“Este libro es el resultado final del Primer Encuentro Internacional por la Construcción del Diálogo Sur-Norte en la Cooperación Internacional al Desarrollo, organizado en el marco del Programa de Apoyo a los Diálogos sobre Políticas ejecutado por la Dirección General de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina con el apoyo de la Unión Europea. Reunido en la ciudad de Buenos Aires los días 3 y 4 de noviembre de 2011, este encuentro permitió el intercambio de ideas y puntos de vista entre diplomáticos, académicos, funcionarios internacionales y técnicos en temas de cooperación internacional al desarrollo provenientes de países del Norte y del Sur, con el objetivo de fortalecer el diálogo entre distintos actores del área y pensar en actividades bajo nuevos esquemas de trabajo conjunto. A lo largo de sus dos jornadas de trabajo se abordaron una serie de temas centrales de la actual agenda de la Cooperación Internacional al Desarrollo: visiones de la cooperación del Norte y del Sur, el problema de lograr la coherencia de políticas, la eficacia de la ayuda, la lucha contra la pobreza, la posición de los países de renta media en la actual agenda de la cooperación internacional, las perspectivas para los Objetivos de Desarrollo del Milenio después del año 2015 y el rol de la cooperación internacional al desarrollo en el actual contexto de crisis globales. Las ponencias y el resumen de los debates que tuvieron lugar durante el Encuentro son presentados aquí en el entendimiento de que podrán colaborar a fomentar el diálogo entre los diferentes Estados del Norte y el Sur que los tiempos actuales reclaman de la cooperación internacional y serán de utilidad para todos aquellos interesados en pensar y construir el futuro de la cooperación internacional al desarrollo.”
Por la Construcción del diálogo Sur-Norte en la Cooperación Internacional al Desarrollo
Surasky tyc:Maquetación 1 01/25/12 11:59 AM Página 1
ENCUENtRO ARGENtINA-UNIóN EUROPEA
Por la Construcción del diálogo Sur-Norte en la Cooperación Internacional al Desarrollo
Unión Europea
Programa de Apoyo a Diálogos sobre Políticas
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EncuEntro ArgEntinA-unión EuropEA
por la construcción del diálogo Sur-norte en la cooperación internacional al Desarrollo
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EncuEntro ArgEntinA-unión EuropEA
por la construcción del diálogo Sur-norte en la cooperación internacional al Desarrollo
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto República Argentina Unión Europea
Programa de Apoyo a Diálogos sobre Políticas
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Encuentro Argentina-Unión Europea. Por la construcción del diálogo Sur-Norte en la Cooperación Internacional al Desarrollo. - 1a ed. Buenos Aires : Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2012. 208 p. ; 23x15 cm. ISBN 978-987-1767-06-9 1. Cooperación Internacional. 2. Relaciones Internacionales. I. Título. CDD 327.1
© 2012, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Queda hecho el depósito que dispone la ley 11723. Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina. Colaboraron en la preparación de este libro: Diseño: Pablo Barragán Impresión y encuadernación: Gráfica LAF Se utilizó para el interior papel Obra Boreal de 80 g y para la tapa cartulina Ilustración de 280 g provistos por Papelera Alsina SA
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La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.
La presente Publicación ha sido realizada en el marco del "Programa de Apoyo a Diálogos sobre Políticas entre la Argentina y la Unión Europea", ejecutado por la Dirección General de Cooperación Internacional, del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Nación.
Más información sobre el Programa en: www.dialogosarg-ue.mrecic.gov.ar
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ÍnDiCE Introducción
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palabras de apertura Embajadora Julia Levi
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LA coopErAción Sur-Sur viStA DESDE EL nortE y LA coopErAción nortE-Sur viStA DESDE EL Sur Desafíos del diálogo entre cooperaciones Bruno Ayllón Pino
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La condicionalidad de la cooperación internacional para el Desarrollo Juan Pablo Prado Lallande
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MáS ALLá DE LA coopErAción intErnAcionAL: LA cohErEnciA DE poLíticAS La idea de desarrollo y la encrucijada europea Lorenza Sebesta
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El desarrollo y la necesidad de coherencia en las políticas Martín Rivero Illa
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LA AgEnDA DE LA EficAciA DE LA AyuDA panorama y desafíos de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda Paula Orsini
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El debate interparadigmático en la cooperación internacional al Desarrollo Bernabé Malacalza
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LA LuchA contrA LA pobrEzA En LA AgEnDA ActuAL DE LA coopErAción intErnAcionAL AL DESArroLLo La lucha contra la pobreza en la agenda actual de la cooperación internacional al Desarrollo Márcio Lopes Corrêa
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LoS pAíSES DE rEntA MEDiA En LA coopErAción intErnAcionAL AL DESArroLLo cooperación japonesa: pasado, presente y perspectivas Juan Carlos Yamamoto
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Discusión político-conceptual sobre el rol de los países de renta media (prM) y la cooperación Sur-Sur en el espacio iberoamericano Valeria Pataccini
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LoS objEtivoS DE DESArroLLo DEL MiLEnio y DESpuéS Los objetivos de Desarrollo del Milenio y después Rubén Mercado
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EL roL DE LA coopErAción intErnAcionAL AL DESArroLLo AntE EL ActuAL contExto DE criSiS gLobALES políticas de desarrollo de la unión Europea Henning Reimann
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La cooperación Sur-Sur en contextos de crisis Javier Surasky
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cierre del encuentro Palabras del Embajador Alfonso Diez Torres, Jefe de la Delegación de la Unión Europea en la República Argentina.
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Palabras de la Embajadora Julia Levi, Directora General de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina. 205
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introducción
Esta publicación es el resultado final del Primer Encuentro Argentina-Unión Europea por la Construcción del Diálogo Sur-Norte en la Cooperación al Desarrollo, organizado por la Dirección General de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, con la asistencia de la Unión Europea en el marco del Programa de Apoyo a los Diálogos sobre Políticas. Se trata de una reunión que tuvo lugar en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los días 3 y 4 de noviembre de 2011, en la que participaron catorce destacados especialistas en el tema, provenientes de Europa y América Latina. Asimismo, compartimos con nuestros lectores cada uno de los debates realizados con la participación del público, lo cual nos permite estar seguros de la riqueza y pluralidad de ideas, conceptos y reflexiones presentes en este libro. En la primera mesa expusieron Bruno Ayllón Pino (del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid) y Juan Pablo Prado Lallande (Universidad Autónoma de Puebla, México) sobre La Cooperación Sur-Sur vista desde el Norte y la Cooperación Norte-Sur vista desde el Sur. Seguidamente, Lorenza Sebesta (Universidad de Bologna, Italia) y Martín Rivero Illa (Director de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional), formaron parte del panel titulado Más allá de la Cooperación Internacional: la coherencia de políticas. El debate sobre La agenda de la eficacia de la ayuda tuvo como expositores a Paula Orsini (Unidad de Direccionamiento Estratégico, Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador) y Bernabé Malacalza (Investigador del Programa de Desarrollo, Innovación y Sociedad de FLACSO Argentina). El primer día de encuentros concluyó con reflexiones sobre La lucha contra la pobreza en la actual agenda de la Cooperación Internacional al Desarrollo, a cargo de Marcio Correa, Coordinador General de Cooperación Técnica Multilateral de la Agencia de Cooperación Brasileña. 11
La segunda jornada comenzó con las exposiciones de Juan Carlos Yamamoto (Vice-Representante General, Agencia de Cooperación Internacional del Japón, Oficina en Argentina) y Valeria Pataccini (Coordinadora de la Maestría en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de San Martín, Argentina), quienes se refirieron a Los países de renta media en la Cooperación Internacional al Desarrollo. Luego tuvo lugar la exposición titulada Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y después, a cargo de Rubén Mercado (Economista Senior del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). Por último, Javier Surasky (representante de la Dirección General de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina) y Henning Reimann (Jefe de Cooperación Internacional de la Delegación de la Unión Europea en la República Argentina) presentaron sus reflexiones sobre El rol de la CID ante el actual contexto de crisis globales. El cierre general del encuentro estuvo a cargo de los Embajadores Julia Levi (Directora General de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto) y Alfonso Diez Torres (Jefe de la Delegación de la Unión Europea en la República Argentina). Finalmente, aspiramos a que este conjunto de pensamientos, intercambios y acciones comunes, nos permitan lograr que nuestra tarea no se limite simplemente a construir modos diferentes de llamar a las cosas –y seguir haciendo lo mismo–, sino que las palabras tengan el valor que deben tener y que, realmente, podamos estar todos mancomunados en el trabajo sobre la Cooperación Internacional. Cada uno de la manera que puede y debe e intentando, en este diálogo, superarnos día a día en la clase de cooperación que como actores concretamos.
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palabras de apertura Embajadora Julia Levi
En primer lugar, quisiera agradecer la participación de todos y todas en este debate sobre temas que son, para esta Dirección, de suma importancia. Estoy feliz por la presencia de las y los representantes de Organismos e Instituciones de nuestra región y de Europa y quisiera resaltar, especialmente, la de las y los Representantes de Cooperación Internacional de las provincias argentinas porque es muy importante poder discutir y poner en sintonía las políticas nacionales con las provinciales y, al mismo tiempo, destacar lo que ustedes están haciendo en su ámbito de aplicación, lo que nos puede otorgar una unidad muy interesante en la visión estratégica para desarrollar la cooperación en todo el país. Quiero también contarles cómo surgió esta idea. Nosotros tenemos un programa con la Unión Europea que consta de tres módulos, uno de los cuales se llama Apoyo al Diálogo para la Formulación de Políticas. El módulo se refiere a la posibilidad de intercambio con los Organismos de la Unión Europea y de la Comunidad Europea en general, para poder estrechar lazos entre éstos y sus pares de la Argentina, en los sectores de interés mutuo. Para ello, se ha suscripto un Programa que venimos ejecutando desde hace dos años. Inicialmente, el tema de la Cooperación no estaba entre ellos. Nosotros llegamos a la Dirección de Cooperación Internacional de la Cancillería cuando ya estaba formulado ese Programa y es por eso que hace tan sólo dos años que comenzamos a plantear que nos parecía muy importante que la Cooperación fuera uno de los temas de diálogo dado que, justamente, tenemos una cantidad de elementos que hacen a la necesidad del debate y de la puesta en marcha de una forma diferente, a la que la comunidad internacional ha dado en llamar la Nueva Arquitectura de la Cooperación Internacional. Nosotros creemos que podemos brindar un aporte a este proceso, tanto con la reflexión sobre nuestro trabajo cotidiano, como con Seminarios como éste, que nos permite el intercambio de teoría 13
y praxis, de tanta importancia para fortalecer el paradigma de la Cooperación Sur-Sur. Como ustedes saben, la Argentina tiene cada vez menos Cooperación Internacional y la que tenemos más fuerte es la de la Unión Europea, que se desarrolla en distintos niveles: el federal, que recoge los temas de los Diálogos; el bilateral, que también está en las provincias argentinas, específicamente en las áreas de educación y pequeñas y medianas empresas y, finalmente, el nivel regional, que es la asistencia técnica que la Unión Europea presta al MERCOSUR. Cuando en el año 2011 el tema de Cooperación ingresó en el Programa de Apoyo a los Diálogos sobre Políticas, creímos que una buena posibilidad era hacer una reunión –cuyas instancias están plasmadas en este libro– en la que la gente de la Unión Europea y nosotros, los latinoamericanos que estamos trabajando en la Cooperación Sur-Sur (CSS), pudiéramos intercambiar conceptos y metodologías que nos permitieran comprender más claramente de qué manera podemos tender un “puente de plata” entre la Cooperación Sur-Sur y la Cooperación tradicional, también llamada Cooperación Norte-Sur (CNS). Y esto porque, básicamente, la Cooperación Triangular nos lleva a compartir con los países de mayor desarrollo relativo –y estamos muy felices de poder hacerlo– las posibilidades que ella brinda, lo que plantea cuestiones interesantes en términos de ver qué metodología usamos, cómo compatibilizarla, de qué manera podemos trabajar en conjunto sin que nosotros, desde la Cooperación SurSur y con un paradigma diferente a la tradicional, tengamos que abdicar de nuestro propio marco filosófico. Concretamente, se trata de poder aventar aquellas críticas o temores que en algún momento se han planteado sobre qué significaría que la CSS se uniera con la tradicional y si, en el fondo, el esquema y el paradigma de esta última no iba a devorar a la primera. Nosotros tenemos mucho interés en estos temas y venimos debatiendo hace varios años, con los compañeros de América Latina en el marco de la Cumbre Iberoamericana –donde compartimos un Programa de CSS–, habiendo logrado un consenso importante acerca de los distintos ejes de la CSS, que nos interesa compartir con los compañeros del Norte. Tal vez las categorías de Norte y Sur habrá que revisarlas tam14
bién el día en que podamos hacer algo que nos permita efectivamente poder trabajar en conjunto de modo adecuado. Esto que decimos no es lesivo para ninguna de las dos formas de trabajo. Como ustedes saben, la Cooperación tradicional ha tenido un esquema de trabajo que se ha ido desarrollando desde un proceso donde ésta era casi impuesta desde un paradigma paternalista característico de la Cooperación Norte-Sur donde había países que ponían dinero y otros que lo recibían en forma de asistencia técnica y, por lo tanto, con un enfoque netamente economicista, se generaron las categorías de donante y receptor, las que hacen a una jerarquía dentro de la Cooperación tradicional. Desde el Sur nos planteamos un paradigma de equidad, además de la solidaridad y el respeto que lo funda, donde todos somos cooperantes. Y no introducen un mero cambio de palabras, sino que éstas realmente traducen con veracidad los actos concretos que lleva a cabo la CSS. La Cooperación tradicional, siguiendo su línea de desarrollo, se plantea como la Eficacia de la Ayuda. Nosotros consideramos que la cooperación no es ayuda sino un proceso entre cooperantes. Y, por lo dicho, una de las cosas que se nos presenta como desafío es poder escribir, e instalar, el nuevo discurso de la CSS. Proveniente de otro paradigma, necesita de su propio discurso; no podemos seguir llamándonos donantes o receptores o países emergentes, cuando todo esto es una heterodesignación del Norte, que ha formulado sus propias categorías que corresponden, efectivamente, a cómo ellos ejercen la Cooperación. Nosotros tenemos que resignificar todos esos conceptos desde nuestro propio paradigma y desde nuestra propia visión de lo que significa la CSS. Para entender mejor esta problemática, hagamos un poco de historia. En el año 2000, en una reunión mundial, los países aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En el 2002 hubo otra reunión en Monterrey –que se conoce como el Consenso de Monterrey– donde, por primera vez, los países del Norte se pusieron como objetivo de su propia Cooperación, la obtención de las metas del Milenio, planteadas para el año 2015. Esto quiere decir que, hasta ese momento, en realidad, cada uno de los países del Norte tenía que rendir cuentas a su propio país pero no a la comunidad internacional, hecho que sólo se revirtió a partir del compromiso asumido en relación con las metas del Milenio. 15
De este modo, la Cooperación tradicional tuvo que empezar a moverse con el fin de generar, para ellos mismos, una metodología que les permitiera formular sus programas de manera tal que pudieran ser medidos, evaluados y pudieran presentarse los resultados logrados en el cumplimiento de esas metas1. El hecho de tener que evidenciar resultados concretos e impacto, motivó que en la reunión de los países de la órbita de la OCDE de la cual surgió la Declaración de París, en 2005, se estableciera una nueva metodología para los países del Norte, que les permitiera cumplimentar este objetivo. A esa reunión concurrieron pocos países latinoamericanos. No todos los que estuvieron allí acordaron con la Declaración. Y es el día de hoy que muchos latinoamericanos no se hicieron cargo de ella porque realmente no estaba prevista para los países industrializados. En 2008 hubo una reunión en Accra que fue de seguimiento de la Declaración de París. Allí, algunos países latinoamericanos interesados en que la CSS pudiera ser reconocida como parte de la Eficacia de la Ayuda lograron incorporarla en la relatoría final de la reunión. Algunos de nosotros hemos hecho un mea culpa por no haber estado en Accra, porque nunca coincidimos con la manera en que la CSS entró a esa relatoría, debido a que la misma quedó en el marco de unas líneas (punto 19) en las que se hablaba de “nuevos actores”. Nos parecía que poner la CSS dentro de la Declaración de París era un terrible error, en la medida en que nuestro paradigma es muy difícil de subsumir –y no tenemos ningún interés en que sea subsumido– en el paradigma de la Eficacia de la Ayuda. Entonces, la próxima reunión a llevarse a cabo en Busán, como seguimiento de la de Accra, va a ser una gran oportunidad para mostrar efectivamente qué es la CSS. Como todos sabemos, ésta nace a partir de un encuentro mundial que se hizo en la Argentina, organizado por Naciones Unidas, en 1978, de donde surgió el Plan
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Vale señalar en este momento que mucho antes –fines de los ’60 y principios de los ’70, la que, supuestamente, iba a ser la década del Desarrollo– se había planteado que los países industrializados iban a dedicar el 0,7% de su PBI en aras de la Cooperación al Desarrollo. Esto significaba una democratización que implicaba la Cooperación para todos. Estamos en 2011 y ese 0,7% fue cumplido, hasta el momento, por cinco países. En verdad, es un reclamo que se les ha hecho siempre a los países del Norte pero que no ha sido satisfecho, lo cual pone en evidencia la falta de compromiso para la ayuda con el fin de alcanzar los ODM.
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de Acción de Buenos Aires (PABA), referido a la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD). Ese plan tiene una cosa muy interesante que es que, por primera vez, se globalizó la posibilidad de que todos los países que tuviesen un valor agregado relativo podrían entrar en el ámbito universal de la Cooperación. Obviamente, no es que no realizáramos cooperación entre países del mismo o menor desarrollo relativo antes de esta reunión, pero, quedar legitimado dentro de una Declaración global y un Plan de Acción firmado por todos los países, era un cambio cualitativo que nos comprometía como otro Sujeto de este proceso. Allí se hablaba de la CTPD a la cual también se conocería después como Cooperación Horizontal. Creemos que, finalmente, terminó llamándose CSS por una cuestión geopolítica, lo cual no implica simplemente dar vuelta un mapa para que el Sur quede en el Norte y viceversa: se trata de formas diferentes, que bienvenidas sean. A veces hemos sido tildados de fundamentalistas porque defendíamos las diferencias de la CSS. Ante esa acusación, nosotros respondíamos que no y que, por el contrario, los fundamentalistas eran quienes mantenían un pensamiento único, en el que la forma de Cooperación que podía haber era exclusivamente la de Norte y la CSS debía adecuarse a ella. No somos cultores del pensamiento único. Creemos que la realidad es muchísimo más compleja que lo que sus categorías pueden nombrar, que se despliega de múltiples modos, y que la Cooperación está tomando nuevas formas que merecen ser tenidas en cuenta y pensadas para poder ser llevadas a cabo de la mejor manera posible para que cada pueblo, cada comunidad y cada país llegue a hacer la cooperación que le resulta posible y recibir la que solicita en función de la definición de sus propias necesidades. Hacemos una gran defensa de la CSS; en este sentido, la presentamos como otra forma de la cooperación, que no es ni complementaria ni subsidiaria de la CNS, sino equivalente a ella, constituyendo un paradigma diferente que, indudablemente, debe dialogar con ella. Esto es lo que estamos tratando de hacer hoy, en este Seminario, porque no creemos que sean cuestiones antagónicas. Obviamente, hay diferencias que deben zanjarse en lo que tenemos que concebir como formas distintas para pensar en una comunidad mundial plural y diversa. Ese es el desafío. 17
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La cooperación Sur-Sur vista desde el norte y la cooperación norte-Sur vista desde el Sur
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Desafíos del diálogo entre cooperaciones Bruno Ayllón Pino1
1.- Introducción. Tiempos de crisis e impactos en la cooperación El objetivo de esta ponencia es establecer algunas coordenadas iniciales de referencia con una propuesta (que incluso puede ser cuestionada) que es situar la Cooperación Sur - Sur (CSS) y el interés de los países de la OCDE por ella, en el contexto de las transformaciones globales en el sistema internacional, con la ascensión de los poderes emergentes y otros Países de Renta Media (PRM) y con el trasfondo inevitable, por los menos en estos momentos para los países de la Unión Europea (UE), de la crisis económica. Este último factor, la crisis, explica a mi entender, en estos momentos de zozobra para la estabilidad de la zona Euro, mucho más que la preocupación por el cumplimiento de la agenda de la eficacia de la ayuda y por los hipotéticos efectos disruptivos de la CSS, la atención que los países donantes agrupados en el CAD/OCDE y algunos organismos multilaterales prestan a la cooperación entre países en desarrollo. Conviene anotar que en la gran mayoría de los países del Norte2 existen dificultades para comprender las raíces históri-
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Docente e investigador asociado al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (IUDC - UCM). Investigador doctor becario del Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA) de Brasil.
[email protected] 2 Utilizamos el término “Norte” para caracterizar a los países industrializados y más ricos del mundo según PIB per cápita, es decir, los países agrupados en su mayoría en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). El término “Sur” es empleado para identificar a los países en desarrollo que pueden ser beneficiarios de flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y que, conforme a las últimas listas de países receptores del CAD, poseen rentas per cápita anuales inferiores a los 12.275 dólares.
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cas, la esencia y la filosofía de la CSS. Para muchos países del CAD/OCDE el apoyo a la CSS constituye todavía una forma de cooperar novedosa y desconocida. En otros casos, las posiciones son más marcadas. Por ejemplo, en el ámbito de la UE algunos dicen que la CSS no es un “tema nuestro” y no tiene mayor interés. Otros dicen que el apoyo a la CSS a través de la cooperación triangular no es una prioridad en la actualidad, menos aún en un contexto de crisis y, además, los emergentes y los PRM tienen recursos para aumentar la escala y profundizar sus programas de cooperación. Finalmente, otros piensan que tanto la CSS como la cooperación triangular pueden poner en peligro los avances en la agenda de eficacia de la ayuda, por lo que se debe evitar incentivarla. El resultado de esta disparidad de perspectivas es que la UE y sus Estados Miembros no cuentan todavía con una visión de conjunto, ni con una clara definición estratégica, que permita estructurar y desarrollar, con suficiente empuje, una política de apoyo y de respuesta colaboradora a la CSS, no sólo en Latinoamérica, también en sus relaciones con países emergentes y otros PRM asiáticos o africanos. Una de las preguntas que podemos plantearnos es qué ha cambiado para que los países de la OCDE que, salvo el caso de Japón y Alemania, ignoraron históricamente la existencia de la CSS, promuevan ahora plataformas y foros de discusión, fuerzas tarea, equipos de trabajo, estudios de caso e impulsen modalidades de convergencia entre la CNS y la CSS como la cooperación triangular. Por tener perspectiva histórica es bueno señalar que el contexto e impulso de la descolonización que marcó los orígenes de la CSS, y que después tuvo un hito fundamental en su definición en la Conferencia de Buenos Aires sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (1978) abrió paso, a finales de la década de los años 80 y 90, a un cierta “pérdida de aliento” en los intentos de algunos líderes políticos del mundo en desarrollo por generar una “conciencia del Sur” y propiciar la “unidad de acción” en el ámbito multilateral. Las capacidades técnicas y las experiencias en el campo de las políticas públicas y en la lucha contra la pobreza no eran en esas décadas tan abundantes entre los países en desarrollo como lo son ahora. Tampoco la situación económica y los recursos, que si bien siguen siendo limitados, se dedicaban a los por entonces modestos programas de cooperación técnica. Hoy han cambiado muchas 22
cosas y el mundo en el que vivimos asiste a sorprendentes y veloces transformaciones. ¿Qué elementos diferenciadores podemos identificar respecto al pasado en la consideración que la CSS merece hoy en el Norte o en el mundo al que todavía consideramos “desarrollado”? Creo que es posible destacar tres muy relevantes: En primer lugar, un reconocimiento generalizado según el cual la CSS constituye un instrumento eficaz para la generación y movilización de capacidades nacionales en los países en desarrollo. En segundo término, las contribuciones que la CSS se encuentra en condiciones de realizar a la nueva arquitectura de la ayuda y a la construcción de una incipiente gobernanza global del sistema internacional de cooperación que se pretende, al menos en el discurso, mucho más democrática, simétrica, horizontal y consensuada. En tercera instancia, el reciente interés que demuestran por ella (después de décadas de indiferencia) los países del CAD/OCDE, lo que puede atribuirse a una serie de factores que analizaremos, desde la preocupación por la eficacia de la ayuda, en un contexto de proliferación de agentes y de enorme penetración de los llamados “donantes emergentes” en África, lo que perjudicaría la aplicación de la Declaración de París, hasta el deseo por parte de los donantes tradicionales de “compartir” la carga del esfuerzo de la financiación del desarrollo con los “nuevos donantes”, en un contexto de serias restricciones fiscales que la crisis impone a las economías de los países desarrollados, especialmente en la UE y que se acentuará todavía más. Este ha sido el mensaje que algunos países desarrollados en circunstancias particulares, como Japón, han realizado para que los “donantes emergentes” compensen el recorte de su AOD, proponiendo que la CSS sea contabilizada como “ayuda global al desarrollo”.3 Este el sentido también de la comunicación divulgada a mediados de octubre por parte de la Comisión Europea titulada “Incrementando el impacto de la política de desarrollo de la UE: una agenda para el cambio”, en el marco de la negociación de las perspectivas financieras 2014 - 2020, que ha suscitado preocupación en muchos PRM, por el énfasis en la concentración de la ayuda comunitaria en menos países (los menos avanzados y de 3
“Brasil sob pressão para ajudar paises mais pobres”, Valor Econômico, São Paulo, 20 de abril de 2011.
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renta baja) y la reducción de sectores de actuación (un máximo de tres por país). El argumento esgrimido por el comisario europeo de desarrollo, Andris Pielbags, para defender estas medidas es que puede ser “demasiado ambicioso intentar ayudar en todas partes y el impacto no es suficientemente fuerte”. En esta tesitura y con los ingredientes del impacto de la crisis en Europa y de la atención especial que la UE dedicará al Norte de África en el contexto de la “Primavera Árabe” (en clave de seguridad de su frontera del Mediterráneo, de contención de flujos migratorios y de garantía de abastecimiento energético) podemos encontrarnos con un escenario de reducción drástica de la AOD, e incluso de retirada, en países como Brasil, Argentina, Chile, Uruguay, Colombia o Venezuela. Por si esto fuera poco, se escuchan voces que alegan que la CSS puede ocupar ese espacio dejado por la CNS, con la garantía del apoyo que los donantes tradicionales seguirían ofreciendo a través de la cooperación triangular.4 2.- Espacios de encuentro entre la CNS y la CSS Los tres elementos apuntados anteriormente (la CSS como instrumento eficaz de generación de capacidades en países en desarrollo, sus contribuciones a la gobernanza global de la cooperación y la preocupación por su impacto en la Agenda de Eficacia) fueron enunciados y tuvieron su materialización concreta en la puesta en marcha, con el impulso y el apoyo de los países de la OCDE, de diferentes iniciativas de diálogo, encuentro y construcción conjunta de perspectivas. Recordemos algunos de ellos: 1) El Consenso de Monterrey sobre financiación del desarrollo (2002) que en sus puntos 19 y 43 “alienta la CSS para facilitar el intercambio de opiniones sobre estrategias y métodos que han tenido éxito” y recomienda, como medida para aumentar la eficacia de la ayuda, “fortalecer la cooperación triangular, incluidos los países con economías en transición y la CSS como instrumentos para la prestación de asistencia”.
4 Esta idea aparece explícitamente manifestada y reiterada de diferentes maneras en el Informe Final de la Fase 2ª de la Evaluación de la Declaración de París, hecho público en mayo de 2011, y que está accesible en http://www.oecd.org/dac/evaluationnetwork/pde
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2) La creación, en 2003, del Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda (WP-EFF por sus siglas en inglés) del que ahora son miembros varios países en desarrollo, instituciones multilaterales, regionales y organizaciones de la sociedad civil, que respondió en parte a la inquietud del CAD/OCDE por los “donantes emergentes” y por establecer mecanismos de diálogo. El programa del CAD “Puertas abiertas” (Open Doors)5, supone otra manifestación del interés de los donantes tradicionales por atraer hacia el debate de la eficacia a los países en desarrollo favoreciendo la mutua comprensión. 3) La celebración del Foro para un Partenariado más Efectivo en la Cooperación para el Desarrollo, promovido conjuntamente por el CAD/OCDE y por el PNUD, realizado en París el 1 de febrero de 2005. En este foro, constituido para promover un amplio diálogo y comprensión mutua entre los principales suministradores de AOD, los gobiernos de países no pertenecientes a la OCDE y organizaciones internacionales y los miembros del CAD reconocieron la contribución de la CSS en la mejora de la eficacia y eficiencia a través del énfasis en la apropiación y apostaron por promover enfoques más sistemáticos para aprovechar la experiencia de intercambio de conocimientos y lecciones aprendidas en la CSS. 4) La Agenda de Acción de Accra (septiembre de 2008) que en el punto 19 b de la declaración final reflejó el reconocimiento de “las contribuciones realizadas por todos los actores involucrados en el desarrollo, en especial el papel que cumplen los países de ingreso mediano, como proveedores y como receptores de ayuda (…) y la importancia y las particularidades de la CSS de la que se afirma que la CNS puede aprender”. 5) La Conferencia de Doha de seguimiento de la financiación del Desarrollo (diciembre 2008) que reflejó en sus puntos 49 y 50 el carácter complementario de la CSS respecto de la CNS e incentivó a los países en desarrollo a hacerla más efectiva conforme a los principios de una asistencia eficaz. 6) La creación en 2009 del Grupo de Tarea, Task Team, sobre CSS (TT-SSC por sus siglas en inglés) adscrito al Working Party de Eficacia de la Ayuda del CAD/OCDE, que se define como un foro de países socios del Norte y del Sur, conformado por países
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http://www.oecd.org/document/62/0,3746,en_2649_33721_441315181111,00.html
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de ingreso medio, donantes, sectores de la sociedad civil, la academia y agencias regionales y multilaterales. Su labor responde a un triple objetivo anclado en la Agenda de Acción de Accra: la adaptación de los principios de la Declaración de París (2005) a la CSS; el enriquecimiento de la agenda de la eficacia con sus prácticas y experiencias; la identificación de las complementariedades entre la CSS y la CNS, incluyendo la cooperación triangular. Para cumplir estos objetivos, el TT – SSC ha realizado un trabajo analítico de documentación, identificación y sistematización de buenas prácticas, desplegando su presencia en foros y plataformas regionales y globales de debate e impulsando la constitución de comunidades de prácticas y aprendizaje. Sus resultados se presentarán en el IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda que se celebrará en Basan, Corea del Sur, en los últimos días de noviembre y primeros de diciembre de 2011. 7) Los trabajos del G-8 y la Declaración final de la Cumbre de L´Aquila (Italia, 2009) que incorporó un punto específico sobre el desarrollo y la importancia de la CSS y triangular. Al respecto de esta última se afirma que puede ser un vehículo de fortalecimiento de sinergias entre la CNS y la CSS. 8) La incorporación de la CSS y triangular a la agenda del G-20 a partir de la Cumbre de Seúl (noviembre de 2010) como uno de los 9 pilares definidos en el “Consenso del Desarrollo para un crecimiento compartido”. La CSS aparece reflejada como parte de los principios de desarrollo del G-20, en la sección “cuestiones sistémicas globales o regionales”, donde se reconoce la necesidad de una acción coordinada colectiva, “incluso a través de la CSS y triangular”, para crear sinergias “con el máximo impacto en el desarrollo”. El Plan multi-anual de Acción del Consenso detalla, en su noveno pilar (Intercambio de Conocimiento), las acciones concretas para incrementar la eficacia y enriquecer ese intercambio. Para ello solicita al TT-SSC y al PNUD que recomienden actividades y propuestas para incrementar el intercambio de conocimiento en sus diferentes formatos (Norte - Sur, Sur - Sur y triangular). Hasta aquí un repaso no exhaustivo de los foros y plataformas desde los que los países de la OCDE han intentado generar espacios de encuentro y convergencia con la CSS. Sin embargo, la propia aceptación del papel de la CSS y de las responsabilidades que van adquiriendo los países emergentes y de renta media en el desarrollo internacional exige considerar el telón de fondo sobre el que 26
se proyectan, que no es otro que el de las transformaciones globales en las relaciones internacionales. A su consideración se dedica el siguiente epígrafe. 3.- Las transformaciones globales como telón de fondo de la CSS La emergencia de nuevos poderes en el sistema internacional y la importancia creciente de una nueva clase media de países, en la primera década del siglo XXI, han tenido consecuencias en la distribución del poder a escala global y en otras dimensiones como la cooperación para el desarrollo. En la medida que ha cambiado la configuración de las relaciones internacionales, con países en declive y países en ascenso, han surgido posibilidades y oportunidades de ampliar el abanico de las formas “tradicionales” de cooperación, derivadas de las responsabilidades que asumen esos emergentes y países intermedios en el desarrollo internacional. Estas responsabilidades se han concretado en la participación de estos países en la discusión y en los foros de debate de temas como la gobernanza económica mundial, el cambio climático, los procesos de paz en regiones en conflicto, el régimen nuclear, etc. Estos países emergentes, en su mayoría países de renta media, y por lo tanto países todavía en desarrollo y que reciben flujos de AOD, han diversificado su oferta cooperativa a partir de sus propios modelos de desarrollo y a través del incremento de su CSS, enriqueciéndola con nuevas modalidades como la cooperación triangular y desplegando su acción solidaria en nuevos espacios, al concentrarse en países y sectores de actuación, abandonados los donantes tradicionales, por ejemplo en iniciativas de desarrollo rural en América Latina y Caribe (Programa ProHuerta de Argentina) o en África (Programa Pro-Savana de Brasil). No debemos olvidar que, en la última década, la cooperación internacional para el desarrollo no sólo ha experimentado la llegada de nuevas modalidades de ayuda (instrumentos, formas de gestión, consensos y disensos sobre la eficacia y su medición). Ha visto crecer también el número de nuevos agentes privados y públicos, especialmente los llamados “poderes emergentes” y los PRM, favorecidos por un contexto global propicio. Una de las dimensiones más relevantes de la política exterior de estos “países emergentes y PRM” ha sido la voluntad de contribuir al desarrollo internacional 27
con una perspectiva transformadora vinculada a la reducción de las asimetrías que caracterizan al sistema mundial. La decisión de colaborar activamente en las tareas para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio se relaciona con la elaboración de un variado conjunto de propuestas políticas que pretenden, a través de la acción colectiva en coaliciones sur-sur, desencadenar cambios en las reglas de la gobernanza global en varios regímenes internacionales (política, finanzas, comercio, seguridad, nuclear, acceso a tecnologías, etc.). Estas propuestas políticas fueron acompañadas del ofrecimiento de apoyos materiales, inversiones productivas, comercio de bienes y servicios y soluciones técnicas para contribuir a la resolución de las carencias de otros países en desarrollo. En algunos casos la activa presencia internacional de estos países y la puesta en marcha de un discurso y una práctica calificados como “diplomacia de la solidaridad” ha incentivado la demanda por productos y conocimientos de los países emergentes y de otros PRM en sectores como la salud, la energía, la educación, la agricultura, las políticas sociales o el fortalecimiento de la administración pública, por citar unos pocos. Los países emergentes y otros países en desarrollo actúan así como “agentes dinamizadores de la distribución del poder”, convirtiendo cuestiones como la reforma de Naciones Unidas o de las Instituciones Financieras Internacionales en objetivos centrales de su política exterior. La búsqueda de mayores espacios en las instituciones multilaterales y el reconocimiento de las ventajas que se derivan de la participación en las mismas, sin abdicar de la defensa de sus interés nacionales y de mantener una presencia soberana en el mundo, son los rasgos característicos del comportamiento de los emergentes y de otros PRM en diferentes regímenes internacionales, con una fuerte marca revisionista que no plantea, según algunos autores, cambios radicales de las reglas del juego (Barbé, 2010: 49). De esta forma, estos países buscan revertir la tendencia histórica de su participación en el sistema multilateral habitualmente caracterizada por una agenda negativa centrada en la articulación de coaliciones de veto, por la pasividad en los menos dotados de capacidades materiales y voluntad política o por una “fuerte inclusión institucional y una gran exclusión decisoria” en aquellos con más recursos de poder y capacidades. Las alianzas constituidas entre estos países, tales como el foro IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), el G-20 de la cumbre de la OMC en 28
Cancún (2003) o la institucionalización de los encuentros anuales del grupo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), y los acrónimos inventados por académicos y consultores internacionales que los modifican (BASIC que excluye a Rusia) o amplían el número de países emergentes, como BRICSAM (que añade a los BRICS a México), o los CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica), demuestran el estado de ebullición del mundo que emerge en el siglo XXI y cómo, en el contexto de la evolución de la gobernanza global, surge una nueva generación de actores del desarrollo, a modo de “clase media incipiente” (Schulz, 2010). Esta voluntad de articulación multilateral de los países emergentes y de otros PRM para “mejorar las reglas del juego a favor del desarrollo”, así como el establecimiento de coaliciones y alianzas con otros países del Sur, se ven potenciados con su activa participación en iniciativas a favor del desarrollo y con el renovado protagonismo de la CSS. Todos estos elementos son realidades que deben enmarcarse en un contexto más amplio: el de la transformación de las relaciones internacionales por el ascenso económico y político de los países emergentes. En su dimensión económica diferentes estimaciones afirman, por ejemplo, que los países BRICS y otros emergentes concentrarán, en el año 2030, cerca del 60 % del PIB mundial. Las proyecciones señalan que el PIB de China sobrepasará al de Estados Unidos en el año 2025 y el de Brasil al de Japón en el 2050, momento en el que Rusia, México, Indonesia y Turquía se igualarán en cuanto a su peso económico a Alemania, Francia, Reino Unido e Italia (Milani, 2011: 55). Así, la “nueva geografía del crecimiento” viene marcada por la intensidad de los intercambios de todo tipo entre los países en desarrollo, representando un componente central en el proceso de cambio de creación y distribución de la riqueza (OCDE, 2010). El informe del Secretario General de la ONU sobre el Estado de la CSS6, ha destacado el liderazgo de los países emergentes en la nueva geografía del crecimiento mundial, demostrando su “notable resistencia frente a la crisis económica” que ha “mejorado la fortuna económica de los países más pobres”. Estos cambios propiciados por el ímpetu de las relaciones Sur – Sur habrían conducido a modificaciones profundas “en la estructura de las 6
Naciones Unidas: “Estado de la Cooperación Sur – Sur”, Informe del Secretario General. Asamblea General, (A/66/229), 3 de agosto de 2011.
