La Convención Interamericana contra la Corrupción como instrumento de cooperación entre los Estados

La Convención Interamericana contra la Corrupción como instrumento de cooperación entre los Estados Por Néstor Baragli Artículo publicado en la revista La Trama, número 44, febrero de 2015 Web: http://www.revistalatrama.com.ar/contenidos/larevista_articulo.php?id=306&ed=44

Existe un imaginario colectivo que intuye las relaciones internacionales como un terreno invariablemente hostil, en el que los conflictos sólo se dirimen luego de mutuas amenazas, negociaciones solapadas y discusiones enconadas en las que, de ordinario, ganan los más fuertes. Influido por una cosmovisión bélica de la comunidad mundial, que concibe “toda diplomacia como continuación de la guerra por otros medios” o viceversa (según se mire la batalla desde Chou En-Lai o desde von Clausewitz) y seguramente un tanto amplificado por los aportes del thriller político literario y cinematográfico, este enfoque conlleva necesariamente una mirada pesimista de las organizaciones internacionales, que resultarían apenas las anodinas moderadoras de la natural tendencia humana – recordemos a Plauto y a Hobbes – a ser los lobos del prójimo. Lo cierto es que estas organizaciones fueron creadas luego de grandes conflictos globales, apelando precisamente a la lógica contraria e instalando un nuevo paradigma de convivencia pacífica, por lo que deberían ser vistas como un palpable avance de la humanidad que – ojalá así sea – quizás haya aprendido algunas lecciones de la historia estableciendo la universalidad de los derechos fundamentales, reconociendo la necesidad de resolver las controversias mediante el diálogo, construyendo consensos y tendiendo puentes de confraternidad entre los pueblos.

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En el caso del tema que es objeto de este artículo – el combate contra la corrupción en el contexto internacional – los notables progresos que se han logrado en los últimos treinta años1 (mucho tiempo para la vida de una persona, pero apenas una chispa en la historia del género humano) nos infunden un justificado optimismo, convicción que se fundamenta además en nuestra propia experiencia de trabajo en la materia. En el presente texto, y dada la temática de esta publicación, nuestra intención es justamente abordar la cuestión del cumplimiento de las Convenciones Internacionales de lucha contra la corrupción – tomando como modelo la Convención Interamericana – desde el punto de vista de la cooperación entre las naciones. Cabe aclarar que el concepto de cooperación al que nos referiremos no será el que habitualmente se utiliza técnicamente bajo el rótulo de cooperación jurídica (extradición, asistencia judicial recíproca, etc.) sino a la acepción que alude a la colaboración entre los Estados descripta por el segundo párrafo del artículo XIV de la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), cuando dispone: “(…) los Estados Partes se prestarán la más amplia cooperación técnica mutua sobre las formas y métodos más efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupción. Con tal propósito, propiciarán el intercambio de experiencias por medio de acuerdos y reuniones entre los órganos e instituciones competentes y otorgarán especial atención a las formas y métodos de participación ciudadana en la lucha contra la corrupción”. Mecanismos de Seguimiento de Convenciones Internacionales La efectiva aplicación de las leyes ha sido siempre motivo de preocupación y debate. La distancia entre el derecho positivo y su cumplimiento resulta un desafío en muchos países, que aún contando a menudo con plexos normativos adecuados para alcanzar los objetivos que se proponen, ven frustrada la observancia de dicha legislación – y, por ende, la consecución de los fines que se intentaban alcanzar a través de ella – debido a 1

Ver en Baragli (2005), las páginas 24 a 32 2

las escasas capacidades institucionales, culturales y/o sociales para que el imperio de la ley se haga carne en la ciudadanía y en sus dirigentes. Este desafío que, fronteras adentro, deben enfrentar muchas naciones, se percibe como doblemente arduo en el campo del Derecho Internacional debido a las dificultades que se plantean a la hora de obligar a un Estado soberano a cumplir con un mandato legal supranacional. Con el fin de sortear este obstáculo, las naciones han ido procurando instancias de consenso en las que se avienen a cooperar y evaluarse mutuamente para el cumplimiento de los acuerdos internacionales. Conforme lo explica Mauricio Alice, “cuando se habla de métodos o mecanismos o regímenes para hacer cumplir la norma internacional surgen tres aspectos que merecen una adecuada respuesta: (i) la decisión de cooperar y someterse voluntariamente al mecanismo por parte de los Estados concernidos; (ii) la legitimidad de la institución creada para vigilar el cumplimiento de la norma pertinente; y (iii) la eficacia de las medidas que se adopten para asegurar tal cumplimiento (y que pueden incluir o no sanciones en caso de la violación de la obligación respectiva) (…) Desde hace un tiempo relativamente reciente, hemos visto surgir diversos mecanismos de control o de verificación del cumplimiento de las normas contenidas en Tratados o Convenciones por los Estados que son parte de ellos. Dichos mecanismos están consagrados en los Tratados o son adoptados como consecuencia de éstos, y tienen como propósito realizar un seguimiento o monitoreo acerca del modo en que los Estados los aplican en su derecho interno. Estos mecanismos resultan superadores de la norma pacta sunt servanda, que obliga a los Estados a cumplir los compromisos contraídos en los Tratados o Convenciones de que son parte. En efecto, por medio de estos mecanismos de seguimiento, los propios Estados prestan su consentimiento para ser observados y para que se controle el efectivo cumplimiento de las obligaciones que le imponen aquellos Acuerdos, entendiendo que ello obra en beneficio de todos quienes integran el aludido mecanismo. En definitiva, lo que hace que esas normas sean efectivas es el propio interés de los Estados involucrados, lo que en la literatura sajona se conoce como ‘enlightened self-interest’…”. (Alice, 2007:214-215)

