La Autonomía Municipal Vs. Estado Central

6

La Autonomía Municipal vs. Estado Central
por Federico Andrés Legal Aguilar*

La versión original del presente trabajo fue adjudicada con el segundo premio del "Primer Concurso de Análisis Jurisprudencial – Comentarios a Jurisprudencia Nacional - La Ley Paraguaya - 2012". La presente versión contiene mínimas modificaciones respecto a la edición original.
La versión original ha sido publicada en Ed. La Ley Paraguaya, Año 35, Noviembre de 2012, N° 9, pp. 1593-1596.


Sumario: I. Sumario del Acuerdo y Sentencia N° 253/12. II. Introducción. III, ¿La Administración Municipal está subordinada a la Administración Central? IV. ¿Existe la Autonomía Municipal Absoluta? V. Conclusión.
Sumario del Acuerdo y Sentencia N° 253/12

"Son bienes del dominio público del Estado: e) los caminos...". Nótese que se hace referencia al Estado en particular, el cual se diferencia de los municipios en base a otro artículo del mismo cuerpo legal, cual es el 1906 cuando expresa: "Los bienes que no pertenezcan al Estado ni a las Municipalidades, son bienes particulares...'", con esto surge claramente una distinción entre bienes del Estado central y los pertenecientes a las Municipalidades, reconociéndose como de dominio público del Estado a los caminos. Estos a su vez, pueden ser cedidos a los municipios y de hecho así lo contempla la propia Constitución cuando establece la autonomía de aquellos en su artículo 156 y de la siguiente manera " A los efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el territorio nacional se divide en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites de esta Constitución y de las leyes...". Así, se concluye con facilidad que todos los caminos son del Estado;- que a fines de una distribución administrativa estos pasan a ser manejados por las reparticiones aunque agrega el texto constitucional "dentro de los límites de esta Constitución y de las leyes", como evidente condicionante.

[…] el Estado paraguayo el que detenta la potestad absoluta sobre ellos [los caminos] y que por una cuestión de administración los "cede", circunstancia que perfectamente puede variar en base a las disposiciones constitucionales y legales señaladas. Esto último, a su vez presenta otra situación adversa a los accionantes. Como señala el texto constitucional, art. 156, establece que a fines de la efectiva distribución territorial, se exigirá una doble conformación jurídica para ello, la constitucional y la legal.

Como se desprende tanto del análisis de los textos constitucionales como de los legales con cuales concuerdan dando así cumplimiento al artículo 156 de la Constitución, corresponde entender que siendo el Estado paraguayo el señor de su territorio, el Gobierno Central como administrador del mismo y dentro de sus atribuciones dispone de aquel en la forma que lo entienda conveniente a la funcionalidad del aparato estatal y con ello a la sociedad misma.

Para ejercer ese control [reglamentación y fiscalización del tránsito], los municipios precisan de jurisdicción territorial […], con la nueva normativa municipal esa jurisdicción es ejercida por el Estado central en ejercicio de su soberanía territorial en todo el país […], al reclamar esa soberanía, los municipios pierden jurisdicción y por ende no puede hablarse conculcación ya que no se trata de la intromisión de otro ente en su jurisdicción, sino el traspaso mismo de ésta sobre rutas tanto nacionales como internacionales al Estado central.

[…] el artículo 3º de la Constitución Nacional articula la estructura política y jurídica del Estado y por lo tanto, no existe argumento jurídico que posibilite sustentar alguna suerte de autonomía absoluta del municipalismo, dado que, la misma Carta Magna autoriza, merced a procedimientos reglados, previstos en ella y en normas complementarias, la intervención de los municipios y gobernaciones, incluso, con facultades de remoción de sus autoridades.

