LA COMPENSACIÓN COMO INSTRUMENTO ESTRATEGICO PARA PROMOVER LA CONSERVACIÓN DE ECOSISTEMAS Y AMBIENTES ESTRATEGICOS. Por:
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GERARDO VIÑA VIZCAÍNO Biólogo Marino MSc. Gestión Ambiental y Gerencia de Proyectos Gerente Desarrollo Energético & Ambiental Araujo Ibarra & Asociados S.A.
[email protected] Introducción
Durante los últimos 40 años y particularmente desde la promulgación del Código de los Recursos Naturales Renovables y de protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974), una de las principales dificultades y complejidades de la gestión ambiental que en Colombia limitan el acceso y aprovechamiento de los recursos naturales, ha sido la de como controlar los daños potenciales al medio ambiente y en particular como evitar la perdida de la biodiversidad por causa de la ejecución de los proyectos, obras o actividades susceptibles de generar impactos graves y/o introducir modificaciones considerables al paisaje, al reconocer que si bien los procesos productivos y en general los proyectos son esenciales para promover el desarrollo económico y con ello el bienestar de la sociedad (en la medida de una adecuada distribución de las ganancias y retornos generados por estos) y necesariamente el desarrollo de un país, de igual forma, la degradación ambiental, además de recesiva y costosa a largo plazo, termina por convertir las ganancias generadas por los procesos productivos en perdidas intangibles que a futuro terminan por minar la capacidad productiva del país, limitando de manera efectiva su sostenibilidad. Dentro del contexto anotado, en el desarrollo normativo del país se han incorporado herramientas que por su naturaleza, buscan garantizar la conservación de los recursos naturales claves y la biodiversidad asociada, como activo intangible de la nación, con ocasión de la ejecución de las actividades productivas susceptibles de causar impactos ambientales significativos, cual es el caso de las Evaluaciones de Impacto ambiental (EIA) y en desarrollo de las mismas, las denominadas medidas de compensación ambiental, las cuales se entienden o conciben como aquellas medidas encaminadas a remplazar aquellos valores ambientales perdidos o adversamente impactados por otros que registren funciones similares o equivalentes. En otras palabras y conforme lo define Cowell (2000), la compensación debe entenderse como la provisión de medidas ambientales positivas dirigidas a corregir, balancear o resarcir los recursos naturales perdidos; es decir, por la creación de nuevos ambientes cuy valor sean ambientalmente similar a los perdidos, de forma tal que si los componentes ambientales perdidos son irremplazables, se debe buscar por la vía de la compensación, que la creación de nuevos ambientes sea tan semejantes como sea posible a aquellos perdidos.
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Al respecto de lo anotado, el presente documento desarrolla las bases de la compensación ambiental como un instrumento de gestión ambiental orientado a resarcir los daños y perdidas del valor de los ecosistemas estratégicos, cuando los mismos son inevitables, dada la naturaleza e importancia estratégica de los desarrollos a acometer, bajo el reconocimiento que la compensación procede no como una sanción por los daños generados, sino como el resarcimiento pactado entre los promotores de los proyectos y el Estado, ante las intervenciones que siendo plenamente autorizadas, admiten o registran la ocurrencia de daños irreversibles al medio ambiente o a los recursos naturales, no obstante las bases de planeación que las anteceden en el marco de los EIA.. Para los fines previstos, se complementa el análisis con un registro de los desarrollos normativos que a la fecha ha impulsado el Estado Colombiano sobre las materias, que siendo escasos, dan cuenta no solo de las oportunidades que al respecto brindan la Ley cuando se alteran los ecosistemas naturales para los fines del resarcimiento correspondiente, mismas que infortunadamente a la fecha han sido poco aprovechadas, al reconocer la debilidad de los proponentes para tazar y proponer de manera equilibrada y racional las medidas compensatorias así como la falta de criterio producto del desconocimiento de las autoridades ambientales competentes sobre el valor de los ecosistemas estratégicos y necesariamente sus opciones de resarcimiento o recuperación (según proceda). Como resultado de la ejecución de proyectos, obras o actividades, se evidencia una pérdida importante de los ecosistemas estratégicos en predios aledaños a las zonas donde se impulsan estos procesos productivos de envergadura, aunado a un gasto excesivo y prácticamente sin retornos evidentes en programas de compensación impuestos por las autoridades competentes, por lo general orientados al desarrollo de actividades de “reforestación y resiembra de arboles” sin un fundamento y propósito de mejoramiento ecosistémico claro, donde prima mas el interés por la siembra y plantación extendida de vegetación y los contratos asociados a estas, que los valores ambientales a proteger y/o recuperar para alcanzar los fines que demandan los principios esenciales de la compensación ambiental. Producto de lo anotado, se relevan las opciones que al respecto de las necesidades de compensación ambiental existen hoy en día, particularmente a través de promover como medida compensatoria la recuperación de áreas degradadas o con potencial de mejoramiento integral, donde además de compensar los daños generados por los proyectos en áreas aledañas a los mismos, se potencien esquemas de reconocimiento de los servicios ambientales a recuperar en los ambientes a intervenir y con ello, se potencie la efectividad de las medidas de compensación por la degradación ambiental generada. 2. Bases conceptuales a considerar y aplicar para la compensación ambiental La noción de compensar o pagar por la afectación al medio ambiente o por la provisión de servicios ambientales, se justifica a partir de diversas perspectivas que hoy se desarrollan para el caso, siendo los principales enfoques aplicados por diversos gobiernos y proyectos, conforme lo sugieren diferentes autores como Bawa & Gadgi (1997), Constanza & Folke (1997), Aylward (2002) y Born (2002) así: 2
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Como primer enfoque, se reconoce hoy en función de varias experiencias en curso, que los esquemas de compensación ambiental y a partir de estos, el pago por servicios ambientales proveídos o limitados, a menudo son vistos como instrumentos financieros eficientes para conservar los ecosistemas naturales remanentes, pues permiten incorporar al esfuerzo de conservación en curso por los gobiernos, a los propietarios privados de ambientes naturales, bosques u otro tipo de ecosistemas considerados estratégicos, además de generar recursos remanentes que por otras vías no atenderían los propósitos y necesidades de conservación ambiental trazados por las agencias responsables.
