La Comisión Constituyente y la Seguridad Nacional

La Comisión Constituyente y la Seguridad Nacional Hugo Vilches Fuentes8 Estudiar el sentido y alcance de una norma legal nos introduce en el campo de la ciencia del Derecho y específicamente en la interpretación o hermenéutica legal. El profesor Ducci Claro con suma claridad nos indica que la interpretación comprende dos elementos: uno abstracto, que es la interpretación propiamente tal y consiste en fijar el sentido de la ley, y uno concreto, que es la aplicación, y consiste en adaptar la ley al hecho concreto9. Ahora bien, se ha discutido si tienen aplicación en el campo constitucional las normas de interpretación de la ley establecidas en el Código Civil10. A mayor abundamiento Ducci Claro piensa, en su obra citada, que: “Al interpretar la ley pueden en teoría adoptarse dos criterios esenciales. Uno, que podríamos llamar histórico o subjetivo, que trata de reconstruir el pensamiento o voluntad del legislador. Otro que se denomina normativo u objetivo, sostiene que la ley tiene una significación propia independiente del pensamiento de sus autores”.

Continúa señalando que: “Todos los autores modernos señalan el engaño de un criterio subjetivo. En primer lugar por la imposibilidad de determinar una voluntad subjetiva del legislador. En segundo término, porque si ello fuera posible, esa supuesta voluntad carecería de sentido frente a la evolución y a los cambios que experimentan en el tiempo las costumbres, las técnicas y, en general, todo el medio social. Por último, porque la ley es la voluntad del Estado 8 Profesor de Historia del Derecho 9 Ducci Claro. Carlos; “Derecho Ovil”. Parte General, Edit Jurídica de Chile, Ira Edición, I 980,pág.103. 10 Carlos Ducci Claro piensa afirmativamente, “Al decir que las normas de interpretación del Código Civil se aplican a toda ley, incluimos en ello también los preceptos constitucionales. Es evidente que estos preceptos necesitan ser también interpretados y la forma de realizar la interpretación es aplicando las normas generales que señala el Código Civil”. En términos similares, aunque no idénticos se pronuncia por dicha tesis Alejandro Silva Bascuñán, al expresar que frente a este tema, “Espontáneamente se siente llevado a contestar tal interrogante recordando los preceptos pertinentes del Código Civil, que dictan reglas para el derecho común”. En una línea similar se encuentra Mario Cerda, quién estima que “nado se opone al uso de los métodos tradicionales para la interpretación constitucional, siempre que aparezcan usados con clara compresión del fin que se persigue”. En una posición diversa está José Luis Cea Egaña al expresar “A nuestro juicio lo sujeción del derecho público a los cánones de interpretación del derecho privado no permite solucionar las aporías que hemos anotado; creemos, asimismo, que la brevedad del texto constitucional, la amplitud de sus principios y normas, la naturaleza política jurídica de los valores que entraña, y otros circunstancias, compelen o buscar cánones intepretativos peculiares, entre los cuales el teleológico objetivo surge como capital”. Más ampliamente sobre interpetación Ver: Ducci Claro, Carlos, “Interpretación Jurídica”, citado por Navarro Beltrán, Enrique, en ponencia publicada en “interpretación, Integración y Razonamiento Jurídicos”, Ed. Jurídica de Chile, Ira. Edición 1992. Silva Bascuñán, Alejandro, “El lenguaje de la Constitución”, en VIII Jornadas Chilenes de Derecho Público, Univ. de Concepción, 1988, y Cerda Medina, Mario, “Sobre la interpretación constitucional”, en XIII Jornadas Chilenas de Derecho Público, (1983, Concepción).

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y ésta se manifiesta por la ley misma y no por la opinión de los que participaron en su formulación”.

Finalmente, señala que no existe norma alguna que permita interpretar la ley, buscando una supuesta voluntad del legislador.Así la única norma que se refiere a la historia de la ley, el inciso 2° del artículo 19 del Código Civil, lo hace para buscar “su” intención o espíritu, es decir, el sentido objetivo de la ley. De este modo la historia fidedigna sirve para fijar “su” intención o espíritu, es decir, los objetivos de la ley, y es un elemento supletorio para fijar ese alcance de la ley que no se halle claramente manifestado en ella misma. En otros términos, una vez promulgada, la ley se independiza de su autor y adquiere vida propia, de la cual debe extraerse su significado. Según la doctrina mayoritaria en esta materia deben aplicarse las normas del derecho común para la interpretación de los preceptos de derecho público, a pesar de la especial naturaleza de sus disposiciones y de las materias que regula. Sin embargo, creo que a la hora de efectuar interpretación de las normas constitucionales no debemos prescindir de la intención legislativa, y por ende de las condicionantes históricas que precedieron al nacimiento de la ley, por dos razones: primero, porque la Constitución Política del Estado es un resumen de los valores, ideas y conceptos que una sociedad dada, en un tiempo determinado, se otorga a sí misma en relación al tipo de régimen político que procura y al tipo de hombre que desea formar; y, segundo, porque el vertiginoso cambio que experimenta el conflicto político de los tiempos modernos nos obliga a entender el alcance de la norma en su íntima relación con él, de lo contrario utilizaremos mecanismos de comprensión del significado de la norma constitucional desatendiendo el trasfondo material; social, político, cultural, que subyace a él, trasfondo que es esencialmente cambiante y huidizo. De otro modo, esto es, no comprender que la norma constitucional está en relación perfecta con el momento político que le permitió existir, nos situaría en la vía equivocada para interpretar una institución jurídica que regula algún aspecto del fenómeno de la vida cívica del país. A partir de este aserto nos preguntamos, ¿acaso el Constituyente del año 1925 consagró instituciones que cooperaron y facilitaron, paradojalmente, el derrumbe del mismo orden constitucional en el año 1973? Hasta el sentido común indica que la respuesta es la negativa. Sin embargo, la caída del régimen constitucional y la construcción de uno nuevo, ambos fenómenos políticos, inciden profundamente en el sentido y alcance de la Ley Fundamental, de manera tal que a la hora de intepretarla hay que revisar los hechos que la precedieron y lo que pensaron y sintieron, respecto de tales hechos, los que contribuyeron a su elaboración. Contribuye a reforzar este planteamiento la idea que las normas constitucionales no tienen la tradición milenaria que tiene las normas del derecho civil, que tienen su base en un largo proceso histórico al cual han resistido. Por el contrario, el derecho

