La buropatología en las administraciones públicas de América Latina, el problema. El Open Government, ¿la solución?

XIX Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública. Quito, Ecuador, 11-14 de noviembre de 2014.

La buropatología en las administraciones públicas de América Latina, el problema. El Open Government, ¿la solución? Ivana Merlo Rodríguez INTRODUCCIÓN En los años ´80 surgió el concepto de gobierno abierto. Y a partir de la administración Obama, más específicamente, con el memorándum del año 2009 “Transparency and open government”, los gobiernos han iniciado un camino tendiente a promover la instalación de un modelo de gobierno transparente, participativo y colaborativo, y más aún a partir del año 2011, con la creación de la Alianza para el Gobierno Abierto en la que participaron como socios fundadores, Brasil y México. El concepto de gobierno abierto ha alcanzado una alta popularidad en el seno de los gobiernos y en la academia que investiga sobre el alcance y características del concepto y recomienda a los gobiernos a unirse a este nuevo enfoque de gestión de la cosa pública. Ahora bien, este enfoque no pareciera ser tan nuevo, ya que se asentaría sobre los supuestos de otros enfoques de organización de las administraciones públicas, y lo novedoso se encontraría más en sus herramientas que en sus fines. Por otro lado, y dada las características de las reformas que implica la instalación de un gobierno abierto, participativo, transparente y colaborativo en América Latina, cabe preguntarse si esa receta es la adecuada para la enfermedad de las administraciones latinoamericanas. En América Latina, los gobiernos no concretaron en sus administraciones públicas todas las características del modelo burocrático, y en tanto, construyeron ensamblajes de ciertas características patrimonialistas y burocráticas con algunos elementos de la nueva gerencia pública y de los modelos post burocráticos. Así, el modelo weberiano de administración alcanzó una instalación incompleta (Prats, 2001) a consecuencia de ciertas características estructurales propias del proceso de construcción de los estados en la región, generando que las administraciones padezcan de "buropatología". La presente ponencia, que integra la Tesis Doctoral Los modelos de organización pública de los gobiernos locales y la calidad de sus políticas, tiene como objetivo adentrarse en las diferentes perspectivas teóricas de los modelos de organización de las administraciones públicas, vinculándolas con procesos de modernización en Iberoamérica y Europa y con los principales supuestos de gobierno abierto. DE LA BUROCRACIA WEBERIANA AL GOBIERNO ABIERTO La relación entre política y administración ha sido objeto de debate desde diferentes teorías. Desde la teoría genérica de la organización, la separación entre política y administración (políticos y burócratas) fue plateada por Weber al sostener que la burocracia estaba integrada por funcionarios individuales, libres, neutrales, profesionales y absolutamente separados de la política, es decir, burócratas capaces de aplicar, objetivamente, las normas generales a casos individuales.

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Asimismo, Weber afirmaba, desde una idea cuasi mimética, que las organizaciones (tanto públicas como privadas) tenderían, en el largo plazo, a burocratizarse. Analizar la administración pública desde la teoría genérica de la organización es suponer que la administración pública tan sólo es un medio para alcanzar un fin, es decir, los burócratas son agentes profesionales neutrales que ejecutan decisiones políticas. Así, desde esta perspectiva no podría explicarse, por ejemplo, por qué las políticas públicas fallan en su proceso de implementación o bien por qué las oficinas públicas, en muchos casos, retrasan o contraargumentan alguna decisión tomada por un funcionario político. Y más aún, tampoco podría explicarse por qué las instituciones políticas han implementado, durante décadas, un sinnúmero de mecanismos tendientes a limitar el poder de la burocracia. Si la administración pública tuviera la misma lógica y naturaleza que la administración de una empresa, podrían aplicársele las mismas herramientas pero se estaría negando la naturaleza misma de la burocracia como elemento del estado, y se estaría afirmado que el estado es similar al mercado. Esta última posición surgió tras la crisis de los estados benefactores en América Latina, al diagnosticarse que el problema radicaba en la expansión de sus administraciones públicas; por lo tanto se debían importar lógicas de mercado, a los fines de eficientizar a lo público. Desde un enfoque neoinstitucionalista, Guy Peters plantea que la relación entre política y administración es un proceso político, de “intercambio de poder e influencia, de conflicto y cooperación” (Peters, 2001: 343). Así, cada uno de los actores de este juego político desplegará, de acuerdo al momento histórico, sus herramientas para ampliar su base de poder. Así, este proceso político entre gobierno y administración ha ido configurando la propia estructura burocrática y estatal. Algunos explican que esta puja entre gobierno y administración ha sido una de las causales de la expansión de las burocracias, sobre todo en América Latina donde las administraciones parecieran asemejarse más a organizaciones burocráticas de sociedades premodernas que de sociedades postmodernas. La primera forma de administrar al estado moderno fue el modelo clásico weberiano; mientras que la segunda forma de administrar ha sido la Nueva Gerencia Pública, que surgió como camino superador de la crisis del estado social, con el objetivo de hacer de éste, eficiente, delgado, ágil y flexible. La Nueva Gerencia Pública partió del diagnóstico que la crisis de los estados era fiscal, es decir, un enorme y profundo desequilibrio entre ingreso y gasto público, desequilibrio, según el neoliberalismo, generado por el tamaño de la estructura del estado de bienestar. Esta corriente del institucionalismo económico evocó una pasión por la eficiencia como la solución para alcanzar el equilibrio fiscal, encuadrándose en el enfoque de la nueva economía y de las finanzas públicas (ajuste). Mientras que Weber afirmaba que la centralización favorecía la toma de decisión, la Nueva Gerencia Pública criticará no solo el tamaño (desbordado) del estado sino también la centralización (jerárquica) de la burocracia. La Nueva Gerencia Pública integró un paquete de reformas, elaborado desde el institucionalismo económico (reformas de primera generación), tendiente a sacar al  

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estado social de su crisis, bajo una premisa contundente: “Sin un estado eficaz el desarrollo es imposible” (Banco Mundial, 1997: 26). A partir de este diagnóstico, era necesario modernizar tanto al estado, reduciéndolo y eliminando su presencia en la economía, como a su administración, incorporándole lógicas y prácticas gerenciales propias del sector privado. La Nueva Gerencia Pública perseguía un gobierno limitado, delgado y con lógica costo – beneficio. Un estado que redefiniera sus fines y sus medios, porque el problema del estado social no era un problema de estado sino de gobierno, es decir, de un estilo de gobernar centrado en el gasto público. La premisa consistía en la necesidad de descargar (alivianar), a través de la modificación del paradigma burocrático, a los estados overload (sobrecargados de demanda social) para que dejaran de ser el centro de la demanda social. La Nueva Gerencia Pública implicó: reforma fiscal, redimensionamiento de la estructura burocrática, eficiencia económica como valor supremo de la cultura administrativista; compactación de niveles jerárquicos; desregulación y (re) regulación (revisión crítica); organización por procesos más que por funciones (identificación de los procesos y secuencias de acciones generadoras de valor público en los ciudadanos – clientes). Ahora bien, la crisis neoliberal del estado social generó a su vez otra situación crítica que llevó, por un lado, a propiciar las reformas de segunda generación, tendientes, ya no a minimizar al estado sino más bien a colocarlo en un rol coordinador de reformas (neoinstitucionalismo) y por otro lado, a preguntarse: ¿es suficiente el gobierno gerencial para conducir a la sociedad? El gobierno eficiente es importante pero para dirigir la sociedad se requiere de mucho más. Éste es uno de los supuestos teóricos de la governance. Antes de la democracia el problema se encontraba en el sujeto de gobierno, es decir, si éste poseía legalidad y legitimidad de origen. Hoy, el problema está en el proceso de gobierno (competencia e impotencia), en el proceso de dirección (la acción directiva del gobierno), es decir, en la governance. La crisis del estado social generó a la Nueva Gerencia Pública y ésta invitó a peguntarse sobre el por qué de la crisis. Así, governance surge a partir de la necesidad de superar la crisis neoliberal del estado social a través de herramientas teóricas centradas no ya en el tamaño o estructura del estado sino más bien en la capacidad directiva de los gobiernos, es decir, se produce un movimiento del objeto de estudio: de la legitimidad democrática de los gobiernos hacia la capacidad para resolver los problemas sociales. En este marco, el supuesto de la teoría de la gobernanza afirma que ésta “requiere obviamente de las capacidades del gobierno, un gobierno experto y competente, sin incoherencias y deficiencias en su organización y operación, financieramente robusto, legalmente impecable y administrativamente eficiente (…) con un aparato administrativo con fuerza analítica y capacidad gerencial” (Aguilar Villanueva, 2009: 29). Así, se superaron ciertas recomendaciones de la Nueva Gerencia Pública, elaboradas desde el institucionalismo económico, con el objetivo de adaptar al aparato estatal a las nuevas realidades globales (Ramírez Alujas, 2004: 18). Y en este marco, a la teoría de la governance la actualiza el concepto de gobierno 3

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abierto, como un gobierno que se basa en la transparencia, la participación y la colaboración a través del acceso libre de datos (open data) y la acción abierta (open action), es decir, una administración relacional que asume a la governance como el camino (Jiménez y Gascó, 2012: 2). Ahora bien, las administraciones públicas de América Latina comparten ciertas características vinculadas a los procesos históricos de conformación de sus estados y de su relación con la sociedad. En general, se utiliza el término burocracia para referirse a la lentitud, ineficiencia de una administración, es decir, se utiliza al concepto como un calificativo peyorativo. Sin embargo, un concepto que da cuenta de las patologías presentes en una administración, es el de buropatología. Por ello, el politólogo Joan Prats, afirmó que en América Latina, las administraciones públicas padecen de buropatología, a consecuencia de procesos incompletos de implantación del modelo burocrático, ya que se caracterizan por planificación difusa o ausente, procesos de evaluación aislados, arbitrariedad en los procesos de decisión, opacidad, clientelismo, patrimonialismo, nepotismo, es decir, en términos weberianos, en América Latina no hubo una instalación completa del modelo burocrático sino más bien ciertas características en determinados nichos de las administraciones. Luego, tras las crisis fiscales y las “recomendaciones” de los organismos multilaterales de crédito a la región, se implementaron reformas de primera generación tendientes a minimizar la presencia del estado y modificar el alcance de lo público. Estas reformas no reemplazaron las características burocráticas incompletas preexistentes sino que fueron recibidas para convivir, es decir, al modelo incompleto burocrático se le sumó otro modelo incompleto, el de la nueva gerencia pública. A este ensamblaje, se le sumaron, tras la crisis del estado neoliberal, ciertas características postburocráticas relacionadas con la asociatividad e intersectorialidad en la gestión pública, y a estas los gobiernos actuales le sumarán acciones tendientes a materializar gobiernos abiertos, a partir de los compromisos asumidos en la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership1). En este marco, se dará un repaso de las políticas actuales y destacadas de modernización del estado en los países de América Latina que integran el CLAD2 y en los países integrantes de la OCDE 3 , haciendo hincapié en las reformas                                                                                                                 1

Es una iniciativa multilateral lanzada por ocho países (Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, Reino Unido, Estados Unidos) en el año 2011, para promover reformas tendientes a que sus gobiernos rindan cuentas, sean más abiertos y mejoraren su capacidad de respuesta hacia sus ciudadanos. OGP ha pasado de 8 países participantes a 63 países. Ver: http://www.opengovpartnership.org Para un análisis de los pasos alcanzados por esta iniciativa se recomienda JIMÉNEZ, Carlos E. y GASCÓ, Mila. (2012, octubre). Y ahora - Gobierno Abierto: Nuevos términos en la constante búsqueda por la transparencia y la rendición de cuentas [en línea]. Ponencia presentada en el XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena de Indias, Colombia. Disponible en: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2312342 [consulta: 5 de abril de 2014]. 2 El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) es un organismo público internacional de carácter intergubernamental. Fue creado en el año 1972 y su principal objetivo es “promover el análisis y el intercambio de experiencias y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernización de la Administración Pública”. Veintiún (21) países integran el CLAD: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Ver: http://www.clad.org/ 3 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fue fundada 1961 con el objetivo de: “promover políticas que mejoren el desarrollo económico y el bienestar social de las personas en todo el mundo”. Está integrada por

 