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En la actualidad son numerosos los tratados internacionales cuya aplicación se ve regularmente examinada a través de mecanismos de seguimiento, y en el caso de la lucha contra la corrupción la Argentina participa activamente de los Mecanismos de las tres Convenciones centrales en la materia (Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción2; Convención sobre la Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos3 y Convención Interamericana contra la Corrupción). En este texto describiremos experiencias de trabajo en el ámbito del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC).

La Convención Interamericana contra la Corrupción y su Mecanismo de Seguimiento El 29 de marzo de 1996, en una Conferencia Especializada celebrada en Caracas, Venezuela, la OEA adoptó la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC). La Argentina la aprobó por medio de la Ley Nº 24.759, sancionada el 4 de diciembre de 1996 y publicada en el Boletín Oficial (B.O.) el 17 de enero de 1997. El Poder Ejecutivo depositó el instrumento en la Secretaría General de la OEA el 9 de octubre de 1997 por lo que, de acuerdo con el artículo XXV de la Convención, ésta entró en vigencia en la República Argentina el 7 de noviembre de 1997. En el mes de mayo de 2001 tuvo lugar en Buenos Aires la Primera Conferencia de los Estados Parte en la CICC, en donde se redactó el denominado “Documento de Buenos Aires” (también llamado "Acta de Buenos Aires"), que dio origen al Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, adoptado oficialmente el 4 de junio de 2001, en San José de Costa Rica, en ocasión del XXXI período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos. 2

La Convención de las Naciones Unidas fue aprobada en la Argentina por Ley Nº 26.097 (B.O. 9/6/06) Aprobada en la Argentina por la Ley Nº 25.319 (B.O. 18/10/00). De Latinoamérica, además de nuestro país, la han ratificado Brasil, Chile, Colombia y México, 4 3

Este mecanismo es un ejercicio conjunto entre los Estados Parte de la CICC, para que éstos se analicen mutuamente – a través de un procedimiento de "evaluación entre pares" o "peer review" – respecto de cómo han implementado y puesto en práctica los postulados de la Convención. El MESICIC – que tiene su sede en la Organización de los Estados Americanos – consta de dos órganos: la Conferencia de los Estados Parte y el Comité de Expertos. La Conferencia, que es la instancia política del Mecanismo, está integrada por representantes de los Estados, y su principal misión es delinear la orientación general de todo el proceso. Por su parte, el Comité de Expertos, que es el órgano técnico, está integrado por especialistas designados por cada Estado Parte y es responsable del análisis de la implementación de la Convención por los países.

Las funciones de

secretaría son ejercidas por la Secretaría General de la OEA, a través de su Departamento de Cooperación Jurídica. El funcionamiento detallado del Mecanismo se encuentra pautado en el Reglamento y Normas de Procedimiento del Comité de Expertos del MESICIC4. No obstante, con el objeto de ilustrar someramente al lector no familiarizado con el tema, explicaremos de modo sucinto la información esencial sobre el particular5. El Mecanismo se divide en rondas6, en cada una de las cuales el Comité de Expertos analiza determinadas disposiciones de la Convención seleccionadas por consenso en el seno del Comité. Para esto, en primer lugar se elabora un cuestionario sobre dichas disposiciones (cuestionario de auto-evaluación), que la Secretaría remite a los Estados Partes. Cada uno de ellos lo responden, informando si en su derecho interno se encuentran reflejadas esas normas de la Convención y, en caso afirmativo, de qué modo se implementan, enviando dicha respuesta a la Secretaría y acompañando todos los documentos de soporte correspondientes (legislación, estadísticas, jurisprudencia, etc.). Asimismo, el Comité decide en cada ronda en qué orden serán evaluados los países y sortea el Subgrupo de análisis (integrado por dos Estados) que realizará, conjuntamente con la Secretaría, el proyecto preliminar de informe de cada uno de los países, basado 4