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relaciones internacionales” y estarían produciendo resultados en materia de desarrollo gracias al reconocimiento de las oportunidades y capacidades de los países del Sur y al aumento de la demanda por su cooperación. De esta manera, “las relaciones Sur – Sur están conduciendo a cambios profundos en las estructuras de las relaciones internacionales y han empezado a arrojar resultados en materia de desarrollo, pues algunos países del hemisferio Sur constituyen, en la actualidad, una fuerza poderosa en la economía mundial”. Para ejemplo, un dato del citado informe: entre 1990 y 2008, el comercio mundial se cuadruplicó mientras que el comercio Sur – Sur se multiplicó 20 veces respecto a su nivel inicial en el mismo periodo. En 2008, los países en desarrollo representaban alrededor del 37 % del comercio mundial y casi las ¾ partes del crecimiento global. Por otra parte, las economías en desarrollo han atraído cada vez más la inversión y el capital privado, de 110.000 millones de dólares (en 2008) a una estimación (en 2010) de 650.000 millones.” En su dimensión política este proceso, calificado de “multipolaridad emergente”, viene propiciado por la acumulación de capacidades y recursos materiales y por el reconocimiento de la condición de potencias emergentes por los otros Estados. A partir de estos dos factores, capacidades y reconocimiento, se han configurado las estrategias de actuación de los emergentes (Barbé, 2010: 31). Las potencias tradicionales y los países de la OCDE han respondido a este desafío a través de un proceso progresivo de integración de estos países en los diferentes mecanismos y foros globales (G - 20 financiero), registrándose un mayor activismo en el caso de países latinoamericanos en los debates sobre gobernanza económica, cambio climático, procesos de paz y estabilización post-conflicto, régimen nuclear, comercio o reforma de las instituciones financieras y políticas multilaterales. Los BRICS y otros emergentes han rechazado ser meros espectadores en estos foros, gestionando con eficacia la importancia de su presencia para aumentar su impacto. Aunque no actúen como un bloque homogéneo influyen con frecuencia en sus resultados, compartiendo algunos objetivos o coordinando con anterioridad su acción para conducir la agenda y alterar los términos de las propuestas. La reciente convocatoria realizada por los ministros de Economía de Argentina y Brasil a sus pares de UNASUR con el objetivo de coordinar posiciones ante el G-20 y fortalecerse frente a la crisis económica es un buen ejemplo de lo anterior. 30
Ahora bien, el impacto de estos cambios en las estructuras del sistema internacional no se limita al campo económico y político. Los avances económicos y sociales de los emergentes y de otros PRM generan oportunidades para la ampliación de los volúmenes y modalidades de cooperación, que no se limitan al ofrecimiento de ayuda al incorporar otras dimensiones como el comercio sur-sur, las inversiones y los intercambios tecnológicos. Su repercusión se extiende al ámbito de la cooperación para el desarrollo como sistema, planteando un desafío a los donantes tradicionales y a los organismos multilaterales en términos de su gobierno. Fue precisamente en el ámbito multilateral donde más importantes han sido las aportaciones de los emergentes y los PRM, sin ahorrar esfuerzos en colaborar imaginativamente al cumplimiento del 8º Objetivo de Desarrollo del Milenio: fomentar una alianza mundial para el desarrollo. Repasemos sólo tres ámbitos de estas contribuciones de los países emergentes y en desarrollo al cumplimiento del 8º ODM. 1.- Se han impulsado diferentes medidas para cambiar las reglas del sistema financiero (incremento del poder de voto de países en desarrollo en el FMI, perdón de deuda a naciones pobres altamente endeudadas, apoyo a mecanismos innovadores de financiación del desarrollo como la Acción Global contra el Hambre y la Pobreza, creación de tasas sobre flujos financieros o fomento de la definición de normas y pautas de monitoreo y gestión de riesgos de los sistemas financieros) asumiendo un papel protagonista en la consolidación del G-20 como nuevo centro de la cooperación económica. 2.- En el ámbito comercial los emergentes y otros países en desarrollo han tenido un papel central en las negociaciones para la liberalización del sector agrícola en la OMC (Cumbre ministerial de Cancún, 2003) y en el impulso al comercio Sur - Sur, concebido no sólo como trueque de mercancías por divisas sino como “intercambio de conocimientos y capacidades que ayudan a garantizar el ingreso competitivo y sostenible de países menos avanzados en el mercado internacional” (Biato, 2009). La CSS es muy dinámica en el capítulo de ayuda para el comercio, brindando cooperación técnica a países en desarrollo y ofreciendo financiación para modernizar infraestructuras físicas que aumentan la competitividad de sus exportaciones. Más recientemente, los países en desarrollo se han empeñado en profundizar el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo (SGPC) y, en algunos 31
casos, se concede acceso libre de aranceles y de cuotas a países de menor desarrollo relativo. 3.- En el terreno político, las energías de muchos países en desarrollo, emergentes y de renta media, especialmente activos en promover cambios en la gobernanza a favor del desarrollo, se dirigieron a la reforma de la ONU, a la ampliación de espacios en el Consejo de Seguridad o a la apuesta por el fortalecimiento del ECOSOC y de su Foro de Cooperación para el Desarrollo como la plataforma más legítima y representativa para discutir los temas de la eficacia de la ayuda, todos ellos cambios necesarios para promover “un orden internacional más democrático, justo y solidario”. La apuesta de los países emergentes por la generación de coaliciones sur - sur y por la CSS parece arrojar resultados positivos. La idea fuerza que ha sostenido en estos años la estrategia de inserción internacional de estos países fue la insuficiencia de la arquitectura clásica de la gobernanza global, agravada por la presión de nuevos actores, lo que genera tensiones y acentúa los desafíos de legitimidad y eficacia de las instituciones multilaterales. Esos foros y organizaciones internacionales reflejarían realidades caducas y visiones geopolíticas superadas que no ofrecen respuestas satisfactorias a los retos actuales. En esas condiciones de bloqueo del multilateralismo tradicional hay más potencial y preferencia entre los emergentes por un “minilateralismo a la carta” en el que grupos de países impulsan agendas compartidas. La actual crisis económica, cuyo origen se encuentra en los países desarrollados, habría convertido en frágiles los viejos conceptos de la gobernanza global, especialmente en lo referente a las relaciones con los países en desarrollo, abriendo la puerta al reconocimiento por parte de los gobiernos y de los agentes económicos de los países industrializados de la importancia creciente de las economías en desarrollo (Ipea, 2010: 154). En definitiva, estamos asistiendo en los últimos años, sobre todo en el contexto de la actual crisis financiera, a la creciente participación de países emergentes y de renta media en “coaliciones de geometría variable”. El sistema internacional y sus insuficientes mecanismos de gobernanza atraviesan una fase de profundas transformaciones, sin definirse todavía su alcance y sin plasmarse en nuevas estructuras que respondan a la complejidad y a los nuevos equilibrios multipolares. 32
Los cambios en las dinámicas de poder, así como el proceso en curso de su difusión y desplazamiento vertical y horizontal, observables a nivel mundial y en Latinoamérica en particular, plantean serios y urgentes desafíos a la gobernanza global. El vigor de las relaciones Sur – Sur, la creación de espacios autónomos para la concertación y la cooperación política entre países en desarrollo (como la Comunidad de Estados de América Latina y Caribe, CEALC, sin participación europea o norteamericana), y el empuje de países como China, Rusia, Brasil, Sudáfrica, India, México, Argentina, etc., son transformaciones de hondo calado que obligan a los donantes tradicionales ha redefinir sus estrategias de cooperación. Hoy existen tensiones y desafíos en la arquitectura clásica de la gobernanza global, que sigue reflejando realidades geopolíticas caducas y muestra su ineficacia para enfrentar crisis y desequilibrios internacionales. La presión de los países emergentes, que quieren traducir en poder político global su peso económico mundial, acentúa los dilemas entre legitimidad y eficacia en los que se debate el multilateralismo. Ante la falta de respuesta de las potencias tradicionales, los países emergentes siguen manifestando su apuesta por las Naciones Unidas, pero no dudan en participar con entusiasmo cuando son requeridos en iniciativas “minilaterales” de grupos de países en torno a objetivos específicos (G-20) o agendas compartidas (BRIC, IBSA). Sin entrar a juzgar la participación de los países emergentes en el G -20 surgen dudas sobre la legitimidad de este foro por su escaso carácter representativo. La cuestión radica en determinar si la participación de los países emergentes, y, en el caso de los latinoamericanos, de los “tres grandes” (Argentina, Brasil y México) en el G - 20 y en otros foros minilaterales, constituye una fuerza capaz de promover el desarrollo internacional en otras bases, que se refleje en un nuevo paradigma de cooperación más inclusivo, o si supondrá apenas una ampliación del “gran juego” que favorezca a los emergentes y los aleje de las aspiraciones de los países en desarrollo (Roy, 2010). En este sentido, algunas voces desde los países emergentes alertan sobre la necesidad de enfatizar una visión de conjunto en torno a una “agenda del Sur” para evitar que la ascensión económica de algunos países en desarrollo genere nuevos focos de prácticas hegemónicas, competidoras o incluso asociadas al G8, en la renovación de estrategias de poder basadas en la promo33
ción de intereses particulares y disociadas de una visión colectiva sobre cómo responder a las necesidades globales de desarrollo (Lopes, 2010) Hay quien desde el Norte llega más lejos para afirmar que “la emergencia diplomática del Sur y las nuevas relaciones Sur – Sur generan más una nueva configuración multipolar del poder que una renovación de la solidaridad tercermundista, a merced de los intereses bien comprendidos de los nuevos “grandes”. Así, “ante la falta de una autoridad de regulación a escala mundial, los nuevos centros de gravedad de la economía mundial reflejan una auténtica pluralidad en el sistema internacional que dibuja un mundo a la vez multipolar y regional”, pero sin que esté claro “que sea más estable y más justo (Hugon, 2008). Como preguntas para el debate podemos plantear si necesariamente la emergencia de nuevos poderes del Sur producirá algo nuevo en términos de reestructuración de la gobernanza global. O, por el contrario, ¿la reestructuración de la gobernanza global, como consecuencia del arribo de los emergentes y de la incapacidad de las potencias tradicionales de ofrecer respuestas, generará más perturbaciones, incertidumbres y “turbulencias” en el sistema internacional? Al respecto, es posible barajar tres hipótesis (Lyons, 2011): 1) Que los nuevos poderes sean absorbidos dentro de las instituciones y normas establecidas por el Norte dado su gran poder de atracción y cooptación. 2) Que se superen a los poderes del Norte, en el sentido de que los poderes emergentes buscarían un estrechamiento con países del Sur en una especie de “internacionalismo Sur - Sur”. 3) Que la nueva arquitectura de la gobernanza global con la presencia de los emergentes sea jerárquica, como en el pasado reciente, pero con nuevos “hegemones” regionales localizados en el Sur. Según esta fórmula, el “Norte” –en términos de poder para dominar– se localizará en el “Sur”, de la misma forma que el “Sur” en términos de pobreza deberá ubicarse en el “Norte”. En este modelo los poderes regionales como Brasil, Turquía o Sudáfrica reemplazarían a los poderes globales tradicionales, pero los Estados más pobres permanecerían subordinados a ellos. Para terminar esta ponencia presentaré un resumen final de algunas de las principales percepciones o visiones que se han generado 34
desde el Norte, sobre todo en el ámbito académico, sobre las razones de la relevancia de la CSS en este momento y sobre sus rasgos principales. 4.- Visiones del Norte: principales temas planteados Si bien se reconocen desde el Norte, con carácter general, las potencialidades y rasgos de la CSS7, es posible identificar desde los países desarrollados un conjunto de precauciones o críticas que se hacen recurrentes. En primer lugar, hay una tendencia a considerar apenas la dimensión técnica de la CSS (formas de gestión y ejecución, evaluación, procedimientos, eficacia, eficiencia, etc.) y se pasa por alto la dimensión económica, en menor medida, pero claramente se arrincona la dimensión política y su carácter reivindicativo. En mi opinión se trata de un error de apreciación, pues son tres dimensiones interrelacionadas que no cabe escindir, si bien pienso que la dimensión política tiene un carácter preponderante, aunque la técnica sea más visible. En segundo lugar, desde el ámbito académico de los países desarrollados se ha puesto en tela de juicio la propia existencia de un “Sur” y de un “Norte” y se plantea a quién o a quiénes o a qué nos referimos cuando decimos “Norte” y “Sur”. Se afirma que puede que estemos ante conceptos obsoletos que no explican la realidad actual del mundo en desarrollo, o de los “mundos en desarrollo”, o de un mundo desarrollado en crisis y que se necesita una revisión profunda y mayores precisiones sobre las dimensiones conceptuales, ideológicas, políticas, materiales, geográficas, de psicología colectiva, que pueden estar contenidas en el uso de las categorías “Norte” y “Sur”. Entre los principales argumentos barajados para
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Entre otras, el respeto a la independencia e igualdad entre países socios; la horizontalidad que genera mayores dosis de sensibilidad a contextos específicos de vulnerabilidad y crisis; un conocimiento más próximo de la realidad y de los problemas de desarrollo; la diversificación de ideas, abordajes y métodos así como la amplia gama de agentes implicados en su ejecución; la generación de mayores elementos de apropiación (ownership) por las formas de trabajo que se preocupan por la adaptación de las tecnologías a las necesidades de los socios; la observancia de las especificidades locales; su mejor relación coste/eficacia y su flexibilidad; la orientación por demanda; o su previsibilidad, explicada en parte por no estar sujeta a condiciones en materia de políticas y por haberse fijado de común acuerdo las prioridades entre los socios.
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este planteamiento que enfatiza la reducción de las distancias entre “Norte” y “Sur” cabe destacar (Rocha, 2011): 1.- Que el centro de gravedad de la economía internacional se desplaza rápidamente del Norte hacia el Sur y de Occidente hacia Oriente (no podemos decir lo mismo del poder internacional, todavía fuertemente concentrado en las potencias tradicionales). La crisis económica que se ceba con los países de la OCDE exacerba estas tendencias. Por ejemplo, más de la mitad del crecimiento mundial de los últimos 15 años fue generado por países emergentes y en desarrollo. 2.- Que la división tradicional entre países desarrollados y países en desarrollo o entre “países del Norte y del Sur” puede que ya no sea tan significativa (¿o a lo mejor si?) como hace treinta o cuarenta años. La OCDE, una institución del “Norte” que sin embargo alberga a países del “Sur” europeo (Portugal, Grecia o España) y del “Sur” latinoamericano (Chile y México, por ejemplo), propone incluso una nueva denominación para describir la dinámica del mundo en cuatro categorías según su crecimiento en los últimos años (OCDE, 2010): a) Países prósperos (los de la OCDE). b) Países convergentes (con tasas de crecimiento que doblan las de la OCDE. c) Países con dificultades, con tasas de crecimiento levemente superiores a las de la OCDE. d) Países pobres con bajos crecimientos y rentas per cápita por debajo de los 950 dólares (parece que la OCDE no se acuerda de la “desigualdad” como causa de la pobreza). Esta nueva clasificación superaría la tradicional división Norte – Sur y generaría una visión más dinámica del crecimiento global (que no del desarrollo, en mi opinión). Según esta perspectiva, hay un grupo importante de países en desarrollo (casi toda Asia, parte de América Latina y amplias zonas de África) que van convergiendo hacia niveles de riqueza de los países prósperos, otros que aspiran a ingresar en este club, y unos 25 ó 30 países que siguen en la pobreza extrema, en el África Subsahariana. 3.- La creciente importancia del Sur para el Sur (a la vez que la gran heterogeneidad entre estos países). La intensificación extraordinaria de los flujos financieros y económicos entre los emergentes, a través del comercio y la IED, es una novedad en 36
estos tiempos. Esta tendencia continuará. Los países en desarrollo concentran el 37 % del comercio mundial y el comercio intra-sur representa alrededor de la mitad de ese total, constituyéndose potencialmente en el gran motor del crecimiento mundial en la próxima década. En tercer lugar, otras críticas hacia la CSS se centran en la ambigüedad y laxitud respecto a las definiciones de la CSS y sus modalidades. Al final, ¿cómo definir la CSS? ¿Cómo un amplio marco de colaboración entre países en desarrollo? ¿Sólo como cooperación técnica? ¿Incluimos también los intercambios comerciales y las crecientes inversiones entre países en desarrollo? Se critica además que la CSS tiene dificultades para demostrar resultados materiales y que se convierte, con frecuencia, en un mero ejercicio retórico, sobre todo cuando se instrumentaliza políticamente. En cuarto lugar, han crecido desde el Norte los cuestionamientos sobre los “discursos de auto-legitimación” (Sanahuja, 2010) que alimentan una cierta visión idílica de la CSS, cuya filosofía y formas de ejecución la situarían en posición de “superioridad moral” respecto de la CNS, como consecuencia del pretendido carácter más desarrollista de aquélla, de la desvinculación de intereses comerciales o estratégicos, de la ausencia de enfoques asistenciales o de la igualdad entre las partes y la reciprocidad de las interacciones, sin asimetrías ni relaciones verticales entre los países que la llevan a cabo y, en resumen, por su eficacia intrínseca. Para este autor, muchas de las críticas dirigidas justamente a la CNS también pueden ser dirigidas a la CSS, pues “sería cínico o ingenuo ignorar que la CSS en América Latina y Caribe también es motivada por objetivos de política exterior que en el caso de Brasil refleja una agenda más amplia en pro de la estabilidad, la seguridad, el comercio y metas de inversión regional y también como forma de defender las aspiraciones del país como líder regional y actor global”. Lo mismo cabría decir del caso de México con América Central, en clave de seguridad en el sur mexicano o de Venezuela a través del ALBA y de Petrocaribe, siguiendo vinculaciones geopolíticas y agendas altamente ideológicas. Para Chile, la CSS sería una forma de alcanzar un estatus diferenciado en el ranking de desarrollo de la región. En quinto lugar, se suele presuponer que existen más oportunidades de aprendizaje y aprovechamiento de las lecciones aprendidas en la CSS, debido a su horizontalidad motivada por la proximidad en los niveles de desarrollo, pero se critica desde el 37
Norte que eso suponga automáticamente que no exista verticalidad, relaciones de poder o asimetrías entre los socios de la CSS. Nuevamente para Sanahuja es imposible ignorar las fuertes asimetrías de poder en la región y considerar “horizontal” o “igualitaria” la relación entre Brasil y Bolivia o Haití, o entre Venezuela y las pequeñas economías del Caribe muy dependientes del petróleo. Jonhatan Glennie, en The Guardian8, por su parte, se pregunta sobre la horizontalidad que existe en la relación China-Zambia y sugiere añadir una tercera categoría a la Cooperación Internacional para el Desarrollo. Además de la AOD y de la CSS, una tercera categoría que describa a países emergentes no miembros del CAD cuya ayuda no puede ser seriamente considerada como horizontal. En sexto lugar, para algunos no está claro que la CSS se halle exenta de motivaciones políticas, económicas, estratégicas o de prestigio, ni que esté libre de condicionalidades ocultas o encubiertas, o que sea plenamente desligada. Respecto a las motivaciones, uno de los enfoques más exitosos para explicar la CSS es aquel que la vincula al ejercicio del “soft power”. La cooperación ofrecida por los países emergentes ha sido considerada una manifestación de “soft power”9, elaboración teórica del politólogo estadounidense Joseph Nye. En esta óptica, la cooperación como componente blando de proyección exterior permitió a países emergentes ampliar la capacidad de persuasión y ganar adhesiones para sus intereses a partir de un ejercicio de atracción positiva basado en tres fuentes principales: valores, cultura y política exterior. Nye añadió más recientemente al “soft power” y al “hard power”, el “smart power”, definido como una integración inteligente de redes de diplomacia, defensa, desarrollo y otras herramientas de “soft” y “hard power”. Al ser todavía reducida la capacidad de muchos países emergentes y de renta media para proyectar poder en el mundo, por sus evidentes limitaciones materiales y financieras, la cooperación fue concebida como herramienta idónea de política exterior que, si bien buscaba desarrollar capacidades de otros socios, produciría resultados funcionales a la estrategia de proyección de su imagen 8
“A New Direction for International Cooperation”, The Guardian, 5 october 2011. La “diplomacia de la salud” de Brasil en coaliciones Sur - Sur, como el Foro IBSA, es un buen ejemplo. Consultar Nye, Joseph. The Future of the Power. Washington: Public Affairs, 2010. Para el caso de la “diplomacia de la salud”, ver Lee, Kelley y Gómez, Eduardo J. “Brazil’s Ascendance: The soft power role of global health diplomacy”. European Business Review (january-february 2011), pp.61-64.
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internacional de países, como en el caso de Brasil, que entienden el desarrollo como un “instrumento de promoción de la estabilidad y del equilibrio global” (Lopes, 2010: 177) En esta óptica la cooperación no es sólo relevante por expresar una voluntad de contribuir al desarrollo de países con los que se comparte una identidad y unos valores. Además de los fines que le son propios y de los principios y rasgos que la orientan (solidaridad, no injerencia en asuntos internos, corresponsabilidad, respuesta a demandas de países en desarrollo, fomento de la autonomía por la vía del fortalecimiento institucional, ausencia de condiciones, desvinculación de intereses comerciales o fines lucrativos, etc.) la cooperación prestada ofrecería una ventajosa relación coste/ beneficio y réditos en forma de influencia entre otros países en desarrollo. Representaría también un instrumento de proyección de una imagen moderna, pues se asegura la presencia positiva en países socios y se consolida un papel destacado en el ámbito regional e internacional. Esta función de la cooperación vinculada al prestigio favorece la diseminación de los diferentes modelos de desarrollo y de las experiencias de políticas públicas de países emergentes. Sin negar la existencia de motivaciones solidarias, parece evidente que la CSS se encuentra subordinada en muchos países latinoamericanos a la política exterior (al igual que en los países de la OCDE) con un marcado carácter instrumental muy vinculado, de manera legítima, a los retornos esperados, procurando que estos sean compatibles con los beneficios obtenidos por los socios. Se observaría en la política exterior y en la CSS de algunos países un “discurso solidario al servicio de una diplomacia de la influencia”, que descansa en una estrategia que asocia la legitimidad de las iniciativas de cooperación a la promoción de su imagen, reivindicando la defensa de valores normativos y su funcionalidad al incremento del peso de esos países en las negociaciones multilaterales, sin dudar en presentarla como una fuerza moral para proyectar en la esfera internacional los logros de las agendas sociales nacionales (Ventura, 2010: 14). Respecto a la condicionalidad y al carácter desligado se trata de uno de los puntos más controvertidos en las visiones del Norte sobre la CSS, dudándose de que no existan condiciones, sutiles o implícitas, en su ofrecimiento. En realidad se preguntan esas voces: ¿es posible desvincular la cooperación de algunos países en desarrollo en África de los contratos para el desarrollo de infraes39
tructuras, de las concesiones para la explotación de recursos materiales o del incremento de las exportaciones y la venta de equipos o servicios? ¿No habrá condiciones implícitas, veladas, o formas sutiles de vincular el ofrecimiento de ayuda a la obtención de apoyos políticos en organismos multilaterales? En Brasil10, la prensa publicó que el gobierno Lula había realizado una intensa campaña para conseguir votos de países africanos para el profesor José Graziano da Silva en las elecciones a la FAO y que la ejecución de proyectos de biocombustibles fue la moneda de cambio ofrecida. En séptimo lugar, un conjunto de visiones críticas señalan que hay suficientes razones para cuestionar la sostenibilidad de las acciones de CSS, cuya escala es por definición modesta y, frecuentemente, más basada en la oferta inducida por el socio más desarrollado que en la demanda estimulada políticamente, y producto más de negociaciones diplomáticas que de demandas sociales. Se suele cuestionar también la ausencia de evaluaciones en la CSS que, en general, cuando existen suelen ser someras, circunscritas al cumplimiento de plazos para la ejecución de proyectos y al buen uso de los recursos, y con grandes limitaciones en cuanto a los efectos ambientales y sociales, sobre todo en lo referente a proyectos de infraestructura. En octavo lugar, hay una cuestión de fondo que se debate arduamente. ¿Hasta que punto es diferente la CSS de la CNS? ¿Qué matrices teóricas de la Ciencia Política, de las Relaciones Internacionales de la Economía o de la Sociología, por citar algunas disciplinas científicas, podrían ayudarnos a dar respuesta a esa pregunta? ¿Es necesario elaborar una teoría completamente nueva para explicar la CSS en lo referente a sus motivaciones y a los factores que llevan a los Estados a cooperar entre sí? ¿Sirven los marcos teóricos elaborados desde el Norte por autores como Morgenthau, Krasner, Keohane, Axelrod o Lumsdaine para explicar la cooperación? ¿Hay marcos teóricos elaborados en el Sur y son conocidos en el Norte? ¿Hay espacio para la convergencia teórica? Si la respuesta a las diferencias entre CNS y CSS es afirmativa, ¿en qué son distintas? ¿En sus principios y fundamentos teóricos? ¿En su práctica, es decir, en la forma de gestionarse desde la fase de negociación e identificación hasta la evaluación? ¿Esa diferencia de la CSS respecto a la CNS puede predicarse de “toda” la CSS y 10
Ver Claudia Antunes: “Brasil busca apoio político financiando etanol na África”, Folha de São Paulo, 7 de octubre de 2010
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respecto a “toda” la CNS? ¿O es necesario considerar caso a caso, experiencia a experiencia, país a país? ¿Cuándo podemos decir que estamos ante un caso de CSS? ¿Basta con que el país que ofrezca esa cooperación sea considerado un país en desarrollo? ¿Considerado además según qué criterios y por quién? Al final, ¿en qué consiste exactamente la CSS y cuál seria su rasgo central? ¿La horizontalidad? ¿Algunos países del “Norte” no tienen experiencias y programas pautados por la horizontalidad con principios equiparables a los que sigue la CSS? ¿Algunos países del “Sur” no tienen prácticas de cooperación más propias de un modelo de cooperación “vertical” y “asimétrica” que caracterizaría a la Cooperación Norte – Sur? ¿Qué sucedería si después de generar evidencias empíricas sobre la CSS llegamos a la conclusión de que no es tan diferente de la CNS? ¿A qué responde el empeño de muchos académicos del Norte en “desprestigiar” a la CSS y decir que no es tan diferente de la CNS? ¿Qué cambia si resulta que la CSS y la CNS son “todo lo mismo”? Y al revés, ¿Qué sucede si constatamos que efectivamente la CSS es diferente en el sentido de ser más horizontal, más eficaz, más respetuosa con las prioridades de los países socios, más cuidadosa con la apropiación y las culturas locales, más adaptable y con menos costes, etc.? ¿Qué podemos aprender en la CNS y cómo incorporar esos aprendizajes a las prácticas de la CSS y viceversa? ¿Con qué mecanismos? ¿En qué foros discutir y compartir esos aprendizajes que ofrece la CSS? ¿Es posible que falte una visión abarcadora y omnicomprensiva desde los países del Norte sobre la CSS? ¿Qué explica las dificultades que existen en el Norte para entender la dimensión política y reivindicativa de la CSS? En noveno lugar, desde la sociedad civil se plantean dudas sobre el grado en el que la CSS, como es concebida y ejecutada en la actualidad por muchos países en desarrollo, ofrece espacio para la participación de organizaciones no gubernamentales y de agentes privados. Por ejemplo, la plataforma Better Aid que agrupa a cien organizaciones de la sociedad civil del Norte y del Sur que trabajan en cooperación afirma que la apropiación y la alineación de la CSS sería limitada pues se reduce a la visión de los gobiernos centrales, sin incorporar la participación ciudadana, a los parlamentarios o a los gobiernos locales (Reality of Aid, 2010). En su documento de “posicionamiento político sobre la CSS para el desarrollo”, de marzo de 2010, manifiestan su preocupación porque la política de no interferencia también puede emplearse de manera 41
abusiva en las acciones de la CSS. Pensando sobre todo en China, se cuestiona que los derechos humanos, la igualdad de género, el trabajo decente, la rendición de cuentas o el control social y otras consideraciones sociales y ambientales que han sido consagradas en los acuerdos internacionales, sean dejadas de lado con demasiada frecuencia. De manera acusatoria se llega a afirmar que “los donantes del Sur que encaran inmensos desafíos de desarrollo son incomprensiblemente renuentes a ser juzgados con los mismos criterios que los donantes del Norte han adoptado para sí”. Se alerta además sobre una “seria falta de información accesible” (cuantificación, sectores, destinos, modalidades, instrumentos, términos de concesionalidad en los préstamos, etc.) alimentada por el “secreto deliberado” de algunos gobiernos del Sur en la provisión de la ayuda (Reality of Aid, 2010; Better Aid, 2010). Hay además desconfianzas que se agrupan en torno a la ausencia de experiencias reseñables de diálogo entre países que realizan CSS respecto a cuestiones normativas, lo que se relaciona con la ausencia de condiciones en materia de políticas pero deja una laguna en temas importantes como los derechos humanos, el género o la democracia. La ayuda prestada por estos “donantes emergentes” sería muchas veces poco transparente y correría el riesgo de menospreciar el valor ejemplar de la condicionalidad. Podría también suponer un desperdicio de recursos escasos o reiniciar un proceso de endeudamiento por parte de países que reciban financiación desde el Sur. En décimo y último lugar, una de las principales preocupaciones desde el Norte hacia la CSS, tal y como hemos señalado con anterioridad, es si la cooperación entre países en desarrollo y la proliferación de nuevos agentes podría desincentivar el cumplimiento de la Agenda de Eficacia de la Ayuda de París-Accra-Bután. En este punto quizás las críticas se concentran más en aspectos vinculados a su gestión que a los principios que la inspiran. Por ejemplo, se cargan las tintas en las lagunas evidentes en el campo de la evaluación de los proyectos de CSS, o se señala, por ejemplo, que no haya experiencias de participación de los donantes emergentes o de otros PRM que ofrecen CSS en las llamadas “mesas de donantes” y en otros mecanismos de coordinación en terreno. En definitiva, sobrevuelan sospechas sobre la aplicación de la agenda de la eficacia a la CSS, siempre y cuando estemos todos de acuerdo sobre qué implica ese concepto y si es aplicable a las características intrínsecas de la cooperación ejecutada entre países en desarrollo. 42
Conviene recordar, no obstante, que la urgencia de avanzar en los diferentes frentes que implica la mejora de la calidad de la CSS, fue reconocida explícitamente en la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre CSS (Nairobi, diciembre de 2009): “A ese respecto, reconocemos la necesidad de mejorar la eficacia de la CSS para el desarrollo aumentando la rendición de cuentas mutuas y la transparencia, así como coordinando sus iniciativas con otros proyectos y programas de desarrollo sobre el terreno, de conformidad con los planes y prioridades nacionales de desarrollo. Reconocemos también que se deberían evaluar los efectos de la CSS con miras a mejorar su calidad, según proceda, de manera orientada a la obtención de resultados”. La cuestión de fondo es determinar qué aportaciones puede hacer la CSS a la agenda de eficacia. ¿O al ser formas tan diferentes de cooperar estamos ante universos paralelos que no deben cruzarse y a los que no es posible aplicar los parámetros de eficacia construidos en el Norte para la CNS? ¿Contribuye la CSS a democratizar la “gobernanza de la cooperación” y a reestructurarla? ¿Es necesaria la refundación del sistema de cooperación para superar la rígida división donante-receptor en la que se basaba el sistema de ayuda? Conclusiones Acabamos de pasar el 50º aniversario de la creación de CAD/OCDE, el 23 de julio de 1961. Algunos autores en el Norte (Domínguez, 2011) defienden la hipótesis según la cual, cinco décadas después del nacimiento del CAD, el sistema de cooperación se halla en una profunda crisis de identidad, acentuada por la crisis económica y por la progresiva pérdida de peso de los países desarrollados, resultado de la combinación de tres factores: 1) Las contradicciones recurrentes de los donantes guiados por “un deber moral” que, en vez de generar desarrollo y promover la cooperación, produce y reproduce dependencia y relaciones de poder, al mismo tiempo que deja de honrar los compromisos financieros de AOD, sin recibir castigo (ausencia de obligación jurídica internacional). 43
2) La proliferación de nuevos actores (públicos y privados, en el Norte y en el Sur) que convierten en relativa la importancia de la AOD, llegando algunos autores (Severino y Ray, 2010) a hablar de “su fin”. 3) La disolución de la metáfora constitutiva del sistema de cooperación, esto es, el concepto del “Sur”, entendido como los “atrasados”, o sea, las economías de renta baja, estancadas, sin influencia internacional y dependientes del “Norte”, cuyo concepto también se diluye, siendo difícil establecer fronteras o divisiones claras entre ambos. Hoy los datos muestran que esos términos perdieron significado “económico” (¿tal vez político?) cuando, por ejemplo, los BRICS se ofrecen y son solicitados para “rescatar” a los denominados peyorativamente PIGS europeos, cuando China es el primer poseedor de la deuda de los Estados Unidos y de los países de la UE, cuando los países en desarrollo son propietarios del 64 % de las reservas mundiales de divisas o cuando la CSS supone casi, según diferentes estimaciones, entre el 15 y el 20 % de la AOD de los países del CAD (unos 20.000 millones de dólares sobre 130.000 millones de AOD), habiéndose multiplicado por cien en los últimos 20 años. ¿Qué repercusiones tendrán estas apabullantes cifras en el diseño y configuración de una arquitectura global de la cooperación que sea reflejo de esa nueva realidad? ¿Se adaptará el sistema de cooperación? ¿Qué escenarios pueden surgir? Según Alonso cabrían dos posibilidades: 1) Tratar de preservar la concepción, los contenidos y los consensos sobre los que se ha erigido hasta el momento la política tradicional de cooperación, tratando de sumar a este acervo a los nuevos donantes y oferentes de CSS. En este caso, el CAD/OCDE seguiría desempeñando el papel de instancia central en el debate y definición de la política de cooperación. 2) Alternativamente, abrir el debate acerca de las nuevas formas de ayuda para, sin renunciar a la experiencia acumulada, definir nuevos consensos que incorporen a estos nuevos actores. En el segundo caso, es necesario un foro más incluyente que bien podría ser el FCD/ECOSOC, que cuenta con más representatividad.
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En cualquiera de las dos hipótesis planteadas por Alonso lo relevante es caminar hacia un proceso que lleve aparejado un desplazamiento de las estructuras de gobernanza del sistema hacia instancias más incluyentes y representativas. En otros términos, es preciso superar la visión en exceso dual del sistema, que segrega de forma clara las funciones de donante y receptor, y promover la progresiva implicación de los países de mayor desarrollo relativo en las tareas activas de cooperación, en la medida que avanzan en su experiencia de desarrollo (Alonso et. al., 2010: 35). Más específicamente respecto a la CSS, se reconocen desde el Norte sus aportaciones y características positivas, es cierto. Pero surgen muchos recelos que pueden interpretarse como parte de una cierta ansiedad de los países de la OCDE y de sus instituciones académicas y think tanks que intentan asimilar esta forma diferente de cooperar, y que encuentran dificultades en entenderla, desde parámetros construidos a partir de experiencias diametralmente opuestas. Si bien los rasgos idealmente predicados de la CSS son probablemente ciertos en la mayoría de los casos, siendo más la regla que su excepción, un paso fundamental para avanzar en su discusión y en la comprensión de sus características particulares sería comprender las diversas lógicas que subyacen a esta modalidad de cooperación, extrayendo lecciones de su filosofía y de su forma de operar. Se trataría, dicen algunos desde el Norte, por un lado, de superar la imagen idílica generalmente planteada al pensar que, por el mero hecho de no seguir la pauta Norte-Sur vigente desde los inicios de la ayuda al desarrollo o por tratarse de socios relativamente “iguales”, dicho modelo pivota en el altruismo y la no injerencia en vez de en la realpolitik. Por otro lado, desde el Norte se enfatiza la necesidad de conocer más de la CSS a partir de evaluaciones y estudios de caso que realicen un diagnóstico lo más honesto posible de sus fortalezas y debilidades. El objetivo es reforzar este tipo de cooperación en el ámbito conceptual y operativo y medir mejor sus dimensiones e impactos. Todo indica que el IV Foro de Eficacia de la Ayuda de Busán dedicará una atención especial a la CSS y a los aspectos expuestos, aunque en un contexto radicalmente diferente de los encuentros anteriores, en la medida que la crisis económica suscitará tensiones sobre la distribución del coste de la financiación del desarrollo. Una última reflexión que me ha generado un estimulante libro titulado Práctica comentada de la Cooperación Internacional, entre 45
la autonomía y la hegemonía, tiene que ver con las limitaciones de trabajar con la dicotomía Norte-Sur y con esas categorías tan duales, escindidas y a veces contrapuestas. Dice el autor textualmente: “Al clasificarse como «Sur - Sur» todo lo que no es «Norte - Sur» se corre el riesgo de perpetuar, en la mente de los actores políticos y ejecutivos de la cooperación internacional, una visión del mundo que divide a las naciones no apenas por factores económicos, sino también por un sistema de creencias contaminado de generalizaciones y prejuicios: «ricos» versus «pobres», «socio-culturalmente desarrollados» versus «socio-culturalmente subdesarrollados», «economías maduras» versus «economías inmaduras» etc. ¿A quién interesa la persistencia de esas clasificaciones? ¿Será que esas etiquetas no serían convenientes para perpetuar las estructuras políticas y económicas hegemónicas? O al contrario, ¿Hasta qué punto la creciente diseminación de una «conciencia Sur - Sur» sería instrumental para romper el rígido control mantenido por los países desarrollados sobre los mecanismos de poder político y económico mundial?” (Lopes, 2010: 86). Pienso que es necesario evitar esa división y derribar esas barreras entre CNS y CSS. Como afirma Penny Davies, investigadora sueca, “mirando hacia el futuro, son necesarios diálogos más inclusivos sobre la cooperación en el nivel global y nacional, de modo que se incorporen las diversas experiencias de los países no miembros del CAD que sirvan para reforzar el aprendizaje mutuo. La disposición para compartir informaciones de forma transparente es un pre-requisito y asegurará la complementariedad entre la CNS y la CSS. Es necesario dejar de lado las acusaciones mutuas y concentrarse en soluciones que contribuyan para un desarrollo justo y sostenible. En este modelo de cooperación inclusivo que transciende la división Norte Sur no debe haber un lado asimilando al otro en sus principios y prácticas. Ambos lados tienen que estar abiertos a nuevas perspectivas con base en las mejores prácticas (Davies, 2010). Hoy más que nunca debemos reafirmar que la Cooperación Internacional para el Desarrollo, la Norte-Sur y la Sur-Sur, posee, como instrumento de desarrollo, un importante potencial transformador que se ve menoscabado por las malas prácticas y por las carencias institucionales, además de por los reiterados incumplimientos en los compromisos financieros de AOD por parte de los 46
países desarrollados y por la imposición de condiciones que socavan la apropiación de los beneficiarios. En su vertiente pública, la subordinación prioritaria de la Cooperación Internacional para el Desarrollo a los objetivos de política exterior del donante es el gran obstáculo para vincular la cooperación al objetivo de desarrollo del receptor. Sabemos que la cooperación se ha ido haciendo cada vez más compleja, técnica y políticamente, y que hay grandes dificultades para su coordinación como consecuencia de la proliferación desordenada de agentes públicos y privados, y por la fragmentación de actividades, lo que eleva sus costes de transacción, haciéndola cada vez menos atractiva como instrumento de desarrollo. Por otra parte, la ayuda es apenas uno de los componentes de otras políticas globales del Norte que inciden en el desarrollo del Sur (el comercio, la inversión extranjera directa, las remesas, la transferencia de tecnología, la propiedad industrial e intelectual, la gestión de la deuda, los flujos turísticos, los paraísos fiscales y las políticas migratorias, medioambientales y de seguridad) y que deberían ser coherentes con las políticas de cooperación. Tampoco debemos dejar de lado el hecho de que el crecimiento de la CSS y de las economías emergentes, así como la explosión de la filantropía individual y de la “diplomacia de las celebridades”, amplian el juego de la oferta cooperativa y diversifican los abordajes y recursos de la industria del desarrollo internacional. Sin embargo, ello no asegura más impacto, ni más eficacia y calidad en la cooperación que se ofrece. En cuanto a la crisis, es evidente que afectará a las cantidades de AOD en 2011-2013, aunque los impactos serán mayores en países de la OCDE más afectados por sus efectos. No olvidemos que los países del Sur de Europa tienen tasas de crecimiento negativas o inferiores a 1 % del PIB. En el caso de Irlanda, Grecia y Portugal, o ya fueron o están a punto de ser rescatados financieramente. España e Italia aguardan en la fila. Ya los países del Centro y Norte de Europa, Estados Unidos y Japón, que tenían expectativas de crecimiento en 2011 de 3 %, están reevaluando sus perspectivas, y la zona Euro amenaza con el estancamiento. Frente a este panorama, los PRM como Argentina o potencias emergentes como Brasil, aumentan y consolidan su oferta cooperativa, a partir de su experiencia como países que consiguieron avances en el desarrollo e inclusión social, con base en características y capacidades específicas.
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La condicionalidad de la cooperación internacional para el Desarrollo Juan Pablo Prado Lallande1
Vengo a compartir una visión académica respecto de un tema que me parece importante y de cierta forma novedoso, interesante, provocador: la condicionalidad de la Cooperación Internacional para el Desarrollo. Utilizaré a la condicionalidad como mi variable independiente con respecto al tema central de esta mesa. Me gustaría comenzar citando a Franz Nuscheler, en el sentido en que él defiende a la condicionalidad –que, en sí misma, no es negativa– teniendo cuidado con este concepto y, sobre todo, con su praxis y advirtiendo que él está a favor de la condicionalidad “pero no incondicionalmente”. Comenzaré con una hipótesis básica, sosteniendo que, a los efectos de que el sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo pueda evolucionar y continuar perfeccionándose, es fundamental que exista convergencia y coherencia (aunque no siempre empatía) entre las políticas y acciones que a este respecto realicen el Norte, a través de su Cooperación Norte-Sur, y el Sur mismo, a través de la Cooperación Sur-Sur (CSS). En este sentido, lamentablemente, la condicionalidad no constituye un eje coordinador y articulador en esta dinámica de la Cooperación para el Desarrollo entre ambos hemisferios. Por lo tanto, más que acercarnos, abre la brecha entre el Norte y el Sur en la construcción de una gobernanza hacia un sistema unificado coherente de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Recorreremos este camino brindando, en primer término, unas premisas básicas sobre qué es la condicionalidad y haciendo luego referencia a la condicionalidad Norte-Sur vista desde el Sur. También nos referiremos a la condicionalidad “nueva”, con un breve aná1
Universidad Autónoma de Puebla, México.
