La autonomía y autarquía de las universidades nacionales

LA AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA DE LAS UNIVERSIDADES NACIONALES Por JUAN SANTIAGO YLARRI1 “...las universidades tienen por destino ser la conciencia intelectual de la sociedad. De ahí la necesidad de garantizar su absoluta autonomía...”2 I. Introducción En el presente trabajo vamos a analizar el contenido de la autonomía y autarquía de las universidades nacionales, especialmente a la luz de dos precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, "Universidad Nacional de Córdoba" y "Monges", y de dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación. En este contexto, haremos una breve reseña normativa de las disposiciones constitucionales y de la Ley de Educación Superior. Luego, analizaremos el concepto de autonomía en la Constitución, y el contenido de la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. También, nos referiremos a las universidades nacionales como integrantes del Sector Público Nacional, y su sostenimiento y régimen económico financiero. Estudiaremos la relación entre las universidades nacionales y el Congreso de la Nación es su carácter de responsable del dictado de un plan de instrucción general y universitaria; analizaremos el modo de impugnación de los actos definitivos de las universidades nacionales mediante el Recurso Directo ante la Cámara Federal, y la posibilidad de las facultades de definir el régimen de admisión, permanencia y promoción. Por último, haremos referencia a la posibilidad de la aplicación de la ley de conflictos interadministrativos en las universidades nacionales. II. Reseña normativa La Constitución Nacional prevé, por un lado, que corresponde al Congreso de la Nación dictar planes de instrucción general e universitaria y, por otro, sancionar leyes de organización y base de la educación, garantizando los principios de autonomía y autarquía de las universidades nacionales. A este respecto, el artículo 75 inciso 18 afirma que le corresponde al Congreso “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria”. A su vez, el inciso 19 establece que le corresponde “sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de * Publicado en Administración & Derecho. Revista de doctrina y jurisprudencia, Agosto 2012, Nº 3, ps. 145-169. 1 Abogado por la Universidad de Buenos Aires. Asesor Legal en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Buenos Aires. 2 Fallos 319:3148, sentencia del 26 de diciembre de 1996 in re “Monges, Analía M. c. Universidad de Buenos Aires”, disidencia del doctor Fayt, considerando 16.

la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”. Un año después, y a la luz de las nuevas disposiciones constitucionales, fue dictada la Ley de Educación Superior, en cuyo régimen quedan comprendidas “las instituciones de formación superior, sean universitarias o no universitarias, nacionales, provinciales o municipales, tanto estatales como privadas, todas las cuales forman parte del Sistema Educativo Nacional regulado por la ley 24.195”3. En su Título IV, la ley se refiere a la educación superior universitaria y contiene siete capítulos: de las instituciones universitarias y sus funciones; de la autonomía, su alcance y sus garantías; de las condiciones para su funcionamiento; de las instituciones universitarias nacionales; de las instituciones universitarias privadas, provinciales; del gobierno y coordinación del sistema universitario. Al respecto, la norma pone en cabeza de las universidades la enseñanza superior universitaria4, y establece que su finalidad es “la generación y comunicación de conocimientos del mas alto nivel en un clima de libertad, justicia y solidaridad, ofreciendo una formación cultural interdisciplinaria dirigida a la integración del saber así como una capacitación científica y profesional especifica para las distintas carreras que en ellas se cursen, para beneficio del hombre y de la sociedad a la que pertenezcan”5, y enmarca su función básica6. En este contexto, la ley establece un apartado especial a la autonomía universitaria, delimitando su alcance y reconociéndole garantías. De esta forma indica que las instituciones universitarias tanto las universidades nacionales, como las universidades provinciales y privadas reconocidas por el Estado nacional y los institutos universitarios o estatales o privados reconocidos, tendrán autonomía académica e institucional, que comprende distintas atribuciones. A saber 7 8: - Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de Educación; - Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo establecido por la ley; - Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia; - Crear carreras universitarias de grado y de posgrado; - Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad incluyendo la enseñanza de la ética profesional y la formación y capacitación sobre la problemática de la discapacidad. - Otorgar grados académicos y títulos habilitantes conforme a las condiciones que se establecen en la ley; - Impartir enseñanza, con fines de experimentación, de innovación pedagógica o de práctica profesional docente, en los niveles preuniversitarios. - Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente: - Designar y remover al personal; 3 Ley 24.521, articulo 1º. 4 Artículo 26. 5 Artículo 27. 6 Artículo 28. 7 Artículo 29. 8 Ver también GIL DOMINGUEZ, Andrés, Autonomía universitaria: la evanescencia consumada, Revista Jurídica La Ley, t. 1997-C, p. 143-149, que indica que la autonomía y la autarquía universitaria se corporiza en cuatro libertades: normativa, de gobierno, económica y de investigación.

- Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias; - Revalidar, solo como atribución de las universidades nacionales, títulos extranjeros; - Fijar el régimen de convivencia; - Desarrollar y participar en emprendimientos que favorezcan el avance y aplicación de los conocimientos; - Mantener relaciones de carácter educativo, científico-cultural con instituciones del país y del extranjero; - Reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes, siempre que cumplan con los requisitos que establezca la reglamentación, lo que conferirá a tales entidades personería jurídica. Más adelante, determina la facultad que tiene el Congreso Nacional, o durante su receso y ad referéndum del mismo, por el Poder Ejecutivo Nacional, de intervenir las instituciones universitarias nacionales, por un plazo determinado, que no puede superar los seis meses. Las causales por las que pueden ser intervenidas son: conflicto insoluble de la institución que haga imposible su normal funcionamiento, grave alteración del orden público, o manifiesto incumplimiento de la ley en comentario. Sin embargo, resalta que la intervención nunca podrá menoscabar la autonomía académica9. Por otro lado, indica que la fuerza pública no podrá ingresar en las instituciones universitarias nacionales si no media orden escrita previa y fundada de juez competente o solicitud expresa de la autoridad universitaria legítimamente constituida10. Por último, la norma bajo análisis entiende que las instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas de derecho publico, las cuales solo pueden crearse por ley de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondiente y en base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa. Asimismo, el cese de tales instituciones se hará también por ley, y tanto la creación como el cierre requerirán de un informe previo del Consejo Interuniversitario Nacional11. III. Autonomía y autarquía de las universidades nacionales III.1. La autonomía en la Constitución Nacional La Constitución Nacional indica que son autónomas no solo las universidades nacionales, sino también los municipios, la Ciudad de Buenos Aires, la Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público En este sentido, establece que la Auditoría General de la Nación, quien ejerce el control externo del sector público nacional, “es un organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional”12. Afirma del Defensor del Pueblo que “es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad”13 e indica que el Ministerio Público es un “órgano independiente con 9 Artículo 30. 10 Artículo 31. 11 Artículo 48. 12 Constitución Nacional, artículo 85. 13 Artículo 86.