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El segundo enfoque, se orienta a la búsqueda de opciones de compensación ambiental o el pago por servicios de más bajo costo, para asegurar la provisión de servicios ambientales específicos de interés global, como es el caso de las iniciativas de captura de carbono para mitigar el cambio climático. Bajo esa lógica, existe un gran esfuerzo por desarrollar un mercado global de servicios de captura de carbono, que infortunadamente no han logrado atender las necesidades locales, no obstante la importante atención centrada en los mismos por los países, desconociendo inclusive las obligaciones que frente a las necesidades de adaptación territorial, demandan regiones particularmente afectables o afectadas por el fenómeno del cambio climático.
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Un tercer enfoque, reconoce la importancia de asegurar la compensación ambiental y con ello el pago de los servicios ambientales de interés local o regional, por acciones como la regulación o filtración de los flujos de agua, a fin de potenciar un adecuado suministro de dicho recurso a diferentes usuarios que lo demanden, para lo cual, como el agua fluye a través de territorios específicos, se hace necesario lidiar con los diversos usos del suelo y en función de ello, con múltiples actores que por sus actividades o procesos a cargo, terminan por alterar dichos recursos, generando costos de transacción a los usuarios del mismo, adicionales a los tradicionalmente reconocidos. Sobre este aspecto, si bien existen ejemplos de mecanismos simples de pago por el servicio de regulación o filtración del agua, son más frecuentes en los mecanismos utilizados a la fecha, el empleo de esquemas más complejos de compensación surgidos de procesos de negociación, que pueden derivarse de imposiciones propias de las autoridades ambientales como de procesos impulsados por los directamente afectados, los cuales culminan por lo general, mas en el pago por supuestos daños y perjuicios al ambiente, que en la recuperación del mismo, eliminando con esto el principio esencial de la gestión ambiental desde una perspectiva ecosistémica.
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Un cuarto esquema que se viene impulsando con creciente interés, se orienta a emplear los esquemas de compensación ambiental y consecuentemente con ello, al pago por los servicios ambientales de los ecosistemas naturales (sean estos intervenidos o no), como mecanismos para fortalecer los medios de vida rurales, buscando revalorizar estos espacios con su diversidad de prácticas y ecosistemas, tanto naturales como manejados, no obstante reconocer que el proceso de establecer esquemas de compensación resulta más complejo, pues el objetivo de fortalecer 3
medios de vida rurales es fundamental y no un objetivo secundario, en un balance integral, el cual representa una importante oportunidad para promover esquemas participativos, donde el compensador como el compensado (sea este agente directo o indirecto) coadyuvan conjuntamente al logro de los objetivos trazados y comparten los beneficios integrales de los procesos de compensación y el mejoramiento de la oferta de servicios ambientales proveídos. Aunque las perspectivas anteriores no son totalmente excluyentes, los énfasis si resultan muy importantes. Así, mientras el tradicional énfasis de la conservación en su perspectiva más tradicional, consistente en la conservación sin gente, puede marginar e incluso expulsar a comunidades campesinas, colonos y pobladores de un lugar de interés ambiental y de igual forma la búsqueda del menor costo, como sucede por ejemplo en las iniciativas de captura de carbono, las cuales pueden llegar a generar impactos ambientales y sociales negativos, particularmente cuando las mismas se basan en la simplificación de los ecosistemas y la potenciación de iniciativas y proyectos de captura a gran escala, que por su característica y naturaleza, desconocen las dinámicas locales y las necesidades intrínsecas de los pobladores de las regiones receptoras de dichos proyectos. Por otra parte y contrario a lo expuesto, si la compensación por ejemplo por servicios hidrológicos para el abastecimiento de agua, requiere de la participación de pequeños productores de subsistencia o propietarios usuarios de los cuerpos de agua de interés, un esquema participativo y necesariamente compartido tanto en beneficios como en responsabilidades por el cuidado de los valores ambientales a conservar, podría contribuir a restaurar laderas degradadas y en general ambientes naturales altamente intervenidos, beneficiando tanto a los usuarios de las aguas como a los mismos productores. En cualquier caso, la compensación ante la disminución de la calidad ambiental de los ecosistemas o ambientes naturales estratégicos, como lo son por ejemplo los humedales que sustentan planos de inundación como el del río grande de La Magdalena o la generación de daños ambientales irreversibles derivados de las actividades industriales de un área particular y el pago por los servicios ambientales proveídos o limitados por los ecosistemas afectados ante la intervención de un proyecto de desarrollo, desde la perspectiva de las comunidades rurales no ha sido la predominante, pese a reconocer que en varios casos, existen esfuerzos sinceros por maximizar la participación de las comunidades locales y campesinas, los cuales no significan que estén pensadas desde la situación e intereses de dichas comunidades, sino que los mecanismos se conciben desde las perspectivas y necesidades de los proyectos. ¿Si la situación planteada es que la visión de la compensación ambiental se da desde los proyectos, porqué enfocarse en las opciones que beneficien en su conjunto a las comunidades rurales y con ello, al colectivo de una región en general? Al respecto de la pregunta que se emite, dos razonamientos planteados por estudiosos sobre las materias como Constanza & Tognetti (1996) y Ferraro (2000), justificarían los esquemas de compensación desde la perspectiva de las comunidades rurales y campesinas del área de interés para la compensación ambiental y forestal de proyectos de desarrollo así: 4
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El primero, es pragmático y parte de reconocer que muchos ecosistemas de interés para la conservación y la provisión de servicios ambientales son hoy en día habitados, manejados y utilizados por varias comunidades. Además, en muchos lugares del país y en particular en las regiones donde hoy se expanden las actividades extractivas de recursos naturales no renovables (petróleo y minerales) aunado a la lucha de las comunidades por ampliar sus derechos sobre dichos recursos naturales, está en alguna medida empezando a resolver a su favor o por lo menos ha llamado la atención del Estado sobre este particular, por lo que hoy es altamente necesario que los esquemas de compensación ambiental que se impulsen por los proyectos de desarrollo las incorporen plena e integralmente.