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lisis sobre si hay o no condicionalidad en la CSS y de qué tipo. Por último, realizaremos algunas consideraciones finales. ¿Qué es la condicionalidad? Básicamente, es un elemento inherente a la CID. Es en sí misma algo demandado, requerido para realizar una actividad. Por tanto, consiste en un requisito solicitado de una parte a otra o consensuado entre dos o más partes para el cumplimiento de un objetivo común. Así, la CID debe ser un mecanismo dotado de ciertas reglas políticas y operativas necesariamente claras y transparentes, a los efectos de que esta actividad pueda lograr efectivamente sus objetivos planteados. Estas reglas deben adaptarse a las particularidades de los actores en cuestión a través de prácticas en donde no permee la imposición y se logren situaciones de coalición mediante consensos conjuntos. A la vez, este consenso tiene que conducir de manera más rápida y con mayor previsibilidad hacia objetivos en el ámbito del desarrollo y ser compatible con la política exterior de los países. La CID, entonces, requiere gobernar sus procesos mediante normas consensuadas y ejes rectores que la orienten y la definan a través de la planificación, la operación, el seguimiento sistematizado de sus acciones y sus resultados. En síntesis, promover la gobernanza o gobernabilidad de la Cooperación para el Desarrollo a nivel global, regional o nacional, pretende restarle a ella discrecionalidad política. Luego, para promover gobernabilidad, se requiere recurrir a la condicionalidad pero todo depende de qué entendamos por ella. En este sentido, vamos a entenderla como un requisito solicitado por una de las partes o consensuado entre las mismas, necesario para el cumplimiento de un objetivo. Es decir que, desde cierta perspectiva, la condicionalidad en el ámbito de la CID consiste en reglas básicas comunes consensuadas –del orden político u operativo– sin las cuales esta última no es posible. Sin embargo, en el plano de la realidad, en lugar de ser un recurso acordado a favor de la claridad de las reglas del juego de la Cooperación, ha sido un instrumento que, en muchos casos –y en el Sur lo sabemos bastante bien–, ha servido a los intereses de la parte más fuerte o con mayores recursos de poder. 52
Y aquí haré referencia a una autora clásica estructuralista de las Relaciones Internacionales, Teresa Hayter, quien señala que la ayuda jamás ha sido una transferencia incondicional de recursos sino que, normalmente, las condiciones conexas a la ayuda tienen como objetivo servir a los intereses del donante, en muchos casos en detrimento de la parte receptora. ¿Cómo vemos desde el Sur a la condicionalidad? Sobre todo durante la Guerra Fría –y, en buena medida, hasta el presente– la condicionalidad, más que un recurso a favor de la gobernanza a la Cooperación en términos equitativos, consiste en un recurso de poder de los donantes en detrimento de los receptores. Por lo tanto, es el costo político que el Sur ha debido aceptar como efecto colateral tras recibir “ayuda”. Y aquí asistimos a la política pragmática de “las zanahorias y los garrotes”: si yo estoy aliado con mi donante, recibo la zanahoria de la Cooperación (ciertamente, a través de un costo político muchas veces alto dependiendo de las capacidades de los receptores) mientras que, si no me comporto conforme a los designios del donante, puedo ser sancionado a través de los garrotes. Me parece emblemática la visión que presenta Julius Nyerere desde el Sur, en el sentido de que la condicionalidad no es un instrumento ético, transparente y solidario del sistema de CID sino precisamente lo contrario porque, básicamente, nos conmina como Sur a realizar determinadas acciones que van en contra de nuestros intereses nacionales. Por ejemplo, si a la Argentina llega el Fondo Monetario Internacional e impone ciertas condiciones para ofrecer colaboración o ayuda que van en detrimento del interés general y, a través de este esquema, el Banco Mundial ejerce poder o influencia, efectivamente las cosas no marchan bien y se retorna a la Cooperación al Desarrollo como un ejercicio verticalista. Eso como Sur no nos agrada ni nos favorece. La ayuda internacional a través de la condicionalidad ejerce cierta coerción porque el Sur queda políticamente maniatado para aceptar ser incluido en el sistema político y económico internacional global, muchas veces poco afín a sus intereses. Ante este esquema verticalista que se presentó durante la Guerra Fría, las Naciones Unidas alzaron la voz estableciendo una serie de normas para intentar regular a la condicionalidad, a la discrecio53
nalidad. Existe una Resolución fantástica de la Asamblea General de 1948 que indica que la Cooperación –al menos la multilateral– no debía constituir un pretexto de injerencia política o económica por parte del Norte respecto de los beneficiarios de la Cooperación. También debemos hacer referencia a otras normativas de Naciones Unidas porque, desde 1948, se habla de una agenda de eficacia de la Cooperación emanada de ese organismo por lo cual, París y Accra no son del todo novedosas: ya Naciones Unidas, con mayor legitimidad, presentaba un código de conducta entre donantes, receptores o cooperantes en general, en relación con la eficacia de la colaboración. Por lo tanto, el monopolio de la eficacia no lo tiene la OCDE en ningún sentido pues, efectivamente, nace desde el seno de nuestras Naciones Unidas: alineamiento, armonización y apropiación se hallan definidas en esta Resolución 203 de la Asamblea General con mucha mayor claridad que en la Declaración de París. Se trata de condicionantes desde una perspectiva más equitativa, consensuada, horizontal y no impositiva en cuanto al deber ser de la Cooperación, a efectos de que los donantes no impongan agenda a los receptores a través de su condicionalidad. Terminada la Guerra Fría, el verticalismo continuó con su presencia en el Sur. En la década de los ’80, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional establecieron una nueva condicionalidad de primera generación, promoviendo y exigiendo reformas económicas a los países receptores de ayuda internacional. Como ejemplo podemos citar a Malawi, que no quería recibir apoyo del Banco Mundial. Finalmente, a través de varias ofertas, lo acepta y la condición fue “tienes que abrir tus mercados agropecuarios y aceptar la compra de bienes alimentarios”. Así lo hizo y, en pocos años, terminó dependiendo de productos provenientes del exterior, lo cual destrozó la seguridad alimentaria que durante varios años ese país había poseído. Después llegó la condicionalidad de segunda generación: no logramos desarrollo aplicando las reformas económicas estructurales y el Norte nos dijo: “es que te falta ser más democrático, promover derechos humanos y buen gobierno y, en ese sentido, te conmino y te condiciono la Cooperación con respecto a que te comportes a través de estos valores universales”; quien no entrase en esa condicionalidad política, no recibiría ayuda internacional. Sin embargo, en el marco de esta nueva condicionalidad en materia democrática y de derechos humanos, las reglas del juego no fueron claras y se aplicó con base en parámetros no del todo defi54
nidos respecto de qué es democracia y qué son los derechos humanos. En realidad, por encima de esos valores, han continuado primando los intereses por parte del Norte en los ámbitos geoestratégico, económico y, especialmente en los últimos años, en el de la seguridad y el doble rasero. La discrecionalidad de aplicación de la condicionalidad se impone por sobre la transparencia que este recurso consensuado debería, en principio, tener. En varias ocasiones –y, sobre todo, para los países con menores capacidades– el costo por recibir la ayuda ha sido mayor que los beneficios de la propia Cooperación Norte-Sur. Con Accra, en el marco de la nueva arquitectura de la CID, se ha intentado transparentar lo que yo llamo “el lado oscuro de la Cooperación”, que es su condicionalidad, al menos con las características que hemos visto. Se ha pretendido volverla un recurso transparente de gestión de Cooperación para el Desarrollo. Esto, en el sentido de llegar a consensos o a mutuas condicionalidades entre donantes y receptores, incluso publicando regularmente las condiciones vinculadas a la colaboración. En principio, quienes han firmado la Declaración de París y han estado en Accra, además de acordar de manera más conjunta y democrática la condicionalidad, deben publicar sus condicionantes y, en caso de que alguna parte no cumpla con esas reglas del juego, se tienen que establecer muy claramente los efectos que se generarían por esa conducta. En pocas palabras, parece ser que la nueva condicionalidad pretende reducir la discrecionalidad, aumentar la transparencia en un ámbito de condiciones mutuas en términos más horizontales y equitativos entre los actores en cuestión. Pretende promover el diálogo, establecer procedimientos, aumentar la previsibilidad en cuanto a qué sucede si una de las dos partes (independientemente de que sean el Norte o el Sur) incumple las disposiciones. ¿Cómo percibimos desde el Sur a esta nueva condicionalidad o a esta nueva agenda de eficacia de la ayuda? Esto depende del país y del sector social del país en cuestión pero, en términos generales, desde el Sur y tomando las experiencias previas vemos a la condicionalidad como una imposición del Norte hacia el Sur en el ámbito de la CID. Incluso la nueva agenda de eficacia de la ayuda es percibida como una nueva condicionalidad en el sentido de que si no adaptamos a ella nuestra Cooperación (incluida la Sur-Sur) y no acatamos las disposiciones de la nueva 55
agenda de la ayuda, nos van a sacar del sistema de Cooperación. Entonces, la agenda actual de la CID –donde la nueva arquitectura de la eficacia de la ayuda juega un papel importante– en buena medida también es percibida por el Sur y desde el Sur como una neocondicionalidad. ¿Cómo se ve desde el Norte a la CSS desde la perspectiva de la condicionalidad? Generalizando, se ve a la CSS como una afrenta a los avances que el Norte ha tenido con respecto a la imposición de su condicionalidad en materia económica, democrática y de derechos humanos. Es decir que la CSS se ve desde el Norte como una irrupción, una desestabilización de estas intentonas del Norte de gobernar al sistema (o a su sistema) global de Cooperación para el Desarrollo. Y esto porque, en general, para el Sur significa atentar contra soberanías nacionales. A nosotros, la aplicación formal de la condicionalidad no nos es del todo afín, al menos explícita, oficialmente. Y, por lo tanto, como al Sur no le gusta aplicar estas reglas del juego, al no hacerlo, el Norte nos ve con cierto resquemor, porque percibe a la CSS como un subsistema de Cooperación para el Desarrollo desestructurado y sin reglas claras. ¿Existe condicionalidad en la CSS? Cuando algunos países del sur aplican efectivamente condicionalidad política, el Norte los ve con cierto recelo, aunque lo que hacen es simplemente replicar el esquema clásico de este instrumento de coerción Norte-Sur. Esto es porque al Norte no le gusta compartir el monopolio del poder que ejerce a través de su condicionalidad, sea bilateral o multilateral. Se dice que la CSS, superando el esquema clásico de colaboración Norte-Sur, no ejerce condicionalidad política. Nosotros decimos que sí y que, a veces, ésta se acerca o se aleja de la clásica Norte-Sur a la cual ya hemos hecho referencia. Un ejemplo es la experiencia bastante interesante y presente de un país centroamericano en el ámbito de la CSS. Se trata de Costa Rica quien, en 2007, rompió relaciones diplomáticas con Taiwán y las estableció con la China continental. A cambio de ello, en 2011, China ofreció amablemente un estadio de fútbol con un costo de cien millones de dólares. Además, compró trescientos millones de 56
dólares en bonos soberanos costarricenses y, desde entonces, se beneficia en su relación con Costa Rica respecto de que este país no lanza críticas –como acostumbró durante décadas– en cuanto al estado de la democracia y los derechos humanos en la nación asiática. Para este año ya tenemos un tratado de libre comercio entre Costa Rica y China, en buena medida gracias a este estupendo estadio de fútbol, construido en algunos meses con mano de obra y materiales chinos. La CSS no sólo tiene condicionalidad sino que debe tenerla. De hecho, hay algunos novedosos ejercicios en materia de cláusulas democráticas presentes en la colaboración entre nuestros países. Ahora bien, ¿qué tipo de condicionalidad? Nos parece que aquélla como a la que hemos hecho referencia hasta ahora, verticalista, no incluyente y política es lo que el Sur-Sur no requiere para gobernar su subsistema de Cooperación al Desarrollo. Por el contrario, lo que requerimos en el Sur en referencia a nuestras colaboraciones es reinventar una condicionalidad transparente, participativa y equitativa. En síntesis, se trata de reglas del juego democráticas para que sea un instrumento que efectivamente contribuya a la identidad sui generis de la colaboración Sur-Sur. Ese es uno de los principales retos de la CSS: establecer de manera equitativa –ya sea en la relación bilateral, subregional o regional– un ámbito de condicionalidad con reglas de juego tendientes a promover los objetivos transparentes planteados en esta colaboración. También surge la pregunta sobre cómo reaccionar ante golpes de Estado, como el ocurrido en Honduras en 2009. Pues, efectivamente, a través de normas con las características que ya hemos dado, teniéndolas como un recurso a favor de la previsibilidad y la gobernabilidad de la colaboración. ¿Cuáles deben ser las condiciones para la condicionalidad Norte-Sur y la Sur-Sur? Aquí nos parece que podemos coincidir en que los criterios del Sur sirven a los efectos de transparentar este instrumento de colaboración. Aplicar la condicionalidad siempre y cuando no sea una imposición de una parte hacia la otra, que sea consensuada entre las partes, que se priorice el diálogo político, que las sanciones (que no sirven en la Cooperación para el Desarrollo) no sean sino un último recurso y que no se utilice a la CSS como un instrumento de poder en detrimento del beneficiario. 57
Esto último lo señalamos porque en nuestra querida CSS ya está ocurriendo. Tenemos que hacer un frente, consensuar y transparentar a la condicionalidad, a los efectos de no repetir esquemas que hemos detectado en la Cooperación Norte-Sur y que, en algunos casos, se pueden colar en nuestra colaboración Sur-Sur. Eso sí que nos deslegitimaría ante el Norte y abriríamos un espacio de crítica que implicaría una menor capacidad de negociación en los foros multilaterales de colaboración al Desarrollo. Consideraciones finales Efectivamente, la condicionalidad no constituye hoy en día un eje de articulación en el proceso de construcción ni entre las agendas de colaboración al Desarrollo del Norte –vía colaboración NorteSur– ni tampoco en las Sur-Sur. Es decir que las percepciones y las praxis sobre condicionalidad, más que unir a los dos hemisferios y a las dos formas de Cooperación, nos está desuniendo. En ese sentido, uno de los principales retos respecto de la construcción de una agenda de CID consensuada entre ambos hemisferios, es continuar trabajando en el ámbito de la condicionalidad para hacerla más transparente y menos discrecional, a efectos de que se vuelva un instrumento a favor de la predictibilidad y de la Cooperación para el Desarrollo, que en lugar de desunir a los dos hemisferios nos una, pero mediante reglas claras, sin que el país con menos capacidad de poder lleve las de perder en un sentido distinto y opuesto al principio y al espíritu de la Cooperación al Desarrollo que pretende promover relaciones de cada vez mayor equidad entre países, entre organismos y entre los dos hemisferios.
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DEbAtE En LA MESA nº 1 Moderador: Damos inicio ahora a la posibilidad de que el público pueda formular comentarios, preguntas o aportes a las exposiciones realizadas por los panelistas Bruno Ayllón Pino y Juan Pablo Prado Lallande. Público: Lo primero es resaltar las conexiones entra ambas presentaciones y agradecer el nivel de detalle de la información que utilizan. Respecto de las “10 críticas” a la CSS que presentó Bruno Ayllón, decir que están maravillosamente planteadas desde el Norte pero es justamente el paradigma de la cooperación propio del Norte el que no permite ver que esas “contradicciones” para nosotros no son tales, al menos no en todos los casos. Esto se toca con lo afirmado por Juan Pablo Prado Lallande al referir el caso de China y Costa Rica, teniendo en cuenta que al país asiático lo estamos considerando dentro de la CSS a partir de referenciarlo en el G77+ China y no en la OCDE. Esto nos lleva nuevamente a lo afirmado por Bruno Ayllón en el sentido de que todavía no está construida una definición de la CSS, que aún no hemos podido delimitar sus marcos. Sabemos que en las distintas regiones no usamos el concepto de CSS de la misma manera y en la región iberoamericana en particular se ha trabajado mucho sobre este punto, tratando de lograr una definición lo más clara posible. La dificultad radica en que la CSS y su definición son construcciones en marcha, que no pueden alcanzarse de una vez y para siempre sino que se crean y recrean a través de la práctica que se va dando y de la reflexión que se va realizando sobre ella, lo que permite “afinar” cada vez más cosas. En esa línea estamos trabajando, como lo muestra el caso del Side Meeting “Diálogo Bi-regional sobre Cooperación Internacional”, propuesto por la Argentina y realizado en el marco de la V Reunión Ministerial y XII Reunión de Altos Funcionarios del FOCALAE/FEALAC, en Buenos Aires, el 24 de agosto de 2011, que sentó en una misma mesa a funcionarios de la Cooperación Internacional de países de América Latina y de Asia del Este buscando propiciar el intercambio de experiencias e ideas y profundizar las vías de encuentro entre ambas regiones. Queremos impulsar iniciativas similares de encuentros a nivel 59
regional con otras regiones, incluyendo a nuestros socios del Norte, promoviendo, por ejemplo, un diálogo de cooperación en el marco de los encuentros entre América Latina y la Unión Europea. Estas formas de ir encontrándonos nos van a permitir establecer consensos que sean respetuosos de las diferencias que existen pero que a la vez recuperen y construyan acuerdos. Público: En referencia a lo expresado por los ponentes creo que si Busán logra un resultado positivo ese debería ser la creación de un espacio que permita una mayor coordinación entre las formas de acción de las cooperaciones N-S y S-S. Sin ello, Busán sería solamente una continuación de otras reuniones. Respecto del tema de la condicionalidad, la interpreto de una forma diferente a como veo la idea de “contrapartida”, ya que a esta última la entiendo como legítima expresión de compromisos entre las partes que están estrictamente dirigidos a aumentar las posibilidades de éxito de un programa o proyecto. En cambio, no hay forma de observar las “condicionalidades” desde una perspectiva positiva porque las mismas siempre implican algún nivel de interés político ajeno al éxito del programa o proyecto al que se agregan. La discusión y el acuerdo sobre contrapartidas son posibles, pero no así en el caso de las condicionalidades. Bruno Ayllón Pino: El punto de la coordinación entre la Cooperación N-S y la S-S me parece fundamental. La primera cuestión es definir el foro donde nos coordinamos; en segundo lugar debemos generar un sistema de incentivos que haga que los agentes tengan verdadero interés en coordinarse y, en tercer lugar, me parece importante que haya líderes en el proceso de coordinación. Respecto del último punto observo que algunos líderes regionales están ausentes en plataformas regionales en materia de coordinación. Evidentemente, cada país realiza sus opciones y la opción de Brasil, por ejemplo, ha sido por el ejercicio de un liderazgo a nivel global; es el caso de un país con una importante presencia en foros multilaterales que, sin embargo, en el ámbito de la cooperación regional tiene un perfil bajo y me cuesta entender el porqué. El liderazgo de Brasil sería un impulso interesante al proceso y su falta de participación ha permitido que ese espacio sea ocupado por otros que, posiblemente, hayan desvirtuado la práctica de la 60
cooperación y dado lugar a una asimilación automática entre mundos que, creo, no ha sido positiva. Foros, incentivos y liderazgo son 3 elementos que están en la base de cualquier proceso de coordinación. Juan Pablo Prado Lallande: El tratamiento de la condicionalidad nos remite al contexto histórico de Guerra Fría, cuando se institucionaliza una cooperación internacional al desarrollo que –en muchos casos, no en todos– llegó atada o vinculada a través de la condicionalidad. De ahí que desde el Sur miremos a la condicionalidad y en buena medida a la cooperación para el desarrollo N-S con resquemor o sin demasiada confianza. Parece que a través de la agenda de la eficacia de la ayuda se nos quiere imponer una “nueva” condicionalidad, repitiéndose un esquema verticalista de condicionamientos y discrecionalidad. Por ello, al establecer una relación entre CSS y condicionalidad señalo que quizás es momento de quitar el término “condicionalidad” –que tiene para nosotros un pesado contenido axiológico– y pensar en una nueva denominación desde la perspectiva S-S para hacer referencia a esa práctica, pero entendida ahora como el respeto a unas reglas de juego incluyentes, participativas, que generen certidumbre en las actividades de colaboración a través de normas consensuadas. Me parece que la CSS ya trabaja de esta manera, aunque sigue siendo necesario identificar, aclarar y precisar la “condicionalidad” que hace a las reglas del juego entre los diferentes actores de la CSS, lo que solo puede hacerse de manera consensuada e inclusiva. Allí tenemos una oportunidad para que el Sur establezca de manera explícita unas reglas de juego que van a contribuir a darle identidad a la propia CSS y podríamos mostrarnos como una región capaz de gobernar su colaboración con base en reglas incluyentes y transparentes, a efectos de que el Norte aprenda de nuestras experiencias. De esta manera, quizás la “condicionalidad” del Sur pueda aportar efectivamente un insumo a la agenda actual de la cooperación al desarrollo. Público: Es imposible negar la condicionalidad política que tiene cualquier acto que se ejerza desde la política exterior de un país. La cuestión central que se plantea en torno a ella es la de las formas del consenso para fijar reglas. 61
Cuando se plantea una epistemología que no habla de una verdad única, lo que se está diciendo es “sentémonos y consensuemos a qué vamos a dar el nombre de verdadero”. La realización de ese ejercicio es lo que permite claridad y transparencia en unas reglas de juego autoimpuestas. Cada Comisión Mixta que hacemos para trabajar en cooperación con otros países establece de forma común las reglas por las cuales se va a guiar nuestro trabajo con ese país. En la medida en que eso signifique un acuerdo no podemos hablar de “condicionalidades”. Pero atención, porque también es cierto que existe la posibilidad de llegar a “consensos” que no son tales: muchos países sienten que no existe la opción de no sumarse a una propuesta y convertirla así en un consenso, porque lo contrario implica perder recursos de la cooperación. En consecuencia, hay una apariencia de consenso que esconde una realidad de disparidades tanto previas como subyacentes al mismo. El consenso requiere de un diálogo que puede no ser entre iguales, pero que necesariamente debe darse entre pares que se reconozcan como tales. Eso nos lleva al tema de los foros al que hacía referencia Bruno Ayllón. América Latina se propuso valerse del Programa de Fortalecimiento de la CSS de las Cumbres Iberoamericanas y, por un lado, creo que es posible que existan diferentes espacios de encuentro en los que podamos ir acercando visiones y compartiendo las propias concepciones de qué es la CSS pero, por otro, que se diga que el TT-SSC es representativo de la unión N-S es un ejemplo de condicionalidad disfrazada de consenso. Público: Las dos presentaciones plantean desafíos a la gestión de la cooperación y representan dos miradas de fenómenos que lejos están de ser contradictorios. Las “diez críticas” a la CSS que presentó Bruno Ayllón pueden, en mi opinión, ser vistas como amenazas a la misma y creo que persistirán hasta tanto logremos alguna clarificación respecto de cuál es el universo de actores que estamos considerando en la CSS y cuáles son las características de su paradigma. No es lo mismo pensar en la CSS incluyendo en ella a países como China y Brasil que si no los incluimos. Me pregunto entonces: ¿hay más horizontalidad en la relación entre China y Costa Rica –caso que se utilizó como ejemplo en la presentación de Juan Pablo Prado Lallande– que la que existe entre 62
España y Argentina? Y en el marco de crisis que estamos viviendo, ¿cómo podemos imaginar que evolucionaran esos actores en el mediano y largo plazo? Estas mismas preguntas se proyectan hacia el campo de la condicionalidad porque las posibilidades de aplicar condiciones a los países del Sur dependen de qué entendamos por Sur: ya no es tan fácil imponerle formas de acción a Brasil o a China ni es poco costoso en términos políticos pretender avanzar sin ellos. Si incluimos a los países emergentes dentro de la CSS, ¿podemos el conjunto de países del Sur pensar en cambiar las reglas de la condicionalidad clásica ahora que las relaciones de poder son diferentes? Juan Pablo Prado Lallande: Todo depende de qué entandamos por condicionalidad: si la percibimos como un ejercicio de imposición de poder N-S o si la extendemos al ámbito de la CSS, donde también existe. Efectivamente, hay países del Sur con determinado nivel de potencial político, diplomático, etc., actuando en un contexto definido que les permite tanto resistir imposiciones de países del Norte como realizarlas a sus socios del Sur. El asunto es si ofrecemos, a cualquier país, reglas de juego en cuya elaboración pueda participar en condiciones de paridad, a efectos de establecer códigos de conducta colectivos –y yo creo que cualquier país estaría interesado en un proceso de este tipo– en una lógica de negociación en la que perderá cosas que desea pero logrará otras a cambio, como mayores niveles de certidumbre para su cooperación o si, por el contrario, se lo dejamos librado a cada país a sus propias fuerzas para intentar lograr fijar esas reglas –lo que no querrá, en principio, ningún país que sea considerado débil. La respuesta es, en última instancia, una decisión política. Lo que está a la vista es que la falta de claridad sobre los temas de la condicionalidad resulta en una cooperación ineficaz y ello porque la imposición de condiciones –ya sea en sentido N-S o S-S– está en directa oposición a la apropiación de los procesos de desarrollo. Lograr establecer reglas de juego comunes y transparentar su aplicación debería ser un punto central para cualquier agenda de eficacia de la cooperación al desarrollo Público: Para hacer un aporte más a lo que se ha dicho, quizás se podría tomar de la teoría de las negociaciones el concepto de 63
“meta-negociación”, que refiere a negociar las normas sobre las cuales se realizará la negociación de fondo. Moderador: Con este último aporte sobre una idea que podría trabajarse para repensar la condicionalidad en particular y varios ámbitos de interacción de la cooperación internacional en general, damos por concluido este primer intercambio de opiniones entre ponentes y público y damos paso a la segunda mesa del día que abordará el tema de la coherencia de políticas.
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Más allá de la cooperación internacional: la coherencia de políticas
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La idea de desarrollo y la encrucijada europea Lorenza Sebesta1
Como historiadora, trataré de dar una breve visión histórica sobre cómo nació la idea de Desarrollo y cómo Europa vino a tomar su posición en este conjunto de políticas que, por supuesto, representan una de las varias morfologías que toma el poder, el cual no debe ser considerado como algo en sí mismo sino como una relación. Esto nos parece absolutamente fundamental para entender que la Cooperación es una política, así como muchas otras, que se enmarca en las relaciones que conforman el poder de un Estado. Los italianos e italianas, en la tierra de Maquiavelo, no consideramos que la generosidad sea una categoría política sino que es ética. Por lo tanto, no tenemos que ser naïfs en cuanto a las relaciones de poder. Sin embargo, es necesario distinguir entre relaciones de poder jerárquicas y relaciones consensuadas. Lo que acabamos de decir es música para nuestros oídos, porque la integración europea trató de crear un espacio político en el cual las relaciones entre Estados –que anteriormente estaban basadas en esquemas jerárquicos– se pudieran dar en una situación de paridad, con un haz de normas e instituciones que, por ejemplo, incluyeran reglas de sobrerrepresentación de países pequeños. Este es el punto y el impulso ético que nos convocó y, a partir de esta premisa, vemos cómo el surgimiento de la idea de Cooperación para el Desarrollo se ubica en un momento histórico muy particular. Como ya han afirmado otras personas, el nacimiento de la misma en el seno de las Naciones Unidas en 1948 implicó un planteo prescriptivo por parte de una organización internacional. Por lo cual, es muy importante establecer la diferencia entre este planteo y lo que fue la política impulsada por el presidente estadounidense Harry Truman –a partir de 1949– en su famoso Discurso Inaugural,
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Universidad de Bologna, Italia.
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cuyo cuarto punto puso de manifiesto la necesidad de ayudar a los países del mundo subdesarrollado diciendo: “Debemos embarcarnos en un nuevo programa que haga disponibles nuestros avances científicos y nuestro progreso industrial para la mejora y crecimiento de las áreas subdesarrolladas”. Seguidamente, Truman explicó que: “Los recursos materiales que podemos permitirnos utilizar para asistir a otros países son limitados, pero nuestros recursos en conocimiento técnico no dejan de crecer y son inagotables”. Y este es otro punto importante a tener en cuenta pues, aunque en la esfera de lo material existan limitaciones, se debe tener presente que los aspectos científicos y tecnológicos no las tienen. Eso permite abrir el juego en un campo de poder que carece de límites para aquellos países que quieren compartir el conocimiento. Otro eje destacable del cuarto punto de Truman es el que expresa: “Una mayor producción es la clave para la prosperidad y la paz”. Aquí nos presenta una visión de la paz y la prosperidad a la que hoy llamaríamos economicista, a partir de la cual ambas están basadas en un crecimiento productivo; de este modo no se está hablando de la esfera distributiva –que es netamente política– sino de una esfera productiva que, en la visión de Truman y de los ideólogos que realizaron este planteo, resulta neutral. Sin embargo, no debemos perder de vista que a este discurso hay que contextualizarlo en lo que se puede caracterizar como un período álgido de ideologización de la Guerra Fría y de la contención que, hasta aquel entonces, se había ido consolidando pero no de una manera nítida. También es importante recordar que, justo antes del cuarto punto, Truman se había referido a lo que sería la política exterior –y, diríamos, la política filosófica– de los EE. UU. en estos términos: “Creemos que todos los hombres tienen derecho a la igualdad ante la ley e igual oportunidad de participar en el bien común. Creemos que todos los hombres tienen derecho a la libertad de 68
pensamiento y de expresión. Creemos que todos los hombres son creados como iguales, porque son creados a imagen de Dios. De esta fe no nos moveremos (…) En la búsqueda de estos objetivos, los Estados Unidos y otros países de ideas afines se encuentran directamente opuestos a un régimen con fines contrarios y un concepto totalmente diferente de la vida”. Más adelante, describe al adversario: “Ese régimen se adhiere a una filosofía falsa que pretende ofrecer la libertad, la seguridad y mejores oportunidades a la humanidad. Engañados por esa filosofía, muchos pueblos han sacrificado sus libertades sólo para aprender a su pesar que el engaño y la burla, la pobreza y la tiranía, es su recompensa. Esa falsa filosofía es el comunismo”. Así, estábamos en un momento en el que la retórica se presentaba como la clara imagen de una lucha política que llegaba hasta el área filosófica. Se trataba de un enfrentamiento serio, abierto, donde la ayuda al Desarrollo tenía dos funciones: la primera era incluir en su propia esfera a los pueblos que podrían ser atraídos por las “sirenas” del comunismo; la segunda, era consolidar la relación de poder con los países que todavía no estaban subsumidos –ni querían estarlo– en la lógica binaria este-oeste. En otro orden, un referente ausente en el discurso de Truman es el colonialismo europeo. Hay que tener presente que los EE. UU. nacen como colonia liberada de Europa. Recordemos las bellísimas palabras de Jefferson, cuando afirmó que, lo que se quería, era crear un continente donde el león y la oveja pudiesen descansar en paz, en contraposición a la tierra europea, donde los leones se comían a las ovejas desde su concepción hobbesiana de relación entre los Estados. En ese momento, muchos países de Europa eran coloniales, con lo cual los EE. UU. realizaron un llamado para demostrar que ellos tenían una nueva manera de manejar las relaciones con los que aún se hallaban colonizados. Cuando los países europeos se asomaron a esta ventana de la Cooperación Internacional, lo hicieron con culpabilidad. Por ejemplo, el primer fondo de ayuda a Europa se destinó justo cuando se firmó el Tratado de Roma –en 1957– y, por entonces, Francia estaba en plena lucha con el Frente de Liberación Nacional de Argelia. 69
Hasta 1962, Charles de Gaulle no deseaba ni siquiera oír hablar de integración, porque su prioridad era resolver la cuestión argelina. Eso se resolvió a partir de un planteo ideológico muy fuerte (reflejado en el libro Los condenados de la Tierra (de Frantz Fanon, con prefacio de Jean Paul Sartre), que parte de una visión de suma cero respecto de lo que debía ser la relación entre los países colonizados y los coloniales. A la vez, Francia mantenía vínculos militares con sus ex colonias, con lo cual se daba una situación de doble discurso que complejizaba aún más el escenario. Es por eso que reiteramos que, para Europa, era muy difícil asomarse a la Cooperación. Por ello lo hace de una forma muy práctica, volcándola a actividades muy puntuales y técnicas. En los años ’70 –cuando el panorama internacional se modifica– esa Cooperación se torna mucho más estructural, como lo fue la relacionada con el sostenimiento de los precios de las materias primas a partir de su inclusión en los planes de ayuda al Desarrollo, desde 1973. Esto se debió a que se produjeron muchos cambios. Uno de los más llamativos era el contexto de détente que vivía el mundo a partir de la segunda mitad de los años ’60, lo que brindaba más posibilidades de acción por fuera de lo que era el paradigma binario. En segundo término, en la escena internacional se produjo la ola de reivindicación política de los países “del sur”, los cuales comenzaron a hacer un uso político de sus recursos económicos a partir del petróleo, cuyo precio se incrementó cuatro veces en 1973 y volvió a crecer en 1979. Es así que los europeos se plantearon aprovechar tanto la apertura de la Guerra Fría como esa línea de conflicto que se estaba abriendo entre el Norte y el Sur para dar un “salto” en su política de Cooperación. Sin embargo, el intento quedó en la nada por haberse desatado una crisis económica que hizo que se diluyeran los proyectos en ese sentido. Más tarde arribamos al final de la Guerra Fría, que ya no solamente abría una ventana sino que exigía salir por la puerta para ver el mundo. No bastaba con detenerse en cuestiones como el poder civil y la paz perpetua: había que enfrentarse a un mundo tal vez más justo pero mucho más caótico, en el que cada uno debía asumir su propia responsabilidad. Es entonces cuando se produjo una peligrosa convergencia entre tres vetas de política exterior de la Unión Europea, las cuales ingresaron en una ruta de colisión, demostrando que hay cosas que 70
no funcionan bien. Ellas son: la política de seguridad y de defensa, la comercial y la de ayuda al Desarrollo. La política comercial siempre fue el eje clásico de las relaciones exteriores de la Comisión Europea por ser el único órgano que tiene competencia exclusiva sobre ella con la facultad de establecer normativas. Y se ejerció a partir del inicio de los ’90 con un cariz neoliberal muy fuerte, que no se veía antes y que puso de manifiesto el cambio en la ideología que sostiene la integración europea, priorizando el libre comercio y la competencia. Por otra parte, observamos la política de seguridad y defensa, consolidada en el documento Security Strategy (de diciembre de 2003), el cual parte de un planteo ideológico contundente al sostener que “la seguridad es una precondición del Desarrollo”. Una cuestión interesante es que, en 2005, se aprueba el Consenso Europeo sobre Desarrollo y en él se establece que no puede haber desarrollo sostenible sin paz y seguridad (lo que constituye una reafirmación de que la seguridad es una precondición del desarrollo) y, a la vez, sostiene que sin desarrollo y erradicación de la pobreza, no habrá una paz sostenible. Aquí se ve claramente de qué manera confluyen los intereses de seguridad, los comerciales y los de quienes se hallan involucrados en la política de Cooperación pero no en una confluencia armónica sino en permanente choque. Y en esto estamos, en una encrucijada. En esos momentos la Unión Europea necesita definir y aclarar qué quiere y encontrar nuevos rumbos para sus políticas. Hoy estamos en un momento importante para dialogar porque Europa, a través de la mirada del Sur, se debe replantear lo que es la política de Cooperación del Norte. Esto es sumamente necesario.
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El desarrollo y la necesidad de coherencia en las políticas Martín Rivero Illa1
Intentaremos brindar algunas ideas sobre la importancia que para nosotros tiene la coherencia de políticas para el Desarrollo. Nuestro trabajo se centra en la Cooperación Internacional, que es a lo que nos dedicamos desde los gobiernos centrales, las provincias y diversas organizaciones. Sin embargo, sabemos que este tema no es lo más importante del mundo, dado que el volumen de cooperación está en torno a los ciento treinta mil millones de dólares, lo cual equivale solamente al 0,3% del PBI global. Eso ya nos va dando una idea de dónde estamos parados en nuestro universo de acción. Por lo tanto, podemos decir que la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) es la punta del iceberg de un conjunto de políticas que determinan el quehacer mundial. Es decir que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) constituye sólo un pequeño porcentaje de todos esos flujos financieros globales que influyen en los procesos de desarrollo nacionales. Esto se demuestra al revisar lo gastado por los Estados Unidos para financiar su última crisis (y lo que gasta Europa en la propia, que va creciendo día a día), que supera ampliamente lo que se lleva invertido desde los años ’70 hasta hoy en AOD. Esas políticas que restringen o favorecen el desarrollo de los países, tienen que ver con temas ambientales, agrícolas, migratorios, financieros y de defensa. Por lo cual, cuando nos referimos a temas de Cooperación, estamos tomando sólo una pequeña porción de todo ese conjunto de políticas con componentes seguramente más determinantes que las políticas específicas de Desarrollo. La idea de coherencia, entonces, tiene que ver con cómo se articulan estas últimas con las otras, para lograr ciertos propósitos u 1
Director de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional.
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objetivos planteados por la Cooperación. Consideramos que ese grado de articulación e integración es lo más importante porque, en el contexto actual de tanta discusión global sobre la eficacia de la ayuda, se pone de manifiesto un componente de racionalidad en el uso de los recursos. Además, existe un escenario de globalización que –lejos de haber desaparecido y aunque ya no se lo utilice tanto en la jerga de nuestras actividades– sigue presentándose como una realidad de interdependencia. A ello debe sumársele un elemento moral, ese deber ser por el cual las políticas se orientan, que tiene que ver con la persecución del objetivo de un Desarrollo global y sustentable, por lo cual la coherencia de políticas es clave en ese sentido. Obviamente, no somos ingenuos y sabemos que esa coherencia no va a ser perfecta ni total, ya que eso es imposible de lograr. Sin embargo, sí podemos tratar de tener una visión mucho más integrada de las políticas de Desarrollo con la AOD, intentando evitar las más groseras incoherencias, para maximizar el impacto y los resultados que obtenemos en nuestros planes financiados con Cooperación Internacional. Ser coherente, por lo tanto, no es lo mismo que coordinar. La diferencia básica es que lo primero implica una decisión política de ir hacia un objetivo común, mientras lo segundo es asignar quién realiza qué tarea. No se trata de eso sino de determinar hacia dónde deben ir las metas principales de Desarrollo y, luego de ello, definir cómo se orientarán las diferentes políticas a los efectos de conseguir lo que nos propusimos. No es un orden metodológico-técnico sobre cómo se hace cada cosa o qué donante se encarga de una u otra cuestión: consiste en determinar los objetivos e identificar y aplicar los instrumentos que nos permiten alcanzarlos. Por supuesto que las incoherencias que podemos observar en este proceso son muy fuertes. Algunos ejemplos los encontramos en la órbita de los temas agrícolas, donde gran parte de los programas de Cooperación de la Unión Europea (UE) tienen que ver con facilitar el trabajo individual o de las asociaciones o grupos de agricultores a nivel de los países menos desarrollados y, pese a ello, muchos de los problemas de acceso a los mercados que tienen esos países están directamente relacionados con las medidas proteccionistas que aplica la UE. En ese sentido, es importante destacar que el bloque tiene sus propios mandatos legales respecto de mantener la coherencia. Sin embargo, si bien existe esa jurisprudencia, conseguir ese objetivo resulta bastante difícil. 74
Otro de los ejemplos es todo lo relacionado con los temas ganaderos y, en general, del conjunto de los productos naturales que son tan importantes para países como la Argentina o Uruguay, lo que también comprende recursos pesqueros o industria láctea. Respecto de ellos existen muchos programas por ser sectores que constituyen el sustento principal de nuestra generación de riquezas y de financiación del Desarrollo y, sin embargo, encarnan los conflictos más relevantes que se presentan con las autoridades de la UE cuando queremos acceder a sus mercados, hecho que para las provincias de la pampa húmeda es bastante conocido. Asimismo, debemos analizar lo relativo a que nuestras materias primas de exportación no poseen un valor agregado significativo, lo cual perpetúa nuestra dependencia de los países europeos, subsumiéndonos al rol de meros proveedores de las mismas sin poder alcanzar el Desarrollo integral que intentamos buscar. Además de las cuestiones relativas a las exportaciones, gana relevancia el tema de la seguridad alimentaria en relación con las condicionalidades y las consecuencias negativas que puede tener para nuestros países la disminución de nuestras posibilidades en ese sentido. También, sin dudas, ha sido un elemento muy importante lo referido a la liberalización económica y financiera promovida desde los centros de poder, objeto de debilitamiento de nuestras capacidades de contralor y direccionamiento de las políticas de Desarrollo, que han traído consecuencias por todos conocidas. El componente quizás más inmoral tiene que ver con la producción y distribución de armamentos en países del Sur y los fondos de riqueza para los países poderosos que esta industria armamentística genera, a lo que se suman los costos económicos y en vidas humanas a partir del fomento de los conflictos. Esto, agravado por todo lo que circula fuera de los marcos de regulación, constituye uno de los elementos más flagrantes, fuertes y devastadores en sus consecuencias relativas a la falta de coherencia de las políticas generales respecto de las políticas de AOD. En el mismo marco, debemos citar los temas ambientales, tan importantes para nosotros y que presentan una incoherencia bastante clara en muchos aspectos. Sirvan como ejemplo las regulaciones que promueven desde la UE hacia nuestros países, que han sido históricamente incumplidas por los propios países europeos. Así sucede con Uruguay, donde una cuarta parte de la CID que recibe es relativa a proyectos ambientales, con medidas de mitigación 75
y adaptación al cambio climático; sin embargo, las consecuencias que debemos afrontar devienen del conjunto de políticas que hemos recibido y pagado desde hace muchas décadas hasta hoy. Finalmente, no podemos excluir la cuestión migratoria. Los gastos ocasionados por las medidas de protección migratoria que aplicó la UE han tenido en los últimos años un incremento muy significativo y esa es otra muestra de la incoherencia entre la AOD y las políticas generales de esos países. Todos estos ejemplos mencionados no son producto de la reflexión de un grupo radicalizado uruguayo que quiere cambiar el orden mundial sino que son tomados de la propia Europa, de una europarlamentaria llamada Franziska Keller, quien ha realizado un informe específico poniendo justamente en discusión la falta de coherencia de los objetivos de desarrollo que la UE persigue. Esto nos lleva a afirmar que la efectiva implementación de cierto grado de coherencia (no absoluta, total o perfecta) entre la AOD y el conjunto de las políticas generales es claramente un problema de voluntad política. Ahí es donde debemos centrar nuestro análisis porque dentro de los espacios europeos existe esa visión crítica de lo que Europa como tal hace hacia el resto del mundo. Y también esa discusión la vivimos y la sufrimos dentro de nuestros propios países. Muchas veces nos toca argumentar frente a los ministros de diferentes áreas como las relaciones exteriores, la producción o el medio ambiente, para explicar cuál es la coherencia que nosotros le queremos dar a la AOD. Esto se ve, por ejemplo, cuando tenemos un funcionario que quiere salvaguardar los bosques y otro que reclama un proyecto de Cooperación para extraer mejor esa madera. Lo que quiere decir que esa incoherencia que criticamos y adjudicamos a los donantes centrales, la tenemos nosotros como desafío dentro de nuestras provincias o el gobierno nacional. Siempre terminamos en ese componente central que es definir cuál es la relevancia que la agenda del Desarrollo tiene dentro de la política general. La AOD puede catapultar, fomentar o mejorar el impacto de esas políticas, pero siempre va a depender de cuál es la prioridad de lo específico en la agenda política global, entendida no sólo como planetaria sino también a nivel de un solo país. Ese elemento de prioridad de agenda es el fundamental para lograr mejorar las condiciones de coherencia. Dentro de este panorama por momentos oscuro, seguimos pensando que esa posibilidad existe, que se puede trabajar en conjunto 76
para conseguirlo y así obtener una priorización y articulación con el resto de las políticas que nos permita alcanzar los objetivos de desarrollo que aceptamos como comunes y que, a la vez, estos sean sostenibles y sustentables en el tiempo.