autonomía funcional y autarquía financiera”14. Por otro lado, establece que cada provincia dicta su propia Constitución, “asegurando la autonomía municipal”15, y que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción”16. Por último, la disposición transitoria decimoquinta indica que el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad de Buenos Aires. De esta forma, vemos que la Constitución Nacional, utiliza el concepto de autonomía, pero no siempre en un mismo sentido. Se ha dicho que es un esfuerzo prácticamente inútil sostener que las universidades son autónomas en el mismo sentido en que son las provincias17. En este sentido, Bidart Campos explica que la palabra autonomía ha revestido siempre un sentido político alusivo a la descentralización territorial, cuyo concepto y uso se ha trasladado para aplicarse a las universidades públicas18. Por otra parte, destacamos que la reforma de 1994 ha incorporado tanto para la Auditoría General de la Nación, como para el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público la locución “autonomía funcional”, entendiéndose por tal que dichas instituciones no reciban ningún tipo de interferencia, subordinación, de cualquier poder u órgano del estado, sin perjuicio de que los dos primeros se encuentren en la órbita del Congreso de la Nación y, el último, como auxiliar del poder judicial19. Así, se entiende que los tres son órganos extrapoder, sin perjuicio de que se ha desarrollado la teoría del Ministerio Público como un nuevo poder del estado20. III.2. Contenido de la autonomía y autarquía El alcance mayor de la autonomía universitaria se expresa en la libertad académica para enseñar y aprender. Se ha dicho que lo que define a una universidad es la búsqueda sincera de la verdad científica y moral y, en ello, no debe haber imposiciones, límite o directivas de los poderes del Estado21. La lucha por la autonomía de la universidad ha tenido una larga extensión durante todo el siglo XX, y uno de los núcleos de esa idea fue que las universidades nacionales no podían estar sujetas a las decisiones de cualquier rama del gobierno nacional22. Un producto de este, iniciado en el movimiento de la reforma universitaria, es el artículo 75 inciso 1923. Tradicionalmente se distinguen dos conceptos escalonados. Por un lado, la autarquía, que significa que un ente determinado tiene capacidad de administrarse a si mismo y, por otro, la autonomía, que agregaría a la característica anterior la

14 Artículo 120. 15 Artículo 123. 16 Artículo 129. 17 CASSAGNE, Juan Carlos, Acerca del sentido y alcance de la autonomía universitaria, Revista Jurídica El Derecho, t. 124, p. 870. 18 BIDART CAMPOS, Germán J., Manual de la Constitución Reformada, Buenos Aires, Editorial Ediar, 2000, t. II, p. 45. 19 Ibídem, t. III, p. 320. 20 GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada, Buenos Aires, Editorial La Ley, 2009, t. II, p. 581. 21 Ibídem, p. 206. 22 SOLA, Juan Vicente, Derecho Constitucional, Buenos Aires, Editorial Lexis-Nexis, 2006, p. 492. 23 Ver Fallos 320:2298, sentencia del 4 de noviembre de 1997, in re “Mocchiutti, Juan v. UNC s/contencioso administrativo”, en donde el doctor Fayt expresó que "siguiendo el ideario trazado en nuestro país a partir de 1918 por el movimiento de la “reforma universitaria”, se reconoce no solo la libertad académica y de cátedra, sino la facultad de las altas casas de estudios de redactar por sí misas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernaran, designarán su claustro docente y personal administrativo y sus autoridades”.

capacidad de dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por un ente superior24. Sin embargo, explica Gordillo que esa definición abarcaría tanto a las provincias, como a los entes autárquicos, dado que éstos también, dentro del marco de sus estatutos, se dictan sus normas. De esta forma, no existiría una diferencia esencial entre la autonomía y autarquía, sino una diferencia de grado, de matices 25. Como vimos, la Constitución califica de ambos modos a las universidades, por lo cual se entendería la autonomía como ausencia de regulación o control de su actividad académica por el Poder Ejecutivo Nacional, sin perjuicio del control que en iguales circunstancias ejerce sobre las universidades privadas. La Ley de Educación Superior ha establecido las atribuciones de todas las instituciones universitarias por su autonomía y académica e institucional. Pero cabe preguntarnos cual es el significado de la expresión de autonomía y autarquía que quiso darle nuestra Norma Fundamental a las universidades nacionales. Al respecto, es dable recordar el pronunciamiento de la Corte Suprema en la causa “Universidad de Córdoba”26 por el cual el máximo tribunal rechazó la acción meramente declarativa de inconstitucionalidad deducida por la Universidad de Córdoba declarando la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley de Educación Superior. Así, la Corte afirmó que el constituyente, había recogido un concepto ampliamente difundido en doctrina y jurisprudencia en el sentido de que la autonomía universitaria implicaba la libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, así como la facultad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades. Asimismo, recordando un precedente27, señaló que la universidad se encuentra protegida –dado su carácter de entidad de cultura y enseñanza– por un doble orden de libertades. Por un lado, por una libertad académica referente a la organización y el gobierno de los claustros que represente una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creadas. Por otro, por una libertad doctrinal o de cátedra, que posibilite a los docentes poner en cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo cognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas de versiones establecidas28. Interpretó que el constituyente en 1994 no había introducido innovaciones en el concepto de autonomía, sino que había reiterado los alcances de ésta de acuerdo con los lineamientos de la doctrina ya elaborada por la Corte29. Asimismo, explicó que la autarquía es complementaria del término autonomía y que por ella debe entenderse –aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el constituyente– la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los recursos que se les asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones30. 24 GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2010, t. I, c. XIV, p.12. 25 Ibídem, c. XIV, p.12. 26 Fallos 322:919, sentencia de 27 de mayo de 1999, in re “Universidad Nacional de Córdoba c. Estado Nacional”. 27 Fallos, 314:570, voto concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi. 28 GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo, La autonomía universitaria, Madrid, Revista Jurídica Rev. de Administración Pública (R.A.P.), Nº 117, p. 12. 29 Considerando 13, voto de la mayoría. 30 Considerando 14.

