La apropiación del litoral de Chile: La ecología política de los derechos privados en torno al mayor recursos público del país

En: Prieto, M., B Bustos y J Barton. (2015). Ecologia Politica en Chile: Naturaleza, propiedad, conocimiento y poder. Editorial Universitaria. Santiago, Chile. pp. 121-142. La apropiación de la costa chilena: ecología política de los derechos privados en torno al mayor recurso público del país David Tecklin1 1. Introducción Tal como comienzan a revelar los registros arqueológicos y etnográficos, los habitantes del litoral chileno han reivindicado e imbuido de significados los espacios y recursos allí existentes desde hace mucho. (Skewes, Alavarez, & Navarro, 2012) Además, como muestran las investigaciones biológicas, hace mucho tiempo también que la pesca y la recolección humana suscitan fuertes transformaciones en la ecología costera. (Moreno, Sutherland, & Jara, 1984; Moreno, 2001) Pese a lo anterior, y tal como ocurre en la mayor parte del mundo, el cambio ecológico y social de las últimas décadas en la costa chilena ha sido especialmente significativo y, en ciertos aspectos, cualitativamente distinto de antes. (Burkett et al., 2008). Junto a la explotación y el deterioro de las pesquerías, ahora tenemos el aumento acelerado del uso de aguas costeras para la acuicultura y otros usos ‘en tierra’ como el turismo y la disposición de desechos. En un ecosistema altamente interconectado como es el costero, tales usos y demandas se sobreponen y compiten unos con otros. En consecuencia, los “bienes de uso común” como las aguas costeras imponen inevitables desafíos y dilemas de gobernanza (Ostrom & Schlager 1996). Entre estos desafíos se cuentan: ¿cómo reconciliar reivindicaciones contradictorias sobre un mismo recurso?, ¿cómo coordinar distintos usos en el tiempo y el espacio? y ¿cómo priorizar valores e intereses en conflicto? Para el propósito del presente análisis, entenderemos la gobernanza ambiental como el establecimiento de arreglos institucionales y el concomitante ejercicio de autoridad y poder ejercidos en distintos niveles que en conjunto determinan la asignación y el uso de los recursos (Reed & Bruyneel 2010). Desde sus orígenes, el propósito de la ecología política ha sido entender cómo ciertas formas de gobernanza distribuyen los beneficios y costos ecológicos en la sociedad, qué mecanismos discursivos y políticos posibilitan tal distribución y cuáles son las influencias recíprocas entre estos mecanismos y el cambio ecológico (Martinez-Alier 2002; Robbins 2004). Desde esta perspectiva, las preguntas de por qué y cómo cambian los ecosistemas costeros no se pueden responder sin enfrentar estas otras preguntas: ¿en beneficio y a costa de quién? y ¿por medio de qué mecanismos políticos? En Chile, en las últimas décadas, los beneficios de la explotación de recursos naturales se han distribuido de manera extremadamente desigual y los costos— particularmente la contaminación del aíre y el agua—a menudo los han pagado las poblaciones rurales. Éste proceso se suele explicar como una simple función del mercado 1 Centro de Estudios Ambientales Transdisciplinarios (CEAM), Universidad Austral de Chile.

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o como el inevitable “costo del desarrollo.” En este trabajo, esbozaré una agenda de investigación en torno al proceso de propertización—es decir, de la creación y asignación de derechos de propiedad—en la costa chilena. Tal indagación nos permitirá comenzar a desentrañar la ecología política tras aquella retórica de la inevitabilidad dictada por el simple funcionamiento del mercado. A diferencia de las formas más restringidas de entender los derechos de propiedad comunes en los tratados de derecho, aquí los entenderemos como reivindicaciones ejecutables sobre algún bien de valor (MacPherson, 1978). Hace ya más de una década, Ribot y Peluso (2003) nos precavieron de un enfoque excesivamente centrado en la propiedad e incluso en la tenencia de recursos, dentro de la ecología política, favoreciendo una agenda de investigación más amplia que reconociera que el acceso a los recursos naturales depende de una amplia gama de factores incluido el acceso al capital, a la tecnología y a la autoridad. ¿Cuál es, entonces, el sentido de centrar el estudio del borde costero justamente en los derechos de propiedad? En este caso, las razones se derivan tanto del propio caso de estudio como del enfoque analítico adoptado. La propiedad privada siempre tiene un papel central en la gobernanza Liberal. Sin embargo, en el contexto chileno, y desde la revolución neoliberal impuesta por el régimen militar y su institucionalización con la Constitución de 1980, el papel que le cabe en el desarrollo de las políticas y prácticas regulatorias es simplemente inmenso. Finalmente, como espero demonstrar abajo, los derechos de propiedad suelen ser objetos de estudio manejables y reveladores. 2.