De acá en adelante, “el Reglamento”. Su texto completo se encuentra disponible en: http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_rules_es.pdf 5 Para profundizar acerca del funcionamiento del MESICIC sugerimos ver el trabajo publicado por la Oficina Anticorrupción (2007) 6

Para acceder a la información de todas las Rondas, ver: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_rondas.htm

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en la respuesta al cuestionario, en el intercambio de información entre el país analizado y los evaluadores, en la visita in situ a los países y en la información que pudieran brindar organizaciones de la sociedad civil7 quienes, a través de sus presentaciones documentales y verbales y de su seguimiento, le brindan al mecanismo una imprescindible mirada externa, ajena a la esfera de los gobiernos, que sin duda completa y enriquece el proceso en su conjunto. Dos veces al año se realizan en la sede de la OEA las reuniones plenarias del Comité de Expertos, en donde se debaten cada uno de los reportes preliminares de los países y se adoptan por consenso sus informes finales, publicándose éstos en el sitio Web de la OEA8. La Cooperación entre los Estados. Su regulación en el ámbito de la Convención Interamericana Desde su preámbulo, la CICC alude a la necesidad de, a través de una acción coordinada de los Estados, adoptar un instrumento internacional que promueva y facilite la cooperación para combatir eficazmente la corrupción. Por su parte, el artículo II establece como propósito de la Convención (párrafo 2): “Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio”. En su artículo VII estipula que “Los Estados Partes que aún no lo hayan hecho adoptarán las medidas legislativas o de otro carácter que sean necesarias para tipificar como delitos en su derecho interno los actos de corrupción descritos en el Artículo VI.1. y para facilitar la cooperación entre ellos…” 7

Respecto de la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil, ver el Capítulo V del Reglamento y Normas de Procedimiento del Comité de Expertos del MESICIC. 8 Los informes se encuentran accesibles en: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_informes.htm 6

Recordemos asimismo el segundo párrafo del citado artículo XIV (“asistencia y cooperación”), dedicado específicamente al tema que nos ocupa: “(…) los Estados Partes se prestarán la más amplia cooperación técnica mutua sobre las formas y métodos más efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupción. Con tal propósito, propiciarán el intercambio de experiencias por medio de acuerdos y reuniones entre los órganos e instituciones competentes y otorgarán especial atención a las formas y métodos de participación ciudadana en la lucha contra la corrupción”. Y en su artículo XVIII (Autoridades centrales) la Convención establece: “1.- Para los propósitos de la asistencia y cooperación internacional previstas en el marco de esta Convención, cada Estado Parte podrá designar una autoridad central o podrá utilizar las autoridades centrales contempladas en los tratados pertinentes u otros acuerdos. 2.- Las autoridades centrales se encargarán de formular y recibir las solicitudes de asistencia y cooperación a que se refiere la presente Convención”. En el caso de su Mecanismo de Seguimiento, el texto del mencionado Documento de Buenos Aires hace asimismo hincapié en la cooperación internacional, disponiendo, entre otras consideraciones: “1.- Propósitos Los propósitos del mecanismo serán: (…) c).- Facilitar la realización de actividades de cooperación técnica; el intercambio de información, experiencia y prácticas óptimas; y la armonización de las legislaciones de los Estados Parte (…)

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3.- Características El mecanismo de seguimiento de la implementación de la Convención (…) tiene las siguientes características: (…) e).- Será un ejercicio desarrollado sobre una base consensual y sobre la base del principio de cooperación entre los Estados Parte.” También el Reglamento del MESICIC dedica un capítulo completo (el número VI) al tema de la cooperación, estableciendo: “Artículo 37. Cooperación. En el marco de sus actividades, el Comité tendrá siempre en cuenta que tanto la Convención como el Mecanismo de Seguimiento tienen como uno de sus propósitos promover y facilitar la cooperación entre los Estados Parte para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. Teniendo en cuenta lo anterior, el Comité: a.- Considerando la información que recabe de los Estados Parte para sus análisis de la implementación de medidas previstas en la Convención, en sus informes por país y finales procurará formular recomendaciones específicas sobre programas, proyectos o líneas de cooperación que permitan a los Estados Parte avanzar en aquellas áreas a que se refieren los informes o que busquen mejorar la efectividad de las medidas analizadas. b.- En su programa anual de trabajo, además de la consideración y adopción de los informes por país y finales de acuerdo con los procedimientos dispuestos en este Reglamento, incluirá la consideración de temas de interés colectivo de los Estados Parte con miras a definir líneas de acción específicas que permitan fortalecer la cooperación entre ellos en el marco de la Convención. Para conseguir este propósito, el Comité podrá invitar a especialistas a presentar los resultados de sus estudios o investigaciones en áreas específicas o recomendar la realización de determinados estudios, investigaciones o análisis 8