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El segundo razonamiento es de orden ético y se centra en la exigencia que se reconozca por los proyectos de desarrollo, que los esquemas de compensación ambiental que no integren plenamente el objetivo social de beneficiar directamente a las comunidades con el fin ambiental de garantizar la provisión de servicios ambientales, pueden convertirse en instrumentos de exclusión. En cambio, las estrategias de compensación planificadas e implementadas desde la perspectiva de las comunidades y sus necesidades a largo plazo, pueden fortalecer y mejorar el manejo del espacio rural y con ello, la conservación de espacios naturales de importancia estratégica para las regiones que reciben dichos proyectos.
Si bien los esquemas de compensación ambiental y a partir de ello, el pago por los servicios ambientales proveídos por los ecosistemas naturales estratégicos no son una panacea para evitar y/o disminuir la exclusión social y con ello la degradación ambiental en los espacios rurales y aquellos naturales de interés estratégico, sí se pueden catalizar esfuerzos que revaloricen integralmente el papel de las comunidades rurales en la gestión de los recursos naturales renovables y del ambiente. De esa forma, cuando las comunidades rurales y campesinas son el punto de partida para el diseño de las iniciativas de compensación de un proyecto, es factible construir estrategias equitativas, sostenibles y legítimas de compensación. Sin embargo y como lo sugieren Johnson et.al. (2001) y Krieger (2001), un enfoque desde la perspectiva de las comunidades rurales supone cambios de énfasis en diversos aspectos: -
Contrario a enfocarse en el uso de instrumentos económicos tradicionales, como ocurre en Colombia con las obligaciones de compensación de área deforestada por área reforestada sin fines específicos, se analizan y diseñan estrategias de compensación amplias y equitativas, que por su naturaleza y objeto, contribuyan a fortalecer los activos naturales y sociales de las comunidades y regiones de interés y con ello, el bienestar general dentro de una perspectiva costo-efectiva.
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En vez de enfocarse en tratar de recuperar ambientes otrora existentes, cual es el caso por ejemplo de los bosques primarios, cuyo costo de restauración es muy alto y necesariamente no se consiguen por experiencia resultados positivos (mas si muy costosos), se valoran los componentes antropogénicos (por ejemplo la presencia de agroecosistemas, plantaciones forestales de usos múltiples), al igual que los naturales, dentro de esquemas de manejo integrado de ecosistemas y a partir de ello, 5
se potencia el impulso de estrategias que en un balance de beneficios generales, desarrollen adicionalmente procesos de integración social y como resultado de ellos aporten una mejora integral al medio ambiente natural de las áreas de interés. -
Contrario a tratar de asegurar los derechos individuales de la propiedad privada y enfocar las compensaciones en predios por lo general de propietarios privados, resultaría crucial para el caso de los proyectos de desarrollo y aquellos extractivos, asegurar los derechos de usufructo y control de las comunidades sobre los recursos naturales estratégicos a conservar y compensarlas por su papel de custodios de los ecosistemas naturales estratégicos y aquellos de valor antropogénico, al reconocer que los mismos demandan importantes esfuerzos colectivos, técnicos, administrativos y financieros para su recuperación y conservación integral.
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En lugar de definir los esquemas y mecanismos de compensación sin tomar en cuenta de manera adecuada el contexto ecosistémico e institucional, estos instrumentos de compensación se deben definir a partir de procesos legítimos de participación social insertados en dichos contextos.
Así las cosas y en relación con los aspectos planteados, la importancia de reorientar la visión de la compensación ambiental tradicionalmente concebida como la siembra de arboles en número relacionado con el número de ejemplares talados, por aquella que concibe la compensación ambiental como un instrumento de desarrollo ambiental y ecosistémico a ser impulsado por los proyectos y en especial por aquellos estratégicos del orden nacional y regional, parte de reconocer que la perspectiva usual de conservación que hoy impera a nivel de las autoridades ambientales regionales y en ocasiones la nacional, registra un enfoque territorial y socio-ambiental limitado, en particular porque la preocupación central de estas autoridades, por lo general se orienta a conservar áreas pequeñas, agrandar o amortiguar las áreas existentes y en función de los logros que se obtengan con ello conectarlas entre sí a través de corredores biológicos. Como resultado de estas acciones, los mecanismos de compensación tradicionales, pretenden siempre enfocarse territorialmente hacia la necesidad de conservar bloques de bosques o promover la regeneración natural de los mismos en áreas de interés específicas, sin que medie en la toma de decisiones, el verdadero entendimiento acerca del papel o servicio ambiental que prestan las áreas boscosas a conservar o compensar y menos aun, su valor como instrumento para el equilibrio natural regional y colectivo, de forma que el enfoque así percibido, conforme lo sugieren Pretty & Hugh( 2001), trata de preservar ambientes por lo general homogéneos, al visualizarlos esencialmente sólo como ecosistemas naturales, totalmente por fuera del contexto social y regional que deben desempeñar. Sin embargo, cuando se dirige una mirada hacia los ambientes y espacios ocupados por las comunidades rurales en los que estas poblaciones buscan sus medios de vida, se encuentran más que ecosistemas tradicionales complejos mosaicos que combinan ecosistemas naturales e intervenidos, siendo así que en estos casos, el concepto de paisaje más no el propiamente de ecosistema, resulta útil para captar la realidad y las complejas interacciones que se dan en esos mosaicos, de forma que si de adopta la definición de 6
paisaje del Forest Stewardship Council (2000), que los define como “mosaicos geográficos compuestos por ecosistemas que interactúan como respuesta a la influencia de la interacción de los suelos, el clima, la geología, la topografía, la biota y las influencias humanas en un área”, para los fines de conceptos de compensación ambiental que se registran en el presente documento, seguramente se logrará una visión integral de la misma, la cual en su conjunto arrojará mayores beneficios no solo para los proyectos que la adopten, sino para el colectivo de las regiones que los impulsen y muy seguramente para el balance ambiental del país. Dentro del contexto anotado y a diferencia de los conceptos idílicos sobre la naturaleza intacta, una perspectiva de paisaje permite captar y valorar la compleja heterogeneidad de los usos del suelo local y regional, tal como ocurren en la realidad, en la que coexisten bosques intervenidos, humedales (bajos inundables y ciénagas), pastizales, diversas formas de agricultura, áreas perturbadas con árboles, asentamientos humanos, desarrollos industriales complejos, etc. Así, la perspectiva de paisaje permite reconocer que los servicios ambientales se generan y distribuyen a través de esa gran variedad de usos del suelo y que las interacciones entre los diversos componentes de los mosaicos también son importantes. De hecho, los beneficios ambientales no resultan por si mismos de manera exclusiva de recuperar la condición prístina de los ecosistemas naturales tradicionales, sino que cada vez se generan desde paisajes heterogéneos con un valor intrínseco importante, que sin haber alcanzado la climax climática otrora registrada