Por otro lado, la Procuración del Tesoro de la Nación se expidió en un dictamen sobre si la Universidad Nacional de Santiago del Estero se encontraba alcanzada por las previsiones de la Ley de Riesgos del Trabajo 31. El Órgano Asesor estimó que debido a su naturaleza de ente autárquico se encontraba alcanzada, por lo que se hallaba encuadrada dentro del sector público. En este contexto, afirmó que la autonomía académica e institucional que actualmente poseen las instituciones universitarias y que abarca la libertad de cátedra y la fijación de planes de estudio, se encuentra expresamente contemplada en el artículo 29 de la Ley de Educación Superior. Entendió que ella comprende –entre otras– las facultades de dictar y reformar sus estatutos; establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente; y designar y remover al personal. Asimismo, estimó que dicha autonomía implica que las universidades nacionales tienen atribuciones para fijar su organización interna, los agrupamientos funcionales y sus categorías, su régimen disciplinario y lo relativo a la sustanciación de sumarios disciplinarios32. Por otro lado, indicó que el concepto de autarquía está vinculado a una forma de descentralización del sector público estatal, puesto que fuera de la Administración no existen sujetos a los que pudiera caracterizarse de autárquicos. La circunstancia de que la autonomía universitaria se encuentre prevista expresamente en la Constitución Nacional, no quita que deba ser acotada, en el sentido de circunscribir su ejercicio a las disposiciones propias de una legislación superior que la limita. De esta forma, entendió que la condición de autónomas en modo alguno deja a las altas casas de estudio fuera del plexo normativo y de los controles institucionales que son propios del estado de derecho. Así, la PTN afirmó que con relación a la distinción que existe entre autonomía y autarquía, las universidades gozan de autonomía respecto de sus asuntos académicos, pero no así con relación a los temas de carácter económico o financiero, para los cuales están dotadas de autarquía33. La autonomía universitaria no impide que otros órganos controlen la legitimidad de sus actos, no escapando las decisiones universitarias al ámbito de aplicación de las leyes de la Nación, ni existiendo privilegios especiales para los integrantes de los claustros. La autonomía institucional –que hace a la propia existencia de las universidades y sus relaciones respecto de las restantes estructuras del Estado– se muestra particularmente al reconocérseles competencia para definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir a sus autoridades34. En otro orden de ideas, en la esfera de las relaciones de naturaleza interadministrativas, la PTN indicó que la aplicación de multas de carácter penal o administrativo no resultan procedentes entre universidades nacionales y otros organismos del Estado, ya que no resulta admisible concebir la existencia de prerrogativas exorbitantes de poder público entre dos personas que integran la Administración Pública Nacional. Así, entendió que sería contrario a la lógica y al buen sentido admitir que el Estado y sus entidades puedan aplicarse recíprocamente sanciones ya que, en definitiva, y superando las formas jurídicas que aquél arbitra para su mejor desenvolvimiento, el Estado es uno solo y por consiguiente un razonamiento como el indicado implicaría que éste se aplique sanciones a sí mismo, 31 Dictámenes 243:302. 32 Conf. Dictámenes 217:90. 33 Conf. Fallos 314:370; 316:1723. 34 Conf. Dictámenes 231:315.

lo que constituye un verdadero despropósito que la correcta hermenéutica no debe aceptar. Explicó que la actividad de la Administración se encuentra siempre enderezada a la satisfacción del bien común, de manera que no resulta admisible presumir en los organismos o entidades que lo integran conductas destinadas a incumplir con las obligaciones legalmente impuestas, presupuesto éste que es el que en definitiva justifica la aplicación de multas35. Otro matiz de la autonomía universitaria fue puesto de relieve por un convencional constituyente en la reforma de 1994, que citando a Sánchez Viamonte señaló que la autonomía universitaria “consiste en que cada Universidad Nacional se de su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramientos y disciplina interna. Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forma el gobierno del orden político, es decir, del Legislativo y el Ejecutivo”36. Por otro lado, en relación a la doble definición de autonomía y autarquía se ha dicho que establecida la primera en el inciso 19, “la incorporación de la segunda resulta redundante, toda vez que la potestad de darse normas originarias en materia institucional lleva implícita la de emitir las derivadas que satisfagan la finalidad del ente, así como la administración y gestión de los recursos que lo hagan posible. Entonces, la autonomía comprende a la autarquía, sin que pueda verificarse el camino inverso”, por lo que “la inclusión de ambos términos no hace más que enfatizar el sentido autonómico que se quiso dar a la Universidad Nacional. De este modo, sólo será redundancia lo que pueda atribuirse al Constituyente, calidad bien distinta de la contradicción”37. En este mismo sentido se han expresado otros autores, entendiendo que la expresión de la que habla la constitución es redundante, ya que si es un ente autónomo es también un ente autárquico; si no fuera autárquico la primera carecería de sentido38. De la misma forma se expresó Marienhoff que sostenía que la autonomía es comprensiva de la autarquía como género a especie, de modo que toda institución autónoma es autárquica, pero no a la inversa39. III.3. Las universidades nacionales como integrantes del Sector Público Nacional. Sostenimiento y régimen económico financiero. Entendemos que las universidades nacionales son entes estatales descentralizados, entre otras cosas porque las crea el Congreso y son sostenidas por todos los contribuyentes40, sin perjuicio de que algunos han entendido que son personas de derecho público no estatales41.