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constitucional ha tenido una ruta zigzagueante y, en muchas ocasiones, contradictoria, lo que dificulta considerablemente la interpretación correcta de sus preceptos. A nuestro parecer, para las normas constitucionales pueden utilizarse los criterios que existen para la intepretación del derecho común, sin dejar de considerar la especial relevancia valórica, ideológica y política que se contienen en los preceptos del Código Político, lo que debe llevar al intérprete a ser sumamente cuidadoso al momento de intentar precisar el alcance y significado de la norma. A la norma constitucional se le debe dar, además, un especial tratamiento al momento de buscar su sentido, en atención a la especial naturaleza de que está revestido el derecho público. En este trabajo no se efectuará una interpretación propiamente tal de la Ley Fundamental, sino que se procurará arribar a un acercamiento al sentido de ella, en todos aquellos casos en que se encuentra consagrado en su texto el concepto de la seguridad nacional, por la vía de analizar parcialmente la historia fidedigna de su establecimiento en dicho texto. Decimos parcialmente porque se estudiarán solamente las Actas Oficiales de la Comisión Constituyente en que se trató el tema, quedando fuera del alcance de este trabaio, por ahora, lo tratado en el Consejo de Estado y en la Junta Militar de Gobierno, en que, al parecer, no quedaron testimonios escritos de sus discusiones y deliberaciones en torno al Anteproyecto de Nueva Constitución Política presentado por la Comisión Constituyente, o si quedaron algunos protocolos éstos aún se mantienen en reserva. Por Comisión Constituyente se entiende aquel grupo de juristas que conformaron la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política de la República o “Comisión Ortúzar”, designada de esta última forma en atención a la persona que la presidió durante todo su período de sesiones11, don Enrique Ortúzar Escobar, y designados sus miembros en virtud de un Decreto Ley, dictado por el gobierno de la época. Comisión cuya composición fue variando con el transcurso del tiempo en que ella trabajó12. 11 Cabe señalar que las sesiones en que se trató, especialmente, el tema en estudio, por la Comisión Constituyente, son las que se indican, con sus fechas: I .- Sesión N’ 52 de 09 de julio de I 974, Sesión N’ 59 de 01 de Agosto de I 974, 12 Sesión N° 344 de 04 de Abril de 1978, Sesión N° 348 de 1 1 de Marzo de 1978, Sesión N° 357 de 25 de Abril de 1978, Sesión N° 379 de 31 de Mayo de 1978, Sesión N° 392 de 29 de Junio de 1978, Sesión N° 395 de 05 de Julio de 1978, 1 I.- Sesión 396 de 06 de Julio de 1978, Sesión N° 408 de 09 de Agosto de 1 978,y

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La Comisión se introduce en el tema de la seguridad nacional a partir de la discusión generada en su interior en el sentido de si se debía incluir o no en el Capítulo I de la Constitución un artículo que definiera a la Fuerza Pública, entendida ésta en un sentido amplio, sin perjuicio que luego se destinara todo un Capítulo para su desarrollo normativo. El comisionado Sr. Silva Bascuñán propuso un artículo tentativo que decía: “La fuerza pública se establece para dar eficacia al derecho y se somete a él, sirve en la conservación del orden interior y resguardo de la seguridad exterior de la República, y garantiza el pleno y libre ejercicio de las atribuciones que competen a los órganos del Estado y el cumplimiento de sus resoluciones”

sobre el cual hubo un principio de consenso sobre el mismo, basado en que no se podía concebir a la fuerza pública por sobre el derecho sino que a su servicio. Es más, el comisionado Sr. Evans de la Cuadra intervino sosteniendo que dicha redacción le parecía jurídica, elegante,galana y que no ofrecía las dificultades que ofrecían otras redacciones,del derecho comparado, que le dan a la fuerza pública un: “cierto carácter de ángel tutelar demasiado ostensible, que este precepto también lo tiene, pero sometido al derecho, cosa que no ocurre en otras Constituciones en la forma que aquí se expresa”.

Agrega que le satisface el precepto y cree que si el día de mañana se volviera a repetir la situación que provocó la resolución de las Fuerzas Armadas el día I I de Septiembre, una disposición de esa naturaleza contribuiría a legitimar aún más una actitud como ésta, sin que esta disposición pueda interpretarse como una invitación permanente a las Fuerzas Armadas para intervenir en la cosa pública. Ahora bien, el comisionado Sr. Guzmán Errázuriz, expresa que se inclina por la idea de intercambiar opiniones con quienes estudian el tema en el Estado Mayor de la Sesión N° 409 de 10 de Agosto de 1978. Sesión N° 327 de 15 de Noviembre de 1977, Sesión N’ 328 de 16 de Noviembre de 11977, 4 A los pocos días del golpe de Estado la Junta Militar convocó a una Comisión encargada de elaborar un Anteproyecto de una Nueva Constitución Política la que integraron los Srs. Sergio Diez Urzúa, Jaime Guzmán Errázuriz, Enrique Ortúzar E., y Jorge Ovalle Q.Actuó de Secretario don Rafael Larraín. Fue elegido Presidente de dicha Comisión el Sr. Ortúzar. En la Sesión N° 6 se incorporaron como nuevos miembros don Enrique Evans de la Cuadra, don Gustavo Lorca Rojas y don Alejandro Silva Bascuñán. Este último en su calidad de Presidente del Colegio de Abogados de la época. En Diciembre de 1973 de incorporó como Miembro doña Alicia Romo Román. En 1977 renunciaron a la Comisión don Alejandro Silva Bascuñan y don Enrique Evans de la Cuadra. El Profesor Silva Bascuñan renunció porque la Junta de Gobierno declaró disueltos los Partidos Politicos,que ya estaban en receso desde 1973. En Mayo de 1977 la Ministra de Justicia de la época doña Mónica Madariaga le pidió la renuncia al Comisionado don Jorge Ovalle Q, en forma verbal y sin expresión de causa. En Junio de 1977 se incorporaron nuevos miembros: doña Luz Bulnes Aldunate, don Raúl Bertelsen Repetto y don Juan de Dios Carmona. La totalidad de estas personas eran y son abogados.Ver: Andrade Geywitz,Carlos “Génesis de la Constitución de 1980” Anexo Gaceta Jurídica N’ 52, pág. 7.:y “El Mercurio” 20 de Mayo de 1977.

