La Asociación Euromediterránea. La encrucijada entre el libre comercio y la cooperación al desarrollo
Juan Pablo Prado Lallande €-Working Papers, Vol. 3, No. 1, junio 2008
1
Directorio Dr. José Narro Robles Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México Dr. Fernando R. Castañera Sabido Director de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Mtro. Roberto Peña Guerrero Secretario General de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Lic. Beatriz Nadia Pérez Rodríguez Coordinadora del Centro de Estudios Europeos
MISIÓN La misión del Centro de Estudios Europeos (CEE) de la UNAM, adscrito a la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FCPyS), es la realización de investigaciones multi e interdisciplinarias sobre Europa y sus países; sobre Europa y sus relaciones con otros actores internacionales; así como, el proceso de integración regional de la Unión Europea. Para lograr este objetivo, el CEE incorpora proyectos de investigación que por su naturaleza tengan relación con el cumplimiento de la misión del Centro. Complementariamente, apoya las labores de docencia y extensión universitaria sobre Estudios Europeos de la licenciatura y posgrado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y de la UNAM en su conjunto; además, de fomentar la difusión del conocimiento sobre esta materia hacia la sociedad.
El contenido que se incluye en cada € working paper es responsabilidad exclusiva del autor y no representa necesariamente la opinión del Centro de Estudios Europeos.
*Para contactar al CEE favor de comunicarse a los teléfonos: 56 22 29 70 al 74 o vía electrónica:
[email protected]
2
La Asociación Euromediterránea. La encrucijada entre el libre comercio y la cooperación al desarrollo Juan Pablo Prado Lallande *
Introducción El estudio de los acontecimientos históricos en la Cuenca Mediterránea (europea, africana y asiática) comprende el análisis de los intercambios culturales y las actividades de colaboración llevadas a cabo entre los países de esta vasta región, cuyas características y alcances corresponden al grado de complejidad y dimensión logradas durante una etapa histórica determinada. Este trabajo tiene como propósito general analizar la evolución y el estado actual de los diversos instrumentos de cooperación regional llevados a cabo en los últimos 50 años entre las instancias Comunitarias europeas y los gobiernos de los Países del Sur y Este Mediterráneos (PSEM). Las actividades de cooperación regional, las cuales han sufrido transformaciones importantes conforme el propio proceso integrador europeo ha avanzado, consisten en la actualidad en la denominada Asociación Euromediterránea, instaurada en 1995 en el contexto de la Nueva Política Mediterránea (Gómez, 1999:129) o también llamada Política Mediterránea Renovada. Esta Asociación representa un cambio cualitativo respecto a las relaciones anteriores de la Unión Europea (UE) con los países de la Cuenca Mediterránea Sur y Este, al procurar transformar los instrumentos tradicionales de cooperación enmarcados en actividades de ayuda al desarrollo y algunas concesiones comerciales, en un plano de mayor compromiso común y estrategias multisectoriales compatibles entre sí, con el objetivo de promover
*
Profesor-Investigador de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, adscrito al área de Relaciones Internacionales. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, Magister en Cooperación Internacional y Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador Invitado del Centro de Estudios Europeos de la UNAM e Investigador Asociado y Profesor Invitado del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid.
[email protected]
3
una zona de paz y estabilidad que beneficien a los países de ambas orillas del denominado mare nostrum. A partir de entonces se han llevado a cabo una cantidad importante de actividades de diversa índole para procurar alcanzar dichos objetivos, las cuales al inicio de su instrumentación fueron permeadas de optimismo. Sin embargo, conforme el tiempo ha transcurrido y al evidenciarse que las acciones realizadas a la fecha no han producido efectos importantes en el cumplimiento de sus propósitos fundamentales, se ha despertado la reflexión sobre las causas que generan esta situación, así como respecto a las soluciones más apropiadas para superar los retos que presenta la Asociación en el presente y futuro próximo. Son estas reflexiones las que constituyen el primer objetivo de estudio del presente trabajo. De igual forma, y como segundo propósito de esta investigación, se pretende vislumbrar las opciones político-prácticas más viables que las relaciones entre los socios de ambos lados de la Cuenca Mediterránea deben atender, si lo que las partes involucradas verdaderamente desean es promover un espacio de mayor desarrollo, estabilidad y seguridad en la región. De la Política Global Mediterránea a la Política Mediterránea Renovada El Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) de 1951 y los Tratados de Roma constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) de 1957 no incluyeron referencias específicas sobre los países mediterráneos extracomunitarios. Sin embargo, Marruecos y Túnez, quienes obtuvieron
sus
respectivas
independencias
en
1956,
recibieron
consideraciones comerciales especiales de la CEE que establecieron la posibilidad de firmar Acuerdos de Asociación con la Comunidad. La evolución de la construcción comunitaria despertaría recelos y temores en los países del Mediterráneo Sur y Este (PMSE), debido especialmente al proteccionismo comercial que la Comunidad comenzaría a promover en su seno. Esta postura se reforzó a partir de la década de los sesenta, con el establecimiento de la Política Agraria Común (PAC), misma que afectó al grueso de las exportaciones de los PMSE a la Comunidad. (Echeverría, 1993: 132). 4
A partir de entonces y como una medida que procuró paliar de alguna manera la puesta en marcha a partir de 1967 de la tarifa externa y del mercado agrícola comunes, la CEE firmó varios acuerdos comerciales preferenciales de carácter preliminar con Marruecos, Túnez, Israel, España, Malta y Chipre, lo cuales serían enmarcados en la denominada Política Global Mediterránea (PGM). La PGM consistió básicamente en la promoción de una relación entre la CEE y el Mediterráneo no Comunitario, cuyo propósito fue la promoción de un enfoque global y coherente hacia la zona. De esta forma, se estableció un marco de colaboración mediterránea a través de renovados Acuerdos de Asociación, que incluyeron además de aspectos comerciales, y ayuda al desarrollo, consideraciones de carácter político, técnico, financiero, económico y social, apoyados por protocolos financieros provenientes de fondos comunitarios y del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Los Acuerdos comerciales firmados al amparo de la PGM fueron los siguientes (Feliu y Salomón, 2000: 192): a) Acuerdos de Asociación susceptibles de desembocar en una Unión Aduanera (Grecia, Turquía y Malta). b) Acuerdos comerciales preferenciales (Israel y España) y acuerdos comerciales (Túnez y Marruecos). c) Acuerdos comerciales no preferenciales (Líbano y Yugoslavia).