35 Conf. Dictámenes 237:358, 462 y 476. 36 Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, ps. 3183 y 3184 37 GARCÍA SANZ, Agustín A. M., Organización administrativa y autonomía universitaria, Colección de Análisis Jurisprudencial, Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson, Buenos Aires, Editorial La Ley, 2003, p. 253. 38 COVIELLO, Pedro J.J., El contenido de la autonomía universitaria y sus consecuencias en Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público. Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ediciones RAP, p. 563586. 39 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abeledo Perrot, 1995, p. 402-403. 40 COVIELLO, Pedro J.J., El contenido de la autonomía universitaria y sus consecuencias en Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público. Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ediciones RAP, p. 583. 41 En este sentido, Bidart Campos ha expresado que la autonomía de las universidades nacionales tiene, automática y directamente por imperio de la cláusula constitucional, el efecto de erigirlas y reconocerlas como personas jurídicas de derecho público no estatales, lo que, ente otras consecuencias, surte la de colocarlas al margen de toda clase de intervención y subordinación respecto del Estado, como no sea en lo que tenga que ver con sus recursos por el presupuesto (BIDART CAMPOS, Germán J., Manual de la Constitución Reformada, Buenos Aires, Editorial Ediar, 2000 , t. II, p. 46).

La Ley de Educación Superior pone en cabeza del Estado Nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales a fin de garantizar su normal funcionamiento desarrollo y cumplimiento de sus fines42. Asimismo, esta norma establece que las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, por el que corresponde a dichas instituciones administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto; fijar su régimen salarial y de administración de personal; dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro nacional; garantizar el normal desenvolvimiento de sus unidades asistenciales, asegurándoles el manejo descentralizado de los fondos que ellas generen, con acuerdo a las normas que dicten sus Consejos Superiores y a la legislación vigente; constituir personas jurídicas de derecho público o privado, o participar en ellas; y aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial43. La PTN se pronunció al respecto en un dictamen, por el cual se le consultaba si un agente que se había acogido al retiro voluntario contemplado en el artículo 15 de la Ley N° 25.237 podía válidamente ingresar a una universidad nacional, la Universidad Nacional de General San Martín, sin necesidad de reintegrar la parte proporcional de la indemnización percibida o si, por el contrario, no resulta alcanzado al efecto por el artículo 10 del Anexo I a la Decisión Administrativa N° 5/00, que reglamentó el Sistema de Retiro Voluntario dispuesto por la ley antes citada. El Alto Órgano Asesor entendió que el acogimiento de un ex agente de otro organismo del Estado Nacional al Sistema de Retiro Voluntario, no constituye un impedimento para ser designado en el ámbito de una universidad nacional. En este dictamen, la PTN afirmó que la Universidad Nacional de San Martín, por ser una universidad nacional, integra el ámbito del Sector Público Nacional al que se refiere el inciso a) del artículo 8 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En este sentido, reiteró que las universidades nacionales son en su aspecto económico y financiero organismos descentralizados y, como tales, encuadradas en la ley 24.15644 Asimismo, indicó que las universidades nacionales tienen una situación privilegiada respecto de las demás entidades descentralizadas 45, de lo que se desprende que la autonomía consagrada en las disposiciones vigentes, no le quita a esas instituciones el carácter de entes descentralizados integrantes del Sector Publico Nacional. A su vez, recordó un pronunciamiento de la Corte Suprema, el cual afirma que las universidades son entes públicos y que tienen en la actualidad una particular ubicación dentro del esquema constitucional46. En este sentido, estimó que por amplia que sea la autonomía consagrada en la reforma constitucional de 1994, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es por si misma un poder en sentido institucional, equiparándola a la situación de las provincias.

42 Ley 24.521, artículo 58. 43 Artículo 59. 44 Dictámenes 240:53. 45 Dictámenes 249:74. 46 Fallos 326:1355.

Así, la PTN entendió que la autonomía universitaria adquirida tras la reforma constitucional (académica, institucional u organizacional) hizo que disminuyeran los mecanismos de injerencia estatal respecto de las universidades nacionales47. III.4. Relación entre el artículo 75 inciso 18 y el inciso 19 de la Constitución Nacional El fallo Universidad de Córdoba antes citado, también analiza la competencia que la Constitución le confirió al Congreso en el art. 75, incisos 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula citada. La Corte señala que mediante el artículo 75, inciso 18 de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma, se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el artículo 75, inciso 19, confirió al Congreso competencia para sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación48. Afirmó que en virtud de la responsabilidad indelegable que le impone el artículo 75 inciso 19 el Estado no puede desatender la educación ya que el constituyente le confió con carácter propio una materia que constituye uno de los objetivos primordiales de la Nación. La Corte Suprema entendió que la educación es la base del desarrollo personal del ser humano, por ello el Estado tiene el deber indelegable de garantizar el derecho a la educación y estructurar un sistema educativo permanente. Así, por mandato constitucional el Congreso está obligado a definir el modelo institucional de la universidad estatal, de manera que asegure la vigencia de determinados principios y garantías que también se hallan insertos en la Constitución Nacional y en los tratados que ostentan jerarquía constitucional, tales como la igualdad de oportunidades y posibilidades, la no discriminación, el derecho de enseñar y aprender, sin olvidar el acceso a la educación superior según la capacidad49. Por ello, el Máximo Tribunal entiende que la facultad de las universidades de elaborar sus estatutos y demás normas de funcionamiento interno, no supone en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más adecuada a la buena gestión de la enseñanza superior50.