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Defensa Nacional, pues tiene la impresión de estar aquí frente a uno de los problemas más complejos, no sólo de Derecho Constitucional Moderno, sino del futuro político de Chile, de América Latina y, tal vez, del mundo, cual es el de determinar el papel de las Fuerzas Armadas dentro de la vida nacional. A mi juicio, la preocupación del Constituyente por establecer un nuevo rol para las Fuerzas Armadas, constitucionalmente consagrada, en el escenario político nacional futuro, se gesta con esta intervención del Sr. Guzmán. Sostiene que hay que cuidarse, al momento de redactar las disposiciones, en no caer en una formulación tradicional a este respecto, puesto que se están presentando problemas que es necesario abordar y resolver y que no han sido suficientemente abordados en los estudios de la ciencia política moderna. Entra, luego, al tema de la seguridad nacional refiriéndose a él como un concepto válido que hay que recoger, pero que es mucho más amplio que el de la simple conservación del orden público interno y de la seguridad exterior de la República. A él se adosan otras circunstancias como la estabilidad económica y otros elementos que resultaban impensados en la vida política nacional desde hacía algún tiempo. La señalada intervención del Sr. Guzmán deja al descubierto que la mayoría de los integrantes de la Comisión, de ésa época, no tenían una visión clara de lo que era la seguridad nacional, a qué debía apuntar y cómo ella debía plasmarse en las institucionalidad política futura de Chile. Casi todos pensaban que constitucionalmente el tema de la seguridad nacional se agotaba otorgándole a las Fuerzas Armadas y de Orden un rol tradicionalmente encuadrado dentro de la sola preservación del orden interno y de la seguridad externa de la República. Lo anterior lleva a los constituyentes, a partir de lo expresado por el Sr. Guzmán, a comenzar a comprender que la seguridad nacional se ha constituido en una suerte de “nueva función del Estado moderno”, según expresión del propio Sr. Guzmán, igual a la legislativa, ejecutiva y judicial y, consecuencialmente,se avizora la necesidad de establecer un órgano que tenga la misión de cumplir dicha función dentro del Estado, si es que dicha función no se deja radicada en alguno de los órganos que propiamente cumplen las funciones clásicas indicadas. Pues bien, esto produce un singular contraste de conceptos, los que se asimilan unos a otros. Es decir, por ejemplo, la función o poder legislativo clásicamente está asignado a un Congreso o Cámara de representantes, cuya denominación concreta varía de país en país, elegidos por votación popular; la función judicial o jurisdiccional está radicada en los Tribunales de Justicia establecidos por ley; la función ejecutiva radicada en el Presidente de la República, o un Primer Ministro, o como se denomine. La interrogante que surge es si se está ante una nueva función o “poder de seguridad” del Estado, el cual debería quedar radicado en un órgano que se cree al efecto.

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Dejemos, sobre este punto, hablar al propio Sr.Guzmán,Sesión N°52 pág 12, “... cabe plantearse si acaso esta seguridad nacional no aparece como una nueva función del Estado moderno, y si ésa sería una función distinta a las funciones legislativa, ejecutiva, judicial, de control o de parte integrante de una de ellas, en cuyo caso no habría que entenderla como una función separada. Supuesto que si se la entiende como función separada o como parte de alguna de las cuatro enumeradas, habría que establecer qué órgano es el que, como tal, tiene a su cargo la misión de cumplir esta función dentro del Estado”.

De la discusión e intercambio de ideas al interior de la Comisión Constituyente sobre el sentido que debería tener la institucionalización de un concepto de seguridad nacional,en la Carta Fundamental, desde las primeras sesiones en que el tema fue abordado, se desprende con absoluta claridad que sus miembros no tenían la formación y la información necesaria sobre lo que se había escrito y dicho sobre el mismo, ni cómo la seguridad nacional se plasmaría en el texto positivo y la orientación del mismo. Ello hizo que prosperara la indicación del Sr. Guzmán en el sentido que la Comisión debía reunirse con representantes de las Fuerzas Armadas y del Estado Mayor de la Defensa Nacional a discutir con ellos estos aspectos. El comisionado, Sr. Diez, siguiendo las ideas planteadas por el Sr. Guzmán, opina que la fuerza pública no se establece para dar eficacia al Derecho, como lo sostuvo el Sr. Silva. Bascuñán, sino que se establece para la defensa de la patria y para la seguridad nacional. Sin embargo, más adelante hace una distinción entre lo que es la fuerza pública, que es la encargada da hacer cumplir las resoluciones de los tribunales de justicia, de lo que son las Fuerzas Armadas que fueron creadas para la “seguridad nacional de la República”, (las comillas en el Acta), sentido con el cual concuerda con el Sr. Guzmán. La discusión de los comisionados sobre el tema en cuestión refleja que, a pesar de tener visiones si no encontradas, a lo menos distintas y no depuradas, tienen sí una clara idea en superar y resolver “los problemas constitucionales” de la Carta anterior, especialmente en lo relativo a la redefinición del papel que a las Fuerzas Armadas les correspondería en el nuevo escenario institucional.A pesar de ello, el concepto de seguridad nacional sigue siendo difuso en la mente del Constituyente, no definido, salvo entender que el rol de la fuerza pública está en ebullición dentro de la ciencia política y del constitucionalismo contemporáneos. Ahora, en mérito de lo novedoso que le resulta a la Comisión el sentido o lo que debe abarcar la seguridad nacional, se desprende que les ofrece dificultades al momento de precisar su contenido,ya que es una labor intelectual previa a la labor constituyente. El Sr. Guzmán se esfuerza por dar una idea provisoria de lo que entiende por seguridad nacional significando que “este concepto comprende la preservación del orden institucional de la República”