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vinculadas al concepto de gobierno abierto y sus herramientas, ya que sus fines, se entiende están abarcados por la teoría de governance. Aguilar Villanueva en su libro “Gobernanza y Gestión Pública” afirma que la governance es el proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos (preferencias) y las acciones causalmente idóneas para alcanzar esos objetivos; es el proceso de dirección de la sociedad; una acción intencional y una acción causal. En este proceso, el gobierno ya no es el centro sino que es un nodo más, que coordina pero que ya no puede decidir ni determinar a solas. Así, el estado se convierte en una condición necesaria pero no ya suficiente, porque para gobernar será necesario un proceso de negociación, consenso e interdependencia con los otros subsistemas, es decir, se precisará de una red de actores interconectados. En este marco, surgirán interrogantes: ¿el gobierno políticamente legítimo, gerencialmente eficiente, robustamente financiero, es suficiente para dirigir a la sociedad? ¿puede hacerlo por sí mismo o tiene que hacerlo en asociación con otros? Así, la governance parte de la insuficiencia del gobierno y ya no de su eficiencia, es decir, la definición de la agenda pública prioritaria del gobierno ahora deberá consensuarse/negociarse con una sociedad con mayor autonomía, coordinando en diferentes niveles y con una variedad de actores (governance de multinivel). Governance es el proceso de participación entre gobierno y sociedad, es decir, será el producto de relaciones cambiantes (relaciones de pesos y poderes) que requiere de una instancia que asegure cooperación eficaz (organización y división del trabajo, economía de escala), arbitre los recursos y observe y/o sancione. LA BUROPATOLOGÍA A principios del siglo XVII, surge en Europa el modelo burocrático 4 como herramienta para establecer un orden formal y generar responsabilidad ante la autoridad, una autoridad que no era democrática. Luego, en el siglo XIX, se erigió en “la piedra angular del estado moderno y casi de la civilización moderna”, ya que era quien aseguraba el bienestar general dentro del estado, a partir de la neutralidad burocrática y de la separación público – privado (Crozier, 1996: 1). En el período de postguerra predominó el papel del estado como proveedor monopólico o cuasi-monopólico de la prestación de servicios públicos. Este modelo de gobierno y administración pública fue la base de recuperación de las sociedades tras la Segunda Guerra; un modelo donde el gobierno era el único responsable de todas las etapas del ciclo de políticas y de prestación de servicios: diseñaba, implementaba, regulaba y evaluaba a solas. A ese rol del estado le correspondió una administración pública jerárquica, centralizada y estable (burocracia weberiana).

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    treinta y cuatro (34) países: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos de Norteamérica, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía, que representan el 80% del Producto Bruto Mundial y el 70% del comercio internacional. Para 2012, la OCDE contó con un presupuesto anual de 347 millones de €. Ver: http://www.oecd.org/fr/ 4 Algunos autores sostienen que la burocracia es el modelo que personifica la racionalidad en la civilización moderna, mientras que otros, la consideran una especie de “Leviatán” que está preparando la esclavitud del hombre. 5

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Las crisis fiscales5 en los años ´70, plantearon la necesidad de reformar la matriz estadocéntrica6, al diagnosticar la inviabilidad e ineficiencia en la satisfacción de las necesidades sociales a través del incremento del gasto público. Por otro lado y al mismo tiempo, el proceso de globalización redujo la autonomía de las políticas económicas y sociales de las naciones (Bresser Pereira, 1999) y generó un progreso tecnológico y comunicacional a escala mundial. Así, los estados se encontraron con una ciudadanía más informada y conectada que “reclamaba una modificación del contrato social” (INAP y OCDE, 2006: 35). Esta conjunción de factores desembocó en una serie de medidas tendientes a reformar la administración pública “para mejorar su eficiencia, eficacia y calidad del servicio” y fortalecer “la integridad, imparcialidad política, la objetividad, la selección y promoción en el mérito y la rendición de cuentas” a los fines del Buen Gobierno (Gov. UK, 1994: 7); para fortalecerla como una organización “eficaz, transparente y democrática (…) para el desarrollo de democracias sólidas y prósperas” (INAP y OCDE, 2006: 15); y para convertirla en “efectiva, eficiente y democrática (…) capaz de producir desarrollo, tanto en términos económicos como sociales, políticos y ambientales” (CLAD, 2010: 3). Estas tres definiciones del proceso de reformas y modernización 7 de la administración pública nos aproximan con más claridad a los tres enfoques8 sobre los modelos de organizarla y reformarla. El primer enfoque nos acerca al modelo ortodoxo weberiano que “originó la estructura de nuestro aparato colectivo de toma de decisiones”, reemplazando la voluntad del monarca por servidores públicos admirados, por su competencia, responsabilidad y neutralidad. Así, el interés general se encontraba personificado por un miembro del servicio inglés, por ejemplo (Crozier, 1996: 1). Muchas organizaciones fueron estructuradas como burocracias maquinales, ya que se consideraba que cuando un conjunto de tareas simples y repetitivas se tenían que ejecutar con precisión y coherencia por seres humanos, la estructura más eficaz era el modelo burocrático. Max Weber, fue el primero en escribir sobre este tipo de organización, poniendo de relieve la racionalidad, “de hecho, la palabra maquinal procede directamente de sus escritos”. Una máquina es: precisa, fiable en el proceso, fácil de controlar y limitada. El quiebre se encuentra en que las organizaciones, a diferencia de las máquinas, se encuentran integradas por sujetos, por seres humanos. En la definición de eficiencia (maquinal) de Frederick Taylor no entraba la iniciativa del trabajador, ya que el objetivo final era “eliminar todo trabajo cerebral posible (…) la máquina no tiene voluntad propia”. Por ello, en este tipo de organizaciones                                                                                                                 5

Ozslak y Malvacino definen a la crisis fiscal de los estados como la “(…) incapacidad para manejar el ahorro nacional y de su debilidad para operar en la sociedad, capturando recursos genuinos” Ozslak y Malvacino (2001: 1) “Esta matriz no sólo expresa una regulación estatal de la economía sino que supone un modo distorsionado de relación estado con la sociedad y un patrón sesgado de toma de decisiones y de resolución de conflictos que se asienta en la mayoría de los países latinoamericanos a pesar de la diversidad de regímenes políticos” (Cunill Grau, 1997: 202). 7 La modernización es “el desarrollo de la racionalidad instrumental” que tiende al control de los procesos sociales y naturales mientras que modernidad es “racionalidad normativa” que apunta a la autodeterminación política y a la autodeterminación moral. La modernización implicará integración a los fines de asegurar la eficacia, productividad, competitividad mientras que la modernidad se ve reflejada en valores como soberanía, derechos humanos y se encontrará restringida al ámbito nacional. En este marco, “la modernidad sufre un déficit institucional para enfrentar la dinámica de la modernización” (Lechner, 1990). 8 Desde el enfoque ortodoxo weberiano de administración pública, luego el institucionalismo racionalista y económico y finalmente desde el neoinstitucionalismo sociológico europeo (OCDE) y latinoamericano. 6

 

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el control será clave en un doble sentido. Por un lado, se asumirá que el control es necesario y permite resolver los problemas que van surgiendo a partir de “ajustes” en la maquina organizacional. Pero por otro, el control es causal de buropatología: la generación de excesivos mecanismos de control (relación política – administración) acrecentarán los problemas, generando un círculo vicioso, es decir, más controles específicos terminarán causando problemas de coordinación y comunicación, ya que los conflictos que surgen dentro de la organización no son solo problemas maquinales sino más bien vinculados con las relaciones entre los sujetos que integran la organización (Mintzberg, 1991: 166-168). De este modelo ortodoxo weberiano, se paso al segundo enfoque (institucionalismo racionalista y económico), el modelo de Nueva Gestión Pública, en donde el estado transferirá al mercado todo lo que considere que éste puede gestionar de manera más eficiente a través de una serie de medidas tendientes a reducir la burocracia en su tamaño y a redefinir el rol del estado en el mercado y la sociedad. En la Nueva Gerencia Pública, la toma de decisiones se regirá por el análisis costo beneficio. Los casos más representativos de estos procesos de modernización aplicados desde la perspectiva de la Nueva Gerencia Pública son Inglaterra, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Australia y Alemania, entre otros. El tercer enfoque de administración pública es el gerencial que aparece a partir de la crisis del estado neoliberal. Al enfoque gerencial se lo considera como modelo postburocrático al igual que a la Nueva Gerencia Pública pero a diferencia de éste no planteará la retirada del estado sino por el contrario asumirá que la presencia estatal es necesaria pero no suficiente para la dirección pública de las sociedades complejas postmodernas. Por ello, tanto Nueva Gerencia Pública desde el institucionalismo racionalista como el management público desde el neoinstitucionalismo sociológico se encontrarán próximos en cuanto a medidas y herramientas pero no así en cuanto a modalidades de implementación, sobre todo en cuanto a tiempos y profundidad de las reformas. Entre los casos más representativos de reformas tendientes a gerenciar la gestión pública, cabe mencionar a los países de la OCDE (extrayendo los mencionados anteriormente) y países emergentes de América Latina. Dentro del enfoque de management público se encuentran tanto los países que integran la OCDE como el CLAD; son más las similitudes que las diferencias entre una perspectiva y otra pero hay un punto clave que las diferencia: el contexto histórico, institucional, social, político y económico que caracteriza a la región latinoamericana en materia de administración pública. A partir de los principales puntos de reforma planteados por la Nueva Gerencia Pública, se identificaron ciertas condiciones desfavorables para su aplicación en América Latina: a) la Nueva Gerencia Pública desconoce (o más bien pretende eliminar) la naturaleza del estado y elabora una serie de propuestas de reforma a partir del total apartamiento de un enfoque histórico de las instituciones públicas; se propusieron reformas en una región como América Latina, donde las burocracias no presentan características weberianas que superar, b) la relación entre política y administración en la región, en general, es conflictiva, a consecuencia de los procesos históricos de formación de nuestros estados y c) las

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configuraciones institucionales de la región tienden a favorecer el clientelismo político como recurso para ser elegido o reelegido, por lo tanto nuestras estructuras burocráticas lejos están de ser profesionales. La organización burocrática presenta una paradoja: para lograr el control (“ante la duda, se controla”) se especializan los mecanismos, reflejando dicha especifidad en la estructura de la organización, lo cual genera problemas de comunicación y coordinación administrativa. Cada unidad busca protegerse a sí misma y es celosa de las prerrogativas que ha obtenido. Así, el funcionamiento limitado no solo impide la coordinación sino también promueve la generación de nichos de intereses privados, lo que tiende a construir organizaciones con demasiados dirigentes interesados más en los juegos políticos organizacionales que en atender a los fines organizacionales. En este marco, Víctor Thompson (1961) denomina que las “buropatologías” son los comportamientos disfuncionales de las estructuras organizacionales, es decir, cualidades exageradas tales como resistencia al cambio (inercia burocrática), rutinas rituales (Thoenig, 2006: 238) que en general, en las burocracias se refuerzan entre sí generando un círculo vicioso (Mintzberg, : 166-168). El modelo burocrático weberiano en América Latina, alcanzó una instalación incompleta según Joan Prats, que afirmó: “si la reforma administrativa fracasó no fue porque el modelo burocrático que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue dando rendimiento excelente en muchos países desarrollados. Fracasó porque en América Latina no existían las condiciones políticas, económicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. En América Latina… no llegó a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que Weber llamó de dominación racional-legal encarnado en la burocracia… lo que se desarrollaron mayormente fueron “buropatologías”, que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber llamó burocracias patrimoniales” (Prats, 1999: 4). En este marco, la buropatología se refiere a los enclaves patrimonialistas (premodernos como nepotimos, clientelismo, confusión público – privado) presentes aún en la actualidad en las administraciones públicas de América Latina en general y de Argentina en particular, es decir, aún en nuestras administraciones “predominan rasgos patrimoniales y clintelares, propios de las administraciones premodernas”. Esta afirmación se desprende, por ejemplo, del 90 % de actividades gubernamentales que no están organizadas “por proyecto”9 (Tecco, 2006: 218). Rodríguez Vázquez afirma: “respecto a la reforma administrativa o de la función pública local, sigue planteada la búsqueda de alternativas al paradigma burocrático, y subsisten los problemas que derivan del clientelismo burocrático, los cuales no han sido superados”10.                                                                                                                 9

El autor afirma que “(…) se trata de actividades que forman parte de la gestión operativa y que posibilitan que los ciudadanos cuenten con los servicios urbanos básicos, se trasladen a sus lugares de trabajo o estudio, consuman alimentos controlados bromatológicamente, reciban atención cuando se enferman, cuenten con la protección contra eventuales arbitrariedades de terceros por la aplicación de normas que regulan el uso del suelo, la edificación, los espacios públicos, la calidad ambiental, etc.. Y para que tales funciones y actividades se cumplan con eficacia no se conoce una mejor forma de hacerlo que mediante la tan criticada “administración burocrática”, estadio moderno de la evolución al cual nuestros gobiernos locales no parecen aún haber accedido plenamente” (Tecco, 2006: 218). 10 Rodríguez Vásquez, 2005: 14.

