La cooperación internacional en el sector justicia: un análisis en relación a las políticas públicas nacionales

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LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL SECTOR JUSTICIA: UN ANÁLISIS EN RELACIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS NACIONALES

Por: ALBERTO NIETO TIBAQUIRÁ

Trabajo para optar al título de MAGISTER EN DERECHO

Director DIEGO EDUARDO LOPEZ MEDINA

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO BOGOTÁ, COLOMBIA 2012

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Tabla de contenido

A. Introducción ____________________________________________________________ 3 B. Los objetivos estratégicos del sector justicia en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 _______________________________________________________________ 9 C. Los objetivos estratégicos del sector justicia en el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2011-2014. ______________________________________________ 17 D. Diferencia y similitudes en las políticas públicas en el sector justicia _________ 22 E. El sector justicia en la agenda del Banco Mundial __________________________ 26 F. El sector justicia en la agenda del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) ______________________________________________________ 38 G. El sector justicia en la agenda de cooperación del BID ______________________ 53 H. El sector justicia en la agenda cooperación de la AECID _____________________ 66 I. El sector justicia en la agenda de cooperación de Alemania. _________________ 80 J. El sector justicia en la agenda de cooperación de la Unión Europa ____________ 98 K. El sector justicia en la agenda de cooperación de Estados Unidos de América. 112 L. Conclusión____________________________________________________________ 127 M. Abreviaturas. __________________________________________________________ 137 N. Bibliografía ___________________________________________________________ 139

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A.

Introducción

La cooperación internacional en el sector justicia en Colombia se remonta a la década del sesenta cuando el gobierno norteamericano, por intermedio de la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo1 (USAID, por sus siglas en inglés), quiso modificar la cultura jurídica nacional. Este cambio quisieron propiciarlo por medio de una serie de reformas a la educación legal para lograr abandonar la rigidez y el formalismo que, según el gobierno de EE.UU, caracterizaba al derecho latinoamericano.

El formalismo y la rigidez del derecho latinoamericano, de acuerdo a los planteamientos del gobierno norteamericano, era el principal responsable del rezago económico de la región (Trubek, 2006) y, por consiguiente, de respuestas sociales como la que ocurrió en Cuba a finales de la década del sesenta. A esta serie de reformas se les conoce en la literatura como el movimiento de Law and Development.2

Las principales reformas que se impulsaron en esta época tenían que ver con trasplantes de metodologías de enseñanza aplicadas en universidades norteamericanas tales como el estudio de caso y el método socrático3 (Rodríguez, 2006). El objetivo último perseguido era transformar la imagen del derecho; se quería que éste fuera visto como

A este proceso se sumaron diferentes instituciones entre las que se resaltan: American Bar Foundation, Ford Foundation, Universidad de Harvard, Universidad de Stanford, Universidad de Nueva York, y Universidad de Yale, entre otras. Sobre este punto también se puede consultar: RODRIGUEZ GARAVITO, Cesar. Globalización, reforma judicial y estado de Derecho en Colombia y América Latina: el regreso de los programas de derecho y desarrollo En UPRIMNY, Rodrigo, RODRIGUEZ, Cesar y GARCIA, Mauricio. ¿Justicia para Todos? sistema Judicial, Derechos Sociales y Democracia en Colombia. Bogotá: Grupo Editorial Norma, 2006. 2 Sobre este tema consulte: Trubek, David & Santos, Álvaro (2006). The New Law and Economic Development: a critical appraisal. 3 En el libro conmemorativo de los cuarenta años de la facultad de derecho de los Andes, “Cuarenta años innovando el derecho”, se puede observar cómo estos procesos de reforma influenciaron la enseñanza del derecho en esta facultad. Este proceso contó con la ayuda de la Fundación Ford. 1

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una herramienta para el cambio social y que sirviera para el desarrollo económico del país.

Más de cincuenta años han pasado desde que se iniciaron este tipo de reformas. A lo largo de este tiempo se han sumado más países y organismos multilaterales que destinan una gran cantidad recursos para llevar a cabo diferentes proyectos de cooperación (técnica o financiera) con miras a mejorar la administración de justicia de los diferentes países de la región, incluido Colombia.

A la par que el número de cooperantes ha aumentado, también lo han hecho los objetivos estratégicos que cada uno de ellos persiguen cuando deciden financiar proyectos en el sector justicia4 del país. No obstante, este sector no está desprovisto de objetivos, intereses y visiones propias que son trazadas por el gobierno nacional– en cabeza del Poder Ejecutivo– y la Rama Judicial.

Las visiones que estas dos Ramas del poder público poseen son relevantes a la hora de analizar la compaginación que pueden tener los diferentes proyectos de la cooperación internacional. Por lo tanto, el principal propósito de este artículo es identificar los objetivos estratégicos de los diferentes cooperantes y ver cómo se relacionan con las políticas públicas del sector justicia que el Estado colombiano ha establecido para el periodo 2010-2014.

Para lograr lo anterior, este artículo comenzará con la presentación de los objetivos estratégicos planteados por el gobierno nacional y la Rama Judicial. Para identificarlos En este documento, la expresión “sector justicia” tiene un enfoque reducido pues se utilizará para referirse a se a las siguientes instituciones que componen la administración de justicia del país: Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación. Dentro de este término también se abarcarán los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC). 4

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se hará un análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” (PND) y el Plan de Desarrollo Sectorial (PSD) de la Rama Judicial para el periodo 20112014.

Cada uno de estos documentos, los cuales son las fuentes principales para las políticas públicas en materia de administración de justicia, se presentarán de manera individual y, posteriormente, se hará un resumen en el cual se expondrán los cinco objetivos estratégicos que se identificaron dentro en los documentos referidos.

En la segunda parte de texto se presentarán los principales cooperantes que tienen Colombia en el sector justicia, entre los cuales se encuentran: i) el Banco Mundial, ii) el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), iii) el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), iv) la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), v) el gobierno Alemán, vi) la Unión Europea (UE) y vii) el gobierno de Estados Unidos de América (EUA).

Debido a la cantidad de cooperantes que se estudiarán en este artículo, la presentación de cada uno de ellos seguirá una forma estándar para mantener un orden y guiar al lector. El análisis de los cooperación se hará de la siguiente manera: en un la primera parte de cada sección se evidenciará el propósito que cumple la inclusión del sector justicia en las agendas de cooperación de los diferentes actores. El propósito de esta sección es determinar la visión institucional acerca del sector justicia en la política de cooperación internacional de cada uno de ellos.

En la segunda parte cada se presentará una primera aproximación hacia los objetivos estratégicos que cada cooperante traza en relación con el sector justicia del país. El tercer subtítulo hará una presentación de los proyectos que financia, el cual tendrá

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como subtítulo el nombre de cada proyecto. En esta presentación se resaltarán los fines, las actividades, los proyectos que financia y las áreas en las que se concentra.

Posteriormente se hará un breve resumen por medio de tablas donde se plasmarán: los objetivos estratégicos de cada cooperante, el nombre del (los) proyecto(s) que financia, el presupuesto de cada proyecto y las actividades comprendidas dentro de cada uno de ellos. Como se puede observar, la estructura de análisis sigue un esquema que parte de lo más general hasta lo más particular, lo cual facilita la identificación de los objetivos estratégicos puntuales de cada cooperante en el sector justicia.

En la cuarta parte de cada sección se analizará la manera como se encuadra cada proyecto dentro de los cinco objetivos estratégicos locales. Este encuadre se hará por medio de una tabla en la cual se muestran los objetivos locales, sus fuentes, los cooperantes y los proyectos que se enmarcaran en cada uno de ellos.

Una vez se hayan expuesto cada uno de los cooperantes, se presentarán las conclusiones del texto en las cuales se harán algunos comentarios acerca de los hallazgos encontrados, tanto de los objetivos locales como de los proyectos financiados por la comunidad de cooperantes. También se analizarán los puntos de convergencia encontrados entre los diferentes proyectos para así determinar una tendencia de los enfoques de cooperación. En esta sección se incluirá un aparte donde se propone una agenda de investigación con el propósito de continuar con el mismo objeto de estudio y así enriquecer el análisis propuesto en este documento. Por último, se presentará una breve mención acerca de la importancia que tiene este tipo de análisis para la profesión jurídica.

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Metodología El primero aspecto metodológico que se debe tener en cuenta es el criterio que se determinó para escoger los proyectos que se someterán a estudio. Debido a que el segmento temporal que comprende el análisis propuesto está determinado por el PND y el PSD – el cual se sitúa entre el 2010-2014– se ha establecido el siguiente criterio: se someterán a análisis únicamente los proyectos que han estado en fase de ejecución durante el primer semestre de 2012.

Sobre este punto es necesario hacer la siguiente salvedad: al anterior criterio permite que se tengan en cuenta proyectos que fueron diseñados antes del 2010 y cuya ejecución se extendido hasta este año. Sin embargo, éstos fueron tenidos en cuenta ya que amplía el panorama de proyectos que están incidiendo de manera directa el sector justicia en la actualidad.

El segundo aspecto metodológico tiene que ver con la forma en que se ha recolectado la información. La mayor parte de los insumos recolectados han sido documentos digitales que se encuentran disponibles tanto en las páginas oficiales de los diferentes cooperantes así como en las páginas web de cada proyecto en particular. Por lo tanto, a lo largo del documento abundarán las citas y las referencias a páginas de internet que en algunos casos no poseen links permanentes. A pesar de esta falencia, se decidió incluirlas ya que constituyen un insumo valioso para futuras investigaciones tanto del autor como de lectores en general y pueden ser útiles para recuperar los documentos referenciados.

Por último, la reconstrucción de los proyectos se apoyó en diferentes entrevistas semiestructuradas que se llevaron a cabo con diferentes funcionaros de las agencias de

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cooperación. Debido a que la mayoría de los entrevistados son en su mayoría ejecutores de los proyectos, los insumos recolectados en estas entrevistas no fueron valiosos para explorar la importancia que tiene el sector justicia en las agendas de cooperación de los diferentes actores. Este punto se retomará la sección de las conclusiones cuando se plantee la agenda de investigación.

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B. Los objetivos estratégicos del sector justicia en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el documento mediante el cual el gobierno nacional define las diferentes políticas públicas que se desarrollarán en Colombia durante el periodo de gobierno. El PND actual, “Prosperidad para todos, 2010-2014”, como su nombre lo indica, pretende lograr un nivel de prosperidad general en el país. El sistema judicial, bajo esta perspectiva, juega un papel importante ya que es considerado como una herramienta necesaria para alcanzar ciertos objetivos que son esenciales para lograr dicho estado de prosperidad.

En esta sección se analizará el rol que tiene el sector justicia dentro de la visión del gobierno. Con este análisis se podrán destacar las políticas públicas que se han trazado para la administración de justicia. Para lograr lo anterior, en las siguientes líneas se presentarán los macro-objetivos que se han propuesto en el PND que condicionan el papel de la justicia en la agenda del gobierno actual.

Los macro objetivos hacen alusión a aquellos objetivos, o metas, que se deben alcanzar como requisito para para llegar a ese estado de “prosperidad democrática”, la cual es entendida como la generación de oportunidades de empleo, la reducción de la pobreza y la disminución de la violencia ( (PND, 2010)

Los tres macro-objetivos que se ha propuesto el gobierno nacional son: igualdad de oportunidades, crecimiento económico y consolidación de la paz. Es precisamente en estos dos últimos objetivos donde la administración de justicia cobra un papel relevante.

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En relación con la consolidación de la paz, ésta se entiende como la capacidad de garantizar el funcionamiento del Estado de Derecho en todo el territorio, lo cual implica el respeto de los derechos humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia lo cual llevará a la reducción de la violencia (PND, 2010). Al tener un único sistema jurídico funcional a nivel nacional se pueden resolver todas las disputas entre los particulares y entre los particulares y el Estado, lo cual evitaría la búsqueda de mecanismos extrajurídicos (p. ej. autotutela) que fomenten la violencia en el país.

Por lo tanto, se hace evidente cómo el sistema judicial está relacionado con temas de orden público. Esta aspiración del gobierno surge por el hecho de la pérdida de la presencia del Estado en algunas regiones a causa del conflicto armado, que implica, a su vez, la pérdida del monopolio de la fuerza y, por ende, la proliferación de mecanismos de control social que fomentan la violencia.

La idea detrás de estos argumentos está relacionada con la noción o el principio de “ley y orden” (o law and order, como se conoce en la literatura anglosajona). Este principio había estado excluido de los temas relacionados con el sector justicia en el contexto internacional pues se asociaba con las instituciones de la fuerza pública (policía y ejército, principalmente). Sin embargo, en los últimos años ha ocupado un lugar importante en las agendas de la justicia, pues es necesario el apoyo del sistema judicial en los avances y resultados obtenidos por la fuerza pública (Kleinfeld, 2006).

En el contexto del conflicto armado que vive el país y el aparente control que vuelve a tener el Estado en algunas regiones gracias a las acciones militares, la administración de justicia se plantea como una institución que debe tener presencia en aquellos territorios de tal forma que se logren asistir los avances logrados por la fuerza pública.

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En relación con lo anterior, el gobierno de Santos ha venido dando continuidad a la política de consolidación territorial, que en la actualidad se denomina Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial5, la cual tiene como objetivo final retomar el control, por medio de las instituciones del Estado, en aquellos territorios que habían estado bajo el dominio de los grupos armados.

El PND, por lo tanto, plantea la necesidad de un sistema judicial eficaz, desconcentrado geográficamente y eficiente que tenga presencia en todo el Estado para así reducir la impunidad y permitir la protección de los derechos humanos (PND, 2010). En otras palabras, el sistema judicial debe estar presente en los territorios de consolidación para que los ciudadanos acudan a él para resolver las disputas y así evitar medidas extrajurídicas que ejerzan control social.

Otro aspecto relacionado con el sistema judicial y la consolidación de la paz es el apoyo al proceso de Justicia y Paz. En este mecanismo de justicia transicional, creado por la ley 975 de 2005, el sistema penal tiene un papel determinante ya que es el encargado de procesar a los desmovilizados y proteger los derechos de las víctimas a la justicia, la verdad y la reparación. El sistema judicial, por consiguiente, es fundamental dentro de este proceso para lograr una salida legal de los actores del conflicto armado respetando los derechos de las víctimas6.

Los territorios que se incluyen dentro de esta política de consolidación territorial están ubicados en los departamentos del Meta, Putumayo, Caquetá, Tolima, Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Norte de Santander, Bolívar, Sucre, Antioquia y Córdoba. Para más información acerca de política se puede consultar la siguiente página web: www.consolidación.gov.co 6 La relación entre sistema judicial y paz cobra vigencia nuevamente con la aprobación del “Marco Jurídico para la Paz” que permite la creación de mecanismos para llevar a cabo un proceso de justicia transicional en caso que un grupo armado al margen de la ley decida desmovilizarse. Para conocer más acerca de este Marco consultar el AL.01/2012. 5

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El PND, por otra parte, considera el sector justicia como un instrumento necesario para promover la inversión extranjera y el crecimiento económico. La atracción de la inversión extranjera y el crecimiento económico, según este documento, se pueden alcanzar por medio de la protección de los derechos de propiedad y el cumplimiento de las obligaciones contractuales (PND, 2010)

Esta noción del sistema judicial, como una institución capaz de promover el crecimiento económico del país, está sustentada en la visión ortodoxa de la teoría económica del neo-institucionalismo7. Lo que propone esta teoría, a grandes rasgos, es lo siguiente: la sociedad se encarga de fijar los incentivos y castigos a las acciones individuales de los actores que se desenvuelven en el mercado; si éstos son adecuados, se podrían generar condiciones favorables para el crecimiento económico de dicha sociedad. El sistema judicial, entonces, es la institución (o el tercero imparcial) que se encarga de aplicar los incentivos y, sobre todo, los castigos a los actores para que el tráfico comercial pueda llevarse a cabo sin mayores inconvenientes.

Al aplicar las normas existentes de manera homogénea, lo cual crea un marco en el que los actores pueden moverse dentro del mercado, el sistema judicial reduce los costos de transacción entre personas que no se conocen y no tienen un mínimo de confianza, pues saben que por medio de un proceso legal pueden hacer exigibles las obligaciones incumplidas de un contrato. Esta seguridad, que también se puede denominar seguridad jurídica, crea un ambiente de confianza entre desconocidos lo cual aumenta el número de transacciones comerciales lo cual genera, en teoría, un crecimiento económico. Esta seguridad cobra mayor relevancia en los países como Colombia que buscan atraer la inversión extranjera como mecanismo para el crecimiento económico. Sobre esta teoría económica se pueden consultar las obras de Douglass North, entre las cuales se destacan: “Structure and Change in Economic History” y “Institutions, Institutional Change, and Economic”. 7

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El PND, por lo tanto, considera el sistema judicial como una herramienta que facilitará un crecimiento económico por medio del incremento de actividad comercial y por medio de la atracción de la inversión extranjera. Todo esto hace parte del pilar de crecimiento económico que permitirá para generar la anhelada prosperidad democrática. Al respecto, el Plan establece que

Un sistema judicial idóneo protege los derechos de propiedad de los asociados y garantiza el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos; en segundo lugar, un marco regulatorio claro y un sistema judicial eficiente, promueve la competencia en los mercados e incentiva el aumento de la competitividad de las empresas. Ambas condiciones son vitales para jalonar el crecimiento económico” (PND, 2010. p. 405)

Relacionado al tema de seguridad jurídica, el PND incluyó un aspecto que tiene que ver con la responsabilidad del Estado por las acciones y omisiones de las autoridades públicas que afectan a los particulares. Sobre lo anterior se establece que las actuaciones ilegítimas afectan directamente la confianza del ciudadano frente al Estado y, por lo tanto, la seguridad jurídica. Al respecto se afirma que

Así mismo, el aumento de acciones y omisiones de las autoridades públicas continúan generando pleitos contra el Estado que hoy superan los 170.252 procesos con las consecuencias patrimoniales que implica la indemnización de daños antijurídicos a los ciudadanos ante tribunales nacionales e internacionales. Los esfuerzos realizados resultan insuficientes para enfrentar la problemática descrita y para garantizar el cumplimiento de la ley, la seguridad jurídica y la confianza en el ciudadano. (PND, 2010. p, 405)

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En este apartado se hace evidente uno de los motivos por los cuales se incluyó la responsabilidad del Estado en las políticas del sector justicia: el impacto económico negativo que tienen estos procesos en el erario público. Como se verá más adelante, el PND plantea una solución que trata de proteger tanto la confianza del ciudadano frente al Estado como el patrimonio de éste.

En suma, el gobierno nacional ha definido dos objetivos estratégicos en relación con el sector justicia que se pueden resumir en los siguientes postulados: por un lado, el sistema judicial debe hacer parte de la estrategia de consolidación territorial y secundar los avances en materia de orden público para así reducir la violencia y lograr la consolidación de la paz. Por el otro lado, el sistema judicial debe servir como un instrumento que permita el crecimiento económico por medio de la creación de un ambiente seguridad jurídica para las transacciones comerciales y para la inversión extranjera, lo cual también implica reducir las actuaciones arbitrarias del Estado que inciden en la confianza del ciudadano.

Cada uno de estos dos objetivos estratégicos puede ligarse a una jurisdicción en especial. El primero de ellos se puede vincular con la jurisdicción penal y en especial con el Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) y el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA). El fortalecimiento de estos dos sistemas, como mecanismos de control social, puede reducir la impunidad y, por lo tanto, la violencia generada por la falta de respuesta por parte del Estado.

Para lograr lo anterior, el PND estableció las siguientes líneas de acción que pueden permitir tener un sistema penal más fuerte y más eficiente: i) creación de una política criminal y carcelaria coherente, ii) fortalecimiento de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación (FGN) , iii) fortalecimiento de la infraestructura física y tecnológica

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de la FGN para mejorar las capacidades investigativas, iv) fortalecimiento del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF), y v) apoyo al proceso Justicia y Paz.

El segundo objetivo, por su parte, puede asociarse tanto a la jurisdicción civil y comercial como a la administrativa y penal. Las propuestas para el mejoramiento del aparato judicial están encaminadas a lograr el incremento de la productividad de los despachos y, así, disminuir los niveles de congestión. Las líneas de acción propuestas por el PND son: i) mejorar los modelos de gestión de los despachos para garantizar el uso adecuado de los recursos disponibles, ii) implementar la oralidad para hacer más ágiles los procesos, iii) armonizar los diferentes procedimientos, iv) implementar tecnologías de la informática y de la comunicación (TIC) como un mecanismo para aumentar la productividad, v) desconcentrar geográficamente los servicios de justicia para facilitar el acceso a la justicia, vi) apoyo a los MASC como una medida para alivianar la carga de la justicia formal y vii) mejoramiento de la infraestructura física por medio de asociaciones público-privadas.

El último componente de este grupo, viii) creación de una agencia para la defensa jurídica del Estado, está relacionado con la preocupación de afectar la confianza del ciudadano frente al Estado por causa de sus actuaciones arbitrarias. Esta iniciativa ya fue concretada con la creación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por medio de la ley 1444 de 2001 y reglamentada por el Decreto 4085 del mismo año.

Para concluir, la Tabla 1 recoge la información presentada anteriormente donde se evidencias los objetivos estratégicos y las correspondientes líneas de acción planteadas por Plan Nacional de Desarrollo vigente.

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Tabla 1: Objetivos estratégicos y líneas de acción -DNP Sistema judicial como un complemento de la Objetivos estratégicos

estrategia de

Sistema judicial como un

consolidación territorial

instrumento para el crecimiento

para la paz y la

económico.

reducción de la violencia

Líneas de acción

Fortalecimiento del SPOA

Modelos de gestión.

y del SRPA

Implementación de la oralidad

Apoyo al proceso de

Armonización de los diferentes

Justicia y Paz

procedimientos.

Creación de una política

Implementación de TIC.

criminal y penitenciaria

Desconcentración geográfica de

coherente

los servicios judiciales

Fortalecimiento de la

Apoyo a los MASC

FGN (planta de personal

Mejoramiento de la

e infraestructura

infraestructura (participación

tecnológica para la

público-privada)

investigación)

Creación de una agencia para la

Fortalecimiento del

defensa jurídica del Estado

INMLCF

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C.

Los objetivos estratégicos del sector justicia en el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2011-2014.

El Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial (PSD) es el instrumento mediante el cual el Consejo Superior de la Judicatura, como órgano de gobierno de la Rama Judicial, diseña políticas, formula prioridades y, en general, traza los objetivos y las acciones que se van a seguir en un periodo de cuatro años. Este Plan hace parte de la política general de desarrollo del Estado colombiano (Ley 152 de 1994), por lo tanto, se constituye en un referente obligatorio para estudiar las políticas públicas en el sector justicia.

En esta sección se explicarán los objetivos estratégicos trazados por el Consejo Superior de la Judicatura para el periodo comprendido entre el 2011 y 2014. Con esta presentación se podrá evidenciar que el PSD posee puntos de convergencia con el PND pero, al mismo tiempo, tiene diferencias significativas por lo que es necesario un análisis en conjunto de estos dos instrumentos para evidenciar la totalidad de objetivos estratégicos que posee la política pública del Estado colombiano en relación con el sector justicia.

Objetivos estratégicos

El PSD establece dos objetivos estratégicos que se deben cumplir por medio del sistema judicial: el primero de ellos es contribuir a la convivencia pacífica por medio de la resolución de conflictos y, el segundo, mejorar la competitividad del país.

En relación con el primer objetivo, el Consejo Superior de la Judicatura concibe el sistema judicial como una herramienta que debe estar en la capacidad de brindar soluciones prontas a los problemas entre los particulares para así contribuir a la

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convivencia ciudadana. Este objetivo se presenta de manera transversal a todas las jurisdicciones y se basa en la necesidad de contar con un sistema eficiente que solucione los problemas para que las personas no tengan que recurrir a mecanismos extrajurídicos.

El otro objetivo que propone el PSD tiene que ver con mejorar la competitividad del país, el cual tiene dos enfoques: por un lado, el empoderamiento de los sectores vulnerables para la protección de sus derechos y, por el otro, la incorporación del país en el ámbito internacional.

El empoderamiento de los sectores vulnerables tiene que ver con la capacidad que debe tener el sistema judicial para proteger una gama amplia de derechos a las personas que se encuentran en sectores vulnerables de la sociedad y que pueden versen afectadas por el crecimiento económico y los procesos de globalización. Entre los derechos que se deben proteger se encuentran los de propiedad (especialmente por la situación de desplazamiento forzado), los derechos comerciales (para facilitar la creación de fuentes de empleo) y los derechos laborales (PSD, 2011).

En cuanto a la inclusión de Colombia en el ámbito internacional, el PSD considera que el sistema judicial debe proteger los derechos de los inversionistas y de los consumidores. Adicionalmente, recoge un aspecto novedoso que no se limita únicamente al aumento de la actividad económica sino que tiene que ver la capacidad del sistema judicial para hacerle frente a problemas como el tráfico de personas, tráfico de armas y tráfico de estupefaciente que son resultados de la apertura económica. En términos más amplios, este enfoque reclama la capacidad que debe poseer el sistema judicial para afrontar los problemas que conlleva la globalización.

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No obstante, estos dos objetivos estratégicos se opacan en el PSD por un objetivo secundario transversal: lograr tener sistema judicial eficiente, desconcentrado, de fácil acceso y transparente. Este objetivo secundario no permite distinguir con claridad cuáles líneas de acción están dirigidas a uno u otro objetivo principal (convivencia ciudadana o competitividad del país) por lo que aparenta ser el único objetivo principal. En otras palabras, la transformación del sistema judicial parece ser un objetivo en sí mismo.