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En este contexto, la Comisión se reúne con el Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional, a los cuales se les expone las ideas básicas que venían sosteniendo cada uno de los comisionados. Ante ello el Ministro de Defensa de la época, don Oscar Bonilla Bradanovie, interviene señalando que no es tan importante definir el concepto de seguridad nacional, sino más bien precisar los elementos que lo constituyen. Agrega que le parece esencial definir el papel que le corresponderá a las fuerzas armadas en el nuevo régimen institucional, otorgándoseles competencia para abordar problemas como el de la subversión política y no restringir su campo de acción a situaciones de emergencia. Por su parte el General Sr. H. Brady se ha preocupado de analizar el concepto de la seguridad nacional porque tiene repercusión en el trabajo y planificación del papel que le corresponde cumplir a las fuerzas armadas. Señala que el proceso de desarrollo económico y social puede verse afectado por tres fenómenos distintos como son las catástrofes naturales, la conmoción interna y la guerra. Para ello, indica, es necesario implementar una política de seguridad nacional que contemple determinados mecanismos para que la evolución del desarrollo del país se produzca en forma normal. De la reunión celebrada, se nota un evidente interés de los institutos armados en vincular la idea de desarrollo económico-social y la de seguridad, influidos, creo, por las tareas de gobierno y conducción del Estado que en esa época desempeñaban. Cabe indicar a este respecto que, si bien los militares tuvieron una tendencia a liberalizar gradualmente la economía durante su período de gobierno, no es menos cierto que durante los cinco primeros años del mismo fueron vacilantes en torno al rumbo definitivo que debían tomar las materias económicas, situación esta última que coadyuvó a conspirar en contra de la claridad que se exigía en cuestiones de seguridad nacional. Concluyen en que, si bien la responsabilidad es de toda la comunidad nacional en la preservación de la seguridad, entienden que las fuerzas armadas son el instrumento fundamental en la preservación y progreso de la seguridad nacional. Su aporte doctrinal al tema en comento se complementó con la reproducción de las ideas y definiciones vertidas por el General Toro Dávila en su texto, ya citado anteriormente. Con fecha I5 de Noviembre de I 977, en sesión ordinaria, se reúne la Comisión y se da cuenta de un Memorandum u Oficio que le envió el General Pinochet, Presidente de la Junta de Gobierno de la época, en el que señala orientaciones para el estudio de la Nueva Constitución en sus pasajes más relevantes, que estimo son de sumo interés para conocer diversos aspectos y lineamientos que se vinculan íntimamente al concepto y a la idea de la seguridad nacional. En él señala que :

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“El 11 de Septiembre de 1973 marca la culminación de un prolongado proceso de deterioro nacional, que derivó en el advenimiento de un Gobierno marxista en nuestra patria, cuyos mil días de fatídica gestión serán siempre recordados con angustia por todos los chilenos”. “La inmoralidad y la corrupción alcanzaron los más altos niveles del Régimen, mientras el caos político, económico y social sumió a la nación en la anarquía, precipitó una destrucción económica sin precedentes en nuestra historia, y dividió a nuestros compatriotas hasta colocarlos al borde de la guerra civil.” “Es indispensable que se comprenda que esta acción no fue el fruto del azar ni de un desborde ocasional, sino que respondió a la aplicación fiel e integral del marxismoleninismo, doctrina frente a la cual el régimen constitucional se encontraba inerme, ya que cuando éste se con figuró, no se conocía un género de agresión internacional semejante a la comunista, a la cual en otras ocasiones he descrito como una guerra no convencional, que el enemigo libra en una batalla sin tiempo. La transformación de esta doctrina en un instrumento expansionista del imperialismo soviético le agrega una especial peligrosidad, al punto que no cabe duda de que se trata del mayor adversario que enfrenta el mundo libre y la civilización occidental y cristiana”.

Advierte que : “... vuestra Comisión... debe preparar un anteproyecto de Nueva Constitución Política cuya concepción del Estado y del ejercicio de la soberanía preserve a la Nación de una nueva infiltración del marxismo-leninismo en el aparato gubernativo y en el cuerpo social.”

Agrega que: “Una transformación institucional de una magnitud semejante implica la configuración de una nueva democracia, cuyos caracteres más importantes he sintetizado bajo los términos de autoritaria, protegida, integradora, tecnificada y de auténtica participación social.”

Para concretar lo anterior, el Presidente de la República de la época estimó oportuno bosquejar ciertas ideas básicas para plasmar los criterios políticoinstitucionales que guiaban su gobierno, las que sintéticamente escogimos pertinente resaltar: a) “Creación de un ‘Poder de Seguridad’ que contemple el papel de las Fuerzas Armadas en su deber de contribuir a garantizar la supervivencia del Estado, los principios básicos de la institucionalidad, y los grandes y permanentes objetivos de la Nación.” b) ”Proscripción legal de la difusión y acción de las doctrinas, grupos y personas de inspiración totalitaria. Los derechos constitucionales no pueden ser ejercidos para atentar en contra de la libertad individual y social, de la cual aquellos son una consecuencia.”