que le permitan tener mayores elementos de juicio para considerar un determinado tema. c.- Con base en la información que recabe como resultado de los análisis de la implementación de disposiciones de la Convención por los Estados Parte y de los temas a que se refiere el párrafo anterior, considerará y formulará recomendaciones en relación con áreas en las cuales se deba facilitar la cooperación técnica, el intercambio de información, experiencias y prácticas óptimas, y la armonización de las legislaciones de los Estados Parte, con el fin de promover la implementación de la Convención y contribuir al logro de los propósitos establecidos en su artículo II. d.- De acuerdo con lo previsto en la disposición 7, c), del Documento de Buenos Aires, considerando los propósitos del Mecanismo de Seguimiento y en el marco del Programa Interamericano de Cooperación para Combatir la Corrupción, procurará cooperar con todo los Estados Miembros de la OEA, teniendo en cuenta las actividades en curso en la Organización e informará al respecto a la Conferencia de los Estados Parte. Asimismo, iniciará la consideración sistemática de los asuntos involucrados en la cooperación y asistencia entre Estados Parte a fin de identificar tanto las áreas en las cuales se necesita desarrollar la cooperación técnica como los métodos más adecuados para recolectar información útil para el análisis de la cooperación y asistencia. Esta labor incluirá la referencia a las disposiciones de los artículos XIII a XVI y XVIII de la Convención.”

Acceso a la Información Los Estados, al igual que los individuos, disponen de la capacidad (aunque, como las personas, lamentablemente a menudo opten por no utilizarla) de mejorar sus acciones aprendiendo de las experiencias ajenas. Si bien la originalidad y la innovación resultan 9

usualmente valores plausibles, en materia de gestión pública no parece tan fácil concebir nuevos caminos, y el riesgo de transitarlos – en particular, cuando no se planificaron de modo adecuado – podría conducir a sociedades completas al fracaso. Por el contrario, existen infinidad de prácticas que han demostrado sobradamente su eficiencia a lo largo del tiempo y en diversos contextos institucionales y políticos, por lo que tener la oportunidad de acceder a ellas para conocerlas y, eventualmente, utilizarlas adaptándolas a las particularidades de cada nación, constituye un invalorable insumo para los responsables de proyectar políticas públicas. Por esto, el acceso a la información y la posibilidad de intercambiarla libremente (párrafo 1.c. del Documento de Buenos Aires y artículo 37.c. del Reglamento del MESICIC) es uno de los aspectos centrales de la cooperación entre los Estados, y puede darse a través de diversas herramientas, como la elaboración de bases de datos, la realización de acuerdos de asistencia mutua, la asociación en redes, la organización de eventos para debatir y divulgar estrategias, el diseño de actividades de capacitación, etc. El MESICIC ha sabido incorporar todos estos recursos, tanto a través del trabajo de su Secretaría como de los Estados Parte. En el primer caso, la Secretaría Técnica del MESICIC, en cumplimiento del “Programa Interamericano de Cooperación para Combatir la Corrupción”9, ha venido realizando una excelente labor, poniendo a disposición diversas fuentes de recursos informativos a los que no sólo los países miembros del Mecanismo, sino todo interesado en las temáticas objeto de la Convención, pueden acudir. Esta información se encuentra reunida en el “Portal Anticorrupción de las Américas”10, creado por el Departamento de Cooperación Jurídica de la OEA, en donde se compilan los plexos normativos de los países agrupados por tema11; las Leyes Modelo (aludidas ut infra en este texto)12; los Planes de Acción Nacionales13; los documentos de las Conferencias Hemisféricas; los recursos de capacitación14; el material vinculado con la

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El Programa se encuentra en: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_conf_est_parte_II_prog_intam_sp.pdf

