La Construcción de las Políticas Sociales Regionales

La construcción de las Políticas Sociales Regionales en el Mercosur. Aspectos metodológicos y político-institucionales. Guzmán Ibarra1. “toda conducta, cuando es duradera implica regularidad, y toda regularidad tiende a convertirse en orden legítimo”. Max Weber “En cierto sentido, es verdad que en toda la ciencia política subyace, aunque sea de modo implícito, un marco de referencia comparado”. Giovanni Sartori.

1. Introducción La pretensión del presente ensayo es proponer algunas líneas de discusión concretas referenciadas a la Política Comparada, y a la necesidad de una mayor problematización desde este subcampo de temas concretos surgidos en el ámbito de la integración del Mercosur, específicamente las relacionadas con el MERCOSUR Social como planteamiento inicial para un estudio de caso. Para formular una política social regional y con su correspondiente correlato institucional en clave supranacional, es necesario primero analizar los diferentes sistemas políticos, sus propios subsistemas y sus componentes principales. Las características primordiales de la comunidad política y su incidencia en la formulación de las políticas públicas, las especificidades jurídicas, políticas y de funcionamiento de las instituciones dentro del régimen político, y finalmente el interés político de las liderazgos locales y/o nacionales de vincularse a un proceso integración donde su autoridad es cuando menos redefinida. La hipótesis planteada es que el conocimiento en materia comparada, fuera del ordenamiento jurídico-formal, es limitado y poco operativo. En la mayoría de los casos, en realidad es muy difícil comparar, asimilar u homogeneizar los conceptos e indicadores más básicos y constitutivos en la formulación de una política social regional. Esta dificultad técnica y 1

Politólogo por la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción y Maestría en Ciencias Sociales FLACSO. Docente, investigador y analista político. Actualmente se desempeña como Prof. de Teoría Social, Teoría del Estado y Teoría de la Democracia en la Universidad Nacional de Asunción y en la Universidad Católica. Es Coordinador del Proyecto de Fortalecimiento de la Sociedad Civil, ejecutado por la Organización Semillas para la Democracia. Trabajó en el ámbito del MERCOSUR Social en la en la creación y gestión de varias instancias como la Secretaría Permanente del Mercosur Social, el Instituto Social del Mercosur, el Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales, el Grupo Técnico Social, el Grupo de Indicadores Sociales del Mercosur, el Plan Estratégico de Acción Social entre otros.

metodológica constituye una limitación que refuerza la inercia decisional de algunos actores estratégicos que lideran el proceso de integración en el MERCOSUR. En un clásico articulo compilado por David Easton, desde un enfoque con pretensión estructural, M. G. Smith señala que “la política comparada busca establecer regularidades y variantes de organización política por medio de un análisis comparativo de sistemas históricos y contemporáneo” (Easton, 1992:175), luego se procede a analizar los factores en los cuales se sostiene la organización a fin de observar las propiedades y particularidades de los subsistemas políticos. Y estos subsistencias de nuevo responden a contextos históricos diferenciados “esta indagación comparativa puede llevarse a cabo, al parecer, de diversos modos, cuya estrategia básica es la misma… Dicha estrategia común consiste en abstraer un aspecto de la realidad política y desarrollarlo como marco de referencia”(Easton, 1972:175). El marco de referencia es el Estado-Nación, y dentro de este las variables que operan en la formulación de las políticas públicas, específicamente las políticas sociales. Esas variables guardan relación con dimensiones históricas vinculadas a la dinámica política propia de cada estado. El profesor Sartori plantea que la comparación es un método de control de generalizaciones “cuando el experimento es imposible, y cuando faltan datos pertinentes y suficientes para un tratamiento estadístico, no tenemos opción, debemos comprobar ( o verificar si es falso) comparando”. (Sartori, 2010:265) Haciendo referencia a Lipjphart, Sartori señala que el estudio de un caso en particular, puede servir como ejemplo de control de hipótesis. Gianfranco Pasquino plantea “que también el estudio del caso consigue, bajo determinas condiciones, adquirir el conocimiento adicional que se persigue con el método comparado… “someter la hipótesis a una verificación, inferir de allí relaciones de causa efecto, producir generalizaciones confiables”, entonces también un estudio de caso, cuidadosamente diseñado, es capaz de impartir enseñanzas comparadas/comparables” (Pasquino, 2004:27). El mismo autor propone dos extremos en términos de comparación entre sistemas y subsistemas políticos, por un lado, el estudio de los casos similares y por otro el estudio de los casos más distintos y las posibilidades de combinación entre estos dos polos.