 

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Bresser Pereira (2001) ha afirmado que en relación a administración pública, “tenemos el peor de los mundos posibles” en América Latina, ya que no existe selección imparcial por medio de concursos, el sistema de incentivos es perverso y la posesión de los cargos es permanente. Así, al recorrer las experiencias de los países que integran la OCDE se pueden observar avances en materia de modernización de la administración mientras que en los países latinoamericanos, los procesos de reforma deberían ir acompañados de medidas tendientes a resolver problemas estructurales (pobreza, desigualdad, burocratismo extremo, clientelismo, nepotismo, patrimonialismo, etc) que han perjudicado la calidad de las intervenciones desde lo público-gubernamental, es decir, garantizar una administración pública no sólo eficiente, efectiva y sustentable sino también inclusiva de aquellos sectores postergados que efectivamente son los que más requieren de la presencia del estado. En la actualidad, superado el planteamiento neoliberal, habría (o al menos había) ciertos acuerdos generalizados sobre la dinámica de la modernización. En primer lugar, la eliminación de recetas o de recomendaciones enlatadas susceptibles de ser imitadas sin modificaciones en cualquier país ya que se ha asumido que el diseño institucional, el contexto político, social y económico como así también factores históricos-estructurales ejercen gran influencia en el modelo de organización de la administración pública, en su cultura organizacional, en la percepción de la ciudadanía con respecto a los servidores públicos y en la configuración de la relación entre política y administración. En segundo lugar, la necesaria pero insuficiente presencia del estado para resolver los problemas colectivos de las sociedades modernas. Así, los gobiernos deberían procurar poner en marcha procesos de modernización sistémicos, sustentables y dotados de consensos políticos y sociales. Por último, un grado de consenso sobre que los estados persiguen como fin el desarrollo (económico, institucional, ambientalmente sustentable y socialmente inclusivo) de territorios globalizados y el fortalecimiento de las democracias modernas en sociedades complejas, hiperconectadas, informadas, heterogéneas en sus identidades y en su estructura social. Por ello, se requieren administraciones públicas con capacidad de respuesta a los nuevos problemas de estas sociedades, es decir, administraciones flexibles al cambio, modernas en sus instrumentos, democráticas en sus procesos, efectivas en la resolución de los problemas sociales y responsables y transparentes en la utilización de los recursos públicos. En este marco, los gobiernos encaran procesos de modernización con el desafío de no perder de vista que su principal función es gobernar y no gestionar; que la gestión implica obtener resultados pero no cualquier tipo de resultados sino los resultados esperados. Por ello, los procesos de modernización requieren de una mirada sistémica: cualquier medida de reforma impacta, positiva o negativamente, en las otras partes del sistema. PANORAMA DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO COMO PROCESO HACIA EL GOBIERNO ABIERTO

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Modernizar la gestión de la cosa pública no es un fin en sí mismo sino parte de un proceso de reforma que deberá tender al fortalecimiento de la democracia y el desarrollo de las sociedades. Así, la agenda de medidas de modernización está integrada por un conjunto de puntos, que en su implementación (tiempo y forma) variará de país a país. Las medidas de modernización de las administraciones públicas podrían ser agrupadas por su finalidad de la siguiente manera: a) tendientes a reformular la relación estado – sociedad: administración abierta, modernización del sistema de control y rendición de cuentas y modernización del empleo público (según la OCDE); democratización de la gestión pública, gestión por resultados orientados al desarrollo, nuevas tecnologías de gestión y mecanismos de gobernanza (según el CLAD); b) tendientes a reformular la relación entre estado – mercado: uso de mecanismos de mercado (OCDE); y c) tendientes a reformular administración hacia adentro: mejora del rendimiento, redistribución y reestructuración del sector público (según la OCDE); profesionalización de la función pública y buen gobierno (según el CLAD). A partir de los avances y retrocesos de experiencias internacionales, la agenda de modernización del siglo XXI aún se encuentra en proceso de implementación. Si bien en los países de la OCDE se identifican grandes avances, la crisis internacional ha puesto en debate nuevamente el rol del estado y sus instrumentos de política económica soberana. Por su lado, América Latina presenta un escenario particular. En el documento del CLAD Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI (2010) se reconoce la existencia de siete factores históricos – estructurales en la región, a saber: a) patrimonialismo: la tendencia patrimonialista se manifiesta en la opacidad de las decisiones públicas, en la captura de estructuras estatales por parte de oligarquías políticas (nepotismo) y en la influencia de sectores económicos sobre las decisiones gubernamentales, generando una fragilidad en la esfera pública y evitando la construcción de una administración jerarquizada, con ingresos concursados, con carrera basada en el mérito, profesional, neutral, etc., es decir, el modelo weberiano se implementó o bien en parcelas de la administración o sólo en algunas de sus características; b) formalismo burocrático: a los fines de dotar de cierto grado de previsibilidad y certeza a las conductas patrimonialistas o privatistas de lo público, se generaron procesos engorrosos que alejaron al estado de la sociedad, haciendo de aquél inaccesible y generando aislamiento burocrático; c) proceso incompleto de modernización: prevaleció el concepto de desarrollo desde políticas económicas y no desde la construcción de una ciudadanía social; d) fragilidad de la gestión pública en políticas sociales: las prácticas patrimonialistas implicaron clientelismo en cuanto a ingreso a la administración pública pero también en cuanto a los beneficiarios de las

 

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políticas sociales. Así, las sociedades consideraban a las administraciones públicas como el “reino del clientelismo”11; e) excesiva centralización: la centralización se presenta en tres niveles: 1) en una matriz estadocéntrica en donde las decisiones las toman los poderes ejecutivos con escasa o nula participación social; 2) poder centralizado a nivel federal frente a gobiernos subnacionales y/o locales de autonomía legal pero con dependencia (política y financiera); y 3) modelo jerarquizado y centralizado de las administraciones hacia adentro (presidencialismo). f) importación de fórmulas: implementación de fórmulas importadas sin adaptarlas a la realidad de cada país. g) déficit democrático: “la tradición autoritaria de la región va más allá de la existencia de las dictaduras en determinados períodos”12. En este marco, los gobiernos latinoamericanos al encarar la modernización de sus administraciones públicas deberían armonizarla con procesos de reformas estructurales tendientes a revertir estos factores históricos. Desde una dimensión ética, esto implicaría la implementación de medidas a los fines de eliminar la corrupción dentro de la gestión pública, ya que a “los problemas de la función pública no hay que verlos en clave endógena; no son problemas de los funcionarios, sino problemas de la función pública como institución, es decir, problemas de la sociedad…” (Prats, 1995). Como ya se afirmó, durante años, predominó la idea que el papel de la administración pública consistía en la mera aplicación eficaz de las elecciones políticas (Wilson), así el paradigma burocrático weberiano solo les exigía a los funcionarios públicos el cumplimiento de la ley y su neutralidad en la implementación. De allí derivaron los innumerables esfuerzos por reducir la arbitrariedad, la discrecionalidad y libertad del empleado público a través de la ejecución de nuevos y cada vez más complejos mecanismos de control. Tras la crisis de los estados benefactores, la respuesta mayoritaria de la Nueva Gerencia Pública propugnó una lógica eficienticista y asumió como fundamento epistemológico la separación entre hechos y valores, negándole aún con mayor fuerza la libertad del funcionario público, tratando de amputar toda dimensión política de la administración. Pero en la actualidad, vivimos “un entorno más problemático”, en el que la legitimidad de los poderes públicos es deficiente y ha crecido el escepticismo acerca de la idoneidad de las intervenciones públicas, se ha profundizado la lejanía entre gobernantes y gobernados, en síntesis, como afirma Subirats, la forma de tratar los problemas está en crisis; es necesario descubrir o construir un nuevo formato e instrumental directivo que permita que la sociedad le de sentido y los gobiernos tengan la capacidad coordinadora, tengan governance. En este marco, es sumamente importante tener presente que la administración pública es un componente esencial en el proceso de gobernar, por lo que también deberá enfrentarse con un nuevo formato más democrático y participativo; con nuevas formas de deliberación pública y nuevos mecanismos de accountability;                                                                                                                 11 12

CLAD, 2010: 5. Ibíd.: p. 6 11

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con una ética del servicio público que integre la dimensión democrática y sistémica – institucional. Los procesos de modernización del estado en los diferentes países presentan puntos en común pero cada uno de ellos posee la particularidad necesaria de acuerdo a cada estructura social y política. En este apartado, se presentarán las medidas que integran los procesos modernizadores desde una perspectiva comparada. Para ello, se expondrá la experiencia de los países integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y los integrantes del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Para la experiencia de los países de la OCDE, principalmente, se utilizaron los resultados de una investigación que realizara esta institución sobre los avances en modernización de los países integrantes en los últimos veinte años, publicados en “La Modernización del Estado: el camino a seguir” en 2006 por OCDE e INAP España. Para las experiencias latinoamericanas se utilizó, principalmente, la base de datos del Sistema de Información del CLAD en las secciones Innovaciones y tendencias en la Gestión Pública y Experiencias de Modernización en la Organización y Gestión del Estado. A continuación y a los fines de obtener claridad en la presentación de las experiencias se utilizarán los ejes propuestos por la OCDE y se combinará con lo planteado por el CLAD, resaltando las experiencias de los países. Reformas tendientes a reformular la relación estado – sociedad 1. Administración Abierta13. La OCDE afirma que una administración es abierta (Open Gov) si presenta los siguientes atributos: transparencia (que estén sometidos a escrutinio público tanto las decisiones públicas como los individuos que las toman), accesibilidad (que los ciudadanos puedan acceder fácilmente tanto a los servicios como a la información sobre los procesos decisorios) y receptividad (una administración con la capacidad de responder tanto a las tradicionales como a las nuevas demandas y necesidades de la sociedad). En este marco, OCDE entiende que una administración será abierta en la medida en que los demás sectores sociales (ciudadanos, y privados – con o sin fines de lucro-) tengan “la capacidad de requerir y recibir información relevante de forma comprensible; la capacidad de obtener servicios y realizar transacciones y la oportunidad de participar en el proceso decisorio” (INAP y OCDE, 2006: 45). Ciudadanos más y mejor formados e informados en sociedades que se complejizan y van reconfigurando su relación con el estado, es el contexto que enmarca a las actuales administraciones públicas. Así, la información que éstas poseen sobre los individuos también se complejiza e incrementa como consecuencia de la ampliación de la competencia reguladora del estado, que                                                                                                                 13

Ver VILLORIA, Manuel. (2012, octubre). Transparencia y gobierno abierto: ¿qué gobierno quiere el gobierno abierto?. Ponencia presentada en el XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia.