10

El Sitio Web del Portal de las Américas se encuentra en: http://www.oas.org/juridico/spanish/Lucha.html Ver “Herramientas por Tema”, en: http://www.oas.org/juridico/spanish/herram_temas.htm 12 Leyes Modelo disponibles en: http://www.oas.org/juridico/spanish/leyes_modelo.htm 13 Planes de Acción Nacionales: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_cida_project_plans.htm 14 Capacitación: http://www.oas.org/juridico/spanish/capacitacion.htm 10 11

recuperación de activos provenientes de actos de corrupción15 y las acciones de colaboración con otros organismos internacionales16. A esta completa red de datos se suman cuatro niveles de pormenorizados informes producidos por el MESICIC, que son aprobados por los sucesivos plenarios del Comité de Expertos. Estos reportes17 son los siguientes: 1.- Informes por países: En cada una de las rondas, el Comité elabora un informe por cada uno de los Estados Parte del MESICIC, que contiene un profundo análisis del modo en que cada país implementó la disposición de la Convención analizada en oportunidad de la respectiva ronda, así como los avances en el tratamiento de las recomendaciones que se le realizaron en rondas anteriores. El proceso para redactar estos informes – que se encuentra regulado con detalle en el Capítulo III del Reglamento – cuenta con la participación de numerosos actores en diversas instancias, y cada uno de los reportes debe ser aprobado por el Plenario del Comité, lo que le brinda a estos textos altos niveles de rigor técnico e imparcialidad. Los informes por país constituyen insumos esenciales para los Estados. En efecto, a través de la interpretación de las disposiciones de la CICC y de sus recomendaciones y datos estadísticos, los reportes del Mecanismo definen estándares de aplicación de la Convención, señalando las mejores prácticas y sugiriendo cambios para orientar apropiadamente las acciones de los países para su efectivo cumplimiento. Estos informes no sólo resultan valiosos para cada uno de los Estados analizados, sino también para el resto de los miembros del MESICIC quienes, como se dijo, pueden encontrar en las recomendaciones realizadas a los otros una fuente de inspiración para implementar fronteras adentro.

2.- Informes Nacionales de Avance: 15 16

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Recuperación de activos: http://www.oas.org/juridico/spanish/rexcor.htm

Colaboración con otros organismos internacionales: http://www.oas.org/juridico/spanish/colab_org_int.htm

Los informes referidos en este punto (por países, Hemisféricos, Nacionales de Avance y de Progreso) se encuentran disponibles ingresando en: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_informes.htm 11

Asimismo, los Estados realizan en la primera reunión plenaria del Comité de Expertos de cada año el denominado “Informe Nacional de Avance”, que se encuentra regulado en el artículo 31 del Reglamento, que dispone: “En la primera reunión del Comité de cada año, cada Estado Parte informará verbal y brevemente sobre las medidas que su Estado ha adoptado entre la primera reunión del año anterior y la que se inicia, en relación con las recomendaciones que le ha formulado el Comité. Asimismo, podrá informar sobre

dificultades

que

haya

tenido

en

la

implementación

de

tales

recomendaciones y sobre otros avances relativos a la implementación de la Convención, durante dicho período. Las copias electrónicas de esos informes, que serán redactados en un formato estándar aprobado por el Comité* y que no podrán exceder las cinco (5) páginas, serán publicadas en la página en Internet del Mecanismo”. 3.- Informes Hemisféricos: Además de los informes individuales de cada Estado, al finalizar cada una de las Rondas el MESICIC debe elaborar un Informe Hemisférico conforme lo dispone el artículo 30 de su Reglamento: “1.- Al terminar una ronda, el Comité adoptará un Informe Hemisférico que se compondrá de dos partes así: a).- Un análisis general e integral que contenga, entre otras, las conclusiones a las que arribe a partir de los análisis por país y las recomendaciones de carácter colectivo tanto con respecto al seguimiento de los resultados de tales informes, como con relación al tipo de acciones que recomienda emprender para consolidar o fortalecer la cooperación hemisférica en los temas a que se refieren las disposiciones consideradas en dicha ronda o que estén en estrecha relación con los mismos; y,

*

En su Undécima Reunión el Comité aprobó en su sesión plenaria del día 29 de junio de 2007 el formato estándar que está contenido en el documento SG/MESICIC/doc.201/07 y que se encuentra publicado en: www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_format_std_sp.doc 12