En el caso del proceso de integración regional y las limitaciones y/o especificidades sistémicas e institucionales de los estados nación a tener en cuenta del Mercosur es lo que Pasquino señala “actualmente, el tema clásico, recurrente en muchos estudios recientes, está constituido por las modalidades con las que las instituciones de los sistemas políticos de la Unión Europea han hecho frente al desafío del Euro: cuan preparadas estaban, cuánto y cómo han debido combatir para adaptarse. Si con cautela se hace un recorrido, la estrategia comparada sincrónica es capaz de comunicar datos significativos sobre sistemas políticos, permitir la individualización de sus puntos institucionales de fuerza y debilidad y explicar las consiguientes transformaciones en las instituciones (gobierno, parlamento, burocracia, entres locales) y en los procedimientos de toma de decisiones” (2004;32). Lo señalado por Pasquino hace referencia a una problemática técnica de suma importancia que es planteada a lo largo del presente artículo. Ya que no es suficiente la voluntad política de los ejecutivos nacionales con el compromiso de la integración, sino la necesidad de desarrollar procesos de diagnóstico y diseños institucionales capaces de articularse en un proceso de integración regional. En este proceso, uno de los factores principales a tener en cuenta, como lo demuestra el caso aquí presentado, es la necesidad que los procesos de reformas y convergencias institucionales tengan un correlato con la realidad social. Es decir, estableciendo las reformas simultáneamente con la incidencia en los problemas concretos. Andres Malamud y Philippe Schmitter, en una propuesta para la integración del MERCOSUR plantean que para los estudiosos sobre la Unión Europea el neofuncionalismo no es irrebatible en cuanto a sus posibilidades de explicar el ex post o el ex ante del proceso de integración europeo. En el caso de los politólogos norteamericanos, la teoría predominante ha sido la denominada “intergubernamentalismo, en consecuencia su visión del proceso de integración es permeado por la ortodoxia y el neorrealismo donde lo que importa es el poder del estado nación, vinculado al interés nacional, “El rumbo y ritmo de la integración regional estará determinado por la interacción de naciones soberanas, que no sólo controlan el comienzo del proceso sino también todas sus etapas subsiguientes. Que el proceso avance, retroceda o se estanque dependerá de cálculos tocantes al interés nacional y al poder relativo que puede ejercerse ante una cuestión concreta. No se concibe que este proceso transforme la naturaleza de sus países miembros; más aún, su finalidad es fortalecerlos, no debilitarlos (Hoffmann, 1966; Moravcsik, 1998)”.(2006:5).

Los politólogos europeos, en cambio, estudiaron el proceso de integración desde la política comparada, y eso colabora a explicar por qué optaron por una y no otra teoría. “Curiosamente, se inspira en gran parte en Estados Unidos, mejor dicho, en la práctica de este país de establecer “organismos reguladores independientes”, aunque proyecta sus ideas y observaciones al plano supranacional. Tiene en común con el neofuncionalismo la atención prestada a los micro- y meso-intercambios entre los actores subnacionales, eludiendo el énfasis exclusivo del intergubernamentalismo en los tratados o el del federalismo en las constituciones, pero niega toda posibilidad de transformación. La regulación supranacional se considera un imperativo tecnocrático generado por economías y sociedades sumamente interdependientes, y no como algo que pueda modificar la naturaleza básica o la autonomía de la política nacional (Majone, 1996)”(2006-6)