 

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comienza a intervenir en temas de los que antes no participaba cuando las sociedades presentaban otro grado de complejidad. Los atributos de una administración abierta están fuertemente vinculados con los valores que implican un Buen Gobierno 14 : responsabilidad, justicia, equidad, eficiencia y eficacia; estado de Derecho y ética pública. Desde un enfoque de gobernabilidad, donde el problema central es el gobierno y su capacidad para ejercer sus funciones (lo contrario sería la ingobernabilidad) se entiende que el Buen Gobierno es aquel gobierno que puede gobernar, es decir, que es capaz de decidir políticas e implementarlas, cumpliendo todas las normas establecidas. Así, “Buen Gobierno sería, en este caso, el que gobierna efectivamente, el que controla su sociedad a través de los instrumentos técnicamente más útiles” (Villoria; 76). De esto modo, en una democracia, el buen gobierno sería el que es capaz de gobernar siguiendo las reglas básicas de la democracia. Cada una de las medidas que se presentarán a continuación se caracterizan por impactar o generar consecuencias es más de un punto del sistema social y político de los países en cuestión. En relación a la apertura de los gobiernos, las medidas tomadas se han efectuado a partir de dos enfoques, principalmente. Desde un enfoque de democracia que entiende que este sistema implica el consentimiento y la crítica a las decisiones colectivas por parte de ciudadanos informados. “Un gobierno popular sin información popular o sin los medios para conseguirla es el prólogo de una farsa, una tragedia, o quizás las dos cosas” (Madison, 182215). Así, a los fines de fortalecer la democracia, se requiere una administración abierta y una sociedad participativa; y desde un enfoque económico que sostiene que el grado de apertura de una administración (variable independiente) impacta en el crecimiento de la economía (variable dependiente). Al respecto, Stiglitz ha afirmado que cuanto mayor sea la apertura de los gobiernos, la fiabilidad de la información que publican y la accesibilidad a dicha información, mayor será la solidez en la toma de decisiones económicas16 y más eficiente será la distribución de los recursos17. Las medidas más relevantes de Open Government son las siguientes: 1.1 A los fines de la transparencia. La neutralidad weberiana o el eficientisimo de la Nueva Gerencia Pública, no han dado cuenta de la realidad de las organizaciones públicas en relación al supuesto que los empleados públicos son neutrales en el desempeño de sus funciones, es decir, aplican la norma independientemente del sujeto. Por ello, es necesaria la construcción de una ética pública postconvencional que aporte unos fines y principios universalizables a los que aplicar, posteriormente, los valores instrumentales de forma coherente y priorizada.                                                                                                                 14

Buen Gobierno es aquel que respeta y expande la libertad positiva y la autonomía del ser humano y cuida la ecología moral de la sociedad, lo que significa que es un gobierno que permite que todos los seres humanos decidan libremente como quieren vivir (ética personal, es decir, autodeterminación planteada por Lechner) sin interferir en esa decisión, se entiende también que el civismo y el capital social son condición necesaria para contar con un buen gobierno, así como también lo son, las instituciones adecuadas que generen e incentiven el buen comportamiento y la calidad democrática. El buen gobierno exige integridad, receptividad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad democrática. 15 apud INAP y OCDE, 2006: 49. 16 Seguridad jurídica para los inversores, por ejemplo. 17 Ibid. 13

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1.1.1 Una ética universal y generalizable de mínima pero no comprehensiva porque la opción ética es individual e intransferible; la sociedad se caracteriza por el politeísmo axiológico; y porque la ética colectiva sólo puede existir respetando el ámbito individual e intangible (Habermas). Esta ética se construye a partir de la búsqueda de principios justos que fundamenten la convivencia social (Rawls) y que sean dialogados con los afectados, ya que el diálogo implica una comunidad que habla, que se comunica (Luhmann) a partir de un reconocimiento recíproco de los interlocutores; y ese reconocimiento conlleva a la aceptación de la autonomía del otro, de su dignidad y del rechazo del tratamiento como mero medio y asimismo al reconocimiento de la autolegislación; así sólo son válidas todas y sólo las normas que los afectados, razonablemente, puedan querer (Habermas). De esta manera, mayor será la justicia cuanto mayor sea la igualdad y libertad entre los interlocutores. En sociedades politeístas axiológicamente es probable que no se genere un consenso sobre lo comúnmente aceptado pero seguramente sí sobre lo comúnmente rechazado. Ética pública sería aquella que surge de un consenso superpuesto entre éticas diversas y razonables, es decir, aquella que incluye los valores básicos de las diversas éticas comprehensivas y lo desarrolla en un sistema institucionalizado, fundado en el respeto mutuo y la promoción de aquellos derechos que permitan la deliberación entre libres e iguales. De esta manera, la ética del empleado público tendría sus fundamentos en la ética pública. Los por qué de las acciones de los funcionarios deberían fundarse en los principios, valores y derechos derivados de esa ética pública; de la cual partirían los valores instrumentales para conducir la acción. En 2/3 de los países integrantes de la OCDE se encuentran los denominados Códigos de Conducta de los empleados públicos o bien normas que reglan su comportamiento. 1.1.2 Legislación sobre la libertad de información, implica reconocerles a los ciudadanos el derecho de acceder a la información pública; esta legislación deberá ir acompañada de normas de protección de la información que posee el gobierno sobre los individuos. A 2004, el 90% de los países de la OCDE contaban con legislación de este tenor. El componente básico de una administración abierta, lo constituye la norma que regla el acceso a la información pública. “La libertad de información puede definirse como el derecho a tener acceso a la información que está en manos de entidades públicas. Es parte integrante del derecho fundamental a la libertad de expresión, reconocido por la Resolución 59 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada en 1946, así como por el Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948)” (UNESCO)18. En este sentido, en los países de la OCDE se puede apreciar el pasaje donde el estado elegía y decidía cuál información se hacía pública al principio que toda información que se refiera al gobierno y la administración                                                                                                                 18

El artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) reconoce el derecho a la libertad de información como integrante del derecho a la libertad de expresión. En el año 2000, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos aprobó la Declaración Interamericana de Principios sobre Libertad de Expresión y ha facilitado la elaboración de una ley modelo interamericana de libertad de información.

 

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de la cosa pública por naturaleza es pública. Así, en más del 90% de los países de la OCDE, el acceso a la información pública está reglado a través de leyes nacionales y en Austria, Hungría, Polonia está reconocido en sus constituciones. En la actualidad, el 80,95% de los países integrantes del CLAD y el 91,18% de OCDE poseen legislación sobre acceso a la información pública (gráfico Nº 1). Argentina y Cuba son los países de la región que no han avanzado en este sentido. En el gráfico Nº 2 puede observarse que a partir del año 2000, los países de América Latina comenzaron a reglar el acceso a la información pública, con un crecimiento del 340% de países que hasta ese momento habían avanzado en esa temática. En relación a los países de la OCDE, aún dos países, que integran también el CLAD, como España y Portugal continúan sin normar esta materia pendiente. 1.1.3 El control como mecanismo de transparencia: al abrir las administraciones públicas, al elevarse las demandas y expectativas ciudadanas, las instituciones de control y /o fiscalización se han visto mejoradas. En el caso de los países de la OCDE, las entidades fiscalizadoras superiores que tienen, en general, la función de controlar y supervisar a los poderes ejecutivos, sobre todo, en la utilización de recursos públicos, datan del siglo XIX pero han sido objeto de modificaciones en las últimas décadas a los fines de adecuarlas a las administraciones modernas. Paralelamente a estas entidades, se crearon las Defensorías del Pueblo (en 2004, el 90% de los países integrantes de la OCDE habían creado esta figura) y el fortalecimiento del rol de organizaciones de la sociedad civil19, think-tanks, universidades, etc. El CLAD hace referencia tanto a los mecanismos institucionalizados tendientes a promover el control social sobre las decisiones públicas como a los mecanismos on line para favorecer la participación ciudadana20. 1.2 A los fines de la accesibilidad: las normas que regulan los procedimientos administrativos y el trato a los ciudadanos (perspectivas de género y minorías) son algunas de las medidas en este punto. A partir del gráfico Nº 3 se puede observar la evolución de la proporción de bancas ocupadas por mujeres tanto en los países integrantes del CLAD como de la OCDE, en el período 1997-2011. En primer lugar, la diferencia de la proporción no presenta una brecha muy amplia, y siendo en el año 2008, donde dicha proporción, prácticamente se iguala, siendo el conjunto de países CLAD los que presentaron un interesante crecimiento de la variable. En el gráfico Nº 4 se puede observar que Argentina ha sostenido, sistemáticamente, un promedio que supera la proporción de escaños ocupados por mujeres en los países integrantes del CLAD. Pero a partir del año 2009, se observa una disminución del 16% según los datos del Banco Mundial, pasando del 41,6% (2009) al 38,5% (2001).

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Las organizaciones de la sociedad civil con status consultivo en el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas se incrementó en un 322% diez años: en 1994 eran 784 y en 2004 fueron 2.531 (INAP y OCDE: 2006, 47). 20 Con respecto al primer punto, los avances alcanzados en los países integrantes del CLAD se pueden observar en Nuria Cunill Grau, "Responsabilización por el control social". En: La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana. Buenos Aires, Consejo Científico del CLAD, BID, EUDEBA, 2000, p. 310-311. 15

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Otra cuestión a tener presente en esta categoría es la incorporación de herramientas tecnológicas que faciliten el acceso como así también el tipo de lenguaje utilizado; un ejemplo de ello, son las denominadas cartas de servicios. Las cartas de servicios, los mecanismos de reclamo y de valoración por parte de los usuarios de los servicios públicos son algunos de los instrumentos utilizados, paralelamente, con aquellas herramientas tendientes a simplificar los procesos administrativos; por ejemplo, a través de la creación de las denominadas “Ventanillas Únicas” con el propósito de disminuir el “papeleo burocrático” y mejorar la accesibilidad a las administraciones. Las administraciones pueden ampliar su grado de apertura pero seguir siendo difíciles de conocer, por parte de los ciudadanos, en sus procesos, en su lenguaje, en sus tiempos y en sus estructuras. Por ello, los puntos de reforma serán efectivos en la medida en que se los diseñen de acuerdo a la realidad de cada territorio y con una perspectiva sistémica de reforma y mirando al ciudadano como fin de las políticas de modernización del estado. Por otro lado, la aplicación de la desconcentración administrativa en el territorio, saltando las barreras físicas (territoriales) junto con la administración on line21, favorecen a la apertura administrativa, es decir, su accesibilidad. El tipo de tecnología disponible en los países, para uso individual o bien en el sector público, es un factor clave al momento de analizar las acciones gubernamentales tendientes al Open Government. Por ello, tres variables como la cantidad de abonos a teléfonos celulares, la cantidad de usuarios de internet y el porcentaje de ciudadanos que utilizan internet para contactarse con el sector gubernamental, son datos que permiten acercarse al tipo de tecnología disponible y el uso de la misma, mirando como norte la apertura de los gobiernos y la incorporación de nuevas tecnologías como herramientas que favorezcan la accesibilidad administrativa. A partir del gráfico Nº 5 se puede observar el crecimiento de abonos a teléfonos celulares por cada 100 personas en los países OCDE y CLAD. A partir del año 2006, se observa un crecimiento en un 50%, en 5 años, en los países CLAD alcanzando el promedio de los países OCDE, que en el mismo período, crecieron un 15%. En el caso de la cantidad de usuarios a internet, se puede observar en el gráfico Nº 6 que la brecha es considerable entre países OCDE y países CLAD. El despegue en los países OCDE, se dio en la década de los ´90, siendo en el 2001 donde llegan a superar los 10 millones de usuarios de internet, mientras que los países CLAD superan los 10 millones de usuarios 9 años después (2011) y sin analizar el tipo de conexión que disponen en OCDE que no se dispone en CLAD. El gráfico Nº 7 permite visualizar el crecimiento de la cantidad de usuarios de internet que utilizan la red para interactuar con el sector público en los países OCDE. En el año 2005, en promedio, en los países OCDE el 28% utilizaba la red para contactarse con instituciones gubernamentales mientras que en el año 2010, esa cifra llega al 42%.                                                                                                                 21

Por ejemplo, aplicaciones de los gobiernos en los celulares o iPhones. Ejemplo de ello, es la aplicación del gobierno de Reino Unido que puede descargarse gratuitamente en iTunes.