b).- Una síntesis de los avances logrados por el conjunto de países en la implementación de las recomendaciones formuladas por el Comité en rondas anteriores. 2.- Una vez adoptado por el Comité, cada Informe Hemisférico será enviado a la Conferencia de los Estados Parte. 3.- La Secretaría elaborará y distribuirá una publicación impresa de cada Informe Hemisférico y lo difundirá a través de la página del Mecanismo en Internet.” Estos informes también resultan de suma utilidad para los países a la hora de diseñar estrategias de combate a la corrupción, por cuanto sintetizan todas las recomendaciones y avances en un solo documento. 4.- Informes de Progreso: La Secretaría Técnica del MESICIC elabora además los denominados Informes de Progreso, que compilan la información disponible en los Informes Nacionales de Avance mencionados anteriormente. Estos informes se encuentran regulados por el artículo 32 del Reglamento, que expresa: “La Secretaría compilará anualmente los informes mencionados en el artículo anterior y los complementará con una síntesis de los avances logrados por el conjunto de los países en la implementación de las recomendaciones formuladas por el Comité y de la información suministrada por los Estados con respecto a eventuales dificultades que hayan tenido en la implementación de tales recomendaciones y sobre otros avances en la implementación de la Convención. Dichos informes y tal síntesis, una vez que ésta sea aprobada por el Comité en la segunda reunión de cada año, serán publicados como “Informe Anual de Progreso en la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción”, en las fechas que se prevean para tal efecto en el calendario de cada ronda de análisis y se difundirán en la página en “Internet” del Mecanismo y por otros medios. El año en que deba adoptase el Informe Hemisférico previsto en el artículo 30 de este Reglamento no se elaborará el informe anual de progreso de que trata el presente artículo”. 13

Red de Instituciones18 Una de las primeras acciones concretas de cooperación entre Estados derivada directamente del MESICIC fue la conformación de la “Red de Instituciones de Gobierno para la Ética Publica en las Américas”, cuyo objetivo era “promover la asistencia y el intercambio de información técnica y experiencias para enriquecer los programas de transparencia, combate a la corrupción y fortalecimiento de la ética pública y la probidad que se desarrollan en los respectivos Estados”. La Red se inspiró en el Plan de Acción de la Tercera Cumbre de las Américas (Quebec, Canadá, abril de 2001), en el que se incluyó un capítulo especial para la lucha contra la corrupción que impulsaba las iniciativas destinadas a fortalecer la cooperación entre los funcionarios gubernamentales encargados de ética y representantes de la sociedad civil. La primera reunión oficial de la Red, convocada por la Oficina Anticorrupción de la Argentina, tuvo lugar en la Ciudad de Buenos Aires los días 13 y 14 de junio de 2002. En este encuentro se suscribió un Memorando de Entendimiento19 que promovía desarrollar la cooperación mediante diversas modalidades (videoconferencias, talleres de Trabajo, capacitación,

educación

y

entrenamiento,

consultas,

información

técnica

y

documentación a través de distintos canales de comunicación, formales e informales, estudios de carácter académico conjuntos en temas de mutuo interés, pasantías y utilización de la Internet). En su primera etapa, la Red incluyó a representantes de las organizaciones responsables de la ética pública en Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos de América, Puerto Rico y Uruguay y realizó numerosas actividades de intercambio de información, poniendo en marcha un sitio web para volcar textos normativos, documentos de trabajo y estadísticas, implementar la cooperación virtual entre los miembros de la Red, realizar videoconferencias y foros de debate técnico entre los expertos y proyectar actividades de capacitación.

18

La redacción de este subtítulo se basa en la información que consta en los Informes Anuales 2001, 2002 y 2003 de la Oficina Anticorrupción de la República Argentina, disponibles en: http://www.anticorrupcion.gov.ar/gestion.asp

19

El texto completo del Memorando de Entendimiento se encuentra disponible en: http://www.anticorrupcion.gov.ar/Memorando%20de%20la%20red%20de%20etica.pdf

14

Desafortunadamente, esta Red perdió su impulso original, aunque algunos Estados – entre ellos, la Argentina – han planteado la necesidad de relanzarla. Temas de Interés Colectivo Como se mencionó más arriba, los Estados cuentan también con un recurso de cooperación e intercambio de información que se encuentra dispuesto en el artículo 37.b. del Reglamento del MESICIC: “En su programa anual de trabajo, además de la consideración y adopción de los informes por país y finales de acuerdo con los procedimientos dispuestos en este Reglamento, incluirá la consideración de temas de interés colectivo de los Estados Parte con miras a definir líneas de acción específicas que permitan fortalecer la cooperación entre ellos en el marco de la Convención. Para conseguir este propósito, el Comité podrá invitar a especialistas a presentar los resultados de sus estudios o investigaciones en áreas específicas o recomendar la realización de determinados estudios, investigaciones o análisis que le permitan tener mayores elementos de juicio para considerar un determinado tema”. De este modo, los Estados han venido realizado presentaciones sobre los más diversos temas: la prevención de la corrupción en las contrataciones públicas, la Alianza para el Gobierno Abierto, la promoción de la participación ciudadana y la transparencia, la responsabilidad penal de las personas jurídicas, la responsabilidad del Sector Privado en la lucha contra la corrupción, etc. En muchas ocasiones, esas exposiciones constituyeron el primer paso para la cooperación entre dos o más países y determinaron agendas de trabajo común20.