2. La institucionalidad del Mercosur La incipiente institucionalidad del Mercosur plantea en principio una limitación para asumirla analíticamente como un sistema político debido principalmente a la dificultad en términos reales de que establezca disposiciones administrativas y/o políticas que contribuyan a configurar una política pública regional, es decir, no establece “asignaciones imperativas de valor”. Sin entrar a analizar los aspectos técnicos y/o formales del actual proceso de reforma institucional llevado a cabo, se puede sugerir que una opción probable para la configuración de políticas sociales regionales haga cuentas de una lógica de convergencia desde las realidades locales, que frecuentemente son realidades regionales. Es decir, avanzar desde una lógica diferenciada y en ocasiones incluso simultanea entre lo intergubernamental y lo supranacional. Hay ámbitos en que la intergubernamentalidad tiene menos reticencia y hay sectores en donde la lógica de la supranacionalidad puede forzar procesos de construcción institucional. Sin embargo, ninguna posibilidad técnica ni teoría limita a que ambos modelos puedan combinarse. No planteamos un proceso lineal, sino dialéctico o multicausal. Esto es, configurar aquellos aspectos político institucionales que pueden contribuir al desarrollo de una visión regional de las políticas públicas, con una lógica de las políticas públicas locales tendiente a la convergencia (podríamos hablar de convergencia de políticas sociales locales, nacionales y regionales) y el establecimiento gradual, simultaneo al proceso anterior, de una estructura supranacional que contribuya a desarrollar y consolidar la visión política regional, en términos de políticas sociales desde una realidad local y concreta. La Globalización y sus consecuencias humanas, en el planteamiento de Sigmund Bauman señala cómo la ley global, los procesos globales inciden en lo local, y en cambio, lo contrario tiene una incidencia menos importante. En este caso, la propuesta es partir de lo local, desde problemas concretos y cotidianos, y en función estos, teniendo en cuenta las necesidades estratégicas y globales del bloque construirse la institucionalidad y las políticas. Son dos dimensiones simultáneas en un mismo proceso. (Bauman, 2006) En el mismo sentido, relacionados con el proceso de creación y desarrollo institucional, existen algunos aspectos metodológicos de elevada relevancia

que merecen una atención especial. Por aspectos metodológicos no nos referimos a una preocupación meramente instrumental del “cómo hacer las políticas sociales”, sino de además el “por qué” y el “para qué” de esas políticas. De la misma forma en que se señala que el enfoque institucional a ser adoptado como esquema de integración no es neutro, menos lo son las políticas sociales y su función en materia de cambio o incidencia en una realidad concreta. En consecuencia es importante también destacar que esta preocupación metodológica no debe considerarse únicamente como un problema de orden académico o como de una preocupación teórica sin sentido práctico, son fundamentales para la construcción de políticas públicas regionales y para el establecimiento de una institucionalidad adecuada, en función a las necesidades propias de institucionalización supranacional del bloque, así como las necesidades especificas de toda política pública y su correlato institucional, sea este supranacional o no. Pues esa es también una cuestión que vale la pena analizarla, ¿es necesaria absolutamente la constitución de una supranacionalidad regional para el establecimiento de políticas públicas regionales?, o para llegar a este nivel, no es preferible acaso la construcción de una visión regional en los organismos públicos nacionales, y la convergencia de algunas políticas nacionales hacia una realidad más regional. O como habíamos adelantado, alguna combinación entre estas. Esto es fundamental, pues es conocido que en el ámbito de las políticas públicas la relevancia que cada estado y sus subunidades (ministerios, secretarias) le da a las políticas sectoriales, y por el contrario, el rol marginal, cuasi testimonial, con que cuentan la dimensión regional en las políticas públicas sectoriales. Incluso, en ámbito bilateral por excelencia, como el energético (hidroeléctricas), macroeconómico, monetario etc, es sumamente complejo establecer acuerdos2. Por último, también es importante mencionar la necesidad de la inclusión de los actores no estatales en el proceso de construcción de la integración mercosuriana. En este sentido, los testimonios y la evidencia empírica en el Mercosur indican que muchas veces ha quedado demostrado el muy 2

Los acuerdos para la construcción de las Hidroeléctricas Itaipú (Paraguay-Brasil) y Yacyreta (ParaguayArgentina) se dieron en el marco de regímenes autoritarios, y en donde el Estado-Nación más débil se vio objetiva y sustancialmente menos beneficiado.

superior dinamismo de las organizaciones sociales 3 y su altamente desarrollado sentido o visión regional. Por sobre la lógica del “interés nacional”, por decirlo de alguna forma, de la casi monopólica conducción de las cancillerías del proceso de integración.

3

La masiva concurrencia en las Cumbres Sociales organizadas en el contexto de las Cumbres de Presidentes del MERCOSUR, demuestran el crecimiento y la predisposición de las organizaciones no estatales a articularse en clave regional.