Las actividades establecidas para lograr un sistema eficiente son las siguientes: por un lado, se quiere fortalecer al acceso de justicia por medio de la desconcentración de los servicios judiciales. Esta desconcentración se refiere a aspectos geográficos y está en concordancia con lo establecido en el art. 8 de la Ley 1285/09 donde se afirma que:

El cuarenta por ciento (40%) de los juzgados que funcionan en las ciudades de más de un (1) millón de habitantes y el treinta por ciento (30%) de los juzgados que funcionan en ciudades de más de doscientos mil habitantes (200.000) deberán funcionar en sedes distribuidas geográficamente entre las distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad

Por otro lado, se pretender mejorar la productividad de la Rama por medio de la implementación de TIC´s (las cuales también servirán para mejorar la comunicación entre el ciudadano y el sistema judicial), implementación del sistema de oralidad en todas las jurisdicciones, mejoramiento de los sistemas de gestión y la modernización de la planta física y tecnológica. Todas estas mejoras deben estar acompañadas por un observatorio que permitan monitorear los avances en cada aspecto.

El fortalecimiento del talento humano de los funcionarios judiciales también se presenta como otra línea de acción para mejorar el aparato judicial. Por tal motivo se pretende

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mejorar los sistemas de nombramiento de los funcionarios judiciales, la evaluación del rendimiento y los mecanismos de actualización.

A estos esfuerzos de mejoramiento de la calidad del talento humano se adicionan aquellos que están dirigidos a mejorar la visibilidad y transparencia del sistema judicial. Para lograr lo anterior se pretenden afianzar los canales de comunicación entre el sistema judicial por medio de las TIC´s para lograr mejores mecanismos de difusión, control disciplinario de los funcionarios y abogados, entre otros. Por último, se plantea la necesidad de fortalecer todo el aparato judicial en términos de autonomía administrativa y presupuestal.

Hasta este punto se han hecho evidentes las diferentes líneas de acción que se requieren ejecutar en este cuatrienio. Como se puede observar, todas ellas apuntan hacia el mismo objetivo transversal, por lo que tener un sistema judicial eficiente parece ser un objetivo en sí mismo. Sin embargo, en la Tabla 2 se estructura lo presentado hasta el momento para claridad del lector.

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Tabla 2: Objetivos estratégicos y líneas de acción- PSD Sistema judicial como un herramienta

Objetivos estratégicos

Objetivo transversal

Sistema judicial capaz de solucionar

para mejorar la competitividad del país

los conflictos entre particulares para

entendida como empoderamiento de los

así contribuir a la convivencia

excluidos e inserción del país en el

ciudadana.

ámbito internacional

Sistema judicial eficiente, eficaz, desconcentrado geográficamente, de fácil acceso y transparente

Desconcentrar de los servicios de justicia Incorporar TIC en la administración de la justicia Implementar la oralidad Mejorar los modelos de gestión Líneas de acción

Modernizar la planta física y tecnológica Crear observatorios de seguimiento Fortalecer la planta de personal Fortalecer los canales de comunicación con el ciudadano Fortalecer los mecanismos de control disciplinario. Fortalecer la autonomía presupuestaria y administrativa

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D.

Diferencia y similitudes en las políticas públicas en el sector justicia

En las dos secciones anteriores se presentaron dos instrumentos que son determinantes para la política pública del sector justicia en el país. En esta sección analizaremos los múltiples enfoques del gobierno nacional como del Consejo Superior de la Judicatura para evidenciar los puntos en común y las divergencias que afecta el diseño de una política pública común.

Tanto el gobierno nacional como el Consejo Superior de la Judicatura conciben el sistema judicial como una institución que debe tener capacidad de prevenir conflictos sociales y así disminuir la violencia. Sin embargo, el gobierno nacional tiene un enfoque más específico sobre esta visión de la justicia hasta el punto que la reduce y la incluye dentro de la política de consolidación territorial, la cual pretende asegurar los avances en materia de orden público. Adicionalmente, se puede evidenciar que se concentra solo en jurisdicción penal para lograr este objetivo.

El Consejo Superior de la Judicatura, por su parte, solo enuncia el objetivo de contribuir a la convivencia ciudadana por medio del aparato judicial y se limita a plantear la necesidad de un sistema eficiente y, principalmente, desconcentrado. En esta idealización del sistema judicial no hay mayor desarrollo ni se plantea una estrategia clara para lograr lo anterior, solamente se ciñe a los parámetros demográficos señalados en la ley para desconcentrar geográficamente los juzgados de todas las jurisdicciones.

A pesar de estas diferencias, se debe considerar como una política común el objetivo de lograr disminuir la violencia por medio de sistema judicial. Sin embargo, por la especificidad con que el PND plantea la función del sistema judicial en la política de consolidación territorial, éste deberá considerarse un objetivo estratégico independiente.

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Por otro lado, el PND le atribuye al sistema judicial la responsabilidad de crear un ambiente de seguridad jurídica y de seguridad en términos de orden público para crear un clima favorable tráfico comercial y así lograr un crecimiento económico. Este clima también resulta necesario para atraer la inversión extranjera, la cual constituye una de las apuestas del gobierno nacional para lograr el crecimiento económicos y, por ende, la prosperidad de la sociedad.

En relación con este objetivo, el PSD también considera necesario el ambiente de seguridad jurídica que facilite la actividad comercial pero no circunscribe el sistema judicial a este enfoque puramente neo institucionalista. El Consejo Superior de la Judicatura va más allá e incluye la protección de los consumidores y de las personas excluidas como una forma de salvaguardar a ese segmento de la población (p. ej. trabajadores y personas de escasos recursos) que pueden verse afectados por aquel tráfico comercial; esta protección se logra, según el PSD, por medio del empoderamiento de estas personas.

Por lo anterior, el objetivo de lograr una seguridad jurídica que permita para el aumento del tráfico comercial debe considerarse como un punto en común entre le gobierno y el Consejo pero habrá de considerarse como un objetivo individual el empoderamiento de las personas excluidas y menos favorecidas.

Por otro lado, los objetivos trazados por el gobierno nacional, al igual que el Consejo Superior de la Judicatura, se basan en lograr un sistema judicial al día, eficaz, eficiente y de fácil acceso. También hay similitud en las líneas de acción que de se deben adoptar para tener un sistema con estas características. Entre las propuestas que se plantean encuentran las siguientes: i) desconcentración de los servicios de justicia, ii)

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implementación de la oralidad para hacer más ágil el proceso, iii) mejoramiento de los sistemas de gestión de los despachos judiciales, iv) implementación de TIC´s en la administración de justicia, v) fortalecimiento de la planta personal (aunque el PND solo hacer referencia de la planta de personal de la FGN).

El último componente tiene que ver con los vi) MASC. Estos mecanismos son relevantes para ambas visiones ya que permiten la solución de controversias por medios pacíficos, contribuyendo así la convivencia ciudadana. También constituyen una alternativa para evitar la judicialización de problemas lo cual puede representar un incremento en la carga del sistema de justicia formal.

Por lo tanto, se puede considerar como un objetivo adicional la transformación del sistema judicial actual en uno que tenga niveles altos de productividad, que sea de fácil acceso y que tenga niveles bajos de congestión.

En la Tabla 3 se resumen los diferentes objetivos estratégicos con el fin de tener un mapa conceptual claro como punto de partida para el estudio de los diferentes proyectos de cooperación internacional.

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Tabla 3: Resumen de los objetivos estratégicos

Objetivos Estratégicos

1.

Fuente(s)

Sistema judicial como una institución capaz

a. PSD

de promover la convivencia ciudadana y

b. PND

contribuir a la paz. La administración de justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un mecanismo que logre

a. PND

asegurar los avances en materia de seguridad y orden público. 3.

Sistema judicial como una herramienta que permita el crecimiento económico.

4.

Sistema

judicial

que

permita

el

empoderamiento de los sectores excluidos

a. PND b. PSD

a. PSD

para proteger sus derechos. 5.

Sistema judicial eficiente, desconcentrado y con niveles bajos de congestión.

a. PND b. PSD

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E. El sector justicia en la agenda del Banco Mundial

El sector justicia, comprendido bajo el concepto de Estado de Derecho, ha tenido un papel fundamental en los modelos de política que promueve el Banco Mundial debido a su relación con el desarrollo. Esta relación, entre Estado de Derecho y desarrollo (al igual que el mismo concepto de desarrollo), no ha sido estable al interior del Banco Mundial a lo largo del tiempo. Esta falta de estabilidad se debe en parte a la influencia que han tenido las teorías neoliberales al interior del organismo multilateral (Santos, 2006), lo cual será explicado a continuación.

Según Santos (2006), las diferentes concepciones de la relación entre Estado de Derecho y desarrollo se pueden evidenciar en tres periodos de tiempo. En el primero de ellos, comprendido desde principios de la década del ochenta hasta comienzos del noventa, el desarrollo era pensado en términos económicos por lo cual el Estado de Derecho debía proveer el marco regulatorio para el desarrollo de las actividades comerciales. En esta época el Banco condicionó sus préstamos a la realización de diferentes reformas estructurales (liberalización del comercio, protección de los derechos de propiedad, privatización de las empresas del estado, entre otras) para reducir el tamaño del Estado y su influencia en el mercado. En otras palabras, el Estado de Derecho, como Estado débil, debería participar en el mercado solo por medio de la creación de un merco legal para el funcionamiento del mismo.

Más adelante, a lo largo de la década del noventa, el Estado de Derecho cobró un papel más protagónico, pues bajo su responsabilidad estaba la creación de las condiciones mínimas de gobernabilidad que permitiera la efectividad de la asistencia para el desarrollo. En esta época se consolida la importancia del sistema judicial en la agenda del Banco Mundial.

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El último periodo, el cual arrancó a finales de la década del noventa y se encuentra vigente en la actualidad, responde a las críticas del neoliberalismo. Debido al poco avance que se tenía en materia de protección de derechos humanos y en la reducción de la pobreza, el desarrollo se dejó de pensar en términos macroeconómicos y fiscales y se pasó a una concepción más comprensiva del mismo en el cual tuviera relevancia los aspectos sociales y humanos.

Por lo tanto, en la actualidad se espera que los proyectos promovidos por el Banco Mundial, incluyendo a aquellos relacionados con el sector justicia, promuevan un desarrollo más humano y menos pensado en términos económicos. Sin embargo, como ser verá más adelante, esta visión de desarrollo aún no se ha concretado en los proyectos de justicia en Colombia. Se puede afirmar que aún sigue dominando la visión neo-institucionalista del derecho al momento de diseñar los proyectos de cooperación en este sector.

Los objetivos de la cooperación en el sector justicia del Banco Mundial en Colombia

Los proyectos financiados por el Banco Mundial sector justicia en cada país se trazan a partir de los lineamientos planteados en la Alianza Estratégica para el País (AEP). Este documento constituye la hoja de ruta de las iniciativas del Banco en un determinando tiempo, el cual es definido por medio de un trabajo mancomunado entre miembros del Banco, funcionarios del gobierno de cada país y organizaciones de la sociedad civil (Banco Mundial, 2010).

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La AEP diseñada para Colombia8, que comprenden los años fiscales 2012 -2016, establece que su misión es apoyar de manera selectiva el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. El Banco Mundial ha fijado su atención en tres ejes estratégicos: i) expandir oportunidades para la prosperidad social, ii)

promover el crecimiento económico

sostenible con adaptación a los cambios climáticos, y iii) fomentar el crecimiento económico incluyente con mayor productividad (Banco Mundial, 2011).

En estos tres ejes estratégicos, el sector justicia se inserta dentro de los dos primeros. Por un lado, el Banco considera la paz como una condición necesaria para que el país pueda alcanzar su potencial de desarrollo máximo (Banco Mundial, 2011). En este contexto, la administración de justicia tiene un papel importante en este proceso ya que si se superan las dificultades en términos de acceso y eficiencia, se podría tener un sistema efectivo que pudiera contribuir a la consolidación de la paz en todo el territorio (Banco Mundial, 2011).

Por lo tanto, el sistema judicial se presenta como una institución que debe promover la convivencia pacífica por medio de la resolución pronta de conflictos entre particulares y, así, contribuir a la consolidación de la paz como requisito del desarrollo. En el documento del “Proyecto para el mejoramiento de los servicios de justicia” se pone en evidencia cuál será la contribución específica del Banco para lograr la paz:

Bajo el pilar de la paz planteado en la AEP, el objetivo principal del Banco es ayudar al gobierno colombiano en el fortalecimiento de los cimientos de la reconciliación nacional y la paz duradera. En el sector de la justicia, el Banco apoyará a este pilar por medio del Proyecto el cual ayudará a remover las Se puede consultar la Alianza Estratégica de http://www.bancomundial.org/es/country/colombia/overview 8

Colombia

en

la

siguiente

página:

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barreras percibidas y reales de acceso al sistema judicial. Para este fin, el Proyecto buscará mejorar el rendimiento de los despachos judiciales y mejorar el acceso a los servicios de justicia. (Banco Mundial, 2009. p. 4)

Por otro lado, la AEP no hace una referencia clara acerca de la relación que tiene el sector justicia con el crecimiento económico. Sin embargo, en la documentación del “Proyecto para el mejoramiento de los servicios de justicia” (que será presentado más adelante) sí se hace claro el papel que tiene la administración de justicia en este eje estratégico, el cual se vincula a la capacidad que tienen el sistema judicial para promover el crecimiento económico por medio de la inversión de capitales privados. Al respecto, se afirma que

Mejorando el funcionamiento del sector (justicia) en las seis ciudades principales es esencial para desarrollar una masa de cortes eficientes que les sirvan a los ciudadanos. Un sistema de cortes más confiables y accesibles también permitirá la predicción en la aplicación de la ley y de las regulaciones, lo cual será conducente para estimular la inversión privada de capital (Banco Mundial, 2009. p.7)

Más adelante agrega

El proyecto producirá un incremento en las tasas de productividad de las cortes y una reducción de los procesos represados lo que causará un cumplimiento ágil de las obligaciones contractuales, por lo que se mejoraría el clima de inversión para el sector privado en Colombia (Banco Mundial, 2009. p.7).

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Por lo tanto, se puede afirmar que los dos objetivos estratégicos de la cooperación del Banco Mundial en el sector justicia son: i) fortalecer el sistema judicial por medio del incremento de su acceso y eficiencia para que pueda solucionar oportunamente los conflictos entre particulares y, por lo tanto, prevenir acciones violentas como mecanismos de control social; ii) aumentar la confianza de los ciudadanos hacia las cortes y el acceso a las mismas que permitan generar un clima de seguridad jurídica para la inversión de capitales privados en el mercado, lo cual permitirá un crecimiento económico.

Con estos dos objetivos en mente, se continuará con el análisis del proyecto y sus diferentes componentes para evidenciar su relación con las políticas públicas nacionales en el sector justicia.

Proyecto para el mejoramiento de los servicios de justica (PMSJ)

El origen de este proyecto se sitúa en el 2002 cuando el Banco Mundial realizó un “Préstamo de Aprendizaje e Innovación” (LIL, por sus siglas en inglés) para ejecutar el “Proyecto de mejoramiento de la resolución de conflictos judiciales”. Durante la ejecución de este proyecto se realizó un diagnóstico de la gestión de ochenta juzgados Colombia. Este análisis, el cual se llevó a cabo en cinco ciudades (Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga Cali y Medellín) realizó una evaluación de diferentes componentes de la administración de justicia, la cual sirvió para formular algunas recomendaciones para mejorar los ambientes laborales en los despachos, implementar metodologías para la evacuación ágil de procesos, introducir cambios en la estructura organizacional de los despachos, implementar de sistemas de gestión y mejorar la infraestructura física de los juzgados, entre otras (CONPES, 2008).

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Los resultados obtenidos en este proyecto9, que fue el primero del Banco Mundial en el sector justicia del país, tuvo un impacto visible en el aumento de la productividad y disminución de la congestión en aquellos despachos; estos resultados fueron determinantes para el diseño e implementación del “Proyecto para el mejoramiento de los servicios de justicia” (PMSJ). (J. Olave, comunicación personal, 15 agosto, 2011).

Debido al impacto positivo de este primero proyecto, el gobierno japonés donó cerca de USD$750,000 para

hacer un diagnóstico de las necesidades del sistema judicial,

especialmente en la jurisdicción ordinaria y así determinar las prioridades de inversión del PMSJ (CONPES, 2008).

Finalmente, se firmó en el 2009 el empréstito por el monto de USD$20´ para la implementación del “Proyecto para el mejoramiento de los servicios judiciales” 10. Este proyecto se propone el objetivo de mejorar la capacidad de la Rama Judicial y del Ministerio de Justicia para administrar justicia y lograr la obtención de un sistema que pueda resolver los conflictos entre particulares de manera oportuna, eficiente, efectiva y con calidad (Banco Mundial, 2009). Su ejecución comenzó a principios de 2011.

El PMSJ se centra en la jurisdicción ordinaria, específicamente en laboral, civil y familia. Este criterio de especialización se adoptó debido al énfasis que la comunidad de donantes había tenido en el sistema penal (J. Olave, comunicación personal, 15 de agosto, 2011). No obstante, la cobertura de este proyecto solo se extiende a Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Barranquilla y Medellín debido a que en estas ciudades

Para más información acerca de este proyecto, se puede consultar el “Informe final de implementación y resultados- préstamo70810” del Banco Mundial. 10 El documento de este préstamo se puede consultar en la página: http://www.worldbank.org/projects/P083904/justice-services-strenghtening?lang=en 9

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se concentra el 45% de la población del país y el 65% de la demanda de servicios de justicia (Banco Mundial, 2009).

La primera fase del proyecto, la cual se encuentra en ejecución en la actualidad, se concentra en tres líneas de acción. La primera de ellas se enfoca en el mejoramiento de los modelos de gestión de los despachos judiciales en el marco de la implementación de la oralidad de las diferentes especialidades de la jurisdicción ordinaria. Lo anterior bajo la premisa del mejoramiento de la productividad y la disminución de los niveles de congestión en los despachos judiciales de estas seis ciudades.

Para lo anterior, el proyecto ha destinado una línea presupuestal de más once millones de dólares para adecuar la infraestructura física e implementar las TIC necesarias para el desarrollo del sistema de oralidad. La implementación de sistemas de monitoreo y evaluación es otra de las actividades que hacen parte de este componente junto con el levantamiento de la estadística judicial para determinar las cargas de procesos activos e inactivos. Por último, se trabajarán en los canales de comunicación entre el ciudadano y el aparato judicial para aumentar la transparencia de este último.

La segunda línea de acción, que cuenta con un presupuesto de USD$1.73´, consiste en el fortalecimiento del talento humano de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Estos esfuerzos están dirigidos al mejoramiento de al Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla (EJRLB) en cuanto al diseño administrativo y los modelos de educación. También se diseñarán módulos para capacitar a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial en temas relacionados con técnicas de oralidad. Adicionalmente, se fortalecerán los mecanismos de evaluación de los funcionarios judiciales.

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El tercer componente está relacionado con el acceso a la justicia para grupos vulnerables. Las acciones que se proponen para mejorar el acceso a la justicia consisten en la difusión de información para que este sector de la población sepa los mecanismos judiciales que tienen a su alcance. Como complemento de lo anterior, se planea la creación de un mapa de justicia para evidenciar la cobertura a nivel nacional de estos servicios. La realización de una encuesta para identificar las barreras de acceso y el mejoramiento de la calidad de los servicios de conciliación, por medio de la creación de una norma técnica para evaluar su funcionamiento, son otras de las actividades pensadas para el mejoramiento del acceso a la justicia. Resumen Hasta este punto se han presentado los objetivos estratégicos del Banco Mundial en relación al sector justicia en el país (contribuir a la paz y al crecimiento económico) los cuales tienen un objetivo trasversal: mejorar la productividad del sistema judicial para reducir los niveles de congestión. También se analizó el PMSJ donde se evidenciaron sus principales enfoque y los ejes temáticos en los cuales se va a desarrollar. En la Tabla 4 se presenta un resumen de la cooperación del Banco Mundial en el sector justicia en Colombia.

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Tabla 4 Objetivos estratégicos-Banco Mundial Contribuir al crecimiento económico por medio de un

Objetivos estratégicos

Mejorar el sistema judicial para

sistema judicial que resuelva

dar respuestas oportunas a los

controversial contractuales en un

conflictos entre particulares y así

tiempo prudencial y así generar un

contribuir a la consolidación de

ambiente de seguridad jurídica

la paz.

para promover la inversión en el sector privado.

Objetivo transversal

Fortalecer el sistema judicial para resolver los conflictos entre particulares de manera oportuna, eficiente, efectiva y con calidad.

Nombre del Proyecto

Proyecto para el mejoramiento de los servicios de justicia (PMSJ)

Presupuesto

USD$20´000,000

i.

Mejorar los sistemas de gestión judicial Implementación de TIC Mejoramiento de la infraestructura física Sistemas de monitoreo y evaluación Estadística judicial

ii.

Fortalecimiento del talento humano Fortalecimiento de la EJRLB Capacitación a funcionarios

Líneas de acción

Mecanismos de evaluación iii.

Facilitar el acceso a la justicia Mapa de la justicia Difusión de información Encuestas sobre acceso a la justicia Mejorar mecanismos de conciliación Difusión de modelos de gestión

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El proyecto del Banco Mundial y los objetivos estratégicos locales

De acuerdo con la Tabla 3, se puede afirmar que el proyecto financiado por el Banco Mundial se inserta dentro de los objetivos N°1 (sistema judicial para promover la convivencia ciudadana), N°3 (sistema judicial como una herramienta para el crecimiento económico) y N°5 (sistema judicial eficiente, desconcentrado y con niveles bajos de congestión). Como se hizo evidente en los apartados extraídos de la AEP y del PMSJ, el Banco Mundial concibe el sistema judicial como una institución que debe estar en la capacidad de mejorar los niveles de violencia del país. La idea que está detrás de esta noción tiene que ver con la capacidad que el Estado posee para dirimir los conflictos entre particulares por medio del sistema judicial. Si éste es ineficiente o no otorga soluciones prontas, las personas buscarán soluciones extra jurídicas que darán paso a acciones violentas.

Por otro lado, es claro el apoyo al objetivo N°3 (sistema judicial como herramienta para el crecimiento económico), pues aún es evidente la influencia del neo institucionalismo en el planteamiento de este proyecto y la relación que tiene la administración de justicia con el crecimiento económico. Este enfoque se confirma aún más por la jurisdicción donde se va desarrollar el proyecto, ya que en la jurisdicción civil y comercial se ventilan la mayoría de procesos relacionados con el tráfico comercial.

Ligado con lo anterior, el proyecto del Banco Mundial también apoya el mejoramiento del aparato judicial para que éste sea eficiente y con niveles bajos de congestión. Por lo tanto se puede afirmar que representa un apoyo para el objetivo N°5 (sistema judicial eficiente, desconcentrado y con niveles bajos de congestión). No obstante, vale la pena mencionar que no existe un apoyo directo en el PMSJ para mejorar la desconcentración

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de los servicios de justicia, pues solo se van a apoyar los centros judiciales existentes en las seis ciudades escogidas y no apoyará la creación de nuevos despachos en regiones diferentes.

No se incluye el PMSJ en el objetivo N°2 debido a las diferencias de enfoques en cuanto a la jurisdicción y criterios geográficos.

Como se resaltó más arriba, uno de los objetivos estratégicos propuestos por el PND es apoyar la política de consolidación territorial en zonas comprendidas en diferentes departamentos (Meta, Putumayo, Caquetá, Tolima, Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Norte de Santander, Bolívar, Sucre, Antioquia y Córdoba) y con una atención especial en el sistema penal. Sin embargo, el PMSJ se enfoca en la jurisdicción civil y comercial de seis ciudades principales (Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín) por lo que no representa un apoyo directo a esta política de Estado.

Para terminar, el objetivo N°4 tampoco se incluyó ya que no hay una mención expresa en el proyecto que pretenda empoderar, por medio del sistema judicial, a los sectores excluidos para proteger sus derechos. Solo se establece la necesidad de facilitar el acceso pero más enfocado a la divulgación de información y al mejoramiento de la conciliación en equidad.

En la Tabla 5 se ubica la cooperación internacional del Banco Mundial en relación a los objetivos estratégicos propuestos por el Estado colombiano.

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Tabla 5: Mapa del sector justicia- Banco Mundial Objetivos Estratégicos

Fuente(s)

Cooperante(s)

Proyecto (s)

Banco Mundial

PMSJ

Banco Mundial

PMSJ

Banco Mundial

PMSJ

Sistema judicial como una 1.

institución capaz de

c. PSD

promover la convivencia

d. PND

ciudadana y contribuir a la paz. La administración de justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un mecanismo que logre

b. PND

asegurar los avances en materia de seguridad y orden público.

3.

Sistema judicial como una

c. PND

herramienta que permita el

d. PSD

crecimiento económico. Sistema judicial que 4.

permita el empoderamiento de los

b. PSD

sectores excluidos para proteger sus derechos. Sistema judicial eficiente, 5.

desconcentrado y con niveles bajos de congestión.

c. PND d. PSD

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F. El sector justicia en la agenda del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD)

Uno de los propósitos de la ONU es mantener la paz y la seguridad internacional y, por lo tanto, está llamada a tomar las medidas pertinentes para eliminar las amenazas contra la paz (Art. 1, Carta de las Naciones Unidas). La búsqueda de la paz en los países que están o han salido de un conflicto armado, entonces, se vuelve una prioridad para la ONU en aras de cumplir con el propósito mencionado.