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c) “Modificación sustancial de la composición del futuro parlamento, en relación al que existía anteriormente. Junto a los representantes de las Regiones o agrupaciones de Regiones, que deben ser elegidos por sufragio popular directo, es menester incluir una cuota de legisladores que lo sean por derecho propio o por designación presidencial de entre ciudadanos que hayan desempeñado funciones relevantes dentro de la vida republicana, y que aporten su experiencia y su desinterés personal”. d) “Robustecer constitucionalmente las bases de una estructura económico-social, que sin perjuicio de su flexibilidad para adaptarse a las nuevas realidades, refuercen la libertad del hombre, impidiendo que este sea asfixiado por la férula de un estatismo avasallador y onmipotente. El derecho de propiedad privada de los bienes de producción y la admisión de la libre iniciativa en el campo económico y la admisión de la libre iniciativa, deben regir como reglas generales, sólo sujetas a las excepciones que imponga la aplicación del ya mencionado principio de subsidiariedad”. El conjunto de ideas que se expresan en el Oficio citado revelan el interés del ejecutivo de la época que se plasmen en el texto constitucional una serie de disposiciones e instituciones de nítida inspiración ideológica neoliberal. Se advierte la postura de desideologizar las actividades del país, tornando más tecnificada no sólo la economía sino también la política, lo que se demuestra en el interés de transformar a las fuerzas armadas en instituciones garantes de la supervivencia del Estado y en la introducción de legisladores que no provengan de elección a través del sufragio popular. Pero, la tecnificación de la política va del lado de su práctica o actividad política, pero no desde el punto de vista de los principios o posturas doctrinarias que informan dicho quehacer. En síntesis, se constata que la ideologización de la política es inaceptable desde el punto de vista de la inspiración doctrinaria de la Carta Fundamental, pero sólo desde el momento que no es su propia ideología, notándose una ambigüedad en ello. Esta realidad parece abarcar, también, a la idea de seguridad nacional que recoge nuestro Código Político, puesto que intentar hacer extensiva su significación a la realidad de un escenario político más proclive al ideal de una democracia liberal y clásica podría entenderse que se estaría atentando contra el auténtico alcance del concepto. Las discusiones habidas en la Comisión Constituyente y el contenido del Oficio o Memorándum citado confirman el firme propósito de establecer una democracia de nuevo tipo, según se ha señalado, como protegida, autoritaria. En otros términos, la Nueva Constitución fue pensada con fines fundacionales, donde la institucionalidad tomaría un nuevo rumbo para superar de ese modo “los vicios del pasado político de la Nación”. Entre las medidas discutidas en el seno de la Comisión se acordó la idea de configurar un “completo cuadro de protección democrática” (expresión del

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Sr. Guzmán) en la que se establecería, por ejemplo, un derecho a veto a priori, en la generación de cualquier órgano del Estado y en especial en el de Presidente de la República, de una persona que por sus actos o por sus ideas se haya manifestado enemiga del régimen democrático, derecho que lo debería ejercer un órgano político como el Consejo de Seguridad Nacional o el Senado y no uno jurisdiccional como el Tribunal Constitucional. También se piensa otorgar al Consejo de Seguridad Nacional iniciativa exclusiva de ley en aquellas materias vinculadas al cumplimiento de la misión del gobierno o de las instituciones del Estado en caso de falta de funcionamiento regular de ellas, y en el caso que esas instituciones,o la independencia nacional,o la integridad del territorio o la seguridad de su habitantes estén amenazados de manera grave e inmediata. Lo anterior es concordante con lo sostenido por la Comisión en orden a hacer responsable de la seguridad nacional al Presidente de la República en períodos de normalidad democrática, y sólo entregar dicha responsabilidad a las Fuerzas Armadas en casos graves, urgentes o en circunstancias calificadas. Naturalmente que estas ideas son fruto de la deliberación de la Comisión tendiente a encontrar la fórmula más adecuada para el resguardo de la seguridad nacional en el régimen que se inaugurará con la nueva Carta Fundamental. Llama la atención el contraste que existe entre estas fórmulas que se discuten, en una Comisión Constituyente de un país pequeño como el nuestro, y la realidad existente, en torno a la seguridad nacional, en los Estados Unidos, donde existe una verdadera casta ocupada en este tema y en que los problemas de la seguridad nacional parecen ser responsabilidades que van más allá de lo jurídico. Desprendemos de estas deliberaciones que la intención del Constituyente es procurar recoger y consagrar la doctrina de la seguridad nacional en la Nueva Constitución con el objetivo preciso de preservar la institucionalidad que ella con sangre, así como propender a la supervivencia del Estado, en términos que, velar por la integridad y buen funcionamiento de los órganos e instituciones fundamentales del Estado, es velar o proteger, en definitiva, su seguridad. A mi juicio, entonces hay una asimilación, o mejor dicho, una correlación de los conceptos seguridad nacional y seguridad del Estado, en el sentido que atender a hacer efectiva aquella tiene por objeto preservar la supervivencia de éste. En otras palabras, para asegurar la mantención del Estado, del tipo de Estado que históricamente conocemos, luego de la Revolución Francesa, esto es, el democrático representativo moderno, nace, se desarrolla y actúa hoy la doctrina de la seguridad nacional. Todo Estado, cualquiera éste sea, debe darse normas jurídicas que aseguren se continuidad. Huelga decir que ningún régimen político deja una válvula de escape que desencadene legalmente su caída y derrumbe definitivo. Lo novedoso es que el

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Constituyente de 1980 comprende dentro de la significación de la seguridad nacional un nuevo tipo de amenaza, que se cierne sobre el tipo de Estado actual, que entiende que debe combatirse. Las Actas Oficiales de la Comisión Constituyente son bastante explícitas al momento de definir las amenazas e identificar los males que azotaron el régimen democrático chileno, especialmente en la época inmediatamente anterior a su colapso, por lo que el ordenamiento jurídico que se abre paso con la Nueva Constitución Política debe contemplar las reglas e instituciones que vayan en pos de remediar tales vicios. Resulta de interés destacar, por otra parte, que del análisis de las Actas se desprende con claridad que en el año 1978 la Comisión aún no arribaba a un concepto definitivo de lo que debía entenderse por seguridad nacional. El propio Comisionado, Sr. Diez, en una intervención en la Sesión N° 349 de fecha 12 de Abril de 1978 consideraba: “... inconveniente definir el concepto “seguridad nacional”, no porque carezca de contenido jurídico, sino precisamente porque tal contenido va a ir siendo fijado y modificado de acuerdo con la práctica, las costumbres, la determinación de las leyes y el pensamiento de los partidos políticos”.