3. La institucionalidad del Mercosur Social (política-institucional) En esta sección se presentan algunas de las modificaciones realizadas en el marco de la Institucionalidad del Mercosur Social, así como los objetivos políticos y metodológicos de tales reformas, de la misma manera se mencionará el rol de los actores institucionales en este proceso, así como la influencia positiva en términos decisionales de los Ministerios de Desarrollo Social de la región. Existen muy buenos trabajos 4 sobre las reformas impulsadas en el Mercosur Social, motivo por el cual el presente artículo versará sobre aquellos aspectos institucionales de la actual institucionalidad social y propondrá algunas líneas básicas de acción para un mayor desarrollo institucional de las políticas sociales regionales. Un ejemplo para un “estudio de caso” constituye la conformación del Instituto Social del Mercosur (ISM). El mismo fue conformado mediante el apoyo de una instancia supranacional como la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM5), el liderazgo político de los ministerios sectoriales (Ministerios de Desarrollo Social) agrupados en la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS), la permanencia y autonomía que tuvieron los cuadros técnicos que diseñaron el ISM y establecieron la estructura orgánica y principales funciones. En este caso particular, la construcción consensos se da en el marco de un proceso de acumulación programática y conceptual de los actores institucionales intervinientes, estableciéndose acuerdos teóricos y operativos muy importantes desde la óptica de las políticas sociales. Por ejemplo, en cuanto a principios: “Necesidad de obtención de mayor bienestar e igualdad social por medio de un desarrollo económico, equilibrado y justo, evitando la disociación entre los aspectos económicos y sociales del desarrollo… La necesidad de instalar al aspecto social en el centro del debate del proceso de integración”6 . En relación a los acuerdos programáticos: se acordó como eje de intervención al núcleo familiar, la indisociabilidad de las políticas sociales de las económicas, el concepto de promoción y protección social, la Seguridad Alimentaria y Nutricional, el respeto a las particularidades territoriales como parte del diseño de 4

Me refiero a la ponencia presentada por Mariana Vázquez en el seminario organizado por el CEFIR y que está incluido en el presente libro. 5 La idea original partió de la citada instancia, que bajo la coordinación de Carlos Álvarez, supo articularse con los referentes institucionales más dinámicos del Mercosur Social. 6 Declaración de Principios del Mercosur Social.

acciones regionales conjuntas entre otras cosas. Esta acumulación de recursos técnicos y programáticos contribuyó a un mayor entendimiento y a la construcción de una lógica de cooperación por sobre el interés nacional y por sobre la visión doméstica. Los mismos constituyeron acuerdos básicos de construcción de una identidad colectiva, vinculada a una visión consensuada de lo que se pretende por la integración regional y una sintonía técnico-política respecto a los paradigmas de políticas sociales a ser utilizados como soporte sustantivo del proceso de integración y construcción de una institucionalidad social. La autonomía técnica en la toma de decisiones señalada, incluso ha chocado con la rigidez e inercia de las Cancillerías; siendo este un aspecto central a ser analizado, pues el sistema actual intergubernativo, ejecutivo y fundamentalmente cancillereico con un alto grado de monopolio de los ministerios de relaciones exteriores en la toma de decisiones no contribuyen al dinamismo del proceso de integración regional.7 En consecuencia, la voluntad política de la RMADS, expresada en la autonomía técnica de los cuadros contribuyó al desarrollo relativamente dinámico de un espacio supranacional relacionado con la dimensión social del proceso, favoreciendo a la conformación orgánica de Instituciones e Instancias regionales que se ocupen del aspecto social en la integración. Los ejemplos son el ISM, la Comisión de Coordinación de Ministros de asuntos sociales del Mercosur, el Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR entre otros. En el caso del ISM, otro aspecto a mencionar es el hecho que, la RMADS financia sus actividades con la contrapartida ordinaria de sus integrantes y no una partida presupuestaria para el MERCOSUR por parte del EstadoParte, como en el caso de las demás instancias supranacionales. Esto habla por un lado de la voluntad política de los ministerios sectoriales como punto fuerte, pero por otro lado también implica un grado de debilidad respecto a la duración de la mencionada instancia, pues queda en exclusiva

7

Respecto a la concentración en la toma de decisiones y a la caótica conformación institucional del MERCOSUR puede verse el trabajo de Gaetano, Vazquez, Ventura “Reforma Institucional del MECOSUR. Análisis de un Reto” En “LA reforma institucional del MERCOSSUR. Del diagnóstico a las propuestas”.21-76 2009. Cefir.

