La burocracia en América Latina. Algunas reflexiones desde la Argentina

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Autoridades Ministro de Modernización Lic. Andrés Horacio IBARRA .........................................................................................................................................................................

Secretario de Empleo Público Ing. Pablo Martín LEGORBURU .........................................................................................................................................................................

Subsecretaria de Planificación de Empleo Público Lic. Cecilia María KLAPPENBACH .........................................................................................................................................................................

Director Nacional de Formación en Políticas Públicas Lic. Gonzalo Martín STRAFACE .........................................................................................................................................................................

Coordinador de la Escuela Superior de Gobierno Lic. Maximiliano CAMPOS RÍOS .........................................................................................................................................................................

Coordinador de Formación Lic. Mario KATZENELL

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Equipo de trabajo Director: Gonzalo Straface ......................................................................................................................................................................... Secretario de redacción: Maximiliano Campos Ríos ......................................................................................................................................................................... Coordinador académico: Silvio Castro ......................................................................................................................................................................... Equipo editorial: Karina Nieto, Leila Tirpak, Isidoro Sorkin, Nicolás Vázquez, Paula Bercovich ......................................................................................................................................................................... Asesor editorial: Pablo Bulcourf ......................................................................................................................................................................... Corrección: Nadia Gabriela Caratti ......................................................................................................................................................................... Diseño y diagramación: Lucía Fernández Carrascal

El editor no se responsabiliza por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los artículos de los colaboradores de la publicación, que son a título personal y de exclusiva responsabilidad de los respectivos autores. Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno es una publicación de la Escuela Superior de Gobierno y de la Dirección Nacional de Formación en Políticas Públicas, dependiente de la Subsecretaría de Planificación de Empleo Público de la Secretaría de Empleo Público del Ministerio de Modernización de la Nación. Es de carácter mensual y de distribución gratuita, tiene por objetivo la divulgación de la producción científica y académica del área de trabajo de la Escuela Superior de Gobierno. El contenido de esta publicación o las opiniones de los autores aquí incluidos no reflejan necesariamente el posicionamiento de la Escuela Superior de Gobierno, de las demás áreas de la que dependen, ni del Ministerio de Modernización de Nación de la República Argentina. Dirección: Av. Roque Sáenz Peña 511 (Oficina 706) — Barrio: San Nicolás — Ciudad: Ciudad Autónoma de Buenos Aires — Código Postal: C1035AAA — Teléfono: 4343-9001 — int. 706. Correo electrónico: escueladegobierno@modernización.gob.ar / formación@modernización.gob.ar ISSN 2469-2417

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ÍNDICE 05. EDITORIAL Por Pablo Legorburu

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06. ENTREVISTA

A Enrique Avogadro

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10. ESTADO DE LA CUESTIÓN

Oportunidades y desafíos de la transversalidad de género en el Estado argentino Por Débora Lopreite

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14. ESTUDIOS Y ARTÍCULOS Evaluar es un arte: aproximaciones para comprometerse con el proceso de gestión emprendedora Por Gloria Edel Mendicoa La burocracia en América Latina. Algunas reflexiones desde la Argentina Por Nelson Dionel Cardozo

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25. RESEÑAS Cambiando. El eterno comienzo de la Argentina, de Mario Riorda Por Pablo Bulcourf Diccionario de Ciencia Política, de María Inés Picazo, Violeta Montero y Jeanne Simon (eds.) Por Gianfranco Scigliano

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27. PROGRAMAS Y PROYECTOS Programa de Movilidad y Búsquedas Internas

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29. AGENDA Agenda de eventos

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30. COLABORACIONES Página de colaboración 4

Editorial

Pablo Legorburu Secretario de Empleo Público Ministerio de Modernización de la Nación