 

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Desde el 2003, Naciones Unidas ha monitoreado los procesos de evolución de egovernment en más de 190 países, desde un enfoque integral cruzando datos poblacionales, de infraestructura más encuestas. Así, anualmente publica el informe de e-government con un ranking de países. Dado que la información disponible sobre acceso y uso de tecnologías vinculadas a relación ciudadanoestado, es dispar entre los países OCDE y los países CLAD, el informe anual 2012 publicado por Naciones Unidas da cuenta de un acercamiento a la situación actual de la cuestión en estos dos grupos de países. En este sentido, en la tabla Nº 1 de ranking de los países OCDE y CLAD, puede observarse que 8 de los 10 primeros lugares son ocupados por países integrantes de la OCDE. Mientras que el primer país integrante del CLAD, es un país OCDE/CLAD (España) seguido en el puesto n° 31 por Colombia. A partir de estos se puede observar la variación en dos años en los países tanto del CLAD como de la OCDE: a) en el caso de los países CLAD, la caída en el ranking en el año 2012 y la modificación positiva sólo en cuatro (4) países de los veintiún (21), es decir en el 19% de los países CLAD: Panamá (subió 13 lugares), Portugal (subió 6 lugres), Brasil (subió 2 lugares) y México (subió1 lugar) como lo muestran con mayor claridad el gráfico Nº 8 y 9; b) en el caso de los países OCDE, diecisiete (17) de los treinta y cuatro (34), es decir el 50% presentaron una variación positiva en el posicionamiento en el ranking: Corea, representando el máximo de cambio, subiendo cincuenta y cuatro (54) posiciones y el mínimo de cambio (subiendo un lugar) Reino Unido (subiendo del cuarto lugar, al tercero), México y Nueva Zelanda. Los gráficos Nº 10 y 11, lo muestran con mayor claridad; c) las líneas de los países CLAD (gráfico Nº 8) muestran con claridad, el deterioro en el posicionamiento del ranking, al mantenerse en casi la totalidad del recorrido por debajo de los puestos alcanzados dos años antes; d) las líneas de los países OCDE (gráfico Nº 10) muestran una oscilación en la relación entre las dos variables a lo largo del todo recorrido, ya que en algunos momentos una supera a la otra y viceversa; y e) a partir del gráfico Nº 12, se puede observar a los dos grupos de países: el país en una posición más baja en 2010 fue Corea en el puesto 158; y en dos años iguala a Nicaragua (puesto 129 en 2012) alcanzando el puesto 130. Por otro lado, el mejor país CLAD posicionado en el ranking lo hace ocupando un lugar próximo a los países con posiciones más atrasadas de los países OCDE. 1.3 A los fines de la receptividad: la apertura de información pública (Open Data 22 ). La publicación de los resultados de los procesos de evaluación de resultados (de impacto, efectos y/o monitoreo y supervisión) es necesaria para una administración abierta, la cual deberá ir acompañada de la puesta en marcha de procesos dialógicos, previos a la toma de decisiones públicas. En relación a este                                                                                                                 22

E-consultas es un mecanismo aplicado por el Reino Unido a partir del cual los ciudadanos pueden acceder a través de la web de toda la información sobre alguna decisión tomada o a tomar y enviar sus opiniones comentarios, críticas, aportes al gobierno http://data.gov.uk/ 17

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último punto (apertura en el proceso decisorio), se destaca la experiencia de Finlandia23 y de Reino Unido (e-consultas). La apertura del proceso decisional está vinculada con el grado de receptividad de las administraciones pero también con la transparencia. En este punto es de destacar la utilización del mecanismo de “Consulta Pública” en la elaboración de las leyes. Los países de la OCDE han comenzado a utilizar una herramienta que se denomina Análisis de Impacto Regulativo 24 , cuyos resultados han sido sometidos a consulta pública. El mecanismo de e-consulta utilizado por Reino Unido, por ejemplo, también se encuentra en este tipo de herramientas de modernización, ya que el objetivo que persigue es una administración abierta pero también políticas públicas más efectivas a partir de la inclusión de los puntos de vista de los ciudadanos. El desafío en la apertura de las administraciones se encuentra en armonizar la equidad en el acceso a la información pública de calidad con la apertura, a los fines de evitar la “captura del estado” por parte de aquellos sectores que poseen condiciones estructurales que benefician su acceso a ciertos nichos de información. Y de sortear las obstáculos desde aquellos individuos o sectores que pretenderán mantener el estado actual de la cosa, es decir, del statu quo, ya que la ausencia de apertura, de libertad de información es inversamente proporcional a los beneficios propios de los decisores (Stiglitz, 2002: 35) y “los procesos decisorios opacos y la discrecionalidad administrativa que no tiene que rendir cuentas favorecen a los intereses (ya) creados” (INAP y OCDE, 2006: 51). 2. Modernización del sistema de control y rendición de cuentas: consecuentemente con los planteos anteriores, vinculados al open government, acceso a la información pública, e-Government, gestión basada en resultados, presupuestos por resultados, etc. los gobiernos han cambiado sus mecanismos de control y de rendición cuentas. Y está comprobado que los mecanismos de control, ya sean administrativos o de control social, están directamente relacionados con la rendición de cuentas de los gobiernos. Las sociedades actuales no son las mismas que las sociedades del siglo pasado. Nuestras sociedades de hoy se caracterizan por la heterogeneidad, por lo global y lo local (ciudadanos del mundo con fuerte identidad local), son sociedades hiperconectadas en un mundo con relaciones líquidas (Bauman, 2010), donde vincularse ya no requiere de la presencia física y el desvincularse se logra a partir de una tecla. Sociedades donde las relaciones interpersonales son cada vez más selectivas a través de la tecnología; sociedades donde “lo colectivo” se vincula a “lo conectivo”; sociedades donde los movimientos sociales se organizan a través de redes virtuales que promueven la conexión con otros desde la soledad individual, invitando a la teoría social a reformular sus conceptos y supuestos.                                                                                                                 23

Ley de Apertura de las Actividades del Gobierno y la Administración de 1999, a partir de la cual se deben hacer público (en la web) toda la documentación referida a las decisiones de interés general, a más tardar , una vez tomada la decisión. En la web se publican los documentos preparatorios, los informes enviados al Parlamento, la planificación, los informes de evaluación, etc. El objetivo es dotar de mayor transparencia a la toma de decisiones colectivas como así también generar un registro público que es de suma importancia y utilidad para los funcionarios que se desempeñan en la estructura estatal. 24 Para ampliar se recomienda: Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. France, OECD, 1997.

 

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Sociedades que exigen a sus gobiernos más información pero no sólo en cantidad sino en calidad; sociedades donde los individuos no sólo se informan sino que también informan. En este contexto de complejidad, los gobiernos claramente ya no pueden ni deben seguir intentando dar respuestas a sociedades del siglo 21 con instrumentos o prácticas del siglo pasado. En este marco, el control de la gestión y su posterior rendición de cuentas se han visto modificados. El control sobre los insumos (autorizar la realización de determinados gastos) ya no dan respuesta a lo que las sociedades exigen; este tipo de control debe ir, necesariamente, acompañado por el control de los ouputs, es decir, los resultados que las gestiones van obteniendo con esos insumos escasos. Es pasar del control a priori al control a posteriori, cuyos resultados si no se hacen públicos y se rinden a la sociedad, no se está “sirviendo a la finalidad del control” (INAP y OCDE, 2006: 106). En las administraciones weberianas tradicionales, el control se basaba en la legalidad mientras que las administraciones abiertas, el control es sobre la efectividad de la intervención gubernamental. Control y rendición de cuentas son caras de una misma moneda. No puede haber rendición de cuentas sin control a priori y a posteriori ni tampoco el control puede no ir acompañado de una rendición de cuentas a posteriori. La legitimidad del sistema de control de la gestión es la base para la credibilidad de la rendición de cuentas. Si la información que genera el proceso de evaluación de la gestión carece de legitimidad o está etiquetada como “dudosa”, de poco servirá rendir cuentas. Y si la información del sistema de control posee legitimidad pero no se rinde de cuentas, mucho menos generará lo que se pretende con el inicio de un proceso de modernización de la administración pública: fortalecer la democracia. Los países han variado los mecanismos que implementan para mejorar sus sistemas de control y posterior rendición de cuentas: desde contratos a Directivos vinculados a resultados (Dinamarca, Reino Unido, Uruguay) hasta controles externos por instituciones académicas (Coneval, México). Existen sistemas de control centrados, exclusivamente en lo financiero, como ya se ha expresado, mientras otros sistemas están avanzando en combinar la gestión del rendimiento con lo gestión sobre los recursos financieros de los estados. Algunos países han sustituido las oficinas de control a priori por oficinas de control a posteriori (Italia, en algunas áreas de la estructura administrativa), otros se han obligado a la publicación de todo o en parte de los informes sobre rendimiento (Japón) y otros han avanzado hasta la Ley sobre resultados y rendimiento de la administración pública (EE.UU., Brasil). Claramente control y rendición de cuentas, son puntos que se han ido profundizando a partir de las herramientas que se vienen describiendo hasta ahora. Los mecanismos de rendición de cuentas están vinculados directamente con el gobierno abierto, la apertura de información pública (open data) y el gobierno electrónico. En sociedades como las latinoamericanas, estas herramientas deben ir acompañadas de políticas tendientes a saldar la deuda a cuestiones estructurales, principalmente, la desigualdad. 19

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La brecha tecnológica de la región, la exclusión social, la tecnología fija de las administraciones públicas, el debilitamiento de los gobiernos subnacionales y locales y los intentos aún sostenidos por instalar la burocracia weberiana del siglo pasado, caracterizan a un escenario poco acorde con estas herramientas de una nueva administración pública del siglo 21. Un proceso de modernización de las administraciones requiere un esfuerzo persistente y sostenido por cambios en la cultura política e institucional de los gobiernos y sus sociedades, es decir, requiere de nuevos patrones de relacionamiento, donde los gobiernos persignan como fin último el fortalecimiento de un sistema democrático de ciudadanos críticos, donde lo colectivo y lo individual sean cara de una misma moneda: la conectividad. Reforma tendiente a reformular la relación entre estado – mercado. La utilización de mecanismos de mercado en el sector público, en América Latina, está vinculado claramente con las reformas de primera generación, sobre todo en la década de los noventa. Las principales herramientas han sido la subcontratación, la privatización de servicios públicos. Esta tendencia de minimizar el rol del estado ha sido revertida, volviendo a las manos públicas empresas que fueron privatizadas en los `90. Excede al presente trabajo, reflexionar sobre las modalidades de retorno a lo público, pero sí cabe expresar que el acuerdo generalizado está hoy en no minimizar al estado sino en su necesaria presencia. Reformas tendientes a reformular la administración hacia adentro. 1. Mejora del rendimiento del sector público. La gestión del rendimiento (OCDE) o gestión por objetivos y para resultados (CLAD) es una herramienta tendiente a mejorar la performance y calidad de la gestión de lo público trasladando el centro de atención desde los recursos a los resultados. La mejora del rendimiento de la gestión es un objetivo que cada día toma más fuerza para los gobiernos ante sociedades cada vez más informadas y complejas. Para el cumplimiento de este objetivo, los gobiernos han hecho uso de herramientas como la gestión basada en resultados (GbR), el presupuesto por resultado, el cambio en las relaciones laborales dentro del sector público (sobre en todo en países de la OCDE como Inglaterra y Finlandia), las reformas de las estructuras organizativas flexibilizándolas a partir de procesos de delegación y/o desconcentración. Desde un enfoque sistémico de reforma, la gestión basada en resultados (GbR) es una herramienta que mejorará la dirección pública pero también fortalecerá al sistema democrático a partir de la generación de información de calidad, de la rendición de cuentas (accountability), de la transparencia y del monitoreo y evaluación ya no sólo de los recursos públicos sino también de los resultados que se pretenden y finalmente se generan con ellos. La principal función de los gobiernos es gobernar; y la gestión implica la generación de resultados. La OCDE define que “los resultados son productos, efectos, impactos (intencionales o no, positivos y/o negativos) de una intervención para el desarrollo” (OCDE, 2002: 33).