dependencia de supranacional8.

lo

sectorial

nacional

y

no

como

compromiso

Esta institucionalidad incipiente y autónoma fue constituida principalmente para consolidar la dimensión social del proceso de integración. Sin embargo tal consolidación, cuando hablamos de Políticas Sociales, necesariamente debe pasar por acciones concretas que incidan en la vida de los ciudadanos del Mercosur. En el ejemplo del ISM y en sintonía con los Principios del Mercosur Social que establecen la indisociabilidad de lo económico y lo social, se puede señalar también la necesidad de que los procesos de conformación institucional a nivel regional no se separen de los problemas sociales concretos. Se construye institucionalidad a partir de la realidad social y los problemas presentes y futuros que la misma condiciona. Pues no es recomendable la construcción de una institucionalidad formal, en las nubes, sobre todo en términos de políticas sociales. Esta institucionalidad necesariamente tiene que relacionarse con acciones concretas. Pudiendo ser estas regionales, locales o nacionales pero con una lógica de convergencia y articulación. Obviamente que no podemos platear la construcción de un institucionalidad sólo a partir de las realidades locales particulares, sino también respecto a las especificidades y realidades político-institucionales. Es decir, hablamos también de la construcción de la institucionalidad en el marco de profundas asimetrías institucionales, históricas. No es lo mismo plantearse el desarrollo de una institucionalidad de lo social, desde un país con una tradición de Estado de Bienestar como Uruguay o Argentina, que desde un Estado-Nación, al decir de Michel Mann, con limitaciones en su capacidad infraestructural y despótica como el Paraguay.9 Por ejemplo, Argentina tiene un avance legislativo muy importante en materia de protección social que Paraguay dista mucho de tener. Obviamente esto tiene que ver con las características propias de ambos 8

Esta situación está vinculada al esquema y a la conceptualización originaria del MERCOSUR de los años 90’, donde la preocupación central se articula con los temas comerciales, arancelarios y aduaneros. En esta perspectiva el proceso de integración es un epifenómeno del sistema económico, donde los aspectos políticos e institucionales tienen poco valor. Esta visión empieza a cambiar a partir del 2003. 9 El poder despótico se refiere a las acciones que tienen facultad de emprender el Estado sin negociación rutinaria, institucional, con grupos de la sociedad civil de manera a imponer el monopolio legítimo de la fuerza. Y el poder infraestructural se refiere a la capacidad del Estado para penetrar la sociedad civil, y poner en ejecución logística las decisiones políticas por todo el país. (Mann, 2006)

estados y de su desarrollo político e institucional. Entonces, ¿cómo podemos abordar la convergencia de políticas sociales nacionales hacia un marco regional de Políticas Sociales, en un marco de profundas asimetrías institucionales?. Bien, esta es una interpelación clave que hay que indagar. Pues la respuesta se vincula con dimensiones de orden técnica, metodológica, política, e histórica. No obstante, a juzgar por la evidencia casuística aquí hilvanada, el desarrollo y la confección institucional del bloque sigue siendo básica. Aún así, hay ámbitos sectoriales donde los avances son más visibles y se encuentra nutrido por una importante acumulación de experiencias y de desarrollo institucional. Incluso muchos acuerdos político-programáticos, aspecto no menos complejo. Pero todavía falta concretar las ideas y los compromisos en un Plan Social Regional. Esto implica, dimensiones de intervención, metodologías a utilizar, recursos supranacionales disponibles, indicadores meta acordados, aéreas sociales (territoriales) de incidencia en el corto y mediano plazo. Etc. En este sentido, en materia de políticas sociales, el interés general de los estados- nación es más bien la cooperación que la competencia, donde el intercambio técnico y la cooperación horizontal es de hecho una realidad bilateral. Todos los países tienen algo que aportar en materia de políticas sociales, incluso Paraguay tiene cierta experiencia en materia de educación bilingüe y eso podría ser también un aporte muy valioso para la integración regional. En resumen, hay que desarrollar una institucionalidad supranacional conectada a la realidad social. Y el desarrollo institucional debe estar acompañado de políticas y medidas sociales concretas y de una incidencia real en la situación social. Finalmente, la necesidad de una agenda social. Pero entendida en el sentido político-ideológico, respecto a la naturaleza y la temática de las políticas sociales y al sentido mismo de estas en el marco del proceso de integración. No nos referimos a una carta, existen varias, o a declaraciones de principios que también abundan, sino a un documento orientador, un instrumento de políticas sociales regionales que orienten el desarrollo institucional y los aspectos que implican este avance.