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DEbAtE En LA MESA nº 2 Moderador: Como lo hiciéramos al final de la primera mesa, abrimos ahora la posibilidad de establecer un diálogo entre todos los presentes respecto de los temas que han sido expuestos. Quiero señalar que en las exposiciones que acabamos de escuchar aparecen algunas primeras coincidencias con las de la mesa inicial. Lo que está surgiendo fuertemente en este encuentro es un llamado y una exigencia a la política, algo que probablemente tuvimos olvidado por unos cuantos años. El reclamo a la política me parece una actitud que habla por lo menos de una cierta salud entre quienes estamos intentando modificar algunas cosas del sistema de cooperación internacional al desarrollo, pero son los presentes quienes tienen ahora el uso de la palabra. Público: En primer lugar, el tema de la coherencia siempre me ha generado algún problema interno. Creo que nadie es 100% coherente en el campo personal y a veces pequeñas dosis de incoherencia son necesarias para sobrevivir. Esto puede que no sea de aplicación a la política de los Estados, pero sí me parece que la coherencia no es apenas un mero acto de voluntad, como puede deducirse de la presentación de Martín Rivero. Creo que depende de una decisión política clave, que es la de desvincular la cooperación de la política exterior, elevándola a la condición de elemento o ingrediente de una política de desarrollo. Y esto es algo doloroso, porque supone también repercusiones en las estructuras administrativas y de organización política de los países, porque implica elevar el rango de la cooperación y del desarrollo para ponerlos en el mismo nivel que otras políticas públicas. Algunos países de Europa han intentado una solución creando ministerios de Desarrollo y aquí sí que tendríamos 3 fases muy diferenciadas: una política de ayuda, que es la primera fase; una política de cooperación, que es la que tienen muchos países y conforma la segunda fase; y una política de desarrollo que integra todos esos elementos que se han comentado en el panel como tercera fase. Por otra parte, también creo que deben considerarse las tensiones políticas al interior de los Estados para poder trabajar de ma78
nera coherente porque, como se ha dicho, este trabajo implica dialogar con otros ministerios, con otras áreas de políticas públicas que tienen sus intereses. Un ejemplo en el caso español: cuando el presidente Lula del Brasil plantea la iniciativa contra el hambre y la pobreza y la posibilidad de un mecanismo innovador de financiación a partir de la imposición de impuestos sobre billetes aéreos, España –que estaba en la iniciativa– se desmarca porque teme que eso tenga impacto en la industria turística española. Y estamos hablando del gobierno de Zapatero, que dice entonces “eso no me interesa” y avanza por la vía de la gestión de migraciones vía remesas. Para terminar me pregunto: ¿hasta qué medida se puede aplicar la coherencia de políticas en el Sur? Se ha hablado de la venta de armas y sabemos que ha habido una carrera armamentística en América Latina en estos años, sabemos que ha habido un rearme fuerte por parte de algunos países, incluso con un ejemplo de cooperación militar S-S muy fuerte donde China y Rusia han sido los principales abastecedores y sabemos también que hay países latinoamericanos que están exportando armas. La coherencia pensada desde el Sur también puede plantear problemas. Martín Rivero Illa: El problema de los académicos inteligentes es que hacen preguntas complicadas (risas)… Creí transmitir –pero quizás no lo hice adecuadamente– que estamos justamente frente a un tema de voluntad política en el sentido más alto de la palabra y no de simple voluntarismo. Tal vez no lo marqué con la suficiente fuerza. Me refería justamente a elevar la importancia de la cooperación tomándola como un elemento central de la estrategia de desarrollo. En la ley de creación de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional se propone su instalación para articular los programas, proyectos y distintas iniciativas de desarrollo y alinearlos adecuadamente a la política de desarrollo definida por el país. La idea está entonces en la propia génesis de la Agencia. Creo que es una tarea de cambio cultural, no solo en los países desarrollados sino también en nuestros países. Por eso, hacia el final, quería hacer una referencia a que no es sólo una demanda que debamos plantear a los países donantes sino que también debemos hacerla internamente, dirigiéndola a la política de nuestros gobiernos para generar una coherencia interna que permita generar efectos demostrativos hacia otras áreas de la vida nacional, por lo 79
menos en el ámbito de la gestión de la cooperación internacional, tanto la que se recibe como la que se da. La cooperación genera muchas veces ámbitos de trabajo comunes con otras organizaciones que no se perciben en otras políticas públicas. Y muchos organismos internacionales –el caso de Naciones Unidas es quizás el más claro– generan espacios donde esa articulación se da entre ministros o autoridades que, si no fuera por esos ámbitos que instala el organismo internacional, difícilmente se hubiesen sentado en una misma mesa de trabajo. En Uruguay los organismos internacionales tienen la capacidad para generar esos escenarios. Allí, si bien la cooperación internacional puede ser un pequeño componente de las políticas de desarrollo, muchas veces es disparadora de iniciativas de mucha mayor envergadura a partir de un lugar de “neutralidad” que otros espacios de políticas públicas no tienen. Esto es particularmente fuerte en los “nuevos temas”, aquellos que todavía no son parte de la agenda –lo que en Uruguay hace 15 o 20 años atrás sucedía con el género o el medio ambiente–, donde la cooperación internacional tiene una capacidad de instalar debates que no tiene a veces la propia política de desarrollo. Respecto de la carrera armamentística a la que se hacía referencia, sólo puedo decir que Uruguay no participa de ella, pero reconozco que existe y que es un aspecto muy negativo que ha aparecido en los últimos años. Público: Quería agradecer las presentaciones de esta mesa, que han sido de distinto calibre pero igual de interesantes. Hablando de los distintos períodos que señaló Lorenza Sebesta creo que no es extraño –y esto lo venimos diciendo hace mucho tiempo– que la primera Conferencia de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo se haya reunido en el año 1978, porque coincide justamente con la crisis del petróleo, la primera vez que a nosotros nos insertan y nos socializan la crisis. Es decir que, tomado desde el punto de vista de la oportunidad, la primera vez que los países en vías de desarrollo –como se los llamaba en ese momento– “entran en el mapa” es en un momento de socialización de crisis, lo que no es inconsistente con lo que está pasando ahora: en 2008, un momento de crisis tremenda, entra la CSS en la Agenda de Acción de Accra en un nuevo intento de socializar sus consecuencias, ahora desde el status de “países emergentes” que debemos entrar al juego tal como está planteado. 80
De todos modos, bienvenidas las crisis porque nos dan una oportunidad para poder entrar de otra manera, cuando lo terrible sería que entrásemos al proceso de forma acrítica. Entonces, en relación a lo que se decía respecto de que desde el Sur se deben proponer cambios, creo que eso es precisamente lo que se está haciendo en el G20: el cambio de política económica que se está planteando en el G20 desde hace tiempo, aunque no nos escuchen todavía, está aportando otra voz en la medida en que los países latinoamericanos están también siendo parte de las discusiones y eso es una posibilidad abierta en estas épocas difíciles, recordando que la palabra “crisis” también significa “oportunidad”. Público: El tema de la coherencia no es solamente una obligación del Norte sino que, como nos recordaba Martín Rivero, si no obliga también a una gestión coherente de las políticas internas del país receptor la cooperación internacional no va a funcionar. En México tenemos un ejemplo bastante claro en ese sentido: existe en el país una propensión a atacar la inseguridad enfrentando los efectos de la descomposición social mexicana y no sus causas. Esa incoherencia de política pública en términos de seguridad y de desarrollo facilita que en México, más que cooperación internacional para el desarrollo, al menos en este sexenio, hagamos cooperación internacional para la seguridad, entendiéndola –por cierto– desde un punto de vista restrictivo. Aun cuando existe coherencia de política pública en cooperación entre México y EE.UU. en ese sentido, es decir, si México pretende promover su seguridad básicamente a través de cooperación militar y EE.UU. pretende lo mismo, esta coherencia nos genera un contexto de mayor inseguridad regional. Entonces, no basta con que las políticas sean coherentes, sino que debemos buscar una coherencia orientada al desarrollo; caso contrario podemos generar situaciones de crisis aún mayores. Quería preguntar entonces, considerando que la cooperación internacional es tan vulnerable en el sentido de que requiere de la voluntad política de sus promotores, ¿cómo activar o reactivar esa voluntad política a efectos de incentivar, con mayor fortaleza, cooperación internacional para el desarrollo? Martín Rivero Illa: Quería hacer algunas precisiones sobre lo dicho. Hay un elemento de diseño y ubicación institucional de las enti81
dades de cooperación que debe ser vinculado a la coherencia de políticas. Nuestra experiencia es que se trata de un detalle no menor. Hoy se planteaba en un momento que las instituciones que llevan adelante la cooperación internacional no deberían ser parte de los Ministerios de Relaciones Exteriores para que aquélla no sea tratada como una parte de la política exterior. Eso es una afirmación fuerte y que pasó sin más debate, sobre todo en un país en que la cooperación sí está dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores. En Uruguay, cuando estábamos en el proceso de creación de la Agencia, la primera pregunta que teníamos era: ¿dónde la ubicamos? Y la respuesta llegó a partir de respondernos otra pregunta básica: ¿para qué queremos la cooperación? Si la cooperación es para el desarrollo, tanto en aquellos casos en los que se actúa –para utilizar las categorías tradicionales– como receptor o como donante, debe estar vinculada de manera fuerte a las instituciones dedicadas al desarrollo. Es un tema hasta de especialidad técnica de los recursos humanos. ¿Debe ser un diplomático quien la implemente o debe ser un especialista en desarrollo? Esa es una gran pregunta que nosotros mantenemos en discusión y que sabemos preocupa a muchos países con distintas institucionalidades en sus cooperaciones. Algo que es evidente, aunque sea institucionalmente difícil de lograr, es que cuanto más cerca del centro neurálgico de decisión política esté la entidad de gestión de la cooperación, más probable es que logre los objetivos de alineamiento de esa cooperación con las prioridades de desarrollo nacional. Si uno es parte de un Ministerio, en el momento de “disciplinar” a otro ministerio enfrenta una situación difícil, porque se trata de un igual entre pares y no de un primus inter paris. Es difícil, si la cooperación está dentro del Ministerio de Ganadería, que “discipline” al Ministerio de Salud. La vinculación al centro neurálgico de decisión, de acuerdo al diseño institucional del país respectivo, implica que en América Latina, donde los sistemas son de fuerte corte presidencialista, cuanto más cerca esté uno del presidente, más probable es que pueda “disciplinar”. Nosotros, en la corta experiencia que hasta hoy tiene la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional, lo estamos viendo absolutamente: cuando hay un conflicto, la Agencia tiene un Directorio 82
de 3 miembros –porque también hay que distribuir los poderes– integrado por el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Planificación y por un delegado nombrado directamente por el Presidente, que es el Secretario de la Presidencia, como vía directa con el Jefe de Estado. Allí creamos un canal institucional de subida y de bajada: cuando hay un problema lo elevamos a la presidencia y que ellos den instrucciones y, a la vez, le damos un “brazo conector” directo a la presidencia con la acción de la cooperación internacional. Entonces, cuando hay que generar espacios en que uno debe firmar su marco de asociación estratégica con España, con la Unión Europea o con Naciones Unidas (por nombrar los que suelen ser los grandes cooperantes con nuestros países) se recogen todas las demandas sectoriales en un espacio que salde las discusiones que se establecen entre ellas y ese espacio suele estar dado por la presidencia o por el Gabinete de Ministros en que se deciden los lineamientos generales del desarrollo: hacia dónde se quiere ir, cuánto dinero tenemos para aportar y las áreas a las que lo dedicaremos. Recién a partir de allí se acciona con la cooperación internacional. Uno de los Ministerios presentes en esos debates es, sin dudas, el de Relaciones Exteriores; yo creo que la cooperación debe ser parte de la política exterior, aunque podamos discutir cómo se articulan y de qué manera se conectan: nosotros cuando vamos a realizar acciones de cooperación, consultamos primero a la Cancillería –especialmente si vamos a trabajar con un país no habitual para nosotros–: sobre si procedemos o no procedemos. Todos los que trabajamos en cooperación pasamos por esa situación. Como conclusión, cuanto más cerca se está del centro neurálgico de toma de decisiones, mayor es la capacidad de acción de la que se dispone: me doy cuenta de que cuando uno llama a un Ministerio diciendo “llamo de la Presidencia” para saber qué pasa con tal proyecto, la respuesta no es la misma que cuando “llama Martincito desde la oficina que está en el Ministerio…”. A uno lo atienden diferente (risas). Público: Sobre la base de lo que se está diciendo y en momentos como el que nos toca vivir, marcado por una sucesión de crisis a nivel global, que pone a la Unión Europea en una situación complicada y a los EE.UU. frente a muchos y serios problemas internos, hablar sobre coherencia de políticas me parece que se hace todavía 83
más complejo. Me pregunto entonces: ¿dónde están los espacios de poder con capacidad de ser ordenadores de políticas? Con esto no quiero decir que tenga que venir alguien y ordenar cómo deben ser las cosas sino que me pregunto cómo impulsar frente a una realidad de Estados débiles –quizás sería más justo decir debilitados– y procesos de cambio político que, para lograr mayor coherencia de políticas en el área del desarrollo, van a tener que tocar intereses muy “duros”. Solo a modo de ejemplo, ¿cómo hace una Unión Europea frágil para modificar pautas de su Política Agrícola Común? ¿Cómo hacen los EE.UU. para cambiar sus posiciones con respecto al tema medioambiental? Lorenza Sebesta: Se trata de una pregunta muy interesante porque el tema, que se hace muy claro cuando se habla de industrias armamentísticas, es que existen conglomerados con poder de hacer sus propias políticas más allá de lo que pretendan los sujetos considerados tales por el derecho internacional. Por eso también aparecen incoherencias que en realidad no son tales sino el resultado de la existencia de actores múltiples, algunos de los cuales actúan por fuera de lo que son las políticas de los Estados donde están ubicados, si es que es factible definirles una ubicación. Claramente, es difícil reconducir a estos actores internacionales muy poderosos a una lógica determinada, porque su lógica es la de las ganancias, lo que no podría ser diferente ya que es esa su naturaleza. Por otro lado me permito hacer una aclaración sobre la política agrícola de la Unión Europea, a la comprensión de la cual he dedicado mucho tiempo y esfuerzo. Se debe entender que la Política Agrícola Común es una política social. Su establecimiento no tiene que ver con el hecho de hacer que la agricultura europea pueda ser competitiva con la de países como la Argentina; no tenemos ni la esperanza ni el deseo de lograr eso, sino que la política agraria –que fue la primera política de integración europea– fue hecha para sostener los réditos de los campesinos a los efectos de que estos se mantuviesen en sus tierras. Los países europeos siempre habían dado sostén económico al campesinado; en esta oportunidad se decidió trasladar el sostén a un lugar único, Bruselas, donde el juego de redistribución no parece ser de suma cero –le damos dinero a los campesinos y se lo saca84
mos a los asalariados industriales, por entonces la “clase modernizadora”–, sino que le damos recursos a los campesinos tomados de la contribución de Alemania que es el principal contribuyente neto a las por entonces comunidades europeas. Si no se entiende esto, si no se comprende el sentido de la política agrícola europea tal como fue en su origen y que, con cambios, persiste hasta hoy, no se entenderá que esa política responde en realidad a la decisión de sostener a una clase social. A esto solamente quiero agregar un dato: en las relaciones que la UE tiene con los países ACP se les otorga a estos la facultad de ingresar sus exportaciones agrícolas al mercado europeo, argumento que luego se utiliza para oponerse a países que –como Argentina– le piden a la Unión Europea la apertura de su mercado para los productos agrícolas que exportan, argumentando que de realizar tal apertura perjudicaría a los ACP, países de menor desarrollo relativo. Público: Yo puedo aceptar que la PAC sea una política eminentemente social, de hecho comparto que ese fue su origen. Sin embargo, donde me aparece una enorme duda es respecto de la legitimidad de generar una política social que, en principio, sea contraria a otras políticas de la misma Unión, sobre todo aquéllas que hablan de libre mercado. Más aún, dudo de la legitimidad de mantener una política social fronteras comunes adentro que traslade la dificultad que se busca evitar en lo interno a países que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y con menos herramientas para hacerle frente que aquéllas con las que cuenta la Unión Europea. Entiendo el ingreso de los países ACP del que sea hablaba como un mea culpa de la Unión frente a este segundo punto: como “exportar el problema” y ponerlo afuera es contrario a los valores de la cuna de la cultura occidental como lo es Europa, lo que hacemos es dejar abierta una válvula para dar paso a los que se encuentran en peor situación relativa, que no tienen la posibilidad de competir con los países europeos, y nos despreocupamos de todo el resto del mundo al que sí exigimos, de manera permanente, libre mercado. Compartir el carácter de política social de la PAC, lejos de alivianar los términos críticos originales, los agrava. Lorenza Sebesta: El planteo es muy interesante y tiene que ver 85
con cuál es el “dogma” más importante: ¿el libre comercio o el conjunto social del propio país? Yo lamento que todavía no estemos en una sociedad global al estilo kantiano y espero que lleguemos alguna vez a esa sociedad global pero, hasta que eso ocurra, tengo que pensar sobre la base de la sociedad –en este caso, la europea– y en su progreso. Por supuesto, nunca debemos olvidar lo que estás señalando, pensando en el bienestar de un conjunto de clases sociales de esta sociedad europea impactamos en otro conjunto de clases sociales y productivas –no lo pongo en términos de países porque siempre detrás de la agricultura hay una clase social que la practica y lo que se cuida son los intereses de esta–, pero acepto el desafío porque es un tema que debe ponerse en debate. Quería también agregar un elemento a lo dicho por Martín Rivero porque me parece muy interesante entender de dónde viene y cómo se conforma la política europea sobre ayuda al desarrollo. Usted puede entender la complejidad que enfrenta la Unión Europea al tener que lidiar no solamente con lo que es la ayuda al desarrollo de los Estados miembros, sino con una gestión tripartita de las relaciones internacionales que involucra a tres diferentes roles dentro de la Comisión Europea donde, como en todos los centros de toma de decisiones, existen pujas de poder. En la comisión tenemos un primer lugar de poder dado por Europe Aid, otro dado por la Dirección General de Comercio y un tercero –que en este momento se está conformando–, que es el famoso gabinete de la señora Ashton que ya está presentando problemas porque le quitaron poder a la antigua Dirección General de Relaciones Exteriores, que era uno de los centros de mayor poder dentro de la Comisión, para poner a trabajar a los funcionarios de esa ex Dirección General con funcionarios que vienen del Consejo y con los que vienen de los ministerios de Relaciones Exteriores de los Estados miembros. Esto significa que vamos a estar trabados –dos o tres años, como mínimo– por las luchas de poder que se dan al interior de este grupo, que se suman a las que se dan entre éste, la Dirección General de Comercio y Europe Aid. Cuando se habla de policy making es de esto de lo que se debe hablar; se debe llegar hasta estos niveles de complejidad porque son estas cuestiones las que finalmente deciden si se impulsa una política u otra.
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Público: Un comentario de europeo a europea. Antes nos habías dicho que te resultaba difícil identificar qué nos estaba pasando y yo creo que si no somos capaces de darnos cuenta de que la Política Agrícola Comunitaria hoy, siglo XXI, es insostenible, tenemos un problema porque no nos damos cuenta de que la misma nace en un contexto histórico y que, lamentablemente, no ha conseguido adaptarse. Desde luego, discrepo contigo en esa visión idealista de que es el campesino el que recibe el beneficio. Hoy en día sabemos que los principales beneficiarios de la PAC son grandes conglomerados multinacionales e industriales de la Unión Europea. En España la principal beneficiaria de la PAC es una señora tan humilde como la Duquesa de Alba (risas), que tiene enormes superficies agrícolas. El 40% del presupuesto de la Unión Europea se dedica a la PAC y yo como consumidor europeo prefiero comerme una fruta brasileña o trigo argentino, siempre y cuando me garanticen ciertas condiciones mínimas, que un producto europeo que me está costando un dineral. La gran diferencia es que el agricultor europeo vota y (el francés sobre todo) tiene un peso muy fuerte en la toma de decisiones: ese dilema es el que no se quiere resolver. Los argentinos no votan en Europa evidentemente… Ahí tenemos un problema que debemos resolver y creo que la vía para hacerlo viene a través de la Organización Mundial de Comercio, es decir, desde el ámbito multilateral en el que tenemos obligaciones y donde los países del Sur han planteado que el único sector que no ha sido liberalizado es el agrícola, que es exactamente el que más les interesa. Creo que, o nos damos cuenta de cuál es la situación por nosotros mismos, o los hechos nos van a obligar a darnos cuenta. Moderador: Damos aquí por concluida esta mesa agradeciendo a los panelistas y a las intervenciones del público, que van preparando el clima del encuentro para entrar, en nuestro siguiente debate, en el tema de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda.
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La Agenda de la Eficacia de la Ayuda
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panorama y desafíos de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda Paula Orsini1
No me referiré en esta oportunidad a lo analítico o al campo académico, sino que hablaré como alguien que se dedica a la gestión de la Cooperación desde un gobierno, que es el de El Salvador. Se trata de un país que no es BRIC (Brasil, Rusia, India y China), ni CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica) ni está auspiciado por ninguna de estas siglas que ahora surgen, sino que es un país pequeño, de renta media baja, con desafíos muy particulares y que sigue siendo –ante todo y eminentemente– receptor de Cooperación, aunque estemos dando los primeros pasos para poder también ofrecer algunas cosas en materia de desarrollo de capacidades y de asistencia técnica. Desde esta perspectiva, trataré de poner el foco en una cuestión específica, que es el tema de la eficacia. En ese sentido, intentaré reflejar la evolución de la agenda de la misma desde 2005 hasta hoy y cuáles son las cosas que vislumbramos a futuro. Como es sabido, la agenda de la eficacia posee una historia que comienza con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la necesidad de aumentar el financiamiento al Desarrollo y hacerlo más eficaz. Eso conlleva tres grandes intenciones: la primera es el reconocimiento de que el liderazgo de los procesos de desarrollo compete a los países; se trata de lo que conocemos como el principio de apropiación que los gobiernos y los países deben poner en marcha. La segunda idea es la de hacer de la Cooperación una herramienta orientada más a aportar a las políticas de Desarrollo en general que a las políticas exteriores de los Estados en particular. En tercer lugar, vemos un intento por reconocer que el Desarrollo implica responsabilidades compartidas. 1
Unidad de Direccionamiento Estratégico, Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador.
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A partir de la Declaración de París se generó una encuesta que intentaba medir (no para los países receptores sino, sobre todo, para los donantes) cómo se estaba marchando hasta 2010 en el cumplimiento de los objetivos planteados. Los resultados son muy pobres, es muy poco lo que se avanzó sobre los mismos compromisos que los propios donantes habían asumido. Y aquí nos enfrentamos a un primer problema, porque se llega a Busán con la agenda de la eficacia incumplida. Esto demuestra que algunas premisas que se tenían en materia de Cooperación son falsas. Una de las cosas que se sostenían era que los donantes no usaban los sistemas de ayuda de los países porque eran malos. Sin embargo, los países han avanzado más de un 30% en desarrollar estrategias operativas para que los donantes se alineen y los donantes sólo avanzaron un 7% en hacer uso de los sistemas nacionales, lo cual demuestra que la Cooperación sigue gobernada por algunas lógicas que exceden a estas premisas. Lo mismo pasa con otras cuestiones como las referidas a las Unidades de Ejecución Paralela –que son realmente un problema para los Estados porque no contribuyen al desarrollo de las propias capacidades– y, en el mismo sentido, podemos citar varias. En síntesis, para estos actores donantes teníamos cinco principios y doce indicadores, a partir de los cuales hemos visto que se ha cumplido poco. Con lo cual debería sobrevenir un período de análisis, de evaluación y de búsqueda de mecanismos para mejorar. Sin embargo, lo que parece venir es una voluntad de dejar de lado esta agenda incumplida y tratar de dar un salto hacia una nueva, aún más ambiciosa, con mayor número de actores y donde esté mucho menos claro cuáles van a ser los compromisos que se les van a exigir. Lo hasta aquí descrito debe ser contextualizado en los cambios históricos que se produjeron. Desde 2005 (con la reelección de Bush) hasta hoy ha habido en el mundo un movimiento, una crisis que hace que cualquier reflexión que hagamos sobre la agenda de la eficacia, la Cooperación o la coherencia de políticas, tenga que enmarcarse allí. Lo más preocupante es que, a menos de un mes de reunirnos en Busán, siguen habiendo algunos puntos de disputa no resueltos que nadie sabe dónde y cuándo se van a resolver. Esos ítems de desacuerdo que están sobre la mesa de diálogo son siete.
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1) La ayuda atada y la condicionalidad No es un indicador sobre el cual podemos opinar los países que recibimos ayuda sino que se construye directamente con datos de los donantes, con lo cual lograr desatarla es un compromiso de estos últimos que aún no está cerrado. Aquí vemos desde modelos muy básicos de ayuda ligada al equipamiento y los bienes materiales, hasta otros más sutiles como los que se manejan con apoyos presupuestarios, que no tienen que ver con la Cooperación puntual sino con condicionamientos macroeconómicos con un peso muy importante y limitante para los países. 2) La predictibilidad y la previsibilidad de la ayuda En este indicador estamos aún peor que en 2005, cuando habíamos comenzado. Esto también es producto de la crisis y es particularmente problemático porque, sin previsibilidad de la ayuda, es muy difícil para los Estados poder planificar lo que van a hacer. Los recursos de la Cooperación tienen que ser complementarios a los recursos nacionales y estar insertos en los propios planes de un país. Sin embargo, resulta sumamente complicado que sea así y es imposible poder planificar con un presupuesto que realmente no se conoce porque la capacidad de los donantes de prever sus desembolsos es muy baja. Otro de los temas de previsibilidad tiene que ver con la retirada de los donantes. Sucede en los países del Cono Sur y la situación en Centroamérica es parecida, pues mientras el criterio de renta siga siendo el principal orientador de la ayuda, los países que hemos sido catalogados como de renta media estamos viendo un éxodo permanente de donantes. Si bien la Unión Europea ha firmado un código de conducta a partir del cual se supone que hay una división de trabajo complementaria y modalidades de Cooperación delegada, la verdad es que en la práctica esto no funciona y que los donantes siguen decidiendo por consideraciones geopolíticas propias cuándo y hacia dónde se van. Y los países no tenemos mucha capacidad de negociar esas condiciones.
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3) La transparencia Hay un intento por incluirla como parte de la agenda de la eficacia, pero existe mucha resistencia no solamente de los países receptores sino principalmente de los donantes para incorporar iniciativas relacionadas con esto, como la IATI (International Aid Transparency Initiative). 4) La nueva arquitectura de la ayuda Por un lado, aún no está nada claro de qué manera lo que se llegue a consensuar en Busán aportará a una arquitectura de la ayuda distinta de la actual y, por otro, no queda definido si la OCDE tiene que ser el foro privilegiado para el diálogo en materia de Cooperación o si debería ser otro. Se trata de un debate pesado sobre el cual, a menos de un mes de la reunión, no existe ninguna precisión. 5) La diversificación de actores y la vaguedad de los compromisos Siempre decimos que tenemos muchas críticas para con la encuesta elaborada en París, pero reconocemos que no dejaba de ser un instrumento con el cual se podía acudir al donante para exigirle su cumplimiento. Ahora no hay certezas sobre si esa herramienta seguirá teniendo un valor de exigibilidad (aunque fuese laxa) y, además, no se sabe cuáles serán los compromisos que se les van a exigir a otros actores que ingresen. Específicamente, en la Declaración hay una presencia muy fuerte de los actores privados con lo cual es necesario conocer qué rol deben jugar en el financiamiento para el Desarrollo. Este es un punto muy preocupante porque, cuando los actores eran solo Estados, llegado el caso y por mayor disparidad que hubiese, existía un principio común de reconocimiento de la soberanía. En cambio, cuando toca negociar con privados como pueden ser las fundaciones de Bill Gates o de Clinton, no queda claro cuál es ese sustrato mínimo de reconocimiento que serviría como base para acordar condiciones.
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6) La posibilidad de un nuevo partenariado global para el Desarrollo Se trata de ver en qué medida es posible construirlo y cuál es el rol que deben desempeñar en él los países del Sur, del Norte y del sistema multilateral tanto financiero como no financiero. En eso hoy tampoco existe claridad. Sí hay una propuesta concreta desde la OCDE de avanzar en grupo hacia un partenariado global donde haya una primera representación de donantes tradicionales más el Sistema de Naciones Unidas y algunos sistemas financieros, junto a algunos países del Sur. Sin embargo, esto todavía no está consensuado. 7) El financiamiento ante el cambio climático Si bien esto está contemplado, en este punto tampoco existe acuerdo sobre si debe ser o no considerado Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), si debe tener o no carácter adicional y si tiene que ser sometido o no a los principios de la agenda de la eficacia. Es un debate fundamental porque los fondos verdes o los instrumentos que se están generando en torno al cambio climático van a ser muy numerosos e importantes. Para situarnos en la realidad de Centroamérica podemos decir, por ejemplo, que El Salvador tiene inundado el 10% de su territorio nacional y el 20% de la población afectada por ello. Esto nos lleva a afirmar que estamos en un momento de la gobernanza global y de lo que estamos viviendo como planeta en general, donde es necesario que cambiemos algunos consensos ya logrados que empiezan a ser insuficientes porque estamos en una situación crítica. Respecto del cambio climático, se puede decidir continuar con la venta de bonos de carbono, pero nos damos cuenta de que esto perjudica a países (no sólo de Centroamérica sino otros como Tailandia y varios insulares) que se hallan en la misma situación de emergencia ambiental. Es decir, que hay un condicionamiento material que nos toca vivir como sociedad global y como planeta, por lo cual es necesario realizar cambios más ambiciosos y radicales en los acuerdos políticos a los que podemos aspirar.
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Por lo que hemos visto, estamos ante un panorama de incertidumbre donde no se sabe qué es lo que finalmente se definirá en Corea. Sin embargo, tenemos algunas ideas sobre lo que debería ser el futuro. Así, nos damos cuenta de lo difícil que es ver que estamos sometidos a condicionantes de carácter global hablando de la necesidad de preservar algunos bienes públicos universales y, mientras tanto, nos encontramos inmersos en un sistema westfaliano, basado en los Estados que pertenecen a los principales foros en los que se toman las decisiones. Por ello, es necesario avanzar en hacer que nuestro trabajo se desarrolle en beneficio de los bienes públicos globales porque el tiempo se nos está acortando. Creemos que cuando la OCDE habla de un Nuevo Partenariado Global para el Desarrollo, se le debe dar a éste una verdadera dimensión política (y no sólo de voluntad política), que consista en lograr acuerdos globales no limitados a los aspectos técnicos sino que impliquen la capacidad de construir agendas comunes. En ese sentido, el Sur tiene que llegar a Busán con una posición fuerte, propia y exigiendo entrar en el diálogo con el resto de los actores del sistema desde una perspectiva clara y con mucho que mostrar. A partir de lo que se logró con la CSS y de otros emprendimientos como la UNASUR, ha habido en el Sur un avance importante que puede ser inspirador de estos procesos. Otro de los temas en los que nos debemos centrar es en el multilateralismo. Ya hemos visto que en la última década logramos en América Latina ciertos avances en las esferas de lo económico y del desarrollo social que coinciden con el período en el que hubo menos intervención por parte de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs). Mirando la tensión democrática que se produjo en países como Grecia a partir de la realización del referéndum para determinar si aceptaban o no la ayuda ofrecida por las IFIs, la cuestión del multilateralismo hay que tenerla presente y llevarla al debate. Lo mismo ocurre con el Sistema de las Naciones Unidas. Nosotros abogamos por acudir a él considerándolo el más legítimo y democrático, donde todos los países tenemos un voto. Entonces, también es necesario que la ONU haga una reforma sustancial, profunda, poniéndose a tono con la nueva situación mundial. En otro orden, no debemos dejar en el camino de este nuevo partenariado a la sociedad entre lo público y lo privado. En los últimos dos años, la CSS en este ámbito ha hecho un gran trabajo para in96
cluirla en la Declaración de Busán; es por eso que en la delegación de El Salvador se incluirá a un representante de la sociedad civil, para que ésta no sea dejada a un costado y que sean sus actores los que tomen la representación de lo que no es gubernamental. Por último, otra cosa en la que tenemos que poner énfasis es en el tema de la AOD. Teóricamente la AOD no ha descendido en el último año y, sin embargo, hace falta revisar cuáles son los mecanismos a través de los cuales se está contabilizando porque, hoy por hoy, esta operación se realiza a partir de una fórmula provista por la OCDE que está muy desactualizada en relación con las condiciones de las tasas de interés de mercado. De este modo, cualquier crédito que tome un país (que es deuda y que tiene que ser aprobado por el Poder Legislativo y debe ser devuelto) puede calificar como AOD. Esto es porque, como producto de la crisis financiera internacional, estamos viviendo una situación en las que las tasas de interés están en sus niveles históricos más bajos. Por lo tanto, una fórmula elaborada para operar hace diez años atrás, en estos niveles actuales distorsiona mucho lo que se está contabilizando como AOD. Además, muchos países contabilizan al fondo climático entre la AOD cuando no deberían hacerlo, lo cual contribuye a que nos encontremos frente a un panorama desordenado. Y esto no es menor para los países centroamericanos porque, por ejemplo, en El Salvador, una de las tendencias que notamos es que, si bien el porcentaje de la ayuda es pequeño, resulta determinante para algunos sectores o para algunas políticas. Lo que vemos es que, cuando la AOD disminuye, eso va siempre acompañado de un incremento de la deuda pública porque los países siguen necesitando respaldos para dar sostenibilidad a algunos procesos de desarrollo. En definitiva, hay una serie de discusiones que no están saldadas y que, en la medida en que se hagan más laxos los compromisos a través de los cuales podemos vincular a los donantes con algunas de las responsabilidades que ellos mismos decidieron asumir, las herramientas que tenemos los países para hacer frente a esa situación son muy débiles. Lamentamos no haber dado un panorama muy alentador en torno a la agenda de la eficacia, pero creemos que estos van a ser los debates que van a marcar los próximos años y van a volver a estar presentes en el foro de Naciones Unidas de 2012. Por eso, es necesario hacer un llamado a los países del Sur e 97
intentar algunos esfuerzos como los realizados en el marco iberoamericano y en otros espacios para adoptar posiciones comunes. Además, advertir que a veces nos centramos mucho en la Cooperación Norte-Sur o en la CSS, pero también se está produciendo en este momento una buena cantidad de Cooperación Norte-Norte, de flujos que entre los mismos países del Norte se están destinando a solventar algunos problemas que son mucho mayores que los compromisos que los donantes tomaron hacia el Sur o hacia el mundo en desarrollo.
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El debate interparadigmático en la cooperación internacional al Desarrollo Bernabé Malacalza1
Presentaremos aquí algunos resultados preliminares de un estudio que estamos realizando en FLACSO sobre el debate interparadigmático en torno a la nueva arquitectura internacional. Para que esto no suene demasiado técnico, diremos que se trata de hablar de dos horizontes que hoy presentan las discusiones sobre Cooperación Internacional al Desarrollo (CID) –fundamentalmente para los países del Sur y para el diálogo Norte-Su– y los desafíos a los cuales asistimos en ese sentido. El contexto internacional en el que situamos hoy este debate es de reconfiguración de la Cooperación Sur-Sur (CSS), a la que consideramos un factor importante para discutir la arquitectura del Desarrollo. Esta afirmación se basa en dos elementos. El primero es que la CSS tiene un recorrido histórico propio; no es nueva, no emerge (como se suele decir en la terminología de los donantes) sino que posee jalones conceptuales que comienzan en la década del ’50 y que fueron determinando una agenda del Sur sobre los problemas del Desarrollo que comprendieron un modo propio de presentar interrogantes, diagnosticar problemas y generar soluciones para esos problemas. Así, en los años ’50 se elaboró una agenda política a través de la Conferencia de Bandung, en los ’60 la agenda económica (UNCTAD, Asimetrías Norte-Sur), en la década de 1970 la agenda conceptual (Plan de Acción de Buenos Aires) y, en 2000, la agenda social (Cumbres del Sur: Lucha contra la pobreza, Políticas sociales y productivas). El segundo elemento es que, actualmente, la CSS está siendo reconfigurada por dinámicas internacionales que impactan en ella.
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Investigador del Programa de Desarrollo, Innovación y Sociedad de FLACSO Argentina.
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Algunos factores de cambio que el sistema internacional presenta son: la redistribución del poder internacional hacia un orden multipolar con nuevos actores de mediano peso que pasan a tener una acción global fuerte; un lugar más prominente del Sur en la configuración de la agenda internacional (por motivaciones de política exterior, económicas e institucionales, con mayores capacidades como oferentes de Cooperación); la pérdida de centralidad del Norte en la CID (crisis global, pérdida de credibilidad de los receptores por agotamiento de las prácticas tradicionales, agenda de seguridad en Medio Oriente, merma de flujos de AOD, etc.) y la propia globalización, que conforma una agenda que requiere respuestas integradoras y acuerdos generales que comprendan a los bienes públicos internacionales (BPI) en temas como el medio ambiente y las crisis financieras. Todo esto hace que la CSS se convierta no sólo en una necesidad sino en un imperativo de los países en desarrollo. El debate normativo En este marco, veremos qué debate normativo emerge en un contexto de crisis de la CID, de su redefinición y construcción de una nueva arquitectura. Se trata de un momento de incertidumbre, de puesta en discusión de paradigmas, definiendo a estos en sentido amplio como un modo de plantear interrogantes, problemas y soluciones en áreas determinadas de la política internacional y, en nuestro caso, de la Cooperación al Desarrollo y las cosmovisiones existentes en torno de ella. En el siguiente cuadro presentamos de modo esquemático el paradigma de la eficacia de la ayuda, contrastándolo con el de la horizontalidad para ver las principales diferencias entre ambos. La heterogeneidad Por otra parte, al hablar de ambos paradigmas debemos abordar lo que sucede en el mundo (o los mundos) en desarrollo, donde se percibe una gran heterogeneidad puesta de manifiesto en varios factores como la existencia de países con distintos niveles de desarrollo humano y de renta: media alta, media, media baja y baja. Si esta heterogeneidad cobra importancia al tomar a la renta como una dimensión unidireccional, resulta más relevante aún 100
El debate interparadigmático
Plataforma de debate
Objetivo
Actor relevante
Enfoque
Filosofía (principios)
Metodologías (indicadores)
Paradigma de la eficacia de la ayuda
Paradigma de la horizontalidad
OCDE CAD Task Team SSC
Naciones Unidas FCD / ECOSOC - SSC SU/PNUD Foros Regionales (SEGIB, CEPAL, SELA)
Preservar los consensos del CAD (París, Accra, etc.)
Discutir una Nueva Arquitectura de la Cooperación
Donantes tradicionales
Países en desarrollo
En el resultado (eficacia) Efectos del proyecto en relación a los objetivos
En el proceso (calidad) Análisis del proyecto y de cómo funciona en un contexto social para comprender los procesos generados
Gestión por resultados Armonización Alineación Apropiación Mutua responsabilidad
Solidaridad Equidad No condicionalidad No intervención/soberanía Apropiación nacional Beneficios mutuos
Evaluación por resultados Predominio de indicadores cuantitativos
Evaluación por proceso Predominio de indicadores cualitativos
cuando recurrimos a dimensiones multidireccionales considerando al desarrollo como un proceso. Allí, las diferencias y la multiplicidad de actores se refleja en el peso de poder estatal de cada uno de ellos (países peso pesado, mediano, regional o peso pequeño), sus patrones de especialización (pobreza, seguridad alimentaria, derechos humanos, salud, fortalecimiento estatal, energía, educación, comercio exterior, etc.), sus modelos de desarrollo (orientado al comercio exterior, al mercado interno, industrialista, etc.) y el grado de proyección de sus iniciativas (extra-regional, regional, sub-regional, fronteriza). 101
A su vez, este abanico de perspectivas y de realidades conlleva diferentes posicionamientos frente a la Agenda de la Eficacia. En este sentido, se pueden detectar tres posturas según el perfil de cada país: a) la Agenda es vista como una oportunidad para estrechar lazos con países de la OCDE, b) desde la perspectiva del receptor, es mejor legitimarla como forma de acceso al financiamiento, pero ello no impide que se adopte una visión crítica de la misma en tanto es una iniciativa de los donantes tradicionales para ponerse a corte con los cambios en la arquitectura internacional y c) la postura de no adhesión a la misma, pues la CSS debe derivarse de las prioridades, los recursos y los formatos definidos por los países del Sur, en foros inclusivos y representativos. El diálogo interparadigmático Desde el paradigma de la horizontalidad podemos decir que poseemos algunas fortalezas y debilidades. La heterogeneidad (que es producto de la naturaleza de los mundos en desarrollo) trae aparejada una diversidad que actúa como limitante a la hora de alcanzar acuerdos y sentarse a la mesa de las negociaciones ya que diferentes situaciones nacionales traen, a la vez, diversas perspectivas en torno de la CID. Esto requiere una gestión de esa diversidad, implica alcanzar una unidad en el disenso para avanzar en el objetivo de la discusión de la nueva arquitectura de la ayuda. Entonces, el factor que une es discutir la agenda. Si bien no hay una plataforma central porque existe una fragmentación de los foros, el de Cooperación al Desarrollo es considerado como de alta representatividad por estar enmarcado en el Sistema de Naciones Unidas, es inclusivo y no solo representa a donantes tradicionales. Sin embargo, funciona aún de manera intermitente, con reuniones bienales y posee una productividad que requiere de mayor esfuerzo a futuro. Desde el punto de vista del paradigma de la eficacia, básicamente desde Accra hasta hoy, existe un intento por atraer la participación del Sur y eso figura en algunos artículos de Declaraciones que comprenden a la CSS, la cual, sin embargo, continúa relegada a un lugar marginal en la agenda de la eficacia por tratarse de una agenda defensiva de los donantes tradicionales. Esto se debe a la voluntad de preservar los consensos alcanzados en el seno del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) pero, en la medida en que la CSS sea incluida, estos acuerdos necesariamente 102
comienzan a ser cuestionados. Si bien el CAD tiene sus fortalezas –relativas a su carácter activo y su relevancia y consolidación en la agenda internacional, debido al gran peso que tienen en la agenda del Desarrollo los países donantes–, es un foro representativo de la Cooperación Norte-Sur. Desafíos del diálogo interparadigmático Tal y como sucede en todo proceso de transición hacia una nueva arquitectura y partiendo de dos paradigmas en juego, el debate en el seno de un sistema de CID en crisis y en redefinición implica, a la vez, una oportunidad tanto para los países del Sur como para los del Norte. Es por eso que resulta imprescindible identificar cuáles serían las condiciones para establecer un diálogo deseable, sostenible y equitativo. En primer término, para que una puesta en relación de estas características sea posible, se debe aceptar la discusión de la Nueva Arquitectura de la CID como un imperativo y abandonar la actitud defensiva de preservar únicamente los consensos del CAD. Si se respalda a la CSS a través de la Cooperación Triangular, debe hacérselo considerándola un camino hacia una más equitativa gobernanza del sistema de cooperación y no como un mecanismo de imposición de agenda o de acceso a recursos en relaciones desiguales entre Estados. También es importante que se contribuya a fortalecer las capacidades institucionales del Sur para facilitar el principio de apropiación nacional en los procesos de cooperación. Este es un principio propio de la CSS conocido como demand-driven y relacionado con el hecho de que las actividades están orientadas desde la demanda y no desde la oferta y desde la condicionalidad que implican los procesos de Cooperación así direccionados. De este modo, se trata de fortalecer a las agencias institucionales del Sur. Por otra parte, es necesario que se reconozca la importancia de revitalizar a la CSS para desconcentrar la Cooperación al Desarrollo, lo que supone dirigir los esfuerzos tanto a los países más pobres como a los de renta media con desigualdades internas. Esto solo es posible si se permite el aprendizaje mutuo y la construcción de mecanismos de evaluación y sistematización de la información no únicamente desde la Cooperación Norte-Sur, sino también desde la CSS, ya que ambas se basan en un conjunto de ideas y metodologías que deben ser colocadas sobre la mesa de diálogo. 103
Por último, creemos que todas estas condiciones señaladas deben darse en el marco de garantizar un compromiso de largo plazo del Norte y una responsabilidad compartida del Sur en reducir las asimetrías Norte-Sur y hacia adentro de los países del Sur. Claro está que esta enumeración de elementos no intenta ser exhaustiva, pero cualquier otra condición que se incorpore a la misma debe basarse en la filosofía de un paradigma centrado en la equidad, para generar una nueva gobernanza de la ayuda que sea inclusiva y representativa.