Sobre el contenido de dichos instrumentos de cooperación se debe mencionar que en términos generales se permitió libre acceso a productos industriales mediterráneos a la CEE, mientras que el sector agrícola estaría supeditado a tarifas preferenciales tipificadas por el país receptor. Al respecto, debe señalarse que la crisis energética de 1973, debido al incremento de medidas proteccionistas europeas como reacción ante dicha situación, incidió negativamente en el desarrollo comercial entre estas dos regiones. La década de los ochenta y la crisis económica generalizada en el Mediterráneo no europeo evidenció los escasos logros de la PGM, ya que si bien los países asociados del Sudeste aumentaron sus exportaciones industriales y agrícolas al Norte, sus montos no lograron alcanzar los 5
esperados (Marquina, 1993: 144). Además, la subsecuente integración de Grecia, España y Portugal a la Comunidad provocó que se hicieran revisiones a los Acuerdos de Asociación con el fin de que estos instrumentos no afectasen las economías de los nuevos integrantes de la misma. Esto significó que si bien los PMSE obtuvieron a partir de 1981 y 1986 libre acceso a los mercados industriales de los citados tres nuevos miembros de la CEE, también esta situación les impidió mantener sus exportaciones agroalimentarias y de textiles a Atenas, Madrid y Lisboa. Aunado a esto, la subsecuente reducción y reorientación de inversiones comunitarias hacia sus tres nuevos integrantes en consecuencia disminuyeron los flujos europeos hacia los países Asociados Mediterráneos, hecho contrario a los propios principios de la PGM. De esta forma el balance negativo de la PMG, así como las adhesiones a la CEE de Grecia, España y Portugal, motivaron al Consejo Europeo para que aprobara los lineamientos de la Política Mediterránea Renovada (PMR), que entraría en vigor a partir de 1990. La PMR evidentemente es también producto del establecimiento de una nueva etapa de las relaciones Comunitarias ante el fin de la guerra fría, lo cual supuso, entre otros efectos, la necesidad de adecuar sus instrumentos de acción exterior al contexto internacional, particularmente en las regiones prioritarias en términos económicos, políticos y de seguridad, como Europa Oriental y el propio Mediterráneo Sur y Este. La PMR intentó dar un mensaje tranquilizador a los PMSE preocupados por su estancamiento económico y ante la actitud Comunitaria de otorgar su decidido apoyo a la reconstrucción de Europa Oriental, siendo su principal innovación el aumento presupuestario que se ubicaría en 4.405 millones de ecus en el periodo 1992-1996. Así, el Consejo de Essen de 1994 declaró que el Mediterráneo sería considerado “un área de importancia estratégica para la Comunidad”. Sin embargo, la Comunidad no otorgó a la PMR un estatus de verdadera relevancia y eficiencia por lo que su instrumentación resultó en cierto grado una continuidad de la PGM, debido fundamentalmente a su carácter asistencialista 6
y concesionario, es decir, asimétrico entre las partes cooperantes (Feliu y Salomón, 2000: 195). Esta situación no se transformaría sino hasta 1995, fecha en que se inicia una nueva etapa en las relaciones entre la UE y los PMSE como resultante de la celebración en ese año de la Conferencia Euromediterránea de Barcelona.
La Conferencia Euromediterránea La Conferencia Euromediterránea, realizada en Barcelona el 28 y 29 de noviembre de 1995, es el punto de partida de la actual dinámica de cooperación instrumentada por la UE en los once Estados Mediterráneos 1 y la Autoridad Nacional Palestina. Las conclusiones y compromisos asumidos en esta Conferencia fueron plasmados en la Declaración de Barcelona, en donde las Partes se comprometen a “crear una zona de paz y prosperidad en la región.” De esta forma, nació el Paternariado Euromediterráneo, el cual marca una nueva etapa en las relaciones entre la UE y sus socios del Sur y Este Mediterráneos, misma que procuró deslindarse del tradicional esquema asistencialista en que la cooperación regional se caracterizó en los años anteriores. Este Paternariado se constituye fundamentalmente de dos instrumentos de cooperación: Uno multilateral a través de la Declaración de Barcelona y su Plan de Acción que abarca a los 11 PMSE y a Palestina y otro multi-bilateral mediante los Acuerdos de Asociación entre la UE con cada uno de los PMSE (Desrues y Moyano, 2000: 37). La base fundamental en que esta nueva concepción sobre la cooperación Euromediterránea se sustenta es la instauración, a partir de 1992, de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE constituida en el Tratado de Maastrich, que procuraría erigirse con un peso importante en el nuevo orden
1
Argelia, Chipre, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Marruecos, Malta, Siria, Túnez y Turquía. Libia no fue invitada a participar en esta Conferencia debido al embargo económico impuesto a este país debido a los atentados de Lockerville en 1992. Nótese que Jordania, a pesar de no ser un país propiamente mediterráneo, sí participo en esta Conferencia. Como una muestra del interés por coadyuvar a la pacificación de Oriente Medio, Palestina fue incluida en la Conferencia, representada a través de la Autoridad Nacional Palestina (ANP).