20

Algunos de los documentos relativos a los Temas de Interés Colectivo abordados por el MESICIC pueden consultarse en: http://www.oas.org/juridico/spanish/int_colectivo.htm 15

Leyes Modelo A través de un proyecto de cooperación denominado “Apoyo a acciones concretas de cooperación contra la corrupción en el marco del MESICIC”, el Departamento de Cooperación Jurídica de la OEA ayuda a los países integrantes del Mecanismo promoviendo el fortalecimiento de sus instrumentos jurídico-institucionales y de sus acciones de cooperación internacional para enfrentar la corrupción En este contexto, otro de los terrenos en los que se refleja el debate constructivo y la cooperación entre los Estados en el marco de la CICC es en la elaboración de leyes modelo. Estos textos tienen por objeto proponer a los Estados recursos legales de calidad técnica que, incorporados a su derecho interno, pueden ayudarlos a mejorar la implementación de la Convención. Cabe destacar que estas propuestas no sólo resultan valiosas por establecer estándares jurídicos en las materias tratadas por las convenciones, sino también en cuanto a su proceso mismo de redacción, que incluye el debate de expertos y el aporte de múltiples opiniones. Mediante esta metodología participativa de elaboración normativa se redactaron dos instrumentos jurídicos cruciales para combatir la corrupción a través del cumplimiento de la Convención: la “Ley Modelo para facilitar e incentivar la denuncia de actos de corrupción y proteger a sus denunciantes y testigos” y la “Ley Modelo de la OEA sobre Declaración Patrimonial y de Intereses de quienes desempeñan Funciones Públicas”. En el primer caso se promovió el cabal cumplimiento del artículo III inciso 8 de la CICC y de las recomendaciones que, sobre esta norma, realizó el Comité de Expertos del MESICIC. El proyecto original fue analizado los días 6 y 7 de abril de 2011 en Lima, en una mesa de funcionarios expertos en la materia provenientes de Canadá, Estados Unidos, México, Chile y Perú. En el “documento explicativo” del proyecto de ley21 se aclara que “…el texto que se presenta, ha procurado abordar de forma integral todos los asuntos relacionados con la protección de denunciantes y testigos de buena fe que hayan denunciado actos de corrupción, ampliando sus propósitos iniciales y configurando un cuerpo jurídico integral

21

Disponible en: http://www.oas.org/juridico/ley_explicativo_prot.pdf 16

que fortalece los sistemas institucionales y jurídicos para la lucha contra la corrupción en las Américas. Debe advertirse que el propósito de una ley modelo – y esta no es la excepción- no es generar una norma rígida e inmodificable que vaya a ser presentada íntegramente a todos los parlamentos de los miembros de OEA, sino, y por el contrario, dotar a los países que la vayan a utilizar del mayor número de posibilidades e instrumentos que puedan reflejarse en una norma óptima ajustada a su respectiva realidad. Para ello se ha tomado la previsión necesaria de señalar diversos artículos que podrían ser adaptados a los diversos sistemas e instituciones jurídicas de cada país, de tal forma que no se vulneren otras normas vigentes en el país”. En su 21ª Reunión, en marzo de 2013, los representantes de los Estados ante el MESICIC aprobaron consenso el texto de la Ley Modelo22. El mismo criterio participativo se utilizó para la elaboración de la “Ley Modelo de la OEA sobre Declaración Patrimonial y de Intereses de quienes desempeñan Funciones Públicas” (artículo III inciso 4 de la Convención). En este caso, el encuentro de expertos para debatir el proyecto original de texto legal se realizó en la ciudad de Buenos Aires los días 31 de mayo y 1 de junio de 2011. La organización de la reunión estuvo a cargo de la República Argentina a través de la Oficina Anticorrupción, en respuesta a una solicitud de la Secretaría General de la OEA, que había propuesto la opción por la Argentina basada en “los importantes desarrollos con los que cuenta el país en la materia, tales como su Sistema de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales, así como la posibilidad de contar con la participación de un mayor número de expertos nacionales en el tema, cuyos conocimientos técnicos y jurídicos permitirían establecer el proyecto de ley modelo”23. Participaron del encuentro expertos internacionales de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, Estados Unidos y México, así como del Banco Mundial y de la Secretaría General de la OEA.