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DEbAtES En LA MESA nº 3 Moderador: Gracias a los expositores por traernos sus puntos de vista sobre los debates en torno a la Agenda de la Eficacia de la Ayuda, y sin más demora pasamos a dar la palabra al público. Público: Tengo una pregunta para Paula Orsini y un comentario para Bernabé Malacalza. Paula, imagino que El Salvador llevará a Busán una posición o al menos algunas ideas sobre la eficacia de la ayuda. Me gustaría que pudieses contarnos cuál fue el proceso de elaboración de esas posiciones e ideas, si participaron del mismo otros actores internos del país y si existieron instancias de debate con otros países de la región o de la subregión. Bernabé, muchas de las cosas que planteabas al final, la diferencia entre los dos paradigmas, los distintos criterios y los puntos a tener en cuenta para llegar a un diálogo equitativo, encuentro que no están diferenciados cuando bajamos a la cooperación que llevan adelante los gobiernos subnacionales. En el caso de la cooperación descentralizada no se ve tanta diferencia entre los dos paradigmas y muchas de las recomendaciones que realizás al final ya están funcionando en la práctica, como por ejemplo la referida al intercambio mutuo, al aprendizaje conjunto. Paula Orsini: Gracias por la pregunta. Hubo un proceso participativo interesante. El Salvador es un reciente firmante de la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda –se adhirió en 2009–, entonces lo que nosotros decidimos es, más allá de lo que diga la OCDE, cómo podemos hacer que este proceso nos sirva para lo que nosotros queremos lograr con los donantes en el país. Nos planteamos entonces que la encuesta, si bien iba a ser remitida a la OCDE, nos sirviera para elaborar un diagnóstico y una línea de base nacional sobre cómo estamos los distintos actores en temas que son de importancia común. Entonces sí tuvimos una participación activa al interior del país, trabajando con la comunidad de donantes, con la sociedad civil –en El Salvador la sociedad civil es fuerte y está organizada y hay un componente importante de sociedad civil internacional formado principalmente por ONGs europeas y estadounidenses que trabajan 105
con fondos de la Unión Europea o de diferentes Estados– y se intentó generar, más allá del producto final, un proceso que sirviera para acercarnos a otros actores y generar movimiento. A nivel internacional acompañamos la Declaración sobre CSS que se trabajó en el espacio iberoamericano del cual El Salvador participa y que nos pareció el más idóneo para avanzar en una propuesta sobre CSS, y trabajamos como subregión centroamericana –en la que la mayoría de los países somos todavía eminentemente receptores y tenemos muchos problemas con los donantes cuando nos toca negociar y gestionar la cooperación, como lo decía en mi ponencia– en una posición común ya que nos parecía que Busán era un encuentro en el que todos los donantes iban a estar presentes y en el que podíamos dejar clara una serie de puntos en los que creemos se debe mejorar. Se trabajó, en consecuencia, una posición centroamericana. Público: Entre los temas de los que se habló hoy por la mañana se encuentra el de los actores privados y su creciente rol dentro del sistema internacional de cooperación al desarrollo. Todo indica que, teniendo en cuenta el contexto internacional en el que nos movemos –crisis, proyección a la baja de la AOD– parece que se está recurriendo a una inclusión cada vez mayor del sector privado en la cooperación internacional, esfuerzo que claramente está encabezando la OCDE. De hecho, en 2010, junto a la medición anual de la AOD que realiza esa organización, se incluyeron por primera vez, como AOD –y vale la pena remarcarlo– los flujos que destina la fundación Bill y Melinda Gates al sector de la salud y el resultado fue que ese actor privado ocupaba el tercer lugar como proveedor de ayuda en el sector, ubicándose por delante de la Unión Europea. Hoy más temprano se hacía referencia al problema de cómo manejarse con estos actores que se mueven por fuera de la agenda estatal y, pensándolo respecto del tema de la eficacia, lo que me preocupa es que lo que podemos entender como eficacia de la cooperación no es lo mismo que lo que se entiende por eficacia desde una perspectiva empresarial. Podemos discutir cuál es el rol del Estado, pero nunca ha sido el de generar beneficios, ganancias, que es precisamente el rol y la razón de ser de las empresas privadas. Si se llama a las empresas a jugar un rol destacado en la cooperación internacional, ¿de qué eficacia vamos a estar hablando? ¿Cómo sería una agenda de la eficacia de la que participen empre106
sas privadas? ¿Cómo debemos manejarnos con estos actores a los que se les da un lugar destacado en el sistema de cooperación al desarrollo? Público: Me gustaría agregar algo en ese mismo sentido. Hace poco me tocó participar de la IV Conferencia sobre Países Menos Adelantados (PMAs) de las Naciones Unidas que se reunió en Estambul. Allí participé de una mesa redonda sobre el papel del sector privado en la promoción del desarrollo de los PMAs que me dejó un poco sorprendido: de las aproximadamente 15 personas que integramos la mesa, solamente 2 éramos representantes de Estados y la mayoría eran representantes de empresas multinacionales. En esa mesa no se habló sobre cómo promover el desarrollo empresarial en los propios PMAs ni sobre microcréditos para emprendedores. Recuerdo que el representante de Coca Cola dijo que la empresa contribuía al desarrollo de los PMAs mediante la creación de redes de distribuidores de sus productos, fortaleciendo la creación de empleos. Si el debate se va a restringir a las contribuciones filantrópicas de fundaciones privadas me parece que vamos a estar cometiendo un gran error; así la discusión terminará siendo sobre lo que deben hacer los países en desarrollo para crear un friendly environment que atraiga la llegada de las empresas de los países industrializados en lugar de concentrarse en las formas de viabilizar el establecimiento de un sector privado industrial local que permita un impulso de la economía de esos países. Público: En España ya está siendo claro cuáles serán las líneas que guiarán la cooperación del país en los próximos años: responsabilidad social empresarial y alianzas público-privadas para el desarrollo. Me parece que, nos guste o no, el tema del sector privado en la agenda de la cooperación es un tema de creciente importancia. También me gustaría ser ecuánime en esto y recordar que no fue tanto la OCDE quien introdujo este esquema sino que fue el ex Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan, llevando el Global Compact al Foro Económico de Davos en 1999. Posteriormente, en 2003, Naciones Unidas creó la Comisión sobre el Sector Privado y el Desarrollo y en 2004 el PNUD presenta un informe titulado “El impulso del empresariado. Potencial de las empresas al 107
servicio de los pueblos”, lo que nos muestra que no es solamente la OCDE quien está impulsando esto. Yo creo que sí tiene que haber un papel para el sector privado en la promoción del desarrollo. Lo que hay que hacer es definir cuál es ese papel y lo que no sé es cómo hacerlo. Público: Ya que estamos hablando del rol del sector privado quería compartir una experiencia muy reciente. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires trabaja mucho en cooperación bilateral con otros gobiernos locales y tenemos ahora un proyecto de cooperación con Berlín que está funcionando muy bien, pero llegó un momento en que ambos gobiernos necesitamos aumentar la financiación y no lográbamos acceder a recursos de instituciones oficiales de ayuda al desarrollo. Ante esa situación fuimos a ver a una empresa alemana que tiene sede en Buenos Aires y nuestra contraparte también fue a entrevistarse con la misma empresa en Berlín, les planteamos el proyecto en una lógica de articulación público-privada para el desarrollo y nos fue muy bien: la empresa, Lufthansa, nos sigue apoyando para que sigamos adelante con nuestro proceso de cooperación. Lo mismo nos había pasado en el año 2009 con un proyecto más pequeño con los Países Bajos y con la ayuda de la Embajada de ese país obtuvimos el apoyo de empresas holandesas que aportaron los fondos necesarios. Creo que hay que empezar a animarse a ir a las empresas y contarles lo eficaz que puede ser una articulación público-privada. Público: Desde hace ya mucho tiempo, de una manera u otra, las empresas hacen grandes o pequeños aportes económicos a proyectos. Una cosa es lo que significa una contribución de una empresa a un proyecto pactado entre 2 gobiernos –sean nacionales o subnacionales–, donde las definiciones de lo que se debe hacer están acordadas por los gobiernos y lo que se está buscando es un refuerzo de financiamiento; pero ese es un esquema completamente diferente al de pensar la cooperación en manos de las empresas privadas. El tema de las empresas venía fortaleciéndose desde que se empezó a trabajar sobre el concepto de responsabilidad social empresarial, que obviamente estaba dirigido a hacer ingresar a las empresas en el tema de la cooperación. Todos los que estamos en la 108
cooperación sabemos cuáles son los problemas que trae este concepto en la práctica. Ahora bien, otra cosa completamente diferente es lo que se está planteando. Retomando lo que se comentaba hace un momento respecto de la Conferencia de PMAs de Estambul, recuerdo que hace cuatro años yo estuve en una reunión de la División Especial para la Cooperación Sur-Sur de la Asamblea General de Naciones Unidas, donde 4 empresas transnacionales y chilenas mostraron la maravilla que podían hacer en la cooperación porque reducían tiempos. Y en la medida en que lo lograban aportando muchos fondos, esto significaba un aporte extra en la construcción de una escuela que estaban edificando. Y el tema de las ganancias que tenían las empresas nunca aparecía. Yo no estoy en contra de que pensemos en nuevas formas para que si alguien quiere aportar recursos a la cooperación lo haga, pero todos sabemos que las bases sobre las cuales las empresas pueden aportar recursos están cruzadas por la responsabilidad social empresarial, que es una forma de “lavar culpas” y un recurso de marketing. Entonces hay que ver, como lo señalaba Paula Orsini, sobre qué bases vamos a pactar con empresas privadas al negociar cooperación entre los gobiernos con empresas privadas. Eso también es parte de la definición de una nueva arquitectura de la cooperación. Paula Orsini: Voy a contarles una experiencia bien práctica. Yo he convocado en El Salvador a una reunión de empresas para discutir el tema de la responsabilidad social corporativa y han venido unas cuantas. Luego las hemos intentado convocar a un taller de trabajo sobre reforma fiscal y no ha venido ninguna (risas). Entonces tenemos un problema, porque cuando hacemos la convocatoria para hablar de responsabilidad social de las empresas entra todo el tema de la filantropía, que viene a su vez de un paradigma totalmente distinto al que nosotros proponemos y en el que el desarrollo se entiende como un derecho y por lo tanto la cooperación como una cuestión de responsabilidad, derechos y obligaciones. Pero, ¡ni hablar de tocar la reforma fiscal! Creo entonces que nadie está aquí pensando en si los actores privados sí o los actores privados no: su presencia es una realidad y, como también se dijo, van a estar cada vez más presentes. Si planteamos el debate en ese eje lo perdemos de entrada… De lo que se trata es de discutir cuál es el rol del sector privado 109
en la cooperación al desarrollo: si está en el marco de la responsabilidad fiscal, en su responsabilidad respecto al tipo de trabajo que generan, en su capacidad para promover la cohesión social. Se trata de un debate ontológico en el que se encuentran dos entidades de naturaleza distinta: el Estado –que nunca es una institución neutral sino que debe ir por la construcción del bien común– y las instituciones privadas –que persiguen el logro de un interés privado–. El desafío es cómo hacer de esa relación una asociación que pueda ser realmente productiva a efectos del desarrollo, lo que nos lleva a plantearnos también cuál es el modelo de desarrollo en pos del cual queremos poner en funcionamiento la cooperación público-privada. La discusión ya está instalada y lo que se requiere es un pensamiento creativo para encontrar respuestas que no terminen siendo un soporte más al sostenimiento del statu quo. Público: Vengo de un país, Uruguay, en el que las cinco mayores empresas son públicas y creo que las primeras responsabilidades sociales que tienen las empresas privadas son las de crear empleo digno y pagar sus impuestos para que los gobiernos democráticamente elegidos definan sus políticas de desarrollo y las lleven adelante. Quería hacer una pregunta a Bernabé Malacalza: muchas veces, cuando uno estudia los choques de paradigmas, se encuentra con autores que hablan de comunidades epistemológicas que sostienen a cada paradigma formado por quienes definen sus contenidos –universidades, think tanks, etc.– y aunque la pregunta sea un poco amplia quería saber, aunque más no sea a grandes rasgos, quiénes conforman las comunidades epistemológicas detrás de cada uno de los paradigmas que presentaste. Bernabé Malacalza: Yo me animé a plantear esta cuestión de los paradigmas para pensar la economía política de las decisiones en cooperación, cuál es la rational de la lógica de estas agendas. En el debate interparadigmático tenemos agendas. No hay todavía una cuestión tan clara respecto a cuáles son las comunidades epistémicas porque muchas veces los foros se cruzan, las agendas y los debates se cruzan y vemos una fragmentación muy grande de los debates…, pero esto no nos impide hablar de la existencia de dos paradigmas que piensan la cooperación respondiendo a lógicas diferentes. 110
Podemos ver que el paradigma de la eficacia tiene una construcción histórica más sostenida, más consolidada, mientras la CSS está todavía en construcción. Encontrar la comunidad epistémica del paradigma de la CSS nos requiere un esfuerzo mucho mayor dada la dispersión de los análisis y por el propio carácter de “paradigma en formación” que se presenta. Pensando en el aspecto normativo que este tema trae aparejado, la cuestión es la de cómo fortalecer el proceso de construcción de este paradigma que, en términos históricos relativos, requiere de una mayor consolidación. Aquí se presenta como un imperativo pensar a la CSS desde el Sur con herramientas teóricas propias, fortaleciendo el proceso en intercambios entre el Estado y la academia orientados al mejoramiento de la planificación, la gestión y la implementación de las políticas de CSS, pero también para pensar la filosofía y la identidad de la CSS. Y aunque mi exposición no haya versado específicamente sobre los actores privados, el tema de los paradigmas tiene que ver con ellos y con la economía política que se encuentra por detrás de las decisiones de esos actores, y es palpable la identificación de una agenda por parte de los privados, con terminología propia y conceptualizaciones muy sofisticadas –como la idea de responsabilidad social empresarial–, lo que en mi opinión nos obliga a ser prudentes respecto a cómo lidiar con esta agenda, teniendo en cuenta que no hay “Estado” detrás de la misma sino empresas, y que, a diferencia de lo que ocurría hasta hace algunas décadas, hoy las empresas no tienen “bandera” nacional sino que son grandes multinacionales. Público: Respecto de lo que se preguntaba sobre cuáles eran las comunidades epistemológicas me tomo la libertad de sumar algunos pareceres a lo dicho por el panelista. Creo que efectivamente todavía no se ha conformado una comunidad definida, pero sí creo que hay cuestiones en esa dirección que deben ser tenidas en cuenta. La primera es que sería un error presuponer que las instituciones que están sosteniendo desde lo teórico y epistemológico el paradigma de la horizontalidad, son instituciones del Sur, mientras que las que mantienen un paradigma más bien vinculado a la eficacia, vertical, son instituciones del Norte. Hay instituciones en nuestros países del Sur que están claramente alineadas con la agenda de la eficacia y sus principios, pero 111
también pasa lo contrario y, haciendo una enumeración rápida, podemos pensar en instituciones de renombre –sobre todo europeas– que en lo personal alinearía al paradigma de la horizontalidad: el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid, algunos centros de investigación de la Universidad de Coimbra en Portugal –con Boaventura de Sousa Santos como referente–, en España también podría pensar en José María Tortosa del Instituto Universitario de Desarrollo Social y Paz de la Universidad de Alicante, en Jonathan Glennie del ODI, David Sogge del Transnational Institute, y tantos otros que harían la enumeración casi interminable. Moderador: Ya que mencionás a David Sogge, permítanme contarles que estaba invitado y por razones de agendas y calendarios no pudo estar presente, pero nos envió un breve trabajo que está a disposición de todos los presentes. Público: Quisiera agregar que no sólo desde lo teórico los paradigmas no se superponen perfectamente con una división entre Norte y Sur, sino que lo mismo pasa respecto de la gestión de la cooperación. No toda la cooperación que viene de países del Norte es vertical, asistencialista; y no por originarse en países del Sur la cooperación es necesariamente horizontal. Esta claro que hablamos de modelos puros, pero que en la gestión se mezclan. Moderador: Agradeciendo a los panelistas por sus exposiciones y a todos los presentes por aportar ideas y preguntas al debate cerramos esta tercera mesa, dando paso a la exposición que realizará Marcio Correa sobre lucha contra la pobreza en la actual agenda de la Cooperación Internacional al Desarrollo y que pondrá fin a nuestra primera jornada de trabajo.
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La lucha contra la pobreza en la agenda actual de la cooperación internacional al Desarrollo
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La lucha contra la pobreza en la agenda actual de la cooperación internacional al Desarrollo Márcio Lopes Corrêa1
1. Vivimos, en esta segunda década del siglo XXI, un momento estimulante de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Por un lado, seis décadas de actividades de la llamada AOD atraviesan un período de reflexión por parte de sus operadores, los países donantes. Por el otro, del lado de los países en desarrollo, se observa un panorama de efervescencia, una dinámica propia, que contempla desde la expansión de las diferentes variantes del intercambio Sur-Sur, pasando por la maduración de los países en su capacidad de optar en el campo de la CID, hasta llegar al actual escenario de surgimiento de nuevas agencias no sólo con vocación ejecutiva y motivación política para impulsar las relaciones Sur-Sur, sino también capaces de sentar las bases de una reformulación de las relaciones tradicionales Norte-Sur. 2. Uno de los grandes beneficiarios de este escenario de transición entre un modelo de Cooperación –hasta hace poco tiempo conducido por un grupo restringido de países e instituciones financieras– a otro modelo más horizontal, que permita la participación de todos los interesados sin la imposición de jerarquías es, justamente, la lucha contra la pobreza. El objetivo común de combatir el círculo vicioso de la pobreza contaría con mayores perspectivas de éxito si las naciones pudiesen aprovechar mejor las oportunidades ofrecidas por la actual co-
1 Coordinador General de Cooperación Técnica Multilateral, Agencia de Cooperación Brasileña.
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yuntura internacional que, simultáneamente, evidencia síntomas de ablandamiento de las estructuras de los esquemas rígidos de operación de la Cooperación Norte-Sur, de reforma en los organismos internacionales, de expansión de los intercambios Sur-Sur y de una creciente movilización de la sociedad civil. Tal coyuntura ofrece oportunidades para que se construyan espacios de diálogo de los cuales podrían derivar políticas y estrategias comunes que permitan enfrentar las reales causas de la pobreza. 3. El debate sobre la calidad de la CID se da en forma recurrente en foros regionales, intergubernamentales y multilaterales. En nuestro continente, por ejemplo, diferentes espacios son utilizados para discutir estrategias y medios y fortalecer los lazos de Cooperación intra-regional. Así lo demuestran algunos ejemplos como UNASUR, MERCOSUR, SELA, OEA, ALBA y SEGIB. Ciertamente, la lista no está agotada y, a propósito de ello, no se pueden dejar de mencionar los encuentros de los responsables gubernamentales de Cooperación Internacional en la parte meridional de nuestro continente, de los cuales el más reciente tuvo lugar en 2010 en Quito, Ecuador. 4. Actualmente, en América Latina los niveles de desarrollo social y económico son bastante similares y registran recientes avances significativos; por ello, podemos afirmar que nuestra región presenta todas las condiciones para una expansión continua y sostenida de los flujos de Cooperación. La misma se manifiesta hoy en términos de: a) inversiones en infraestructuras de integración económica y a través de la Cooperación técnica y educativa, presentando resultados muy positivos en los intercambios comerciales e inversiones productivas generadoras de empleo y renta y b) fortalecimiento –vía Cooperación técnica– de la capacidad local de los países de la región en las áreas de educación, desarrollo social, relaciones laborales, agricultura, medio ambiente, ciencia y tecnología y administración pública. Con ello están dadas las condiciones para reducir la pobreza en forma generalizada en nuestro continente sin aumentar las asimetrías entre nuestras naciones. 5. La existencia de extensas fronteras terrestres entre nuestros países genera desafíos que, muchas veces, solamente pueden ser enfrentados a través de acciones concebidas en conjunto. En ese 116
escenario no es exagerado decir que la horizontalidad que permea los procesos de Cooperación entre las naciones de la región explica, no sólo una acumulación positiva y constante de los avances ya conquistados en términos de integración regional, sino que también contribuye a poner en marcha experiencias que, una vez sistematizadas, podrían contribuir sustancialmente con la modernización de las prácticas de la CID. La CSS en América Latina y el Caribe estaría, así, en una posición de vanguardia en términos de praxis. En ese marco, sin demasiado esfuerzo se podría transformar también en una referencia en términos conceptuales. En ambos casos, nuestra región estaría bien situada para participar en debates con los países desarrollados y con organismos internacionales sobre cómo utilizar a la CID como efectivo instrumento de erradicación de la pobreza. 6. En otra esfera de interlocutores encontramos a la OCDE y la sucesión de conferencias referidas al concepto de aid effectiveness, en particular las tres más recientes: París (2005), Accra (2008) y Busán (2011). Es positivo y natural que los países desarrollados busquen sistematizar sus preocupaciones y esfuerzos a favor de un uso más eficaz de los recursos de la AOD a través de la Declaración de París. Sin embargo, sin perjuicio de la contribución importante proporcionada por ese documento a un tratamiento más objetivo y proactivo de cuestiones tales como la apropiación local de los procesos de Cooperación, la prevalencia de las prioridades locales de desarrollo por sobre los intereses externos, la gestión por resultados y la mutua responsabilización, el modelo adoptado por los países donantes mantuvo la rigidez conceptual que ve a la AOD como el instrumento principal de la CID. 7. Esa visión antes mencionada presenta dos dificultades. En primer lugar, el subdesarrollo posee múltiples causas y los tradicionales mecanismos de la Cooperación Norte-Sur –por ejemplo, la donación de recursos y el ofrecimiento de consultorías especializadas–, no pueden ofrecer soluciones definitivas a problemas de orden estructural, ya que estos exigirían la reformulación de las relaciones económicas, financieras y comerciales a escala global. 8. Por lo tanto, limitar el debate sobre la evolución de la CID a aspectos de gestión de sus mecanismos es postergar para otras instancias un conjunto de cuestiones clave relativas a comercio, fi117
nanzas o tecnología, lo cual redundará en resultados tímidos e insuficientes. En segundo lugar, la Declaración de París fue elaborada a partir de las prácticas y modelos adoptados por los países donantes. No se justifica que esas prácticas sean impuestas como un tipo de patrón de calidad a ser observado por todas las formas de Cooperación para el Desarrollo como la CSS o las que poseen las agencias multilaterales. 9. En el Foro de Accra de 2008 se inició un proceso positivo de apertura del debate sobre la eficacia de la CID hacia la participación de otros actores internacionales, aunque haya sido bajo la estructura básica de la Cooperación Norte-Sur. Fue necesaria alguna dosis de energía para lograr que el documento final de Accra registrase el papel de la CSS como una de las modalidades de Cooperación Internacional ya que, hasta entonces, era entendida como una acción desprovista de contenido y sin impacto social o económico. 10. En la agenda preliminar del encuentro de Busán es posible percibir la intención de sus organizadores de abrir nuevos horizontes, partiendo desde el concepto de eficacia de la ayuda para llegar al de eficacia del desarrollo. Aun así, para que ese espíritu de apertura se materialice, será necesario que los países donantes estén dispuestos a debatir todas las dimensiones que afectan a la búsqueda del desarrollo y también de promoverlo por medio de nuevas relaciones de intercambio. No alcanza con focalizarse en cuestiones tales como transparencia, responsabilidad o fragmentación, entre otras. Esto, sin perjuicio del valor específico de cada una de ellas. 11. Para Brasil, no hay posibilidades de discutir el papel de la CID en la erradicación de la pobreza sin involucrar al ECOSOC, ya que el gobierno brasileño tiene un compromiso histórico con el multilateralismo. Brasil hace ya años que ha tomado postura a favor del fortalecimiento del ECOSOC como espacio político esencial para el debate sobre cómo mejorar las condiciones de vida de los diferentes pueblos del planeta. No obstante el papel crítico ejercido por la Cooperación Internacional desde los comienzos de la existencia de las Naciones Unidas, hubo que esperar hasta 2008 para que se organizara el primer 118
Foro de Cooperación para el Desarrollo (DCF). Por entonces, Brasil tenía una gran expectativa de que ese nuevo mecanismo pudiese demostrar la proactividad en la propuesta de reflexiones innovadoras y osadas sobre los procesos actuales de la Cooperación Internacional y algunas definiciones respecto de para dónde éste debería avanzar. 12. Mientras tanto, se tiene la percepción de que el DFC todavía precisa establecer una agenda propia que equilibre los intereses de los países en desarrollo y los desarrollados. En ese sentido, Brasil ha reiterado su apoyo a los esfuerzos de la ONU en su objetivo de fortalecer al ECOSOC y, dentro de él, al DCF como foro de coordinación global de la CID. En ese ámbito multilateral se puede debatir a la CSS sin intermediarios y con el liderazgo y la apropiación de los propios países en desarrollo. 13. Antes de abordar la cuestión del impacto de las relaciones Sur-Norte en el combate contra la pobreza, cabría realizar algunos comentarios sobre la modalidad Sur-Sur. Tal vez el aspecto más importante que merece ser resaltado es que la CSS no es una expansión de la Cooperación Norte-Sur por otros medios. La mayor parte de los países que practican la CSS no se consideran como donantes, nuevos donantes, o donantes emergentes. El énfasis en la diferenciación entre las Cooperaciones Sur-Sur y Norte-Sur fue hasta ahora justificado pues había necesidad de dejar clara la existencia de prácticas distintas entre las dos modalidades, algunas de las cuales fueron causales de la conformación de la propia identidad de la CSS y de la construcción de la imagen positiva de la cual ella actualmente disfruta. Entre esas particularidades de la CSS cabe citar el principio de la no intervención en los asuntos internos de los países asociados, la no imposición de condicionalidades políticas y el respeto por la soberanía local, además de la práctica del demand driven. La simple observancia de esos principios ofrece un gran poder de impacto entre los países en desarrollo que celebran tales acuerdos. 14. A pesar de todas las ventajas que presenta, la CSS no debe ser vista como una actividad santificada e inmune a equívocos en función de haberse originado en el ámbito de los propios países en desarrollo, los cuales –en teoría– no desean repetir junto a sus socios las mismas prácticas que criticaban. 119
Sin un compromiso genuino por parte de los operadores de la CSS de negociar sus iniciativas de forma horizontal y no paternalista, se habrá perdido una importante contribución en el proceso de evolución de la CID. En otro orden, es necesario llamar la atención sobre una crítica injustificada que se le realiza a la CSS, en el sentido de que sus actividades no son transparentes y que sus operadores no dan importancia a la rendición de cuentas sobre sus actividades a sus sociedades locales y a sus asociados externos. 15. En el caso de Brasil, todas las actividades de CSS independientemente del formato –técnica, educativa, humanitaria, etc.– están financiadas con fondos del presupuesto federal o de los entes subnacionales y su consulta está abierta a los ciudadanos. Los programas y proyectos de cooperación horizontal brasileña están sujetos a auditorías y sus actividades son difundidas en relatorías oficiales de divulgación pública a través de medios escritos o electrónicos. En este sentido, destacamos la publicación del Primeiro Relatório da Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional 2005/2009, que contempla un registro de las acciones de cooperación de Brasil en las modalidades técnica, científica, educativa, humanitaria y contribuciones a organismos internacionales. Es importante poner de relieve que la CSS no debe adoptar de modo automático la misma metodología de medición de la AOD practicada por los países desarrollados, ya que el núcleo de la Cooperación horizontal –al menos en Brasil– no es la donación de recursos a terceros países. Aun así, esa diferencia no impediría un intercambio entre especialistas sobre cómo medir los volúmenes y resultados de la CID entre los operadores Sur-Sur y Norte-Sur. 16. Ya sea en el encuentro de Busán en noviembre de 2011 o en la próxima reunión del DCF en 2012, Brasil cree que es posible dar un salto adelante en el proceso de conducción de la CID. Un primer paso en esa dirección sería profundizar el reconocimiento mutuo de los operadores de la AOD y de la CSS sobre las contribuciones que ambas modalidades han realizado a los países en desarrollo. Seguidamente, cabría superar los prejuicios mutuos existentes. Tanto la Cooperación Norte-Sur como la CSS están sujetas a éxitos y fracasos y los intentos de comparaciones entre ambas parecen ser un ejercicio inútil. 120
17. Se debe buscar un diálogo sin precondiciones o preconceptos entre los distintos actores de la CID. Es necesario abrir un espacio para la negociación de asociaciones que exploren las ventajas comparativas de cada actor. Para ello, podrían conducirse los esfuerzos colectivos a favor de la sistematización de experiencias, conocimientos y prácticas que cada actor tiene para ofrecer incluso en términos de recursos financieros, materiales, equipamientos, becas de estudio, etc. El rompimiento del círculo vicioso de la pobreza requiere en muchos países medidas amplias, traducidas en programas y proyectos que deben tener la envergadura necesaria para promover cambios estructurales. 18. En ese sentido, nuevos espacios de diálogo y coordinación entre los distintos operadores bilaterales, regionales y multilaterales de CID, permitirán concebir estrategias consensuadas de enfrentamiento coordinado de las causas estructurales de la pobreza, a partir de la identificación de denominadores comunes en términos de principios básicos, procedimientos y propósitos, lo cual alejaría el riesgo de establecimiento de condicionalidades y demás acciones perjudiciales para los intereses locales del país beneficiario de la Cooperación. Así, nuevas estrategias podrían dar un nuevo impulso y proporcionar un sentido renovado a lo que se entiende por Cooperación Triangular, hoy conducida de forma puntual y con un grande e innecesario gasto de energía en las fases de negociación e implementación. Tal vez ya sea el momento de pensar más allá de los conceptos vigentes para la Cooperación Trilateral que aún refleja (aunque sea de modo indirecto) la dualidad Norte-Sur y encaminarse hacia una cooperación coordinada. 19. A modo de conclusión, quisiera comentar brevemente algunos aspectos relativos al próximo IV Foro de Alto Nivel de Busán, en la República de Corea. Brasil espera que esa reunión logre abrir el camino para el establecimiento del diálogo entre operadores de la CSS y los países desarrollados, con el fin de identificar un common ground que permita aproximar sus respectivas prácticas y, consecuentemente, racionalizar los recursos de ambas partes, aumentar el impacto y la sustentabilidad de la CID y, mejor aún, explorar las ventajas comparativas de todos los actores involucrados. En este contexto, Brasil ve ese espacio como algo construido sobre bases nuevas, desvinculado de mecanismos precedentes, de 121
modo que se facilite la concertación de estrategias convergentes que habiliten a la CID para concebir respuestas más adecuadas y funcionales en el combate contra la pobreza a escala global y flexibles a la hora de atender situaciones de fragilidad, conflicto y vulnerabilidad. 20. El debate sobre el rol del sector privado en iniciativas de desarrollo debe ser más inclusivo y no restringirse a la adopción de medidas sobre cómo volver a los países en desarrollo más atractivos para la inversión por parte de empresas trasnacionales sino, principalmente, asumiendo como prioridad el fomento del emprendimiento local como base de creación de una economía autosustentable, con fuerte potencial de generación de empleo y renta en beneficio de los ciudadanos de los países en los que la Cooperación actúe. La CID no puede ser concebida en la lógica de favorecer más al cooperante que al cooperado y puede, además, colaborar en el diseño de modelos funcionales de asociaciones público-privadas en sectores que los países en desarrollo juzguen estratégicos. 21. Otra agenda que podría derivar del encuentro de Busán sería el compromiso de invertir en el fortalecimiento de los puntos focales de Cooperación en los países en desarrollo, particularmente en aquellos de menor desarrollo relativo. Una CID mejor coordinada por el país beneficiario, plenamente alineada a sus prioridades nacionales de desarrollo y más eficaz en términos de resultados, depende directamente de la capacidad de esos países de indicar a sus interlocutores del exterior lo que ellos precisan o no en términos de Cooperación Internacional.
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Los países de renta media en la cooperación internacional al Desarrollo
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cooperación japonesa: pasado, presente y perspectivas Juan Carlos Yamamoto1
Quisiera aprovechar esta oportunidad para agradecer al pueblo argentino en general por la solidaridad y el apoyo material que hemos recibido ante el desastre del 11 de marzo provocado por el tsunami y el posterior problema en la central nuclear de Fukuyima. Poco después de ocurrido esto, se hizo presente el Canciller Héctor Timerman transmitiendo las condolencias del gobierno argentino. Y este tema viene al caso porque, cuando se sucedieron los hechos mencionados, la primera reacción del gobierno de Japón fue reducir el presupuesto de muchas partidas y entre ellas, por supuesto, las de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Sin embargo, el gran respaldo que recibimos en esa oportunidad desde los puntos de vista humano, técnico y material, ha hecho que el gobierno revalorizara la importancia de la Cooperación y que prácticamente no se tocaran los fondos previstos para ello. Japón es un país pionero y gran impulsor en lo relativo a Cooperación Sur-Sur (CSS) y Triangular, sobre las cuales viene trabajando desde hace mucho tiempo. En la reunión de Busán realizaremos un evento paralelo exclusivo sobre ambos tipos de Cooperación y, en diciembre, organizaremos uno similar en Roma conjuntamente con el PNUD y la FAO, donde se presentarán algunos resultados de las investigaciones que se están haciendo sobre el tema. Haremos ahora una descripción del trabajo que realizan tanto JICA (Japan International Cooperation Agency) en particular como el gobierno japonés en general con respecto a la CSS y Triangular. Como hemos dicho, hace tiempo que Japón impulsa este tipo de cooperación por varias razones. Hay dos hechos históricos muy 1 Vice-Representante General, Agencia de Cooperación Internacional del Japón, Oficina en Argentina.
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importantes que marcaron esta conducta: uno de ellos es que, en la década de 1860, se produce en el país lo que se conoce como La Restauración Meiji y, de alguna manera, Japón ingresa a la Edad Moderna, ya que estuvo prácticamente tres siglos con las fronteras totalmente cerradas, bajo un sistema feudal. A partir de 1864 esa situación se revirtió y se comenzó a introducir no sólo la tecnología de Occidente sino también todos los marcos institucionales que rigen desde entonces al país. El segundo hito histórico es la experiencia posterior a la Segunda Guerra Mundial. En ese momento, Japón –que había sido arrasado por el conflicto bélico– empezó a rehabilitarse gracias a la Cooperación Internacional y a los créditos del Banco Mundial, que permitieron construir la infraestructura de autopistas, ferrocarriles, centrales hidroeléctricas, etc., que fueron el soporte del gran crecimiento que luego experimentó el país. En 1954 Japón ya comenzó a realizar CID, en forma complementaria a los programas de resarcimiento o reparación hacia los países que había ocupado durante la guerra. Así es como se incorporó al Plan Colombo de cooperación en la región asiática: primero con la ex Birmania y luego con Indonesia y Vietnam. Debemos recordar que, por entonces, era un país muy pobre y lo que estaba haciendo de alguna manera era CSS, horizontal, con aquellos que tenían un desarrollo aún menor. Recién en 1964 y ya en plena etapa de crecimiento, el país pasó a ser miembro de la OCDE, siendo hasta 2010 el único de la región asiática que integraba ese organismo. En ese año se incorporó Corea y, para Japón, fue muy importante tener un aliado regional en ese foro. En 1975 comenzó con la Cooperación Triangular, destinando recursos a terceros países. En 1994 inició el envío de expertos de otras nacionalidades dentro de los programas de JICA y también firmó los primeros programas de asociación o partnership, que dan un marco más integral y estratégico, con una Cooperación de mayor escala a nivel regional. En 2010 se brindaron 177 cursos de capacitación en el exterior –actividad que había comenzado en los años ’70–, que contaron con más de 3.800 participantes y cuyo total acumulado supera los 52.000. Respecto del envío de expertos de terceros países, si bien en 2010 se redujo en cantidad, el número desde 1994 hasta hoy trepa a los 1.200 y el pico se alcanzó en el año 2000, con un total de 123. 126
Hasta aquí hemos detallado la razón histórica por la cual Japón viene impulsando y promoviendo la CSS y Triangular, pero también hay otros motivos. Uno de los principales es que el país considera que este tipo de Cooperación es un medio más que apropiado para el desarrollo de capacidades. En lo que hace a la CID, el gobierno tiene dos principios fundamentales: desde lo filosófico, toma el concepto de la seguridad humana y, en lo metodológico, el desarrollo de capacidades (ambos están definidos por las Naciones Unidas desde hace más de una década, por lo cual no es necesario entrar en detalles sobre sus contenidos) que se ve fortalecido en el seno de la CSS y Triangular por temas como motivación, apropiación, liderazgo, gestión, utilización de los recursos humanos o creación de redes locales. Cuando hablamos de desarrollo de capacidades en relación con la Cooperación Triangular, ponemos el énfasis no solamente en el que se produce en el país beneficiario sino también en el que se opera en el socio con el cual hacemos la triangulación. Otras razones por las que fomentamos y promovemos este tipo de Cooperación es que nos permite la ampliación de recursos para la asistencia, el fortalecimiento de las relaciones regionales, la apropiación por parte de los países en desarrollo, el acceso a las tecnologías adecuadas, la eficacia de la cooperación entre naciones con un mismo trasfondo cultural e histórico, la difusión y aprovechamiento de la Cooperación realizada en el pasado y la posibilidad de cooperar en países o áreas temáticas de difícil acceso para Japón, lo cual sólo es posible a través de un socio regional. Todo esto hace que la CSS y la Triangular estén reconocidas por los distintos estamentos políticos del gobierno, que ha elaborado la Carta de la Asistencia Oficial para el Desarrollo donde están definidos los lineamientos políticos, objetivos y metodología. El texto fue revisado en 2003 y, actualmente, hace mención explícita a la importancia de la CSS; también establece la política de mediano plazo (que se renueva cada cinco o seis años) y la estrategia de acción para Latinoamérica y el Caribe, región donde este modo de Cooperación también es considerado como el más apropiado para promover el Desarrollo. En cuanto a las maneras en la que JICA apoya a la CSS podemos decir que, a lo largo de las décadas, hemos ido experimentando varias que han ido evolucionando con el tiempo y que siguen vigentes, entre las que se encuentran:
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1) Utilizarla para expandir hacia otros países los resultados de una Cooperación bilateral realizada en el pasado. 2) Incorporar en ella el desarrollo de capacidades (tanto del beneficiario como del país socio, destinándola a sus organismos ejecutores y sus puntos focales de Cooperación para así mejorar sus habilidades de gestión de la misma) y los programas de asociación o partnership (actualmente hay doce en vigor, de los cuales cuatro son de Latinoamérica: Chile, Brasil, Argentina y México) que permiten crear un marco estratégico e integral en la implementación de la CSS. 3) Ampliar la escala de CSS. Aunque ello no resulta fácil porque, cuando queremos incrementarla, no podemos perder de vista que el costo compartido implica que el socio también debe hacer un aporte acorde a ese objetivo. Un ejemplo exitoso es el proyecto que con Brasil estamos desarrollando en el sector agrícola de Mozambique. 4) Plantearla a nivel regional trascendiendo el escenario que presenta a un solo país como beneficiario. Estamos trabajando de este modo en África, la zona Asia Pacífico, Argentina, Chile y Centroamérica. Los desafíos son muchos y casi todos tienen que ver con cómo mejoramos la sustentabilidad y el impacto de la CSS y Triangular y, en esta tarea, una herramienta clave son los cursos de capacitación que brindamos. Hasta no hace mucho tiempo, este tipo de Cooperación era una modalidad menor dentro del volumen general de Cooperación de Japón por lo cual no se le prestaba demasiada atención en lo relativo a la medición de impacto y seguimiento. Por ello, ahora se está trabajando y orientando los esfuerzos para incrementar su calidad. En ese sentido, ponemos mucha atención a la tarea conjunta con los puntos focales de los países para reforzar su capacidad de gestión y evaluación. En la Argentina los cursos se iniciaron en 1991 y, en 1996, comenzó el envío de expertos argentinos a terceros países. En 2001 firmamos el programa de partnership, en base al cual al año siguiente se pusieron en marcha proyectos conjuntos, que incluyeron un proyecto regional a partir de 2006. Tenemos en total 16 cursos organizados con instituciones argentinas, a los que han concurrido más de 1.200 participantes de la región. Este año –en el que, casualmente, cumplimos el 10º aniversario como socios–, estamos recibiendo en el curso del Programa Prohuerta partici128
pantes extra regionales –de Angola y Mozambique– lo cual nos alegra sobremanera. Para 2012 tenemos prevista la realización de cinco cursos: con el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) en el Prohuerta y en el de uso sustentable de plantas nativas; el de guardaparques con la Administración de Parques Nacionales; el de zoonosis con la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y el de aplicación de tecnología de gestión con el INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial). Hasta el momento, hemos enviado 145 expertos argentinos a la región en el marco de varios proyectos desarrollados en Perú, Bolivia y Paraguay. En este último país existe el único proyecto que tenemos actualmente en ejecución, realizado conjuntamente con el INTA y el INTI, relativo a la piscicultura. Hemos culminado recientemente un proyecto regional con la UNLP, del cual participaron Facultades de Veterinaria de Uruguay, Paraguay y Bolivia. Además, realizamos otros cursos y programas para ayudar a fortalecer a la Dirección General de Cooperación Internacional (DGCIN) de la Argentina; uno de ellos fue focalizado (realizado en Japón entre 1996 y 2005) y en él se capacitaron funcionarios y técnicos de la DGCIN y de los principales organismos ejecutores de la Cooperación Triangular. También con la Cancillería argentina hemos ejecutado el Proyecto de Formación en PCM (Project Cycle Management) y, por último, estamos realizando desde hace tres años en Japón una capacitación que cuenta con la participación anual de dos representantes argentinos y está destinado a mejorar la calidad de los cursos que se brindan a terceros países.