 

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La gestión basada en resultados, a diferencia del modelo clásico weberiano, no se centrará en el control de los insumos (cómo se gasta) sino en el control sobre los resultados (qué se obtiene) a partir de una visión integral y no por compartimento (área) de la administración pública, armonizando decisión, planificación, presupuestación, comunicación, monitoreo y evaluación a partir de la integración de un ciclo, en permanente funcionamiento y cambio (ya que interviene sobre la compleja realidad social) que se retroalimenta. En las burocracias weberianas tradicionales, que, como ya se ha expresado, surgieron como la primera forma de organizar a la administración del estado moderno para combatir la corrupción y diferenciar lo público de lo privado generando mecanismos que perseguían “la neutralidad” administrativa, el centro se encontraba en el cumplimiento de la norma, del procedimiento y en el control sobre los insumos. Insumos son los recursos ya sean financieros, humanos y materiales que se utilizan en una intervención mientras que los resultados, recordemos, son los productos efectos e impactos de dicha intervención (OCDE, 2002: 25; 33), es decir, la entrega de materiales escolares, la entrega de móviles policiales, la construcción de edificios escolares o de nuevas comisarías no generan valor público, sino que son insumos para generar productos: la calidad de la educación o la convivencia pacífica en una sociedad democrática, en la búsqueda de esos objetivos de largo plazo, el mejoramiento de las condiciones edilicias o la disminución de los delitos, son productos de mediano plazo. La propuesta de la GbR es mover el centro donde se coloca el objetivo de la gestión: pasar de que lo importante es la legalidad a la eficacia y la eficiencia, en definitiva, a la efectividad de las intervenciones públicas, sin dejar de actuar en el marco que el estado de derecho exige. La complejidad de las sociedades actuales reclama que los gobiernos den respuestas colectivas pero también atiendan la particularidad de los casos. Mientras que en el estado moderno, el principio de neutralidad burocrática perseguía que la norma se aplicara a todos por igual, sin atender a la individualidad. Para ello se requiere de administraciones más flexibles, con capacidad de adaptación y de respuestas colectivas e individuales. Administraciones centradas en los resultados y no en los insumos. La gestión basada en resultados es un cambio de cultura organizacional porque implica que sin planificación no hay evaluación; y sin evaluación no hay posibilidad de mejora. En esta simpleza lógica subyace un punto crucial para el éxito o fracaso de cualquier intento de instalación de la gestión del rendimiento: la decisión política de hacer uso de los resultados de las evaluaciones en la siguiente planificación, esto es, achicar el margen de arbitrariedad en la asignación de recursos, en la selección de beneficiarios, en la designación de funcionarios, en definitiva, la gestión basada en resultados además de un cambio en la cultura organizacional requiere un cambio en la cultura política. La herramienta de gestión basada en los resultados genera rechazo, resistencia (a pocos o a nadie le gusta ser evaluado) y éxito institucional, en la medida en que la

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política acepte que le digan la verdad porque evaluar es poder decirle la verdad al poder. Propiciar una cultura basada en objetivos y resultados no es garantía de éxito pero sí de disminución de la incertidumbre y de la arbitrariedad en que se basa la decisión pública, es decir, iniciar un proceso de toma de decisiones ya no sustentando en “el sentido común” sino en la evidencia empírica, que surgirá de un proceso de planificación y evaluación (participativo) que apele a la utilización de herramientas científicas para describir, analizar, explicar y criticar la realidad social. La GbR implica planificar, presupuestar, supervisar, monitorear, evaluar, decidir, comunicar, en definitiva: escuchar y contestarle a la sociedad. OCDE define que la gestión basada en resultados es una “estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impacto” (OCDE, 2002: 34) y el CLAD la define como “un marco conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (CLAD, 2007: 12). A los fines del rendimiento, en la GbR, los funcionarios y administradores públicos son dotados de mayor flexibilidad, teniendo que rendir cuentas de los productos alcanzados. En este marco, el registro de memorias de información es un instrumento sumamente válido que nutre al proceso de generación de valor público, al dotar a la decisión política de mayor información. La GbR implica la utilización de metodologías, técnicas y herramientas de investigación social cuantitativa y cualitativa, de planificación y evaluación en sus diferentes niveles: de insumos, resultados e impactos. Los indicadores de rendimiento “benchmarking” y el presupuesto por resultado25 son las herramientas más utilizadas por los países de la OCDE. Nueva Zelanda, a fines de los años ochenta, inició el proceso de GbR y el prepuesto por resultado. A principios de la década de los noventa, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y EE. UU. A principios de los 2000, Austria, Alemania y Suecia. México, a fines de los años noventa, con el programa Progresa, dio inicio a una cultura de la evaluación de impacto. A partir de la tabla nº 2 se puede observar: a) la existencia de diferentes enfoques y modalidades para poner en práctica la gestión basada en resultados; b) que es un proceso que requiere de tiempo, decisión política y persistencia, c) que es un proceso inacabado. Como ya se expresó anteriormente, un punto crítico de la GbR es la utilización de la información que se genera en el proceso de evaluación, es decir, que la misma sea incorporada en el proceso decisorio, en la elaboración del presupuesto y además que sea pública. En América Latina, Brasil es el primer país que ha dado                                                                                                                 25

El presupuesto por resultado, que existe desde el año 1949 en Estados Unidos (a recomendación de la Comisión de Hoover), implica que los fondos (partidas presupuestarias) se asignan no ya a áreas administrativas sino a resultados, medidos en efectos, productos e impactos. A los fines de conocer si esos efectos, productos e impactos se alcanzan, se pone en marcha el proceso de evaluación del rendimiento, el cual implica que los burócratas tienen mayor flexibilidad y rendirán cuenta de los resultados alcanzados, los cuales son medidos a través de un sistema de indicadores de diferentes niveles, que se presentan en un informe; y esa información es utilizada para la planificación y presupuestación siguiente como para la toma de decisiones políticas tendientes a generar recompensas y castigos.

 

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el salto de incorporar la información del proceso de evaluación a la elaboración del presupuesto y lo estaría siguiendo México. En la OCDE, el 72% de los países incluyen datos no financieros en sus presupuestos; el 44% hacen público más del 70% de la información; el 71% sus informes de rendimientos incluyen los objetivos con sus metas y en el 65% los informes anuales de ejecución de los presupuestos se incluyen los informes de rendimiento anual pero no es común en estos países que el gasto se vincule a los resultados, sólo el 18% de los países ha linkeado gasto con resultados (INAP y OCDE, 2006: 82-84). Para la GbR es clave la cultura organizacional, tanto de los burócratas como de los políticos, es decir, de qué manera la información se incorpora a la administración. En este sentido, muy pocos países de la OCDE vinculan éxito o fracaso al cumplimento de resultados con la implementación de mecanismos de recompensas y sanciones. En el gráifico Nº 13 se puede observar que en el 45% de los países OCDE no hay recompensas ni sanciones por el cumplimiento de resultados, en el 20% de los países los informes de resultados se reflejan en el presupuesto del año siguiente, en el 16% de los países se refleja en los salarios de los directivos (Reino Unido) y en ningún país, el informe de evaluación de resultados se refleja en oportunidades de ascenso dentro de la adminsitración pública. Como puede observarse a partir de los gráficos 14 y 15, los mecanismos de publicación de los resultados de las evaluaciones variarán de país a país pero en más del 88% de los países de la OCDE, la información que genera el proceso de GbR se publica, lo cual impacta sobre el sistema de control y rendición de cuentas. 2. Redistribución y reestructuración de las estructuras de las administraciones públicas como herramienta de modernización, es consecuencia de la necesaria mayor flexibilidad que se requiere para poder dar respuesta a los problemas complejos de las sociedades actuales. Las administraciones tradicionales de estilo weberiano se caracterizaban por ser estáticas, rígidas y su premisa consistía en el cumplimiento objetivo y neutral de la norma. Hoy, esa fórmula no les permite a los gobiernos poder dar respuestas colectivas atendiendo los casos particulares. En este tipo de reformas nos encontramos con desconcentración administrativa, descentralización (período de reformas de primera generación en América Latina), creación de organismos autónomos o autárquicos, creación de agencias independientes. Estas modificaciones rediseñan a toda la estructura tanto en su organigrama como en sus procedimientos de control, seguimiento, presupuestación y rendición de cuentas. En general estas reformas persiguen mayor especialidad y diversificación en la resolución de los problemas y mayor control y rendición de cuentas. Varían de país a país los tipos de reestructuración. Dentro de los países de OCDE, aquellos

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próximos a la corriente anglosajona más cercanos a la Nueva Gerencia Pública en su enfoque economicista, son los que han dado grandes pasos en este sentido26. Desde el enfoque del racionalismo económico, las reformas de reestructuración administrativa son una oportunidad para rediseñar los mecanismos de incentivos dentro de las administraciones públicas, incentivos que influyen sobre la conducta humana, según esta corriente. La relación tensa entre gobierno y administración pública ha generado, históricamente, no sólo la incorporación de nuevos estímulos sino también de los más variados mecanismos de control sobre la administración. Es pertinente tener en claro, que cualquier reforma de este tipo, genera reacciones en la cultura administrativa. Las organizaciones poseen un registro histórico que es necesario cuidar y tener presente al momento de cualquier reforma de esta naturaleza. Las estructuras administrativas de hoy no son las mismas que las del siglo pasado, porque los estados se van haciendo cargo de temas que ingresan a la agenda gubernamental. Ahora bien, no todas las prioridades políticas requieren de un ministerio. Es necesaria cierta continuidad y sobre todo coherencia dentro de la estructura de la administración porque de lo contrario se promueve lo que se conoce como procesos de “tabla rasa”, es decir, una tabla sin escribir, un lienzo en blanco cada vez que un nuevo gobierno asume las responsabilidades públicas. El diagnóstico del que, en general, parten este tipo de reformas es que la estructura tradicional de centralización burocrática es negativo y se requiere de estructuras que permitan vincular más directamente los resultados con los incentivos, bajo los supuestos del rational choice, para reducir la arbitrariedad en las administraciones. Por ejemplo, Nueva Zelanda encomienda a organismos diferentes, el diseño, la implementación y la regulación. La creación de organismos como las agencias con mayor independencia basadas en contratos de servicios, fueron parte de los planteos de la “desburocratización” propuestas por la Nueva Gerencia Pública desde la economía institucionalista, donde lo “público” y lo “político” era necesario se acortara, minimizara y diferenciara. Así, Reino Unido, por ejemplo, siguió lo que se conoce como el Next Steps que consistió en “dejar a los directivos dirigir y liberarlos” de las limitaciones que implicaba la política (INAP y OCDE, 2006: 137) imitando la creación de Consejos de Administración del sector privado. Mayor autonomía, mayor transparencia, mayor apertura y relacionamiento social, mayor especialidad, mayor apertura son algunos de los factores de este tipo de reformas. 3. Modernización del empleo público: los sistemas de empleo público han sido objeto de reforma a consecuencia de la búsqueda de flexibilidad que se requiere para dar respuesta al contexto ya planteado. En este marco, las principales herramientas se basan en: sistema de empleo público por carrera (Weber) y por puesto de trabajo que pretende dotar de mayor capacidad técnica y flexibilidad a la administración pública (Tabla Nº 3).                                                                                                                 26

Reino Unido ha creado 131 agencias (órganos independientes en general con contratos por servicios) desde 1988, que emplean a más del 75% del servicio civil británico. En los Países Bajos, en 2003, el 65% de los empleados públicos se encuentran dentro de agencias.

 

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Ningún país de la OCDE ni del CLAD presenta un sistema puro de empelo público; más bien se encuentran combinaciones que tratan de ir mitigando las limitaciones de uno u otro sistema. La responsabilización, el salario y la productividad son el desafío para esta herramienta. Muchos países han abolido el carácter permanente del empleo público sustituyéndolo por contrataciones vinculadas a resultados, desempeño y productividad o en algunos casos a contratos temporales sin ningún tipo de garantía de continuidad. Por otro lado, la motivación de la alta dirección y de los burócratas es un punto que este tipo de reformas incluye, promoviendo la generación de líderes dentro de las administraciones públicas (Alemania, México, Reino Unido) a partir de la flexibilidad, la evaluación del rendimiento y el contrato de servicios de la GbR. Claramente este tipo de reformas está vinculado con puntos ya profundizados anteriormente como la relación entre política y administración. En términos de Wildavsky, los burócratas son un eslabón de la cadena de intervenciones públicas, un eslabón que puede hacer que se fracase en la implementación. CONSIDERACIONES FINALES Autores como Putman, Knack y Keefer, sostienen la relación directa entre desempeño económico, efectividad institucional del estado y compromiso cívico. En esta misma dirección, Fukuyama (1996) afirma que sólo las sociedades con un alto nivel de confianza social podrán crear organizaciones empresariales flexibles y de gran escala necesarias para competir exitosamente en la economía global emergente, la confianza es una determinante del bienestar. El desafío de la construcción de una agenda de gestión de modernización de las administraciones se encuentra en la redefinición de los vínculos entre los ciudadanos y las administraciones y de ésta para adentro de su propia estructura y la redefinición de una relación históricamente conflictiva entre política y administración. Es necesario que en la construcción de la agenda de reforma se escuchen las voces de todos los involucrados, porque no es un proceso de reforma aislado sino integral y sistémico que requiere grandes cambios en la cultura de la organización pero también en la cultura política. La multiplicación de actores sociales, el papel de los medios de comunicación, la sociedad líquida, el pasaje de lo colectivo a lo conectivo, han puesto y ponen sobre la mesa la necesidad de nuevos liderazgos y de nuevos procesos de toma de decisiones que van más allá de la idea de democracia representativa clásica del abate Siéyes. En este sentido, los diferentes autores profundizan sobre la vinculación entre los conceptos de democracia, participación y ciudadanía y asumen que el centro de gravedad de la vida política ha sido modificado, y ya no se encuentra en el Parlamento ni en los partidos de masas. Salazar Ugarte plantea que el concepto de democracia se vincula con el de participación, desde la definición de Kelsen en donde la democracia es el régimen 25