en las regiones que reciben los proyectos y/o deseada por los ecologistas tradicionales, si representan sistemas ambientales de significativo valor para la conservación. De ahí pues, la importancia de considerar todos los elementos del paisaje, sus características particulares y las interacciones que impactan positiva o negativamente en la capacidad de generar verdaderos servicios ambientales y con ello lograr óptimos resultados en la aplicación de los mecanismos de compensación que se diseñen y alcanzar la consecuente conservación ambiental prevista para los ambientes a intervenir. Sobre lo anotado, vale agregar conforme los sugieren autores como Helming y Wiggering (2003), que los paisajes por definición son multifuncionales y ofrecen varios servicios, de forma tal que al enfocar las iniciativas de conservación y compensación en el paisaje, se puede evitar el riesgo de hacerlo en ambientes y servicios aislados, lo cual puede tener impactos ambientales negativos y aumentar la vulnerabilidad de las comunidades locales. Lo anterior, puede ocurrir cuando se promueven monocultivos y plantaciones forestales monoespecíficas, dirigidas a impulsar la provisión de un servicio de forma aislada (por ejemplo, algunas experiencias de secuestro captura de carbono o las tradicionales actividades de compensación forestal implementadas por los proyectos mineros y petroleros en vastas regiones del país), siendo así que el resultado es una simplificación de la realidad, porque la hace invisible o porque la promueve deliberadamente. De hecho y conforme lo sugieren varios investigadores sobre las materias objeto de análisis en el presente documento, la simplificación tradicional de las inversiones en materia de compensación, no solo opaca la heterogeneidad de los paisajes y las interacciones 7
biofísicas y sociales que son cruciales para generar y mantener los distintos servicios, sino que terminan por elevar los costos de transacción y con ella, las perdidas integrales tanto de los proyectos, como de las regiones que los reciben y en general del medio ambiente intervenido. En consecuencia, la perspectiva de impulsar los procesos de compensación en torno a la recuperación y promoción de los elementos estratégicos del paisaje de un área de importancia para la conservación, donde se conjuguen intereses diversos tanto de proyectos de diferentes orígenes como actores sociales y territorios fragmentados, permite enfatizar los esfuerzos en las interacciones entre los componentes de los mismos, los cuales pueden ser críticos para generar servicios ambientales no reconocidos tradicionalmente, como por ejemplo, el hecho que la conservación de especies en un bosque tropical puede aumentarse con el material genético de individuos en los sistemas agroforestales o agroecosistemas vecinos. De forma similar, en un mosaico de ambientes naturales variado, como sucede a manera de ejemplo con las ciénagas y los planos de inundación de diversas regiones del país, algunos componentes actúan como vínculos críticos para permitir el flujo de servicios ambientales, de forma que aún en el caso de la intervención o manejo de parches degradados o alterados, los mismos pueden llegar a jugar un papel importante en el mantenimiento del flujo de los servicios ambientales referidos y con ello, de los propósitos de conservación a impulsar por los responsables de los proyectos y por las autoridades ambientales competentes. 3. Bases legales de las compensaciones ambientales El marco legal que rige hoy los aspectos inherentes a la conservación de los recursos naturales renovables y el ambiente y en concordancia con ellos, los aspectos pertinentes a las acciones de compensación ambiental derivadas de los impactos generados directa o indirectamente por los proyectos, obras o actividades que requieren del trámite de una licencia, permisos o autorizaciones de carácter ambiental así como de un Plan de Manejo Ambiental (PMA) que opere como un instrumento de manejo y control, cobijado por el régimen de transición previsto en las normas sobre las materias, establece el postulado imperativo que todo proyecto que genere impactos, en la medida en que no los pueda evitar, mitigar o remediar, deberá cumplir con las obligaciones de compensación de los mismos. Al respecto, la figura de la compensación está consagrada en el marco jurídico de Colombia en diferentes disposiciones normativas de ambiental, la cual inicia con su consagración en la máxima norma de normas, tal como es la Constitución Política de Colombia de 1991, cuando señala en diferentes disposiciones normativas que: “Es obligación de las personas y del Estado la protección de las riquezas culturales y naturales de la Nación”1 y le corresponde al Estado “la protección a la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y 1
Constitución Política de Colombia, artículo 8° en concordancia con el numeral 8° del artículo 95°
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fomentar la educación para el logro de estos fines”2; así como la “planificación para el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”3 En concordancia con los postulados constitucionales citados, la Ley 23 de 1973 señala en el artículo 12° que “El Gobierno Nacional creará los sistemas técnicos de evaluación que le permitan hacer participar a los usuarios de los recursos ambientales en los gastos de protección y renovación de éstos, cuando sean usados en beneficio de actividades lucrativas”. (Subrayado fuera del texto), lo cual sugiere claramente que el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el ambiente, además de los beneficios tangibles en favor de los particulares, debe compensarse mediante diferentes formas que defina el Estado a través de las autoridades ambientales competentes, precisamente para los fines de su conservación o recuperación por varias vías, entre ellas la compensatoria. De otro lado y en relación con los recursos naturales no renovables, la Constitución Política de Colombia consagra en el artículo 360° la figura de la compensación para aquellas actividades que exploten los recursos naturales no renovables, al reconocer que además de las regalías, el uso y aprovechamiento de estos recursos permite en función de condiciones fijadas por el Estado, que se compense por diferentes razones a ser pactada, al disponer que: “La ley determinará las condiciones para la explotación [sic] de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.” En desarrollo del contexto anotado, la Constitución Política señala que la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte, entendiendo esta última como la obligación que tiene el Estado de imputar a quien se beneficia de estos recursos, el deber de compensar los perjuicios, afectaciones o pasivos generados por las labores de explotación. De hecho y en concordancia con lo anotado, la Corte Constitucional señala que las actividades en torno a la explotación de recursos naturales no renovables pueden traer consigo diferentes consecuencias negativas, las cuales pueden manifestarse en diferentes ámbitos como por ejemplo, en “impactos sociales, económicos o ecológicos, muchas veces irremediables, a causa de las actividades relacionadas con la exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos naturales no renovables o de sus derivados” 4. Sobre lo anotado, se deduce entonces que la compensación señalada en el artículo 360° de la Constitución Política, responde por principio a la obligación en virtud del cual el Estado acepta que un recurso natural no renovable que es de su propiedad sea explotado por un tercero en determinadas condiciones y en su propio beneficio, , y en virtud de ello se 2
Ibid., artículo 79° Ibid., artículo 80° 4 Sentencia C-580 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Cfr. sentencia C-567 de 1995.