Comenzamos este nuevo año con el claro objetivo de continuar lo que hemos iniciado en 2016: promover un Estado moderno, transparente e idóneo. Ahora, el desafío consiste en fortalecer los principales ejes de gestión y trabajar para lograr mayor eficiencia en los procesos. Si bien se han desarrollado iniciativas que sentaron las bases para un cambio de paradigma en la prestación de servicios por parte del Estado, cuyos ejes centrales son la transparencia, la eficacia y la eficiencia, somos conscientes de la importancia y de la magnitud que un plan como el propuesto tiene y, más aún, de los tiempos que este conllevará. Los protagonistas de este cambio son quienes día a día trabajan para mejorar la calidad de los servicios públicos. Y es allí donde enfocamos nuestros esfuerzos. Por eso, jerarquizar el empleo público a través de la promoción de concursos y programas de movilidad, el restablecimiento de la carrera, la capacitación continua y de calidad, el mérito como forma de promoción y la valorización de los recursos humanos es el punto central. Los concursos transparentan el ingreso a la función pública y le otorgan estabilidad al cargo, independientemente de la coyuntura política. De esta manera, se podrá restablecer y volver estable la carrera administrativa, así como incentivar el ascenso gradual sobre la base del mérito y la capacitación constante y con estándares de calidad. Todo esto permite valorar al empleado público. Es en ellos donde comienza y termina todo proceso dentro del Estado, por lo cual su valoración resulta clave. Nuestro compromiso y desafío es brindar las herramientas necesarias para que este cambio sea posible.

Pablo Legorburu

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Estudios y artículos

La burocracia en América Latina. Algunas reflexiones desde la Argentina Por Nelson Dionel Cardozo Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE).

Resumen Este artículo se propone hacer una breve reflexión acerca del desarrollo histórico de la burocracia enfocándose en las especificidades del caso latinoamericano a partir de la relación entre política, administración y profesionalización. Finalmente, busca aportar algunas directrices para una futura reforma del servicio civil en nuestro país y en la Región. Abstract This article intends to make a brief reflection about the historical development of bureaucracy and focuses on the specificity of the Latin American case from the relationship between politics, administration and its professionalization. Finally, it seeks to provide some guidelines for future civil service reform in our country and the region.

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Introducción El Estado moderno implicó una empresa de reducción a la unidad con varias facetas. Como menciona Mann (1991), se logró constituir un conjunto diferenciado de instituciones y de personal, centralizar las relaciones políticas desde un núcleo de poder hacia todo un territorio, delimitar las fronteras y monopolizar los medios de coerción, que supuso el carácter legítimo de la violencia pública.

área de la política —Estado de bienestar—. La existencia de burocracias con un grado mínimo de coherencia ha sido fundamental para el desarrollo de los países capitalistas (Evans, 2008); sobre todo, en los periféricos, dado que, muchas veces, la acción selectiva de las agencias gubernamentales en apoyo a sectores productivos ha sido clave en la industrialización tardía de ciertos Estados. Asimismo, el concepto de capacidades estatales hace referencia a los aspectos vinculados a la efectividad en la implementación de las políticas públicas, entre los que se encuentra una administración gubernamental profesional. Ya desde los primeros estudios de la implementación en los sesenta, se ha mencionado en varias oportunidades que gran parte del éxito o fracaso de las decisiones oficiales se relaciona con el rol que tienen las agencias públicas. Los trabajos de Guy Peters muestran cómo las instituciones representativas deben negociar con la burocracia para elaborar e implantar políticas.

El primer punto nos remite a instituciones que realizan funciones cotidianas para resolver problemas sociales regulando la vida comunitaria y proveyendo bienes públicos a los ciudadanos. Con la evolución de la forma del Estado, la naturaleza de los servidores públicos se ha ido transformando (Oszlak, 2002) desde asistentes personales del gobernante —Estado feudal—, pasando por funcionarios de Estado cuando comenzó a separarse el aparato burocrático del pecunio privado del agente —Estado absolutista—, hasta burócratas que servían a los ciudadanos cumpliendo normas de manera neutral — Estado liberal—. Finalmente, estos se convirtieron en ex- Las agencias estatales tiepertos especializados en un nen mucha información y 20

«… se ha mencionado en varias oportunidades que gran parte del éxito o fracaso de las decisiones oficiales se relaciona con el rol que tienen las agencias públicas»