La promoción del estado de derecho y el mejoramiento de los sistemas judiciales son algunas de las medidas que la ONU ha adoptado para consolidar la paz en los países en este tipo de situaciones. Según la ONU (2011), el fortalecimiento del Estado de derecho 11 es necesario para eliminar las amenazas contra la paz en los países de postconflicto ya que es el mecanismo necesario para lograr la rendición de cuentas (accountability), lo cual permita dar un paso importante hacia la reconciliación nacional. Al ser este un tema que afecta la paz y la seguridad internacional, el Consejo de Seguridad, desde el 2004, ha venido resaltando la importancia de fortalecer el Estado de derecho y la justicia transicional en los países en conflicto para así lograr la consolidación de la paz12.

El argumento que se sostiene en este enfoque es el siguiente: los países que están saliendo de un conflicto armado poseen instituciones débiles y, por lo tanto, no tienen la capacidad de llevar a cabo un proceso de rendición de cuentas de los delitos cometidos El Estado de derecho para las Naciones Unidas significa: “…un principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a unas leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia, además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos” (ONU, 2004, p. 5) 11

La declaración del presidente del Consejo de Seguridad (S/PRST/2010/11) es uno de los varios pronunciamientos que ha hecho las ONU donde se hace evidente el apoyo a las iniciativas de fortalecer el Estado de derechos en las países que están en periodos de transición. 12

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en el desarrollo conflicto. Adicionalmente, la sociedad civil, que ha sufrido las secuelas del conflicto, tiene un deseo de justicia que no puede obtener por medio de aquellas instituciones frágiles.

Por lo tanto, se hace necesario el fortalecimiento de las instituciones del Estado, entre ellas el aparato judicial, para que estén en la capacidad de llevar a cabo una rendición de cuentas efectiva y así evitar la búsqueda de mecanismos extrajurídicos (p. ej. autotutela) que pueden generar acciones violentas que pueden reimpulsar el conflicto (ONU, 2004).

Bajo esta perspectiva, el sistema judicial cobra un papel importante dentro de los procesos de transición (cuando éstos se hacen por medio de instituciones judiciales) para lograr la protección de los DDHH, someter a la justicia a los victimarios y así proteger los derechos de las víctimas. Lo anterior dará paso a la reconciliación nacional y, por consiguiente, podrá lograr la consolidación de la paz.

Ligado con lo anterior, el fortalecimiento del sistema judicial debe ir acompañado de esfuerzos que permitan la participación y el acceso de las víctimas en los diferentes procesos de rendición de cuentas, pues de esta forma se logrará una verdadera reconciliación (ONU, 2011). En teoría, un mejor acceso y una participación activa de las víctimas permitirán reducir la impunidad de los delitos cometidos y en el desarrollo del conflicto y así contribuir al proceso accountability.

Bajo esta visión, la organización de las Naciones Unidad tiene el objetivo de fortalecer el sistema judicial y mejorar su tiempo de respuesta para que sea una institución capaz de llevar a cabo el proceso de transición de manera adecuada. No obstante, la ONU ha advertido que la falta de respuesta de las instituciones locales se puede subsanar por

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medio de los instrumentos internacionales (p. ej. Corte Internacional de Justicia o Corte Penal Internacional). Al respecto, estableció que

Nuestra principal función no es crear mecanismos internacionales que sustituyan a las estructuras nacionales, sino ayudar a formar capacidad nacional en el ámbito de la justicia para así recuperar la confianza de la población civil en las instituciones del Estado y la función que ellas cumplen (ONU, 2004, p. 1)

En conclusión, el fortalecimiento de los sistemas judiciales ocupa un lugar relevante en la agenda política de la Naciones Unidas en los países que están en situación de postconflicto (como Colombia), pues a través de ellos se podrá llevar a acabo el proceso de transición en el cual se rendirán cuentas y se repararán a las victimas del conflicto con el propósito de lograr la paz en el país, lo cual favorecerá a la paz y a la seguridad internacional.

La cooperación internacional del PNUD en el sector justicia de Colombia El Marco de Asistencia al Desarrollo de las Nacionales Unidas (UNDAF, por sus siglas en inglés) establece las áreas y prioridades de intervención de las agencias, fondos y programas que componen el Sistema de Naciones Unidas, entre las cuales se encuentra el PNUD.

Para el periodo 2008 - 2012, los objetivos trazados por este Marco fueron influenciados por dos aspectos: i) los Objetivos del Milenio13, y ii) los esfuerzos del gobierno nacional Los Objetivos del Milenio fueron propuestos en el marco de la Cumbre del Milenio (donde participaron 189 países) y se propusieron ocho objetivos de desarrollo que se deben alcanzar en el 2015, entre los que se encuentran: erradicar la pobreza, lograr la enseñanza primario, promoción de la igualdad de géneros y la reducción de la mortalidad infantil, entre otros. Para más información de estos Objetivos relacionada con Colombia consulte la página: 13

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para encontrar una salida negociada al conflicto armado. Sobre este último aspecto se estableció que

“(…) apoyar los esfuerzos del país por el fortalecimiento de su institucionalidad democrática, la construcción de condiciones para la paz, la promoción de la convivencia y por garantizar a las víctimas de la violencia interna generada por el conflicto con los grupos armados ilegales, la restitución de sus derechos dentro de los principios de la verdad, la justicia y la reparación” (ONU, 2007, p. 6)

Por lo tanto, el UNDAF se ha propuesto cuatro resultados para la cooperación en Colombia: i) fortalecer las capacidades nacionales para aumentar el acceso equitativo a los servicios sociales y productivos (educación, generación de ingresos, salud, entre otros); ii) fortalecer las capacidades nacionales para garantizar el desarrollo sostenible, iii) fortalecer las instituciones del Estado a nivel nacional y territorial para su funcionamiento democrático y efectivo y iv) fortalecer las instituciones nacionales para que sean capaces de promover la paz y la convivencia ciudadana.

Bajo este último objetivo se inserta el sector justicia dentro de la agenda de cooperación de la ONU en Colombia. Lo anterior se debe a que el gobierno de Álvaro Uribe Vélez creó un marco jurídico para la salida negociada del conflicto (L.975/2005) donde el aparato judicial ha sido el eje fundamental para el proceso de reinserción de miembros de grupos armados al margen de la ley y la reparación a víctimas14.

http://odm.pnudcolombia.org/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=2&Itemi d=11 14 Se debe tener en cuenta que la nueva Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que es el instrumento del gobierno de Santos para llevar a cabo la reparación a víctimas del conflicto colombiano.

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Esta iniciativa ha sido respaldad por la “Mesa de coordinación y cooperación para Colombia”15 por medio de las declaraciones de Londres (2003) y Cartagena (2005)16. La ONU, que hace parte de esta Mesa, ha decidido apoyar al gobierno nacional, por intermedio del PNUD, para fortalecer el sistema judicial que permita llevar a cabo el proceso de Justicia y Paz.

Debido al apoyo internacional al proceso de Justicia y Paz, en el 2007 se hizo necesario un mecanismo que permitiera la coordinación de todos estos esfuerzos. Para tal fin, el gobierno colombiano, junto con el gobierno sueco, español y el PNUD, diseñaron un fondo donde los miembros de la comunidad internacional y las instituciones del Estado colombiano tuvieran participación.

Por lo tanto, se creó el “Fondo de justicia transicional” para coordinar los esfuerzos de la cooperación internacional para apoyar el proceso de Justicia y Paz. Esta iniciativa fue motivada por la Declaración de Paris de 200517 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), pues se buscaba armonizar los esfuerzos de la comunidad internacional en este proceso de construcción de paz en el país para así evitar esfuerzos dobles o tensiones en la ayuda internacional (F. Travesi, comunicación personal, 15 de agosto de 2011).

Esta mesa está compuesta por los siguientes países y organizaciones: Argentina, Brasil, Canadá, Chile, EE.UU, Japón, México, Noruega, Suiza, la Unión Europea (junto con sus países miembro), la Comisión Europea, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento y el Sistema de Naciones Unidas. 16 Los documentos de estas declaraciones están disponibles en la siguiente página: http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?scrl=329&apc=g-g-2--&scr_329_Go=1 17 La “Declaración sobre la eficacia de la ayuda internacional al desarrollo” (o Declaración de París 2005) es una declaración de la OCDE donde se establecen cinco principios en los cuales se debe basar la ayuda para el desarrollo, entre los cuales se encuentran la armonización de las acciones de los donantes para miniar la carga administrativa y los costos de transacción de los países receptores de la ayuda. Para más información consulte el texto oficial en: http://www.oecd.org/development/aideffectiveness/34580968.pdf 15

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El Fondo de Justicia Transicional se compone de las múltiples donaciones (USD$20´ aprox.) recibidas por parte de los gobiernos de Suecia, Suiza, Bélgica, Noruega, Canadá, Holanda, de la Comunidad Autónoma de Cataluña y del mismo PNUD. Este último funge como coordinador y líder del Fondo.

Los recursos otorgados por la comunidad internacional han servido para financiar dos programas: i) “Programa para la convivencia ciudadana” (PCC) y ii) el “Programa para el fortalecimiento de la justicia” (PFJ). Estos dos programas tienen enfoques diferentes pero responden a un marco lógico común: por un lado, el PCC se centra en el trabajo con la sociedad civil, ONG, y organizaciones de víctimas para empoderar a las víctimas para lograr la protección de sus derechos (justicia, verdad y reparación) a través de los medios judiciales.

Por el otro lado, el PFJ pretende mejorar el funcionamiento de la justicia para así responder de manera satisfactoria al aumento de la demanda de sus servicios en el marco del proceso de Justicia y Paz. En términos generales, estos dos programas pretenden aumentar la demanda de la justicia (PCC) y mejorar la oferta de la misma (PFJ) con el fin de proteger los derechos de las víctimas del conflicto interno (F. Travesi, 15 de agosto de 2011, comunicación personal).

En las siguientes líneas se analizarán los diferentes componentes del “Programa para el fortalecimiento de la justicia”. También se analizará el programa del PNUD “Programa para la modernización de los servicios de justicia”, que ha sido financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el cual responde a la misma necesidad de proteger los derechos de las víctimas. Sin embargo, como se verá más adelante, este proyecto busca el mejoramiento de la jurisdicción

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contencioso-administrativa la cual se plantea como un mecanismo alterno para lograr esta protección.

Programa para el fortalecimiento de la justicia (PFJ) El principal objetivo del PFJ es fortalecer los mecanismos de justicia transicional que están ligados con la administración de justicia con el fin de proteger los derechos de las víctimas del conflicto armado y contribuir a la consolidación de la paz. Como se mencionó más arriba, el sistema judicial ocupa un lugar importante en este proceso y, por lo tanto, debe estar en la capacidad de responder a la carga que se le ha impuesto. Al respecto, el PNUD ha afirmado que

El sistema de justicia cumple un rol fundamental en la construcción de la paz y constituye un centro en torno al cual gira la resolución de las controversias en una sociedad. El modo en que el Estado haga uso de este sistema para alcanzar la paz es uno de los indicadores más precisos de la profundidad del sistema democrático y el grado de respeto a la dignidad y los derechos de todas las personas. (PNUD, 2007. p. 4)

Por lo tanto, hay tres enfoques principales para el desarrollo de este programa: la protección de las víctimas, la protección de sus derechos y el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones legales colombianos que tienen un papel determinantes dentro de este proceso.

Para concretar estos enfoques, el Programa ha propuesto diferentes líneas de acción, sin embargo, se han propuesto de manera muy genérica debido al esquema operativo con el este programa. Las líneas de acción, que se presentarán más adelante, son concretadas

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en los Comités Programáticos donde están presentes los representantes de la comunidad de donantes, miembros del PNUD y representantes de las instituciones colombianas. En este espacio surge un consenso entre los participantes que define los lineamientos de ejecución.

Según F. Travesi (comunicación personal, 15 de agosto de 2011), este espacio fue creado para lograr un diálogo y una coordinación entre los diferentes donantes y entre las instituciones nacionales, entre las cuales se encuentran la Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura y el Ministerio de Justicia.

A pesar de este esfuerzo por coordinar la cooperación internacional, vale la pena mencionar que en estos comités, al igual que en el Fondo de Justicia Transicional, no están presentes otros cooperantes (p. ej. la Unión Europea, Alemania o EUA) que apoyan iniciativas parecidas a este programa. No obstante, son invitados a estos comités para que estén al tanto de los avances del PFJ y así evitar esfuerzos dobles.

Con los motivos claros de por qué las líneas de acción son establecidas de manera general, se pasará al análisis de algunas acciones puntuales que se llevan a cabo para cumplir el objetivo principal del Programa.

La primera línea de acción tiene que ver con el fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Justicia y Paz. Esta área es prioritaria ya que este comité es el encargado de coordinar las entidades estatales y aplicar la política de Justicia y Paz. Para lograr lo anterior se tiene pensado implementar diferentes estrategias de comunicación entre las instituciones y facilitar los referentes internacionales sobre justicia transicional.

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El segundo componente de este programa se enfoca en mejorar la respuesta de las instituciones de justicia como la Fiscalía General de la Nación. El PFJ se enfoca en mejorar las estrategias de persecución penal de los miembros de los grupos armados al margen de la ley18.

Para mejorarla, el PNUD promueve la integración de otras

disciplinas (psicólogos, antropólogos) en la investigación penal para ampliar el enfoque de la criminalidad y comprender el conflicto del país (F. Travesi, comunicación personal, 15 de agosto de 2012).

En aras de proteger el derecho a la verdad de las víctimas, una línea presupuestal del PFJ se destina al mejoramiento de las capacidades de la FGN para realizar la exhumación de los restos mortales que se encuentran en las diferentes fosas comunes. Ligado con lo anterior, también se han destinado fondos al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses para equipar los laboratorios con herramientas técnicas y científicas que les permita adelantar el proceso de identificación de los restos. Estas dos acciones responden a la necesidad de fortalecer el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas19.

Otra línea de acción propuesta por el PFJ tiene que ver con el mejoramiento de los programas de protección a víctimas y testigos, pues de esta forma se logra asegurar su participación en los procesos judiciales. Lo que se busca es mejorar el Programa de Protección a Víctimas y Testigos (D. 357/2007) por medio de la ampliación del enfoque

Esta línea de acción se diseñó pues se considera necesario reducir la impunidad de los crimines cometidos en el conflicto armado para lograr la paz. La ONU ha sido reiterativa en este punto y ha creado una herramienta metodológica para mejorar las capacidades de los entes investigadores en los procesos de justicia transicional. Lo anterior se puede consultar en: “Rule of Law Tools for Post-Conflict States: Prosecution Initiatives” 19 En este componente, la AECID también ha financiado un proyecto por intermedio del PNUD, “Apoyo al fortalecimiento del proceso de búsqueda e identificación de personas desaparecidas en Colombia” y se concentra en el mejorar las técnicas de la FGN para desarrollar esta labor. Este proyecto actualmente se encuentra en ejecución. 18

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del programa para que se incluyan núcleos familiares y la estandarización de criterios usados para la escogencia de los postulados.

El acceso de las víctimas a la justicia es otro de los componentes de este programa, pues sólo de esa forma se pueden lograr la protección de sus derechos. Para garantizarlo se ha trabajado en dos frentes: por un lado, en la capacitación de los funcionarios que atienden a las víctimas para que estén en la posibilidad de brindarles una orientación jurídica adecuada.

Por otro lado, se han destinados fondos para la realización de audiencias satelitales. Principalmente, este tipo de audiencias virtuales se emplean en las versiones libres, pues en éstas los desmovilizados aceptan su participación en los grupos armados y reconocen los delitos que cometieron. La transmisión se hace en las zonas donde ocurrieron los hechos que, por lo general, están retiradas de los centros judiciales donde se llevan a cabo este tipo de diligencias.

Como se puede observar, los esfuerzos del PFJ se enfocan en el fortalecimiento de las instituciones nacionales que están directamente involucradas en el proceso de justicia y paz. Este enfoque corresponde a la visión que tiene la ONU sobre el Estado de derecho y el sistema judicial en los procesos de justicia transicional. Lo que el PFJ busca, en últimas, es lograr tener una justicia por medio de los mecanismos diseñados por la L.975/2005 para que se pueda construir una paz duradera en Colombia.

A continuación se presentará el “Programa para la modernización de los servicios judiciales” que está ligado con el objetivo de proteger los derechos de las víctimas.

48

Programa para la modernización de procesos judiciales (PMPJ) Este programa, el cual es financiado por la Agencia de Cooperación Española para el Desarrollo Internacional (AECID), busca mejorar el funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. Este programa se enfoque en esta jurisdicción pues se presenta como un mecanismo válido para reparar a las víctimas del conflicto armado que no pueden hacer parte del proceso de Justicia y Paz, bien sea por que los victimarios aún no se han desmovilizado o porque se desconocen.

El PMPJ busca disminuir los problemas de congestión ya que éste es considerado como uno de los principales obstáculos para obtener justicia en esta jurisdicción. Según el PNUD (2008), las principales causas de la congestión se originan por causas exógenas (cambios sociales, la modernización del Estado, restructuración de las entidades del Estado, el conflicto armado y el narcotráfico, entre otras) y endógenas (hiperinflación normativa, recursos dilatorios, desplazamiento de la carga probatoria, entre otras.)20.

Por lo tanto, este programa se plantea el objetivo principal de mejorar el funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa para facilitar y optimizar el acceso de los ciudadanos a la misma, el cual se pretende alcanzar por medio de la reducción de los niveles de congestión y el aumento de la productividad de los despachos.

Para lograr estos objetivos, se diseñaron diferentes líneas de acción que cuentan con presupuesto de más de doscientos treinta mil dólares. Las líneas de acción de este programas se concentran en: apoyar la implementación de la oralidad; implementar el proceso testigo como metodología de trabajo que permite evacuar procesos de manera Para más información acerca de este análisis se puede consultar el libro “Estudio regional de la congestión en la jurisdicción administrativa” de Manuel Alberto Restrepo Medina. Este estudio fue financiad por la GIZ y la AECID, y sirvió para el diseño del PMPJ y de otros proyectos financiados por el GIZ, los cuales serán explicados más adelante. 20

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más ágil; mejorar los modelos de gestión; estandarizar los procesos en la jurisdicción administrativa; analizar la planta personal que conforman los despachos para diseñar los perfiles de los empleados que se necesitan para cumplir las diferentes labores; y capacitar a las autoridades administrativas para que incorporen en sus decisiones lo establecido en el la ley y en los procedentes judiciales.

En suma, el PMPJ busca aumentar la productividad judicial de la jurisdicción administrativa bajo el entendido que de esa forma se podrá facilitar el acceso de las víctimas que busquen su reparación por este medio. Como se verá más adelante, hay otros proyectos que tienen el mismo objetivo de disminuir la congestión de esta jurisdicción pero únicamente el PMSJ lo fundamente desde la perspectiva de las víctimas del conflicto armado.

Resumen

En la Tabla 6 se presentará un resumen de los objetivos de la cooperación del PNUD, los dos proyectos y sus diferentes líneas de acción para luego analizarlos a la luz de los objetivos estratégicos del sector justicia en Colombia.

50

Tabla 6: Objetivos estratégicos - PNUD

Objetivos estratégicos

Fortalecer las instituciones del

Descongestionar la jurisdicción

sistema judicial que participan

contencioso- administrativa para poder

en el proceso de Justicia y Paz

proteger los derechos de las víctimas

para proteger los derechos de las

que no hacen parte del proceso de

víctimas y, así, lograr construir

Justicia y Paz.

la paz en el país.

Nombre del

Programa de fortalecimiento de

Programa de modernización de los

justicia (PFJ)

procesos judiciales (PMPJ)

USD$6´000.000

USD$230.000

proyecto

Presupuestos

Líneas de acción

Fortalecer el Comisión

Implementar la oralidad

Interinstitucional de Justicia

Mejorar los modelos de gestión

y Paz

Implementar la metodología de

Apoyar la estrategia de

proceso testigo

persecución penal (FGN)

Estandarizar los procesos al

Mejorar el acceso a las

interior de la jurisdicción

víctimas al proceso de

administrativa

Justicia y Paz

Capacitar a las autoridades

Apoyar el Plan Nacional de

administrativas para la

Búsqueda de Personas

incorporación de los desarrollos

Desaparecidas (FGN &

legales y jurisprudenciales en sus

ICMLCF)

actuaciones administrativas.

Mejorar el Programa de Protección a Víctimas y Testigos

51

Los proyectos del PNUD y los objetivos estratégicos locales

Los dos proyectos del PNUD se pueden alienar con el objetivo N°1 (sistema judicial como institución capaz de promover la convivencia ciudadana y contribuir a la paz), pues ambos tienen el mismo enfoque: reparar y proteger los derechos de las víctimas del conflicto armado para lograr una reconciliación y así construir la paz.

Asimismo, estos proyectos buscan fortalecer las capacidades tanto de las instituciones que participan directamente en el proceso de Justicia y Paz (FGN, PGN, DP) así como del aparato judicial que tiene una relación indirecta en este proceso (jurisdicción contencioso-administrativa).

Vale la pena aclarar que, si bien el programa de PMPJ se enfoca en el mejoramiento de la jurisdicción administrativa, éste no corresponde a la necesidad de generar confianza del ciudadano frente al Estado, como lo propone el Plan Nacional de Desarrollo.

Para terminar, en la Tabla 7 se complementa el cuadro que se ha venido elaborando para identificar el mapa de los objetivos estratégicos en el sector justicia.

52

Tabla 7: Mapa del sector justicia-PNUD Objetivos Estratégicos

Sistema 1.

judicial

Fuente(s)

como

una institución capaz de

e. PSD

promover la convivencia

f. PND

ciudadana y contribuir a

Cooperante(s)

Proyecto (s)

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

b) PNUD

b.1) PFJ

c) PNUD-AECID

c.1) PMPJ

la paz. La

administración

de

justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un mecanismo

que

logre

c. PND

asegurar los avances en materia de seguridad y orden público. Sistema 3.

una

judicial

como

herramienta

permita el

que

crecimiento

e. PND f. PSD

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

económico. Sistema 4.

judicial

que

permita

el

empoderamiento de los

c. PSD

sectores excluidos para proteger sus derechos. Sistema judicial eficiente, 5.

desconcentrado niveles congestión.

bajos

y

con de

e. PND f. PSD

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

53

G. El sector justicia en la agenda de cooperación del BID El Convenio Constitutivo del BID, el cual entró en vigencia en 1959, estableció como uno de los objetivos principales contribuir al proceso de desarrollo económico social, individual y colectivo de los países miembros de la región que estén en vía de desarrollo (Art.1 Secc.1). Este compromiso luego se reafirmó en 1995 cuando se produjo la octava capitalización del Banco. En esta ocasión se complementó el objetivo de lograr un crecimiento económico pero teniendo en cuenta el cuidado al medio ambiente; en otras palabras, se reformuló el objetivo de crecimiento económico a uno de carácter sostenible que permitiera la reducción de la pobreza (BID, 2009).

El crecimiento económico, según el BID (2003), es necesario para lograr la disminución de la pobreza ya que éste genera el flujo de recursos necesarios para la generación de empleos e ingresos en la población y también provee las fuentes de financiamiento para llevar a cabo programas orientados a la reducción de la pobreza. Este tipo de programas, argumenta el BID, se deben enfocar en la creación de capacidades de los sectores excluidos para que ellos puedan hacer parte del crecimiento económico y, de esa manera, lograr superar los niveles pobreza en la región.

Para lograr este crecimiento económico, el BID creó una estrategia en el 2003 que ha servido como hoja de ruta para el diseño y ejecución de los diferentes proyectos que financia en la región. Esta hoja ruta establece cinco enfoques que se deben lograr para promover el crecimiento económico: i) estabilidad macroeconómica; ii) mejoramiento de la competitividad; iii) promoción del capital humano y social; iv) modernización del Estado; y v) la integración regional.

54

De estos cinco enfoques, el sector justicia se inserta en el cuarto (modernización del Estado). El BID considera necesario el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática como requisito indispensable para lograr un crecimiento económico en los países de la región. Esto se debe a que un Estado con estas características puede proveer un marco regulatorio donde se desarrolle el tráfico comercial y por lo tanto debe garantizar la estabilidad macroeconómica, la seguridad jurídica y política. En otras palabras, el Estado es el encargado de generar un ambiente favorable para el desarrollo de diversas actividades productivas que logren el crecimiento económico.

Para tal fin, este banco priorizó las áreas de intervención de sus proyectos en los países receptores de la ayuda, estas áreas son: i) sistema democrático; ii) Estado de derecho y reforma a la justicia; iii) Estado, mercado y sociedad; y iv) gestión pública (BID, 2003a).

En relación con el Estado de Derecho y la reforma a la justicia, que es el tema que nos interesa, el BID ha reconocido el papel importante que tiene el sistema judicial para el crecimiento económico ya que puede ayudar en la creación de ese ambiente de seguridad para el tráfico comercial por medio de la seguridad jurídica, la protección de la propiedad y la protección las obligaciones contractuales.