7
político internacional y particularmente en el regional, donde el Mediterráneo guarda un lugar privilegiado. En este sentido, un aspecto de particular relevancia es la determinación de la UE de fungir como un importante promotor del proceso de paz en Oriente Medio, tanto mediante estrategias políticas, como a través de acciones de cooperación al desarrollo. Con el propósito de lograr este propósito, el Consejo de Cannes de julio de 1995 comprometió una asignación de 4.686 millones de ecus para financiar las actividades de colaboración que se llevarían a cabo en el marco del Paternariado Euromediterráneo. La Declaración de Barcelona se constituye de tres apartados, bloques o pilares temáticos fundamentales considerados indisociables entre sí, aunque como se verá más adelante, el correspondiente a la promoción del sector económico será el que reciba mayor apoyo por parte de la UE respecto a los sectores restantes. Estos pilares son los siguientes: Paternariado político y de seguridad; Paternariado económico financiero; y Paternariado social, cultural y humano. A continuación se hará mención a las características principales de dichos bloques, para posteriormente estar en capacidad de sustentar algunas consideraciones analíticas sobre los resultados obtenidos luego de siete años de su instrumentación. a) Paternariado político y de seguridad. En este apartado los Estados firmantes se comprometen a establecer una zona euromediterránea de paz y estabilidad, basada en el respeto a los derechos humanos, la democracia, el buen gobierno, y la promoción de la seguridad interna y regional. Para lograr tales objetivos se convino realizar en el marco de la Asociación un diálogo político entre representantes de alto nivel de los Estados miembros, con la finalidad de analizar periódicamente el estado actual de la Asociación y los mecanismos de su impulso, con vistas a firmar la Carta para la Paz, aún inconclusa, que estableciese los marcos necesarios de promoción y mantenimiento de una zona sin conflictos y estabilidad. 2
2
Por ejemplo, se han celebrado Conferencias con la participación de los Ministros de Asuntos Exteriores de los veintisiete Estados en Malta (1997), Palermo (1998 –reunión informal),
8
b) Paternariado económico y financiero. Este es sin duda el aspecto al que la UE le ha otorgado mayor importancia, y por consiguiente, mayor respaldo económico y financiero respecto a los Paternariados restantes. Si bien sus objetivos formales se refieren a la promoción del entorno social y económico de los PMSE especialmente mediante el estímulo del empleo y del sector productivo, su meta principal es la de establecer para el año 2010 una Zona de Libre Comercio (ZLC) en la región. No sobra destacar que esta última iniciativa europea presupone la eliminación
de
las
barreras
arancelarias
exclusivamente
a
productos
industriales entre ambas orillas y no de los productos de mayor interés de los PMSE: los agroindustriales. Los medios que la Asociación Euromediterránea establece para lograr estos ambiciosos objetivos se fundamentan en la novedosa creación de fondos de ayuda, denominados MEDA y dotados por 3.5 millones de ecus más la misma proporción otorgados a través del BEI, cuyo objetivo es impulsar la modernización social y económica de los PMSE con vistas a la conformación de la ZLC. En realidad el objetivo central de MEDA consiste en apoyar los ajustes estructurales propuestos por la UE a sus socios mediterráneos a través del impulso al sector privado, el fortalecimiento de la sociedad civil y en alguna medida, enfrentar los efectos de dichos ajustes, es decir, los desequilibrios socioeconómicos existentes y venideros en cada país producidos como consecuencia de la aplicación de tales medidas liberales. c) Paternariado social, cultural y humano. Este pilar guarda como meta promover el entendimiento entre los pueblos de la zona mediterránea, a través de ayudas a proyectos que apoyen sectores como la salud, la comunicación, la sociedad civil, la educación, etc. Asuntos como la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico, la corrupción, así como el combate contra el racismo se incluyen en este apartado. En cuanto a los Acuerdos Euromediterráneos de Asociación estos establecen los medios jurídicos necesarios para trazar los compromisos de Stuttgart (1999), Lisboa (2000 –reunión informal-) Marsella (2000), teniendo verificativo la siguiente Conferencia en Valencia los días 22 y 23 de abril de 2002.
9
orden económicos, políticos y sociales puntuales entre la UE y cada Estado contratante. Así, se busca que dichos Acuerdos, los cuales deben ser ratificados por los quince, por el Parlamento Europeo y por el gobierno receptor, funjan como los instrumentos operativos de la ZLC del 2010.