47 Dictámenes 249:74. 48 Considerando 16, voto de la mayoría. 49 Considerando 17. 50 Considerando 19.

De esta forma, considera que por amplia que sea la autonomía consagrada en la reforma constitucional del año 1994, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional, equiparándola a la situación de las provincias que son expresión pura del concepto de autonomía, cuyos poderes originarios y propios, son anteriores a la Constitución y a la formación del Estado general que ahora integran. Asimismo, recuerda que, según surge del propio debate de la convención constituyente, el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del legislativo51. Por último, la Corte realza que ello no significa que las universidades no deban disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que debe respetarse su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica y a la libertad de cátedra. El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía de aquéllas52. En este sentido, Coviello53 afirma que quien define y diseña el modelo educativo es el Congreso “dictando planes de instrucción general y universitaria” según el artículo 75 inciso 18, que es algo así como la gran puerta de ingreso para el sistema educativo de la nación. Luego la autonomía del inciso 19 se engarza con el inciso precedente, porque este inciso no tiene vida propia desgajada del resto de la preceptiva. Entiende que la autonomía no actúa como un freno frente a la acción de nuestros representantes en relación a las universidades. Por ello, sigue diciendo el autor citado, “la idea de la autonomía significa quitar a las universidades de la dependencia del Ejecutivo para que pudiera influir sobre ellas, no solo en lo académico. Pero autonomía no significa soberanía o una autonomía tan elevada como la de las provincias, y por ello están sometidas a la Constitución y a las leyes de la Nación. Sí la autonomía de acuerdo al diseño (indefinido) de nuestra constitución independiza a las universidades del Ejecutivo”. Es por ello que entiende que autonomía no significa soberanía, ni mucho menos pretender que sean entes no estatales. Hay que resaltar que las universidades son entidades particulares dentro del contexto del derecho administrativo, pero no por ello dejan de estar injertadas dentro del ordenamiento que les da razón de existencia y al que deben estar sometidas. Por otro lado, pone de relieve que el Congreso no puede dejar de lado la responsabilidad que le cabe de darles las bases de su organización y planes de estudio. De no hacerlo cada una podría erigirse en un territorio neutral e independiente. Asimismo, reafirma que las universidades nacionales son de la Nación y que deben estar sujetas a sus leyes. III. 5. ¿Recurso judicial directo o recurso de alzada? 51 En tal sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié quien expresó: “...se puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, a la académica... pero no le voy a negar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como negar la historia de las atribuciones federativas de la república”. En el mismo sentido el convencional López de Zavalía afirmó que “...las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso” (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, p. 3263 y 3541, respectivamente). 52 Considerando 21. 53 COVIELLO, Pedro J.J., El contenido de la autonomía universitaria y sus consecuencias en Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público. Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ediciones RAP, p. 585.

El artículo 32 de la Ley de Educación Superior establece que “contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales impugnadas con fundamento en la interpretación de las leyes de la Nación, los estatutos y demás normas internas, solo podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución universitaria”. Así explica Gordillo54 que hay una tendencia a eliminar el recurso de alzada y habilitar directamente la revisión judicial55, como es el caso de las universidades nacionales. El Decreto Nº 1883/91 había admitido el recurso de alzada “incluidas las universidades nacionales”56. Pero a la luz de la reforma constitucional de 1994, que estableció en su artículo 75, inciso 19 “la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”, la Ley Nº 24.521 resuelve que la autonomía universitaria importa la imposibilidad de que el Poder Ejecutivo o el ministerio entiendan en la resolución de tales recursos, siendo esta la única solución constitucional. De esta forma, contra las resoluciones definitivas de las universidades sólo puede interponerse recurso directo ante la Cámara Federal57. Asimismo, la PTN se refirió al tema58, en ocasión de dictaminar sobre el anteproyecto de convenio marco a celebrarse entre ese Organismo Asesor y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). En dicha oportunidad, entendió que el nuevo status jurídico de las universidades nacionales las posiciona institucionalmente en un lugar que se halla exento del control del Poder central. Manifestó que otra de las facetas de la mayor independencia universitaria desde la reforma de 1994, esta dada por el establecimiento obligatorio de la vía o instancia judicial para efectuar los cuestionamientos u observaciones a los actos y normas emanados de las universidades nacionales, a través de la implementación de un recurso directo ante la Cámara Federal de Apelaciones; y de la obligatoria y decisiva intervención de dicho tribunal en el mecanismo de observación, por parte del Poder central, de los estatutos universitarios59. De esta forma, el Alto Órgano Asesor entiende que el legislador ha restringido la posibilidad de revisar los actos universitarios en sede administrativa, ya que –sin perjuicio de la revisión de oficio sobre sus actos– los particulares deben acudir a la instancia judicial para plantear sus cuestionamientos, lo que se traduce en la actual ausencia del control de tutela en cabeza de la Administración central a través del recurso de alzada, otrora vigente. En otro orden de ideas, es dable recordar el artículo 34 de la Ley de Educación Superior el cual establece que los estatutos, y sus eventuales modificaciones, entraran en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, 54 GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2010, t. IV, c. XI, p.3. 55 Al respecto, puede verse Fallos 314:570 in re “U.B.A. c/ Gobierno Nacional”, en Revista Jurídica El Derecho t.142, p. 572, con notas de Bidart Campos, La autonomía universitaria y la revisión de las decisiones universitarias por el Poder Ejecutivo; CANOSA, Un fallo esperado. La autonomía universitaria, Revista Jurídica El Derecho, t. 142, p 576; TAWIL, Guido S., El decreto 1111/89 y el control de legitimidad de los actos dictados por las universidades nacionales, Revista Jurídica La Ley, t. 1990-A, p. 1121; QUIROGA LAVIÉ, Humberto, La autonomía universitaria, Revista Jurídica La Ley, t. 1987-B, p. 724. 55 Artículo 94. 57 En este sentido, Gordillo no comparte la opinión de Hutchinson, que admite el recurso de alzada en la “hipótesis de algún proceder manifiestamente arbitrario”, ya que entiende que esos criterios corresponden al esquema constitucional anterior a 1994, ni tampoco otras opiniones más omnicomprensivo para admitir la alzada en ausencia de norma expresa (GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2010, t. IV, c. XI, p.3). 58 Dictámenes 249:74. 59 Artículos 32 y 34, respectivamente, de la Ley Nº 24.521.