Expresa que: “... el dato histórico, la situación social y económica y las circunstancias políticas del país permitirán, no a la jurisprudencia, que escasa relación tendrá con esta materia, pero sí alTribunal Constitucional, al Presidente de la República, al Congreso y al propio Consejo de Seguridad Nacional, determinar el contenido del concepto de seguridad nacional”.

Al interior de la propia Comisión, en este período, se advierten, además, diferencias en apreciar a quién y en qué circunstancias le corresponde velar por la preservación de la seguridad nacional. El Comisionado, Sr. Lorca, piensa que esta responsabilidad debe recaer en el Consejo de Seguridad Nacional cuando el Gobierno no esté en condiciones de hacerlo, o se convierta abiertamente en un factor de inseguridad nacional, como ocurrió, según su opinión, con el Gobierno de la Unidad Popular. Por su parte el Sr. Guzmán cree que las Fuerzas Armadas, como entidades que constituyen la reserva fundamental y última de la nacionalidad y, al mismo tiempo, como entidades profesionales, insertas en la institucionalidad moderna, deberán tener una expresión dentro de la vida jurídica del país adecuada a su naturaleza específica. Piensa que reservar su intervención sólo para el caso en que el ordenamiento jurídico haya hecho crisis puede ser inconveniente y que debería buscarse una fórmula, a través precisamente del Consejo de Seguridad Nacional, para que las Fuerzas Armadas puedan intervenir en forma regular dentro de la vida del país, intervención que debe ser no sólo de manera excepcional frente a una crisis producida, sino en

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forma normal y permanente, a fin de evitar que tales crisis se produzcan. Estima que esta materia debe resolverse con mucha prudencia y cautela para que no implique mezclar a las Fuerzas Armadas en materias contingentes en la vida política diaria y, por ello, piensa que este punto debe resolverse y decidirse cuando la Comisión analice las facultades del Consejo de Seguridad Nacional. Estas opiniones establecen de manera precisa el ánimo del Constituyente de convertir a las Fuerzas Armadas en las instituciones que garantizan la continuidad del nuevo régimen constitucional y sienta las bases doctrinarias en materia de seguridad nacional, a lo menos en forma primaria. Se piensa que los institutos armados de la República son los únicos capaces de velar por la institucionalidad no sólo en situaciones de crisis, mediante una intervención directa, sino que en tiempos de normalidad y continuidad política deben tener participación decisiva para evitar una crisis. Esta participación deberá ser a través del Consejo de Seguridad Nacional el que, debidamente facultado, podrá pronunciarse sobre algún hecho o acto que, a su juicio, ponga en riesgo la seguridad nacional. La piedra angular de la materia en análisis, está en el conjunto de las disposiciones constitucionales, hoy vigentes, que giran en torno a estas ideas que tienen su base en las opiniones vertidas por el Constituyente en el año 1978, ya anotadas. A mayor abundamiento, el Comisionado, Sr. Bertelsen, preocupado del aspecto decisorio en materia de seguridad nacional se pregunta en la Sesión N° 357 de 25 de abril de 1978 cuál es el órgano llamado a actuar en situaciones contrarias a la seguridad nacional. Estima que podría producirse una situación de ineficacia, atentatoria de la seguridad nacional, al privar al Estado de los órganos capacitados para actuar, como sucedería si se estableciera en Chile un sistema federal o uno convencional, radicando las principales decisiones públicas en una asamblea.Aclara que, en todo caso, éste es un tema de carácter general,y que el problema más delicado lo constituye el resguardo específico de la seguridad nacional, y precisa que, dada la experiencia chilena y de otros países, es necesaria una permanente preocupación para que en la acción de gobierno no se descuiden los requerimientos necesarios que la seguridad nacional exige. Por otra parte, el Sr. Bertelsen llama la atención hacia el peligro que las instituciones de la Defensa Nacional puedan ser infiltradas por elementos marxistas o subversivos, con el fin de apoderarse del Estado, y añade que, por tal razón, surge el tema relacionado con las disposiciones constitucionales sobre la Fuerza Pública, que es la manifestación concreta de la seguridad nacional en la estructura constitucional. En vistas de esta consideraciones el Sr. Bertelsen, en dicha intervención, estimaba inadecuado, y más aún, “peligroso para la seguridad nacional”, según sus propias expresiones, que se consagrara en el texto Constitucional definitivo entregar al