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Discusión político-conceptual sobre el rol de los países de renta media (prM) y la cooperación Sur-Sur en el espacio iberoamericano Valeria Pataccini1
Comenzaremos hablando del tema de la globalización: un concepto que hemos abandonado pero que primó en los inicios de este nuevo siglo y que nos da una pauta para pensar la problemática del régimen de Cooperación Internacional (CI) porque, como ya han dicho algunos colegas, es la punta del iceberg y está muy atado a los avatares del sistema internacional, el cual influye directamente en este microespacio de la CI. Este tipo de globalización, de alguna manera “desnacionaliza” los problemas del Desarrollo destacando las limitaciones de los Estados (ya no sólo de aquellos en vías de desarrollo sino de los considerados de mayor desarrollo relativo) como espacios geopolíticos capaces de enfrentar y resolver problemas cuyo impacto excede los límites tradicionales de la soberanía. A partir de esto surge el imperativo de tomar conciencia de la necesidad de resolver las dificultades mancomunadamente. En este lenguaje de sentido común hay mucha teorización sobre la provisión de bienes públicos globales y regionales. Y esto es algo que debe quedar claro en la agenda, porque también desvirtúa el concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo vis à vis: se empieza a romper con el problema de los países subdesarrollados y a pensar que la cuestión del desarrollo pertenece a una comunidad internacional en la cual estamos todos.
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Coordinadora de la Maestría en Cooperación Internacional, Universidad Nacional de San Martín, Argentina.
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El nuevo siglo empezó con optimismo. Se comenzó a hablar de la nueva arquitectura de la CI (recordemos que veníamos de la década de los ’90 con la fatiga de la Cooperación). Este nuevo espíritu va a denotar un cambio discursivo que pone de manifiesto las asimetrías entre donante y receptor. Así, surgen temas como el de los costos compartidos y la responsabilidad mutua para enfrentar los problemas globales. Y esto sucedió porque los fondos eran menores y no por un reconocimiento necesariamente altruista: el mundo no es altruista y –como dijo Robert Keohane– hay cooperación cuando no hay armonía; existen los intereses y, en realidad, la CI surge cuando hay negociación y esta última es posible cuando hay política. Este régimen de CI que cambia y posee una nueva arquitectura, tiene como origen la reconfiguración del sistema internacional post Segunda Guerra Mundial. No podemos desconocer la historia porque los instrumentos, las políticas y las tradiciones tienen que ver con cincuenta años de construcción. Sin entrar en detalles sobre el desarrollo histórico diremos que los años ’90 no fueron solamente la década de la fatiga de la Cooperación, sino que también en ese período se produjo una secuencia enorme de Cumbres que reconceptualizaron y pusieron adjetivos al término Desarrollo. Eso fue muy relevante para la construcción de una agenda internacional del tema, que se terminó de configurar con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) –los cuales constituyen un hito, porque parten de un acuerdo firmado en 2000 por 147 Jefes de Estado y de Gobierno y participaron 191 países–, a los que debemos reconocer como un punto de inflexión para el régimen de CI por tratarse de una muestra de la inclusión de los debates en torno a la complejidad del Desarrollo, el cual es incorporado a una agenda internacional hasta entonces basada en política y seguridad. Luego se produjo una secuencia de Cumbres que subsumen a las realizadas en los ’90, iniciada con el Consenso de Monterrey y que tendrá su próxima expresión en Busán. Todas ellas hacen que continuemos repensando la reconfiguración del régimen. En este sentido, desde América Latina debemos hacer hincapié en algunas cuestiones. Porque, si bien vemos como muy promisoria la instalación del Desarrollo dentro de la agenda internacional, los ODM implican también la reconfiguración del flujo de fondos. Producto de esto, los grandes perdedores son los países latinoamericanos, por ser países de renta media (PRM). 132
La calificación de renta media se tomó prestada, ya que fue pensada hace veinticinco años para el otorgamiento de créditos, y el hecho de que sea aplicada por el Banco Mundial o el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) arroja como resultado que, en este marco de achicamiento de fondos y con las prioridades de los ODM, América Latina comience a quedar afuera del sistema de reparto del financiamiento y de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Además, los encuentros de París y Accra tampoco fueron espacios favorables para la Cooperación Sur-Sur (CSS). Sí compartimos con José Sanahuja la idea de que la reunión de Accra repolitizó la cuestión, ya que la de París fue muy técnica, haciendo gala de un aspecto benévolo cuando, en realidad, se había perdido la política. En este desarrollo del régimen, el Estado y la política van reapareciendo en un proceso continuo que no debemos perder de vista. Los PRM, por ser tales, tenemos varios desafíos. Si bien para Centroamérica el impacto de los fondos de la AOD en el Producto Bruto Interno (PBI) puede ser todavía relevante, no lo es para el Cono Sur. El problema, en realidad, no es el flujo de financiamiento sino lo que nosotros estamos discutiendo en torno a nuestro rol dentro del sistema, debido a que éste es dual: por un lado, seguimos sosteniendo la necesidad de recibir fondos de AOD, pues el 41% de la población más pobre está en los PRM y es donde hay mayor desigualdad, a lo que se suma que no se puede penalizar por haber crecido a aquellos países que hayan podido ascender a la colaboración internacional. Por otro lado, a veces se homogeneiza a los PRM diciendo que son emergentes y no todos lo son. Sí tienen este rol Brasil, China e India. Entonces, con ese parámetro, vemos en los últimos años todo un desarrollo sobre cuál es el papel que deben desempeñar los PRM en el espacio de reconfiguración de la arquitectura de la CI y allí surge la idea de su rol funcional en y para el régimen de CI. En 2008, en América Latina, por cada dólar de AOD entraron diez de inversión extranjera directa y otros diez por remesas. Dentro del régimen de AOD mundial, la región recibía un 10% en 1998, cifra que descendió al 4,5% entre 2001 y 2009. Otro dato que no tiene que ver con la AOD pero sí con la realidad del sistema es que, según la CEPAL, se estima que Latinoamérica ha crecido un 4,2% en 2011, mientras que en 2010 se registró un 133
crecimiento de 6,1% y hubo una disminución de un punto porcentual de la pobreza, para situarse en un 32,1% de la población. Esto significa que América Latina es una zona que sigue creciendo y todos estos datos son tomados como fundamento para quienes afirman que no necesita más AOD. Entonces, tenemos que tener los argumentos políticos para rebatir esta posición ya que el crecimiento no provino de la AOD sino de políticas públicas propias. La potencialidad de PRM para complementar flujos y acciones de CI es una cuestión claramente demostrada, por sus características de impulsar el conocimiento del socio y de sostener el principio de apropiación. Además, no sólo le damos importancia a los recursos materiales, dado que contamos con importantes recursos simbólicos y políticos. Estos deben permitirnos ganar un espacio en foros donde podamos marcar una posición común frente a la reconfiguración todavía vigente del régimen de CI. Los PRM no son una categoría con la cual nos sintamos identificados, pero lo cierto es que movilizó a los países pues, desde 2007 a esta parte, hubo Cumbres de distinta relevancia (en Madrid, El Salvador, etc.) y documentos adicionales que denotan esto y creemos que este es el camino a seguir. Lo que debemos hacer es definir tanto los foros como el liderazgo. Un buen ejemplo de trabajo en este sentido es el espacio iberoamericano. Se trata de un foro pequeño y poco relevante políticamente, pero que ha tenido la capacidad de elegir el ámbito de discusión y los interlocutores y de crear un liderazgo. Lo válido de este foro es que –aunque no sin contraposiciones y visiones divergentes– hay en él diecisiete países de América Latina que acordaron para definir qué es CSS y qué debemos decir en Busán. Esto demuestra que la Cooperación la hacen las personas y el diálogo se construye a partir del relacionamiento. Muchas veces hemos asistido al planteo sobre qué va a pasar con China o con India en su calidad de PRMs. Es por eso que, en el caso de los países de América Latina, creemos que es momento de abroquelarse en la región, no para cerrarnos sino para tener una posición común. Más allá de las cosmovisiones diferentes, debemos encontrar los mínimos comunes en la definición de CSS, en la postura ante los foros internacionales y en todo aquello que nos permita seguir defendiendo no solo los flujos sino también la política de CI. Tenemos que empezar a hablar mucho más de CI al Desarrollo y menos de AOD, porque eso nos pone en otro lugar. 134
Por último, es necesario tener en cuenta que, desde el ámbito académico, se debe ayudar a reconceptualizar claramente lo que está pasando porque hablamos de cosas como donantes emergentes o socios, sin encontrar la palabra para describirnos. Este es uno de los desafíos que tenemos por delante.
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DEbAtE En LA MESA nº 5 Moderador: las exposiciones que se realizaron en esta mesa no sólo recuperan algunos de los elementos que estuvieron presentes en los debates anteriores sino que se ha establecido una suerte de “diálogo” entre ellas que bien podemos continuar y profundizar ahora. Queda abierta a todos la posibilidad de hacer uso de la palabra. Público: Quiero destacar lo dicho por Juan Carlos Yamamoto. Muchas veces yo uso la cooperación japonesa como ejemplo al momento de debatir en el ámbito de Comisiones Mixtas. También suelo utilizar al programa PROMESA, una experiencia de cooperación triangular entre la Argentina, Japón y Perú dirigido a fortalecer el servicio de sanidad animal en este último país, como ejemplo de lo que es tener una estrategia de cooperación: la JICA empezó por fortalecer un organismo argentino –la Facultad de Veterinaria de la Universidad Nacional de La Plata– a través de un proyecto en el que capacitó a una serie de expertos. Luego puso en contacto, a través de la red con que cuenta la JICA, las capacidades instaladas en la Argentina con la necesidad de Perú de recibir capacitación técnica en materia de sanidad animal, convocando a los expertos argentinos a trabajar en el Perú en un proyecto acordado entre los tres gobiernos, con una duración de cuatro años y un aporte monetario de 500 mil dólares, que casi en su totalidad se utilizó para la compra de equipamiento técnico especializado de última generación. Como consecuencia, Perú logró alcanzar los estándares de sanidad requeridos para participar en el comercio internacional de carnes. El primer comprador de carnes peruanas en ese mercado internacional fue precisamente Japón. Esto es una muestra del trabajo realizado por Japón en el ámbito del fortalecimiento de capacidades y, en ese sentido, quiero reconocer el aporte que hizo a la Dirección General de Cooperación Internacional de la Argentina en cuanto a la metodología de planificación que hoy utiliza la CSS que brinda el país y que nos permite ser formadores de formadores en toda América Latina e incluso en algunos países del África en materia de planificación. Además, en esta misma línea, está en proceso de instalación una unidad de seguimiento y evaluación de proyectos que, esperamos, pueda ser regional. 136
Japón es un país muy especial en el mundo de la cooperación que merece ser mejor estudiado, porque está “a caballo” entre la cooperación tradicional y la CSS a través de un modelo de trabajo muy interesante. Público: Permítanme hacer otro breve comentario con respecto a la cooperación de Japón. Hace menos de un mes, en una de las reuniones preparatorias de la Cumbre de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno del G20, se llevó a cabo en Montpellier una cumbre denominada “Promoviendo alianzas de cooperación de los organismos de ciencia y tecnología agropecuaria a favor de la seguridad alimentaria”. Quería destacar que dentro de esa conferencia hubo un capítulo especialmente dedicado a la CSS y Triangular donde fue expuesta la experiencia del corredor Nakala que mencionaba el representante de la JICA; además, en el dossier que se entregaba a las delegaciones presentes estuvo la experiencia que Argentina está llevando en asociación con diversos países y organismos en Haití. A lo que voy es a que, cuando se producen los debates, ocurre un hecho curioso: cuando se estaban discutiendo los mecanismos de cooperación, fue la delegación japonesa la única que, dentro del grupo de los denominados “países del Norte”, hizo una exposición sólida sobre la importancia de revalorizar la CSS y Triangular y lanzó un desafío a sus pares del Norte para que utilicen mucho más intensamente los mecanismos de CSS y Triangular si lo que se busca es promover alianzas que realmente produzcan una mejora de la seguridad alimentaria a nivel mundial. Japón quedó así alineado con la postura que tenían la mayor parte de los países de América Latina, muchos de África –a los que se sumaba como organismo regional la NEPAD– y otros de Asia como, por ejemplo, Indonesia. Vale entonces remarcar la coherencia de la posición japonesa expresada por Juan Carlos Yamamoto cuando se producen debates en los foros internacionales. Público: También referido a la cooperación con Japón, contar que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene un programa de cooperación en materia de educación para el cuidado del medio ambiente apoyado por la JICA. Recuerdo que cuando les presentamos el proyecto nos decían que era difícil que pudiésemos ganar el concurso de proyectos donde 137
se insertaba porque competían allí ciudades africanas que enfrentaban problemas medioambientales mucho más serios que Buenos Aires, y uno de los ítems donde pusimos especial énfasis para intentar obtener los fondos para nuestro proyecto era el compromiso que asumía el gobierno de la ciudad de replicar el proyecto en otras ciudades de menor desarrollo relativo, primero en el país y luego en la región. El que hayamos ganado el concurso me parece una muestra más de cómo JICA se compromete en el apoyo a la CSS. Público: Ya que estamos hablando de apoyos a la CSS, yo no quiero dejar de nombrar a España: la cooperación iberoamericana, en el marco de la cual se estableció el Programa de apoyo a la CSS, muestra que también ese país tiene una visión importante de lo que es la CSS y la Cooperación Triangular. De hecho, hemos podido generar un programa muy importante en ese marco y España siempre nos ha acompañado en este sentido. Público: En relación con lo que decía Valeria Pataccini, ayer habíamos conversado sobre el desafío que se presenta de encontrar espacios que permitan el diálogo entre países que hacen Cooperación tradicional y los que trabajan en el paradigma de la CSS, así como sobre la necesidad de promover los intercambios entre estos últimos para seguir avanzando en la elaboración de conceptos y en su puesta en común. Simplemente, voy a aportar algunos elementos a los ya mencionados por la panelista con respecto a Busán: en la última reunión de la Cumbre Iberoamericana los países de América Latina y el Caribe generamos dos documentos que van a ser llevados al IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda. El primero es una declaración que creo está avalada por diecinueve países, que expresa la posición que los países iberoamericanos tienen respecto de la CSS y muestra qué es lo que está haciendo la Cooperación de nuestra región. El otro documento, tal como lo describió Valeria, se relaciona con la AOD. Nuestro objetivo es el de mostrarnos como un bloque –en realidad, el único que existe– que puede presentar un acuerdo sobre qué es la CSS; un acuerdo que no es homogéneo porque dentro de la comunidad iberoamericana también tenemos diferencias pero que muestran los consensos –que no son mínimos– que tenemos en torno a la CSS. También en Busán vamos a presentar el Programa Iberoameri138
cano de apoyo a la CSS para mostrar la manera en que la región ha generado una herramienta de trabajo que le permite debatir e ir generando acuerdos como el que refería antes. Público: Quisiera hacer una serie de comentarios. Primero, es innegable que el gobierno de Japón a través del trabajo de la JICA tiene una estrategia de apoyo a la CSS en la región –donde está presente hace más de diez años– de forma abierta y asociativa, articulando sus propias capacidades con las de los países latinoamericanos. En relación con los documentos que la región de Latinoamérica y el Caribe va a exponer en Busán, entiendo que fue un esfuerzo muy importante de los países poder alcanzar los acuerdos que van a presentarse en el IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda. No fue simple llegar a algunos consensos mínimos ya que en América Latina hay países con visiones a veces muy diferentes sobre el sentido de la reunión de Busán, sobre qué se entiende y qué debe entenderse por “nueva arquitectura de la ayuda”… Respecto del concepto de países de renta media, creo que debemos manejarnos con cuidado: entiendo que dividir a los países en desarrollo en subgrupos tiene algunos riesgos. ¿Será que esa segmentación de los países en desarrollo es del interés de los propios países en desarrollo? ¿A quién le interesa dividir a los países en desarrollo en grupos? Desde sus orígenes, la ONU y los organismos que hacen parte de su sistema vieron a los países en desarrollo como un conjunto homogéneo en cuanto a un grupo común de carencias estructurales. El problema es que la ONU no se modernizó, no se adaptó para acompañar la creciente diferenciación que tuvo lugar entre los países en desarrollo. Creo que, en lugar de dividir a los países en desarrollo en subgrupos, la ONU debería hoy mirarse hacia adentro y pensar en cómo ha trabajado y cómo debería renovar sus prácticas evitando la salida simple de segmentar al grupo. Claro que los países de renta media son plataformas de CSS, para la diseminación de conocimientos innovadores y de prácticas ya probadas, que tienen la capacidad de actuar como catalizadores que pueden acelerar procesos de desarrollo en marcha, pero no creo que sea de conveniencia para nuestros países acompañar una división del conjunto que puede hacer más frágiles posiciones comunes que deberían continuar siendo del interés de la totalidad de los países en desarrollo. 139
Valeria Pataccini: Estoy absolutamente de acuerdo con tu razonamiento. Quizás en mi relato no llegué a denotar que en lo personal no estoy de acuerdo con el concepto de PRM, que es ajeno al régimen y utilizado para justificar la distribución, cada vez menor, de fondos de ayuda al desarrollo. El desafío está en un problema de identificación: ¿qué somos? Entonces, no es cómoda una definición técnica de “país de renta media”, pero si nos califican así desde fuera, nosotros tenemos que asumir eso y actuar en consecuencia, a la par que buscamos otras opciones de identificación en espacios políticos. Por eso yo decía que el desafío de la academia es el de pensar nuevas conceptualizaciones, pero también es un desafío de la política reflejado en esto que decís cuando afirmás que “se cristalizó” en la ONU un esquema. No estoy a favor del concepto de países de renta media y no estoy de acuerdo con la distribución de la cooperación sobre la base de la renta: el panel se llamó así y es una de las áreas en las que trabajo e investigo y por eso estoy hablando de esto, pero quiero dejar bien claro que no creo que se trate de un signo de identidad por varias razones: presenta como homogéneos a países muy distintos y en ocasiones el término “país de renta media” se utiliza para seguir hablando de algunos países como “potencias emergentes”, “países pivote”, y para asignarles un rol dentro del sistema de cooperación internacional y del sistema internacional en general, que hay que ver si esos países quieren tener. Público: Nosotros siempre hemos sido “hetero-designados”. Hemos sido designados desde afuera, por otros y a raíz de los cambios que tienen lugar en los otros, que han significado que hayamos recibido diferentes nombres: “países subdesarrollados”, “en vías de desarrollo”, ahora somos repentinamente “mercados” o “donantes emergentes”. El tema de la hetero-designación es gravísimo y se relaciona directamente con lo que hablábamos ayer sobre las condicionalidades de la ayuda. Sí nos hicimos cargo nosotros de otras clasificaciones como las de “centro” y “periferia”. Por eso creo que tenemos que recuperar las palabras desde el Sur y decidir cómo designarnos, recordando la expresión bíblica de que “no se puede poner vino nuevo en odres viejos” porque se pudre.
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Moderador: Como se dijo ayer, y vinculándolo con lo que estamos compartiendo, los tiempos de crisis son también de oportunidades. En estos momentos tenemos justamente la oportunidad de horadar conceptos como el de países de renta media y aprovechar los espacios de socialización para proponer cosas nuevas y continuar el trabajo de perforación de estos conceptos que, por cristalizados, están débiles en un contexto de crisis como el que atravesamos. Cerramos aquí este panel agradeciendo a todos su participación y continuamos con la exposición a cargo del PNUD sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y su valor más allá del 2015.
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Los objetivos de Desarrollo del Milenio y después
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Los objetivos de Desarrollo del Milenio y después Rubén Mercado1
Para comenzar, creo necesario focalizar en dos cuestiones de suma importancia. La primera de ellas es la referida a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), qué son y cuál es la situación de los mismos a escala internacional. La segunda se relaciona con la explicación sobre cómo estamos pensando trabajar después de 2015, sobre todo a nivel de la arquitectura conceptual y técnica para lograr abordar los problemas luego de una experiencia de quince años acumulada en esta iniciativa. Los ODM Para quienes no están del todo familiarizados con los ODM, comenzaremos por hacer un breve recorrido histórico. En el año 2000 tuvo lugar la Cumbre del Milenio en la que participaron 189 países, que se comprometieron a la firma de la Declaración del Milenio, la cual constituye un documento sumamente importante por tratarse de una de las mayores iniciativas que han tenido las Naciones Unidas en su historia en términos de articular esfuerzos, planes y metas de un conjunto tan grande de Estados. Así, se establecieron ocho objetivos para 2015. Por primera vez la comunidad internacional se propuso alcanzar, en un lapso de quince años, unas metas muy ambiciosas, enumeradas del modo siguiente: 1) Erradicación de la pobreza extrema y el hambre en el mundo. Consiste en reducir en un 50% la cantidad de personas que 1
Senior Economist del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Coordinador del Informe de Desarrollo Humano (IDH) en la Argentina.
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viven con menos de un dólar al día y bajar la pobreza de modo significativo. Creámoslo o no, este objetivo estuvo en track por mucho tiempo y aún hoy parcialmente lo está. 2) Universalización de la enseñanza primaria para todos los niños y niñas del mundo. En este aspecto se está avanzando más lentamente de lo que hubiésemos esperado, ya que la tasa neta de matriculación se incrementó sólo en siete puntos porcentuales desde 1999. 3) Avanzar sustantivamente hacia la igualdad de género. Aquí persisten aún problemas importantes. Desde el punto de vista económico, uno de los más significativos es la brecha salarial entre varones y mujeres; el otro tiene que ver con la acumulación de capital humano ya que, en la enseñanza primaria, por cada cien niños hay noventa y seis niñas matriculadas. La desigualdad en este nivel determina la dinámica no sólo en educación sino también en ingresos y perspectivas de vida. 4) Disminuir la mortalidad infantil Felizmente, en este aspecto podemos reportar que ha habido un progreso estable. Si bien en menos de cinco años la mortalidad infantil se redujo en un 33%, la ambiciosa meta es reducirla en dos tercios en el mundo, algo que no es ilusorio sino factible si se toman medidas comprensivas, integrales y enérgicas en ese sentido. 5) Disminuir la mortalidad materna Relacionado con el anterior, este objetivo –lejos de lograrse– se ha revelado como uno de los más refractarios. Aunque la mortalidad materna cayó un 34% entre 1998 y 2008, muy distante queda la meta propuesta, que es reducirla en tres cuartas partes. 6) Combate al VIH-SIDA En este ámbito se ha logrado un progreso tangible. El flujo de infecciones se redujo en un 21% entre 1997 y 2009 y, aunque hay mucho por hacer, los avances son importantes. 7) Sostenibilidad del medio ambiente Este es un tema muy candente (hace algunos días hemos lanzado el informe mundial del PNUD, el cual está dedicado a él, 146
haciendo eje en la sostenibilidad y la igualdad) y lo que se puede reportar es ambiguo. Todavía la deforestación y la pérdida de bosques nativos crecen a tasas alarmantes y a esto se suma que la emisión de gases de efecto invernadero no está disminuyendo al ritmo en el que debería hacerlo. Por otro lado y como buena noticia, vemos que se ha expandido significativamente el número de áreas protegidas para mantener la biodiversidad y evitar la extinción de especies. En general, el medioambiental es un objetivo en el que queda mucho trabajo pendiente. 8) Crear una Asociación Mundial para el Desarrollo Es de carácter institucional y, por ello, es uno de los objetivos más difíciles de medir. Siendo optimistas, podemos destacar que en 2010 el nivel de ayuda a países en desarrollo llegó a ser el más alto de la historia pero, siendo pesimistas, estamos en condiciones de ver como un dato negativo que tanta ayuda haya sido necesaria. Por lo tanto, la evaluación de este punto es ambigua. También se puede notar que, en la crisis actual y contra lo esperado, los países no presentaron tendencias proteccionistas muy acentuadas y eso tiene que ver con que, hasta cierto punto, la coordinación internacional funcionó. El tema es que 2015 será el momento de hacer un balance general de este gran esfuerzo internacional y determinar si continuamos, cómo y hacia dónde. Desde que los objetivos fueron puestos en práctica hasta 2008, la tarea se desarrolló en un contexto internacional relativamente estable, situación que cambió de modo brusco con la crisis financiera mundial. Ese fue uno de los dos grandes shocks que impactaron sobre las ambiciones de los ODM y que implicó una destrucción muy significativa de la riqueza patrimonial de los individuos y de su riqueza percibida, la cual, a su vez, impactó fuertemente en los flujos de comercio internacional, la inversión, el empleo y, por ende, en todas las variables distributivas y de pobreza asociadas. Esta crisis se mantuvo en 2009 y en 2010 pareció que podíamos dejarla atrás; sin embargo, cualquiera que hoy lea los diarios se da cuenta de lo lejos que estamos de eso y de que, probablemente, ahora nos encaminemos a un escenario incluso mucho más difícil que aquél. Esto implica que, tanto los fondos de ayuda al Desarrollo como las fuentes básicas de ingreso primario o secundario de la gente, se han deteriorado y seguirán haciéndolo, lo cual va a impactar no 147
sólo en los objetivos de erradicación de la pobreza sino también en los derivados de salud y educación e, incluso, puede afectar a los medioambientales. Esto se debe a que existen países que, en función de la situación de crisis económica, han decidido relajar controles, como lo han hecho hace poco los EE. UU. En este contexto mundial tan turbulento a nivel financiero, económico y fiscal, pensar en llegar a 2015 con los ODM cumplidos es un reto. El segundo shock no es tan abrupto pero se ha venido manifestando de manera importante en los últimos años: el incremento en el precio de los alimentos, de gran impacto en la pobreza y en las variables asociadas. El alza en esos valores (que ahora se combina con la crisis antes descripta) ha tenido que ver con muchas cuestiones, entre las que destacamos tres. La primera es la emergencia de China e India como demandantes muy sustantivos; la segunda es la expansión de los biocombustibles, a los cuales se les han dedicado una enorme cantidad de áreas sembradas –particularmente en los EE. UU.– sustituyendo a otros cultivos destinados a la alimentación, lo que introduce una presión ascendente en los precios internacionales. Allí tenemos un primer trade off que contrapone a la protección del medio ambiente con la consecución de los ODM de erradicación de la pobreza. Un tercer problema es el relacionado con la especulación financiera. En los últimos años se han volcado a ella ingentes masas de inversión institucional hacia commodities de alimentos y eso para muchos explica no sólo la volatilidad observada en esos mercados sino también la tendencia creciente. En síntesis, tenemos que la alta demanda de China e India, los biocombustibles y la especulación financiera, han llevado hacia arriba los precios de los alimentos, afectando a muchos países. En el caso de la Argentina, como gran exportador de alimentos, nos ha beneficiado y lo seguirá haciendo pero nos pone, entonces, en un punto complejo de los ODM relacionado con los intereses en conflicto y las problemáticas de coordinación interjurisdiccional cuando se presentan escenarios en los que unos son beneficiados y se perjudica a otros. Más allá de 2015 En términos conceptuales, la arquitectura de los ODM a futuro da lugar a varias discusiones. Una de ellas es la que se propone en torno a si seguir con ellos como objetivos globales o locales. Una 148
cosa es que el mundo se ponga como meta reducir la pobreza en un 50% o la mortalidad materna en dos tercios, y otra es que todos los países que lo componen tengan que cumplir con esas metas. Son dos cuestiones totalmente diferentes. Otro debate es si las metas, que ahora están establecidas en general como reducción de brechas relativas, deberían ser absolutas. Es decir: si debemos seguir hablando de porcentajes (términos absolutos) o establecemos cuánta cantidad de gente será beneficiada por las mismas (términos relativos). Un tercer punto tiene que ver con la cantidad de objetivos. Al establecerse fueron ocho y, desde ese momento, hubo y habrá una gran discusión sobre por qué no hay más, siendo que tantos temas quedan por fuera de ellos. Francamente, no existe un sustento teórico riguroso para argumentar por qué son esos y no otros; esto hace que existan fuertes presiones de algunos autores que sostienen que hay que expandirlos y de aquellos que piensan lo contrario. Sucede que aquí el problema no son sólo los recursos sino también la comunicabilidad de estos objetivos y metas. De por sí, para quien no está trabajando en esto, es complicado acordarse de los ocho establecidos y de las veintiuna metas a ellos asociadas. Esto lleva a olvidar a los ODM en sí mismo y no es bueno que los policy makers tengan dificultades en tenerlos presentes en su tarea cotidiana. Otra discusión técnica se relaciona con el modo de medir el avance hacia los ODM. Por ejemplo, la reducción de la pobreza se puede monitorear linealmente: si queremos reducirla en un 50% en cinco años, aspiraremos a que se reduzca en diez puntos porcentuales anuales en ese período. El problema es que hay metas que se pueden analizar de manera no lineal porque podemos, por ejemplo, aspirar a alcanzarlas exponencialmente comenzando despacio y acumulando efectos que aceleren los resultados en la recta final o, por el contrario, iniciar el proceso aceleradamente y luego ir decreciendo. Y existen también otras formas de análisis que dependen de la naturaleza de la variable de la que se trate. A estos debates se agrega que las Naciones Unidas tienen, por un lado, estos ODM que son un eje rector muy importante para darles a sus actividades consistencia conceptual y en el terreno. Por otro lado, también tiene otro paradigma, que es el del desarrollo humano, que rige todas las actividades del PNUD y que no es lo mismo que los ODM. Este paradigma se basa en la teoría del Premio Nobel de Economía Amartya Sen –adoptada por el PNUD en 1990– e implica una forma distinta de pensar a los ODM. 149
Hace énfasis en una crítica muy aguda de la medición convencional de los estándares de crecimiento y desarrollo, pensando a este último no sólo como la satisfacción de preferencias de los individuos en el sentido de maximizar utilidades sino, sobre todo, como el desarrollo de capacidades de los individuos para que puedan determinar qué estructura de preferencias y oportunidades ellos tienen y recién después ver qué utilidades pueden o no sacar. Va mucho más a la raíz de la cuestión, es un pensamiento muy profundo respecto de lo que se entiende por bienestar. En términos de medición, el PNUD tiene un Índice de Desarrollo Humano (IDH) muy sencillo, que se aproxima marginalmente a lo que es esta medición de capacidades pero que, básicamente, toma cuestiones de salud, educación e ingresos, en función de lo cual se miden los países y se realiza un ranking, que no es completamente consistente con los ODM. Entonces, la discusión gira en torno a ver hacia dónde se mueven estos paradigmas y si habrá o no una integración de ambos más allá de 2015. Un último punto es que se podría decir que los ODM son objetivos de mínima y todos tienen igual entidad hasta el momento pero, cuando uno hace política pública, piensa siempre en costos de oportunidad: hasta dónde vale la pena focalizarse más en uno de ellos a costa de hacerlo en menor medida en otro a causa de las restricciones presupuestarias que puedan tenerse. Eso no está presente en la discusión de los ODM y puede complejizarse aún más si no hablamos ya de costos de oportunidad entre objetivos sino en los ritmos de avance de cada uno de ellos. Participar de este cúmulo de discusiones actuales y que se proyectan hacia el futuro constituye uno de los grandes desafíos.
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DEbAtE En LA MESA nº 6 Moderador: Tras la presentación del Dr. Rubén Mercado queda abierta la posibilidad de que los presentes tomen la palabra. Público: Para empezar voy a aclarar que tengo una posición muy crítica respecto de los ODM por varios motivos. El primero de ellos parte de no entender por qué esos objetivos son presentados como un consenso internacional cuando lo único que tienen de “consenso” está en la forma de su adopción. Técnicamente es correcta la referencia al consenso porque, propuestos, no se sometieron a votación sino que se adoptaron ante la falta de objeción. Si dejamos esta cuestión meramente técnica y vamos a la idea de lo que un “consenso” significa, estamos dando por descontada la existencia de debates y de algún nivel de acuerdo y yo esto no lo encuentro en los ODM. Recién se planteaba: los Objetivos son ocho. ¿Pueden ser más? ¿Pueden ser menos? Por supuesto que podrían haber sido más o menos, pero no es casual que sean exactamente ocho: la primera formulación de lo que luego serían los ODM –expresada de manera casi idéntica a la que les dieron las Naciones Unidas– la encontramos en 1996, cuatro años antes de que se reúna la Cumbre del Milenio, en un documento que fue trascendente para todos los que trabajamos en el mundo de la cooperación internacional, titulado Shaping the XXI Century en el que los países miembros de la OCDE se planteaban cómo debían modificar sus formas de “hacer cooperación” en el siglo que iba a comenzar. En ese documento se afirmaba que los países debían focalizarse en áreas de trabajo específicas en las que podían obtener mejores resultados, enumerando seis objetivos: erradicar el hambre y la pobreza, educación para todos, reducción de la mortalidad infantil y mejora de la salud materna, combate contra el VIH/SIDA y otras enfermedades, mejorar la equidad de género y sostenibilidad ambiental. Es decir que están allí siete de los ocho objetivos de desarrollo del milenio y sólo falta el octavo –que es el que refiere a una asociación mundial para el desarrollo– y que es, en su estructura, completamente diferente a los primeros siete: de hecho no tiene, como se dice en la jerga, “fecha de vencimiento” como sí tienen los demás. El octavo objetivo es además el único que está centralmente –no 151
exclusivamente– dirigido a los países donantes tradicionales. No es casualidad que un objetivo así no estuviese en un texto elaborado por la OCDE. Me cuesta mucho entender cómo un consenso alcanzado en una organización multilateral universal puede coincidir, palabra por palabra, con los intereses de un grupo internacional minoritario de Estados que tienen los más elevados niveles de desarrollo y renta. Allí también está la explicación de por qué son ocho: porque son los que eran de interés para los Estados que integraban la OCDE más un genérico agregado que nos habla de una asociación mundial para el desarrollo en un vocabulario clásico de las Naciones Unidas. Tampoco hemos discutido, al momento de la formulación de los ODM, cómo vamos a alcanzarlos –recién se planteaban una serie de estrategias posibles: lineal, de aceleración inicial, etc.– y yo creo que esto es porque no se ha discutido nada. No hubo debate en torno a los ODM y por eso sostengo que son la expresión de un falso consenso global. Más aún, los objetivos de desarrollo del milenio ni siquiera son objetivos de desarrollo –del milenio no hablemos, ¡eran para 15 años!– (risas): quitando el octavo objetivo, que ya dijimos tiene una lógica diferente, los restantes objetivos lo que establecen es un mal plan de lucha contra la pobreza y, al convertirse en el centro de la agenda de la cooperación internacional, han reducido la agenda del desarrollo a una agenda de lucha contra la pobreza. Esto es, en mi opinión, uno de los fenómenos más graves que ha atravesado la cooperación internacional desde el comienzo de su existencia moderna, allá por la década de 1950. ¿Por qué? Simple: el desafío de la lucha contra la pobreza es conseguir que todas las personas superen umbrales de mínimos –un ingreso mínimo, unos niveles mínimos de salud, de educación, etc.– mientras que, muy por el contrario, la idea del desarrollo refiere siempre a optar por máximos, por lo que decimos que el desarrollo no tiene final y por eso contestamos la idea de clasificar los países en subdesarrollados, en vías de desarrollo –el nombre que se quiera– y desarrollados. Un país desarrollado nos hace pensar en que se ha completado el proceso de desarrollo y esto es imposible porque se trata de una búsqueda constante –se entienda como se entienda el contenido del concepto de desarrollo– de mejores condiciones de vida. 152
Así planteado se ve claramente el peligro de confundir lucha contra la pobreza con desarrollo. Se trata de un capítulo más en una discusión que no es nueva y que ha ido llevando a la idea misma del desarrollo desde las sociedades hacia el sujeto individualizado: durante varias décadas los debates sobre qué debía entenderse por desarrollo –y, en consecuencia, de los caminos para lograrlo– eran debates que se establecían sobre las causas del subdesarrollo, por qué existe un “mundo subdesarrollado”. Las cosas cambiaron a partir de los años ’80, creo que el primer lugar donde se lo ve es un trabajo elaborado por UNICEF cuando “descubre” que las principales víctimas de los programas de ajuste estructural son niños y niñas, y sale entonces con una idea que luego va a ser reutilizada en varias oportunidades, la del “ajuste con rostro humano”, que originalmente significó ajuste económico pero acompañado de cuidados para el sector de la infancia. A partir de entonces comienzan a aparecer conceptos de desarrollo muy interesantes y que deben ser defendidos, como el desarrollo humano que rompe definitivamente con la lógica puramente economicista del desarrollo, atreviéndose a jugar con la idea de la libertad de las personas como medio y fin del desarrollo, pero que en la práctica nos fueron llevando a atacar las consecuencias que producen los bajos niveles de desarrollo y al abandono de los debates sobre las causas y su origen. Por todo esto y por el actual contexto mundial, que difícilmente cambie de manera abrupta antes de 2015, creo que el fin del período inicialmente acordado para alcanzar los ODM abre una posibilidad muy grande porque vamos a retomar los debates en un mundo muy distinto al de 2000, donde se producen desplazamientos en las estructuras de poder global y desaparecen algunas de las causas que habían coadyuvado a que los ODM hayan sido los que fueron. Podemos esperar en 2015, más que una revisión, una reelaboración de la agenda basada en un trabajo más profundo, con mayor diálogo entre todos los Estados y planteando estrategias de trabajo concretas. Público: Yo voy a hablar de la posibilidad que el conocimiento de los ODM nos dio a la hora de gestionar. Por una parte, en las reformas a la Constitución de la Provincia de Corrientes de 2008 incorporamos, entre las cláusulas transitorias, el cumplimiento de los ODM como una política de Estado, lo 153
cual nos sirvió para la organización y la ingeniería de todas las políticas en el gobierno. Trabajar con líneas de base y estadísticas costó muchísimo –porque no contábamos en la provincia con datos desagregados al nivel que nos permitiesen analizar el avance hacia algunos ODM–, pero nos sirvió para planificar acciones, para que los distintos organismos conociesen la importancia de realizar las tareas ordenados al cumplimiento de las metas propuestas en cada uno de los objetivos, y para entender la importancia de relaciones tales como que por cada dólar que uno invierte en cloacas se ahorra 5 dólares en salud. Para nosotros, desde un gobierno provincial, trabajar con los ODM ha sido altamente positivo. Público: A mi me preocupa el tema del financiamiento. Ayer veíamos un gráfico que comparaba los recursos que dedicaron los países industrializados a sostener sus sistemas financieros y en salvatajes post-crisis con lo que se invirtió como AOD desde 1970, y son muchísimos más los recursos movilizados en dos años de rescates que en cuarenta de cooperación… Claramente, no hay un problema de recursos –el capitalismo nos ha dado niveles de riqueza a nivel global incomparables con ninguna época anterior–, pero tenemos un serio problema de voluntad política. Rubén Mercado: Yo pensé que me iba a aburrir un rato… (risas). Vamos a ver algunas cuestiones respecto de las observaciones que se realizaron y marcar algunos acuerdos y discrepancias. Primero, respecto de la cantidad de objetivos, uno puede preguntarse si efectivamente los países centrales habían determinado seis o siete objetivos, pero terminaron adoptándose ocho, y por eso son ocho. En el tema más técnico esto no hace más que desplazar la pregunta y reformularla. ¿Por qué los países de la OCDE no adoptaron dos o veintisiete objetivos? La pregunta se mantiene con independencia de quién tomó la decisión. Si la hubiera consensuado todo el mundo o la consensuaron entre cuatro, el tema de por qué estos y no aquellos se mantiene como un asunto conflictivo. Mi segunda discrepancia, y después vendrán los acuerdos, tiene que ver con el tema de los recursos. Cuidado cuando analizamos la crisis financiera hoy, porque es 154
cierto que hay recursos para resolver el flagelo de la pobreza, pero a veces me encuentro con lecturas que dicen “la Reserva Federal emitió en un año casi un trillón de dólares”, me refiero a un trillón como lo contamos nosotros, y eso es lo mismo que nada, no son recursos: yo emito un trillón de dólares porque hay un montón de gente con miedo que quiere atesorar esa cifra de dinero pero es un dinero que no va a ningún lado más que a moderar el miedo. Cuando cambie la situación y la gente decida gastar ese dinero que ahorra, subo la tasa de interés y se lo saco. Es decir que se trata simplemente de un artilugio contable dirigido a calmar el miedo. Cuando uno pregunta a cuánto asciende la suma de derivativos en el mercado financiero internacional sabe que se refiere a trillones de trillones de trillones, pero eso no es comparable con el PBI de los países que está formado por bienes y servicios concretos, mientras que los otros son papeles sobre papeles. Eso tampoco es riqueza concreta. Yo no puedo decir que si tomo el 30% de los derivativos nos hacemos todos millonarios, lo que nos obliga a tener cuidado cuando hacemos ese tipo de análisis. Sí estoy de acuerdo con que los ODM implican un cierto empobrecimiento de la agenda de desarrollo internacional, porque efectivamente reducen la agenda de la lucha por el desarrollo a una agenda de lucha contra la pobreza y efectivamente la génesis histórica tiene que ver, en parte, con la expansión del Consenso de Washington: se decide hacer un ajuste estructural que va a dejar afuera a muchos, con la consiguiente pregunta de qué hacer para que no se “caigan” los que se van a caer y para que los más pobres “suban”, que es parte de la filosofía que se encuentra detrás de esto. Cuando se piensa en cuestiones de crecimiento a nivel más general, y fuera de Latinoamérica, la visión hegemónica es la utilitarista: tenemos que maximizar el bienestar de la gente, lo que significa darle la mayor utilidad posible a cada uno sin importarnos los stocks ni las capacidades que cada uno tiene. Esa es la visión utilitarista más rampante y sonante; donde no hay problemas de pobreza ni de desigualdad, no son un asunto para discutir porque el tema es la eficiencia en hacernos más felices a cada uno y que cada cual aproveche con lo que tiene. La crítica del Informe de Desarrollo Humano a eso es muy sutil porque dice: “Bueno, pero ¿qué quiere decir ‘cada uno’?” No hay un “cada uno” porque todos son un “paquete de capacidades” que se construyen. 155
El enfoque utilitarista dice “vamos a hacer más feliz a la gente”, pero cada persona tiene una función de felicidad distinta y entonces resulta que si hay un rico que es más propenso a ser feliz, a él es al que hay que darle más; y si hay un pobre que es menos propenso a ser feliz, a ése hay que darle menos porque, caso contrario, no se va a maximizar la utilidad total. Sen dice “no” a eso, afirmando que hay que construir la capacidad de ser feliz. Esa capacidad tiene que ver con mi posibilidad o no de caminar, con una buena o mala salud, con la posibilidad de comer o no… Toda mi función de producción de felicidad –diría Sen– depende de mis capacidades, y el desarrollo no es solo dar oportunidades para ser feliz, sino también proveer la posibilidad de desarrollar las capacidades para después utilizar las oportunidades, lo que es más difícil. ¿Por qué los ODM van al bottom line? Eso no tiene que ver con el utilitarismo sino con John Rawls, con la filosofía rawlsiana del maximin: vamos a maximizar el bienestar de los mínimos, de los que están más abajo, y esa es su idea de justicia. Uno no mide cuánto mejoró un país por la media sino por la mejora en la situación de los que estaban “más abajo”. Esa es la ética rawlsiana que dice hacia dónde hay que dirigir las políticas públicas y que aparece en los ODM. Pero los comentarios son provocaciones para entrar en otro tipo de discusiones, que a mí me apasionan. Nos dicen que –en el fondo– lo que se hizo fue cambiar una agenda por otra. Efectivamente, cuando yo era chico la agenda era la de la lucha por el desarrollo, una agenda de economía política del desarrollo que en parte había sido iniciada por Raúl Prebisch con los trabajos de la CEPAL y después siguió con la teoría de la dependencia… Era una agenda muy distinta de la actual, pero en un mundo muy distinto del actual. La teoría del desarrollo nace básicamente en la Segunda Guerra Mundial para desarrollar a los países “barbáricos y atrasados” de Europa como Italia, España, Portugal, Grecia, etc. Así nace la teoría del desarrollo con Rosenstein-Rodan y tantos otros. Prebisch retoma eso y busca trasladarlo a Latinoamérica con éxito parcial. Durante décadas la CEPAL tuvo una gran influencia, luego aparecieron los teóricos de la dependencia como Ruy Mauro Marini, Theotônio Dos Santos, Pedro Paz. El famoso libro de Sunkel y Paz era la biblia de los economistas latinoamericanos en aquel momento. 156
Todo eso fue cambiando porque el mundo y el balance de fuerzas políticas cambiaron y también porque había cosas que la teoría no podía explicar, como el éxito del sudeste de Asia y de la China de hoy; y la agenda misma cambió con la Reaganomics y en casi todos los departamentos de economía de importancia mundial desapareció la materia desarrollo económico que pasó a ser desmembrada: hay cuestiones de mercado de trabajo que tienen que ver con el desarrollo que hacen parte de la economía laboral, otras que son de economía industrial, de política macroeconómica… Esa fue la muerte de la teoría del desarrollo. Después, en tiempos relativamente recientes, vino una “resurrección” –hay un artículo muy interesante de Paul Krugman que se llama Muerte y resurrección de la teoría del desarrollo1–, donde se retoman temas de los fundadores de la teoría pero con una visión más sofisticada, técnicamente más demandante, que creo es muy prometedora y reúne a gente como Stiglitz, al mismo Krugman y a muchos otros autores. Por allí está la teoría del desarrollo en la actualidad. Lo que me parece que allí efectivamente falta es ver dónde está la economía política del desarrollo hoy. Entiendo que lo que tenemos planteado es que si al 2015 llegamos con una configuración distinta a la que teníamos en el 2000 en términos de poder económico, político e institucional a nivel mundial, si llegamos con un balance de influencias diferente dentro de Naciones Unidas, entonces quizás se pueda plantear una discusión distinta respecto de cuáles serían los objetivos de desarrollo del milenio, sobre si van a seguir siendo básicamente objetivos de lucha contra la pobreza y sus ramificaciones en salud y educación o si se va a volver a plantear una agenda de desarrollo. Pero no sé qué piensa hoy China respecto de la teoría del desarrollo de países que no sean China. No sé qué piensa India respecto de la teoría del desarrollo de otros países que no sean India. No sé qué piensan las multinacionales de esos dos países. Creo que el panorama no es claro y genera para la Argentina un reto importante de inserción en ese marco complejo. ¿Con quiénes nos asociamos y con quiénes no? Vamos a tener muchos críticos respecto de nuestro rol como productores de alimento y beneficiarios de la crisis alimentaria mundial, vamos a tener a muchos que se van a sumar a nosotros como críticos del tipo de capitalismo fi1
“The Fall and Rise of Development Economics”, disponible en inglés en http://web.mit.edu/krugman//dishpan.html
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nanciero contemporáneo. No es sencillo pensar en cuál va a ser la rearticulación de los actores, cuáles van a ser sus planteos respecto de la agenda o cuáles serán los instrumentos técnicos con que vamos a contar. Creo que tener estas discusiones es tan apasionante como importante, y me alegra que estemos aquí debatiendo estos asuntos. Público: Quería acercar la problemática que estamos discutiendo a la forma en que venimos trabajando estos dos días. Este seminario se planteó como un desafío de diálogo entre el Sur y el Norte, donde hemos cuestionado incluso esas categorías y ya veremos hacia dónde nos lleva todo esto. Destaco entonces la posibilidad de conocer otras posiciones respecto de los temas que venimos debatiendo y no sólo la hegemónica. Lo mismo que se afirmaba recién como una crítica a los ODM puede decirse respecto de la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda, que fuera hecha por los países de la OCDE y a la que nosotros, como CSS, no queremos estar subsumidos. Esto nos conecta con la reunión que tendrá lugar en Busán donde, vinculado a las reconfiguraciones que están teniendo lugar a las que recién se hacía referencia y al valor que asume la CSS en el actual contexto, queremos llegar con una voz propia y diferente. En la CSS lo último que deberíamos hacer es trabajar sobre las consecuencias de los bajos niveles de desarrollo de nuestras sociedades, debemos trabajar sobre las causas que lo generan. Por supuesto que la contribución será mínima, pero será ética y en línea con las transformaciones que queremos tengan lugar. Ayer se planteaba claramente la necesidad de pensar desde una Organización de las Naciones Unidas que pueda transformarse y mejorar y desde la cual nuestros países tengan la posibilidad de incidir en una reafirmación del Foro de Cooperación al Desarrollo del ECOSOC: América Latina y el Caribe es un bloque con una presencia importante, con una conceptualización común de lo que puede ser la CSS y de hasta dónde puede llegar, lo que podría ser aprovechado como un factor dinamizador del trabajo que tiene lugar en el marco de ese Foro. Público: Retomando la idea de la teoría de la modernización que estaba por detrás de todo lo que fue la política de la cooperación al desarrollo, en los años ’50 y ’60 había una idea naïve que señalaba que el desarrollo económico traería democracia. 158
En los muchos cambios que señaló en su exposición esta idea quedó postergada, porque es verdad que los tigres asiáticos demostraron, por un lado, que las críticas a la teoría de la modernización eran infundadas pero, por el otro, que no había una vinculación necesaria entre el desarrollo del capitalismo o económico y la democracia. Si observamos la decisión de Grecia tomada en estos días de suspender el referéndum sobre la aplicación o no de ciertas medidas económicas, quizás podamos pensar que estamos en un momento en el que debemos volver a preguntarnos por la relación entre democracia y desarrollo económico. Rubén Mercado: Yo no soy politólogo sino simplemente un economista, pero, como decía un famoso colega argentino “hay tres clases de personas en el mundo que pueden hablar de cualquier cosa; los militares, los curas y los economistas” (risas). Nosotros nos creemos con derecho a opinar sobre cualquier cosa, y entonces voy a compartir con ustedes mi opinión. Efectivamente, como se está trayendo al debate, la teoría del desarrollo en los años ’50 y ’60 no era solamente una teoría económica sino que era más integral de modernización social, política, económica, cultural… Cuando uno ve la evidencia empírica no encuentra una correlación fuerte entre democracia y crecimiento económico, o democracia y desarrollo económico: uno puede encontrar en los estudios sobre el tema cualquier tipo de asociación. Lo que recuerdo de la teoría de la modernización es que sostenía que, en el largo plazo, el desarrollo económico iba a traer necesariamente la democracia. La cuestión es que esas son preguntas cuya respuesta requiere el transcurso de 100, 200, 300 años y que no podemos responder con los datos de quince años pero, aun así, es posible dudar de que esa relación exista, lo cual es preocupante, porque uno quisiera que hubiera algún tipo de correlación directa. Más aún, uno quisiera que la correlación también fuera inversa y que cuanta más democracia, más desarrollo. Eso nos daría un importante argumento ético para llevar adelante la lucha por la democracia, incluso en lo económico. Moderador: Gracias a nuestros expositores en esta mesa que ha dado lugar a un interesante debate. Nos encaminamos ya al final del seminario con la última mesa de exposiciones que se dedicará al rol de la CID ante el actual contexto de crisis globales. 159
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El rol de la cooperación internacional al Desarrollo ante el actual contexto de crisis globales
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políticas de desarrollo de la unión Europea Henning Reimann1
Este encuentro se realiza en un buen momento ya que el pasado 12 de octubre, como Comisión Europea, nos hemos presentado ante el Parlamento y el Consejo para proponer nuestras ideas sobre las políticas de desarrollo que, en nuestra visión, deben ser más eficientes y tener mayor impacto. Todo ello está plasmado en una iniciativa llamada An agenda for change. Desde el nacimiento de los ODM hasta hoy Ya se ha hablado de antecedentes históricos como la Cumbre del Milenio del año 2000, cuando aprobamos la Declaración del Milenio, comprometiéndonos a conformar una nueva alianza mundial con el fin de reducir los niveles de extrema pobreza y estableciendo los ocho objetivos. En la Declaración de París, en 2005, los ministros de los países desarrollados y en desarrollo, acordaron acciones para aumentar la eficacia y el volumen de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Allí se establecieron los bien conocidos cinco compromisos respecto de: 1) el principio de apropiación, que implica que los países socios ejerzan una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo; 2) el de alineación, para que todos los donantes basen su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de esos países; 3) la armonización, para permitir acciones coordinadas, transparentes y más eficaces; 4) la gestión orientada a los resultados, que conlleva una mejor administración de los costos y una mayor calidad en cuanto a las tomas de decisiones y 5) la mutua responsabilidad en cuanto a los resultados, tanto por parte de los donantes como de los socios. 1
Jefe de Cooperación Internacional de la Delegación de la Unión Europea en la República Argentina.