Lo anterior no se predica únicamente para los actores del mercado con gran poder adquisitivo o inversionistas extranjeros. El BID resalta la necesidad de otorgar estas condiciones (seguridad jurídica, protección de la propiedad, etc.) a la población de escasos recursos como una forma de lograr su inclusión en el tráfico comercial y acceder, de esta forma, a los beneficios que pueda generar el crecimiento económico (p. ej. aumento en el mercado de capitales).

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Por lo tanto, los esfuerzos del Banco han girado en torno a conseguir un sistema judicial eficiente, independiente, confiable, accesible y ágil (BID, 2003a). Para lograr sistemas judiciales con estas características, el Banco ha apoyado iniciativas tendientes a: i) lograr la independencia judicial, ii) ampliar el acceso del sistema judicial para incluir a los sectores que no hacen parte del sistema productivo, iii) fortalecer la capacidad del sistema judicial para combatir la corrupción, iv) desarrollar sistemas modernos de gestión, v) apoyar la creación de MASC, vi) actualizar el marco normativo sustantivo y procesal y vii) proteger la seguridad ciudadana como una forma de contribuir a la creación de un clima seguro para la economía.

En conclusión, el sector justicia se inserta en la agenda del BID ya que tiene la capacidad de ayudar al crecimiento económico del país. Este enfoque está influenciado tanto por la visión ortodoxa de la teoría neoinstitucionalista así como de la visión populista de esta misma teoría desarrollada por Hernando de Soto.

La tesis de este economista peruano propone, a grandes rasgos, la necesidad incluir el sector de la economía informal, en la cual hay un flujo considerable de capital, en el sector formal de la economía por medio del reconocimiento y protección de los derechos de propiedad. Con lo anterior, el sector informal podría acceder al mercado de capitales y proteger su propiedad que les permitirá desarrollar los diferentes negocios y, de esta manera, lograr un crecimiento económico21.

Esta tesis es desarrollada principalmente en dos libros: “El otro sendero: le revolución informal” y “El misterio del capital: por qué el capitalismo triunfa en occidente y fracasa en el resto del mundo”. También se puede consultar la página del Instituto Libertad y Democracia (http://www.ild.org.pe/es/) fundado por De Soto. 21

56

Sin embargo, este enfoque dual del sector justicia no siempre se evidencia en la práctica. Como se verá más adelante, el proyecto que financia el Banco en el sector judicial está más dominado por el enfoque neoinstitucionalista ortodoxo propuesto por North. La cooperación del BID en Colombia La cooperación internacional del BID está mediada por el Plan Estratégico en el cual se establece las áreas de prioridad de intervención del Banco en cada país. El Plan Estratégico vigente para Colombia fue creado a principios de 2012 y comprende el periodo 2012 y 2014. Debido a su novedad y a su poco tiempo de aplicación es necesario hacer un análisis del Plan inmediatamente anterior que comprendió el periodo 20072010, pues con base en éste se diseñó el “Proyecto de apoyo al fortalecimiento de las Altas Cortes”, el cual es el principal aporte del BID al sector justicia en Colombia.

Plan Estratégico 2007-2010 Este Plan fue concebido en el 2007 y trazó el objetivo de apoyar las iniciativas del gobierno nacional para lograr un crecimiento económico incluyente que permitiera la reducción de la pobreza y la inequidad (BID, 2007). Este objetivo está muy ligado con la iniciativa que el Banco ha denominado “Oportunidad para la Mayoría” (OMJ, por sus siglas en inglés). Esta iniciativa, como su nombre lo indicia, pretende atraer a los sectores de escasos recursos a la economía formal por medio de la generación empleos, creación de competencias humanas y corrección de las fallas de los mercados para que este sector de la sociedad pueda insertarse en las actividades productivas de los países 22.

Para lograr un crecimiento económico en Colombia, el BID (2007) adoptó tres enfoques: i) aumento de la competitividad del sector privado, ii) desarrollo humano y social para incluir a los sectores marginados y iii) gobernanza y modernización del Estado. A 22

Para más información de esta iniciativa se puede consultar la página: http://www.iadb.org

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simple vista estos tres ejes no tienen un punto en común pero se articulan a través de la necesidad de generar un marco o un “clima para los negocios”. La idea de “clima de negocios” 23 se ha convertido en uno de los principales fundamentos de la cooperación del BID en el país, pues para lograrlo se deben incluir no solo a las empresas del sector privado sino también a las instituciones del Estado, entre las cuales se encuentra la administración de justicia.

En relación con la competitividad, los esfuerzos del Banco han estado encaminados a lograr el desarrollo empresarial en áreas rurales y urbanas. Se enfocan principalmente en el desarrollo de pequeñas y medianas empresas por medio de diferentes proyectos de cooperación tecina (BID, 2007).

El enfoque de desarrollo social responde a la necesidad de incluir a la población de escasos recursos en este proceso de crecimiento económico. En otros términos, el objetivo de promoción del capital humano y social busca integrar a esta población al sector productivo, por medio del apoyo a los sistemas de salud y de educación.

La atención que pone el BID en la gobernanza y la modernización del Estado en Colombia tiene un doble propósito. Por un lado, se debe mejorar el funcionamiento del Estado para lograr las condiciones necesarias (paz y seguridad) para el crecimiento económico. Por otro lado, la modernización se convierte en una necesidad para diseñar el marco en el cual el tráfico comercial se va a desenvolver, el cual debe ser estable y seguro. Sobre la administración de justicia, el Plan de Estrategia afirma que

Esta necesidad de crear un “clima de negocios” se ha convertido en una línea estratégica del BID bajo la cual se desarrollan diferentes proyectos de cooperación técnica. Los lineamientos de esta estrategia al igual que los diferentes proyectos se pueden consultar en: “The IDB Bussiness Climate Initiative” la cual publica reportes anuales. 23

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El sector ha hecho avances significativos en la década anterior. Sin embargo, continúa enfrentando desafíos importantes. De hecho, tanto la sociedad civil y el sector privado han estado demandando más efectividad en la administración de justicia y el apoyo en los sistemas alternativos de solución de conflictos. La congestión de demandas es otro campo importante el cual el Banco puede aportar su experiencia (BID, 2007)

Para terminar, aunque en este Plan de Estrategia no se evidencia con claridad cuáles son las acciones concretas para lograr la modernización del Estado, y mucho menos los objetivos estratégicos del BID en el sector justicia, sí se hace evidente que la función del aparato judicial podría ser abordada desde dos perspectivas: como mecanismo para lograr la seguridad y la paz, y como mecanismo para determinar el marco para el desenvolvimiento de la economía. No obstante, el BID privilegió la segunda perspectiva en el único proyecto que financia en la actualidad en el sector justicia.

Para evidenciar lo anterior, en la siguiente sección presentaremos el “Proyecto de apoyo al fortalecimiento de las Altas Cortes” para resaltar cuáles han sido las líneas de acción adoptadas y los objetivos estratégicos puntuales que persigue el BID en el sector justicia del país.

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Proyecto de apoyo al fortalecimiento de las Altas Cortes (PFAC) Este proyecto se propone fortalecer el sistema judicial con miras a favorecer el crecimiento económico del país. Vale la pena resaltar que este enfoque fue determinado por el World Business Enviorment Survey24.

Esta encuesta demostró que el sistema judicial era percibido como un sistema que no tenía un buen tiempo de respuesta, pues los procesos tardaban mucho en resolverse (BID, 2009a). Esta encuesta también detectó que el sistema judicial era percibido como inestable e impredecible debido al alto nivel de producción normativa y a las contradicciones en las decisiones judiciales. Por último, la encuesta pudo determinar que el 87% de los encuestados no confiaban en la justicia debido a que las estrategias de comunicación no permitían obtener la información requerida por parte de los ciudadanos (BID, 2009a).

Debido a estos problemas (demora, inestabilidad y desconfianza) el BID decidió enfocar el Proyecto de apoyo al fortalecimiento de las Altas Cortes (PFAC) en el aumento de la productividad de la administración de justicia pero específicamente de las Altas Cortes25. Este enfoque se debe a que estas corporaciones cumplen un rol determinante en la administración judicial, pues son los órganos de cierre que sientan la jurisprudencia que debe ser seguida por los particulares, las autoridades públicas y los demás jueces de inferior jerarquía en todas las jurisdicciones. En otras palabras, el PFAC está enfocado en el mejoramiento del funcionamiento de las corporaciones de cierre para

Esta encuesta fue llevada a cabo entre 1999 y 2000 por el Banco Mundial en ochenta países. Esta encuesta se aplicó a gerentes de firmas (o empresas) para generar medidas comparativas en áreas como la corrupción, la calidad del ambiente para los negocios y el sistema judicial, entre otros. Para más información consulte la página: http://go.worldbank.org/RV060VBJU0 25 Este término comprende: Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura- Sala Disciplinaria. 24

60

que así irrigue el sistema judicial y las demás rama del poder público y de esta forma armonizar las actuaciones de los actores del tráfico jurídico.

No obstante, estos problemas (demora, inestabilidad y desconfianza) no solo afectan la administración de justicia sino también el desarrollo de la economía. Por tal motivo, el objetivo principal del proyecto es fortalecer la seguridad jurídica y el Estado de Derecho por medio del mejoramiento de los servicios de justicia para que proporcionen soluciones oportunas, eficientes, eficaces y de calidad a las controversias entre ciudadanos (BID, 2009a).

Para conseguir lo anterior, el PFAC creó objetivos específicos bajo los cuales se realzarán todas las actividades durante la ejecución. El primero de ellos tiene que ver con el fortalecimiento de los modelos de gestión para mejorar la productividad de las Altas Cortes. En este objetivo se incluyen la creación y ejecución de planes de descongestión y la capacitación de los funcionarios y empleados de estas corporaciones en temas de gerencia judicial.

Así mismo, se incluyó el apoyo a la implementación de la oralidad, lo cual implica capacitación en técnicas de oralidad, adquisición de software y hardware, y la adecuación de los espacios físicos.

Dentro de este subobjetivo se destinó una línea presupuestal para el fortalecimiento de la administración de los archivos físicos con miras a lograr un sistema eficiente de consulta de los mismos. Por lo tanto, en este componente se incluye la creación de sistemas de almacenaje virtual, digitalización de archivos y la adecuación física de los espacios físicos para el almacenaje de la información de las Altas Cortes.

61

El segundo objetivo específico tiene que ver con el mejoramiento de la calidad de la información jurisprudencial. Este objetivo tiene una misión específica y es lograr la divulgación de la jurisprudencia de las Altas Cortes para que la audiencia (jueces, entidades públicas, particulares, etc.) tengan acceso a la misma y adecuen sus actuaciones a los desarrollos jurisprudenciales. Para tal fin se ha diseñado un componente que mejore la gestión de la información jurisprudencial al interior de las corporaciones y el fortalecimiento de la función de relatoría.

En relación con este último componente, se quiere mejorar la divulgación de la jurisprudencia, por medio de los sistemas de relatoría, para evitar contradicciones entre sentencias, lo cual genera un estado de “inseguridad jurídica” que afecta el tráfico comercial y, por ende, el crecimiento económico del país. Al respecto se estableció que

Esta labor [de relatoría] es de vital importancia, ya que las Altas Cortes están llamadas a unificar criterios relativos a las jurisdicciones que cada una de ellas encabezan. Por lo tanto, la función de relatoría es central no sólo porque puede servir para evitar contradicciones entre los fallos ya proferidos y los futuros, sino porque la misma facilita que la jurisprudencia pueda ser seguida y aplicada por los jueces de instancias inferiores y consultadas por los practicantes del Derecho y por el público en general. Es, en otras palabras, una función esencial para la coherencia del Estado de Derecho en el país. (BID, 2009a, p. 10)

El tercer objetivo específico de este proyecto está relacionado con el mejoramiento de los servicios a los ciudadanos en aras de mejorar la comunicación y, así, recobrar la confianza del mismo. Para esto se diseñará una estrategia de comunicación en la cual está previsto el mejoramiento del portal en internet de la Rama Judicial al igual que las

62

páginas web de cada corporación. También se capacitarán a los empleados y funcionarios en temas de cultura del servicio.

Por último, el cuarto objetivo está relacionado con el mejoramiento de la sistematización de la normativa nacional. Este componente, a diferencia de los otros, no se trabaja con las Altas Cortes sino con el Ministerio de Justicia y Derecho. Los esfuerzos se concentrarán principalmente en perfeccionar el Sistema Único de Información Normativa (SUIN)26 pues éste ha tenido problemas para identificar las normas vigentes y aquellas que ya están derogadas.

Resumen A pesar que el BID tiene una visión institucional que combina dos enfoques acerca de la relación del sistema judicial con el crecimiento económico (neoinstitucionalismo ortodoxo de North y el neoinstitucionalismo populista de De Soto), en este proyecto impera el enfoque neoinstitucionalista. El proyecto pretende mejorar el funcionamiento para aumentar la productividad de los despachos judiciales y resolver, de manera coherente, los problemas entre particulares. Todo esto con el fin de aumentar la predicción de las decisiones judiciales que servirá para aumentar la seguridad jurídica que facilitará el desarrollo económico.

Vale la pena destacar la iniciativa que recoge el PFAC en cuanto al mejoramiento de las relatorías para la difusión de la jurisprudencia, pues la mayoría de proyectos que están bajo la influencia de esta teoría económica se concentran en el aumento de la productividad de los despachos (objetivo no ajeno a este proyecto) y no exploran otras alternativas que permitan aumentar la seguridad jurídica del país. Este sistema permite la consulta de leyes y decretos expedidos desde 1886. Para acceder a este sistema ingrese a la página: http://www.suin.gov.co 26

63

En la Tabla 8 se presentará un resumen de los objetivos estratégicos del BID en el sector justicia en Colombia

Tabla 8: Objetivos estratégicos - BID

Objetivos estratégico

Aumentar la productividad

Aumentar la coherencia y la

de las Altas Cortes para

predicción de las decisiones

brindar soluciones

de las Altas Cortes y así

oportunas a los conflictos

contribuir a la construcción

entre particulares y así

de una ambiente de

contribuir a la construcción

negocios para el crecimiento

de una ambiente de

económico

negocios para el crecimiento económico.

Nombre del proyecto

“Proyecto de apoyo al fortalecimiento de las Altas Cortes” (PFAC)

Presupuesto

Líneas de

USD$21´300.000

Fortalecer los sistemas de

Fortalecer la función de

gestión

relatoría

Apoyar la implementación

Mejorar los modelos de

de la oralidad

administración de la

acción

información jurisprudencial Fortalecer la administración de archivos

Fortalecer los canales de comunicación con los ciudadanos (páginas web)

64

El PFAC y los objetivos estratégicos locales El encuadre de este proyecto con los objetivos estratégicos locales se hace por medio del objetivo N°3 (Sistema judicial para el crecimiento económico). A lo largo de esta sección se hizo evidente el objetivo del BID de favorecer el crecimiento económico por medio del mejoramiento del sistema judicial.

Se podría argumentar que este proyecto también puede incluirse dentro del objetivo N°5 (sistema judicial eficiente, desconcentrado y con niveles bajos de congestión) pero el PFAC solo se concentra en las cortes de cierre con un fin específico: aumentar su productividad y diseminar por todo el sistema los avances jurisprudenciales. Por lo tanto, el objetivo N°5 no es un objetivo directo de este Programa.

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Tabla 9: Mapa del sector justicia-BID Objetivos Estratégicos Sistema 1.

judicial

Fuente(s)

Cooperante(s)

como

una institución capaz de

g. PSD

a) Banco Mundial

promover la convivencia

h. PND

b) PNUD

ciudadana y contribuir a

Proyecto (s)

a.1) PMSJ b.1) PFJ b.2) PMPJ

la paz. La

administración

de

justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un mecanismo

que

logre

d. PND

asegurar los avances en materia de seguridad y orden público. Sistema 3.

una

judicial

como

herramienta

permita el

que

crecimiento

g. PND h. PSD

a) Banco Mundial b) BID

a.1) PMSJ b.1) PFAC

económico. Sistema 4.

judicial

que

permita

el

empoderamiento de los

d. PSD

sectores excluidos para proteger sus derechos. Sistema judicial eficiente, 5.

desconcentrado niveles congestión.

bajos

y

con de

g. PND h. PSD

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

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H.

El sector justicia en la agenda cooperación de la AECID

Las políticas de cooperación internacional de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) están trazadas en el Plan Director. Este documento, el cual es elaborado cada cuatro años por el Ministerio de Asuntos Internacionales y de Cooperación Internacional, define las estrategias y las zonas geográficas prioritarias para la intervención de la cooperación de este país.

En toda su historia, este Ministerio ha elaborado tres Planes que se dividen en los siguientes cuatrienios: 2001-2004, 2005-2008 y 2009-2012. El Plan Director vigente, que comprende el periodo 2009-2012, alinea su política de cooperación internacional con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por lo tanto, este Plan establece como prioridad la erradicación de la pobreza. Adicionalmente, la construcción de la paz, como requisito de la erradicación de la pobreza, también se posiciona como un área de prioridad dentro de las políticas de la Agencia (AECID, 2009).

La justificación del gobierno español para perseguir el objetivo de la erradicación de la pobreza radica en la relación estrecha que existe entre esta situación y la negación de los derechos humanos. En este Plan Director, el gobierno español ha enfatizado en la lucha contra la pobreza puesto que la situación de exclusión de sectores de la población se ha visto aumentada y empeorada por los procesos de globalización que han ocurrido en la última década (AECID, 2009).

Para lograr la erradicación de la pobreza, el Plan Director resaltó doce áreas de intervención, las cuales son necesarias para lograr un estado de desarrollo: i) crecimiento económico para la reducción de la pobreza, ii) sostenibilidad ambiental, lucha contra el cambio climático, iii) ciencia, tecnología e innovación, iv) cultura y

67

desarrollo, v) género en desarrollo, vi) migración y desarrollo , vii) construcción de la paz, viii) gobernabilidad democrática, ix) desarrollo rural y lucha contra el hambre, x) educación, xi) salud y xii) agua y saneamiento.

La noción de desarrollo, para la cooperación española, se puede entender en términos de crecimiento económico sostenible que requiere de acciones puntuales para lograr aliviar el estado de pobreza de algunos sectores de la sociedad y todo esto bajo un escenario de paz y estabilidad.

De las diversas áreas de intervención, el sector justicia se inserta en las de gobernabilidad democrática y construcción de la paz. La gobernabilidad democrática corresponde al “Consenso europeo sobre el desarrollo”27, el cual se establece como requisito del desarrollo un gobierno que sea capaz de proteger los derechos humanos.

Sobre este punto en particular, la AECID se ha propuesto apoyar diferentes programas para lograr la consolidación de un Estado de Derecho en el cual se garantice el acceso a varios servicios públicos, entre los cuales se encuentra la administración de justicia como un mecanismo para la protección de las garantías y derechos de los ciudadanos.

Sin embargo, debido a que algunos países receptores de la cooperación española poseen situaciones de conflicto armado que debilitan la institucionalidad del Estado, el Plan Director adoptó un enfoque diferencial para estos casos. En estos Estados, la cooperación española girará en torno al fortalecimiento de la instituciones del Estado

Este consenso define los principios rectores de la cooperación brindada por la comunidad de los países miembro así como la cooperación bilateral de cada uno de ellos. Este documento se puede consultar en la siguiente página: http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework/r12544_es.htm 27

68

para que puedan restaurar la paz y proteger a los ciudadanos frente a las acciones violentas (AECID, 2009).

En estos países, el área de gobernabilidad estará ligada a proyectos que busquen lograr la independencia de la rama judicial frente al ejecutivo para llevar a cabos procesos de rendición de cuentas (justicia transicional). Se llevarán a cabo actividades para fomentar el acceso a la justicia de las personas con escasos recursos para que puedan proteger sus derechos y también para crear mecanismos alternos para solución de conflictos.

Por lo tanto, en los Estados que atraviesan situaciones de crisis y conflictos, la cooperación de España se centrará en la construcción de un Estado que pueda brindar la seguridad humana, tenga un buen gobierno, que sea capaz de reducir la pobreza y que pueda regular la economía (AECID, 2009).

Lo anterior se relaciona íntimamente con el enfoque de construcción de paz. Sobre esta área de intervención, el Plan Director afirmó que la cooperación de España girará en torno al fortalecimiento de las capacidades institucionales y sociales para lograr soluciones pacíficas a los conflictos (AECID, 2009). Dentro de esta prioridad, se estableció la necesidad de lograr la justicia, la seguridad de las personas, el respeto por los derechos humanos y la recuperación del entorno físico, económico y social por medio de mecanismos como la justicia transicional.

En suma, el sistema judicial cumple dos funciones dentro de la agenda de cooperación de España. Estos dos enfoques están directamente relacionados con el nivel de violencia o crisis que tenga un Estado. En aquellos países en desarrollo, que no poseen problemas estructurales de violencia, el sistema de justicia servirá como un mecanismo para

69

proteger los derechos humanos de las personas que poseen menos recursos económicos y permitir el crecimiento económico como mecanismo de reducción de la pobreza.

Mientras tanto, en países que están atravesando una situación de conflicto (como es el caso de Colombia), el sistema judicial es percibido como una institución del Estado que debe ser fortalecida para lograr la consolidación de la paz por medio de la rendición de cuentas de los actores del conflicto y como la institución que está llamada a proteger los derechos de las víctimas.

Lo que se busca es (re)establecer el Estado de derecho que, según la AECID, es un requisito indispensable para el desarrollo de un país. En últimas, estos roles asignados a la administración de justicia están influenciados por la noción de law and order, pues se requiere lograr una paz (un orden social estable) para así generar las condiciones necesarias para crecimiento económico.

La cooperación de la AECID en el sector justicia en Colombia. Colombia es catalogada por la AECID como un país que requiere de una asociación focalizada debido al conflicto armado. Esta categoría la ha creado la AECID para países que poseen situaciones sociales y económicas especiales por lo cual necesitan una intervención en un sector específico para superar esa crisis En este grupo se encuentran países como Irak, Líbano, Sudán, Gambia, Angola, R.D del Congo, Afganistán, Camboya, Timor Oriental y Colombia, siendo éste el único país de América Latina que integra este grupo.

Debido a este tipo de asociación, la cooperación de la AECID– la cual está trazada en el Marco de Asociación País 2011-2014 (MAP) – establece la construcción de la paz como

70

su principal objetivo. Este Marco retoma los esfuerzos previos que ha venido desarrollando la cooperación española desde hace más de una década para contribuir a la consolidación de la paz y la superación del conflicto armado (I. Albaladejo, comunicación personal, 30 de agosto de 2011).

Específicamente el objetivo de la cooperación española para el periodo 2011-2014 es “Contribuir al fortalecimiento del Estado Social de Derecho para la prevención de conflictos y la construcción de la paz a través de iniciativas que promuevan el desarrollo humano sostenible, la igualdad de género, el fortalecimiento institucional, la participación ciudadana y la atención a los efectos de la violencia” (AECID, 2011. p, 9)

Sin embargo, la construcción de la paz no será el único frente en el cual va a trabajar la AECID en Colombia, pues también se concentrará en temas de género y desarrollo; crecimiento económico para la reducción de la pobreza; y agua y saneamiento básico. Como se expresó más arriba, el sector justicia se inserta dentro del enfoque de construcción de la paz y en el caso de Colombia también se sigue esta estructura. El MAP ha establecido tres áreas de intervención para contribuir a la consolidación de la paz: i) gobernabilidad para la paz, ii) derechos humanos y justicia, y iii) cultura de paz.

En el área de gobernabilidad para la paz, la AECID pretende apoyar a las instituciones del orden nacional y departamental para el desarrollo de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. También pretende cooperar con las organizaciones civiles y las asociaciones de víctimas para puedan hacer parte de los mecanismos de reparación tanto en la Ley de Victimas como el proceso de Justicia y Paz (I. Albaladejo, comunicación personal, 30 de agosto de 2011).

71

También se ha brindado apoyo a las instituciones de Justicia y Paz para lograr la protección de los derechos de las víctimas. Sobre este punto ya se expuso en el capítulo del PNUD las diferentes iniciativas que ha tenido la AECID para contribuir a este proceso de justicia transicional. Para recapitular, AECID es parte del Fondo de Justicia Transicional y ha financiado dos proyectos a través del PNUD: “Apoyo al fortalecimiento del proceso de búsqueda e identificación de personas desaparecidas” y “Modernización de procesos judiciales”. Por lo tanto, estos proyectos no serán analizados en esta sección pero sí serán tenidos en cuenta para determinar los objetivos estratégicos de la cooperación de España en el sector justicia de Colombia.

En el área de derechos humanos y justicia, la AECID ha apoyado la creación de la Política Pública Integral de Derechos Humanos28 y a las instituciones del Estado encargadas de proteger los derechos humanos (Procuraduría, Defensoría del Pueblo, entre otras). En relación con la administración de justicia, la AECID se ha concentrado en fortalecer el acceso a la justicia en condición de vulnerabilidad y en la disminución de la impunidad de los delitos que tienen que ver con violaciones de los derechos humanos.

Por último, el área de cultura y paz está ligada con la educación por lo que la AECID apoyó al Ministerio de Educación y a la Defensoría del Pueblo en la implementación del Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos. Este componente, a diferencia de los anteriores, responde más a la necesidad de generar mecanismos de prevención de la violencia.