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en el que las normas ascienden desde la base, es el régimen donde los ciudadanos participan de la elaboración de las normas que rigen o reglamentan la vida social. Todo ciudadano tiene derecho a participar en los asuntos públicos por sí mismo (o a través de sus representantes). Ahora bien, ¿es posible ejercer ese derecho de participación en la vida pública si no se tienen garantizados un mínimo de condicionantes económicos y sociales?. Y ese es el desafío para América Latina al encarar cualquier proceso de modernización de la administración pública y de construcción de gobiernos abiertos. Los factores estructurales que han impedido la instalación completa del modelo burocrático weberiano en América Latina, seguirán impidiendo cualquier tipo de modernización que se intente aplicar si no son removidos desde el estado con políticas sustentables, basadas en procesos de legitimación de origen y que apelen a la generación de ciudadanos críticos y activos. En la última década, América Latina ha iniciado un proceso tendiente a dar batalla activa a la desigualdad en la región. Sin embargo, seguimos siendo una de las regiones más desiguales del mundo. Si los recursos que favorecen a la participación ciudadana se encuentran desigualmente distribuidos, la intensidad de la participación también será desigual (Font) y no se removerán los factores estructurales, solo se generarán medidas que maquillan realidades. Las administraciones de América Latina padecen de buropatología (Prats, 2001), es decir, con procesos incompletos de modernización de sus sociedades y de sus estados. En este marco, ¿es factible un gobierno abierto? ¿abrir los gobiernos es la solución a la buropatología? ¿es posible la modernización? En términos de Lechner, no es una elección, es una necesidad. La participación de ciudadanos críticos en sociedades complejas, como se ha plateado a lo largo de esta ponencia, es el escenario donde los estados desarrollan sus funciones. La modernización de las administraciones públicas en América Latina será posible a partir de “infiltrados” en el interior de la burocracia, “emprendedores de políticas” y “héroes reformadores” que promuevan las reformas desde adentro con la necesaria complicidad de una ciudadanía crítica y activa a los fines de construir una burocracia transparente, receptiva, abierta, participativa y colaborativa, que opere con arreglo a un sistema democrático, “necesaria para limitar la discrecionalidad de caciques patrimonialistas y caudillos clientelares, los cuales a veces incluso se calzan el traje de “gerentes públicos” (Tecco, 2006: 224225), es decir, construir una burocracia para el siglo 21, que permita superar una administración patrimonialista correspondiente al estado pre moderno, caracterizada por prácticas clientelares, nepotismo, autoritarismo, centrada en los insumos y no en los resultados, cerrada y/o oscura en cuanto a la información pública y su acceso, con anchos márgenes de arbitrariedad política. Así, el camino para América Latina es “(…) construir un estado para enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad postindustrial, un estado para el siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento de los contratos económicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada país en el escenario internacional. Se busca, de este modo,

 

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una tercera vía entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo socialburocrático de intervención estatal” (CLAD, 1998: 7). “Un gobierno transparente, colaborativo y participativo, que consiga sus objetivos a partir de una utilización intensiva de las TIC y de dos herramientas clave: el open data y el open action, es decir, un gobierno abierto” (Gasco, 2013). Por ello, el desafío para América Latina no está en reproducir el modelo weberiano sino más bien en “reinventar la burocracia del siglo XXI” (Prats). BIBLIOGRAFÍA AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2008). Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de cultura económica. AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2009). Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar. México: Fundación Friedrich Naumann para la Libertad. BARZELAY, Michael. (1997, octubre) La reforma de la Administración Pública: un enfoque de políticas (con referencia a los países de la OCDE) [en línea]. Ponencia presentada en el II Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Isla Margarita, Venezuela. Disponible en: https://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/2766/1/reforma_administracion_ publica_enfoque.pdf [Consulta: 14 de octubre de 2012]. BARZELAY, Michael. (2000a, octubre). La nueva gerencia pública. Un ensayo bibliográfico para estudiosos latinoamericanos (y otros). Ponencia presentada en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del estado y de la Administración Pública Santo Domingo, República Dominicana. BARZELAY, Michael. (2000b). Atravesando la burocracia. Una perspectiva de la administración pública. México: Fondo de Cultura Económica. BAUMAN, Zygmunt. (2010). Modernidad Líquida. (1ª. Ed.) (12ª Reimpresión). México: Fondo de Cultura Económica. BOZEMAN, Barry. (2006). La gestión pública. Su situación actual. México: Fondo de Cultura Económica. BRESSER PEREIRA, L. y CUNILL GRAU, N. (1998). Lo público no estatal en la reforma del estado. Buenos Aires: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y Editorial Paidós. BRESSER PEREIRA, Luiz. (1999). Reforma del estado para la ciudadanía. La reforma gerencial brasileña en la perspectiva internacional. Buenos Aires: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y Editorial Universitaria de Buenos Aires. BRESSER PEREIRA, L.; CUNILL GRAU, N. OSZLAK, O. PRATS i CATALÁ, J. PRZEWORSKI, A. y otros. (2000). La responsabilización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana. Argentina: CLAD, EUDEBA, BID,

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RESEÑA BIOGRÁFICA

 

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Politóloga. Candidata a Doctora en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid y Candidata a Doctora en Política y Gobierno por la Universidad Católica de Córdoba. Tesis doctoral dirigida por el Catedrático de la Universidad de Sevilla, Dr. José Luis Osuna Llaneza, Presidente de la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Públicas. Maestría en Gestión Política con orientación en diseño y gestión de políticas públicas por la Universidad Católica de Córdoba y Georgetown University. Tesis dirigida por el Prof. Dr. Luis Aguilar Villanueva, Presidente del Comité de Expertos en Administración Pública de la Organización de Naciones Unidas. Especialista en Alta Dirección Pública en Seguridad Ciudadana. Fundación Ortega Marañçon y Miami Dade College. Becada por la FIIAPP – Cooperación Española, programa coordinado por la Ph.D. Lucía Dammert. Experta en Evaluación de Políticas Públicas por la Universidad de Sevilla. Posgrado en Alta Dirección de Gobierno y Política Públicas del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, la Universidad Complutense de Madrid y la Universidad Católica de Córdoba. Diplomado Superior en Gestión y Control de Políticas Públicas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Es Profesora concursada e investigadora en la Licenciatura en Seguridad de la Universidad Nacional de Villa María y Profesora de la Escuela de Posgrado de la Universidad Empresarial Siglo 21. Fue Profesora de Planificación, gestión y evaluación de políticas públicas (UES21-2010), Profesora Adjunta de Gestión de Políticas (ICDAUCC 2005 al 2008) y Jefa de Trabajos Prácticos en Análisis de Políticas Públicas en la Facultad de Ciencia Política y RR.II. de la UCC (2005– 2007). Fue Directora de las Diplomaturas en Administración Pública, en Gestión Municipal, en Ciencias del Estado y Administración Pública y en Comunicación Política de la Escuela de Posgrado de la Universidad Siglo 21. Coordinó los Subprogramas de Formación y Capacitación y de Asistencia Técnica del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios y Comunas (PROFIM) del Instituto de Ciencias de la Administración (ICDA) de la Universidad Católica de Córdoba en el período 2005 – 2008 y fue Coordinadora Adjunta del Programa Integral de Desarrollo de la Sociedad Civil COMPAS del Instituto de Ciencias de la

Administración de la Universidad Católica de Córdoba. Investigadora en diferentes proyectos, vinculados con el análisis de políticas públicas la gestión pública local y regional, acreditados y financiados por el Ministerio de Ciencia de la República Argentina, el Ministerio de Ciencia y Tecnología de la Provincia de Córdoba, la Secretaría de Investigaciones de la Universidad Católica de Córdoba y de la Universidad Nacional de Villa María. Autora de capítulos de libros y papers sobre el análisis de políticas públicas, el régimen municipal argentino, la regionalización en Córdoba y la buropatología en las administraciones públicas de América Latina. Autora de notas de opinión en diferentes medios gráficos tanto locales, provinciales como nacionales. Consultora en numerosos procesos participativos de diseño, rediseño y evaluación de políticas como así también en asistencias técnicas de construcción de indicadores de evaluación de gestión en diferentes provincias y gobiernos locales de la República Argentina. Se desempeñó como funcionaria provincial: Coordinadora del Área de Formación y Asistencia Técnica del Instituto Provincial de Capacitación Municipal del Gobierno de la Provincia de Córdoba hasta marzo de 2012. Coordinadora de la Oficina de Control de Gestión del Ministerio de Seguridad del Gobierno de la Provincia de Córdoba (20122013). Asesora de Gabinete del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Córdoba, coordinando la Oficina de Diseño y Evaluación (2013). Desde febrero de 2014 se desempeña como Asesora del Secretario de Seguridad del Ministerio de Gobierno y Seguridad del Gobierno de la Provincia de Córdoba. Miembro del International Political Science Association (IPSA), de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP), de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración (AECPA), de la Asociación Argentina de Análisis Político (SAAP), de la Asociación Nacional de Politólogos (ANAP), de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM), de la Red Latinoamericana de evaluadores de políticas y programas sociales - Banco Interamericano de Desarrollo (RELAC), y del Centro Latinoamericano para la Administración, Desarrollo y la Reforma del Estado (CLAD). Desde diciembre de 2013, preside el think tank Evalúa Argentina.

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Papers, proyectos, http://emui.academia.edu/imerlorodriguez

 

tesis:

Curriculum actualizado: http://ar.linkedin.com/in/imerlorodriguez

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CUADROS, TABLAS Y GRÁFICOS Gráfico 1: Porcentajes de Países de la OCDE y el CLAD con legislación sobre acceso a la información sobre el total de países integrantes (hasta 2012) 91,18% 80,95%

OCDE

CLAD

Fuente: OCDE, Siare (Sistema de información del CLAD) y base de datos de UNESCO y OEA.

Gráfico 2: Cantidad de países de la OCDE y el CLAD con legislación sobre acceso a la información. 17

2001-a la actualidad

28

5

1991-2000

24

2

1981-1990 1971-1980

0

1960-1970

0

7

OCDE

5 1

Antes de 1960

CLAD

13

2

Fuente: (INAP y OCDE, 2006: 54) y Siare (CLAD) y base de datos de UNESCO y OEA (hasta 2012)

Gráfico 3: Proporción de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos nacionales (%) (1997-2011)

Países integrantes OCDE, 25 Países integrantes CLAD, 22

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Datos del Banco Mundial

Gráfico 4: Proporción de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos nacionales (%) (1997-2011) comparación promedio países CLAD con Argentina Argentina

28

25 Países integrantes CLAD

28

28

31

27

31

40

35

31

41,6

12

11

12

14

14

15

17

17

16

18

19

22

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Datos del Banco Mundial

37

38,5

38,5

21

21

22

2009

2010

2011

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Gráfico 5: Evolución de abonos a teléfonos celulares (por cada 100 personas) (1990-2011) Países OCDE, CLAD y Argentina. Argentina, 134,92

Países integrantes OCDE, 114,77

Países integrantes CLAD, 108,61

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Datos del Banco Mundial

Gráfico 6: Evolución de usuarios de Internet (1990-2011) Usuarios de internet: Países miembros OCDE, 25853417,45 Usuarios de internet: Países Miembros CLAD, 12519809,76

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Datos del Banco Mundial

2010

Turkey

Greece

Italy

Australia

Japan

Czech

Poland

United

Portugal

Hungary

Switzerland

New

Spain

Belgium

Slovak

France

Austria

Germany

United

Slovenia

OECD26

Canada

Mexico

Estonia

Luxembourg

Finland

Korea

Netherlands

Sweden

Ireland

Norway

Denmark

Iceland

Gráfico 7: Países de la OCDE: Porcentaje de ciudadanos que utilizando internet, interactúan con las autoridades públicas (2005-2010)