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conocimientos técnicos que los gobiernos necesitan para la gestión cotidiana. Al mismo tiempo, gobernar implica implantar políticas a través de organismos disponibles (Peters, 1999). Esta tensión entre política y burocracia se ha convertido en el meollo de dos tendencias contrapuestas: por un lado, la direccionalidad que imprime la voluntad de la política y, por el otro, la capacidad técnica que posee un funcionariado profesional que maneja una competencia en un área determinada. Este debate experimenta reactualizaciones y distintas interpretaciones a lo largo del tiempo y de las latitudes. Relación entre política y administración Para definir los tipos de burocracia, se han plasmado los conceptos de politización y burocratización. Echebarría (2006) menciona cuatro tipos de burocracia en América Latina según la estabilidad del cargo y la capacidad funcional que poseen sus integrantes. En primer lugar, la burocracia administrativa clásica posee alta permanencia, pero baja capacidad técnica —escasa o nula formación para la función pública—. Es la que más predomina

en nuestra región y la que desarrolla las labores de manera rutinaria cumpliendo los procedimientos con sus rituales y prácticas cotidianas con un fetichismo sacralizador; esto los hace de carrera. Este tipo de burocracia posee un proceso de selección informal basado en contactos personales y familiares; el acceso al Estado se debe a lazos individuales, y no existe el concurso como mecanismo de selección. En caso de que ocurra, alcanza requisitos mínimos. En segundo lugar, confinada en América Latina a ciertos reductos de eficiencia, en la burocracia meritocrática, predomina el concurso abierto para el ingreso y la promoción sobre la base de criterios uniformes y claros; para ser de la plantilla, habitualmente, el servidor debe tener educación universitaria. Los organismos científicos y técnicos, los cuerpos diplomáticos, los hospitales representan estos nichos en donde la capacidad funcional resulta central, y, generalmente, la estabilidad se encuentra amparada en estatutos especiales. Los servidores gozan de determinados privilegios —como régimen jubilatorio especial, buenos salarios y mayor independencia en el 21

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aplicación de criterios bierno, los funcionarios suede mérito para el ingreso len irse, sea por el mecanis-

o consultores con forma de contratación flexible, generalmente, no perteneciente al escalafón legal. Se trata de posiciones bien remuneradas, pero que, sin embargo, se encuentran en contacto con los cargos políticos de la agencia y dependen de estos gerentes para su acceso y permanencia en el Estado. A pesar de su inestabilidad, no necesariamente deben dejar el Estado cuando cambia el color político del gobierno; estos pueden retornar y asesorar a distintas administraciones en temas específicos.

al Estado resulta casi masivos o la no renovación inexistente» del contrato temporal del tra-

La burocracia en la Argentina: desafíos

Finalmente, en cuarto lugar, la burocracia paralela implica la introducción al Estado de recursos humanos de gran formación —habitualmente, profesionales expertos en un área específica—, pero por fuera del régimen del servicio civil, es decir, como asesores

En nuestro país, la burocracia presenta una realidad multiforme y compleja, y, pese a los diversos intentos de reformar el servicio civil, todos parecen haber fracasado. En el gobierno de Alfonsín, se creó el Cuerpo de Administradores Gubernamentales — que tuvo cuatro cohortes—; en la primera reforma del Estado, en 1991, se sancionó el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) como régimen escalafonario, y, en 1999, se promulgó la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional, Ley N.o 25 164. En la gestión de De La Rúa, con el Decreto N.o 103, de 2001, surgió

cumplimiento de las funciones—. En la experiencia latinoamericana, con excepción del caso brasileño, vemos que se encuentra en agencias específicas; esta configuración no ha podido extenderse a otras agencias del gobierno.

«En Panamá, El Salvador, En tercer lugar, la burocracia clientelar supone la prima-

Honduras, Nicaragua, cía de criterios de afiliación

política para la entrada y la

República Dominicana, promoción en el cargo, y no Bolivia y Ecuador, la existe estabilidad en él, dado

que, cuando cambia el gomo de renuncia, los despidos bajador. En Panamá, El Salvador, Honduras, Nicaragua, República Dominicana, Bolivia y Ecuador, la aplicación de criterios de mérito para el ingreso al Estado resulta casi inexistente, priman altas politizadas, desvinculaciones masivas con la alternancia partidaria y la no aplicación de la carrera administrativa para la promoción.