28

Sobre esta iniciativa consulte la página: http://www.redepaz.org.co/Documentos-de-la-Politica-publica

72

Como se puede observar, la cooperación de la AECID en el sector justicia en Colombia ha estado influenciada por el conflicto armado. Los dos enfoques que ha tenido la cooperación española en este sector han estado directamente relacionados con la protección de los derechos de las víctimas del conflicto. A continuación se analizará el “Programa fortalecimiento del acceso a la justicia- fase I”. Con este programa y los dos que ha financiado por medio del PNUD se podrán evidenciar los objetivos estratégicos concretos que la cooperación española tiene en el sector justicia en Colombia.

Programa fortalecimiento del acceso a la justicia- fase I (PFAJ) El PFAJ, el cual fue aprobado a mediados de 2011, está elaborado bajo el MAP 2009-2011 por lo que se enfoca a la construcción de la paz en el país. Este proyecto, según I. Albaladejo (comunicación personal, 30 de agosto de 2011), se diseñó por la necesidad de fortalecer el sistema judicial para que fuera capaz de proteger los derechos de las personas en el marco del conflicto armado en el país.

El sistema judicial, por lo tanto, es percibido por esta agencia como un mecanismo por medio del cual las personas pueden proteger sus derechos. Sin embargo, la AECID detectó varios problemas que están ligados con el acceso a la justicia que impide que está función del sistema judicial pueda ser llevada a cabo. Entre los problemas detectados se encuentran: debilitamiento institucional en las zonas afectadas por el conflicto; existencia de barreras que impiden el acceso (geografía, información, etc.); desconocimiento por parte de los ciudadanos de los derechos y de los mecanismos para hacerlos exigibles; congestión judicial;

tiempos de respuesta lentos; impunidad; y

dificultades en la investigación de delitos de violaciones de DDHH (AECID, 2011a).

73

Por lo tanto, el objetivo principal que tiene este proyecto es contribuir a la construcción de la paz por medio del fortalecimiento del sistema judicial para facilitar el acceso a la justicia a las personas en situación de vulnerabilidad 29 y víctimas de violaciones de derechos humanos (AECID, 2011a).

Para mejorar el acceso a la justicia, el PFAJ propone tres líneas estratégicas: i) acceso a la justicia, ii) diseño e implementación de políticas públicas para el acceso a la justicia y iii) fortalecimiento de la capacidad institucional.

Sobre acceso a la justicia, la AECID considera que el Estado debe tener presencia en las zonas donde se ubican aquellas personas víctimas de violaciones de DDHH y en situación de vulnerabilidad, los cuales están ubicados en zonas rurales y en zonas marginadas de las grandes ciudades. Por lo tanto, la AECID ha venido apoyando las diferentes iniciativas junto con el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) para la desconcentración geográfica de los servicios judiciales tal como lo ordena la L.1285/2009.

Para lograr este proceso de desconcentración, la AECID se ha apoyado en el programa de Casas de Justicia que ha sido una iniciativa financiada por la agencia de cooperación de Estados Unidos de América, USAID. Sin embargo, como se verá más adelante, estas Casas de Justicia prestan en su mayoría servicios de justicia informal (conciliación en equidad, justicia de paz, etc.) pero lo que pretende la AECID, junto con el Consejo Superior de la Judicatura, es desconcentrar los servicios formales. Bajo esta premisa, la

El PFAJ retoma la definición contenida en “Las reglas de acceso a la justicia en condición de vulnerabilidad” aprobada en la XIV Cumbre judicial de Iberoamérica. Estas reglas define a las personas en situación de vulnerabilidad como: “…aquellas personas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico” 29

74

desconcentración eliminaría las barreras geográficas que pueden obstaculizar el acceso a la justicia.

Este proceso de desconcentración se debe hacer junto con las otras instituciones del Estado que inciden en la administración de justicia (p. ej. policía nacional y Fiscalía General de la Nación, alcaldía, gobernaciones), pues de esa forma se agiliza el proceso judicial. Sin embargo, esto representa un reto muy grande ya que se deben coordinar a diferentes instituciones cada una con una normativa específica

Para complementar este proceso de desconcentración, la AECID quiere aumentar la demanda de estos servicios por medio de diferentes mecanismos de divulgación de la información acerca de los derechos de las personas y los mecanismos para su protección. Se busca, en últimas, empoderar a la sociedad civil para que puedan saber sus derechos y protegerlos por la vía judicial, lo cual ayudaría a disminuir la exclusión social y la búsqueda de mecanismos extralegales para buscar justicia.

En relación con el diseño e implementación de políticas públicas para el acceso a la justicia, en esta primera fase del proyecto se destinó una línea presupuestal para hacer una investigación que permita diagnosticar los cuellos de botellas que existen en el sistema judicial así como de las barreras que impiden el acceso a la justicia.

Esta investigación se hará desde la perspectiva de personas en situación de vulnerabilidad y de las víctimas de violaciones de derechos humanos. Se espera que en la segunda fase de este proyecto, 2012-2014, se pueda proponer un modelo de política pública a partir de los hallazgos de esta primera etapa de diagnóstico.

75

Para lograr mejorar las políticas públicas en el sector justicia, la AECID también se ha propuesto cooperar con la “Comisión asesora de política criminal”. Al igual que las otras iniciativas, el objeto de esta cooperación es disminuir los índices de impunidad de los delitos relacionados con la violación de los derechos humanos30.

El esfuerzo de la AECID para lograr un mejor acceso a la justicia no se limita a los mecanismos nacionales. Por tal motivo, este proyecto ha financiado diferentes iniciativas que pretenden acercar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos a las víctimas. Entre las diferentes iniciativas se encuentran la financiación que la AECID hizo para el desarrollo de las sesiones de la Corte Interamericana de Derechos en Bogotá en el 2011. También se financiaron talleres y otras actividades académicas que permitieran dar a conocer el funcionamiento de este sistema, el cual puede servir como alternativa para la protección de los derechos humanos en Colombia (I. Albaladejo, comunicación personal, 30 de agosto de 2011). Esta iniciativa también fue financiada por la Unión Europea y el gobierno de Noruega.

Por último, en lo relacionado con la capacidad institucional se han apoyado diferentes proyectos para mejorar el tiempo de respuesta de las instituciones del sistema judicial por medio de la agilización y automatización de los procedimientos, principalmente en la Fiscalía General de la Nación. Entre las diferentes propuestas hechas se encuentran: digitalización del proceso y creación mapas de investigación, sistematización de las denuncias de violaciones de DDHH y creación de una plataforma digital que permita darle seguimiento a estos casos.

El documento de este proyecto se hace referencia a niveles de 99% de impunidad en Colombia, pero no se cita ninguna fuente. 30

76

Resumen La cooperación de AECID en el sector justicia abarca diferentes jurisdicciones: por un lado, el PFAJ, aunque no lo hace explícito, se concentra en el mejoramiento de la jurisdicción penal. Esta jurisdicción también se ve favorecida con el proyecto de apoyo al Programa Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas.

Por otro lado, el “Proyecto de modernización de los servicios judiciales” se concentra en el mejoramiento de la jurisdicción administrativa como mecanismo para lograr la reparación de las víctimas que no hacen parte del Proceso de Justicia y Paz. Todos estos proyectos tienen el objetivo final de proteger los derechos de las víctimas y de las personas que están en condición de vulnerabilidad. El sistema judicial, por lo tanto, es concebido como un mecanismo para proteger a las personas en el marco del conflicto armado que se desarrolla en Colombia.

En la Tabla 10 se presenta un resumen de la cooperación de España por medio de la AECID en el sector justicia en Colombia.

77

Tabla 10: Objetivos estratégicos -AECID Mejorar la eficiencia y el acceso al sistema judicial para proteger los derechos de las víctimas del

Objetivos

conflicto armado y de las personas en condición de

estratégicos

Nombre del

vulnerabilidad.

“Programa para el fortalecimiento del acceso a la justicia- fase I”

Proyecto

(PFAJ)

Presupuesto

€300,000 I.

Mejorar el acceso a la justicia a. Desconcentración geográfica de los servicios judiciales b. Empoderamiento de la sociedad

II. Diseño de políticas públicas para mejorar el acceso a la justicia a. Diagnóstico de las barreras para el acceso desde la perspectiva de las víctimas de violaciones de DDHH Líneas de acción

y

de

personas

en

condición

de

vulnerabilidad. b. Fortalecer el acceso al Sistema Interamericano de DDHH como mecanismo alternativo para la protección de los DDHH. c. Apoyar la elaboración de la política criminal y penitenciaria del país. III.

Fortalecimiento institucional a. Agilización y automatización de las denuncias en la FGN.

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Los proyectos de la AECID y los objetivos estratégicos locales La cooperación de la AECID se puede encuadrar dentro de los siguientes objetivos: N°2, sistema penal para asegurar los avances en materia de seguridad; N°4, sistema judicial para empoderar a los sectores excluidos para proteger sus derechos; y N°5, sistema judicial eficiente, desconcentrado y con bajos niveles de congestión.

En relación con el objetivo dos es necesario afirmar que no hay una declaración explícita en los documentos del proyecto ni en las entrevistas realizadas acerca de su intención de apoyar los avances en materia de seguridad. Sin embargo, sí se hace mención acerca de la necesidad de mejorar la presencia del Estado en aquellas zonas donde se ubican las personas que han sido víctimas del conflicto armado. En otros términos, el proyecto PFJA se enmarca dentro de este objetivo porque los resultados esperados coinciden pero poseen justificaciones dispares.

La protección de los derechos de las personas excluidas es el principal motor de la cooperación internacional de España y por eso se enmarca dentro del objetivo número 4. No obstante, es necesario recordar que la justificación de este objetivo en el Plan Sectorial de Desarrollo 2011-2014 se refería a las personas excluidas pero en un contexto económico; eran las personas que se podían ver afectadas por la apertura económica.

La cooperación brindad por la ACEID no se refiere a las personas excluidas por cuestiones económicas sino a las víctimas de violaciones de derechos humanos – en su mayoría víctimas del conflicto armado– y personas en situación de vulnerabilidad. En todo caso, consideramos que hay un cierto grado de semejanza entre los perfiles de las personas cuyos derechos quieren ser protegidos por medio del sistema judicial y por esta razón enmarcamos el proyecto PFAJ en este objetivo.

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Por último, la cooperación española también se puede enmarcar en el objetivo N°5, sistema judicial eficiente desconcentrado y con niveles bajos de congestión, pues un sistema con estas características puede mejorar la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado y de las personas en situación de vulnerabilidad.

Tabla 11 Mapa del sector justicia-AECID Objetivos Estratégicos Sistema 1.

judicial

Fuente(s)

como

una institución capaz de

i. PSD

promover la convivencia

j. PND

ciudadana y contribuir a

Cooperante(s)

Proyecto (s)

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

b) PNUD

b.1) PFJ

c) PNUD-AECID

c.1) PMPJ

la paz. La

administración

de

justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un mecanismo

que

logre

e. PND

a) AECID

a.1) PFAJ

asegurar los avances en materia de seguridad y orden público. Sistema 3.

una

judicial

como

herramienta

permita el

que

crecimiento

i. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

j. PSD

b) BID

b.1) PFAC

económico. Sistema 4.

judicial

que

permita

el

empoderamiento de los

e. PSD

a) AECID

a.1) PFAJ

sectores excluidos para proteger sus derechos. Sistema judicial eficiente, 5.

desconcentrado niveles congestión.

bajos

y

con de

i. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

j. PSD

b) AECID

b.1) PFAJ

80

I.

El sector justicia en la agenda de cooperación de Alemania.

La región de América Latina y el Caribe (ALC, en lo sucesivo) ocupa un papel importante dentro de la agenda política de Alemania debido a las relaciones comerciales existentes entre este país y la región. El Ministerio Federal de Relaciones Exteriores (MFRE) afirma que en el 2010 la inversión de los diferentes sectores alemanes en esta región llegó a superar más de cuarenta billones de dólares (MFRE, 2010). Adicionalmente, es un exportador de bienes hacia Alemania y representa un mercado potencial para los productos de este país.

Así mismo, ALC posee una importancia política debido al protagonismo que ha cobrado esta región dentro del escenario internacional al tener participación activa en varios organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio (MFRE, 2010). Debido a estas dos situaciones, Alemania busca afianzar sus relaciones con ALC y más aún cuando varios países de la región han empezado a buscar otras alianzas comerciales con países extra europeos, especialmente con China.

Para el MFRE existe una clara necesidad de acentuar más los nexos políticos y comerciales con esta región y la forma de lograrlo es por medio de proyectos que busquen la estabilidad política y económica de los países de ALC. Por tal motivo, uno de los principales enfoques que tiene este ministerio tiene que ver con el fortalecimiento de la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos.

El modelo de Estado de Derecho es un requisito para la libertad individual y para proteger a las personas de las arbitrariedades de la administración. Adicionalmente, está en la capacidad de proteger la propiedad privada, la cual es el fundamento de la libertad y de la autonomía económica (MFRE, 2010).

81

El

sector

justicia,

desde

esta

perspectiva,

se

observa

con

los

lentes

del

neoinstitucionalismo. Como se ha expuesto anteriormente, esta visión instrumentalista del sistema judicial sirve a los intereses de un modelo de economía de mercados pues establece las reglas de juego del mercado y los incentivos para que las personas ajusten sus comportamientos de acuerdo a las leyes y a las estipulaciones contractuales.

Sin embargo, el MFRE no es la única entidad del gobierno alemán que se encarga de centrar la política de cooperación internacional. El Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ, por siglas en alemán) es el encargado de fijar los lineamientos de la cooperación internacional y lo hace a través de su Política de Desarrollo 2010-201231.

La Política de Desarrollo está influenciada por los Objetivos del Milenio. Por lo tanto, sus principales metas son: i) aumentar las acciones tendientes a lograr la reducción de la pobreza, ii) fomentar la gobernanza, iii) incrementar la participación política, iv) fomentar el crecimiento económico sostenible, v) mejorar la efectividad de la cooperación para el desarrollo del gobierno alemán y vi) mejorar la visibilidad de la cooperación alemana.

Para cumplir con los objetivos v) y vi), el BMZ ha reducido las áreas de intervención y los objetivos de la cooperación internacional en ALC y ha establecido las siguientes prioridades para esta región: i) fortalecimiento del Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos; ii) protección del medio ambiente, especialmente los bosques tropicales; y iii) saneamiento básico y agua potable en zonas rurales.

Esta política no se encuentran en un texto unificado sino que se presentan de manera desagregada en la página web: http://www.bmz.de 31

82

El sector justicia se inserta dentro de la necesidad de fortalecer el Estado de Derecho, pues, según el BMZ, este modelo de estado puede proveer una seguridad jurídicabrindada por medio de la administración de justicia- que es indispensable para el crecimiento económico, lo cual, a su vez, es necesario para el desarrollo y la reducción de la pobreza. Al respecto estableció que la arbitrariedad, el trato desigual, la violación de los derechos humanos, la discriminación y la impunidad destruyen la confianza de las personas y desalientan a los inversionistas nacionales y extranjeros. (BMZ, s.f).

También el sector justicia cobra relevancia en la protección de los derechos humanos ya que éstos están estrechamente relacionados con el cumplimiento de los Objetivos del Milenio (BMZ, 2010). Sobre este punto, el Ministerio de Cooperación Económico y Desarrollo no ofrece una explicación contundente donde se evidencie el nexo entre la protección de los derechos humanos y el cumplimiento de los Objetivos del Milenio, pero sí resalta la importancia de mejorar los mecanismos de acceso a la justicia a mujeres y grupos indígenas.

En últimas, la política de cooperación fijada por el BMZ busca promover un crecimiento económico y proteger los derechos humanos para mejorar los niveles de desarrollo que son entendidos principalmente en términos económicos. La siguiente cita permite percibir con mayor claridad los lineamientos de la cooperación alemana para la región

Lo que necesita la región [ALC] son modelos flexibles de desarrollo que vayan más allá del modelo ortodoxo liberal de mercados, establecido en el consenso de Washington, que reconozca y promueva una interacción positiva entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, para así imprimirle un gran valor a lucha contra la pobreza y la inequidad de manera directa. (BMZ, 2010. p. 11)

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La cooperación alemana a pesar de tener dos enfoques diferentes- uno dado por el MFRE y otro por el BMZ- responden al mismo objetivo: fomentar el crecimiento económico en el cual el sistema judicial debe proveer la seguridad jurídica necesaria para atraer (o proteger) la inversión nacional o extranjera. Este crecimiento económico debe estar acompañado de acciones puntuales para aliviar la situación de pobreza de los países.

En otros términos, la política de cooperación de Alemania responde a las críticas del neoliberalismo, el cual ha sufrido de un gran número de reproches por su incapacidad de generar un spillover effect en los países donde sus políticas han sido adoptadas.

Antes de la crisis asiática de 1997, la esperanza puesta en el neoliberalismo evitó que acciones puntuales se tomaran para mejorar los niveles de pobreza, pues los “excedentes” del crecimiento económico iban a mejorar la situación precaria de las personas en esas condiciones.

Por lo tanto, esta incapacidad ha generado que donantes, entre ellos Alemania, se preocupe no solo por el crecimiento económico-el cual sigue siendo la fórmula predilecta para mejorar la pobreza- sino también por llevar a cabo acciones dirigidas a la redistribución de ingresos. En este escenario, el sistema judicial es percibido como una herramienta para crear el marco en el cual se desenvuelven los actores del mercado y también como un mecanismo para proteger los derechos de las personas menos favorecidas. La cooperación de Alemania en el sector justicia de Colombia. En Colombia, el BMZ ha sido la entidad del gobierno alemán encargada de trazar los lineamientos de cooperación, los cuales son: i) construcción de la paz y prevención de

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crisis, ii) desarrollo de políticas medioambientales y protección de los recursos naturales y iii) fortalecimiento del Estado de Derecho y del sistema judicial (BMZ, 2011).

Debido al conflicto armado que vive el país desde hace varias décadas, el BMZ, por intermedio de la GIZ32, ha decidido apoyar diferentes iniciativas para lograr construir la paz, pues considera que esta situación ha impedido que Colombia llegue a su máximo potencial de desarrollo (BMZ, 2011).

En este punto se vuelve hacer evidente la relación entre desarrollo y crecimiento económico, pues el BMZ afirma- basado en un estudio del Banco Mundial que no se cita- que si hace veinte años se hubiera llegado a un acuerdo de paz, el ingreso per cápita sería 50% más que el actual (BMZ, 2011). Ligado con lo anterior, el BMZ establece la necesidad de acabar con el conflicto armado por la sencilla razón de ser una condición indispensable para atraer aún más la inversión extranjera.

Por este motivo, la cooperación alemana se ha centrado en apoyar las diferentes iniciativas creadas por el gobierno nacional para encontrar una salida negociada al conflicto armado. Entre estas iniciativas se encuentra el proceso de Justicia y Paz, el cual creó un mecanismo judicial para lograr la desmovilización de los actores y la reparación de las víctimas del conflicto.

Gran parte de la carga que le fue asignada al sistema judicial, la cual acentuó aún más la ya existente por la introducción de un sistema penal oral de carácter adversarial, motivó La firma alemana Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) es la encargada de ejecutar los diversos proyectos de cooperación en el país. Esta agencia fue creada en el 2011 y fue el resultado de la fusión de tres instituciones del gobierno de Alemania que ejecutaban proyectos de cooperación en diferentes países del mundo. La Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)- que fue una de las agencias que se fusionó para crear la GIZ- era la agencia encargada de ejecutar los proyectos de cooperación en el sector justicia de Colombia. 32

85

al BMZ para adelantar proyectos que permitieran el fortalecimiento del Estado de derecho y el mejoramiento del funcionamiento del sistema judicial, pues de esto depende en gran medida el proceso de transición.

La protección de los derechos de las víctimas también ha sido otro de los motivos por los cuales la cooperación alemana se ha concentrado en el sector justicia. Debido al gran número de víctimas que ha dejado el conflicto armado y la necesidad de lograr una reparación integral de las mismas, el BMZ ha considerado necesario el mejoramiento del sistema judicial, pues es el encargado de la protección de los ciudadanos.

En conclusión, el sector justicia se inserta dentro de la agenda de cooperación del gobierno alemán debido a su importancia para lograr una salida negociada del conflicto armado, pues la paz es el requisito necesario para lograr un desarrollo (económico) en el país. En las siguientes líneas presentaremos el “Proyecto para el fortalecimiento del Estado de Derecho-FORTALESDER” y el “Proyecto de apoyo a la Fiscalía General de la Nación-PROFIS” para identificar cuáles son los objetivos específicos que persigue la cooperación de Alemania.

Proyecto para el fortalecimiento del Estado de Derecho (FORTALESDER) Debido a que este proyecto fue creado en el 2004 y su tiempo de duración se extiende hasta el 2014, es necesario presentar breve recorrido histórico para entender cuál ha sido el enfoque de este proyecto y detectar los objetivos estratégicos que plantea. Por tal motivo, en la primera parte se presentará el origen del proyecto y las diferentes actividades que se han adelantado. Posteriormente se presentará el enfoque actual y las líneas de acción que se han creado.

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Breve recorrido histórico En virtud del Convenio de cooperación técnica entre el gobierno de colombiano y alemán (L.560/2000 y D.2819/2001), se logró diseñar de manera conjunta el proyecto de Fortalecimiento al Estado de Derecho (FORTALESDER) a mediados del 2003. Este proyecto se concentró en la jurisdicción administrativa por su capacidad para proteger los derechos de las víctimas del conflicto armado. Al respecto se estableció que

La GTZ viene preocupada por el tema del fortalecimiento del Estado de derecho en Colombia desde hace varios años (…) Si bien inicialmente se exploraron temas en el campo del Derecho Penal, Laboral e incluso Civil, el proyecto se fue perfilando más hacia el tema de lo Contencioso Administrativo y muy en concreto hacia la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, desde la perspectiva fundamental del acceso a la justicia, de la eficiencia en la justicia y de la capacidad de respuesta que puede dar la Jurisdicción a todas las demandas de los asociados en el país (GTZ, 2008. p. 6).

La idea subyacente a este enfoque era la necesidad de crear mecanismos para proteger los derechos de las víctimas y de esa forma evitar que éstas recurrieran a mecanismos extrajudiciales para lograr obtener justicia. Es necesario recordar que en este periodo de tiempo aún no se había expedido la L.975/2005, por lo cual no se evidenciaban otros mecanismos que pudieran proteger los derechos de las víctimas.

Por lo tanto, se necesitaba de un sistema eficiente que pudiera dar una pronta respuesta a estas personas y así contribuir a la prevención de más conflictos y actos de violencia. Para mejorar el tiempo de respuesta de esta jurisdicción, el proyecto destinó en el 2005 una línea presupuestal para elaborar su diagnóstico, el cual concluyó que el funcionamiento de la misma se veía afectado por diversos motivos: i) sobreproducción

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de normas y su mala aplicación; ii) existencia de recursos extraordinarios usados para dilatar el proceso (entre ellos el de súplica); iii) ausencia de una metodología clara para resolver casos sustantivamente parecidos; y iv) renacimiento de los términos procesales por medio de las acciones populares y de grupo, entre otros (GTZ, 2006).

Debido a estos problemas detectados– los cuales causaban la congestión en esta jurisdicción– FORTALESDER (2011) se trazó el objetivo de mejorar el funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa para mejorar la calidad de la protección legal y así asegurar el cumplimiento de su mandato y la función de paz y de justicia.

La principal apuesta de GIZ (GTZ, en ese entonces) fue el esfuerzo que hizo en el Consejo de Estado para implementar la metodología del “proceso testigo” (M.A. Mejía, comunicación personal, 12 de mayo de 2012). Esta metodología ha sido desarrollada en España, Alemania y Argentina y sirve para que los jueces suspendan el trámite de los procesos y resuelvan, por medio de la agrupación, procesos que tienen la misma base fáctica a partir de la decisión que se tome en un caso individual (GTZ, 2006a).

Para apoyar la implementación de esta metodología, la GIZ logró introducir en la L.1285/2009 el artículo 63ª que aborda la posibilidad de alterar el orden y la prelación de los turnos para ser decididos. Esta metodología había sido pensada para ser aplicada en la sección tercera del Consejo de Estado, la cual era (o es) una de las secciones más congestionadas de esta corporación y que conoce principalmente las acciones ordinarias de reparación. Sin embargo, solo fue acogida por una magistrada (M.A. Mejía, comunicación personal, 12 de mayo de 2012). Como lo veremos más adelante, la poca acogida de esta metodología obligó a la GIZ a replantear su enfoque por lo que en la actualidad trabaja en la consolidación de líneas jurisprudencial como una alternativa para agilizar la labor de los magistrados de esta corporación.

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La gestión de la GIZ también logró derogar el recurso extraordinario de súplica el cual era uno de los motivos por los cuales los procesos se prolongaban en esta sección (GTZ, 2006). La GIZ financió la creación de una sala transitoria que se encargó de resolver este tipo de recursos que aún se encontraban en trámite.

Durante la ejecución de este proyecto se creó el proceso de Justicia y Paz por lo que la GIZ modificó este proyecto para lograr brindar un apoyo a esta iniciativa. Un primer componente consistió en la capacitación a los procuradores judiciales para tuvieran una participación más efectiva en el desarrollo de estos procesos y así proteger los derechos de las víctimas (N. Socha, comunicación personal, 4 de abril de 2011). También patrocinó diferentes iniciativas en la Defensoría del Pueblo, especialmente creó un sistema de seguimiento del Programa de Reparación Individual para determinar el alcance de las reparaciones administrativas de las víctimas.