Introducción

En el campo del Derecho Administrativo, existen principios fundamentales que deben aplicarse en la resolución de conflictos jurídicos-administrativos (juicio contencioso-administrativo). Es así que tenemos principios como "el principio de la legalidad de la administración", "supremacía del interés general", "principio de igualdad", "preservación de los derechos humanos", "auto-administración", "responsabilidad de la administración y sus agentes", "publicidad", "moralidad", "justicia administrativa"; etc.
Adquiere una significativa importancia, en materia de administración pública, el concepto de "Auto-administración". En este sentido nos explica VILLAGRA MAFFIODO que "la centralización excesiva del poder no sólo es inadecuada para la atención eficaz de los servicios a cargo de la Administración, sino que es impropicia para el ejercicio de las libertades y de la democracia. La Administración es autocrática en el sentido de que sus órganos no son electivos y sus decisiones se toman unilateralmente, sin consulta a los sectores afectados. Esta cualidad adquiere graves proyecciones a medida que se multiplican los órganos con facultades reglamentarias, en virtud de las cuales la regulación de materias de las más importantes, como el régimen monetario, industrial, comercial, sanitario, etc., no lo hace ya el Poder Legislativo sino la Administración a cargo del Poder Ejecutivo. En este sentido es cierto y seguramente inevitables en gran medida el fenómeno de traslación de poder del legislativo, no necesariamente al jefe del Ejecutivo, sino a la burocracia administrativa" (la cursiva nos pertenece).
La importancia del Acuerdo y Sentencia N° 253/12 es tal que, la misma, resuelve no sólo un conflicto de competencia territorial en materia administrativa, sino que pueden inferirse de ella principios generales, quitados del derecho positivo paraguayo, en la cual se establece un guía lógica y fundada de "entendimiento" respecto a la Autonomía Municipal y sus límites respecto al Estado Central; los fundamentos esgrimidos se constituyen, así, en reglas jurisprudenciales que deberán ser analizadas por los agentes de la administración pública como guía para la realización de actos administrativos, de modo a no atribuirse potestades que les son prohibidas, tratándose de actos análogos.
El marco constitucional paraguayo establece, claramente, que la República del Paraguay se constituye en un Estado Social de Derecho, unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que establecen la Constitución y las leyes (Art. 1°). En consecuencia, el Estado paraguayo tiene un ente central de administración, ejercido por el Poder Ejecutivo, pero admite la descentralización administrativa de modo a delegar ciertas competencias a determinados organismos, ya sean municipales, departamentales, etc., para una mejor organización administrativa, relevantes tanto para la ciencia de la administración como para el derecho administrativo; esta delegación, como forma de descentralización, es establecida de forma general y programática por la Constitución y reglamentada por ley, según el principio de legalidad de la administración pública.
Algunos razonamientos establecidos en el Acuerdo y Sentencia N° 253/12 son tales como: "todos los caminos son del Estado"; "el Estado paraguayo es el que detenta la potestad absoluta sobre los caminos"; "dentro del Gobierno Central, el Estado Paraguayo es señor de su territorio"; "la jurisdicción es ejercida por el Estado central en ejercicio de su soberanía territorial en todo el país"; no existe argumento jurídico que posibilite sustentar alguna suerte de autonomía absoluta del municipalismo".
De tales afirmaciones se llega fácilmente a la conclusión de que el Estado tiene un poder absoluto y soberano en materia de competencia territorial, y él lo cede, en ejercicio de su soberanía, a la Administración Municipal para mejor administración. Pero afirmar esto, sin ningún fundamento, puede conculcar claramente el principio de Autonomía Municipal; por lo tanto, es necesario saber si existen límites, tanto del Estado Central como de la Administración Municipal.
¿La Administración Municipal está subordinada a la Administración Central?

Para comprender el concepto de "Administración Pública", nuevamente recurrimos a VILLAGRA MAFFIODO, quien nos dice que el concepto "tiene un sentido amplio, sinónimo de Estado, comprensivo de todo el organismo y actividad designados con este nombre; en tanto que en sentido restringido designa solamente la administración a cargo del Poder Ejecutivo…". Si optáramos por el sentido amplio, no cabría duda que la Administración Municipal está subordinada a la Administración Central; pero afirmar esto, claramente sería atentatorio contra el concepto de Autonomía. Según no enseña el maestro citado, la Constitución del Paraguay prescribe en su Art. 238 inc. 1) que es atribución del Presidente de la República "representar al estado y dirigir la administración general del país" y si en esta "administración general" está incluida la municipal, el Poder Ejecutivo tendría todos los medios de control del poder central sobre las entidades centralizadas y descentralizadas, aunque esos medios no estén previsto en la ley (la cursiva nos pertenece).
Con el argumento expuesto, no podríamos admitir que la Administración Municipal esté subordinada a la Administración Central, puesto que sería absolutamente atentatorio contra la naturaleza de la autonomía municipal.
¿Existe la Autonomía Municipal Absoluta?