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reconoce que las actividades extractivas son susceptibles de generar impactos, razón por la cual el beneficiario se compromete con las autoridades ambientales a realizar unas serie de inversiones tendientes a mitigar las consecuencias negativas de las actividades en torno a la explotación de recursos naturales no renovables o cuando esto no es esto posible, a compensar estas consecuencias en circunstancias a ser pactadas con las autoridades ambientales. En desarrollo de los postulados enunciados, el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (CRNR) así como la Ley 99 de 1993 “Por el cual se crea el Sistema Nacional Ambiental -SINA”, consagran expresamente la figura de la compensación ambiental como el mecanismo orientado a resarcir la perdida de los recursos naturales renovables o el deterioro del ambiente derivado de impactos ambientales causados por el hombre, cuando estos no puedan ser evitados, mitigados o recuperados, pese a que no se ha reglamentado de forma objetiva la figura, empero existe una serie de jurisprudencia que en su aplicación sienta bases para su adecuada consideración. Al respecto, el concepto de compensación ha sido concebido jurisprudencialmente y en particular por la Sentencia de la Corte Construccional C-632 del 24 de Agosto de 2011 con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, así: “Las medidas compensatorias se inscriben, entonces, dentro de los mecanismos que el sistema jurídico ambiental ha instituido en defensa de los derechos de la naturaleza. Sobre este particular, es bueno recordar que el daño ambiental da lugar a la afectación de dos tipos de intereses: los personales y los naturales. Conforme con ello, el ordenamiento jurídico, al constituir los medios de defensa y garantía de los derechos, ha previsto la reparación a favor de las personas que puedan resultar afectadas en sus patrimonios y derechos (a través del resarcimiento propio de las acciones civiles -individuales y colectiva-), y la compensación o restauración para garantizar y asegurar los derechos de la naturaleza, concretamente, en relación con los derechos a mantener y regenerar sus ciclos vitales. (...). (Subrayado fuera del texto) Así mismo, ésta Sentencia ha fijado las características de las Medidas Compensatorias, las cuales permiten que sean identificadas y distinguidas de otros tipos de medidas, producto de reconocer que las mismas tienen unos propósitos y objetivos claros que satisfacer y en virtud del cual se identifican o caracterizan porque: a. Restaura in natura el medio ambiente afectado, buscando que éste retorne a la situación en que se encontraba antes del daño ambiental, o a lograr su recuperación sustancial. b. Procede ante la ocasión de un daño al medio ambiente o a los recursos naturales. c. En razón a su carácter estrictamente técnico, no están definidas previamente en la Ley y su determinación depende del tipo de daño que se haya causado al medio ambiente. 10
d. Cualquiera sea la medida compensatoria a adoptar, la misma debe guardar estricta proporcionalidad con el daño ambiental, pudiendo, en todo caso, ser objeto de los respectivos controles administrativo y judicial. e. No tienen naturaleza sancionatoria, pues el fin que persiguen es esencialmente reparatorio. Al respecto, vale destacar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional5, ha señalado que las medidas compensatorias no tienen el alcance de una sanción, dado que no se imponen a título de pena ni están dirigidas a reprimir la conducta contraria a la ley (que es el propósito de la sanción) sino por el contrario, tienen como objetivo lograr la recuperación in natura del medio ambiente así como restaurar el daño ecológico. Es decir, que las medidas compensatorias que sean adoptadas e impuestas mediante un acto administrativo emanado de la autoridad ambiental, no pueden concebirse como una sanción; por el contrario, éstas medidas pretenden proteger el medio ambiente en su componente estrictamente natural, a fin de recuperar los recursos naturales renovables o en su defecto, generar las condiciones para remplazar en alguna medida los ambientes naturales y el medio ambiente perdidos o afectados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad. En desarrollo de los postulados anotados y particularmente en atención al empleo de las EIA como instrumentos de planificación de la gestión ambiental de los proyectos, obras o actividades a cargo tanto del Estado como los particulares, el Decreto 2820 de 2010, define las Medidas de compensación como: “Son las acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos”. (Subrayado fuera del texto original) Complementariamente con lo anotado, vale destacar que los postulados del Decreto enunciado surgen del mandato consignado en la Ley 99 de 1993, que consagra la figura de la Compensación en varios de sus apartes e inicia su descripción en el E.I.A y en la Licencia Ambiental, así: “Artículo 50° DE LA LICENCIA AMBIENTAL. Se entiende por licencia ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.” (Subrayado fuera del texto original). “ Artículo 57° DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL (…) El estudio de impacto ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y 5
Sentencias C-703 de 2010 y C-401 de 2010.