Alcances y retos de la Asociación Euromediterránea A más de 10 años tras
la puesta en marcha del Plan de Acción de la
Conferencia de Barcelona, varias son las consideraciones respecto a los alcances y los retos generados desde 1995, cuyas principales planteamientos se abordarán a continuación. El pilar relativo a la colaboración política y de seguridad, como se señaló oportunamente, parte de la premisa de establecer “un espacio común de paz y estabilidad”. Por el carácter eminentemente político de este rubro, éste se caracteriza por contar con el menor grado de compromisos concretos de la Asociación Euromediterránea. Las acciones a la fecha realizadas en la materia consisten básicamente en la promoción de un diálogo político más eficiente respecto a lo logrado en el ámbito de la PGM mediante la aceptación por parte de los PMSE de ciertos compromisos formales y declarativos relativos a la soberanía, la resolución pacífica de controversias, la integridad territorial, así como el respeto de los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho. En el plano práctico, las acciones realizadas han consistido básicamente en el estudio de las medidas de control de armas de destrucción masiva en el Sur y Este Mediterráneo tales como las nucleares, las químicas, las biológicas, así como respecto a la acumulación excesiva de material bélico convencional. En cuanto a la promoción de los derechos fundamentales, la Declaración de Barcelona estableció laxos compromisos entre los firmantes para “actuar conforme a la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos (...) respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales, y garantizar su ejercicio real y legítimo, incluyendo la libertad de expresión, la libertad de asociación con fines pacíficos, la libertad de pensamiento, conciencia y religión.” 10
Asimismo, los Acuerdos de Asociación con cada PSEM, incluyen en su Artículo dos la denominada cláusula democrática, que instaura la posibilidad de suspensión del Paternariado, en caso de que un gobierno de determinado PMSE firmante viole dichas disposiciones. A pesar del establecimiento de dichos instrumentos jurídicos sancionadores e instrumentos de cooperación para la promoción de este pilar, los resultados efectivos en este bloque temático de la Asociación han resultado escuetos. Al respecto, Feliu y Salomón (2000:201) sintetizan de la siguiente manera los factores regionales que han incidido, directa o indirectamente, en la falta del cumplimiento de dichos objetivos: a) Por un lado, el grado de conflictividad (militar y socioeconómica) en la región del Mediterráneo Sur y Este, tanto en los conflictos históricamente complejos en Oriente Próximo, (Chipre, Sáhara Occidental, Kurdistán turco, Argelia y, especialmente en los Territorios Palestinos). Por el otro, los conflictos sociopolíticos internos solamente contenidos mediante fuertes represiones políticas, policíacas y militares (Siria, Egipto, Túnez y Marruecos); b) Ausencia de mecanismos institucionales propios para abordar eficientemente problemas regionales; y c) Las distintas percepciones, no siempre afines entre sí, respecto a la democracia y los derechos humanos, lo cual se refleja en el distinto tratamiento que otorgan las partes al combate a problemas comunes tales como el terrorismo, la inmigración, la promoción de la sociedad civil, etc.
Como se podrá apreciar, los elementos arriba citados pueden sintetizarse en el hecho de que el Sur y Este Mediterráneo conforman un extenso espacio territorial que si bien cuenta con estabilidad de sus respectivos regímenes gubernamentales, ello se explica, en buena medida, por el alto costo que ello genera en términos de represión interna y de los conflictos externos a nivel regional (es decir, no generalizados), en detrimento de las condiciones de los derechos fundamentales de sus respectivas poblaciones. Esta situación es reflejo, en buena medida, del hecho que movimientos actuales y/o potenciales de carácter reformista como los fundamentalistas 11
islámicos (Argelia, Egipto y en cierta medida, Israel/Palestina) así como los separatistas (Marruecos y Turquía), son percibidos por la UE como los factores que, de llegar a la conclusión de sus propósitos, traerían una preocupante desestabilización interna y posteriormente, de dimensión regional que en un momento dado pudiese incidir negativamente en la seguridad europea, por ejemplo, a través del aumento de flujos migratorios hacia este continente. Por tal razón, Bruselas ha considerado conveniente “flexibilizar”, las exigencias a los gobiernos que enfrentan dichas situaciones especiales, mientras éstos son capaces de contener, mediante otros métodos menos rígidos, este tipo de movimientos desestabilizadores. Como resulta evidente, esta realidad se contrapone a los estatutos esenciales del pilar de colaboración política y de seguridad mediterránea, a pesar de estar resguardados por mecanismos que en principio intentan promover la obligatoriedad del respeto a sus principios básicos mediante condicionalidad negativa (sanciones) al Estado que viole dichas disposiciones. Sin embargo, lo que en realidad se percata es que la UE no se ha decidido por ejercer acciones con base en dichos instrumentos coercitivos ya que, como se verá más adelante, en realidad el interés por parte de la UE en la región, al menos en el ámbito político más no económico, consiste en el mantenimiento del status quo de los regímenes que gobiernan dicha zona, independientemente de sus condiciones democráticas o de derechos humanos imperantes en estos países. De ahí que la acción efectiva de la promoción de la democracia y de los derechos humanos en los PSEM, al no ser abordados ni apoyados mediante la voluntad política de los Estados responsables de los mismos, así como de los instrumentos de colaboración de la Cumbre de Barcelona en la materia, han impedido el avance de la promoción de los objetivos planteados en este importante pilar de cooperación. Esto significa, en otras palabras, que la colaboración euromediterránea relativa a la paz y seguridad no ha logrado crear, ni mucho menos consolidar, una auténtica Asociación basada en un clima de confianza colectiva que necesariamente desembocaría en un proceso de control de armamentos y de 12