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el Plan Nacional de Modernización del Estado, el cual proponía incorporar principios de la segunda reforma del Estado en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios. En 2008, durante la década kirchnerista, se aprobó el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), un nuevo escalafón de la carrera profesional administrativa. En 2015, durante el gobierno de Macri, se creó el Ministerio de Modernización, eje central de la reforma administrativa. En los últimos años, se ha criticado la llamada burocracia militante, es decir, la preeminencia de criterios políticos a la hora de seleccionar personal no solamente en puestos clave que hacen de nexo entre los cargos de designación política —gerentes de carrera de primer y de segundo nivel—, sino también ingresos masivos politizados de militantes a la administración pública en áreas operativas. Algunos ejemplos de no gestión de ciertos organismos estatales aparecen como bandera de quienes critican el clientelismo y la política del botín. Sin embargo, muchos actores clave, como los gremios, los propios funcionarios públicos y hasta los medios de comunicación, parecen contraponer a

esta burocracia militante una suerte de Estado patrimonialista con ingresos de hijos de funcionarios, cual herencia de cargo en corte medieval, o la designación a dedo. Ninguno que haya trabajado en la administración pública puede desconocer las plasmaciones institucionales de cláusulas como la preferencia de hijos de agentes para el ingreso en convenios colectivos de trabajo; o ignora las casas de burócratas que extienden ramas del árbol genealógico en el Estado; o el regodeo de los funcionarios que celebran su nombramiento en un puesto de conducción a dedo sin ningún concurso ni formación previa —y su contrapartida, las caras compungidas de lamentación cuando lo despiden del cargo—. Las rispideces y enfrentamientos de los de carrera versus los políticos llevan a intrigas palaciegas entre ellos para buscar el favor de su superior a fin de permanecer en el cargo. Esto resta tiempo a la gestión de las políticas públicas. Delimitar cuál es la esfera política y cuál es la administrativa parece ser el principal desafío de América Latina en el siglo xxi. Para que opere una verdadera reforma en la gestión pública, debe haber un cambio cultural que instaure a largo plazo la idea de que la 23

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idoneidad debe ser el criterio preeminente —y no el único— para el acceso al cargo sobre la base de una selección con procedimientos estandarizados, públicos y abiertos. Esto puede hacerse desde ciertos organismos piloto, pero con algunos recaudos para no crear una nueva nobleza de Estado de una elite privilegiada. Hoy, más que nunca, muchas posiciones pueden cubrirse con personas con escasa capacitación: las nuevas tecnologías muchas veces reducen al funcionario a un data entry; la informatización minimiza la incertidumbre estandarizando el tratamiento. Por ello, es fundamental definir una política de recursos humanos para cada organismo separando qué cargos requieren formación general, formación específica o manejo de determinadas habilidades que no se adquieren formalmente para no caer en otras inequidades. Al mismo tiempo, debe llevarse a cabo otro desafío mayor a la planificación del nuevo recurso humano: capacitación del personal existente y su articulación con las nuevas políticas de servicio civil. Esta es una batalla que América Latina debe dar si quiere un verdadero Estado democrático, abierto y de cara a las demandas de los ciudadanos. 24

Referencias bibliográficas Echebarría, K. (2006). «Caracterización empírica de las burocracias latinoamericanas: configuraciones y roles en el proceso de elaboración de políticas públicas». En Revista del CLAD Reforma y Democracia, (34). Evans, P. (2008). «El Estado como problema y como solución». En Acuña, C. (comp.). Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires: Jefatura de Gabinete de Ministros. Mann, M. (1991). «El poder autónomo del Estado: sus orígenes, mecanismos y resultados». En Zona Abierta, (57/58). Oszlak, O. (2002). «Sistemas de servicio civil: conceptualización y modelos». En Revista de Servicio Civil, (13). Peters, G. (1999). La política de la burocracia. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.