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el plan de manejo ambiental de la obra o actividad. (…)” (Subrayado fuera del texto original) Como se observa, la Ley 99 de 1993 señala que el EIA debe incluir las propuestas de compensación de los impactos y en consecuencia la Licencia Ambiental que se otorgue al amparo del EIA, sujeta al beneficiario a cumplir con el desarrollo de las obligaciones de manejo ambiental establecidas para el caso, donde se deben registrar aquellas propuestas de compensación, las cuales han de ser debidamente concertadas, aceptadas o adicionadas por la autoridad ambiental competente. Frente a lo que se señala, se resalta que además de la figura compensatoria asociada a los EIA, existen hoy en día marcos regulatorios específicos que consagran las Medidas de Compensación que operan según el recurso natural, materia de aprovechamiento y explotación. Así por ejemplo, El CRNR señala en el artículo 206° que las Áreas de Reserva Forestal son aquellas “zonas de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras.”, conforme la modificación introducida en el artículo 204° de la Ley 1450 de 2011, que estableció: “Las áreas de reserva forestal podrán ser protectoras o productoras. Las áreas de reserva forestal protectoras nacionales son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Las autoridades ambientales, en el marco de sus competencias, y con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, podrán declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal. En los casos en que proceda la sustracción de las áreas de reserva forestal, sea esta temporal o definitiva, la autoridad ambiental competente impondrá al interesado en la sustracción, las medidas de compensación, restauración y recuperación a que haya lugar, sin perjuicio de las que sean impuestas en virtud del desarrollo de la actividad que se pretenda desarrollar en el área sustraída. Para el caso de sustracción temporal, las compensaciones se establecerán de acuerdo con el área afectada” (Subrayado fuera del texto original) En desarrollo del artículo citado del CRNR, el Decreto 1791 de 1996 “Por medio del cual se establece el Régimen de Aprovechamiento Forestal” reglamenta parcialmente algunos aspectos inherentes a la compensación por intervención de bosques naturales, cuando señala en los parágrafos 1° y 2° del artículo 12° que: “Si en un área de reserva forestal o de manejo especial, por razones de utilidad pública o interés social definidas por el legislador, es necesario realizar actividades que impliquen remoción de bosque o cambio de uso del suelo, la zona afectada deberá ser previamente sustraída de la reserva o del área de manejo especial de que se trate. 12
Cuando por razones de utilidad pública se requiera sustraer bosques ubicados en terrenos de dominio público para realizar aprovechamientos forestales únicos, el área afectada deberá ser compensada, como mínimo, por otra de igual cobertura y extensión, en el lugar que determine la entidad administradora del recurso”. (Subrayado fuera del texto original) Por su parte, el artículo 30° del Decreto 1791 de 1996, señala que: “El aprovechamiento forestal o de productos de la flora silvestre se otorgará mediante resolución motivada, la cual contendrá como mínimo lo siguiente: (…) (h) Medidas de mitigación, compensación y restauración de los impactos y efectos ambientales” (Subrayado fuera del texto original) No obstante lo anotado, es importante destacar que las compensaciones a que hacen referencia las normas citadas, no han de confundirse con el Plan de Inversión Forzosa consagrado en el Artículo 43° de la Ley 99 de 1993 , pues como lo señala el parágrafo 2° del artículo 5° del Decreto 1900 de 2006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) reglamentario de la misma, “Las obras y actividades orientadas a prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos y efectos ambientales que se encuentren en el Plan de Manejo Ambiental del proyecto licenciado, no harán parte del Programa de Inversión del 1% de que trata este decreto.” (Subrayado fuera del texto original) Complementariamente con lo anotado y considerando el postulado emanado de la Corte Constitucional en el sentido que las compensaciones ambientales no deben considerarse como tal sanciones, se destaca lo establecido en la Ley 1333 de 2009 “Por el cual se fija el Régimen Sancionatorio Ambiental”, que en el artículo 31° establece: “La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad. Por medidas compensatorias se entiende el conjunto de acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, dirigidas a lograr la recuperación, rehabilitación o restauración de los sistemas ecológicos que han sido degradados, dañados o destruidos como consecuencia de una infracción ambiental, y que le corresponde adelantar al infractor una vez ha quedado establecida su responsabilidad. En ese sentido, las medidas compensatorias están enfocadas directamente a la protección de la naturaleza, en cuanto buscan el retorno de los recursos naturales o el ambiente a la situación previa al impacto ambiental, o en su defecto, a lograr que tales bienes o su entorno sean mejorados o recuperados sustancialmente. Ahora bien, el proceso de restitución o restauración ecológica que se adelanta a través de las llamadas medidas compensatorias, requiere, en cada caso, de una valoración técnica del daño o impacto negativo causado al medio ambiente con la infracción, por cuenta de la autoridad ambiental competente. Tal circunstancia, descarta de plano que el ordenamiento jurídico ambiental pueda hacer una 13
descripción o enumeración taxativa de las medidas compensatorias”. (Subrayado fuera del texto original) Lo anterior significa, que a pesar que las medidas compensatorias no se encuentren descritas en la ley, no significa, que su imposición quede a la simple discrecionalidad de la autoridad ambiental competente, pues éstas solo se ordenan una vez surtido el respectivo juicio de proporcionalidad y razonabilidad, lo que permite entender que el alcance de cualquier medida compensatoria es limitado, pues se circunscribe a la proporción del daño ambiental y no podría ser excesivamente más gravosa que la sanción misma que se imponga por esta. Además de los bosques y las consideraciones relativas a las materias de compensación ambiental fijados en las normas citadas, el Decreto 2820 de 2010, en el Artículo 1º define las Medidas de Compensación como: “ART. 1º Definiciones. Para la correcta interpretación de las normas contenidas en el presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones: Alcance de los proyectos, obras o actividades: Un proyecto, obra o actividad incluye la planeación, emplazamiento, instalación, construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono y/o terminación de todas las acciones, usos del espacio, actividades e infraestructura relacionados y asociados con su desarrollo. (…) Medidas de compensación: Son las acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos.” Adicionalmente, otros componentes naturales que a la fecha han sido materia de consideración especial sobre el particular son los humedales, cuando la propia legislación Colombiana ha manifestado que éstos son objeto de compensación, lo cual se señala en el artículo 17° de la Resolución 157 de 2004 del MADVT así: “Cuando por motivos urgentes de interés nacional se retire o reduzcan los límites de un humedal designado como de importancia internacional, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial procederá a determinar la compensación de dicha área, bajo los parámetros y directrices propuestos para estos casos en el ámbito de la convención y la normatividad nacional vigente.” (Subrayado fuera del texto original) De hecho, la misma Ley 1450 de 2011 en su artículo 206° establece la obligación de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales de “efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los 14
cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional” siendo claro dentro del contexto señalado, que conforme se desarrollen estas labores, se deberá gestar en el país un cambio sustancial en el mapa de tierras y de la propiedad de las mismas, en particular cuando lo que se busca con estos desarrollos normativos no es otra cosa que retornar a las bases del Código de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, consagrado por el Decreto-Ley 2811 de 1974 y en el que tanto los cuerpos de agua como sus planos de inundación correspondían a tierras públicas sujetas de control y conservación. Aunado a lo anterior, se destaca igualmente de la Ley 1450 de 2011 que en su Artículo 211° modificatorio del Artículo 111° de la Ley 99 de 1993 sobre la adquisición de predios para los fines de protección y conservación de las cuencas que alimentan acueductos, declara a estos predios como de interés publico cuando señala: “Artículo 111. ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA ACUEDUCTOS MUNICIPALES Y REGIONALES. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales. Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales. Los recursos de que trata el presente artículo, se destinarán prioritariamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas. Las autoridades ambientales definirán las áreas prioritarias a ser adquiridas con estos recursos o dónde se deben implementar los esquemas por pagos de servicios ambientales de acuerdo con la reglamentación que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expida para el efecto. Su administración corresponderá al respectivo distrito o municipio. Los municipios, distritos y departamentos garantizarán la inclusión de los recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizándose la partida destinada para tal fin.” (Subrayado fuera del texto original). Lo interesante de los nuevos ordenamientos jurídicos o mejor de los ajustes surtidos al marco legal imperante sobre las materias, es que introduce la oportunidad de promover al amparo de las normas citadas, mecanismos de coinversión público-privados, donde bajo la figura de la compensación y otros mecanismos similares, se impulsen esquemas de pago por los servicios ambientales proveídos por los ecosistemas estratégicos que como las ciénagas y otros similares, resulten de interés para garantizar la oferta de agua para consumo y abastecimiento En consecuencia, si se analiza el ordenamiento legal imperante sobre las materias ambientales y particularmente el atinente a los principios de la conservación y usos sostenible de ecosistemas estratégicos para el desarrollo económico y social, no obstante 15
las debilidades registradas a la fecha no solamente por los proyectos sino por las autoridades ambientales, debe reconocerse que hoy en día están dadas de forma clara y objetiva las bases para que a través de mecanismos de cogestión, participación publicoprivada y eficiencia administrativa, técnica y operativa por la administración publica representada en los Municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales, se potencien programas de mejoramiento ambiental integral, que no solo aúnen los recursos disponibles para el caso, sino que garanticen dentro de principios de transparencia, efectividad y trazabilidad, los resultados esperados para las iniciativas que como la de compensación ambiental en su manifestación forestal e hídrica a cargo de proyectos de desarrollo y en general de aquellas actividades susceptibles de generar impactos ambientales graves o un deterioro significativo al paisaje, buscan en alguna medida acometer acciones que resarzan la perdida de recursos estratégicos para la sostenibilidad de la Nación. 4. Dificultades actuales de los procesos de compensación ambiental y propuesta para la administración de las iniciativas de compensación ambiental. Conforme se anotó en el aparte legal, la Ley 99 de 1993 en su artículo 49° establece que las obras o proyectos que puedan tener un impacto ambiental significativo, deberán contar con licencia ambiental. De igual forma, en su artículo 50° establece que dicha licencia se otorgará “sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada” (negrilla fuera de texto original). Sin embargo y no obstante lo establecido en el marco legal del SINA, debe reconocerse que muchas de las actividades de compensación adelantadas a la fecha, particularmente en proyectos de los sectores petrolero y minero, se identifican como deficientes e inefectivas frente a los objetivos del desarrollo sostenible, en particular si se observan conforme se sugiere a continuación, las razones que se registran por los responsables e incluso las propias autoridades ambientales en muchas de las iniciativas de compensación ambiental impulsadas a la fecha por varios proyectos de desarrollo así: -
No se registran economías de escala a nivel de los proyectos y/o compañías que adelantan proyectos de desarrollo y operaciones asociadas a varias licencias ambientales otorgadas para operar en una región en particular, pues las iniciativas de compensación ambiental impulsadas por los proyectos petroleros, mineros u otros, en la mayoría de los casos son aislados y la inversión en los mismos por lo general resulta marginal.
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No se registra en la mayoría de las iniciativas a la fecha impulsadas, mecanismos de gestión que permitan medir y verificar de manera efectiva los resultados y menos aún se registra que los procesos adelantados (la mayoría orientados a la siembra de arboles en predios particulares o aislados) sean realmente eficaces en cuanto a alcanzar los propósitos inicialmente concebidos y pactados en cada caso particular
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La mayoría de las iniciativas que hoy en día se impulsan por los proyectos, dada la carencia de criterios de gestión integral por parte de las autoridades ambientales que los imponen, además de una alta discrecionalidad en las mismas, conllevan altos costos de transacción, tanto para el ejecutor como para las propia autoridad ambiental, siendo esto no solo ineficaz para los fines de la conservación ambiental previstos en cada caso, sino necesariamente desestimulante frente a los propósitos del desarrollo sostenible que se persigue con la medida de compensación ambiental, en particular cuando lo que se pretende en estos casos es el remplazo de aquellos valores ecosistémicos perdidos o irrecuperables por otros medios.
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Salvo contadas excepciones, la mayoría de las iniciativas a la fecha impulsadas por varios proyectos, adelantadas por lo general en regiones apartadas, registran muy bajos beneficios sociales, porque responden a inversiones marginales producto de acuerdos particulares, sin que los mismos consideren una inclusión social real y efectiva, así como tampoco el desarrollo y cabal cumplimiento de los principios de la compensación ambiental registrados.
En consecuencia con lo anotado y reconociendo las falencias no solo del SINA, sino las propias de los proyectos que por su naturaleza requieren impulsar iniciativas de compensación ambiental, se busca desarrollar un mecanismo que permita: -
La concurrencia de iniciativas por áreas de interés para la conservación en un mismo municipio y/o región, a fin que los proyectos se desarrollen por sectores, buscando integrar los objetivos y metas de varios proyectos de naturaleza similar o por encontrarse en un mismo territorio o predios aledaños, con el fin que compartan áreas o sitios de interés para la conservación afines o se beneficien de ambientes naturales que registren una importancia estratégica sobre las materias o compartan cuencas abastecedoras entre otros aspectos de interés.
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Los proyectos deben buscar la oportunidad de identificar organizaciones serias y de experiencia en el manejo de recursos para la conservación ambiental, que además de aportar garantías sobre la ejecución de las iniciativas en el corto, mediano y largo plazo, obren como administradores de los recursos, a la vez que contraten y garanticen la participación en el desarrollo de los programas de compensación con operadores y ejecutores altamente especializados, calificados y reconocidos tanto a nivel nacional como internacional.