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Presidente de la República la facultad de designar y remover al Comandante en Jefe respectivo. Por el contrario, piensa que el mejor sistema es la autogeneración de este Comandante por períodos fijos. En otros aspectos estima necesario que se establezca lo siguiente: a.- Proclama que el Consejo de Seguridad Nacional debe estar integrado predominantemente por miembros de las Fuerzas Armadas. b.- Reitera su opinión favorable a la idea que se otorgue a dicho Consejo iniciativa de ley cuando estime que los altos intereses de la seguridad nacional estén comprometidos. c.- Señala ser partidario que el ejercicio de la potestad reglamentaria, que constitucionalmente corresponde al Presidente de la República, no perjudique la seguridad nacional. d.- Considera, por último, que en lo relativo a la conducción de la política internacional, el Consejo de Seguridad Nacional debe ser oído antes de la negociación o ratificación de tratados importantes. Incluso estima que, cuando se trate de materias de especial gravedad, el Consejo no sólo debiera ser escuchado, sino que se debiera de actuar conforme a lo que él acordara. La Sra. Bulnes, en la sesión citada, ratifica escueta y lapidariamente la idea que las Fuerzas Armadas “cumplan dentro del Consejo de Seguridad Nacional con el principio de la democracia protegida” , tomen parte en ciertas decisiones políticas y sean, además, oídas en materias de orden netamente político que involucren un peligro para la nacionalidad. Las opiniones de los Comisionados no fueron unánimes en varios aspectos en torno a las formas de protección jurídica del nuevo régimen político que se daba a luz con la Nueva Constitución, sin embargo, todas sus ideas giraban sobre la necesidad imperiosa de establecer mecanismos adecuados que impidieran repetir la experiencia histórica y política de los años 1925 - 1973 que La Comisión consideró nefasta y perjudicial para el desarrollo nacional. Tales mecanismos en la Constitución de 1980, como por ejemplo la exclusión ideológica o pluralismo ideológico limitado o restringido; la constitución de un Poder de Seguridad, a través de un Consejo de Seguridad Nacional; la consagración de las Fuerzas Armadas como instituciones esenciales para la seguridad nacional (idea esta última que se tomó de la Constitución Política Brasileña) y que garanticen el orden institucional de la República, estimamos, son de la más alta significación dentro del andamiaje constitucional y que influirán drásticamente en la agenda programática de los futuros gobiernos que se elijan. Es más, serán materias de primer orden de la discusión política nacional a juzgar por la composición de la sociedad chilena, por sus diferencias sociales y económicas,y atendida la circunstancia que nuestro

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Código Político aún no recibe una aceptación plena y definitiva en la totalidad de la conciencia nacional. El Comisionado, Sr. Guzmán, reitera, en una intervención en la Sesión N° 379 de 31 de mayo de 1978, señalando con mucha precisión lo que, a su juicio, debe consagrarse en la Nueva Constitución sobre la seguridad nacional, estableciendo que debe abandonarse el propósito de configurar la noción de Poder de Seguridad desde el punto de vista constitucional clásico. Cree que la existencia de las Fuerzas Armadas o, en términos generales, de la Fuerza Pública, consignada en un estatuto constitucional sólido y completo constituiría un eficaz poder de seguridad y una solución funcional a ese problema. A su juicio, la disposición fundamental que garantice la existencia efectiva del Poder de Seguridad,debe apuntar al estatuto de la Fuerza Pública, recogiendo lo consignado en el artículo 22 de la Constitución de 1925 y completándolo con las ideas contenidas en las indicaciones dadas anteriormente. Cree que junto con las características de profesionales, exclusivas, `jerarquizadas y no deliberantes, es necesario consignar también su calidad de obedientes, pero refiriéndolas al ordenamiento jurídico y no a la persona del Presidente de la República”, para evitar que pueda ser desvirtuada esa obediencia y convertirlas en verdaderas guardias pretorianas del Primer Mandatario, como, según el Sr. Guzmán, trató de hacerlo el Presidente anterior. Agrega que es indispensable recoger el concepto de seguridad nacional y le parece muy acertado el que sugirió el Sr. Diez quien, a su vez, lo tomó de la Constitución brasileña, que usa una expresión amplia y cautelosa, cual es que las Fuerzas Armadas son esenciales para la, seguridad nacional, sin entrar en mayores precisiones. Asimismo, cree importante consagrar que la Fuerza Pública es la garantía última de la seguridad nacional,y estima que en esa expresión está la clave del Poder de Seguridad, pues considera que el texto constitucional debe entregar a las Fuerzas Armadas la misión expresa de ser la garantía última del orden institucional de la República, entendiendo que no sólo tienen que respetar el orden constitucional sino, además, garantizarlo,y que cuando han fallado las demás garantías constitucionales para la defensa del ordenamiento constitucional, exista esa salvaguardia última que son las Fuerzas Armadas. Esta indicación del Sr. Guzmán es de una importancia capital a la hora de desentrañar el significado que la seguridad nacional tiene en el texto constitucional, especialmente en la idea que la fuerza pública es su garantía última. Consecuente con ello, pensamos que la importancia que tienen las Fuerzas Armadas en un régimen de seguridad nacional se expresa en el ejercicio de la facultad de prolongar la mantención del mismo régimen, puesto que el ordenamiento jurídico le asigna, en definitiva, el rol de garantes del sistema político.

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Por su parte, es evidente que la caraterística atribuida a las Fuerzas Armadas de ser no deliberantes, sin embargo, genera un amplio espacio de interpretación sobre lo que ella significa. La propia Comisión reconoce dificultades en su definición y en determinar cómo ella roza con su obligación de preservar la seguridad nacional, que es, en última instancia, una labor política. Al Presidente de la Comisión, Sr. Ortúzar, le merece dudas el empleo de la expresión “no deliberante” para caracterizar a la Fuerza Pública. Refiere que en más de alguna oportunidad ha oído a miembros de las Fuerzas Armadas afirmar que la expresión no es adecuada, puesto que ellos deliberan permanentemente, desde luego, sobre los problemas de la seguridad nacional, que les atañen de manera directa.Agrega que con mucha razón deberán hacerlo en el futuro, ya que integrarán diversos organismos en los cuales, para poder resolver, necesariamente se tendrá que deliberar. En estas circunstancias cabe preguntarse quién deliberará en definitiva, el instituto armado a través de su Comandante en Jefe, o sólo será el Comandante en Jefe, de acuerdo a su personal criterio. Pero en este último caso, esta opinión puede o no ser compartida por sus demás compañeros de armas. Esto es algo no resuelto. El texto definitivo, hoy vigente, consulta en el inciso final del artículo 90 la caraterística que las Fuerzas Armadas, como cuerpos armados, son esencialmente no deliberantes. La natural inquietud que surge es saber si la expresión, “como cuerpos armados”, indica que la no deliberación significa que sólo se aplica en la situación en que no se admite,entre sus miembros, la discusión o posibilidad de no acatamiento de las decisiones y resoluciones que adoptan sus superiores jerárquicos en materias estrictamente profesionales,o en cambio, significa que sería aplicable la prohibición de deliberar, también, en cuanto se encuentre en juego la seguridad nacional. Para el Sr. Ortúzar la seguridad nacional es una cuestión de fondo, que va más allá de la política contingente, la que considera ser una pequeña preocupación. Así, le correspondería a las Fuerzas Armadas definir y resolver, por sí o en aquellos órganos donde participen sus representantes, cómo, en qué momento y por qué circunstancias se encuentra amagada la seguridad nacional, y que en tal caso no estaríamos ante una conducta que pueda ser considerada como un acto de deliberación, especialmente por el hecho que la Comisión al indicar que las Fuerzas Armadas son esenciales para la seguridad nacional tienen facultades, e incluso obligaciones, en este aspecto, que trascienden el orden institucional o la simple defensa del esquema constitucional de la República. En otros términos, en el evento que las Fuerzas Armadas deliberaran en materias de política contingente transgrederían abiertamente el espíritu y la letra de la Constitución, pero no incurrirían en dicha conducta, esto es, deliberar, si emiten opiniones sobre hechos o actos que vulneren la seguridad nacional. El Comisionado,