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Por lo tanto, en 2005, la Unión Europea (UE) se inclinó hacia una Cooperación más efectiva, planteando para Europa una política de desarrollo común. El European Consensus on Development define valores compartidos, objetivos y mecanismos comunes entre la Comisión Europea y los Estados miembros. Un ejemplo son los objetivos de reducir la pobreza, basar el desarrollo en valores europeos (como los derechos humanos, la democracia y el buen gobierno) y sostener que los países socios son los responsables por su desarrollo. Así, hemos trabajado de acuerdo al principio delivery more aid and better, acompañado por una policy current for development. Es por ello que no vemos al desarrollo como un tema separado sino que el mismo es transversal en todas las políticas. Por ejemplo, en la relativa a investigación tecnológica, tenemos una agenda llamada Europa 2020, que presenta la ventaja de trabajar con los distintos países del mundo en aquellas cuestiones científicas que debemos abordar conjuntamente. Lo mismo ocurre con las áreas de energía o de transporte: se trata de políticas internas pero que poseen un componente externo que es el que encaramos en común con nuestros socios. En 2008, en Accra, la UE ha reconfirmado sus compromisos y se ha establecido una agenda ambiciosa. En este sentido, vale como ejemplo que, en el pasado, trabajábamos con Project Implementation Units, que eran unidades de ejecución que no se insertaban bien en las estructuras nacionales de los países. Por ello, hemos modificado esto y ahora nos dedicamos mucho más al apoyo sectorial con menores condiciones (solo a nivel de indicadores) y a los proyectos y acciones conjuntas. La lucha contra la pobreza en el contexto del desarrollo sustentable es ahora un pilar fundamental de nuestra política exterior, lo cual está fijado en el artículo 21 del Tratado de Lisboa. En el mismo texto se destaca también la importancia de la coherencia de las políticas internas de desarrollo, lo cual se suma al European Consensus on Development que resulta clave en este tema. En 2010, la UE ha reconfirmado su compromiso con el fin de lograr los ODM –adoptando un plan de acción de doce puntos– y la implementación de la Agenda de Accra y el Code of Conduct. La situación actual y los cambios Mucho se ha discutido ya respecto del lugar en el que hoy nos encontramos. Hemos tenido avances considerables: 120 millones de 164
personas han salido de la pobreza extrema y hemos mejorado sustantivamente la situación de la educación primaria –por ejemplo–, pero aún queda mucho por hacer. Existen 1,4 billones de personas que viven con menos de un dólar con veinticinco centavos al día, hay disparidades regionales muy fuertes (no sólo entre países sino dentro de ellos), la zona del África subsahariana tiene enormes problemas y se evidencia un progreso muy lento en temas como género, mortalidad infantil y salud materna. Entonces, tenemos que incrementar nuestros esfuerzos. Los desafíos actuales que se nos presentan son varios. Uno de ellos es el involucramiento del sector privado, fundaciones, nuevos donantes y autoridades locales, los cuales deben ser incluidos en la política de desarrollo. Otro es el incremento de la población mundial, ya que recientemente hemos conocido la noticia respecto de que en el planeta hay siete billones de habitantes y, según las proyecciones, seremos 9,3 billones en 2050; a esto se debe sumar que África, siendo el continente más pobre, es el que mayor crecimiento demográfico experimenta. También existen otros problemas como la pobreza y la desigualdad, la seguridad, la crisis global (que incluye la inseguridad alimentaria por el aumento de los precios de los alimentos, el incremento de los costos de la energía y la cuestión económica y financiera) y el deterioro ambiental a partir del cambio climático. En otro orden, se ha producido lo que conocemos como la primavera árabe, por lo que todos esos cambios ocurridos alrededor de la UE deben ser tenidos en cuenta para analizar los hechos y sus consecuencias y adaptar en función de ello nuestra estrategia de Cooperación en esos países. Por último, vemos que existen muchas regiones vulnerables y en crisis como, por ejemplo, el cuerno de África, donde hay problemas realmente graves entre los que podemos destacar la sequía y la hambruna. El futuro de nuestra política de desarrollo Como respuesta a todo ello, la UE ha consensuado que la política de cooperación se basa en el Green Paper “EU development policy in support of inclusive growth and sustainable development”, el cual fue lanzado el año pasado y está disponible en internet para que pueda ser consultado por todo el mundo. A partir de él, hemos recibido más de 240 respuestas por parte de donantes, socios, orga165
nismos no gubernamentales, sector privado, legislaturas, e individuos. Asimismo, realizamos reuniones de consulta en las delegaciones de la UE de varios países. Junto con ello, publicamos un Green Paper sobre apoyo presupuestario y otro sobre los nuevos sistemas financieros, que lanzaremos a partir de 2014 (ya que, cada siete años, la UE elabora uno nuevo y el actual entró en vigencia en 2007), en el que constarán las actividades que financiaremos y los instrumentos que se utilizarán para ese fin. En la Agenda para el Cambio, identificamos once elementos clave que tienen como objetivo incrementar el impacto de nuestra política de desarrollo para lograr: 1. Un trabajo más estratégico y enfocado al buen gobierno y al crecimiento inclusivo y sustentable. 2. Una mayor concentración en sectores para lograr más impacto. 3. Dar aún más importancia a los derechos humanos, la democracia y la gobernanza (esto, como producto de la primavera árabe). 4. Apoyar la inclusión social y el desarrollo humano, incluyendo los temas de género. 5. Poner mayor énfasis en el desarrollo económico a través de la creación de empleo –sobre todo en las pequeñas y medianas empresas– lo que brinda seguridad y crecimiento. 6. Salvaguardar de los impactos externos como el cambio climático y la volatilidad de los precios de los alimentos y la energía. 7. Diferenciar la situación de cada país, pues ya no podemos llegar a tantos de ellos como lo hemos hecho en el pasado porque no podemos asegurar el impacto que queremos; por lo tanto, los países que cuentan con un desarrollo suficiente pueden continuar trabajando de otra forma con base en los esfuerzos que ya se han hecho junto a la UE. 8. Utilizar instrumentos financieros innovadores que resulten de combinaciones entre ellos. 9. Coordinar acciones entre la UE y los Estados miembros. 10. Elaborar reportes combinados. 11. Perfeccionar la Policy Coherence for Development a través del trabajo en nuestras políticas internas que poseen dimensión externa, buscando sinergia. En cuanto a los sectores que queremos apoyar, los mismos giran 166
en torno a dos ejes. El primero de ellos es el relativo a los derechos humanos, democracia y buena gobernanza y abarca cuestiones como legislación, género, administración pública, situación fiscal, corrupción, sociedad civil, autoridades locales, recursos naturales y el nexo entre desarrollo y seguridad. El segundo eje es el del crecimiento sustentable e inclusivo para el desarrollo humano, que presenta tres aristas. La primera es la referida a la seguridad social, la salud, la educación y el trabajo; aquí nos basaremos en el apoyo presupuestario, que ahora se llama sector reform contracts y que nos permitirá lograr reformas en esos sectores y financiar su avance conjuntamente con los países a los que pertenecen. La segunda es el crecimiento económico, el business environment que, junto a la integración regional, tiene mucha importancia; por ello apoyaremos al sector privado, las inversiones, la infraestructura y el comercio intrarregional. Finalmente, la agricultura y la energía, promoviendo políticas sustentables de ecosistemas o de pequeños productores. A modo de síntesis Como ya se ha dicho, nos vemos obligados a focalizar mejor los recursos que tenemos para lograr todos esos objetivos que para nosotros son importantes. Debido a esto, los países con cierto nivel de desarrollo van a dejar de recibir ayuda no reembolsable; con ellos comenzaremos otro modo de relación que será de partenariado, financiado con partnership instruments. Además, debemos incrementar nuestra ayuda en los países árabes vecinos a la UE y en África subsahariana. Con ese fin, analizaremos mucho mejor adónde se necesitan los fondos, partiendo de estudiar caso por caso y estableciendo una conexión entre los compromisos y la performance de nuestros socios, para lograr el impacto que queremos. Nuestra ayuda se diversificará con la utilización de otro tipo de instrumentos, combinando préstamos con fondos no reembolsables y cooperación técnica. Con los países más desarrollados (que existen tanto en Latinoamérica, como en Asia y África) estableceremos development parternships a partir del interés mutuo. Cabe destacar que, en pos de la concentración de la ayuda, seleccionaremos tres sectores por país, los cuales surgen de la lista anteriormente mencionada. La meta es elaborar una estrategia común con los Estados 167
miembros de la UE, la cual siempre debe estar basada en las políticas nacionales. Asimismo, buscaremos Cooperación con donantes extra UE. Decíamos al comienzo que la Comisión Europea presentó el pasado 12 de octubre el documento en el que constan nuestras ideas sobre políticas para el desarrollo: se espera que el mismo sea aprobado en 2012 e incluido entre las propuestas concretas de instrumentos de Cooperación.
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La cooperación Sur-Sur en contextos de crisis Javier Surasky1
El nuevo siglo y sus crisis Desde la aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) han transcurrido apenas algo más de 10 años y, sin embargo, la realidad internacional en que actuamos se ha transformado de una manera asombrosa. Por ello, lo primero que debemos hacer es intentar dar un marco acerca de cuál es la actual situación global en la que las relaciones internacionales –y la cooperación internacional al desarrollo como parte de las mismas– transcurren, comprender a qué nos enfrentamos y cuáles son los principales desafíos que nos esperan. En la búsqueda de una respuesta podemos comenzar por recordar la forma en que se inició el presente siglo. Partimos entonces de la reunión de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en diciembre de 2000, de la cual resultaron los ODM. Había pasado cerca de una década desde el final de la Guerra Fría y de la caída del muro de Berlín. Eran los años en los que en los debates sobre el financiamiento del desarrollo se hablaba del “dividendo de la paz”: al perder sentido la carrera armamentista que se había entablado en los 50 años de bipolaridad se liberarían recursos económicos cuyo destino sería la promoción del desarrollo. Así las cosas, el comienzo del nuevo siglo se presentaba lleno de promesas, próspero. Los ODM eran en sí mismos una parte de esa gran promesa, una expresión de cómo imaginábamos sería la nueva época que comenzaba. Pero el Siglo XXI nos trajo algunas sorpresas y a poco de co1
Asesor en temas de Cooperación Sur-Sur de la Dirección General de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina.
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menzado nos paralizó viendo caer las Torres Gemelas del World Trade Center de Nueva York. Las imágenes –que se repetían una y otra vez– eran el prolegómeno a la instalación de una crisis de seguridad global, el comienzo de una sucesión aún inacabada de crisis de alcance planetario. Afirmamos que la situación que se instaló como consecuencia del 11–S fue una crisis global porque los atentados terminaron afectando todas las áreas de todas las agendas en todo el mundo. Sus efectos más visibles se dejaron ver en Afganistán e Irak, pero también en Madrid y Londres. Las agendas internacionales se “securitizaron” –la de cooperación al desarrollo no fue una excepción sino uno de los mejores ejemplos– y los intereses de seguridad nacional, especialmente los de los Estados más desarrollados, pasaron a ser guía ineludible en cualquier discusión internacional que se mantuviera: “Una parte considerable del aumento de la AOD mundial –entre 2001 y 2008 pasó de un 0,23% a un 0,33% del PIB de los donantes del CAD en promedio– es atribuible a la denominada ‘Guerra Global contra el Terror’. Ese aumento ha privilegiado, en primer lugar, a los países más relevantes en dicha ‘Guerra’ –Irak, Afganistán, Pakistán, Jordania, Etiopía…–, y posteriormente, a otros países etiquetados como ‘Estados frágiles’ que se relacionan con la amenaza del terrorismo transnacional” (Sanahuja, 2011:204). Si observamos los últimos datos respecto de una serie de países escogidos vemos que la situación no se ha modificado demasiado y que la seguridad sigue siendo un factor clave para los países del Comité de Asistencia al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD/OCDE) Lo que vemos en la gráfica es la situación de Afganistán, Irak y Pakistán, tres países fuertemente implicados en la agenda global de seguridad establecida a partir del 11-S, a los que se agregan la República Democrática del Congo, Haití y Nepal, los tres países con menor grado de desarrollo humano de África, América y Asia de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano 2011. Lo primero que salta a la vista es que en el año 2005 la AOD recibida por Irak “se va de escala” y trepa hasta USD 21.972,64 millones. 170
Gráfico 1 Receptores de AOD en millones de USD a precio corriente (países escogidos)
Fuente: QWIDS (http://stats.oecd.org/qwids/)
El segundo dato que salta a la vista es el sostenido crecimiento de la AOD que recibe Afganistán desde 2001 hasta la fecha. Con menos estridencias, Pakistán muestra la misma tendencia desde 2004. Los países que ilustran los más bajos niveles de desarrollo humano muestran menos aportes de AOD que los otros, con picos en los casos de la República Democrática del Congo en 20032 y Haití en 20083. Nepal mantiene una tendencia estable en niveles muy bajos de Ayuda. 2
Ese año marca el fin formal de la “Segunda Guerra del Congo” –también conocida como Guerra Mundial Africana o Guerra del Coltán– mediante la firma del Acuerdo de Pretoria. Desde su inicio en 1998 se vieron involucradas en él nueve países africanos y su consecuencia más trágica fue la muerte de aproximadamente 3,8 millones de personas, lo que hace de esa guerra la que produjo el mayor número de muertes desde la Segunda Guerra Mundial. 3 A inicios de 2008 el país se vio sacudido por revueltas civiles generadas en la imposibilidad de grandes grupos de haitianos de acceder a alimentos, situación que se agravó ya que en ese año Haití se vio asolado por una sucesión de tormentas tropicales.
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La crisis de seguridad, cuyas consecuencias subsisten hasta hoy, fue preparando el terreno para lo que seguiría, porque con la priorización y el reexamen de las estrategias nacionales de seguridad comienza a crecer cada vez más la importancia de la ahora denominada –no casualmente– “seguridad energética”. Esa preocupación va a hacer que nos despertemos a la mañana y nos acostemos por la noche con la información sobre el precio del petróleo, que nos enterásemos de que el precio y la forma de fraccionamiento del petróleo difería de acuerdo a la región de la que se lo extraía4 y que en los mercados mundiales los precios superaban día tras día nuevas “barreras”. Ya en septiembre de 2008, el Director de la Organización Internacional de la Energía Atómica (OIEA) de las Naciones Unidas afirmaba: “Es necesario que los dirigentes mundiales adopten medidas para afrontar la crisis energética que se está preparando ante nuestros ojos. Los precios del petróleo se disparan, y cada vez parece menos probable que se trate de una burbuja. El precio del carbón se ha duplicado. Países tan distantes como Sudáfrica y Tayikistán sufren cortes de electricidad, y ha habido revueltas en varios países debidas a problemas con el suministro eléctrico. Los Estados ricos, donde también se producen apagones periódicos, están preocupados por la seguridad del suministro de energía” (El Baradei, 2008:39. El resaltado es propio). A fin de ese año el World Energy Outlook 2008 se abría afirmando que “El sistema mundial de energía está en una encrucijada. Las tendencias actuales del suministro y el consumo de energía son claramente insostenibles, tanto desde el punto de vista ambiental como del económico y social” (AIE, 2008:37). Poco a poco todos nos fuimos volviendo parte de la segunda crisis de impacto global desde el inicio del siglo: la crisis energética, asociada fundamentalmente al precio del “oro negro”, del gas y –en menor medida– del carbón, los que se dispararon asociados a los in-
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En EE.UU, se utiliza como medida el denominado “West Texas Intermediate”, un promedio cualitativo entre el petróleo extraído de Texas (Estados Unidos) cuyo valor fija un precio de referencia para establecer el del petróleo extraído de otras fuentes como África, Medio Oriente o el Mar del Norte, el llamado petróleo Brent que se utiliza como referencia en los mercados de Europa.
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tereses de seguridad que se habían instalado y a las consecuencias directas de las guerras en Afganistán e Irak, a lo que debemos agregar la fuerte presión sobre la demanda que imponía e impone el crecimiento económico sostenido que experimentan China y la India. Dado que las principales causas de esta crisis no se han modificado y en 2011 la demanda de crudo sigue por encima de su producción, podemos afirmar sin temor a equivocarnos que la crisis energética subsiste irresuelta; de hecho, el Fondo Monetario Internacional sostenía ya en 2011 que: “La principal razón por la que la escasez de petróleo podría continuar –y, de hecho, aumentar– es la tensión entre, por una parte, una desaceleración de las tendencias de la oferta de 1/4% 1/2%, que está sujeta a nuevos riesgos a la baja, y, por la otra, el fuerte impulso de la tasa de crecimiento de la demanda de petróleo, que es atribuible principalmente al rápido aumento del ingreso en las economías de mercados emergentes (…) Puesto que las elasticidades-precio son muy bajas, el aumento sustancial de los precios es lo único que lograría equilibrar el mercado” (FMI, 2011:117). La suma de las crisis referidas –de seguridad y energética– prepara el territorio para una tercera: la crisis alimentaria. Para entender la relación entre las tres crisis es necesario detenernos un momento en la forma en la que funciona en la actualidad el sistema de producción de alimentos. La “Revolución Verde”, impulsada por el Banco Mundial en los años ’60, significó la introducción a gran escala de maquinaria agrícola, la mecanización del riego, el uso masivo de fertilizantes y pesticidas y la introducción de nuevas semillas mejoradas, con la consiguiente industrialización del sector agrícola en el que el peso relativo del factor capital se incrementa en desmedro del factor trabajo. Como consecuencia de ello la producción agrícola fue pasando de manos de pequeños y medianos agricultores al control de grandes empresas y pooles empresarios: la característica mayormente urbana del mundo actual (más de la mitad de las personas vive en centros urbanos5), es un reflejo de ello. 5
“En 2008, el mundo alcanzará un hito invisible pero trascendental: por primera vez, más de la mitad de su población humana, 3.300 millones de personas, vivirá en zonas urbanas. Se prevé que para 2030, esa cantidad habrá llegado a casi 5.000 millones” (UNFPA, 2007:1).
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El petróleo se vuelve así un insumo básico para la producción agrícola, no sólo por su utilización en máquinas sino por su presencia en la elaboración de fertilizantes y pesticidas. El cuadro expulsivo de pequeños y medianos campesinos que se fue creando se agravó cuando, a partir de la década de 1990, creció el mercado de la biotecnología que –aplicada a la producción agrícola– introdujo las semillas transgénicas, cuya producción y comercialización han dado forma a un oligopolio integrado por Bayer, Monsanto, Pioneer-DuPont y Singenta. El resultado fue un importante incremento en la cantidad de alimentos producidos a nivel mundial y la aceptación de que los mismos son una mercancía comercial como cualquier otra. Para lograr esto último el aporte de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a través de la normativa del “nuevo GATT” y del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual vinculados al Comercio (ADPIC) fue fundamental. Como lo expresa Gustavo Duch (IPADE, 2011:207): “En aras de la productividad, los trigos del mundo han quedado reducidos a muy pocos: si en 1859 disponíamos de 1.300 variedades de trigo, una arriba una abajo, ahora apenas quedarán unas 80, y muchas menos de ellas serán las utilizadas. En aras de la productividad… financiera, el trigo sustituye al maíz de México, convirtiéndolo en un país más vulnerable, sustituye a numerosos cereales propios de la dieta africana y hace de Mozambique un país hambriento. Le llaman crisis alimentaria, pero el capital no deja de multiplicarse”. En 2008 la producción de alimentos continuaba en aumento, crecía la oferta mundial pero también la demanda y la especulación financiera sobre alimentos básicos, y ya Amartya Sen (1982, 1997, 2000, 2010) ha demostrado suficientemente bien en su obra que el hambre no se debe a carencia de alimentos sino a la imposibilidad económica de los hambrientos de acceder a ellos. A esto se deben agregar otros dos datos que resultarán de la mayor importancia: Primero, la cada vez mayor utilización de territorios fértiles para la producción de biocombustibles como consecuencia de la crisis energética. Segundo, la “financiarización” de la producción agrícola: las operaciones sobre futuros en los mercados de comercialización de productos agrícolas no son nuevas y, en cierta medida, protegen a los 174
productores de los riesgos de la volatilidad de precios y estabilizan el mercado global. Su realización requiere de “intermediarios financieros” (hedgers), quienes cobran por sus servicios tanto al productor agrícola como a quien dará valor agregado a su producción, encareciendo levemente el producto final. El problema surge a partir de que los “intermediarios” se convierten en especuladores o se asocian con ellos: en la década anterior a la crisis alimentaria los EE.UU. relajaron los controles sobre los especuladores financieros permitiendo que bancos y fondos especulativos ingresaran a los mercados de futuros de productos agrícolas. A partir de ello se establecen Index Funds que actúan como compradores en gran cantidad de operaciones a futuro, apostando por la elevación de los precios para así tener mayores ganancias. Según lo informa Food & Water Watch. “en 2008 los index funds controlaban cerca de la mitad (48,2%) de la cosecha de trigo, cerca de un tercio (30,8%) de la cosecha de soja y una quinta parte (19,1%) de la cosecha de maíz. El Subcomité Permanente sobre Investigaciones del Senado de los EE.UU. informó que los index investors en el mercado de trigo multiplicaron sus actividades por 7 desde 30 mil contratos por día en 2004 a 220.000 contratos por día a mediados de 2008, y que esto hizo subir el coste de trigo”. Food & Water Watch (2009:10). La proporción de productores, distribuidores y consumidores en los mercados de bienes agrícolas en EE.UU. cayó de 39% en 2000 al 15% en 2008, un indicador del aumento de la presencia de especuladores en los mismos. Este aumento se vio reflejado en otro: “Entre octubre de 2007 y el fin de marzo de 2008 el número de contratos en el CME de Chicago (Chicago Mercantile Exchange) se incrementó en un 65%, sin ningún incremento en la producción real” (Wahl, 2009:12). A ello se suma la suba en la demanda de alimentos básicos a partir de la ampliación del consumo en los mercados internos asiáticos en general y el chino en especial. La crisis alimentaria estaba instalada: según datos de la FAO, el índice de precios de los alimentos creció entre 2006 y 2008 en un 71%. Esta “nueva” crisis llevó a levantamientos populares y sus efec175
tos, combinados con los de las crisis que le precedieron y le sucedieron, fueron expuestos por la FAO (2009) que estimó que el número de personas subnutridas en el mundo había ascendido desde 923 millones en 2007 a 1020 millones en 2009, alcanzando la mayor cifra de personas hambrientas desde que se comenzó a medir el dato en 1970. A mediados de 2008 los precios de los alimentos básicos iniciaron una curva descendente que se prolongó sólo hasta comienzos de 2009, donde la tendencia alcista volvió con mayor fuerza que antes: como lo ilustra la siguiente tabla, en 2011 el índice de precios de los alimentos había superado el valor que tenía en su “pico” de 2008, lo que llevó al Banco Mundial a afirmar que entre junio de 2010 y febrero de 2011 el aumento del precio de los alimentos había llevado a la pobreza a aproximadamente 44 millones de personas que viven en países en desarrollo6. Tabla 1 Evolución del Índice de Precios de los Alimentos de la FAO Año
Índice de precios de los alimentos de la FAO
2000
93,1
2001
99,1
2002
96,6
2003
97,7
2004
105,1
2005
109,7
2006
116,6
2007
139,6
2008
164,6
2009
135,0
2010
158,3
2011
201,4
Fuente: Sitio web de la FAO http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/foodpricesindex/es/
6
Ver el Comunicado de Prensa del Banco Mundial 2011/333/PREM –“El aumento del precio de los alimentos lleva a 44 millones de personas a la pobreza”– del 15 de febrero de 2011. Disponible en http://go.worldbank.org/6C1TDF74D0
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La crisis alimentaria, en consecuencia, no está superada ni resuelta. Las causas que condujeron a ella siguen sin ser abordadas, aunque debemos reconocer que tanto los EE.UU. como la Unión Europea (UE) han restringido e impuesto controles más severos a los especuladores en mercados de bienes agrícolas. Las tres crisis reseñadas, todas ocurridas desde el comienzo del siglo, fueron un espacio propicio para la experimentación y el perfeccionamiento de nuevas herramientas de ingeniería financiera, parte de la explicación del origen de la crisis de hipotecas sub prime en los EE.UU. que, en poco tiempo, iba a convertirse en una crisis del sistema financiero global. ¿Cómo surgió la crisis financiera? Ya se ha escrito mucho al respecto, por lo que nos limitaremos a señalar algunas cuestiones que aparecen como claves: La primera refiere a los niveles de liquidez del mercado norteamericano: las amenazas de recesión que pesaban sobre la economía de los EE.UU. a inicios del siglo como consecuencia del desplome de las puntocom y escándalos corporativos mediáticos –cuyo mayor ejemplo fue el “caso Enron” en diciembre de 2001– se vieron agravadas como consecuencia del 11-S. Para enfrentar la situación la Reserva Federal (FED) deprimió las tasas de interés, lo que impulsó la toma de créditos, particularmente en el sector inmobiliario. La economía norteamericana inició un ciclo marcado por niveles de inversión que superaban a los niveles de ahorro, lo que sólo es posible si se llena la brecha mediante “ahorro externo” con el consiguiente déficit de cuenta corriente. La contracara del déficit en cuenta corriente de los EE.UU. era el superávit registrado en la balanza china, y en esa situación nos encontrábamos cuando a fines de febrero de 2007 la Bolsa de Shangai registró una baja de 8,8 puntos porcentuales en lo que se conoció como el “martes negro chino” y representó la peor jornada bursátil de ese país en una década. Como consecuencia, los mercados de Londres, Francfort y París registraron pérdidas de entre el 2 y el 3%; en Madrid el panel de empresas latinoamericanas bajó un 5% y la bolsa de San Pablo cayó un 6,43%. En Wall Street se vivió la peor performance en puntos desde el 11-S con una caída porcentual de 3,3 puntos. El dólar se depreció respecto de otras monedas “fuertes”. Este movimiento va a ser una de las causas que lleven a la 177
caída de solicitudes de nuevos créditos hipotecarios: la demanda de vivienda comenzó a decrecer ante un nivel de oferta que se mantenía alto y como consecuencia los precios de las viviendas empezaron a caer y con ellos el valor de las empresas constructoras y gerenciadoras de emprendimientos que habían disfrutado del “boom inmobiliario”, que en su descenso arrastran a entidades financieras que habían aportado los recursos para la construcción de viviendas. Estas instituciones financieras habían recibido en garantía por su dinero las hipotecas constituidas entre sus clientes y los compradores de inmuebles; para convertir esos papeles en dinero se los negociaba en los mercados, donde actuaban como compradores nuestros ya conocidos hedge funds, que formaban “paquetes” con diferentes garantías y los llevaban nuevamente al mercado, donde eran negociados y comprados por especuladores que hacían “paquetes de paquetes de garantías” y volvían a llevarlos al mercado en una rueda interminable que era parte de lo que, en lenguaje correcto bursátil, se denomina “ingeniería financiera”. Otra invención de ingeniería financiera relacionada con los hechos fue la emisión de deuda colateralizada: ofertas de deuda de empresas que garantizan la misma mediante títulos hipotecarios con el fin de mejorar su calificación y obtener mejor precio. Estos y otros instrumentos financieros son expresión de una de las causas centrales de la actual crisis financiera, ya que: “La desregulación financiera, impulsada por una creencia ideológica en las virtudes del mercado, ha favorecido la aparición de instrumentos financieros ‘innovadores sin vinculación alguna con actividades productivas en el sector real de la economía. Esos instrumentos propician actividades especulativas que se basan en información aparentemente convincente (…) De esa manera puede sostenerse a sí misma –durante algún tiempo– una actividad especulativa basada en la expectativa de rentabilidades excesivamente elevadas (…) Cuando el entusiasmo de los mercados financieros topa con la situación objetiva de la economía real, caracterizada por un crecimiento relativamente lento, resulta inevitable un ajuste de las expectativas exageradas de los participantes en los mercados financieros” (UNCTAD, 2009:xi). La necesidad de las instituciones financieras de mantener la circulación aumenta el otorgamiento de hipotecas de riesgo –subprime–, es 178
decir, otorgadas en condiciones menos estrictas que las tradicionales desde el punto de vista de la capacidad efectiva de cumplimiento de las obligaciones tomadas por el deudor. Ante esta realidad los inversores comienzan a retirarse del mercado hipotecario y los bancos, que habían asumido el rol de garantes, ven cómo sus recursos “líquidos” se pierden. En junio de 2007 Bear Stearns, un banco de inversiones, admite pérdidas en dos de sus fondos invertidos en hipotecas de riesgo que, poco después, quiebran. Los fondos extranjeros que tenían inversiones relacionadas con el mercado hipotecario de los EE.UU. comienzan a sentir el problema: en agosto de ese mismo año el BNP-Paribás francés impide extracciones de clientes de 3 fondos de inversión que cuentan entre sus activos con instrumentos vinculados a hipotecas en los EE.UU. El miedo bursátil se propaga y los inversores abandonan desde los llamados “mercados emergentes” hasta el mercado de Japón. Las entidades financieras de varios países europeos se ven directamente afectadas, comienzan los planes de inyección de liquidez –un eufemismo para hablar de aportación de dinero– de la FED, el Banco Central Europeo y bancos centrales de diferentes países de Europa. El 15 de septiembre de 2008 va a la quiebra Lehman Brothers y con ello la crisis financiera queda definitivamente expuesta. Sin embargo, estamos de acuerdo con la CEPAL cuando sostiene que: “Ni un ‘exceso de liquidez’ como resultado de una ‘política monetaria expansionista en los Estados Unidos’ ni una ‘saturación mundial de ahorro’ bastan para explicar la situación próxima al colapso del sistema financiero. Lo mismo cabe decir de las conductas fraudulentas individuales (…) unas buenas políticas económicas deberían haber tenido en cuenta que los seres humanos pueden ser avariciosos y cortos de miras” (UNCTAD, 2009:xi). El resto de la historia hasta la toma del gobierno por economistas en Italia –pasando por los sucesos de Grecia y España y los algo menos conocidos en Islandia– es de público conocimiento y nos proyecta hacia una de las consecuencias más terribles de la crisis económico financiera de la que, por cierto, no se suele hablar: en la disputa ideológica respecto de si es el Estado o el mercado quien debe tener la conducción de las sociedades políticamente organizadas, Hayek parece finalmente imponerse a Keynes. 179
El problema más importante en la actualidad no es, sin embargo, el de la gestión de la crisis económica financiera, sino el de enfrentar las causas que estuvieron en su origen. Es necesario trabajar sobre “la enfermedad” y no sólo atacar los “síntomas” a través de los que ésta se expresa. Es un peligro avanzar sobre el imaginario de que vamos superando crisis mientras las dejamos irresueltas, sin siquiera entrar a trabajar sobre las realidades que condujeron a sus apariciones, algo que ha sucedido en los trances de seguridad, energética y alimentaria, ya referidos. Como se afirma en la Posición del Grupo de los 77 y China sobre las cuestiones que se abordan en el documento final de la Conferencia sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo7: “... no se han resuelto varios problemas sistémicos que afectan a la economía mundial y que se han puesto de manifiesto como resultado de la crisis. Esos problemas son, entre ellos, (sic) los siguientes: • Persisten en todo el mundo considerables desequilibrios entre los países con superávit y con déficit comerciales y en cuenta corriente. • La demanda mundial efectiva es mucho más baja que la deseada, lo cual hace que la productividad y las tasas de crecimiento de la economía mundial y las economías nacionales sean inferiores a lo normal. • Las medidas para reforzar la reglamentación de las instituciones, los mercados y los instrumentos financieros complejos siguen siendo objeto de estudio. • Si bien se han obtenido nuevos datos acerca del funcionamiento y los efectos perjudiciales de los mecanismos o instrumentos especulativos y manipulación del mercado, aún no se han adoptado nuevas medidas para reprimir los excesos de los especuladores. • No hay todavía ningún mecanismo o institución internacional encargada de la reestructuración y la renegociación ordenada de la deuda. • Si bien es aún mayor la necesidad de establecer un mecanismo 7
Su texto puede consultarse en el anexo a la Resolución de la Asamblea General A/64/886 del 4 de agosto de 2010.