2005

Fuente: Datos de la OCDE   Gráfico 8: Países integrantes del CLAD, posicionamiento en el ranking 2010 y 2012 Rank 2012, 112

Guatemala

Bolivia

Argentina

Ecuador

Costa Rica

Dominican Republic

Chile

Paraguay

Peru

Cuba

Uruguay

Spain

Colombia

Nicaragua

Honduras

El Salvador

Venezuela

Portugal

Brazil

Panama

Mexico

Rank 2010, 112

Fuente: Programa de Administración Pública de Naciones Unidas http://www2.unpan.org

Gráfico 9: Países integrantes del CLAD, posicionamiento en el ranking 2010 y 2012 con evolución positiva

 

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Rank 2010, 79 Rank 2012, 66

Portugal

Mexico

Brazil

Panama

Fuente: Programa de Administración Pública de Naciones Unidas http://www2.unpan.org

Gráfico 10: Países integrantes de la OCDE, posicionamiento en el ranking 2010 y 2012 Rank 2010, 20

Estonia

Belgium

Chile

Canada

Hungary

Australia

Poland

United States of

Germany

Spain

Norway

Czech Republic

Turkey

Ireland

Japan

Slovakia

Italy

Portugal

Luxembourg

Sweden

Democratic

Greece

France

Slovenia

Austria

Denmark

Switzerland

Israel

Netherlands

Mexico

Finland

New Zealand

United Kingdom

Rank 2012, 20

Fuente: Programa de Administración Pública de Naciones Unidas http://www2.unpan.org

Gráfico 11: Países integrantes de la OCDE, posicionamiento en el ranking 2010 y 2012 con evolución positiva. Rank 2010, 56

Mexico

New Zealand

United Kingdom of Great Britain

Austria

Switzerland

Denmark

Netherlands

Greece

Slovenia

France

Sweden

Portugal

Italy

Luxembourg

Israel

Finland

Democratic People's Republic of

Rank 2012, 55

Fuente: Programa de Administración Pública de Naciones Unidas http://www2.unpan.org

Gráfico 12: Países integrantes de la OCDE y el CLAD, posicionamiento en el ranking 2010 y 2012. OCDE

Colombia Uruguay Argentina Brazil Panama Venezuela El Salvador Costa Rica Peru Dominican Ecuador Paraguay Bolivia Cuba Guatemala Honduras Nicaragua Netherlands United Denmark United States France Sweden Norway Finland Canada Australia New Zealand Switzerland Israel Germany Japan Luxembourg Estonia Austria Iceland Spain Belgium Slovenia Hungary Italy Portugal Ireland Greece Chile Czech Poland Slovakia Mexico Turkey Democratic

CLAD

Fuente: Programa de Administración Pública de Naciones Unidas http://www2.unpan.org

Gráfico 13: Mecanismos de recompensas y sanciones en los países de la OCDE

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15  

No  hay  recompensas  ni  sanciones   7  

Se  re4leja  en  la  dimensión  del  presupuesto   5  

Se  re4leja  en  el  salario  de  los  directos  de  la  AP   Se  re4leja  en  oportunidades  fueras  de  promoción  

0  

Fuente: INAP y OCDE, 2006: 85

Gráfico 14: Publicación de los resultados en los países de la OCDE 88,23%

11,76%

Sí, se publica

No, no se publica

Fuente: INAP y OCDE, 2006: 87.

Gráfico 15: Mecanismos de publicación de los resultados en los países de la OCDE No se publica 9%

Se publica un informe sobre la gestión del gobierno en general 18%

Se publica el informe como integrante de otros informes de cada ministerio Se publica el informe como 23% integrante de otros informes del gobierno en general 18%

Se publica un informe de rendimiento por cartera ministerial 32%

Fuente: INAP y OCDE, 2006: 87.  

 

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Tabla N°1: Ranking e-Government 2012 (NU) Country Netherlands United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland Denmark United States of America France Sweden Norway Finland Canada Australia New Zealand Switzerland Israel Germany Japan Luxembourg Estonia Austria Iceland Spain Belgium Slovenia Hungary Italy Portugal Ireland Greece Chile Colombia Czech Republic Poland Uruguay Slovakia Mexico Argentina Brazil Panama Venezuela El Salvador Costa Rica Turkey Peru Dominican Republic Ecuador Paraguay Bolivia Cuba Guatemala Honduras Nicaragua Democratic People’s Republic of Korea

E-Government 2012 0.9125

Rank 2012 2

Rank 2010 5

Rank Change +3

0.8960

3

4

+1

OCDE

0.8889 0.8687 0.8635 0.8599 0.8593 0.8505 0.8430 0.8390 0.8381 0.8134 0.8100 0.8079 0.8019 0.8014 0.7987 0.7840 0.7835 0.7770 0.7718 0.7492 0.7201 0.7190 0.7165 0.7149 0.6872 0.6769 0.6572 0.6491 0.6441 0.6315 0.6292 0.6240 0.6228 0.6167 0.5733 0.5585 0.5513 0.5397 0.5281 0.5230 0.5130 0.4869 0.4802 0.4658 0.4488 0.4390 0.4341 0.3621 0.3616

4 5 6 7 8 9 11 12 13 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 31 32 33 34 37 39 43 46 47 50 53 55 56 59 66 71 74 77 80 82 89 102 104 106 110 112 117 129 130

7 2 10 12 6 19 3 8 14 18 26 15 17 25 20 24 22 9 16 29 27 38 39 21 41 34 31 33 45 36 43 56 48 61 79 70 73 71 69 63 84 95 101 98 96 112 107 118 184

+3 -3 +4 +5 -2 +10 -8 -4 +1 +3 +10 -2 -1 +6

OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE/CLAD OCDE OCDE OCDE OCDE OCDE/CLAD OCDE OCDE OCDE/CLAD CLAD OCDE OCDE CLAD OCDE OCDE/CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD OCDE CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD CLAD OCDE

+3 -14 -8 +4 -4 +6 +6 -13 +4 -5 -12 -13 -2 -14 -10 +1 -8 +2 +13 -1 -1 -6 -11 -19 -5 -7 -3 -8 -14 -10 -11 +54

OCDE/CLAD OCDE

Fuente: Programa de Administración Pública de Naciones Unidas http://www2.unpan.org

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Tabla N° 2: Experiencias de GbR en los países de la región País Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Chile

México

Uruguay

Experiencia 2000: Plan de Modernización que impulsaba la introducción de un Sistema de Gestión por Resultados en la administración pública nacional. 2002: Creación del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales del cual dependía SIEMPRO. 2003: Se interrumpe la implementación de dos de los tres componentes del Sistema de Gestión por Resultados: los Acuerdos Programa y los Compromisos de Resultados de Gestión. Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión por resultados: en 1999, se crea el Sistema de Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER) como instrumento de seguimiento y evaluación de desempeño y cumplimiento de la programación de operaciones anual Sistema de monitoreo y evaluación plurianual. Sistema de Metas Presidenciales: implementación del Sistema de Información y Gestión para la Gobernabilidad (SIGOB) con el propósito de apoyar la programación estratégica y la gestión operacional de la agenda presidencial, denominado Sistema de Metas Presidenciales (SMP). 1980: Creación del Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos. 2002: Creación del Comité Intersectorial de Evaluación y Gestión por Resultados, integrado por la Presidencia, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda, más los invitados en cada caso. Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) La Ley de Planificación Nacional establece como una de las funciones del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) la evaluación sistemática de los resultados de los planes, políticas y programas de desarrollo. Para la creación del Sistema Nacional de Evaluación se toman las experiencias de Gran Bretaña y Colombia como principales referentes para la conceptualización del SINE. 2003: Creación de los Planes Anuales Operativos En 1990, se pone en implementación las “Metas Ministeriales” aplicadas, en su primera etapa, al nivel central de gobierno. En 2001 son reemplazadas por el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental. En 2007 se establece el incentivo “Metas de Eficiencia Institucional (MEI)”: bono salarial de hasta 5% por institución que cumpla los compromisos suscritos en el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG). En el presupuesto 2008 se estableció una nueva línea de evaluaciones de programas gubernamentales, cuyo objetivo es diseñar la evaluación desde que se planifica. 1997: Sistema de Evaluación del Desempeño integrado por cinco elementos: indicadores, convenios de desempeño, encuestas a beneficiarios, auditorias de resultados y como herramienta tecnológica, el Sistema de Información Ejecutivo (SIE). Y PROGRESA. 2004: Creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con autonomía y capacidad técnica para generar información objetiva sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza. El Comité Directivo de CONEVAL está integrado por seis investigadores académicos elegidos democráticamente por convocatoria pública. Sistema de Evaluación de la Gestión Pública: la reforma constitucional de 1967 crea la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y establece el uso del presupuesto por programas. En 1987, la oficina comienza a presentar documentos con información sobre cumplimiento de metas y objetivos, pero centrándose en la gestión financiero-económica. 1995: se establece que el Presupuesto debe formularse basándose en resultados proyectados en el Instructivo que orientaba la elaboración del Presupuesto 1995-1999. 2002: se establecen los sistemas de información que permitirán alimentar los indicadores de eficiencia. 2005: se incorpora un sistema de incentivos a los funcionarios en base al logro de metas por parte del centro de actividad al que pertenece.

Fuente: Siare, CLAD.

Tabla N° 3: Los sistemas de empleo público Sistema por carrera • Ingreso por concurso (por expediente y oposición) • Carácter de permanente. • La asignación del puesto es de acuerdo a la necesidad de la institución. • Ascenso por sistema de puntos que va adquiriendo el empleado (la asignación de los puntos está directamente relacionada con la “opinión” del jefe sobre el empleado, lo cual actúa como “correctivo” de conductas. • Neutralidad burocrática. • Promueven valores colectivos. • Prestan menos atención a la responsabilidad individual. • Va en dirección opuesta a la realidad el mercado laboral actual. • Menor flexibilidad. Y ofrece menos capacidad técnica. • Desafío: Garantizar una función pública reactiva y receptiva de una sociedad compleja que exige especialidad. • Francia, Japón, Grecia, Corea, España, Luxemburgo y América Latina.

Sistema por puesto de trabajo • Se selecciona al mejor candidato para cada puesto, por selección externa o promoción interna. • En general, contratos por servicios o contratos por resultados. • El ingreso es abierto. • Las consideraciones técnicas son las que definen la promoción. • Valores colectivos más débiles. • Mayores afinidades y vínculos entre jerarquías. • Más flexible. • Ofrece mayor especialización. • Desafío: cómo garantizar que el servicio se guíe por el interés colectivo y no sólo por el interés individual. • Finlandia, Nueva Zelanda, Suecia, Suiza, Reino Unido y EE.UU.

Fuente: INAP y OCDE, 2006.  

 

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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública. Quito, Ecuador, 11-14 de noviembre de 2014.

RESUMEN En América Latina, los gobiernos no concretaron en sus modelos de organizar sus administraciones públicas todas las características del modelo clásico burocrático, y en tanto gobiernos subnacionales como locales, construyeron ensamblajes de ciertas características patrimonialistas y burocráticas con algunos elementos de la nueva gerencia pública y de los modelos post burocráticos. Así, el modelo weberiano de administración, en América Latina, pareciera que alcanzó una instalación incompleta (Prats, 2001) a consecuencia de ciertas características estructurales propias del proceso de construcción de los estados en la región (patrimonialismo, nepotismo, feudalismo), generando que las administraciones padezcan "buropatología". Prats (1999) afirmó que “si la reforma administrativa fracasó no fue porque el modelo burocrático que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue dando rendimiento excelente en muchos países desarrollados. En América Latina no llegó a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que Weber llamó de dominación racional-legal encarnado en la burocracia… lo que se desarrollaron mayormente fueron “buropatologías” que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber llamó burocracias patrimoniales”. Así, la presente ponencia, que integra la Tesis Doctoral a presentar en la UCM denominada: "Los modelos de organización pública de los gobiernos locales y la calidad de sus políticas”, tiene como objetivo adentrarse en las diferentes perspectivas teóricas de los modelos de organización de las administraciones públicas, vinculándolas con procesos de modernización en Iberoamérica y con los principales supuestos del Gobierno Abierto en la actualidad. Palabras claves: buropatología, gobierno abierto, administración pública, políticas públicas.

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