su respectiva proliferación, ni tampoco ha logrado incidir positivamente en la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la región (Blanc, 1999: 28). En lo que respecta al pilar económico y financiero, el de mayor impulso y trascendencia práctica del Paternariado, las relaciones comerciales entre la UE y el Mediterráneo Sur y Este se han desarrollado en el plano de un marcado desequilibrio, que lleva a una dependencia estructural con la balanza a favor de los socios desarrollados de la Asociación. Como ya se señaló, este pilar tiene como objetivo fundamental el crear una ZLC entre los socios euromediterráneos para el año 2010, promoviendo paralelamente a ello una reforma económica estructural en los PMSE para volverles más abiertos y competitivos al comercio y a las inversiones extranjeras. El avance en este proceso no ha sido homogéneo entre los diversos PMSE, debido tanto a sus muy distintas características económicas y productivas, como por la relevancia que la UE le confiere a cada uno de éstos países. Por ejemplo, Chipre, Malta y Turquía, países insertos en el proceso de preadhesión a la UE, cuentan con uniones aduaneras en funcionamiento; Marruecos, Túnez, Israel, Jordania, Palestina y Egipto han firmado acuerdos de libre comercio con la UE, mientras que Argelia, Líbano y Siria aun no han celebrado acuerdos e la materia con la UE. El problema de fondo es que la UE considera que el mejor medio para lograr el desarrollo económico y social de sus socios en el Sur y Este Mediterráneos consiste en la liberalización comercial. Al respecto, resulta conveniente subrayar que en este contexto de grandes desigualdades económicas y tecnológicas tanto entre los socios de la Cuenca Mediterránea como al interior de dichos países, la liberalización por sí sola no puede garantizar ni el desarrollo económico ni la integración de sociedades profundamente desestructuradas. Esto se evidencia con la balanza comercial euromediterránea que genera un superávit a la UE alrededor de 34 mil millones de euros anuales, mientras que Bruselas destina en promedio anual a los PMSE alrededor de mil 13
millones de euros por concepto de cooperación, lo que significa en otras palabras que el esfuerzo presupuestario de la UE hacia sus socios mediterráneos representa menos de una trigésima parte de las ventajas que obtiene del comercio con esta región (Naïr, 2000:20). He aquí los efectos de la encrucijada y disyuntiva entre las ventajas del fortalecimiento del libre comercio y la endeble cooperación al desarrollo instrumentados en la Asociación Euromediterránea. Sin embargo, a pesar de este claro hecho, la lógica del Paternariado Euromediterráneo establece como solución exclusiva a este hecho la propia agilización de la apertura comercial de los países mediterráneos que aun no lo han hecho. A respecto, Pascal Lamy, entonces Comisario Europeo de Comercio Exterior y actual Director General de la Organización Mundial del Comercio, ha señalado que resulta necesario “...acelerar la integración euromediterránea. Hay que acelerar la apertura recíproca de los mercados tanto para los servicios como para las mercancías: la apertura y las reformas de estructuras se apoyan mutuamente” (Lamy, 2001: 29). A pesar de esta postura, la característica esencial de este proceso de apertura económica consiste en su falta de reciprocidad. Eso es verificable por el hecho que la UE impide a los PMSE “jugar sus triunfos” en dicho proceso, al mantener la protección de los mercados agrícolas europeos y a endurecer las restricciones a la circulación de personas; precisamente los dos principales recursos productivos de dichos países en desarrollo (Martín, 2000: 5). Las acciones concretas de la Asociación Euromediterránea en la materia consisten en aportar mediante los fondos MEDA diversas partidas con el fin de apoyar el ajuste estructural (15%) y para promover la creación de un entorno favorable al desarrollo del sector privado (30%), mientras estos fondos solamente destinan el 29% en la reducción de los efectos negativos a corto plazo de la transición económica. Como podrá apreciarse, este pilar de colaboración, al estar al servicio de los intereses comunitarios en el marco del proceso de globalización y regionalización del comercio exterior, no presenta novedad alguna respecto a la tradicional imposición, desde países desarrollados y organismos financieros 14