Sin embargo, a raíz de las necesidades que se generaron con la creación del proceso de Justicia y Paz– el cual le adjudicó una gran carga al recién creado sistema penal acusatorio– el BMZ decidió crear un proyecto que se enfocara en apoyar este proceso de justicia transicional. Por tal motivo, la GIZ creó el “Proyecto PROSFIS” que se explicará más adelante (N. Socha, comunicación personal, 4 de abril de 2011).

Desde sus inicios, FORTALESDER se dedicó a mejorar el rendimiento de la jurisdicción administrativa ya que es uno de los mecanismo por medio de los cuales las víctimas del conflicto pueden acceder a la justicia y lograr la protección de sus derechos, lo cual a la postré contribuirá a la consolidación de la paz en el país. A continuación se hará un repaso del enfoque actual del este proyecto. Debido a que esta nueva fase se inició a comienzos del 2012, se explicarán cuáles son las líneas de acción que se han planteado para este nuevo periodo.

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Enfoque actual El enfoque actual de este proyecto sigue centrado en el mejoramiento de la jurisdicción administrativa para proteger de los derechos de los ciudadanos y así contribuir a la construcción de la paz, especialmente lo que tiene que ver con la reducción de la congestión judicial.

Para seguir apoyando este objetivo, el GIZ va a trabajar junto con el Consejo Superior de la Judicatura en la creación de líneas jurisprudenciales que permitan identificar cuál es el precedente vigente del Consejo de Estado–lo cual implica una unificación de la jurisprudencia–para que los jueces de la jurisdicción y, sobre todo, las autoridades administrativas ciñan sus decisiones a éste. Esta iniciativa se de debe al fracaso que tuvo la implementación de la metodología del proceso testigo en el Consejo de Estado.

Para lograr lo anterior, en esta fase del proyecto la GIZ patrocinará espacios donde miembros de la Rama Judicial y de la academia lleguen a acuerdos acerca de lo que significa una línea jurisprudencial y la metodología para construirla.

En esta nueva fase también se va a continuar trabajando con la Procuraduría General de la Nación para fortalecer sus actuaciones en el marco de los procesos administrativos, especialmente lo que tiene con su rol como conciliadores que fue otorgado por la L.1285/2009. El trabajo desarrollado con esta entidad anteriormente permitió la publicación del libro “Conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo” que pretende ser una guía útil para los actores que participan en este tipo de audiencias.

La Procuraduría también ha recibido apoyo por parte de la GIZ para el fortalecimiento del “Centro de pensamiento para el fortalecimiento de la conciliación administrativa”, el

90

cual se compone de diferentes instituciones del Estado (Ministerio de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura, Contraloría General de la República, entre otros). Este Centro pretende fortalecer la cultura de la conciliación por medio de diversas estrategias interinstitucionales para fomentar su uso (PGN, 2012).

El propósito de fortalecer el rol de conciliadores de la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa persigue dos objetivos fundamentales: i) evitar la judicialización de asuntos administrativos por medio de conciliaciones exitosas lo cual puede incidir en la disminución de la congestión; y ii) lograr un reconocimiento oportuno de los derechos de los particulares para lograr recuperar su confianza en el sistema judicial (GIZ, 2012).

El trabajo con la Procuraduría también se concentrará en la elaboración de herramientas metodológicas que permitan, por un lado, diagnosticar los daños colectivos de las víctimas del conflicto armado y, por el otro, que permitan darle un seguimiento a los mecanismos de reparación creados por medio de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

En suma, el proyecto de FORTALESDER está encaminado a mejorar el tiempo de respuesta de la jurisdicción contencioso-administrativa para lograr proteger los derechos de las víctimas del conflicto armado. El principal objetivo es reducir la congestión del Consejo de Estado para así lograr dar respuestas oportunas que permitan proteger los derechos de las personas. Para lo anterior, este proyecto ha trabajado con la Procuraduría General de la Nación al ser ellos un primer filtro para evitar la judicialización de ciertas controversias por medio de la conciliación extrajudicial.

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Proyecto de apoyo a la Fiscalía General-PROFIS Como se había mencionado antes, el BMZ decidió apoyar directamente el proceso de Justicia y Paz y por tal motivo creó el programa PROFIS. Este proyecto se comenzó a gestar en el 2006 cuando Andreas Forer, actual director del programa, sostuvo una reunión con el Fiscal General y éste le planteó los retos que debía asumir la Fiscalía General de la Nación en el marco de este proceso de justicia transicional (J.P. Cardona, comunicación personal, 16 de marzo de 2011).

En sus inicios, a mediados del 2008, el principal objetivo que se planteó este proyecto fue lograr la unificación de los criterios de interpretación y aplicación de las diversas normas que componían el proceso de Justicia y Paz en ese momento33. Para desarrollar este proceso de unificación, el GIZ trabajó con la Unidad Nacional de Fiscalías de Justicia y Paz y con magistrados de control de garantías y de conocimiento de los diferentes tribunales de distrito y con magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

El apoyo brindado por la GIZ ha consistido en patrocinar espacios para que los magistrados y fiscales puedan intercambiar ideas acerca de los diferentes preceptos del marco jurídico de Justicia y Paz para lograr unificar los criterios de aplicación. El producto de estos encuentros se han publicados con el ayuda de la GIZ34.

Entre las diversas normas que componen el proceso de Justicia y Paz están: Ley 975 de 2005 y los Decretos: 4760/2005, 3570/2007, 2898/2006, 176/2008, 3391/2006, 880/2008, 4417/2006, 1290/2008, 315/2007, 1364/08, 423/07, entre otros. Entre este grupo normativo también se encuentras diferentes resoluciones de la Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Procuraduría General de la Nación. 34 Entre las diferentes publicaciones que ha patrocinado la GIZ para lograr estandarizar la interpretación y aplicación de este marco normativo está la “Guía de procedimientos”, el cual fue diseñado como un instrumento de guía para los fiscales de la Unidad de Justicia y Paz. Las publicaciones que ha financiado la GIZ se pueden consultar en la página: www.profis.com.co 33

92

Por otro lado, la GIZ patrocinó una investigación de la antropóloga Esther Sánchez, quien propuso el uso del peritaje antropológico como una manera de atender y proteger los derechos de las comunidades indígenas que han sido víctimas del conflicto armado35. A partir de esta investigación la Fiscalía generó un protocolo para atender a estas comunidades, el cual fue incorporado al Sistema General de Calidad de esta institución.

Según J. P. Cardona (comunicación personal, 16 de marzo de 2011), el enfoque antropológico que se ha logrado imprimir en las investigaciones conducidas por la Fiscalía, le ha permitido a esta institución tener un acercamiento con las comunidades indígenas lo cual le ha facilitado la comprensión de los daños que han sufrido en el desarrollo del conflicto armado. También se han adelantado jornadas de atención en los resguardados de estas comunidades lo que ha facilitado la recolección de material probatorio que luego se usará en los procesos de Justicia y Paz.

El esfuerzo de PROFIS por lograr tener un enfoque diferencial en la labor investigativa de la Fiscalía se ha extendido a comunidades afrocolombianas. También se han hecho esfuerzos por lograr mejorar las técnicas investigativas de los delitos sexuales en contra de las mujeres en el marco del conflicto armado36.

Por otro lado, una línea presupuestal se ha destinado para mejorar el acceso de las víctimas al proceso de Justicia y Paz. Por

tal motivo, la GIZ ha patrocinado la

transmisión satelital de las versiones libres de los desmovilizados en las regiones El libro “El peritaje antropológico: justicia en clave cultural” fue el resultado de la consultoría de Botero para la incorporación de esta disciplina dentro de las procesos de Justicia y Paz. Este texto se puede consultar en: http://www.profis.com.co/anexos/documentos/pdfpublicaciones/Peritaje%20antropologico%20web.pdf 36 Para lograr estos enfoques diferenciados, la GIZ ha patrocinado diferentes investigaciones entre las cuales se encuentran “Comunidades negras y proceso de Justicia y Paz en el contexto de cosas inconstitucional” y “Visibiliza la violencia de género”. Ambos textos se pueden consultar en: http://www.profis.com.co/modulos/contenido/default.asp?idmodulo=162 35

93

apartadas donde habitaban las víctimas37. El esfuerzo de la GIZ se concentró en lograr la descentralización de las diligencias de Justicia y Paz para que las víctimas puedan conocer las actuaciones de sus victimarios y así proteger, en cierta medida, el derecho a la verdad (PROFIS, 2010).

Por último, otro componente de este proyecto consistió en el fortalecimiento de las técnicas investigativas de la Fiscalía General de la Nación para adelantar los procesos de exhumación e identificación de los restos mortales que se hallaban en las fosas comunes. Para mejorar estas técnicas, la GIZ contrató a la Comisión Internacional de Personas Desaparecidas38 para que unificara los protocolos de investigación en materia de personas desaparecidas (J. P. Cardona, comunicación personal, 16 de marzo de 2011). También se han dotado de equipos tecnológicos los laboratorios de criminalísticas de la Fiscalía y del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

El proyecto PROFIS, como quedó expuesto en las líneas anteriores, fue creado para apoyar a Colombia en el proceso de justicia transicional que pretendió iniciar con la promulgación de la ley 975 de 2005. Este proyecto se ha enfocado en el fortalecimiento de la Fiscalía para lograr la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado.

Como se expuso en el capítulo del PNUD, esta iniciativa también ha sido patrocinada por el Programa de Fortalecimiento a la Justicia. 38 La Comisión Internacional de Personas Desaparecidas (ICMP, por sus siglas en inglés) fue creada en 1996 por el gobierno de Bill Clinton para apoyar las labores de búsqueda de personas desaparecidas en el conflicto de Bosnia y Herzegovina. Actualmente presta asesorías a los diferentes gobiernos de países que están en periodos de transición y que adelantan procesos de búsqueda de personas desaparecidas. Para más información consulte la página: http://www.ic-mp.org 37

94

Resumen La cooperación del gobierno alemán en el sector justicia de Colombia ha estado moldeada por diferentes motivos: i) el conflicto armado, ii) la necesidad de proteger los derechos de las víctimas y iii) la creación de mecanismos judiciales de justicia transicional para lograr una salida negociada del conflicto.

Los dos proyectos que han incidido en la administración de justicia (FORTALESDER y PROFIS) han estado enfocados al mejoramiento de las capacidades institucionales de la jurisdicción administrativa (como mecanismo de reparación de las víctimas) y en el fortalecimiento de la Fiscalía General de la Nación como ente investigador.

Estas dos iniciativas han estado ligadas con el objetivo único de lograr la paz en Colombia que es un requisito esencial para el crecimiento económico que a la postre puede incidir en el desarrollo del país. En la tabla 12 se presenta un resumen de esta sección para identificar los objetivos estratégicos de la cooperación del gobierno alemán en el país.

95

Tabla 12: Objetivos estratégicos - Alemania Fortalecer

la

administración

de

justicia

en

la

jurisdicción administrativa y la capacidad de la Objetivos estratégicos

Fiscalía General de la Nación (en el marco del proceso de Justicia y Paz) para proteger los derechos de las víctimas y así lograr la paz como requisito del desarrollo.

Nombre de los proyectos

Presupuesto

Líneas de acción

“Proyecto para el

“Proyecto de Fortalecimiento

Fortalecimiento del Estado de

de la Fiscalía General de la

Derecho-FORTALESDER”

Nación- PROFIS ”

USD$4´140,000

USD$6´216,000

Disminución de la congestión

Unificar criterios de

judicial en la jurisdicción

aplicación e interpretación

administrativa por medio de la

entre Fiscalía y Magistrados

consolidación de líneas

para la aplicación del marco

jurisprudenciales

legal de Justicia y Paz.

Fortalecimiento de la

Mejoramiento de las

Procuraduría General de la

Investigaciones criminales

Nación para mejorar los

con enfoques diferenciados

procesos de conciliación

(género, afrocolombianos y

extrajudicial en materia

comunidades indígenas)

administrativa. Transmisión satelital de las Apoyo a la labor de la

audiencias de Justicia y Paz

Procuraduría General de la

para facilitar el acceso a la

Nación como garante de los

víctimas a la justicia.

derechos de las víctimas del conflicto armado.

Mejoramiento de las técnicas investigativas de la FGN y del INMLCF para los procesos de exhumación e identificación de restos mortales.

96

Los proyectos de la cooperación alemana y los objetivos estratégicos locales. Los proyectos financiados por lo cooperación del gobierno de Alemania se insertan dentro del primero objetivo estratégico: sistema judicial como una institución capaz de promover la convivencia ciudadana y contribuir a la paz.

Los dos proyectos (FORTALESDER y PROFIS) buscan reparar y proteger los derechos de las víctimas como una forma cerrar el ciclo de violencia. Al dar estas respuestas de manera oportuna– el gobierno alemán piensa– se puede evitar el resurgimiento de acciones violentas por parte de las víctimas que deseen satisfacer sus necesidades de justicia. Por lo tanto, estos dos proyectos se enmarcan claramente dentro de este primer objetivo local.

97

Tabla 13. Mapa del sector justicia- Alemania Objetivos Estratégicos Sistema 1.

judicial

Fuente(s)

como

Cooperante(s) a) Banco Mundial

una institución capaz de

a. PSD

b) PNUD

promover la convivencia

b. PND

c) PNUD-AECID

ciudadana y contribuir a

d) Alemania (GIZ)

la paz. La

administración

Proyecto (s) a.1) PMSJ b.1) PFJ c.1) PMPJ d.1) FORTALESDER d.2) PROFIS

de

justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un mecanismo

que

logre

a. PND

a) AECID

a.1) PFAJ

a. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

b. PSD

b) BID

b.1) PFAC

a. PSD

a) AECID

a.1) PFAJ

a. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

b. PSD

b) AECID

b.1) PFAJ

asegurar los avances en materia de seguridad y orden público. Sistema 3.

una

judicial

como

herramienta

que

permita el crecimiento económico. Sistema 4.

judicial

que

permita

el

empoderamiento de los sectores excluidos para proteger sus derechos. Sistema judicial eficiente,

5.

desconcentrado niveles congestión.

bajos

y

con de

98

J.

El sector justicia en la agenda de cooperación de la Unión Europa

La política de cooperación internacional de la Unión Europea (en lo sucesivo UE) está establecida, de manera general, en el artículo 177 del Tratado Constitutivo de esta organización. Este artículo establece que la política exterior de cooperación internacional se centrará en tres puntos fundamentales: i) el fomento de un desarrollo económico y social sostenible, ii) propiciar una integración paulatina de los países en vía de desarrollo a la economía global y iii) luchar contra la pobreza.

De igual forma, el artículo 181ª del Tratado determina que la política de la comunidad en el ámbito de la cooperación técnica, financiera y económica con terceros países contribuirá al objetivo del desarrollo; la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho; y el respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales.

Solo hasta el 2006 la Unión Europea desarrolló un consenso para unificar los criterios de la cooperación internacional de la Unión Europea como organización y la de sus países miembros. A través del “Consenso europeo sobre el desarrollo” los miembros de la UE establecieron los principios, los cuales estuvieron influenciados por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (UE, 2006).

Por lo tanto, en la actualidad la cooperación internacional de la UE y de sus países miembros se concentra principalmente en la reducción de la pobreza. Así mismo se estableció, como requisito indispensable para el cumplimiento de los Objetivos, La existen de un gobierno efectivo y justo, y el respeto de los derechos humanos, entre otros.

99

Los lineamientos de la cooperación internacional de la UE, por otro lado, se hacen a partir de diferenciaciones regionales. América Latina y el Caribe (ALC) poseen su propia agenda de política de cooperación internacional de la UE la cual se plasma en el Documento de Programación Regional 2007-2013.

La cooperación en ALC también está ligada al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y ha trazado el objetivo general de la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo económico y social sostenible (Comisión Europea, 2010).

Específicamente, la Unión Europea pretende lograr estos objetivos trabajando en las siguientes área: i) procesos de integración regional e incorporación de las economía de los países al mercado internacional; ii) desarrollo de políticas tendientes a la protección del medio ambiente para lograr un desarrollo económico sostenible; iii) mejorar el desarrollo humano en la región en el entendido de facilitar el acceso a los servicios de educación y saludo; iv) mejorar las condiciones de empleo; v) mejorar las infraestructuras de comunicación y transporte; vi) lograr un desarrollo rural ya que en estas áreas se concentra la mayor parte de la población con escasos recursos; vii) cooperación científica y tecnológica para promover el desarrollo; viii) prevención de conflictos en Estados débiles; y ix) fortalecimiento de la gobernanza, de la democracia y de la protección de los derechos humanos. (Comisión Europea, 2010).

Así mismo, la Comisión Europea (2007) ha determinado que la lucha contra el narcotráfico también se ha constituido en una prioridad importante en la cooperación de esta organización puesto que en los países productores se aumenta la criminalidad, la corrupción, el lavado de dinero y el impacto negativo medioambiental.

100

Los objetivos de la cooperación de la Unión Europea en la región, por lo tanto, también están influenciados por la relación que aparenta existir entre desarrollo y crecimiento económico. Los lineamientos señalados más arriba apuntan a la necesidad de crear las condiciones necesarias para que las economías de la región se integren entre ellas y, al mismo tiempo, al escenario mundial.

En todo esto, el sector justicia adquiere un papel relevante en las áreas de prevención de conflictos en Estado débiles, en el fortalecimiento de los democracia, la protección de los derechos humanos, la prevención de crisis y conflictos al interior de los países, y en la lucha contra el narcotráfico.

Aunque en este nivel institucional no se logra identificar con plenitud los enfoques puntuales que la UE tiene en relación con el sector justicia, sí se observa que se vuelve a presentar aquella visión instrumental del derecho en la cual éste debe de crear las condiciones necesarias para el desarrollo de la economía de mercado en los países de la región.

En la siguiente sección sí se podrán evidenciar con claridad cuál es la visión que tiene la UE en relación con el sector justicia en Colombia, la cual está ligada con la necesidad de terminar el conflicto armado interno.

La cooperación en el sector justicia de la Unión Europea La Unión Europea hace parte de la “Mesa de coordinación y cooperación para Colombia”39 por lo que la ayuda brindada por esta organización busca apoyar las

Esta mesa está compuesta por los siguientes países y organizaciones: Argentina, Brasil, Canadá, Chile, EE.UU, Japón, México, Noruega, Suiza, la Unión Europea (junto con sus países miembro), la Comisión Europea, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, la 39

101

iniciativa creadas por el gobierno colombiano para lograr la paz. Igualmente, como lo vimos antes, las políticas de cooperación también están influenciadas por la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Debido a lo anterior, la estrategia de cooperación para Colombia tiene un doble enfoque: apoyar las iniciativas locales que busquen acabar con el conflicto armado y promocionar el desarrollo económico como mecanismo para erradicar la pobreza (Comisión Europea, 2007a).

En el “Documento de estrategia país”, el cual es la hoja de ruta de la cooperación de la Unión Europea en Colombia para el periodo 2007-2013, se proponen tres áreas de intervención para lograr avances en los campos de la paz y del desarrollo económico: i) paz, estabilidad y desarrollo alternativo; ii) fortalecimiento del Estado de Derecho, el sector justicia y la protección de los derechos humanos; y iii) el mejoramiento del comercio y la competitividad del país (Comisión Europea, 2007a).40

En el primer componente se pretende apoyar las diferentes iniciativas que busquen consolidar la paz en las regiones que han sido escenarios de los conflictos armados 41. También se busca mejorar las condiciones económicas en estas áreas por medio de la sustitución de cultivos ilícitos, lo cual pretende atacar el narcotráfico que es una de las principales causas que promueve el conflicto armado.

Corporación Andina de Fomento y el Sistema de Naciones Unidas. El compromiso de la Unión Europea quedó sellado en la declaración de Londres (2003) y Cartagena (2005). 40 La lista de todos los proyectos que la UE ha financiado en estas tres área se puede consultar en: http://eeas.europa.eu/delegations/colombia/projects/list_of_projects/projects_es.htm 41 El principal proyecto que ha financiado la UE en tema de paz ha sido la creación de Laboratorios de Paz. Para consultar la información relacionada a esta iniciativa consulte la página: http://www.laboratoriodepaz.org

102

Bajo el área de fortalecimiento del Estado de derecho, justicia y derechos humanos, la cooperación europea quiere mejorar la capacidad de respuesta del sistema judicial, en especial de la jurisdicción penal, para disminuir los niveles de impunidad. En cuento a la protección de los derechos humanos, la UE fijó el objetivo de apoyar los procesos de justicia transicional para lograr la protección y reparación de las víctimas.

Por último, en materia de comercio y el aumento de la competitividad, la UE quiere mejorar la capacidad económica del país para su integración regional y su incorporación a las dinámicas comerciales internacionales.

Al igual que la cooperación de Alemania, la Unión Europea quiere lograr la paz y el crecimiento económico como dos condiciones necesarias para el desarrollo del país y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin embargo, en la argumentación de la Unión Europea se invierte el discurso, pues ya no se busca la paz para permitir el desarrollo económico– como lo pretende Alemania– sino que busca promover el desarrollo económico como una alternativa para lograr la paz.

Bajo esta óptica, el sector justicia vuelve a ser tomado en cuenta como un instrumento que va a permitir mejorar la convivencia ciudadana (law and order) por medio de la reducción de la impunidad y, también, tendrá la responsabilidad de adelantar el proceso de justicia transicional para proteger los derechos de las víctimas.

A continuación veremos cómo esta visión del sector justicia se materializa en los diferentes proyectos que la Unión Europea, a través de la Comisión Europea, ha financiado en Colombia. Este análisis se hará a partir de dos proyectos: “Fortalecimiento institucional para la atención de las víctimas-FORVIC” y “Apoyo institucional al sistema penal colombiano- FORSISPEN”.

103

Fortalecimiento institucional para la atención de las víctimas-FORVIC La Unión Europea, movidos por el objetivo de lograr la consolidación de la paz, decidió apoyar el proceso de Justicia y Paz (L.975/2005). Esta ley creó grandes retos al sistema penal que estaba recién creado por lo que se enfocó en el fortalecimiento de la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo (M. de Rivera, comunicación personal, 15 de agosto de 2011).

Según Manuel de Rivera (comunicación personal, 15 de agosto de 2011), en la etapa de diseño del proyecto en el 2008 se encontró que las víctimas tenían dificultades para acceder a los diversos mecanismos de protección y reparación creados por el marco jurídico de Justicia y Paz42.

También se detectó que el Estado carecía de recursos para brindar una adecuada asistencia jurídica y una investigación de los delitos cometidos en el desarrollo del conflicto armado por lo que dificultaba la protección de los derechos de las víctimas. En general, se constató que la capacidad de respuesta de las instituciones involucradas en este proceso de justicia transicional era ineficaz.

Por lo tanto, el proyecto se trazó el objetivo de fortalecer el Estado de derecho y la lucha contra la impunidad con el fin de que las víctimas de violaciones de DDHH pudieran reclamar de manera efectiva sus derechos a la verdad, justicia y reparación (Comisión Europea, 2009).

Para lograr lo anterior, el proyecto ha trabajado en torno a tres resultados: i) mejorar el acceso de las víctimas a los diferentes mecanismos para la protección de sus derechos; ii) Entre los mecanismos se encuentran: Programa de protección de testigos, D.3570/07 y el sistema de reparación administrativa, D.1290/08. 42

104

fortalecer las instituciones que participan en la atención e investigación de los delitos; y iii) mejorar la coordinación de interinstitucional para coordinar el trabajo y evitar dobles esfuerzos (Comisión Europea, 2009).

En relación con el acceso de las víctimas, el proyecto ha financiado diferentes campañas de divulgación de los derechos y los mecanismos disponibles para que las víctimas tengan un conocimiento de los mismos y accedan a ellos. Igualmente, se ha capacitado a funcionarios de la Defensoría del Pueblo en temas de asistencia psicosocial y orientación jurídica, pues en la mayoría de los casos estos funcionarios son los primeros en recepcionar las reclamaciones de las víctimas.

Este proyecto, al igual que otros financiados por Alemania y el PNUD, han financiado la transmisión satelital de las audiencias del proceso de Justicia y Paz para que las víctimas puedan conocer su contenido. No obstante, este proyecto se ha enfocado en el último año financiar la transmisión desde los centros de reclusión para que los motivos de seguridad de los desmovilizados no sea un impedimento para la realización de las audiencias (M. de Rivera, comunicación personal, 15 de agosto de 2011).

En cuanto al fortalecimiento institucional, se ha financiado la adecuación física y tecnológica de los Centros de Atención a Víctimas y en el mejoramiento de los modelos de atención. Una parte importante del presupuesto se ha dedicado al mejoramiento de la infraestructura técnica y tecnológica de la Fiscalía General de la Nación para así fortalecer su capacidad investigativa. (Comisión Europea, 2011).

Por último, para mejorar la coordinación interinstitucional se ha apoyado a la Dirección de Justicia Transicional adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho especialmente en la creación de protocolos para el manejo del archivo de memoria histórica. El apoyo

105

brindado también se ha extendido al Comité Interinstitucional de Justicia y Paz y a la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas (Comisión Europea, 2011).

Apoyo institucional al Sistema Penal Colombiano-FORSISPEN El proyecto FORSISPEN es la continuación del apoyo que la Unión Europea ha venido dando a la implementación y desarrollo del Sistema Penal Oral Acusatorio. Desde el 2004 la UE ha apoyado este sistema y lo hizo por medio de “Proyecto de fortalecimiento del sector justicia para la reducción de la impunidad-FORJUS”43.