22

El texto completo de la ley modelo se encuentra aquí: http://www.oas.org/juridico/PDFs/ley_modelo_proteccion.pdf 23 Nota verbal OEA/2.2/24/11, del 31/03/11 17

Como producto de dichas jornadas y del trabajo realizado con posterioridad, la Ley Modelo es hoy una realidad24. A los fines de este artículo, cabe destacar que, como se vio, ambos proyectos legislativos – desarrollados a través de un prolongado y profundo proceso de debate público – son el corolario de la activa cooperación entre la Organización de los Estados Americanos y sus Estados Parte en el marco del MESICIC. Participación de la Sociedad Civil Además de la cooperación entre los Estados, cabe mencionar que el MESICIC ha sabido trabajar estrechamente con el sector privado y con las organizaciones de la sociedad civil25. En cuanto al sector privado, ya hemos mencionado las diversas presentaciones realizadas en el marco de los temas de interés colectivo. Respecto de las organizaciones de la sociedad civil, el artículo 8 del Documento de Buenos Aires establece que: “El Comité, a fin de obtener mayores elementos de análisis, incluirá en sus normas de procedimiento un papel adecuado para las organizaciones de la sociedad civil, teniendo en cuenta las Directrices para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA (CP/RES. 759 (1217/99)) y la definición de sociedad civil contenida en la resolución AG/RES 1661 (XXIX-O/99), en concordancia con la legislación interna del Estado Parte que es objeto de análisis. El Comité podrá solicitar información a las organizaciones de la sociedad civil para lo cual elaborará la metodología que considere más apropiada”.

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La documentación completa sobre esta Ley Modelo se encuentra a disposición de todo interesado en el sitio Web de la OEA, ingresando en: http://www.oas.org/juridico/spanish/ley_declaracion.htm 25 Para profundizar acerca del trabajo del MESICIC con las Organizaciones No Gubernamentales, sugerimos consultar De Michele y Baragli (2002) y Oficina Anticorrupción (2007) 18

La metodología que el Documento ordena elaborar en su último párrafo se plasmó en el Capítulo V del Reglamento del MESICIC, que regula detalladamente el modo de participación en el Mecanismo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Conforme el artículo 34 del Reglamento, las Organizaciones pueden presentar: -

Documentos con propuestas específicas para que sean consideradas en el proceso de definición de los mismos a que se refiere el artículo 18 de este Reglamento

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Documentos con información específica y directamente relacionada con las preguntas a que se refiere el cuestionario en relación con la implementación por un determinado Estado Parte de las disposiciones seleccionadas para ser analizadas en el marco de una ronda. También podrán presentar documentos con información relacionada con la implementación de las recomendaciones que le haya formulado el Comité al Estado Parte en rondas anteriores (…).

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Documentos con propuestas en relación con los temas de interés colectivo que los Estados Parte hayan incluido en su programa anual de trabajo.

El Comité analiza en profundidad estos documentos a la hora de evaluar la implementación de la CICC en los países, y también escucha de primera mano a los representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil de los Estados Parte del MESICIC, que en cumplimiento del artículo 36 del Reglamento se presentan en reuniones informales ante el Plenario del Comité para exponer acerca de los temas tratados en cada una de las rondas. Las voces de estas organizaciones constituyen una crucial mirada externa a la de los Estados y permiten complementar y enriquecer la información disponible, así como otorgar mayor imparcialidad al proceso.

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Bibliografía: Alice, Mauricio: “La Convención Interamericana contra la Corrupción”, en Jornadas de Derecho Internacional [celebradas en] Buenos Aires, Argentina. 14 a 17 de noviembre de 2006, Washington DC, Organización de los Estados Americanos, 2007, pp. 211-228. Baragli, Néstor: “Políticas Públicas de Transparencia”, en Derecho Comparado de la Información, México D.F., Universidad Nacional Autónoma de México – UNAM –, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Nº 5, Enero-Junio 2005, pp. 21-42). Artículo traducido y publicado asimismo en "Comparative Media Law Journal", México D.F., Universidad Nacional Autónoma de México – UNAM –, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Nº 5, January-June 2005, pp. 47-67 Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/DerechoInformacion/indice.htm?n=5 De Michele, Roberto y Baragli, Néstor: "Una experiencia de trabajo conjunto entre la sociedad civil y el sector público. Actuación de la Oficina Anticorrupción de la República Argentina en el marco de la Convención Interamericana contra la Corrupción y su Mecanismo de Seguimiento", en LA LEY, Actualidad, Año LXVI, Nº 220, Buenos Aires, 14 de noviembre de 2002, pp.1-2. Disponible en: http://www.anticorrupcion.gov.ar/RDM-NB-LA%20LEY-14112002.pdf Oficina Anticorrupción (2004). Baragli, Néstor y Raigorodsky, Nicolás: “Convención Interamericana contra la Corrupción. Implementación de un eficaz instrumento internacional de lucha contra la corrupción”, Buenos Aires, Oficina Anticorrupción, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2007. Disponible en: http://www.anticorrupcion.gov.ar/Documentos/Libro%20CICC%202ed.pdf

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