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Los proyectos de conservación ambiental a impulsar, deben por parte de los administradores y operadores, garantizar la trazabilidad de los resultados, a fin que los mismos sean fácilmente medibles y verificables en espacio y tiempo, precisamente como cuota de garantía para las autoridades ambientales y la sociedad civil de las regiones de interés.
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Inclusión social de los actores locales, mediante la apertura de espacios de participación, tanto en la selección de áreas para la conservación en las regiones habitadas, como en los procesos de contratación de mano de obra local, 17
precisamente para garantizar la adopción de los programas que se impulsen por parte de las comunidades locales, aunado a un mejoramiento en la reputación e imagen corporativa de los inversionistas (promotores y ejecutores de los proyectos de desarrollo) con la garantía que las iniciativas de conservación se impulsan por lo menos por la vida útil de los proyectos y en lo posible a perpetuidad. Aparte de los aspectos señalados, el aseguramiento de los objetivos de calidad de las iniciativas de inversión en programas de compensación ambiental, registra en la medida de su adecuado impulso y ejecución, la posibilidad de ser objeto de beneficios tributarios, conforme lo establecido en el artículo 158-2 del Estatuto Tributario. En consecuencia con lo anotado, la figura que se considera para impulsar de manera efectiva los procesos de compensación ambiental por parte de los proyectos de desarrollo y en general por aquellos proyectos, obras y actividades sujetos de licencia ambiental, es la de integrar los objetivos de compensación ambiental consignados en los EIA y particularmente en los PMA que de estos se derivan, a fin de lograr la concurrencia no solo de capitales sino de objetivos de gestión, con el fin de potenciar de una forma mas efectiva los propósitos y metas de conservación ambiental de las regiones de interés, mediante el impulso de mínimo tres modalidades de ejecución de proyectos de compensación, que por su naturaleza apoyen programas extendidos de conservación de áreas estratégicas, mediante: -
Compra de tierras, apoyo a la declaratoria de nuevas áreas protegidas e integración de estas iniciativas al Sistema Regional de Áreas Protegidas (SIRAP). El criterio que se establece para su selección, se centra en la alta biodiversidad de las área de interés a acoger y seleccionar, siendo necesario en cada caso estructurar como punto de partida un plan de manejo del área, a partir de lo cual se adecuan senderos y se concesionan áreas para promoción de actividades productivas compatibles con las mismas cual es el caso del ecoturismo.
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Restablecimiento de funciones ecológicas en corredores biológicos, mediante la conversión de tierras degradadas a sistemas silvopastoriles con especial atención a aquellas tierras privadas actualmente dedicadas a la ganadería. Esta modalidad, debe trabajarse en forma conjunta con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para la parte de créditos de fomento a la inversión y capital de trabajo, siendo importante destacar que al existir hoy en día en el país algunas experiencias exitosas sobre las materias, se podría trabajar con aliados experimentados que estén facultados para actuar como operadores de las iniciativas de compensación ambiental, para desarrollo del componente de asistencia técnica.
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Apoyo e impulso efectivo de los procesos de fortalecimiento de los Planes de Vida de las comunidades indígenas con presencia en las áreas estratégicas identificadas, al reconocer que su inserción en los esquemas de desarrollo de forma diferenciada pero exitosa, garantiza no solo la pervivencia de estas dentro de los esquemas culturales y sociales requeridos, sino necesariamente su integridad étnica, buscando con ello un mejor manejo del territorio de sus resguardos, su seguridad alimentaria y necesariamente un modelo de vida adecuado a sus propias perspectivas. 18
A partir de los esquemas sugeridos, el mecanismo de administración financiera a proponer para impulsar las iniciativas integradas de compensación ambiental como las que se presentan, debe permitir los siguientes propósitos: -
La concurrencia de intereses por el mejoramiento de la calidad ambiental de las áreas que se defina entre las autoridades ambientales y los proyectos como de interés ecosistémico y ambiental.
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La aceptación del Programa que se diseñe por parte de la autoridad ambiental, para lo cual es necesaria la expedición del acto administrativo aprobatorio de la compensación y su incorporación en el Plan de Acción Trianual de la referida Autoridad.
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La garantía de la ejecución del programa, para lo cual los administradores, operadores y ejecutores deben ser altamente especializados y registrar no solo experiencia en la ejecución de trabajos como el que se dimensione, sino aportar garantías de transparencia, efectividad y objetividad en el desarrollo de los propósitos de conservación previstos.
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La trazabilidad de los resultados esperados es fundamental para garantizar el éxito de las iniciativas, siendo necesario que se formulen para cada programa que se registre, indicadores medibles y verificables periódicamente no solo por los inversionistas y promotores de las iniciativas, sino por los actores sociales y las comunidades de las áreas de interés para la compensación ambiental y conservación.
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Una imagen corporativa positiva para los responsables de las compensaciones ambientales derivadas de las Licencias y Permisos ambientales que las requieren, como son los impulsores de los proyectos y necesariamente los administradores asignados para el impulso de los programas correspondientes.
Finalmente y como un aporte conceptual asociado al objeto de la integración de los intereses de las compensaciones ambientales, se identifica como un vehículo financiero útil para impulsar la concurrencia de intereses en las materias de compensación ambiental a nivel regional, el empleo y desarrollo especializado de las denominadas carteras colectivas, siendo necesario reconocer para el caso, que dentro de las metas de inversión usualmente requeridas para las mismas, más que la inversión por la búsqueda de un resultado económico, el elemento relevante es la administración del programa de compensación que se defina en cada caso, mediante el cual se cumplirá la obligación de compensación ambiental. 5. Referencias Bibliográficas. AYLWARD, Brian. (2002). Markets Mechanisms and Environmental Services: A Conceptual Approach and Review of International Experiences. Proyecto MIRNA, Guatemala. 19
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Agradecimientos: El autor agradece la colaboración por sus aportes conceptuales en el aparte legal del presente documento y sus observaciones al texto del Artículo a la Abogada JANETH HELENA POLANCO UMAÑA, Especialista en Derecho Ambiental y candidata a Máster 20
en Regulación Energética (Minas, Petrolero, Gas y Electricidad) de la Universidad Externado de Colombia.
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