FORJUS, al igual que FORSISPEN, se diseñaron bajo la premisa del fortalecer el Estado de derecho por medio de un sistema penal y policial eficiente que puedan dar respuestas oportunas a los delitos cometidos.

Según la Unión Europea, la impunidad creada por la falta de respuesta que el Estado tiene para castigar los delitos genera la necesidad de las víctimas de recurrir a mecanismos como la autotutela para satisfacer su necesidad de justicia (Barreto & Rivera, 2009). Es así que la impunidad es percibida como una de las principales causas de la conflictividad social que vive el país en la actualidad. Por lo tanto, la UE ha querido fortalecer el sistema penal para poder romper con ese ciclo generador de violencia.

En este nuevo proyecto de la Unión Europea, el cual no lleva más de un año en ejecución, se plantea el objetivo de mejorar la eficacia del sistema penal por medio de tres resultados esperados: i) armonización de las estrategia de las diferentes instituciones que componen el sistema penal, ii) fortalecer las capacidades investigativas Para más información de este proyecto consulte la página: http://www.mij.gov.co/UnionEuropea/Home/1 43

106

de la Fiscalía General de la Nación, iii) creación de mecanismos que permitan la resocialización de las personas condenadas para evitar la reincidencia (Comisión Europea, 2011a).

En relación con la armonización de las estrategias de las instituciones, FORSISPEN pretenden mejorar el sistema de información creado bajo la política de lucha contra la impunidad en casos de violaciones a los DDHH44, el cual supone la creación de una interconexión entre las diferentes instituciones que componen el sistema penal (Fiscalía, Consejo Superior de la Judicatura, policía judicial, entre otros) para socializar la información que sea conducente para la investigación y la sanción de los delitos de violaciones de DD.HH (M. de Rivera, comunicación personal, 15 de agosto de 2011).

Para lograr mejorar la interoperabilidad de estos sistemas, este proyecto se ha enfocado en el financiamiento de licencias de software, equipos de cómputo y la capacitación para el manejo de estas herramientas (Comisión Europea, 2011a).

Como una estrategia adicional para mejorar la armonía entre las diferentes instituciones, este proyecto ha destinado fondos para el fortalecimiento del “Centro de estudios jurídicos”45 del Ministerio de Justicia el cual pretende ser un espacio donde se puedan estudiar diversas materias en relación a políticas públicas en el sector justicia y así ser un puente entre las ramas del poder público ( M. de Rivera, comunicación personal, 15 de agosto de 2011).

La creación de esta política fue liderada por la Vicepresidencia de la República en el 2006 y contó con la participación de la FGN, el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensoría del Pueblo y el Departamento de Planeación Nacional, entre otros. Para más información consulte el documento CONPES 3411/06 y la página web: http://www.derechoshumanos.gov.co 45 El “Centro de estudios jurídicos” fue creado por medio del D.4530/2008. 44

107

Un último componente de este primer resultado esperado es la creación de un catálogo que de cuenta de las diferentes instituciones que componen el sistema penal el cual permitirá evidenciar las diferentes competencias que poseen aquellas instituciones. Este instrumento, el cual se está ejecutando en la actualidad, pretende brindar un mapa de la justicia que también sirva para mejorar el acceso a la misma (Comisión Europea, 2011a).

El segundo resultado, el fortalecimiento de la capacidad investigativa de la Fiscalía General de la Nación, pretende reducir los tiempos en la fase de indagación e investigación sin detrimento de la calidad de las investigaciones. Para lograr tal propósito, FORSISPEN planea la adquisición de equipos tecnológicos y científicos; la capacitación a diferentes funcionarios de la policía judicial (CTI, DIJIN, SIJIN) en metodologías de investigación y la creación de protocolos de investigación. En últimas, lo que se busca es reducir los tiempos de investigación y fortalecer la capacidad de investigación de la Fiscalía para robustecer los diferentes acerbos probatorios lo cual garantizará sentencias condenatorias (Comisión Europea, 2011a).

Por último, la creación de mecanismos para lograr la reinserción efectiva de los internos busca generar las condiciones necesarias para evitar la reincidencia en el delito por parte de las personas que ya purgaron una pena. Para tal fin, FORSISPEN pretende colaborar en el diseño de estrategias de política criminal que busquen alternativas pedagógicas que faciliten la reincorporación de los internos en la sociedad.

También se prevé

jornadas de capacitación a los funcionarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para mejorar el tratamiento hacia los internos en temas de salud, educación y asistencia judicial.

108

Este componente también se concentra en el sistema de responsabilidad penal para adolescentes (L.1098/2006) por lo que se prevé el mejoramiento de la plataforma tecnológica de los “Centros de tratamiento para menores infractores”.

Resumen Los proyectos financiados por la Unión Europea en el sector justicia han estado moldeados por dos hechos puntuales: i) la introducción del sistema penal acusatorio (L.906/2004) y ii) la creación de un marco de justicia transicional en el cual se le atribuyó una gran responsabilidad a este recién creado sistema penal. Estas dos situaciones generaron retos institucionales, por lo cual la UE decidió financiar los proyectos explicados más arriba (FORVIC, FORJUS y FORSISPEN).

Ambos proyectos han estado enfocados en instituciones del sistema penal pero bajo dos premisas diferentes: i) protección de los derechos de las víctimas (FORVIC) por medio del fortalecimiento de las instituciones que están involucradas en el proceso de Justicia y Paz y ii) reducción de la violencia por medio del robustecimiento del sistema penal que permita reducir la impunidad.

En conclusión, el objetivo estratégico de la UE en el sector justicia colombiano es el fortalecimiento del sistema penal para proteger los derechos de las víctimas del conflicto armado y para reducir la impunidad. Todo esto para lograr consolidar la paz en el territorio nacional. En la Tabla 14 se presenta un resumen de lo presentado en este capítulo.

109

Tabla 14: Objetivos estratégicos-Unión Europea Fortalecer el sistema penal para proteger los Objetivos estratégicos

Nombre de los proyectos

Presupuestos

derechos de las víctimas del conflicto armado en el marco del proceso de Justicia y Paz y para reducir la impunidad.

“ Fortalecimiento

“ Apoyo institucional al

institucional para la

Sistema Penal Colombiano-

atención de las víctimas-

FORSISPEN” (continuación

FORVIC”

del proyecto FORJUS)

€9´100,000

€8´900,000

Campañas de divulgación

Mejoramiento de los

para mejorar el acceso de

sistemas de información

las víctimas a la justicia

entre las diferentes instituciones que

Capacitación a funcionarios

componen el sistema penal

para mejorar la atención psicosocial y jurídica de las

Fortalecimiento del

víctimas

“Centro de estudio jurídicos ”del Ministerio

Mejoramiento de los

de Justicia

Centros de Atención a Líneas de acción

Víctimas

Creación de un mapa de la justicia penal.

Mejoramiento de la capacidad investigativa de

Mejoramiento de la

la FGN.

capacidad investigativa de la FGN y de la policía

Mejorar las coordinación

judicial

interinstitucional Creación de estrategias para la reinserción efectiva de los internos en la sociedad para evitar la reincidencia.

110

Los proyectos de la Unión Europea y los objetivos estratégicos locales Como ha quedado claro a lo largo de este capítulo, el principal objetivo de la cooperación de la Unión Europea en el sector justicia en Colombia es lograr la paz. El enfoque de sus proyectos, en especial el de FORSISPEN, es lograr establecer el sistema penal como el único mecanismo de control social. En otros términos, se pretende restablecer el monopolio de la fuerza en cabeza del Estado por medio de un sistema penal eficiente que sea capaz de dar respuestas oportunas para impedir que la impunidad abra la puerta a más acciones violentas.

La UE también pretende cooperar con la construcción de la paz medio de la protección de los derechos de las víctimas. Lo anterior bajo la premisa de satisfacer el deseo de justicia de esta parte de la población afectada lo cual significa dar un paso hacia la reconciliación nacional.

Por estos dos motivos, los proyectos financiados por la Unión Europea se encuadran dentro del primer objetivo estratégico local: sistema judicial como una institución capaz de promover la convivencia ciudadana y contribuir a la paz.

111

Tabla 15: Mapa del sector justicia-Unión Europea Objetivos Estratégicos

Fuente(s)

Cooperante(s)

Proyecto (s) a.1) PMSJ

Sistema judicial como una institución capaz de 1.

promover la convivencia ciudadana y contribuir a

c. PSD d. PND

la paz.

a) Banco Mundial

b.1) PFJ

b) PNUD

c.1) PMPJ

c) PNUD-AECID

d.1) FORTALESDER

d) Alemania (GIZ)

d.2) PROFIS

e) Unión Europea

e.1) FORVI e.2) FORSISPEN

La administración de justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un

b. PND

a) AECID

a.1) PFAJ

c. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

d. PSD

b) BID

b.1) PFAC

b. PSD

a) AECID

a.1) PFAJ

eficiente,

c. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

desconcentrado y con

d. PSD

b) AECID

b.1) PFAJ

mecanismo que logre asegurar los avances en materia de seguridad y orden público. Sistema judicial como

3.

una herramienta que permita el crecimiento económico. Sistema judicial que

4.

permita el empoderamiento de los sectores excluidos para proteger sus derechos. Sistema judicial

5.

niveles bajos de congestión.

112

K.

El sector justicia en la agenda de cooperación de Estados Unidos de América.

La cooperación de EUA en el sector justicia se puede encuadrar dentro de dos grandes perspectivas: i) la cooperación para el desarrollo, la cual es promovida por la Agencia de Cooperación para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) y ii) la cooperación para la lucha contra el narcotráfico y los delitos conexos, la cual es financiada principalmente por el Departamento de Justicia (DOJ, por sus siglas en inglés).

En relación con la primera perspectiva, USAID busca promover el desarrollo – entendido como la creación de oportunidades para que las personas realicen sus proyectos de vida – en los diferentes países receptores de la ayuda (USAID, 2011). Por lo anterior, esta agencia se ha concentrado en la promoción del crecimiento económico, protección de los derechos humanos y la prevención de crisis (USAID, 2011).

USAID ha establecido la necesidad de fortalecer la democracia en los diferentes países receptores de la ayuda como una necesidad transversal para lograr la protección de los derechos humanos, el crecimiento económico sostenible y la prevención de las crisis. La democracia, según esta agencia, permite alcanzar las condiciones institucionales necesarias para el desarrollo (USAID, 2000).

A su vez, el Estado de Derecho se erige como requisito esencial para el funcionamiento de la democracia. El Estado de derecho, según USAID (2010), es entendido como un principio de gobierno en el cual las personas (naturales y jurídicas) y las instituciones

113

(públicas y privadas) – incluido el mismo Estado– son responsables ante las leyes, las cuales son públicas, creadas legítimamente y aplicadas por un órgano independiente46.

Dentro este marco lógico, el sistema judicial se constituye como la principal institución que es capaz de materializar el Estado de derecho en la sociedad47, ya que puede: i) brindar un orden social y seguridad a todos los ciudadanos por medio de la protección de los derechos individuales y la resolución pacífica de los conflictos; ii) crear mecanismos de pesos y contrapesos para el control de las otras ramas del poder público; y iii) aplicar las normas creadas a todos las personas, incluido el propio Estado.

Por lo tanto, el sistema judicial se inserta dentro de la política de cooperación internacional para el desarrollo de EUA bajo la idea de poder fortalecer el Estado de Derecho, el cual será necesario para el funcionamiento de la democracia que permitirá, a su vez, lograr un desarrollo económico y social sostenible. USAID concibe al sistema judicial como una institución capaz de proveer las condiciones necesarias para el mantenimiento de la productividad de la sociedad, que, en otros términos, se puede entender como la promoción de la economía de mercados en los diferentes países receptores de la cooperación48.

Es necesario aclarar que esta definición adoptada por USAID es tomada de la definición propuesta por la ONU. Sin embargo, USAID reconoce que no es un término pacífico que posea una única definición. 47 USAID reconoció que la aplicación del principio de Estado de Derecho está en cabeza de múltiples actores y estableció que: “Mientras el Estado de Derecho depende en gran medida de desempeño de la rama ejecutiva y legislativa y de otros actores no gubernamentales, el sector justicia es el gran responsable de hacer operativo el Estado de derecho en la sociedad (USAID, 2011. p. 20) 48 Sobre este punto es necesario rescatar lo establecido en la Marco de Política de Cooperación de USIAD para el periodo 2011-2015 donde reconoce que la cooperación para el crecimiento económico puede beneficiar los intereses de EUA en la medida en que se crean nuevos mercados para los productos de este país (USAID, 2011). 46

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Por otro lado, la cooperación en el sector justicia para la lucha contra el narcotráfico y los delitos conexos se insertó dentro de la política internacional de EUA desde la década del ochenta. En 1989, el presidente George H.W. Bush consideró que la cooperación que EUA brindaba a los países latinoamericanos para la lucha contra el narcotráfico no estaba dando los resultados esperados, pues el nivel de producción y de exportación seguía en aumento (GAO, 1992). Debido a este diagnóstico, el gobierno de Bush creó la “Estrategia Andina” para combatir el narcotráfico en Colombia, Perú y Bolivia (GAO, 1992a).

Esta estrategia se diseñó para atacar el narcotráfico por medio de: i) la fuerza pública que pudiera combatir a los narcotraficantes y destruir los cultivos ilícitos ii) el sistema judicial para lograr la persecución legal y enjuiciamiento de las personas involucradas en el tráfico de drogas; y iii) programas de sustitución de cultivos ilícitos (GAO, 1992).

Para lograr la persecución legal, EUA empezó a destinar fondos para fortalecer los diferentes sistemas penales, que en el caso de Colombia resultó en la introducción de un modelo mixto en la Constitución de 1991, el cual, una década más adelante, se transformó en un sistema oral de carácter acusatorio 49. A partir de la década del noventa empezó a ocurrir una cascada de reformas en los sistemas penales de la región, la cual fue promovida en gran parte por USAID50. Esta cascada se extendió no solo a países que poseían problemas relacionados con el narcotráfico sino a países que tenían

Para más información ver: Nieto, Alberto (2011). El discurso del derecho fallido a la luz de la introducción del sistema penal oral acusatorio en Colombia. Revista de Derecho Público- Universidad de los Andes N° 27. 50 Para ver los diferentes proyectos de reforma en la región se puede consultar: RODRIGUEZ, Cesar (2006). Globalización, reforma judicial y estado de Derecho en Colombia y América Latina: el regreso de los programas de derecho y desarrollo En UPRIMNY, Rodrigo, RODRIGUEZ, Cesar y GARCIA, Mauricio. ¿Justicia para Todos? sistema Judicial, Derechos Sociales y Democracia en Colombia. Bogotá: Grupo Editorial Norma 49

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problemas de seguridad, los cuales podían representar problemas de estabilidad en la región.

En conclusión, el sector justicia ha ocupado un lugar importante dentro de la agenda de EUA bajo dos justificaciones diferentes: la cooperación internacional para el desarrollo y la lucha contra el narcotráfico. Estas dos perspectivas poseen enfoques regionales diferenciados, pues la cooperación para el desarrollo se da en un contexto global por lo que se lleva este tipo de justificaciones a diferentes regiones del mundo (África, los Balcanes, América Latina, Asia, entre otros); mientras que el de lucha contra el narcotráfico posee una perspectiva más reducida en la que solo está América Latina por la proximidad geográfica y el impacto directo que tiene este fenómeno en territorio norteamericano.

La cooperación de la EUA en el sector justicia en Colombia Para comprender la cooperación de EUA es necesario hacer un breve recorrido histórico51, el cual se remonta a la Asamblea Constituyente de 1990. Debido a que el país hacía parte de la “Estrategia Andina”, el gobierno de EUA destinó recursos para lograr crear un consenso sobre la necesidad de reformar el sistema penal y adoptar un modelo acusatorio (GAO, 1992b).

Parte de estos fondos fueron utilizados para realizar labores de cabildeo al interior de la Asamblea Constituye que concluyó con la adopción de un sistema penal de carácter mixto (Rodríguez, 2006). Durante la siguiente década, la cooperación internacional de

En recuento más detallado de este proceso se puede consultar en: Nieto, Alberto (2011). El discurso del derecho fallido a la luz de la introducción del sistema penal oral acusatorio en Colombia. Revista de Derecho Público- Universidad de los Andes N° 27 51

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EUA se concentró en apoyar las instituciones locales para implementar el nuevo sistema penal.

USAID y el Departamento de Justicia (DOJ) – por intermedio del International Criminal Investigative Training Assistance Program (ICITAP) y de la “Office of Overseas Prosecutorial Development Assistance and Training (OPDAT)- apoyaron diferentes instituciones entre las cuales se encuentran la Fiscalía General de la Nación, la Judicatura y la Policía Nacional (GAO, 1995).

Parte de los fondos se destinaron para el fortalecimiento del sistema de defensoría pública. Esto se comenzó a realizar a mediados de la década del noventa cuando el ejecutor de los fondos, la Fundación para la Educación Superior (FES), quiso equiparar las “armas” en el proceso penal, pues se estaba dando un fortalecimiento al ente acusador y no a la defensa de las personas que no podían acceder a abogados de confianza en este tipo de procesos.

En el 2001, USAID destinó fondos para impulsar la reforma al sistema penal 52 (L. García, comunicación personal, 23 de abril de 2010) y se logró promulgar el Acto Legislativo 003 de 2003 por medio del cual se reformaron las funciones de la Fiscalía General de la Nación y se dio paso para la adopción de un sistema acusatorio de carácter oral.

Gracias a esta reforma constitucional, se creó la Ley 906 de 2004 lo cual significó un aumento de los recursos económicos provenientes de EUA para lograr la

El apoyo de USAID en este aspecto consistió en el patrocinio de viajes de los magistrados de las Altas Cortes para que visitaran países como Chile y Argentina y pudieran constatar como era el funcionamiento de este tipo de proceso en un país de suramericano. También se destinaron fondos para la contratación de expertos de estos países para que asesoran el proceso de reforma legislativa (L. García, comunicación personal, 23 de abril de 2010) 52

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implementación del nuevos sistema penal en el país. Parte de los recursos se han destinado a la adecuación de las salas de audiencia, capacitación a los diferentes operadores jurídicos (jueces, fiscales, defensores públicos, procuradores generales y estudiantes de derecho, entre otros).

En la actualidad, USAID ha continuado apoyando los diferentes proyectos relacionados con la implementación del sistema penal oral acusatorio, acceso a la justicia (Casas de Justicia) y fortalecimiento de los MASC. Igualmente, se han creado diversos proyectos para la protección de los derechos humanos de las víctimas del conflicto armado y el fortalecimiento de la democracia. Por su parte, el DOJ, por medio de la ICITAP y de la OPDAT, sigue apoyando a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación en los temas relacionados con el rol de estas funciones en el sistema penal.

Como se ha visto hasta este momento, la cooperación brindada por EUA se ha concentrado principalmente en el fortalecimiento del sistema penal lo cual ha sido una iniciativa antigua para combatir el narcotráfico. Sin embargo, el sector justicia también ha sido considerado dentro de las políticas de cooperación internacional para el desarrollo bajo dos premisas: i) protección de los derechos humanos de las personas y ii) facilitar el acceso a la justicia para bridar soluciones pacíficas a las disputas entre particulares y, así, disminuir la conflictivas social.

Bajo la primera premisa reaparece el sistema penal como un mecanismo que debe ser fortalecido para lograr la protección de los derechos humanos (USAID, 2011a) y, bajo la segunda premisa, se contemplan los MASC como una alternativa para brindar un acceso a la justicia en las zonas apartadas donde el Estado no tiene presencia (Muñoz, 2011). Estas justificaciones han servido para darle continuidad a los diferentes programas de se han venido apoyando en Colombia como el fortalecimiento al sistema penal y el

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Programa de Casas de Justicia que se ha convertido en la insignia de la cooperación de USAID en Colombia.

En términos generales, la cooperación de EUA en el sector justicia en Colombia ha estado marcada por la reforma al sistema penal que este país ha apoyado desde comienzos de la década del noventa. El interés que ha movido a este país para cooperar en el sector justicia ha sido el planteamiento de la Estrategia Andina, la cual aún sigue vigente. Dentro de esa cooperación se han incluido temas de acceso a la justicia y protección de los derechos humanos bajo la perspectiva de la cooperación para el desarrollo pero no representa un enfoque diferente a lo que se venía trabajando desde hace más de una década. Sin embargo, desde hace dos años los proyectos de USAID en el sector justicia se han replanteado en cuanto al enfoque geográfico pero los componentes que aborda han permanecido iguales (sistema penal, MASC, Casas de Justicia, etc.)

Para lograr identificar con más precisión los objetivos estratégicos de la EUA en Colombia y evidenciar el nuevo rumbo que está tomando la cooperación de USAID, a continuación explicaremos el “Programa de acceso a la justicia-PAJ” que hace parte de un programa más general llamado “Derechos humanos y Democracia”. En la última parte de esta sección se presentará un componente de este programa general que incide en el sector justicia y está relacionado con la protección de los derechos labores en Colombia.

Programa de acceso a la justicia (PAJ) Este proyecto, que tan solo tiene una duración de dos años , representa la continuidad del proyecto “Programa de reforma y modernización del sector justicia” el cual fue

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ejecutado por la Universidad Internacional de la Florida durante el periodo 2006-2010. Sin embargo, y como anunció antes, ha variado su enfoque regional y se concentra en las algunas zonas comprendidas dentro de la política de consolidación territorial.

Este proyecto hace parte de la “Iniciativa de desarrollo estratégica para Colombia“ 53 (CSDI, por sus siglas en inglés) la cual fue creada por el gobierno de EUA para apoyar el Plan Nacional de Consolidación Territorial creado por el gobierno de Álvaro Uribe (US. Department of State, 2011). En relación con el sector justicia, esta iniciativa contempla el apoyo del Estado colombiano en la desconcentración de los servicios de administración de justicia en diferentes zonas de consolidación.

Este proyecto, el cual está siendo ejecutado por la firma internacional Management for Science Development (MSD), ha establecido la necesidad de apoyar la presencia de la administración justicia (formal y no formal) en la zonas comprendidas en la CSDI para lograr reducir la impunidad y, así, proteger los derechos de las personas en situación de vulnerabilidad54 y reducir la conflictividad social (MSD, 2011).

Para mejorar la presencia de los servicios de justicia en estas zonas, el Proyecto de Acceso a la Justicia (PAJ) ha creado cinco componentes: apoyo al sistema penal, mejoramiento de la administración de los despachos judiciales, apoyo al programa Casas de Justicia, apoyo a los MASC y fortalecimiento de la Defensoría del Pueblo (MSD, 2010).

Esta estrategia fue creada por el gobierno de EUA para encuadrar parte de la asistencia de EUA con el Plan Nacional de Consolidación Territorial. Las zonas comprendidas por la CSDI son: Montes de María; franja sur: corredor Nariño-Putumayo; franja central: Meta-Buenaventura; franja norte: Bajo CaucaCatatumbo; y franja pacífico: corredor del Chocó 54 Dentro de la categoría de personas en situación de vulnerabilidad se encuentran: mujeres, niños, discapacitados, miembros de la comunidad LGBTI y miembros de los grupos étnicos minoritarios. 53

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En relación con el apoyo al sistema penal, MSD ha promovido diversas actividades (p. ej. capacitación, brigadas jurídicas, entre otras) para aumentar el número de estudiantes de derecho de último año y de practicantes privados para que brinden sus servicios de asesoría jurídica a las comunidades comprendidas dentro de la CSDI (MSD, 2011). También se han promovido concursos interuniversitarios en técnicas de juicio oral y la capacitación profesores para sembrar, según Muñoz (2011), la semilla del sistema penal en las facultades de derecho.

Dentro de este componente se han creado diferentes Centros de Atención a Víctimas de delitos como homicidio, violencia intrafamiliar y delitos sexuales. Estos centros pretenden prestar diferentes servicios como los de asesoría legal, apoyo psicológico y orientación jurídica (Muñoz, 2011). La creación estos centros ha sido el resultado del trabajo conjunto entre USAID y el Departamento de Justicia de EUA. Sin embargo, a diferencia de los demás componentes del PAJ, la creación de estos centros se ha enfocado en las ciudades donde existe mayor conflictividad (Barranquilla, Medellín, Cali y Bogotá, entre otras.)

En cuanto al mejoramiento de la administración de juzgados, este proyecto ha apoyado a la Rama Judicial en los procesos de asignación de jueces penales para las zonas comprendidas dentro del CSDI al igual que ha financiado la construcción de salas de audiencias (físicas y virtuales) en diferentes municipios. Este proceso de mejoramiento de infraestructura física y tecnológica ha sido secundado por medio de capacitaciones a los jueces en temas de court management, administración de flujo de casos y aplicación del precedente judicial. Todo lo anterior con miras a mejorar la eficiencia de los despachos penales para que puedan brindar respuestas prontas a los delitos cometidos en estas zonas.

121

El componente de las Casas de Justicia pretende aumentar el número de casas en las diferentes zonas de consolidación para así ampliar la cobertura y facilitar el acceso a la justicia de las personas que habitan estas zonas. Este componente incluye también la creación de Casas de Justicia móviles y de brigadas de justicia para mejorar la cobertura de los servicios de justicia informal (conciliación en equidad) en los municipios comprendidos por la CSDI.