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Sr. Guzmán, se encarga de confirmar, de algún modo, con lo ya aseverado por él en la Sesión N° 392 de 29 de Junio de 1978 en que pide: “...no olvidar que los Estados Mayores siempre han deliberado sobre toda clase materias que de algún modo afectan al destino superior de la República, pues ello es inherente a la misión de defender la patria y en todo instante será inseparable de la tarea de garantizar el orden institucional de la República”.

A nuestro parecer, la tradición política de la República ha entendido siempre que la no deliberación que caracteriza a las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública implica que ellas no deben inmiscuirse en las cuestiones de política contingente, las que son propias de las autoridades que han sido elegidas por el pueblo mediante el mecanismo del sufragio libre universal, secreto e informado, las que constituyen el denominado poder civil, al cual el poder militar se le subordina. Esto está íntimamente ligado a la doctrina que las Fuerzas Armadas deben respeto y obediencia a dichas autoridades y se someten a ellas, en tanto éstas encarnan la soberanía que, originalmente, reside en la Nación.Sin embargo, en las discusiones llevadas a cabo al interior de la Comisión Constituyente se sostuvo, unánimemente, que las Fuerzas Armadas no deben sumisión sino al ordenamiento jurídico, con el objeto de evitar en el futuro la práctica política del Presidente de la República anterior quien siempre exigió, a juicio de la Comisión, y en especial en opinión del Comisionado Sr.Guznnán, que las Fuerzas Armadas le debían subordinación a su persona. Naturalmente que la resolución de esta controversia está vinculada a la idea que se tenga de la seguridad nacional, puesto que ésta, a nuestro parecer, privilegia una postura renovadora, en relación a la doctrina constitucional clásica en esta materia, que indica que las Fuerzas Armadas sólo deben obediencia al ordenamiento jurídico y en que en él dichos cuerpos armados tienen gravitante participación en las grandes y cruciales decisiones políticas de la República que estén vinculadas a la seguridad nacional, ya lo hagan por sí mismas, a través de sus Jefes Institucionales respectivos o a través del Consejo de Seguridad Nacional, órgano en el cual, por la naturaleza de sus funciones, francamente delibera. Entonces, si concluimos que el Consejo de Seguridad Nacional, realiza, en el desempeño de sus altas funciones, el acto de deliberar, y en él tienen participación con derecho a voz y a voto los Comandantes en Jefe de las distintas ramas de la Defensa Nacional, nos preguntamos si se está vulnerando la letra de la Carta Fundamental al tolerarse esta práctica que, en los hechos, niega la pretensión constitucional de transformar a las Fuerzas Armadas en cuerpos armados no deliberantes. De cualquier manera como se interprete en qué consiste, o qué comprende, la obligación constitucional de las Fuerzas Armadas de no deliberar, no será más que un aspecto, dentro de sus variadas implicancias, del tema de la seguridad nacional, lo

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que quedará, en definitiva, sujeto en cuanto a lo que es la esencia de dicha obligación, a la práctica política y jurídica concreta de la Nación. Conclusiones

Por fin, del análisis de las Actas Oficiales de la Comisión Constituyente en las que se abordaron, especialmente, los ternas de la seguridad nacional y de la Fuerza Pública,que se han señalado, se puede arribar a una serie de conclusiones que nos instalan en una nueva visión ideológico-política del Estado, que debía plasmarse en la letra definitiva de la Constitución Política que se daba a luz, entre las cuales destacamos: a)

Se procura superar el papel tradicional que debían cumplir los institutos armados, asignándoseles básicamente el rol de garantes de la institucionalidad,

b) Se plantea la creación de un “poder de seguridad” que tenga por misión impedir que se produzcan alteraciones sustanciales del orden constitucional y legal, c)

Se consagra una doctrina de la seguridad nacional, cuyas vertientes teóricas no logramos visualizar con nitidez a partir de las discusiones ocurridas en el seno de la Comisión, pero cuya explicación de su contenido está íntimamente ligada al proceso político e histórico del país, de América Latina y el mundo de los últimos cincuenta años,

d) Se determina establecer una democracia de nuevo cuño que se caracteriza como autoritaria, protegida y restringida, e)

Se visualiza establecer un pluralismo ideológico restringido, proscribiendo de la vida política constitucional a aquellas doctrinas de inspiración totalitaria o cuya inspiración ideológica esté fundada en la lucha de clases.

Las orientaciones originadas en la Comisión Constituyente en relación con la seguridad nacional, que se han sintetizado anteriormente, tuvieron un importante eco en las etapas posteriores de la elaboración de la Carta Fundamental. Del sólo análisis de la letra de la misma se colige que las ideas matrices y fundamentales plasmadas en el texto que finalmente se aprobó son las que se discutieron en la Comisión Constituyente.

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