internacionales como el FMI y el Banco Mundial, de condicionantes impuestas a los países del Sur para que practiquen apertura externa y ajustes estructurales, a fin de estar en capacidad de recibir transferencias financieras y cooperación desde el exterior. Un elemento central de este pilar consiste en promover la cooperación y el comercio intrarregional. Sin embargo se percibe que no se ha avanzado en este aspecto, ya que los intercambios entre los países del Sureste Mediterráneo representan tan solo el 6% del total de su comercio exterior, sin que desde 1995 se registren avances en la materia (Beneyto y Becerril, 2002: 15). En lo concerniente al Paternariado social, cultural y humano, el cual tiene por objetivo general contribuir a un mejor entendimiento entre los pueblos de la región, como se señaló en su momento, se traduce básicamente en la ejecución de proyectos de cooperación en los ámbitos de la cultura, la educación, la salud, la comunicación y asuntos sindicales, así como con organizaciones de la sociedad civil. Varias han sido las actividades desarrolladas en estas materias tales como encuentros sobre patrimonio cultural y artístico, coproducciones de cine y teatro, radio, televisión, etc., al amparo de los programas Euromed Heritage y Euromed Audiovisual, dotados por 57 millones de euros anuales. Por su parte, los distintos Acuerdos de Asociación Mediterránea firmados entre la UE y cada uno de los PMSE, piezas clave de la ZLC, se caracterizan por tener un ritmo de negociación, firma y ratificación excesivamente lento. Las principales consecuencias de este hecho consisten fundamentalmente en el previsible el retraso de la fecha de inicio de la ZLC Euromediterránea, planeada en el año 2010. Esta circunstancia se debe a la complejidad que conlleva el proceso necesario para la puesta en marcha de dichos convenios ya que éstos incluyen elementos difíciles de negociar como la apertura comercial al exterior, tema sensible para los gobiernos del Sudeste Mediterráneo. 3
3
El mejor ejemplo al respecto es Líbano, el cual no está seguro de comprometerse en este rubro de la colaboración debido a que la ZLC le significaría la pérdida de los derechos
15
El otro elemento que posterga este proceso es el relacionado con el proceso de ratificación de dichos Acuerdos, ya que dicho proceso debe ser realizado por el Gobierno del PMSE, el Parlamento Europeo, más cada uno de los 15 Estados miembros de la UE. Progreso de las negociaciones de los Acuerdos de Asociación Euromediterránea País
Fecha conclusión negociaciones Junio 1995 Septiembre 1995 Noviembre 1995 Diciembre 1996 Abril 1997 1999 En proceso Concluidas En proceso
Túnez Israel Marruecos Palestina Jordania Egipto Líbano Argelia Siria
Firma del Acuerdo Julio 1995 Noviembre 1995 Febrero 1996 Febrero 1997 Noviembre 1997 Junio 2001 Diciembre 2001 -
Fecha de entrada en vigor del Acuerdo Marzo 1998 Junio 2000 Marzo 2000 Julio1997 -
FUENTE: European Commission, External Relations (unit ER/F.1)
Esta situación lleva a que a la fecha, solamente se encuentren cuatro Acuerdos en vigor (Túnez, Israel, Marruecos Palestina), sin vislumbrarse avances importantes en la materia con otros países a excepción de Argelia. 4
El
conflicto
palestino-israelí
y
sus
efectos
en
la
Asociación
Euromediterránea La persistencia de los conflictos en Oriente Medio ha obstruido el desarrollo del proceso de conformación de una zona euromediterránea, especialmente en lo concerniente al Paternariado político y de seguridad, que como se ha señalado guarda como propósito el establecimiento de paz y estabilidad en la región. Por ejemplo, la II Conferencia Euromediterránea celebrada en Malta, al coincidir con uno de los peores momentos de las relaciones entre Israel y Palestina en el marco de la intifada de 1997, fue afectada significativamente respecto a sus alcances y compromisos entre los Ministros de Asuntos Exteriores participantes.
arancelarios que representan el 50% de los ingresos del Estado, mientras que el comercio con la UE apenas representa el 11% de esos ingresos (Naïr, 2001:18). 4 Turquía, Chipre y Malta, insertos en el proceso de preadhesión a la UE, cuentan con acuerdos de unión aduanera.
16
Esto fue evidenciado por el fracaso europeo de lograr una Declaración Final entre los países participantes en el citado evento firmada por los Ministros de Asuntos Exteriores, debido fundamentalmente al boicot sirio y libanés por la presencia de Israel en la Conferencia (Sadek, 2000:19). La UE ha repetido insistentemente que la Asociación Euromediterránea no constituye un foro para la resolución de conflictos presentes o futuros en la Cuenca, pero es evidente que su efectivo funcionamiento “puede ayudar a resolverlos o al menos crear el clima de confianza necesario para ello” (Blanc, 1999: 37). Por tal razón, el Consejo Europeo de Lisboa de 2000 estableció entre los objetivos de la Estrategia Común en la Región Mediterránea “contribuir a la consolidación de la paz en la región, a la integración económica y al entendimiento mutuo de la sociedades civiles” (DOCE 2000: 2). De esta manera, la UE encuentra en el proceso de Asociación Euromediterránea un medio importante de aporte de las condiciones políticas, económicas y sociales que contribuyan a un ambiente de disminución de hostilidades en el Oriente Medio. Sin embargo, conforme lo dicta la experiencia en la Cumbre de Malta, ante mayores fricciones entre Israel y los países árabes debido a la situación palestina, las acciones y perspectivas de la Asociación Euromediterránea se ven laceradas y, por consiguiente, la capacidad de este instrumento de cooperación para cumplir con sus objetivos se vuelve mermada. De ahí que ante el actual recrudecimiento de las hostilidades en esta localidad, debido a la intervención militar israelí en Palestina, se prevé que las subsiguientes Cumbres Mediterráneas no generen los frutos esperados, debido al previsible bloqueo árabe como protesta ante las citadas circunstancias.