En relación con este punto, el Programa de Acceso a la Justicia continúa fortaleciendo los MASC por lo que se ha propuesto ampliar el número de conciliadores en equidad y jueces de paz en las zonas de consolidación, a través de jornadas de capacitación.

Por último, el PAJ incluye un componente para el fortalecimiento de la Defensoría del Pueblo el cual contempla la capacitación de defensores para la representación de las víctimas en los procesos de Justicia y Paz y la representación de adolescentes en el marco de la L.1098/2006 en las zonas previstas en la CSDI. También se tiene contemplado el aumento del número de defensores públicos y la creación de unidades investigativas móviles para adelantar las investigaciones de violaciones de derechos humanos de las víctimas del conflicto (MSD, 2010).

En conclusión, este proyecto, el cual tiene un duración corta, ha sentado las bases para redireccionamiento geográfico de los esfuerzos que USAID ha venido financiado años atrás. En términos generales, este proyecto no incorpora elementos novedosos sino orienta las iniciativas que se han venido trabajando (sistema penal, Casas de Justicia, MASC, etc.) a las zonas comprendidas dentro de la CSDI.

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Fortalecimiento a los derechos laborales Este componente del Programa “Derechos humanos y democracia” fue incluido para el periodo 2010-2012 debido al proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio entre EUA y Colombia. La protección de los derechos laborales se incluyó dentro de las negociaciones del TLC debido a los reclamos de algunos sectores de EUA, en especial lo sindicatos de ese país, que se oponían a la celebración este acuerdo comercial debido a la falta de garantías de los derechos de los sindicalistas en el país.

Por tal motivo, en el marco de las negociaciones se creó el “Plan de acción relacionado a los derechos laborales” (CAPLR) donde se reafirma el compromiso de Colombia para emprender mediadas de protección los derechos laborales y prevenir la violencia en contra de los de los sindicalistas y lo cual incluye la persecución penal de las personas y organizaciones que cometen estas acciones (CAPLR, 2011).

Dentro del Plan de Acción, gobierno decidió aumentar el número de policías judiciales que estarán a cargo de la investigación de los delitos en contra de los trabajadores y sindicalistas y la creación de una unidad especializada al interior de la Fiscalía General de la Nación que se encargue de la investigación de estos delitos (CAPLR, 2011).

Debido a esta iniciativa, USAID decidió apoyar los esfuerzos del gobierno colombiano para adelantar las negociaciones del TLC y destinó una línea presupuestal en la que se contemplan los siguientes componentes: i) fortalecimiento

de los sindicatos

colombianos, ii) promoción de reformas legales para aumentar la protección de los derechos laborales, iii) mejoramiento de la capacidad de negociación de los sindicatos y sus miembros (USAID, 2011a). En lo que tiene que ver con el sector justicia, esta

123

iniciativa destinó fondos para la capacitación a jueces y fiscales en el manejo de casos que tienen que ver con violencia contra sindicalistas.

Resumen Las dos perspectivas de la cooperación internacional de EUA en el sector justicia están presentes en Colombia, pues se busca fortalecer el sistema penal para: i) luchar contra el narcotráfico, ii) proteger los derechos humanos, iii) mitigar la conflictividad social y, en últimas, iv) fortalecer la democracia. También se han tenido en cuenta los MASC como mecanismos que pueden servir como mecanismos de solución de conflictos entre los particulares.

El nuevo proyecto pone de presente el interés que tiene EUA para apoyar la consolidación de los territorios que habían estado bajo la influencia de los grupos armados. Sin embargo, como ha quedado expuesto, este apoyo no ha implicado la creación de nuevas líneas de acción sino un direccionamiento de las mismas para llevar a estas zonas de consolidación los avances que la cooperación ha tenido en relación al sistema penal acusatorio, los MASC y el Programa de Casas de Justicia. En otros términos, en esta nueva fase de cooperación, EUA quiere apoyar la desconcentración de la justicia (formal e informal) para lograr avanzar en la política nacional de consolidación territorial.

Adicionalmente, en los últimos dos años se ha sumado un nuevo objetivo que tiene que ver con la protección de los derechos de los sindicalistas para superar las resistencias que se han creado entorno al acuerdo del TLC y así poder llegar a un acuerdo definitivo.

124

En la Tabla 16 se presenta un resumen de lo expuesto en esta sección para así encuadrar los objetivos de este cooperante con los objetivos estratégicos locales.

Tabla 16: Objetivos estratégicos- EUA

Objetivos estratégicos

Apoya la política de consolidación

Fortalecer el sistema penal para la

territorial por medio de la

protección de los derechos de los

desconcentración de la justicia

sindicalistas.

formal e informal para así luchar contra el narcotráfico, proteger los derechos humanos y reducir la de la conflictividad social.

Nombre de los proyectos

“Programa de acceso a la justicia

“Programa de derechos humanos y

(PAJ)”

democracia” (PDHD)

Presupuesto

USD$14´000,000

Aumento de los servicios de

Capacitación a jueces y fiscales

asesoría jurídica en zonas de

para adelantar los procesos

consolidación

relacionados con violencia

Capacitación a estudiantes y

contra sindicalistas.

profesores en técnicas de oralidad Creación de Centros de Atención a Víctimas Mejoramiento de la administración Líneas de acción

USD$750,000

de juzgados penales en las zonas de consolidación Creación de salas de audiencias en zonas de consolidación Ampliación de la cobertura de la Casas de Justicia en las zonas de consolidación Fortalecimiento de los MASC Fortalecimiento de la Defensoría del Pueblo.

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Los proyectos de EUA y los objetivos estratégicos locales Es evidente la intención del proyecto PAJ de apoyar la política nacional de consolidación territorial por lo que se puede encuadrar perfectamente dentro del objetivo N°2: la administración de justicia, en especial el sistema penal, como un mecanismo que logre asegurar los avances en materia de seguridad y orden público.

Sin embargo, y como es expuso a lo largo de este capítulo, la cooperación de EUA quiere avanzar en el tema de consolidación territorial por medio de la justicia formal (sistema penal) pero también por medio de los MASC, ya que estos mecanismos se constituyen en el único medio para acceder a la justicia en las zonas donde aún no tiene presencia el sistema formal.

El PAJ también puede incluirse dentro del objetivo N°1– sistema judicial como una institución capaz de promover la convivencia ciudadana y contribuir a la paz, pues parte de lo que se pretende en este proyecto es aumentar la cobertura de la justicia (formal e informal) para ofrecer alternativas pacíficas a las disputas particulares.

Por último, el objetivo de fortalecer el sistema penal para proteger los derechos laborales no corresponde a ninguno de los objetivos estratégicos locales.

126

Tabla 17: Mapa del sector justicia- EUA Objetivos Estratégicos

Fuente(s)

Cooperante(s)

Proyecto (s) a.1) PMSJ

1.

Sistema judicial como

a) Banco Mundial

b.1) PFJ

una institución capaz de

b) PNUD

c.1) PMPJ

promover la convivencia

e. PSD

c) PNUD-AECID

d.1) FORTALESDER

ciudadana y contribuir a

f. PND

d) Alemania (GIZ)

d.2) PROFIS

e) Unión Europea

e.1) FORVI

f) EUA

e.2) FORSISPEN

la paz.

f.1) PAJ La administración de justicia, en especial el 2.

sistema penal, como un

a) AECID

a.1) PFAJ

b) EUA

b.1) PAJ

e. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

f. PSD

b) BID

b.1) PFAC

c. PSD

a) AECID

a.1) PFAJ

eficiente,

e. PND

a) Banco Mundial

a.1) PMSJ

desconcentrado y con

f. PSD

b) AECID

b.1) PFAJ

mecanismo que logre

c. PND

asegurar los avances en materia de seguridad y orden público. Sistema judicial como 3.

una herramienta que permita el crecimiento económico. Sistema judicial que

4.

permita el empoderamiento de los sectores excluidos para proteger sus derechos. Sistema judicial

5.

niveles bajos de congestión.

127

L. Conclusión

A partir de la información presentada a lo largo del texto, en la siguiente sección se presentarán algunas conclusiones sobre el papel que ha tenido la cooperación internacional en el sector justicia en el país. Para hacer estas conclusiones, esta sección está dividida de la siguiente manera: en la primera parte se estudiarán algunos aspectos de los objetivos locales, los cuales resultan determinantes para el desenvolvimiento de la cooperación internacional en el país.

En la segunda parte se realizará un análisis a partir del mapa del sector justicia con el fin de identificar puntos de convergencia que permitirán establecer una tendencia de los futuros proyectos de cooperación internacional en el sector justicia. Más adelante se presentarán los resultados obtenidos desde la perspectiva de la administración de justicia y sus diferentes ramas con el fin de identificar la concentración de la mayoría de los programas analizados.

En la cuarta parte se expondrá una agenda de investigación para desarrollar en el futuro y que está ligada principalmente con la necesidad de aproximarse a los proyectos de cooperación desde una perspectiva empírica para saber cuáles son sus verdaderos aportes a los objetivos estratégicos locales y, para terminar, se hará una breve mención acerca de la importancia que tiene este tipo de estudios en las facultades de derecho.

Comentarios sobre los objetivos estratégicos locales

En la primera parte de este artículo fueron presentados los diferentes objetivos estratégicos trazados por el gobierno nacional – por medio del Plan Nacional de

128

Desarrollo 2010-2014– y por el Consejo Superior de la Judicatura – a través del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, 2011-2014.

Como se pudo observar, estos dos referentes de las políticas públicas en el sector justicia del país poseen percepciones diferentes acerca de la utilidad o de los propósitos que se deben alcanzar por medio de la administración de justicia y otros que sí coinciden. Sin embargo, es evidente la multiplicidad de objetivos que se quieren alcanzar lo cual fragmenta y debilita una planeación estratégica por parte del Estado en relación con la administración de justicia.

A esta multiplicidad de objetivos se suma la ausencia de un interlocutor entre el Estado y la comunidad de cooperantes. La falta de un interlocutor crea una proliferación de canales en los cuales los cooperantes diseñan y ejecutan los diferentes proyectos que hemos mencionado por lo que no se logran articular en debida forma las políticas públicas diseñadas por el gobierno y la Rama Judicial.

Como un ejemplo de lo anterior está la creación de una unidad ejecutora al interior del Ministerio del Interior y de Justicia como una condición exigida por la Unión Europea para financiar y ejecutar el proyecto FORJUS (M. de Rivera, comunicación personal, 15 de agosto de 2011). Esta exigencia se hizo a raíz de la poca capacidad técnica que tenía la antigua Agencia de Cooperación Internacional adscrita a la presidencia de la república.

Por lo tanto, los diferentes cooperantes han buscado y afianzado diferentes canales de comunicación con las contrapartes del Estado, como el Ministerio de Justicia o el Consejo Superior de la Judicatura, e incluso las propias instituciones beneficiarias de los programas de cooperación.

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En suma, la multiplicidad de objetivos estratégicos y la falta de un interlocutor del Estado con la comunidad de donantes impiden la articulación de los proyectos de cooperación por lo que se evidencia una gran dispersión y múltiples financiamientos a actividades semejantes55, lo cual puede llegar a generar multiplicidades.

Para terminar, a la multiplicidad de objetivos estratégicos se debe sumar la forma como éstos han sido planteados. Como se vio en la primera parte de este artículo, éstos han sido planteados de manera general (especialmente los propuestos por el PSD) lo cual ha facilitado el encuadre de los diferentes proyectos de la cooperación internacional con las políticas públicas locales. Falta comprobar si efectivamente los proyectos y los resultados de los mismos corresponden a las políticas públicas locales. Sobre este tema volveremos más adelante cuando se plantee la agenda de investigación.

Puntos de convergencia y tendencias Como se puede observar en la Tabla 17, cerca del 80% de los proyectos que inciden en el sector justicia están centrados en el objetivo N°1 (sistema judicial como una institución capaz de promover la convivencia ciudadana y contribuir a la paz) y esto se debe a tres hechos puntuales: i) la existencia del conflicto armado interno, ii) creación de mecanismos de justicia transicional (L.975/2005) y iii) la reforma al sistema penal (L.906/2004).

El conflicto armado ha sido uno de los principales motores que ha impulsado la cooperación en el sector judicial. Desde la perspectiva de la cooperación para el desarrollo, donde se inscribe la cooperación de AECID, PNUD, UE AUZ y Alemania, la Un ejemplo claro de esta desarticulación es el apoyo que desmedido que ha recibido la Fiscalía General de la Nación en temas de dotación de equipos y capacitación para los procesos de exhumación de los restos mortales de las víctimas del conflicto armado, iniciativas que han sido financiadas por la UE, GIZ y el PNUD. 55

130

paz se constituye como el principal requisito para generar las condiciones sociales que conlleven al desarrollo. El desarrollo, en la visión de los distintos cooperantes, sigue están ligado a la necesidad del crecimiento económico como una forma de atacar la pobreza, ya que en estas condiciones donde se ven afectados los derechos de las personas.

Ligado con lo anterior, la protección de los derechos humanos, especialmente en los de las víctimas del conflicto armado, se constituyen como un eje central para lograr la paz en el país bajo la perspectiva de los diferentes proyectos analizados. Los diferentes proyectos que se inscriben en el objetivo estratégico N°1 tienen un gran énfasis en este tema bajo la idea de lograr una reconciliación nacional por medio del reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas.

En otros términos, se puede afirmar que más del 80% de proyectos de la cooperación internacional siguen la siguiente justificación: es necesario proteger los derechos de las víctimas del conflicto para lograr construir la paz en Colombia, la cual es un requisito inexcusable para generar un crecimiento económico sostenible que propiciará el desarrollo del país.

Debido a la necesidad de construir la paz como requisito previo para el crecimiento económico, gran parte de los proyectos de la cooperación se han volcado a apoyar el proceso de Justicia y Paz.

Sobre este punto es necesario recordar que el proceso de Justicia y Paz creo mecanismos judiciales que vincularon al sistema penal, el cual estaba recién reformado por la L.906/2004. A este escenario también hay que añadirle la creación del sistema de

131

responsabilidad penal para adolescentes (L.1098/2006) que adicionó una carga al recién creado Sistema Penal Acusatorio.

Por lo tanto, en un periodo dos años el sistema penal tuvo que enfrentarse al reto de la transición hacia un modelo acusatorios de carácter oral, a la responsabilidad de implementar el modelo de justicia transicional y el sistema de responsabilidad penal de adolescentes, por lo que se generaron grandes desafíos institucionales.

Bajo este panorama, la jurisdicción penal y las instituciones que la conforman (jueces, magistrados, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo, entre otras) han sido las receptoras de gran parte de la cooperación brindada a Colombia en el sector justicia, pues cerca del 50% de los proyectos analizados en este documento inciden directamente en este sistema (Ver Tabla 18).

En suma, la construcción de la paz se ha convertido en un gran punto de convergencia de los diferentes proyectos de cooperación internacional en el sector justicia por lo que se puede afirmar que la tendencia de los enfoques de este proyecto seguirá la misma línea. Con las iniciativas que se han ido creando y que se crearán (p. ej. Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y el Marco Jurídico para la Paz) los proyectos de la cooperación internacional seguirán enfocados a apoyar las diferentes iniciativas del Estado colombianos que busquen consolidar la paz en el territorio nacional.

Los proyectos de la cooperación internacional en las diferentes jurisdicciones

La información analizada a lo largo de este documento nos permite presentar desde otra perspectiva la incidencia que han tenido los proyectos de cooperación internacional en

132

la administración de justicia. En la Tabla 18 se presentan tres jurisdicciones que componen la administración de justicia junto con los MASC que, de manera conjunta, representan las áreas donde se han concentrado los proyectos y programas analizados.

Tal como se anticipó en las líneas anteriores, la jurisdicción penal es sector de la administración de justicia donde más se han concentrado los proyectos de la cooperación internacional. La mayoría de estos proyectos se han justificado bajo la necesidad de apoyar al sistema penal para el desarrollo del proceso de Justicia y Paz (PFJ, PFAJ, PROFIS y FORVIC) y la necesidad combatir el narcotráfico y reducir la impunidad (PAJ y FORSISPEN, respectivamente).

La jurisdicción contencioso-administrativa también cae dentro de los enfoques de la cooperación internacional bajo la premisa de fortalecer esta jurisdicción puesto que se constituye como un mecanismo para proteger los derechos de las víctimas del conflicto armado que pueden hacer parte del proceso de Justicia y Paz.

Los esfuerzos que se han dirigido a la jurisdicción penal, contencioso-administrativa y a los MASC (apoyados principalmente por EUA) responden a una premisa fundamental: brindar mecanismo efectivos para la protección de los derechos y la solución de controversias entre particulares que eviten la búsqueda de mecanismos extrajudiciales que aumenten la conflictividad social, lo cual responde, como lo vimos antes, a construir la paz en el país.

Incluso el Banco Mundial se suma a esta justificación aun cuando es evidente la influencia del neoinstitucionalismo en los planteamientos y justificaciones del proyecto que financia (PMSJ), el cual se constituye como el único proyecto que coopera de manera directa en la jurisdicción civil y comercial.

133

Por último, se encuentran dos proyectos, PFAC y PFAJ, que no se encasillan dentro de una jurisdicción específica y, por lo tanto, son transversales. El PFAC, financiado por el BID– el cual pretende mejorar el funcionamiento de las Altas Cortes– y el PFAJ, financiado por la AECID, el cual apoya la política de desconcentración de los servicios de justicia. Tabla 18: Administración de justicia- cooperación internacional

Jurisdicción

Jurisdicción penal

ordinaria

BM (PMSJ) [USD$20´]

Jurisdicción

MASC

administrativa PNUD (PFJ) [USD$ 6´]

PNUD-AECID (PMPJ) [USD$ 230,00]

AECID (PFAJ) [€300,000]

GIZ (FORTALESDER) [USD$4’]

GIZ (PROFIS) [USD$6´]

EUA (PAJ)

EUA (PAJ) [USD$14´] UE (FORVIC & FORSISPEN) [USD$18´]

-TransversalesBID (PFAC) [USD$21´] AECID (PFAJ) [€300,000]

Si se toman en cuenta los presupuestos de cada uno de los proyectos, se puede evidenciar que cerca del 50% del total de los fondos destinados al sector justicia se invierten en la jurisdicción penal. Cerca de USD$44´000.000 son destinados por la comunidad internacional para financiar proyectos que pretenden mejorar esta jurisdicción, cifra que es considerable si se compara con los USD$651´ (aprox.) que constituyó el presupuesto de la Rama Judicial para el año 201256.

Las cifras que componen el presupuesto de la Rama Judicial se pueden consultar en la página: http://www.ramajudicial.gov.co/csj//noticias/csj/980/Presupuesto-de-la-rama-judicial-para-elpr%C3%B3ximo-a%C3%B1o 56

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Lo presentado anteriormente confirma el punto de convergencia de la comunidad de cooperantes en el cual se pone de presente la necesidad de alcanzar la paz por medio de un sistema penal que sea capaz de aplicar la normativa existente y que se constituya como el principal mecanismo de control social. Agenda de investigación Debido a la amplitud de este tema, se quiere proponer una agenda de investigación para ser desarrollada en un futuro, la buscará hacer un análisis a mayor profundidad sobre la cooperación internacional en el sector justicia.

Como se planteó en la metodología al inicio de este documento, la revisión de las visiones institucionales y de los proyectos ejecutados se hizo con base en los documentos oficiales y por medio de entrevistas a diferentes funcionarios de los distintos cooperantes. Esta metodología permitió un acercamiento inicial a los planteamientos de los diferentes proyectos y enunciar las principales actividades que los componen.

Por lo tanto, es necesario realizar un seguimiento de cerca de los diferentes proyectos para determinar si efectivamente sus resultados apuntan a los objetivos estratégicos determinados para cada uno de ellos. No se pretende hacer un seguimiento de acuerdo a los informes sobre los resultados de los proyecto sino un trabajo de campo que permita identificar con claridad cuáles han sido los impactos de los diferentes proyectos y cómo éstos se encuadran dentro de las políticas públicas del sector justicia establecidas por le Estado.

La necesidad de un seguimiento y de un análisis empírico de los proyectos surge a raíz de una evidente desarticulación entre la visión institucional de los cooperantes y los

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objetivos de los proyectos ejecutados. Esta desarticulación, que incluso llega a ser total desconocimiento de los mismos, se hizo evidente en algunas entrevistas realizadas a diferentes funcionarios de los cooperantes que en su mayoría eran los ejecutores del proyecto.

En otras palabras, se evidenció un desconocimiento de los metaobjetivos de la política de cooperación internacional de cada cooperante al nivel de los ejecutores. Lo anterior causa que no haya una coherencia entre los planteamientos institucionales y los medios por los cuales pretenden alcanzarlos. Esto incide en los resultados obtenidos en los proyectos, pues, al no tener en cuenta los planteamientos institucionales, las líneas de acción pueden no estar enfocadas correctamente y causa que los proyectos se dirijan a una multiplicidad sub-objetivos sin un norte claro.

Lo anterior también pone de presente la necesidad de acceder a las personas encargadas de definir las políticas de cooperación internacional de cada actor para determinar si efectivamente se tienen en cuenta las políticas públicas locales al momento de definir los proyectos o sencillamente se guían por intereses distintos y se plantean de manera general, lo cual facilita el encuadre con las políticas públicas locales.

Con estas dos rutas de investigación se podrá dar un diagnóstico más robusto sobre la relación que existe entre la cooperación internacional y los objetivos estratégicos locales. Es necesario avanzar en esta agenda ya que ésta podría mejorar la planeación estratégica del Estado colombiano en relación a la administración de justicia.

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La utilidad de este tipo de análisis en las facultades de derecho El análisis de la cooperación internacional en le sector justicia, en el cual se han abordado temas sobre políticas públicas y que corresponden por su naturaleza a otras disciplinas como las ciencias políticas, es importante para comprender las múltiples visiones, intereses y actores que inciden en el sector justicia. No obstante, este tipo de análisis no ocupa un lugar importante en las facultades de derecho, pues se considera que este nivel de análisis de la administración de justicia, por su gran carga política, debe ser abordado por otras disciplinas.

Las facultades de derechos se contraen al estudio de los códigos procesales, pues a partir de éstos se construye todo el conocimiento práctico que cobrará utilidad en el ejercicio profesional de la carrera. Esta miopía imposibilita una participación de los abogados dentro de los debates acerca de las políticas públicas, pues el código se ve como la esencia de la administración justicia y se evidencia que éste se desarrolla en un escenario donde se entrecruzan intereses nacionales e internacionales, ideologías, teorías económicas, etc.

Por lo tanto, se hace evidente la necesidad de ampliar e integrar diferentes campos de conocimiento dentro de la formación jurídica (ciencias políticas, economía, ciencias de la administración, informática), pues son los temas que dominan las agendas de los debates de reforma a la justicia en el escenario mundial.

Solo cuando se integren otras disciplinas al estudio de la administración de justicia en las facultades de derecho, los abogados podrán tener una voz activa en estos debates y ser unos verdaderos interlocutores que permitan generar reflexiones útiles para el mejoramiento de la administración de justicia en el país.

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M. Abreviaturas.

Tabla 19: Lista de abreviaturas por capítulos

Introducción

PND PSD PNUD BID AECID UE EUA

Plan Nacional de Desarrollo “prosperidad para todos 2010-2014” Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2011-2014 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo Unión Europea Estados Unidos de América

Plan Nacional de Desarrollo

SPOA SRPA FGN INMLCF TIC MASC

Sistema Penal Oral Acusatorio Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes Fiscalía General de la Nación Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Tecnologías de la información y la comunicación Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos

Banco Mundial

AEP PMSJ CONPES ERLB

Alianza Estratégica para el País Proyecto para el mejoramiento de los servicios de justica Consejo Nacional de Política Económica y Social Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla

ONU DDHH UNDAF OCDE PCC PFJ PMPJ PGN DP

Organización de las Naciones Unidas Derechos Humanos Marco de Asistencia al Desarrollo de las Nacionales Unidas Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Programa para la Convivencia Ciudadana Programa para el Fortalecimiento De La Justicia Programa para la Modernización De Procesos Judiciales Procuraduría General de la Nación Defensoría del Pueblo

OMJ PFAC SUIN MAP PFAJ MFRE ALC

Oportunidad para la Mayoría Proyecto de apoyo al fortalecimiento de las Altas Cortes Sistema Único de Información Normativa Marco de Asociación País Programa fortalecimiento del acceso a la justicia- fase I Ministerio Federal de Relaciones Exteriores América Latina y el Caribe

BMZ GIZ FORTALESDER GTZ PROFIS

Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit Proyecto para el fortalecimiento del Estado de Derecho Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Proyecto de apoyo a la Fiscalía General de la Nación

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Banco Interamericano de Desarrollo Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

Alemania

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Unión Europea

Estados Unidos de América

FORVIC FORSISPEN FORJUS USAID

Fortalecimiento institucional para la atención de las víctimas Apoyo institucional al sistema penal colombiano Proyecto de fortalecimiento del sector justicia para la reducción de la impunidad United States Agency for International Development

DOJ GAO ICITAP OPDAT PAJ MSD CSDI CAPLR

Department of Justice General Accounting Office International Criminal Investigative Training Assistance Program Office of Overseas Prosecutorial Development Assistance and Training Programa de Acceso a la Justicia Management for Science Development Iniciativa de Desarrollo Estratégica para Colombia Plan de Acción Relacionado a los Derechos Laborales

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