Siguiendo los principios administrativos, tal vez, el más importante de todos es el "Principio de Legalidad de la Administración Pública", que se resume bajo el siguiente argumento: "todo lo que no esté expresamente autorizado por la Constitución y las leyes, está estrictamente prohibido". Es decir, como primera medida, debemos entender que tanto el Estado Central como la Administración Municipal se rigen por este principio, de modo a que ir en contra del mismo constituye una arbitrariedad manifiesta y sería claramente inconstitucional. El Estado Central posee potestad y soberanía según lo que la Constitución le otorgue o reconozca; es así que la misma Constitución cede parte de la soberanía del país, en ciertos casos, de modo a reconocer ordenamientos jurídicos supranacionales. La Administración Municipal posee autonomía expresamente reconocida a nivel constitucional, así mismo, esa autonomía es ejercida del modo en que la Constitución y las leyes se la reconozcan. En consecuencia, una ley que restrinja la autonomía municipal, sería una ley inconstitucional en tanto que la misma Constitución no otorgue la potestad de "absorber" esa autonomía.
Conclusión

En materia de caminos, abarca un problema significativo; si bien los caminos recorren todo el territorio nacional asimismo traspasan el territorio municipal. Consecuencia lógica de esto sería un conflicto de competencia territorial. ¿A quién le corresponde el control y fiscalización? La Constitución paraguaya, claramente otorga la atribución y potestad a las municipalidades de ejercer el control y fiscalización sobre su territorio, pero siempre atendiendo la norma legal en la cual se fundamente. Debemos comprender que las municipalidades son creadas por ley, poseen autonomía absoluta en los casos que la Constitución establezca criterios absolutos (como la recaudación del impuesto inmobiliario), así como criterios condicionantes para ejercer ciertas potestades (delegación legal).
Es de importancia sumamente práctica la delimitación del ámbito espacial de vigencia de la aplicación de las leyes y normas de carácter nacional, en razón a los conflictos que puedan suscitarse dentro del territorio nacional como consecuencia de la competencia territorial de las municipalidades. Razón por la cual creemos que los fundamentos expuestos en el Acuerdo y Sentencia N° 253/12 son sumamente positivos, no sólo por resolver un problema jurídico importantísimo como es el conflicto de competencia territorial en materia de control de caminos, sino que establece, de forma razonada, un principio de limitación a la autonomía municipal, sin entenderse como un "cercenamiento" de la misma. Consecuencia de tal solución es la destacada contribución a la aspirada seguridad jurídica; razón por la cual, también creemos que en situaciones análogas deberán aplicarse los mismos criterios, con los mismos fundamentos y principios establecidos en la resolución analizada.
Bibliografía

Acuerdo y Sentencia Nº 253/12. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "CONTRA ART. 12 DE LA LEY N° 3966/2010" AÑO 2010 - N° 188".
Villagra Maffiodo, Salvador, Principios de Derecho Administrativo, 2ª Edición, Servi Libro: Asunción, Paraguay, 2008.



La Autonomía Municipal vs. Estado Central

Federico Andrés legal Aguilar





* Abogado por la Universidad Nacional de Asunción.
Nos explica el reconocido jurista paraguayo, ya fallecido, Salvador VILLAGRA MAFFIODO que los principios jurídicos son reglas generales que pueden abstraerse del Derecho positivo o que, enseñadas en la doctrina más autorizada, lo sustentan y sirven para resolver las lagunas que pueden existir en el mismo Derecho positivo (VILLAGRA MAFFIODO, Salvador. Principios de Derecho Administrativo. Revisión y actualización normativa de Javier Parquet Villagra. Servi Libro: Asunción, Paraguay, 2008, pág. 469).
2 VILLAGRA MAFFIODO. Op. cit. ut supra, pág. 473.


VILLAGRA MAFFIODO. Op. cit. ut supra, pág. 444.
Artículo 166.- DE LA AUTONOMÍA
Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos.


5