los que deben ser comunicados al Ministerio de Educación a efectos de que verifique su adecuación a la ley y ordene, en su caso, dicha publicación. A su vez,“si el Ministerio considerara que los mismos no se ajustan a la presente ley, deberá plantear sus observaciones, dentro de los diez días a contar de la comunicación oficial ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días, sin más trámite que una vista a la institución universitaria”. Sobre el particular, la doctrina ha sostenido que el control que el Poder Ejecutivo ejercía antes de la Ley Nº 24.521 a través del recurso de alzada ha perdido su campo de aplicación, en la medida en que es clara la intención del legislador de dejar en manos del Poder Judicial el control de un órgano que, por la propia Constitución Nacional, debe ser creado por aquél60. Del mismo modo, la ley acotó las atribuciones del Poder central respecto de los estatutos universitarios, ya que también deberá plantear sus observaciones en sede judicial para que allí se decida sobre la validez o no de dichos estatutos. Se observa entonces que es el Poder Judicial quien ha adquirido el rol de Poder controlante de los actos y normas de las universidades nacionales, desplazando al Poder Ejecutivo de dicha potestad. Sin embargo, hay que dejar en claro que el control del poder judicial no significa inmisión en su actuación, sino el ejercicio del debido control para garantizar la juricidad de su actuación61. En este sentido, así como la autonomía universitaria supone que las universidades nacionales deberán darse sus propias normas de organización y elegir sus autoridades sin la participación u organización del gobierno nacional, esto se da no solo respecto de las autoridades políticas sino también de una decisión judicial: “extraer la elección de las autoridades universitarias de la decisión de los claustros para judicializarla es una forma grosera de burlar la autonomía proclamada en años de lucha de todos los integrantes de la comunidad universitaria”62. Asimismo, es cierto que si bien han existido decisiones judiciales sobre algunas determinaciones universitarias, estas tuvieron lugar donde podía existir un posible conflicto con otros derechos constitucionales, como son la libertad de enseñar y aprender. Así, han existido decisiones en cuanto a concursos universitarios y a la forma de extensión de la diplomatura de los graduados, pero estos acuerdos han sido justamente criticados por la doctrina especializada, ya que excluían a la comunidad universitaria de la decisión de temas centrales de educación superior63. La autarquía económica y financiera no impide el control de sus cuentas, desde que ellas se nutren de los fondos públicos y del dinero de sus contribuyentes. Además, la autonomía no esta exenta del control judicial de razonabilidad de sus resoluciones, en tanto estas pueden afectar derechos constitucionales de terceros64. III.6. Régimen de admisión, permanencia y promoción

60 Ver GALLEGOS FEDRIANI, Pablo, La nueva ley universitaria y el recurso de alzada, Revista Jurídica La Ley, t. 1996-B, p. 896; y GUSMÁN, Alfredo Silverio, Autarquía y descentralización, Revista Jurídica El Derecho, t. 179, p.755. 61 COVIELLO, Pedro J.J., El contenido de la autonomía universitaria y sus consecuencias en Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público. Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ediciones RAP, p. 585. 62 SOLA, Juan Vicente, Derecho Constitucional, Buenos Aires, Editorial Lexis-Nexis, 2006, p. 494. 63 Ibídem, p. 494. Sin embargo, continúa diciendo el autor que no existen antecedentes después de la reforma de que se pretenda influir en elecciones de autoridades que deben ser llevadas a cabo por los claustros y en aplicación del estatuto universitario. 64 GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada, Buenos Aires, Editorial La Ley, 2009, t. II, p. 206.

El segundo párrafo del artículo 50 de la Ley de Educación Superior establece que en las universidades con más de cincuenta mil estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente. Cabe preguntarse, si esta disposición está en contradicción con el artículo 29, inciso j) de la ley citada, por la cual, la autonomía académica e institucional de las universidades comprende, entre otras atribuciones, la de establecer el régimen de acceso. La Corte se expidió al respecto en el fallo "Monges"65, por el cual confirmó la sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que había declarado la nulidad de la Resolución N° 2314/95 del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires, que a su vez había dispuesto dejar sin efecto la Resolución N° 1219/95 dictada por el Consejo Directivo de la Facultad de Medicina, por la que se creó el denominado “Curso Preuniversitario de Ingreso”66. Al respecto, la Corte entendió que el hecho de que el legislador haya conferido mediante una norma especial, el artículo 50 segundo párrafo, cierta autoridad a las facultades pertenecientes a universidades de aquellas características, para regular el sistema de admisión, no debe verse en ello contradicción alguna con lo dispuesto en el artículo 29, norma que, en el aspecto señalado, implica una delegación legislativa, puesto que el Congreso ha procedido a reglar en forma distinta situaciones que estimó diferentes, mediante una disposición especial que, dentro del ámbito amplio de un precepto general, introdujo una distinción derivada de la naturaleza particular de ciertas universidades. A este respecto, el Máximo Tribunal entendió que no se estaba afectando con ello el principio de la autonomía universitaria, ya que el legislador no había determinado los contenidos de los planes de admisión, sino que sólo había introducido una distinción, por motivos instrumentales. Por otro lado, el mero hecho de que la ley haya reglado un caso determinado de un modo especial no hace de ella un acto legislativo arbitrario e inconstitucional, debiendo tener en cuenta, además, que ello no obsta a que los órganos directivos de las universidades con más de cincuenta mil estudiantes, en ejercicio de las prerrogativas derivadas de la jerarquía que ostentan sobre sus órganos, decidan fundadamente, controlar el ejercicio de las atribuciones de las facultades, en el supuesto de que aquéllas las ejerzan en forma irrazonable o deficiente67. Asimismo, afirmó que en el ámbito de las restantes universidades en quienes se ha delegado la competencia para dictar por sí mismas los aludidos planes, el cumplimiento de los objetivos de la educación superior se asegura mediante el control que, en su caso, ejercerán los jueces a través del recurso previsto en el artículo 34 de la ley, que tiende a asegurar la compatibilidad de los estatutos universitarios y, con ellos, de las normas dictadas en su consecuencia, como por ejemplo las resoluciones universitarias referentes a los planes de admisión, a la Ley de Educación Superior, para evitar que, por vía indirecta, se vulnere la adecuación a las normas de jerarquía superior a cuyo resguardo apunta la disposición citada68. El Máximo Tribunal entendió que no se configuraba arbitrariedad en esta distinción legislativa, toda vez que la diversidad de circunstancias justifica la diversidad del tratamiento legal, por lo que el sistema adoptado por la ley, encuentra 65 Fallos 319:3148, sentencia del 26 de diciembre de 1996, in re “Monges, Analía M. c. Universidad de Buenos Aires”. 66 UGARTE, José Manuel, Autonomía universitaria, Colección de Análisis Jurisprudencial, Elementos de Derecho Administrativo Director: Tomás Hutchinson, Buenos Aires, Editorial La Ley, 2003, p. 458. 67 Considerando 27. 68 Considerando 28.