4. Los aspectos metodológicos Como se ha señalado al principio, cuando nos referimos a aspectos metodológicos, no lo hacemos únicamente como un aspecto instrumental o una preocupación meramente técnica o teórica. Muy por el contrario, estos aspectos son centrales en la discusión y no sólo a nivel académico, sino desde el ámbito político-institucional que lleva adelante el proceso, como de los demás actores no estatales que deberían participar del proceso de construcción institucional regional. Pues resulta que una inadecuada atención a la metodología, nos inducirá a importantes errores en materia de construcción y convergencia de políticas sociales. Y consecuentemente en la pérdida de legitimidad política del proceso de integración. Siendo este aspecto un tema relevante en el proceso de integración, sobre todo en el Marco de Políticas Sociales, ya que la misma debiera traer consigo el bienestar de la población del MERCOSUR, fundamentalmente aquella menos favorecida e históricamente relegada10. La construcción de una dimensión regional precisa de un lenguaje común, indicadores comparables, acuerdos conceptuales y de intervención social, plazos, presupuestos etc etc). Esto es básico para cualquier ejercicio, ya sea de diagnóstico, como de formulación, diseño, monitoreo o evaluación de una política pública concreta. Los mismos constituyen componentes básicos de cualquier plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR. Veamos un ejemplo. Cuando tomamos el tema de las asimetrías, a que nos referimos con las asimetrías sociales a nivel regional?. Que aspectos deben ser atendidos por este planteamiento? (IPEA, 2010). Esto es muy relevante pues las asimetrías no son únicamente del PIB, sino también en términos territoriales, infraestructura pública (principalmente social), y de desarrollo institucional y las posibilidades de impacto real determinas por esta. Un estado con un nivel bajo de capacidad infraestructural tendrá menor incidencia en la realidad. Algunos por ejemplo distinguen este tema en asimetrías estructurales y asimetrías políticas. (IPEA, 2010) 10

Y sin hacer alusión a una discusión que es también de fondo o de paradigma de políticas sociales, como por ejemplo la universalidad o la focalización, que yo no la platearía como diferencias de género sino de serie en un continuo. En el caso Paraguayo se deber dar preferencia a la pobreza campesina y en los pueblos originarios. Ahí tenemos una población concreta, una expresión territorial concreta y una deuda histórica. posiblemente estos sean los grupos humanos que menos se han favorecido a consecuencia de la integración y que en opinión del autor deberían ser prioritarios.

Aquí el enfoque es importante para comprender. Si tomamos una dimensión estatal, como estado-nación, obviamente Paraguay es el país más rezagado. Ahora, si la forma de visualizar las asimetrías tiene una lógica diferenciada a la de los socios-nación del bloque y tomáramos una dimensión territorial destina, por ejemplo subnacional (provincia, departamento, estado etc) la cuestión cambiaría radicalmente. Hay distritos en Paraguay que tienen un PIB per cápita igual o superior los demás socios del Mercosur. Existen regiones en Brasil, en el Nordeste, donde los indicadores sociales (Índice de Desarrollo Humano, coeficiente de Gini, no son mejores que los de Paraguay). También hay provincias en Argentina que tienen un menor IDH que Paraguay. Si apreciamos el siguiente gráfico “Mapa IV.1”, que fue extraído del documento referido de la CEPAL “La hora de la Igualdad”, se puede apreciar bien esto que indico. Estos son NBI: material que predomina en la vivienda, hacinamiento, acceso al agua potable, saneamiento etc. Como sabemos el NBI es un indicador de la pobreza estructural. Está claro que la pobreza estructural tiene otra expresión territorial.