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para facilitar las deliberaciones multilaterales sobre cuestiones económicas mundiales y la coordinación de la política económica a nivel mundial, es poco lo que se ha progresado al respecto”. Vuelta al inicio: viejas nuevas crisis Volviendo ahora al comienzo, si observamos la forma en que se inició el siglo –con sus promesas de buenaventura– y lo que pasó en la primera década del mismo, encontramos que no sólo se rompió la idea original, sino que venimos de atravesar crisis sucesivas que se solapan unas con las otras sin terminar de resolverse, “nuevas crisis” que “cubren” a las anteriores –incluso, y fundamentalmente, en los medios masivos de comunicación– lo que nos lleva a hablar siempre de la “crisis instalada”. Llegado este punto, es necesario detenernos nuevamente para aclarar algunas cuestiones. Para comenzar no creemos que la crisis de seguridad, que identificábamos como la primera del siglo, haya sido efectivamente la que inició el proceso sino que ésta es, a su vez, consecuencia de una que la antecede, menos tangible quizás, como lo es la “crisis ideológica” que se instaló en el mundo a partir del final de la Guerra Fría y que encontró su mejor expresión en la idea de un “pensamiento único”. Ignacio Ramonet nos decía que la caída del Muro de Berlín y la desaparición de la Unión Soviética “provocaron un adormecimiento momentáneo de lo que podríamos llamar el pensamiento crítico. La aplastante victoria del campo occidental en la guerra fría y la del capitalismo sobre el comunismo de tipo soviético favorecieron una irresistible expansión de las tesis neoliberales y de la dinámica de la globalización. Hasta mediados de los años noventa estas tesis triunfaron de manera arrolladora sin encontrar apenas resistencia. Fueron años en los que el principal esfuerzo de los oponentes críticos a estas corrientes se consagró esencialmente a identificar, describir y comprender estos fenómenos” (Ramonet, 2001). Sólo así se explica que el libro El fin de la Historia y el último hombre de Francis Fukuyama (1992) pueda haberse convertido en un best seller o que haya tenido tanta prédica el Choque de civilizaciones, de Huntington (1997). 181
Es en ese marco reduccionista de las ideas donde tienen lugar los atentados terroristas del 11-S, lo que en forma alguna debe ser entendido como una justificación de ese o de cualquier otro atentado terrorista o de cualquier uso de la violencia contrario al derecho internacional. La crisis ideológica a la que hacemos referencia nos lleva al origen, pero también nos proyecta hacia delante: hoy, enfrascados en la crisis financiera, que ya no es tal sino económico-política, tenemos que tener la capacidad de no quedarnos observando las fotografías de los acontecimientos y, en cambio, poder ver la película completa. Se trata a la vez de un imperativo de análisis de futuro, por un lado, y de acción, por otro. La actual situación, suma y continuidad de las repasadas, está sentando las bases para dos futuras crisis en ciernes, cuyos resultados ya podemos palpar. La primera de ellas está impulsada por algunas medidas tomadas con la intención de salir del embrollo financiero actual que están produciendo un relajamiento de las medidas de control ambiental en la producción de bienes, y el crecimiento de la explotación de recursos naturales que sobreexige la capacidad de un planeta al límite de sus posibilidades naturales de regenerar los ciclos vitales de la naturaleza, o quizás más allá de las mismas. En el corto plazo la baja en el consumo podrá quitar presión sobre los recursos naturales, pero también es cierto que se esperan recortes de gastos en diferentes áreas, entre ellas algunas vinculadas al sostenimiento de planes y proyectos de sostenibilidad ambiental. En el largo plazo, como afirmó Keynes, “todos estaremos muertos”. Dicho en términos concretos, preservar el medio ambiente cuesta dinero y nadie está dispuesto a asumir ese costo en el actual marco económico financiero y, sin embargo, no hay muchas opciones si nos proponemos evitar una crisis ecológica: la “huella ambiental” resulta de comparar la demanda humana sobre la naturaleza con la capacidad de ésta para satisfacerla, midiendo así el grado en que presionamos al planeta para obtener recursos naturales y, según World Wildlife Fund (WWF): “En 2007, la demanda de la humanidad superó la tasa de regeneración de la biosfera en más de un 50%” (WWF, 2010:108), es decir que en un año le exigimos al planeta que nos dé lo que le demandará un año y medio reponer. Esto es tan cierto como que ha partir de la crisis financiera se 182
abrió una oportunidad para trabajar en la protección del ambiente, principalmente porque el actual contexto desnuda una verdad que no por evidente era tenida en justa consideración por los propios movimientos ecologistas: el problema del medio ambiente es en realidad expresión del actual sistema mundial de producción y consumo8. Desarrollando el complemento de esta afirmación podemos decir que no hay solución al problema ecológico si no hay modificación de las formas en las que fabricamos y consumimos bienes. Recurrimos nuevamente a la WWF como fuente: “El escenario de gestión tradicional predice que la humanidad estará utilizando recursos y tierra a una tasa de 2 planetas por año en 2030, y unos 2,8 planetas cada año en 2050” (WWF, 2010:88). Insostenible. Desde esa mirada, Maite Martín-Crespo (IPADE, 2011:58) nos recuerda que: “En medio de la crisis económica mundial, algunas voces (…) han reclamado un cambio de paradigma y han hablado de la necesidad de un New Deal que suponga un giro hacia la economía verde. Este nuevo paradigma está basado en los siguientes pilares: energía y tecnologías limpias, incluido el reciclaje; energía rural, incluidas las renovables y la biomasa sostenible; agricultura sostenible, incluida la agricultura orgánica; infraestructura de ecosistemas; reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques (REDD) y ciudades sostenibles, incluida la planificación, el transporte y la construcción ecológica”. No obstante, los resultados de la Conferencia sobre el Cambio Climático reunida en Durban entre el 28 de noviembre y el 9 de diciembre de 2011 no han sido muy esperanzadores. Recordemos que “En Durban, los países industriales ‘tradicionales’ no estaban dispuestos a renovar el Protocolo de Kioto si las nuevas naciones industriales no se comprometían a aceptar objetivos obligatorios para sus emisiones de gases de invernadero; y estas últimas eran partidarias de mantener el Protocolo, pero no que-
8
Se recomienda al respecto la película “Una temporada de Incendios” (A Burning Season) realizada en 1994 bajo la dirección de John Frankenheimer, donde se novela con excelente fidelidad la vida de Chico Mendes.
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rían aceptar limitaciones obligatorias para sus propias emisiones” (Oribe Stemmer, 2011). Como consecuencia, el resultado final al que llegaron las 190 delegaciones presentes se limitó a aprobar una hoja de ruta para llegar a 2015 con un marco legal de acción contra el cambio climático negociado, que debería comenzar a regir en 2020 –hasta tanto seguirá siendo de aplicación el Protocolo de Kyoto– aunque Rusia, Japón y Canadá informaron que no se consideran parte del mencionado Protocolo más allá de 2012, que tampoco obliga a los EE.UU., país que lo rechazó desde el inicio. La reunión de Durban también dejó operativo al “Fondo Verde para el Clima” creado en Cancún en 2010, aunque no hay certezas sobre su fondeo debido al actual marco de crisis económica. Así como podemos percibir la situación ambiental, podemos señalar que nos encontramos a las puertas de tener que enfrentar –a mediano plazo– una crisis migratoria global. Todos los fenómenos descriptos, más la problemática propia que acarrearía la crisis ambiental, no van a poder sino incrementar los flujos migratorios, y estos tienen la potencialidad de producir crisis globales: personas desplazándose de un país hacia otro porque no han tenido otra opción para huir del miedo, de la pobreza en cualquiera de sus múltiples formas, y en condiciones precarias crean una fuente de crisis y son un factor capaz de potenciar todas las demás. Ya habíamos hecho mención a que una de las consecuencias de las crisis que atravesamos es la pérdida de puestos de trabajo, y este es precisamente uno de los factores que impulsan las migraciones. A poco de iniciada la crisis financiera actual la Organización Internacional de las Migraciones (OIM) estimaba que ésta tendría un impacto en el tema de las migraciones superior al registrado en crisis anteriores, como la Gran Depresión de la década de 1930, la petrolera de 1973, la asiática de 1997-1999, la de Rusia de 1998 o la latinoamericana de 1998-2002 (Koser, 2009). En las varias comparaciones que establece nos interesa especialmente hacer referencia a la diferencia que identifica entre los sucesos actuales y los que enmarcaron cada una de las crisis mencionadas en el párrafo anterior: “las crisis de los 90 sucedieron a finales de una década de considerable crecimiento económico, expansión y reducción de la pobreza en las regiones afectadas; la 184
crisis actual combina los efectos del aumento del precio de los alimentos con la inestabilidad de las exportaciones de los países en desarrollo” (Koser, 2009:9). La vinculación recíproca de “crisis” se establece como una constante. En esa línea podemos aquí recordar la situación que se produjo entre Italia y Francia en la primera mitad de 2011 –proyectada luego en la UE y el espacio Schengen– como consecuencia del incremento de la llegada de migrantes, especialmente de nacionalidades libia y tunecina, a la isla de Lampedusa a raíz de los hechos que tenían lugar en el norte de África. Tener en cuenta que en el marco de esa situación José Durão Barroso consideró que era posible “el restablecimiento de las fronteras interiores de la UE, en condiciones perfectamente definidas y limitadas, como medio para reforzar el funcionamiento del Tratado de Schengen” (Martínez de Rituerto, 2011), y que Marine Le Pen, presidenta del xenófobo Frente Nacional por herencia, afirmó que “sólo una salida de Francia del espacio Schengen permitirá al país controlar sus fronteras” (TERUEL, 2011) es tomar idea de los potenciales riesgos que enfrentamos. Volveremos sobre este punto más adelante. Si, manteniendo nuestra proyección, hacemos referencia a la cuestión medioambiental vinculada a las migraciones tenemos que: “las consecuencias del cambio climático ya pueden advertirse en la actualidad, pero son impredecibles para el futuro. Se trata de efectos que incrementan el número de migraciones forzadas. Si en 1995 había alrededor de 25 millones de migrantes climáticos, hoy esta cifra se ha duplicado (50 millones), y en 2050 podría ascender a entre 200 y 1000 millones de desplazados” (A.D., 2011). La OIM, parte del Sistema de las Naciones Unidas, afirma que como consecuencia de la crisis financiera en el período se verificó una reducción de las corrientes migratorias con destino hacia las economías de mayor desarrollo9. 9 Ingresaron a los EE.UU. 1.042.625 extranjeros en 2010, un año antes la cifra había sido de 1.130.818 personas; en el Reino Unido la misma cifra pasó de 505.000 en 2008 a 470.000 en 2009, y en el mismo lapso la llegada de extranjeros a España descendió desde 692.228 a 469.342. El mismo fenómeno se verifica en países como Suecia o Nueva Zelandia (OIM, 2011:53)
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No obstante, si observamos la progresión del número de migrantes internacionales a través del primer decenio del siglo veremos su constante aumento, tanto en términos absolutos como relativos, teniendo en cuenta el crecimiento de la población mundial. Tabla 2 Evolución del número de migrantes y relación con el total de la población mundial durante el primer decenio del Siglo XXI Año
Número estimado de migrantes internacionales a mitad del año (miles de millones)
2000 2005 2010
Relación migrantes internacionales/población mundial (%)
178,49 195,24 213,94
2.9 3.0 3.1
Fuente: DESA (2009).
Estas cifras se limitan a los migrantes que atraviesan fronteras nacionales10, es decir, que al mismo podemos todavía sumar el de migrantes internos. De acuerdo al PNUD (2009) este grupo incluye en 2010 a 740 millones de personas –aproximadamente–, lo que acerca la cifra total a 1.000 millones de seres humanos, es decir que 1 de cada 7 personas en el mundo es migrante. De entre estos, la mayor parte salen de países del Sur y llegan a países del Sur. El siguiente cuadro es ilustrativo al respecto: Tabla 3 Estimaciones de cifras de migración global 2010 (en millones) País de residencia País de salida
Países en Desarrollo
Países en Desarrollo PRA OCDE PRA no OCDE Total
74.0 5.1 1.4 80.5
PRA OCDE 73.3 31.1 5.1 109.5
PRA no OCDE 24.2 1.2 0.3 25.7
Total 171.6 37.3 6.9 215.8
Fuente: Banco Mundial, Datos sobre migración y remesas 2011 (2° edición). 10
Se incluye en esta cifra a 15,4 millones de refugiados, información provista por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en su sitio web: http://www.unhcr.org/statistics.
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La leve diferencia del número total de migrantes entre la presentada en la Tabla 2 y en la presente no altera lo que ellas nos muestran: la cantidad de emigrantes de países en desarrollo con destino a otros países en desarrollo es la más alta de todos los parciales, apenas por encima de la de los emigrantes que –partiendo de esos mismos países– tienen como destino los de la OCDE (74 y 73.3 millones, que representan el 43.1 y el 42.8%, respectivamente, de las migraciones que comienzan en países en desarrollo). Partiendo de esa paridad, el hecho que hace que en los territorios de los miembros de la OCDE vivan más migrantes que en ningún otro es el caudal de las migraciones internas entre aquellos mismos países (31.1 millones de personas, algo más del 83% del total de las migraciones con origen en países de la OCDE). Una consecuencia que se desprende de este cuadro es que en caso de instalarse una crisis migratoria global puede esperarse que sus efectos se sientan más fuertemente en el Sur, donde el número de migrantes es muy alto y las capacidades para enfrentar las consecuencias humanitarias y sociales que generan migraciones masivas son limitadas o simplemente no existen. Una crisis, muchas crisis Consideramos que todas y cada una de las crisis que venimos mencionando no son más que distintas expresiones de una misma realidad que emerge allí donde encuentra una grieta que se lo permite. No es de extrañar que en el sistema internacional actual los primeros lugares por donde esto suceda sean los vinculados a la seguridad, a las formas de producción y consumo, a la inequidad y a la economía financiera, y estoy postulando que lo que está por venir tendría que ver con lo medioambiental –y de allí nuevamente a las pautas de producción y consumo– y a las migraciones, directamente asociadas con al pobreza y la inseguridad. La crisis que ahora identificamos como sistémica, al ser abordada como tal plantea nuevos y más peligrosos desafíos. Habiendo ubicado el origen de la situación en la crisis ideológica causada por la caída del Muro de Berlín podemos identificar la sistémica con la idea fundamental de que es el mercado la fuerza que mejor regula la economía, los procesos sociales que le dan origen y se derivan de ella, y que el Estado debía limitarse a acompañar esas fuerzas, lo que en muchos pensadores equivalía a decir que su rol era simplemente el de “dejar hacer”. 187
La crisis económico financiera que nos afecta hoy produce en el ciudadano la sensación de que el mercado no sólo es el problema, sino que es incapaz de dar respuestas a sus necesidades fundamentales. Al no encontrar respuestas en el mercado –centro mismo de la actual crisis–, el ciudadano vuelve su vista a la política, hacia un Estado que ha quedado debilitado por una etapa en la que su función fue mantenerse a flote nadando entre las aguas del mercado y, por ello, se encuentra reducido a su mínima expresión. El Estado entonces también se ve impotente para poder brindar las respuestas que se le reclaman desde la ciudadanía porque hay fuerzas sobre las que ya no tiene control. Resultado: el ciudadano no encuentra respuestas en el mercado ni en el Estado, lo que va generando una situación complicada al interior de los propios Estados. Solo a modo de ejemplo recordemos que en 2009 el Secretario General de las Naciones Unidas nos advertía que: “Si no se aplican políticas eficaces en tiempo oportuno, las tasas de desempleo podrían llegar a niveles de dos dígitos en algunos países desarrollados, decenas de millones de trabajadores en los países en desarrollo podrían perder sus puestos de trabajo y cientos de millones de personas podrían engrosar las filas de los trabajadores pobres” 11. Una sociedad que atraviesa problemas serios –consecuencia de las crisis– a los que no puede responder ni el mercado ni el Estado, es una sociedad en la que se encuentra amenazada la paz social, en la que existe una violencia más o menos contenida –lo vemos en algunos países de Europa– y donde claramente se ha tensado la relación entre los ciudadanos y sus representantes, que pierden legitimidad como tales en tanto no pueden brindar soluciones a sus representados. Para decirlo con mayor claridad, lo que estamos poniendo en peligro es la relación básica sobre la cual se construye el sistema democrático, y quiero decir con esto que las crisis internacionales son potencialmente impulsoras de crisis internas capaces de afectar a la democracia como forma de organización político-social, lo que 11
La crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo, Informe del Secretario General a la Asamblea General, 22 de junio de 2009 (A/CONF.214/4). Página 2.
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generaría un círculo vicioso en que lo internacional alimentaría lo nacional y la situación interna potenciaría la incapacidad de brindar salida a la situación internacional. Si esto ocurre el mejor escenario estaría de la mano de salidas, que por cierto ya se están practicando, como la que intentan movimientos sociales del tipo de los “indignados”, quienes niegan la política como elemento de acción –aunque la practiquen– y rechazan a los partidos políticos como instituciones de la democracia. El peor estaría dado por opciones mucho más peligrosas, que también ya pueden verse, que se expresen en estallidos sociales al estilo griego o, más grave aún, por el crecimiento de partidos xenófobos. Recordemos que “La paz, la estabilidad y la prosperidad son indivisibles”12. Queda claro que lo que no podemos permitirnos es la inacción, y la acción necesaria excede las posibilidades de cualquier Estado actuando de manera independiente, por lo que el recurso al multilateralismo y a la cooperación internacional se vuelve indispensable. Cooperación Internacional en contexto El Secretario General de las Naciones Unidas afirmaba en su Informe a la Asamblea General La crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo de junio de 2009 (A/CONF.214/4) que la crisis financiera y económica mundial “ha perturbado severamente el crecimiento económico mundial y está produciendo retrocesos en los avances en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio”. Esta convicción llevó a las Naciones Unidas a convocar una Conferencia sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo, reunida en Nueva York del 24 al 30 de junio de 2009, cuyo documento13 final sostiene que en los intentos por superar la situación los países deben guiarse “por la necesidad de afrontar los costos humanos de la crisis: el aumento del número, de por sí inaceptable, de personas pobres y vulnerables, en particular mujeres y niños, que padecen y mue12
Documento Final de la Conferencia sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo, reunida en Nueva York del 24 al 30 de junio de 2009, punto 5. El texto completo puede verse como anexo de la Resolución de la Asamblea General A/RES/63/303 del 13 de julio de 2009 13 Ídem anterior, punto 3.
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ren de hambre, malnutrición y enfermedades prevenibles o curables; el incremento del desempleo; la reducción del acceso a la educación y a los servicios de salud; y las carencias actuales en materia de protección social en muchos países”. Pero, aun teniendo en cuenta ese requisito, la cooperación internacional tal como la conocemos hoy no tiene posibilidades de éxito: si mantenemos un sistema internacional de cooperación al desarrollo dirigido a apoyar a aquellos países en peor situación relativa –llámense de renta baja, menos adelantados en situación especialmente desfavorable, etc.– que descuida a aquellos que sin pertenecer a ese grupo siguen enfrentando situaciones de carencias de tipo estructural y en los que viven más de la mitad de los pobres del mundo –y estoy pensando fundamentalmente en los países de renta media– vamos a estar dirigiéndonos solo a una parte de quienes se ven perjudicados por el actual orden mundial y que en conjunto representan un elemento potencialmente agravante de la situación en la que nos encontramos. Más grave aún: si no encontramos otra manera de trabajar en el ámbito de la cooperación internacional no vamos a poder generar la masa crítica de capacidades humanas y políticas, económicas, técnicas, sociales y demás que se requieren para enfrentar el enorme desafío que se nos plantea. Esta es la lógica que parece estar detrás del paso del G-7 al G20, que tal vez mañana deba ser ampliado, una de cuyas labores parece ser precisamente de concentrar la masa crítica –aunque sea la mínima indispensable– que tenga capacidad para enfrentar la situación con posibilidades de éxito. El G-7 ya no podía hacerlo, pero esto es tan cierto como que el G-20 no podrá si no incluye al G-7 entre sus miembros. Pero la masa crítica que reclamamos no va a transformarse en capacidad efectiva de transformar la potencialidad en acción si no somos capaces de producir un real encuentro entre los distintos paradigmas y formas de hacer cooperación internacional. Y cuando digo “real encuentro” me refiero al establecimiento de un diálogo franco, abierto, respetuoso, en el que las partes se reconozcan como pares, eliminando preconceptos entre quienes hacen cooperación bajo el paradigma Norte-Sur y quienes la hacemos bajo el paradigma Sur-Sur. Ya basta de que “unos” descubren a “otros”: cuando se produce un encuentro entre sujetos necesariamente el “descubrimiento” es 190
recíproco y lo único que explica el quiebre de esa relación recíproca es que una de las partes sea “objetivizada” por la otra, y que esto ocurra sólo se explica por las relaciones de poder –y subordinación en base al poder– que se establecen entre un sujeto y el otro. En este esquema debemos también empezar a pensar seriamente en habilitar la vía de la cooperación Sur-Norte: los países del Sur tenemos muchos conocimientos y capacidades, por historia y por presente, que se están haciendo cada vez más necesarios en los países del Norte y la última reunión del G-20 lo demuestra claramente: dos de los países más solicitados de reuniones fueron la Argentina y Brasil, y los temas de conversación centrales han estado alrededor de la pregunta de cómo gestionar crisis. Este es un ejemplo, y nada más que uno, de los muchos temas en los que los países del Sur tenemos conocimientos y experiencia que los países del Norte harían bien en aprovechar. Si nuestro análisis es correcto, deberíamos estar tomando muy en cuenta las cuestiones medioambiental y migratoria como parte de una agenda de acción para la cooperación internacional al desarrollo que esté efectivamente centrada en la realidad. La acción que se requerirá debe trabajar sobre las causas de los desequilibrios ambientales y sobre las fuerzas que llevan a los migrantes a dejar sus lugares huyendo de la guerra, el hambre, la miseria… Quizás debamos comenzar a debatir seriamente si el concepto de Desarrollo Humano es efectivamente útil: centrada en las personas, esta forma de entender la idea del desarrollo ha descuidado factores sociales que hoy se presentan como esenciales. La libertad de las sociedades y la de las personas son indisolubles y no hay motivo alguno para pensar en privilegiar a la segunda. Entrar en un debate entre la preeminencia de la libertad individual y la social sería como reinstalar la polémica que mantuvieron aquellos que afirmaban que primero se debía crecer económicamente para luego distribuir las riquezas y los que les respondían que sin abordar antes la cuestión distributiva el crecimiento era imposible (o un falso crecimiento). Ya sabemos que ambas cuestiones deben ser encaradas a la vez, pero también que el crecimiento económico no es desarrollo. Afirmamos además que se trata de cuestiones que no podrán ser atendidas por la cooperación Norte-Sur o por la Sur-Sur de forma separada sino que requerirán del esfuerzo combinado de ambas. 191
El desafío es grande, pero las herramientas para enfrentarlo existen y están a nuestro alcance. Que podamos ponerlas en acción depende de la voluntad política que exista para hacerlo y de que aquellos que tienen la responsabilidad de tomar decisiones estén a la altura del difícil contexto en el que deben desempeñar sus roles.
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DEbAtES MESA nº 7 Moderador: Abrimos una vez más el espacio para que quien lo desee pueda hacer preguntas o comentarios sobre los temas expuestos en esta mesa. Público: Quería hacer una pregunta al Sr. Henning Reimann. Usted hizo referencia a un nuevo programa que estaría en vigencia a partir del año 2013 en el que se trabajaría con los países de renta media como la Argentina. ¿Podría ser más específico respecto de si Argentina va a seguir recibiendo fondos de cooperación de la Unión Europea y sobre cómo van a ser estos esquemas de partnerships a los que hizo referencia? Por último, quisiera saber si prevén algún tipo de capacitación, encuentro, taller para discutir cómo implementar estas propuestas, porque una de las cosas que encontramos en la gestión del día a día de la cooperación, sobre todo en el marco de crisis internacional en que nos hallamos, es que es muy difícil pensar “fuera de la caja” para organismos que trabajamos con gobiernos. Henning Reimann: Lo primero que debe tenerse en cuenta es que estamos discutiendo sobre políticas cuya decisión final debe ser tomada por el Consejo y el Parlamento Europeo, pero de hecho sí se está trabajando sobre la idea de que los países de renta media ya no serán elegibles para ser beneficiarios del Development Cooperation Instrument, que se dirigirá hacia los países más pobres, sino que se trabajará con ellos sobre la base de un nuevo instrumento que será el Partnership Instrument. La idea es focalizar los recursos, como lo ha dicho el Comisario Europeo para la Cooperación Internacional en forma provocativa: “Detener la ayuda es, de hecho, una buena noticia. Es un signo de éxito en materia de desarrollo que la ayuda sea eventualmente abandonada y que los pueblos construyan su futuro por sí mismos”. No debemos olvidar que la cooperación estuvo presente en esos países durante cincuenta años, pero el objetivo es que un día ya no sea necesaria. Ahora entramos en un período de transformación con nuevos instrumentos de los que todavía falta delinear detalles. Respecto de la segunda pregunta, está claro que siempre trabajamos con la sociedad civil. La buena gobernanza y el trabajo con la sociedad civil son para nosotros fundamentales en cualquiera de nuestras políticas. 195
Finalmente, y hasta que no haya una aprobación definitiva de los textos que hoy están en debate dentro de la Unión Europea, no podemos dar más información pero, en cuanto la tengamos, por supuesto vamos a organizar eventos para darla a conocer y explicarla. Público: Yo reconozco que no soy de fe europeísta sino de razón europeísta y, a veces, me cuesta profundamente comprender los rumbos que estamos tomando en general y en la política de cooperación, se lo confieso. Creo que tenemos la costumbre en la cooperación europea –y debemos hacer una autocrítica al respecto– de “marear” a nuestros socios cambiando terminologías, nombres, procedimientos y generando inestabilidad y dificultades de comunicación. Sinceramente, creo que hay que hacer un esfuerzo desde las delegaciones por saber comunicar las decisiones políticas que se toman. Me parece fundamental hacerlo desde la humildad y desde la franqueza que puede suponer proponerle a la Argentina, por ejemplo, diseñar una estrategia de retirada. Creo que Argentina no se va a rasgar las vestiduras si la Comisión Europea le dice que en un horizonte de cinco, diez o quince años: “vamos a avanzar en una estrategia de retirada o de concentración de nuestra cooperación”. Se evitaría así lo que ha sucedido en países como Honduras, del cual la cooperación sueca salió corriendo con lo que le generó una serie de disfunciones y problemas. Creo que, si verdaderamente tenemos que retirarnos de países de renta media alta, debemos decirlo, diseñar una estrategia de retirada e iniciar un diálogo franco para que la salida sea ordenada y, entonces, ubicar posibilidades de cooperación conjunta a través de la modalidad triangular. Me consta que en el marco de la asociación estratégica que existe con Brasil la cooperación triangular –en África, en el sector de asistencia electoral, en biocombustibles, etc.– es un tema muy fuerte. En la última reunión que tuvo lugar en Bruselas con la Presidenta Dilma Ruseff se diseñó un plan de acción conjunta donde la cooperación triangular ocupa un lugar fundamental. La Argentina, aun cuando no cuente con el instrumento de la asociación estratégica con la Unión Europea, debería también empezar a pensar en cómo trabajar con cooperación triangular con la Unión Europea. ¿Está en el horizonte de la cooperación europea avanzar en este tipo de trabajo? Finalmente, una cuestión terminológica. A mí no me gusta esa 196
terminología de “contratos” que hemos adoptado en la cooperación: “contratos ODM”, ahora el apoyo presupuestario se va a llamar “contratos de buena gobernanza y desarrollo”, lo que muestra un poco la idea de condicionalidad sobre la que hablábamos ayer en este mismo espacio. Me gustaría que usted nos explique, en la medida de sus posibilidades, cuál es la idea que hay detrás del contrato en materia de cooperación, porque si bien entiendo la idea de partes con derechos y obligaciones, me parece que estamos introduciendo una lógica de mercantilización de la cooperación. Henning Reiman: Iniciando mi respuesta con la referencia a la terminología, creo que en América Latina se da una situación particular: hay que entender que en Bruselas programamos la cooperación para todo el mundo y que es una cooperación enorme que nos convierte en el primer donante a nivel mundial. Es un hecho que cambiamos muchas veces la terminología y que en Latinoamérica eso puede causar confusión, pero eso se debe a que muchos de los instrumentos están pensados fundamentalmente para ser aplicados a los países más pobres. Toda la discusión sobre los apoyos presupuestarios, por ejemplo, viene de nuestros diálogos con África. Respecto al tema de los “contratos” de los que hablamos, se apoyan en la experiencia que hemos logrado en África, donde si no relacionamos nuestra ayuda con ciertos valores que deben ser garantizados por los países que la reciben, pierde su impacto. Finalmente, respecto de la cooperación triangular, creo que es un tema de lo más importante, que seguramente se va a desarrollar en el Partnership Instrument y –aun cuando falta definir algunos detalles– la cooperación triangular ya se menciona mucho en nuestros papers internos, donde se busca definir los parámetros que indiquen cómo hacer ese tipo de cooperación. Público: Sólo quería agregar a la exposición de Javier Surasky que detrás del conocimiento, sabiduría, en la gestión de crisis hay también mucho sufrimiento, que es el que probablemente la sociedad europea va a tener que enfrentar en estos próximos años y creo que allí también existe una posibilidad de trabajo importante. Público: Tengo una pregunta sobre el tema migratorio que recién se mencionó. Quería saber su opinión respecto de que la Argentina reciba cooperación internacional en el área migratoria, 197
porque conozco ejemplos en la región –Canadá financiando proyectos en Costa Rica, España en Perú–, pero actualmente Argentina no está recibiendo cooperación internacional en la materia. Nos es muy difícil encontrar donantes que tengan nuestros criterios sobre las migraciones. Nosotros, desde el 2004, tenemos una ley de migraciones que apunta a los derechos humanos del migrante cuando en el mundo la visión de las migraciones es otra, más vinculada a una agenda de seguridad. Javier Surasky: Creo que en tu pregunta se mezclan varios temas. Uno es el de la cooperación que pueden recibir los países de renta media. Explicaba en mi exposición por qué me parece un error que se interrumpa la cooperación con destino a estos países y lo que estás haciendo es dar otro ejemplo diferente de por qué eso es una mala idea. Estás dando también un ejemplo de lo que se debe erradicar de la cooperación: no hay que buscar socios que piensen igual que nosotros en materia de política migratoria, hay que buscar socios que quieran acompañar la política migratoria que nosotros elijamos. No es su política migratoria, es la nuestra. En el caso de las migraciones existe un ingrediente particular que vos acabás de nombrar: nuestra ley migratoria que, como también subrayaste, está marcada por una mirada desde los derechos humanos del migrante –en línea con lo que fue la reforma de la Constitución Nacional en 1994– con la cual, parafraseando a Walter Benjamin, lo que estamos haciendo es “peinar la historia a contrapelo”. Con eso se logra dar visibilidad a cuestiones que no estaban a la vista y uno se convierte en un colaborador fundamental para la interpretación y en el proceso de crear y recrear la historia, pero por ello se debe pagar un precio. El nuestro es que difícilmente vayamos a conseguir quien nos acompañe en nuestra política migratoria porque, como decía, una de las crisis que se avecinan es la migratoria y se está recurriendo a enfrentar sus formas actuales a través de la violencia y la represión, agravando así el círculo a futuro. Moderador: Agradecemos a los expositores y a todos los presentes por sus aportes, dando por cerrada la última mesa de debate de este Primer Encuentro Argentina-Unión Europea por el Estable198
cimiento de un Diálogo Sur-Norte en Cooperación Internacional al Desarrollo, para pasar al cierre y conclusiones generales de estos dos días de intercambios de ideas Sur-Norte, Norte-Sur.
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cierre del encuentro Palabras del Embajador Alfonso Diez Torres, Jefe de la Delegación de la Unión Europea en la República Argentina.
Fueron estas unas jornadas de intensas, sugestivas y de muy interesantes discusiones que han dejado preguntas pendientes ya que los temas tratados pueden ser un indicador de nuestra Cooperación de aquí en más. Más que brindar algunas palabras al uso, amables, de agradecimiento (que, vaya por descontado que están ahí, no me cansaré de repetirlo), quisiera retomar el tema del futuro de la Cooperación con los países de renta media (PRM). Esta es una de las cuestiones claves y, además, se enlaza con lo que Henning Reimann nos ha expuesto sobre ese debate de la nueva agenda. Se trata de una discusión que está en marcha, por lo cual, la primera observación es que no se puede comunicar con absoluta franqueza lo que aún no se ha decidido. La Comisión Europea tiene, sin dudas, una gran capacidad de iniciativa y de propuesta pero no decide. Está previsto –y es parte de nuestro sistema– que ella propone y el Consejo y el Parlamento Europeo disponen, pero no caben dudas de que la Comisión no está planteando nada que no esté presente en este debate tan rico que se está dando sobre la ayuda internacional. Aquí quisiera recordar a Altiero Spinelli, ese formidable europeísta y luchador antifascista que fue el gran precursor de la integración y el federalismo en Europa. En 1984 (él era por entonces parlamentario europeo, relator de la Comisión Constitucional) presentó un proyecto de Constitución europea que fue precursor del posterior Tratado de la Constitución, el cual finalmente condujo al actual Tratado de Lisboa. En el momento en que Spinelli, desde su escaño, presentaba su proyecto (y esto es una anécdota registrada en videos) trazó una metáfora recordando la novela de Ernest Hemingway, El viejo y el mar. En ella, ese pescador que está prácticamente olvidado porque
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ya es demasiado viejo para pescar, un día salió a la mar y logró capturar el pez más grande que jamás había conseguido. Era un pez tan grande, tan grande, que no lo podía poner en la barca porque no tenía capacidad; entonces, decidió arrastrar como pudo ese gran pez hasta el puerto pero, en la larga travesía, los tiburones – que los había y muchos– lo fueron devorando. Cuando llegó al puerto, se encontró con que su presa era solo una pequeña raspa. Spinelli se levantó de su asiento diciendo que ese gran pez era el proyecto de Tratado de la Constitución Europea y que esperaba que, en el largo camino que quedaba hasta que entrara en vigor, no se convirtiera en una raspa. La raspa que quedó se llama Acta Única Europea que, sin dudas, es un acto importante en la evolución porque crea el mercado interior, pero dista mucho de ser el gran pez del Tratado de la Constitución. ¿Y esto qué tiene que ver con la Cooperación? ¿Qué ocurre con ella en la UE como principal donante del mundo? No es la metáfora de un gran pez. Podría ser la de millones de peces muy pequeñitos que sí están en una barca que tiene que navegar por todo el mundo: América Latina, Oceanía, África… Menos en la Antártida, la UE está presente en cada zona y en cada país. En ese camino, hay tiburones que se llevan mucho –hay que reconocerlo–, pero también hay muchos peces que se van cayendo. Desde 2005, la ayuda mundial no es todo lo eficaz que debiera ser, en parte, por su fragmentación, la cual se traduce en la multiplicidad de donantes y en la dificultad que eso supone sobre la propia gestión en los países receptores que no siempre tienen la capacidad. Lo que Henning Reimann anticipaba es que la UE es consciente de esa situación y está tratando de enfrentarla. Más allá del dilema ético que eso presupone, tenemos que ser eficaces porque también manejamos dinero de los contribuyentes, algunos de ellos en situaciones difíciles. Por eso, el objetivo de esta nueva estrategia es adaptar la política europea de ayuda al desarrollo a los retos de las nuevas décadas, para acompañar un proceso en el que la responsabilidad está sobre todo en los países receptores a la hora de poner en marcha las reformas, el progreso económico y aliviar la pobreza. Existe la posibilidad de lograrlo con recursos escasos. La Comisión propone un enfoque basado en la concentración y en la diferenciación, porque la UE no puede hacerlo todo en todos los sitios. Esa concentración tendrá que ser geográfica en buena parte pero, sobre todo, sectorial, porque no se puede abarcar todo; de lo con202
trario, nos quedaríamos en una bella acción testimonial pero sin impacto real en el desarrollo de los países. El debate está sobre esas pautas. ¿Qué ocurre con los PRM? Bueno, son el dilema… Considero que no deben ser sencillamente abandonados en ese proceso por haber tenido éxito, que hay que seguir con ese acompañamiento y confío que se seguirá pero sobre nuevas bases; no va a ser una política asistencial, si es que alguna vez lo fue. Por ejemplo, con la Argentina es dudoso que lo haya sido salvo en el momento de la gran crisis de 2001; en general, ha sido una Cooperación condicionada por la necesidad de que estuviera estrictamente dirigida al objetivo de aliviar la pobreza, pero que poseía un componente innovador, basado en ayuda en el ámbito de la tecnología e investigación, los cuales, en definitiva, son provechosos para la UE y crean una interdependencia que creo que es lo que marca el rumbo. La respuesta sería que no es que haya una estrategia de salida sino que la misma es de acomodamiento y adaptación a las circunstancias de la Argentina como PRM con gran éxito, el cual reconocemos y nos causa gran satisfacción. Por ello, en ese proceso de recuperación en un tiempo tan corto como lo es una década, hay una adecuación a los tiempos que corren –que son los que son y podríamos hablar mucho sobre eso– en particular para la UE. En esa estrategia se requiere diálogo y una mirada conjunta entre la Argentina y la UE. Como decía Antoine de Saint-Exúpery, amarse no es mirarse uno al otro sino mirar juntos hacia otro lado. Es un poco cursi la frase –lo reconozco–, pero sea bienvenida para decir que ambos tenemos que mirar juntos hacia ese mundo todavía lejano a poder aspirar a situaciones como la de Argentina. Los PRM tienen una gran capacidad para comprender y gestionar quizás con mayor sensibilidad, cercanía y conocimiento situaciones de crisis; por eso, la Cooperación Sur-Norte o Norte-Sur, en todas las direcciones, es parte de esa nueva estrategia. Finalmente, quiero destacar que este seminario del cual hemos participado no deja de ser un poco el inicio hacia esa nueva etapa. Esperamos que tenga continuidad y agradecemos la presencia y la participación de todos ustedes; la UE, aun con sus limitaciones, seguirá impulsando y apoyando este objetivo.
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Palabras de la Embajadora Julia Levi, Directora General de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina.
Es difícil cerrar este seminario porque ha abierto todas las puertas como para poder seguir pensando y debatiendo acerca de cada uno de los temas que hemos tocado. Realmente, hemos inaugurado una forma que tiene que ver con lo que hacemos en la Cooperación SurSur (CSS); nos hemos puesto plurales y hemos escuchado la palabra de todos y todas. Pudimos intercambiar –con mucha vehemencia, en algunos casos, y con mucha intención en otros– a partir de la tranquilidad que brinda el hecho de saber que teníamos a alguien que estaba escuchando de buena fe lo que estábamos diciendo. Evaluar si somos un PRM o no y si somos CSS o Cooperación Norte es lo menos importante en este momento. Lo realmente importante es pensar en cómo hemos trabajado a lo largo de estas dos jornadas, lo cual representa todo aquello que queremos erradicar en cuanto al origen de una forma de sociedad que es hegemónica. Cuando hablamos de CSS, de la necesidad de escucharnos, de la posibilidad de compartir instrumentos y mirar juntos hacia delante, no estamos tratando sino de erradicar la existencia de una sola mirada de la historia. Si lográramos eso, podríamos pensar seriamente en un mundo plural. Se trata de hablar de multiculturalidad en serio, sin darle solo una forma semántica vacía y, si empezamos a llenar de contenido esto que hemos propuesto, no importa cómo llamemos a los tipos de Cooperación sino cuán útiles nos resultan como instrumentos de diálogo. En ese sentido, el prefijo di significa muchísimo, implica que hay un nosotros y otro, el cual siempre fue dicho desde afuera como forma de heterodesignación. Yo no creo en el otro sino en un nosotros. El otro está dicho desde el uno y su denominación surge de la postmodernidad. Cuando Emmanuel Lévinas pensaba en el otro lo hacía desde un nosotros y no desde un uno; sin embargo, este concepto viene siendo muy mal manejado como categoría y terminamos hablando de otro en el sentido de la existencia de un uno que lo está definiendo como tal. 205
Esas son cuestiones a las que también tenemos que poder modificar para pensarnos en el marco de un nosotros que tenga que ver con una forma común de mirar los planteos. De este modo, retornamos al tema del consenso considerándolo –siguiendo a Negri– como una utopía retrógrada, como un invento de la hegemonía, que significa no poder contener muchas ideas y posibilidades al interior de una cosa única. La unidad es algo totalmente distinto de la identidad, se forma con ideas diferentes y no con el argumento de que todos tenemos que ser lo mismo. Por algo la idea de la igualdad de la Revolución Francesa no ha podido ser nunca puesta en práctica. Si bien realmente ha marcado un ideal, este ha sido formal y, en el fondo, responde a las categorías del desarrollo del propio pensamiento francés de su época. Hoy sabemos que la igualdad es algo muy diferente de lo que denominamos equidad, a la cual definimos como la diferencia puesta en paridad. Es evidente que distintas cunas culturales nos hacen diferentes, pero eso –por muchas diferencias que haya– no quiere decir que no podamos trabajar de consuno en las cosas que podemos pensar como acuerdos a los que se llega en una mesa y que nos permiten salir adelante. No reconocer la diferencia es desconocer las distintas instancias que generan la vida, cuya complejidad no puede resumirse en algo homogéneo. El pensamiento homogéneo que siempre hemos tenido es el que ha ganado, el que ha conquistado pero también es el que está mostrando sus grietas de una manera muy fuerte. Si no se puede flexibilizar y entender desde muchos lugares la idea de la vida, es muy difícil que podamos hacer una cooperación que le sirva a alguien. La intención de la CSS siempre fue tratar de ver cuál es la demanda y no hacer una planificación en el escritorio. Es detectar cuál es la necesidad (una gran palabra que aparece pocas veces) y, desde ella, programar la Cooperación. Esa es la gran diferencia –que no es privativa de la CSS– establecida por parte de los que piensan de una manera plural. En ese sentido, la posibilidad de ir nutriendo el pensamiento a partir de estas corrientes de diálogo que hemos generado en nuestro encuentro, nos permiten estar convencidos de que no nos vamos a aburrir porque no somos formales en el sentido clásico sino que estamos para hacer cosas diferentes. La época en que vivimos genera la interpelación de algo distinto y a eso queremos responder. Reitero mi agradecimiento por la presencia de todos y todas: a 206
los organismos internacionales –quienes se han prestado a un diálogo por momentos difícil–; a los países latinoamericanos como compañeros de un gran trabajo que venimos desarrollando en conjunto aun con nuestras diferencias; a los representantes de Cooperación de las provincias, que son nuestros hermanos dentro del país (y no del interior, que es otra categoría que debemos desterrar); a la Academia, por considerarla una mano amiga que debe estar con nosotros en la construcción del lenguaje, las categorías y la capacidad de pensamiento propios y que nos ha permitido conformar –gracias a la amplitud de pensamiento de todos– una red iberoamericana académica sobre Cooperación Internacional, a la cual venimos echando mano y vamos a seguir haciéndolo. En ese sentido, en el sombrío panorama que nos pintaba el expositor Javier Surasky –el cual no por sombrío deja de ser real–, puede dejar de serlo si realmente nos ponemos todos a trabajar con una visión de conjunto, ya no de igualdad sino de unidad. Esperamos poder seguir en este camino todos juntos.
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