sustento en que tratándose de grandes instituciones universitarias, integradas por numerosas facultades, resulta más adecuado que sean sus diferentes unidades académicas las que regulen el sistema conforme a sus necesidades y exigencias 69. Tampoco advirtió la Corte una irrazonabilidad en la norma, toda vez que ésta se funda, por un lado, en las circunstancias de sobrecarga que existe en ciertas universidades por el aumento del número de estudiantes y, por otro, en la complejidad que progresivamente han ido adquiriendo las distintas ramas del conocimiento, que se imparten en un número mayor de facultades, lo que justifica que sean los órganos más especializados, es decir los que gobiernan cada unidad académica, quienes se hallen mejor capacitados para discernir y decidir los contenidos de los estudios que deben realizar los aspirantes a ingresar70. Es por ello que la Corte entiende que no existen obstáculos para que, en el marco de los principios de organización, y en ejercicio de la competencia que surge de los tratados internacionales incorporados a la Constitución, el legislador haya adoptado un sistema de desconcentración que se adecue a las características propias de ciertas universidades y sus unidades académicas, a las que les ha otorgado la potestad de definir por las circunstancias señaladas, su régimen de admisión 71. También, afirmó que por la finalidad de esa atribución se garantiza que se incluyan en los aludidos planes los conocimientos específicos adecuados a la rama científica que se estudia en cada una de las diversas carreras, exigencia sin la cual la autonomía universitaria se convertiría en una potestad meramente nominal y frustránea de las finalidades esenciales de excelencia académica que ha de inspirarla, expresadas en la Ley de Educación Superior72. Por último, entendió que es ajeno al control de los jueces la eficacia del medio elegido por la norma legal –en cuanto privilegia el principio de desconcentración en las universidades de más de cincuenta mil alumnos– toda vez que no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental73. Sin embargo, en su voto disidente el juez Fayt entendió que la disposición del artículo 50 “in fine” de la Ley Nº 24.521 estableció limitaciones a la autonomía universitaria en transgresión a lo dispuesto en el artículo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional. En este sentido, afirmó que la ley en su artículo 29 al establecer los alcances y las garantías de la autonomía universitaria y señalar como básica la atribución de “establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias”, en su artículo 50 “in fine” procedió a su abducción, con lo cual segmentó, y en definitiva limitó, la autonomía universitaria. III.7. La autonomía y la aplicación de la Ley N° 19.983 La Ley Nº 19.983 establece el régimen de la resolución de los conflictos interadministrativos de índole pecuniaria. En su artículo 1° prevé que no va a haber lugar a reclamación pecuniaria de cualquier naturaleza o causa entre organismos 69 Considerando 29. 70 Considerando 30. 71 Considerando 31. 72 Considerando 32. 73 Fallos: 312:435.

administrativos del Estado Nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, cuando el monto de la reclamación no sea mayor de dos mil pesos ($2.000). Asimismo considera que cuando exceda de esta cantidad hasta la suma de cien mil pesos ($100.000), y no haya acuerdo entre los organismos interesados, la cuestión será sometida a la decisión definitiva e irrecurrible del Procurador del Tesoro de la Nación. Cuando supere el monto antes indicado, la decisión será tomada por el Poder Ejecutivo. Sobre la cuestión de si esa ley es aplicable a las universidades nacionales, la Corte, remitiéndose al dictamen del Procurador General, hizo lugar a una demanda sobre daños y perjuicios interpuesta por la Universidad Nacional de Mar del Plata contra el Banco de la Nación Argentina, estableciendo que la misma debía ser resuelta por la justicia federal y no por aplicación de la Ley 19.983, aún cuando la parte actora pertenezca al Estado Nacional74. Entendió que admitir lo contrario, implicaría soslayar la realidad institucional que se instauró a través del ordenamiento jurídico vigente desde 1994 y, que siempre existiría la posibilidad de que las universidades nacionales vieran restringida, por motivos económicos, la autonomía que, en el ámbito académico, el constituyente y el legislador quisieron asegurarles. Por otro lado, la PTN se ha pronunciado en numerosos dictámenes al respecto. Por ejemplo, en una actuación75 por el cual la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) reclamaba a Radio Universidad Nacional del Litoral S.A., en el marco del procedimiento establecido por la Ley Nº 19.983 y el Decreto Nº 2481/93, el pago de determinada suma de dinero por haber omitido el ingreso del impuesto servicios de radiodifusión, en los términos de la Ley Nº 22.285, así como una deuda relativa al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, el Alto Órgano Asesor concluyó que no correspondía aplicar el procedimiento de la Ley Nº 19.983 a la pretensión planteada en las actuaciones, en razón de la naturaleza jurídica de la reclamada. En este sentido, la Procuración se pronunció acerca de la improcedencia de la aplicación del procedimiento establecido por la Ley Nº 19.983 y el Decreto Nº 2481/93 a las universidades nacionales76. Recordó, en concordancia con el pronunicamiento citado77, que a partir de la reforma constitucional del año 1994 y del dictado de la Ley de Educación Superior en lo que hacía a la autonomía de las universidades y a su relación con los restantes organismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador había querido que las universidades también contaran con autonomía, posicionándolas en una situación privilegiada respecto de las demás entidades descentralizadas, toda vez que se mantenían fuera del alcance del control del Presidente de la Nación y preservadas de toda intrusión del Poder gubernamental78. También, afirmó que en el caso de las universidades nacionales no concurre ninguno de los tres principios (de la división de Poderes del Estado, de

74 Fallos 326:1355, sentencia del 24 de abril de 2003, in re “Universidad Nacional de Mar del Plata c/Banco de la Nación Argentina s/daños y perjuicios”. 75 Dictámenes 268:333. 76 Dictámenes 268:333, y 249:74 y 482; 254:141; 256:376; 267:360 y 362, entre otros. 77 Fallos 326:1355, sentencia del 24 de abril de 2003, in re “Universidad Nacional de Mar del Plata c/Banco de la Nación Argentina s/daños y perjuicios” y “Universidad Nacional de La Matanza c/ EN-PEN- Decreto Nº 1356/99 s/Amparo Ley Nº 16.986”. 78 BIDART CAMPOS, Germán J., El fallo de la Corte Suprema sobre el estatuto de la Universidad Nacional de Córdoba, Revista Jurídica La Ley, t. 1999-E, p. 254.