Consideraciones finales La cooperación europea para con los PMSE, al ser un instrumento de la acción exterior de la CEE y a partir de 1992 de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE se caracteriza por la evolución y subsecuente transformación de sus objetivos y, sobre todo, de sus modalidades de ejecución. Esto se ve reflejado en el reemplazo de la Política Global 17
Mediterránea, constituida básicamente por ayudas aisladas y algunas concesiones comerciales a determinados países mediterráneos, por la Política Mediterránea Renovada. Como se ha señalado, este nuevo instrumento en el cual se sustenta la Asociación Euromediterránea, pretende crear un espacio de estabilidad y desarrollo regionales mediante acciones de colaboración no excluyentes entre los países miembros de la misma. Sin
embargo,
una
característica
constante
de
la
cooperación
mediterránea es que históricamente los países europeos no han otorgado ni la misma importancia ni apoyo, a los distintos PMSE. Por ello, y aunque la Asociación Euromediterránea tenga como principio apoyar a la región sin particularidades importantes, se puede decir que en este modelo de colaboración continúan primando intereses políticos geoestratégicos y fundamentalmente económicos dictados por los países de la UE. Por tal razón, se puede catalogar a la Asociación Euromediterránea como una de carácter jerarquizada, lo cual se evidencia en el nivel de avance en los Acuerdos Euromediterráneos entre los distintos PMSE, en donde los Estados más débiles, al quedar excluidos de dicho proceso por sus propias incapacidades estructurales para abrir sus respectivas economías, resultan superados por los competidores regionales más fuertes, quienes por el contrario sí se encuentran en mejor capacidad relativa de adecuación a los objetivos y condicionantes económicos contemplados en la Asociación Euromediterránea y en sí, de la globalización. Así, este modelo de colaboración y competencia regionales para acceder a mayor cantidad de apoyos provenientes de la UE (especialmente de carácter
financiero),
obtenidos
como
contribución
a
las
concesiones
económicas y políticas exigidas desde Bruselas, al cual lo podemos denominar de carácter liberal, genera que en realidad con este hecho el propósito de la Asociación relativo a la promoción de la integración y del desarrollo regionales de los PMSE, lejos de promoverse, se ha vuelto un objetivo cada vez más lejano de alcanzar.
18
Ante este panorama se considera conveniente preguntar las razones del porqué el citado modelo liberal de competencia y promoción de libre mercado conforman el fundamento político-práctico en el que los instrumentos de cooperación euromediterránea son instrumentados. Al respecto, se considera que en el mundo actual en que los diversos actores del sistema internacional se vuelven cada vez más interdependientes entre sí, a través de la multiplicidad de relaciones políticas, económicas y sociales ad interim de los distintos bloques regionales del mundo, la cooperación instrumentada entre sus miembros resulta una actividad inherente a dicho proceso integrador. En este sentido, la Asociación Euromediterránea, como producto de dicho proceso, si bien responde y corresponde a los intereses de las partes que lo integran, su dinámica no escapa al modelo tradicional de las relaciones internacionales, definida por el país o grupo de países más poderosos quienes son los que establecen las reglas de juego en la zona de influencia que determinen prioritaria durante una etapa histórica determinada. De esta forma es como se explica que los tres pilares de la Asociación, los cuales reflejan el citado modelo liberal en sus vertientes políticas, económicas y sociales que en la UE han resultado eficientes, se trasladen a otras latitudes (con el consentimiento de las autoridades de los PMSE), en donde debido a su propia evolución histórica, cultural, política, económica y religiosa resulte complejo adaptarlos y practicarlos, en distinto grado según cada caso, en los sistemas de organización de cada Estado Asociado. Si a este hecho se le añade que, luego del fin del sistema bipolar enmarcado durante la guerra fría, la promoción del sistema liberal y, en menor grado, de los valores democráticos se han ampliado a prácticamente todo el planeta, genera que nos encontremos ante las condiciones necesarias y suficientes para que la Asociación Euromediterránea establezca este modelo liberal como el elemento referencial para lograr sus metas. Esta reflexión invita a su vez a cuestionar la propia justificación y eficacia de los mecanismos de colaboración euromediterránea en los ámbitos políticos, económicos y sociales como los instrumentos más propicios de acceso a los 19
ambiciosos objetivos de la Asociación en términos de estabilidad, desarrollo e integración económica regionales. Es decir, ¿será que la promoción de los tres pilares de la Asociación Euromediterránea son suficientes e inclusive compatibles entre sí para alcanzar los objetivos convenidos en la Conferencia de Barcelona relativos a la creación de una zona de paz y prosperidad en la región? O, en otras palabras ¿Son compatibles entre sí el fomento al libre comercio y la cooperación al desarrollo? A nuestro modo de abordar el asunto, se considera que en razón a los elementos arriba señalados, no es posible vislumbrar, al menos por el momento, otro sistema político económico distinto al promovido por la Asociación Euromediterránea en los PMSE. Este hecho, no es negativo en sí mismo, ya que en el presente contexto de globalización, las economías nacionales que practiquen modelos no compatibles con el actual se encuentran destinadas a aislarse del sistema imperante, lo que llevaría a una mayor decadencia del proceso de desarrollo nacional de un país determinado. El asunto de fondo en la materia, y específicamente respecto a los tres pilares de la Asociación Euromediterránea, consiste en que al no otorgárseles un peso y apoyo equilibrados, o en otras palabras, la UE al brindar el grueso del respaldo político y financiero al pilar relacionado con la promoción del ajuste estructural, esto genera únicamente desequilibrios y retrocesos respecto al desarrollo social, especialmente en los sectores más desprotegidos de los PMSE menos avanzados. Esta situación, de continuar en esta línea, tampoco promoverá un clima de certidumbre y sustentabilidad, y en consecuencia estabilidad política-social, al modelo económico impulsado por la UE en dichos países. Por ello resulta necesario que la UE incentive mayor equidad ente las acciones y apoyos que le otorga a los tres pilares de la Asociación. Es decir, promover el libre comercio regional acompañado de medidas eficaces y suficientemente respaldadas política y financieramente para hacer frente a los efectos negativos que el modelo liberal genera en las poblaciones menos beneficiadas de la región mediante acciones más eficaces de cooperación al