Y está claro también que las asimetrías son fundamentalmente entre estados-nación y pero también al interior de cada estado. Esto es clave en términos de políticas sociales. Entonces, cuál sería el abordaje adecuado de las asimetrías desde el punto de vista de las políticas sociales. ¿Puede plantearse esta en términos nacionales o regionales? No existen quizás problemas sociales que tienen más bien una expresión territorial supranacional? .Acaso puede intentarse siquiera una aproximación a la realidad social de la triple frontera sin dar cuenta que su particularidad deviene de su lógica trinacional. Obviamente, en el aludido contexto no podemos hablar de empleo decente, protección social, horas y condiciones de trabajo decente, seguro social etc

Bien, este es un ejemplo con una expresión territorial muy concreta y que creo constituye un marco adecuado para el planteamiento de soluciones regionales, desde una perspectiva nacional y local en una lógica de convergencia de políticas sociales. De hecho se da en la realidad, pero no de una forma articulada e institucionalizada. Hay acciones concretas en la zona por ejemplo, relacionadas con el combate a la explotación infantil, prostitución, temas vinculados a la seguridad etc etc. Las mismas constituyen un laboratorio de políticas públicas regionales. En consecuencia existe una tarea altamente relevante que tiene que ver con la forma de entender las asimetrías y que indicadores y metodologías que se utilizan. El tema de los indicadores es una cuestión clave. La necesidad de contar con indicadores regionales es fundamental para que la institucionalidad supranacional puede platear soluciones a los problemas prioritarios en materia de reducción de la pobreza y las asimetrías. Tanto en sus niveles nacionales como subnacionales. Muchos indicadores sociales a nivel regional tienen diferencias, tanto metodológicas como de denominación. O a veces la denominación puede ser la misma y medir cosas no comparables. Por ejemplo, no es lo mismo Pobreza en Argentina, que el indicador Pobreza en Paraguay, las poblaciones de referencia para establecer la línea de pobreza son diferentes así como los cálculos calóricos de la canasta básica y el índice de precio del consumidor, así como la representatividad de las muestras. En el caso argentino es básicamente urbano, y en el caso paraguayo más bien se busca una representatividad rural. Y además la propia realidad estructural es diferente y devienen de condiciones históricas distintas. Justamente, cuando se habla de buenas experiencias y problemas comunes. Esto también está cargado de supuestos a ser analizados en una adecuada perspectiva comparada. A que nos referimos cuando hablamos de problemáticas comunes. Por ejemplo, hablemos de nuevo de la pobreza?. Y sin referirnos al indicador, que como vimos es diferente. Es lo mismo la pobreza argentina devenida de la crisis de los 90 a la pobreza estructural campesina paraguaya que tiene dos siglos?. Como señalamos, ¿se puede abordar la situación de la Triple Frontera sólo desde la óptica de la informalidad comercial y los temas que tienen que ver con la seguridad y el crimen transnacional, sin tener en cuenta la dimensión

territorial y cultural, estructurada en un contexto de baja protección social y laboral, con elevados niveles de exclusión social y desigualdad?. Urlich Beck (2006), respecto a la globalización y los procesos de integración de las economías señala que el modo en que la gente vive es la solución biográfica a los problemas sistémicos. La situación de esa zona tiene mucho que ver con problemas de orden regional. Es lo mismo un programa de generación de empleo en un país con una tradición de estado de bienestar y con experiencias de políticas de pleno empleo, junto con la de un estado mínimo como el paraguayo. O son comparables los niveles de protección social y seguridad laboral cuando existen importantes diferencias en materia legislativa. O cuando las ocho horas laborales y el seguro social son apenas una referencia platónica y no un derecho garantizado, Bien, ahí tenemos un gráfico sobre protección social y protección laboral.

Nuestra propuesta es responder a estas cuestiones metodológicas desde la Praxis. En el ámbito institucional se encuentra el ISM, que puede actuar como articuladora junto con las universidades e institutos de la región de temática similar. Igualmente es importante contar con la presencia de los actores no estatales, que son fundamentales por su dinamismo y por

representar una parte importante de la legitimidad pretendida en el marco del proceso de integración. Asimismo podemos mencionar al CCMAS, que también puede contribuir al planteamiento de políticas sociales regionales desde la lógica local y nacional en el marco de una convergencia adecuada.