unicidad del Estado y de la supremacía) que determinan la procedencia del régimen especial establecido por la Ley Nº 19.983. En este sentido, la PTN desarrolló en otro dictamen79, los tres fundamentos de la aplicación del procedimiento especial instaurado por la Ley Nº 19.983. En primer lugar, el principio constitucional de la división de los Poderes del Estado. Al respecto, el Organismo Asesor ha señalado que la competencia del Poder Ejecutivo para dirimir las contiendas interadministrativas constituye un principio de orden general que trasciende el régimen de la Ley Nº 19.983, para encontrar su fundamento en el sistema constitucional de división de los poderes80. En segundo lugar, el principio de unicidad de la organización estatal. En tal sentido, recordó que es doctrina de la Procuración del Tesoro que el Estado Nacional debe ser entendido como una unidad institucional, teleológica y ética, más allá de las formas organizativas que adopte; de allí que ante la pregunta de si el Estado puede enfrentarse a sí mismo en un litigio judicial la respuesta deba ser necesariamente negativa, dado que no cabe concebir la existencia de un proceso contencioso con una sola parte y en consecuencia, la Nación no puede ser llevada a juicio por diferencias entre sus reparticiones81. En tercer lugar, el principio de supremacía, ínsito en la estructura jerárquica de la Administración. Así, recordó que la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que los diferendos suscitados entre entidades estatales dependientes de un superior jerárquico único están excluidos, por principio, de la decisión judicial82. La PTN destacó que en el caso de las universidades nacionales no concurre ninguno de los tres principios citados que determinan la procedencia del régimen especial establecido por la Ley Nº 19.983, pues dichas casas de estudio no son organismos a cargo del Poder Ejecutivo Nacional, ni dependen de él, ni integran la Administración Pública Nacional, centralizada o descentralizada -en su forma genuina-, por lo que sostiene que que no les es aplicable el procedimiento de la Ley Nº 19.983. De la misma forma se pronuncio en otro dictamen83, concluyendo que resultaba procedente la previsión de la Cláusula Décima Segunda de convenio proyectado a celebrarse entre la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la Nación y la Universidad Nacional de Buenos Aires a través de la Facultad de Ingeniería, en cuanto disponía el sometimiento de las divergencias que pudieran suscitarse entre las partes a la competencia de los Tribunales Federales con asiento en la Ciudad de Buenos Aires, reiterando los mismos fundamentos expuestos anteriormente84. Sin embargo, cabe resaltar que existen pronunciamientos aislados de la PTN que interpretan que sí es de aplicación la ley de resolución de conflictos interadministrativos. Se consultó al Órgano Asesor acerca de un proyecto de convenio general entre la Secretaría de Hacienda, la Administración Federal de Ingresos Públicos, la Secretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación y distintas universidades nacionales, con el objeto de poner fin a diversas controversias de contenido patrimonial que enfrentaban a esta últimas con la mencionada Administración Federal de Ingresos Públicos, el Órgano Asesor entendió que a partir 79 Dictámenes 249:74, y Dictámenes 240:401 y 241:17. 80 Dictámenes 202:106 y 222:164. 81 Fallos 295:651 y Dictámenes 202:106. 82 Fallos 180:58; 242:489; 248:189; 269:439; 305:344. 83 Dictámenes 256:376. 84 Dictámenes 267:360; 254:141; 253:36.

de la naturaleza autárquica que poseen las universidades nacionales en la esfera presupuestaria, forzosamente debía concluirse que el diferendo económico que las enfrentaba con la AFIP, escapaba a la esfera del poder judicial y debía encuadrarse en el marco de la Ley Nº 19.983. Entendió, entonces, que del contenido del artículo 75 de la Constitución Nacional reformada en 1994 y de las leyes de Educación Superior Nº 24.521 y Nº 24.195, resulta con claridad que el régimen aplicable otorga a las universidades nacionales autonomía académica, autonomía institucional y autarquía administrativa y económica financiera. Señaló que esta última, la autarquía administrativa y económica financiera, hace a la propia gestión de personal y de administración y disposición de bienes que integran el patrimonio de la universidad, siendo la asignación de recursos por parte del Estado Nacional una característica propia de los entes autárquicos, como entidades de derecho público integrantes del Estado. “En las relaciones de autarquía las Universidades Nacionales continúan ligadas a la Administración Central que ejerce sobre ellas el control de tutela85. IV. Conclusión A la luz de lo expuesto cabe afirmar que las universidades nacionales, como lo expone la Constitución Nacional, son autónomas y autárquicas. Si bien puede entenderse que sea redundante, creemos que la expresión “autonomía y autarquía”, pone de resalto que las universidades nacionales son autónomas en lo que respecta a la libertad académica y de cátedra, pero siguen siendo entes descentralizados integrantes del Sector Público Nacional, con autarquía económicofinanciera. De esta forma, las universidades nacionales no dejan de estar engarzadas en el ordenamiento jurídico general y estatal, sin perjuicio de que, a partir de la reforma de la Constitución del año 1994, tienen una particular ubicación dentro del esquema constitucional. Sin embargo, no hay que entender la autonomía universitaria como un poder en el sentido institucional, equiparándola a la situación de las provincias. La autonomía de las universidades nacionales no significa soberanía, sino independencia del Poder Ejecutivo, para que no influya sobre ellas en la libertad académica y de cátedra, y también de redactar por sí mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernarán, designarán sus autoridades, su claustro docente y su personal administrativo. Por otro lado, así como la autonomía tiende a independizar a las universidades del Poder Ejecutivo, no es así respecto de la potestad regulatoria del Poder Legislativo, quien tiene la responsabilidad de dictar los planes de instrucción general y universitaria. Asimismo, es dable remarcar el rol que juega el Poder Judicial luego de la reforma, en el sentido que la autonomía universitaria implica, por un lado, la imposibilidad de que contra las resoluciones definitivas de las universidades nacionales, puedan interponerse recursos ante el Poder Ejecutivo o el Ministerio de Educación, sino que sólo puede interponerse recurso directo ante la Cámara Federal. Por otro lado, implica la obligación del Ministerio de Educación de plantear sus observaciones a los estatutos de una universidad ante la Cámara Federal de Apelaciones, en caso de que considere que los mismos no se ajustan a la ley. 85 Conf. Dictámenes 224:187; 227:229; 232:180.

Por último, remarcamos que el entero dominio de la autonomía de las universidades es condición esencial para su funcionamiento y la realización de sus fines, “y esto para que la Nación cuente con universidades dignas de ese nombre, al servicio del desarrollo, en justicia y libertad, de la república democrática”86.

86 Fallos 319:3148, sentencia del 26 de diciembre de 1996, in re “Monges, Analía M. c. Universidad de Buenos Aires”, disidencia del doctor Fayt, considerando 16.