20
desarrollo. Ello, sin duda, redundaría en mayores beneficios compartidos a los países de ambas orillas de la Cuenca Mediterránea. En lo referente a la incidencia del conflicto palestino-israelí en el desarrollo de la Asociación Euromediterránea, debe decirse que si bien este ejercicio de colaboración regional no es el que tiene el principal mandato de coadyuvar a su resolución, podrían promoverse en el seno de la Asociación mayores espacios de diálogo y entendimiento entre las partes en conflicto y demás países árabes. Esto requeriría una mayor presencia de la UE en dicho proceso en dos sentidos: el primero, de manera directa, a través de la instrumentación efectiva de su PESC como promotor del proceso de paz, y la otra, de manera indirecta, mediante el reforzamiento de la cooperación regional en el marco del Paternariado Euromediterráneo con el nivel de eficacia señalado en líneas anteriores. En cuanto al primer punto, se reconoce que la UE no puede, al menos por el momento, suplantar la presencia estadounidense como el actor fundamental en el proceso de paz en Oriente Medio (Peters, en Stavris, 1999: 314), sin embargo podría contribuir a evidenciar las necesidades políticas y sociales del lado árabe y de esta manera, replantear los objetivos prioritarios necesarios para consolidar el proceso de paz en esta zona del Levante. Es decir, de actuar de esta forma, la UE fungiría como un contrapeso más efectivo a la dinámica de excesivo apoyo estadounidense a Tel Aviv en el conflicto. Para lograr este propósito, la UE necesitaría promover mayor coordinación entre sus 27 Estados miembros, cuyas respectivas políticas exteriores en varias ocasiones se han caracterizado por su rivalidad entre sí, promoviendo sus propios intereses políticos y económicos en la región, muchas veces en detrimento del proceso de paz. Si
la
UE
aprovechase
la
oportunidad
presente
de
contribuir
decididamente al proceso de fin de hostilidades entre palestinos e israelíes superando sus propias contradicciones internas en los ámbitos señalados, los beneficios serán compartidos pues se daría un paso decidido y efectivo a la promoción de la paz y estabilidad regionales. 21
De lograrse este propósito, la UE no solamente jugaría un papel más relevante en el proceso de paz en Oriente Medio, sino que podría mostrarle al mundo su potencial para ejecutar una verdadera Política Exterior y de Seguridad Europea acompañada de programas eficaces de cooperación en zona de influencia e interés geoestratégico que contribuya a crear los espacios de paz y desarrollo que el espacio Euromediterráneo requiere con apremio.
22
Bibliografía
AZAFRANE, Hafedh, MAHJOUB, Azzem, (2000), “The Euro-Mediterranean Free Trade Zone: Economic Challenges and Social Impacts on the Countries of the South and East Mediterranean”, Mediterranean Politics, Department of Politics and Communication Studies, University of Liverpool, Liverpool. BENEYTO, José María y BECERRIL, Belén, (2002), “La UE y el Mediterráneo”, en Revista Política Exterior, Marzo/ abril 2002, Vol. XVI, num. 86, Madrid. BLANC Altemir, Antonio, (1999), El Mediterráneo: Un espacio Común para la Cooperación, el Desarrollo y el Diálogo Intercultural, Tecnos, AECI, Madrid. DESRUES, Thierry y MOYANO, Eduardo, (2000), “Cuatro años de la Conferencia de Barcelona. Balance, perspectivas y limitaciones del Paternariado Euromediterráneo”, en Revista Española de Desarrollo y Cooperación, IUDC, otoño/invierno 1999/2000, No. 5, Madrid. DIARIO OFICIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, (2000), “Estrategia Común del Consejo Europeo del 19 de junio de 2000 para la región mediterránea”, Lisboa. EUROPEAN COMMISSION, (2002), “External Relations” (unit ER/F.1). FELIU, Laura y SALOMÓN, Mónica, (2000), “La dimensión Sur de la UE: políticas para el Mediterráneo, en BARBÉ, Esther, Política exterior europea, Ariel Estudios Europeos, Madrid. GOMEZ GALÁN, Manuel y SANAHUJA José Antonio, (1999), El sistema internacional de cooperación al desarrollo. Una aproximación a sus actores e instrumentos, Cideal, Madrid. ECHEVERRIA Jesús Carlos, (1993), “Origen, Evolución y Perspectivas de la Cooperación entre la Comunidad Europea y los Países de la Unión del Magreb Arabe”, en Marquina, Antonio, (1993) El Magreb: Concentración, Cooperación y Desafíos Ministerio de Asuntos Exteriores, Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), Instituto de Cooperación con el Mundo Arabe, Madrid. LAMY, PASCAL, (2001), “Por un nuevo contrato entre la UE y el Mediterráneo”, El País, Martes 29 de mayo de 2001, Madrid. MARTÍN, Iván, (2001), “La Asociación Euromediterránea. Un proyecto económico truncado”, en “Nación Árabe”, num. 43. NAÏR, Sami, (1991), “Europa y el Mediterráneo. La solidaridad necesaria”, en Claves de Razón Práctica, no. 116. SADEK, Sebastián, (2000), “Euro-Méditerranée Barcelone IV vue par les arabes”, Arabies, Décembre.
23
STAVDRIS, Stelios (Ed), (1999) The Foreign Policies of the European Union’s Mediterranean States and Applicant Countries in the 1990´s, University of Reading European and International Studies, MacMillan press Ltd. London. TEJADA Chacón, Luis, (2000), “La Cooperación MEDA en el período 1995-1999”, Boletín Económico ICE no. 2655, 5 al 11 de junio, Madrid.
24