5. Conclusión Como se ha señalado al principio, la intención del presente artículo es aportar algunos elementos básicos a tener en cuenta, como etapa inicial de un estudio de caso, y que pueden contribuir como aporte en el proceso de toma de decisión para la construcción de políticas sociales regionales. Esto teniendo en cuenta que el nivel actual de conocimiento en materia comparada, fuera del aspecto vinculado al ordenamiento jurídico-formal, es limitado y poco operativo. La dificultad para establecer argumentos válidos y empíricamente contrastados, debidos a la falta de conocimiento de los aspectos estructurales e históricos de los estados-nación así como a las características de los subsistemas político con una metodología comparada, a su vez refuerza la inercia decisional en materia de construcción institucional que predomina en el MERCOSUR. Construir una política social regional y su estructura institucional correspondiente, implica la necesidad de conocer los diferentes sistemas políticos, sus subsistemas y componentes principales. Las características de la comunidad política y su incidencia en la formulación de las políticas públicas, las especificidades jurídicas, políticas y de funcionamiento de las instituciones dentro del régimen político, y finalmente el interés político de las liderazgos locales y/o nacionales de vincularse a un proceso integración. La construcción de políticas sociales regionales, si bien es un proceso fundamentalmente político, no debe descuidar los requerimientos técnicos básicos. Pues la voluntad política de los ejecutivos nacionales con el compromiso de la integración no es suficiente sin el respaldo de diagnósticos y diseños orgánicos e institucionales capaces de articularse con las dinámicas domésticas y con los desafíos regionales. En este proceso, uno de los factores principales a tener en cuenta, como lo demuestra el caso aquí tratado, es la necesidad que los procesos de reformas y convergencias institucionales tengan un correlato con la realidad social. Es decir, estableciendo las reformas simultáneamente con la incidencia en los problemas concretos. Una opción para la construcción de la institucionalidad social del MERCOSUR teniendo en cuenta las características de las políticas sociales y su incidencia y vinculación directa con la realidad social es la lógica de convergencia desde las realidades locales, que frecuentemente son

realidades regionales, hacia las dimensiones más amplias. Es decir, avanzar desde una lógica diferenciada y en ocasiones incluso simultanea entre lo intergubernamental y lo supranacional. Hay ámbitos en que la intergubernamentalidad tiene menos reticencia y hay sectores en donde la lógica de la supranacionalidad puede forzar procesos de construcción institucional. Sin embargo, ninguna posibilidad técnica ni teoría limita a que ambos modelos puedan combinarse. No planteamos un proceso lineal, sino dialéctico o multicausal. Configurar aquellos aspectos político institucionales que pueden contribuir al desarrollo de una visión regional de las políticas públicas, con una lógica de las políticas públicas locales tendiente a la convergencia (podríamos hablar de convergencia de políticas sociales locales, nacionales y regionales) y el establecimiento gradual de una estructura supranacional que contribuya a desarrollar y consolidar la visión política regional, en términos de políticas sociales desde una realidad local y concreta. Pero este proceso no debe descuidar los aspectos metodológicos y técnicos de toda política pública. Es necesario trabajar en la construcción de una visión regional precisa, de un lenguaje común, indicadores comparables, acuerdos conceptuales y de intervención social.

Bibliografía    

  

  

Easton, David .1992. Escritos Políticos. Amorrortu Editores. Buenos Aires. Pág. 233. Sartori, Giovanni. 2010.La Política. Lógica y Método en las Ciencias Sociales. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires. Pág. 336. Pasquino, Gianfranco. 2004. Sistemas Políticos Comparados. Prometeo Libros. Buenos Aires. Pág. 224. Malamud, Andres; Schmitter, Phillippe. 2006. “La experiencia de integración europea y el potencial de integración del MERCOSUR“. Desarrollo Económico Vol 46. N 181. Gaetano, Gerardo. 2009. La reforma Institucional del MERCOSUR. Del diagnóstico a las propuestas. Montevideo. Pág. 222. CEPAL. 2010. La hora de la Igualdad. Brechas por Cerrar, caminos por abrir. Pág. 289. De Mello e Zousa, André. Machado Oliveira, Ivan Tiago. Goncalves, Samo. 2010. Integrando Desiguais: Assimetrias Estructurais e Políticas de Integracao no Mercosul. IPEA. Rio de Janeiro. Bauman, Sigmud. 2006. La globalización. Consecuencias Humanas. Fondo de Cultura Económica. Buenas Aires. Pág. 169. Beck, Urlich.2006 La sociedad del Riesgo. Hacia una nueva modernidad. Pág. 393. Mann, Michael. 2006. El poder Autónomo del Estado. Revista Académica de Relaciones Internacionales, Núm. 5. Pág. 43.