Enfoque analítico, teorías y métodos

Los derechos privados en las aguas costeras públicas como enfoque analítico Por distintas razones, globalmente las aguas costeras suelen ser consideradas públicas o de propiedad estatal. Desde la antigüedad, el mar ha sido valorado fundamentalmente como superficie de transporte y esto siempre ha contrarrestado los esfuerzos de soberanos o privados por apropiarse de él. (Steinberg, 2001) Así en el derecho romano antiguo encontramos la famosa declaración: “Las cosas que naturalmente pertenecen a todos son el aire, las aguas, el mar y el litoral.” (Institutas de Justiniano 533 EC). La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, en cuyo desarrollo Chile y Perú jugaron un papel relevante, representó un giro fundamental para la jurisdicción sobre los océanos. Particularmente significativa resultó la definición de la categoría Zona Económica Exclusiva (ZEE) dentro de la cual ciertos derechos soberanos de los estados se extienden hasta 200 millas de su línea costera y son mayores dentro de las primeras doce millas, un espacio que se denomina “aguas territoriales”. Aunque los estados han establecido varios sistemas de derechos en las pesquerías, en la mayoría de las jurisdicciones raramente se han privatizado el uso de las aguas costeras propiamente tal. Cuando ello sí ha ocurrido, suele haber sido a causa de nuevas actividades fijas en el espacio, como la acuicultura, la explotación de petróleo y gas y las generadoras eólicas (Crowder et al., 2006). En Chile el litoral es considerado un recurso inherentemente público y definido en el Código Civil como un “bien nacional de uso público”. Pese a ello, el Estado ha asignado



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derechos privados sobre este recurso a un escala y ritmo al parecer sin precedentes a nivel global, incluso en el marco de la tendencia general actual hacia un “cercado subrepticio” (o “creeping enclosure” en inglés) del mar (McCay, 2012).2 Esta aparente contradicción entre el estatus público y la privatización del mar ha sido legalmente posible gracias a la interpretación dominante de la doctrina del dominio público que cede a los gobiernos gran latitud en cuanto a la entrega de derechos privados en la propiedad pública (Montt, 2002). Así con una ley que lo faculta, y mediante decreto ministerial, se pueden asignar concesiones privadas en la zona costera. En este capítulo me centraré en los derechos asignados a la acuicultura industrial, la pesca artesanal y a las organizaciones indígenas por ser éstas—junto con las concesiones marítimas que aquí no abordaré por razones de espacio—las principales formas de constitución de derechos privados en la costa chilena. Todos estas concesiones tienen limitaciones respecto de los derechos de propiedad que rigen en el ambiente terrestre porque en teoría en el caso del litoral, el recurso subyacente queda en el dominio público y puede ser recuperado por el estado si un concesionario no cumple con ciertas condiciones mínimas. Todas estas concesiones también son ejemplos de derechos “regulatorios” (Rose, 2002) o propiedad “autorizada” por el estado (Raymond, 2003), y por lo tanto, no son atribuibles a una mano invisible del mercado, una idea que, siguiendo a Demsetz (1967), se ha vuelto predominante en la economía neoclásica convencional. Estos derechos además comparten una característica crucial que, dada la magnitud de su importancia, ha pasado curiosamente desapercibida en los escritos relevantes a la fecha. En cada sistema de derechos se otorgan para un uso o sector específico y no pueden ser transferidos de un uso a otro. Es decir una concesión de acuicultura sólo se puede utilizar para la acuicultura. Por esta razón, las características específicas de un derecho y su distribución son, en buena medida, indicativos de cómo se conciben los valores e intereses de ese sector dentro de la arena política. Por cierto, esta no es una relación linear y simple sino que está condicionada por coyunturas históricas. Al centrarme en esta problemática, sigo el trabajo de Raymond (2003), quien en el contexto de las políticas públicas de EEUU demostró cómo los debates sobre la asignación de derechos privados en recursos públicos sirven para identificar las normas sociales que operan en el proceso político. Aquí, pues, invito a utilizar los derechos privados como un lente para identificar las lógicas políticas e institucionales que han dominado la gobernanza costera.3 Este enfoque tiene además raíces profundas y variadas en los estudios de la propiedad. 2 Código Civil, Articulo 589, “Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la nación toda. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de la nación, como el de calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos.” 3 El concepto de lógicas no implica que haya una estrategia coherente o simple. En la medida que exista una acción coherente por parte de actores estatales, ésta se puede atribuir a la presencia de individuos y organizaciones dentro de marcos institucionales comunes (como, por ejemplo, la constitución nacional, la cual ha sido caracterizada como el plan maestro para el modelo neoliberal (Bauer, 1998)) y dentro de “horizontes de significado” compartidos. (Pellizoni, 2011)

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MacPherson (1978), por ejemplo, ha argumentado que los derechos de propiedad siempre representan propósitos sociales más profundos y siempre se requiere de la elaboración de teorías justificadoras. En forma similar, Rose (1994) ha demostrado que los derechos de propiedad constituyen en verdad narrativas cuya elaboración y negociación ponen en evidencia muchos aspectos de los valores culturales y juicios sociales del momento. En resumen, la propiedad demarca el terreno físico de la competencia y las luchas por los recursos naturales, pero también delinea el terreno político y discursivo que las encausa. Contribuciones teóricas desde la ecología política Muchos estudios en ecología política nos recuerdan que la gobernanza ambiental no es fundamentalmente un tema de gestión de la naturaleza sino de cómo gobernar a la gente por medio de la naturaleza (Bridge y Perreault, 2011). Desde esta perspectiva, el objetivo del presente trabajo es entender los derechos de propiedad para el litoral no como herramientas de manejo o administración ambiental, sino en términos de cómo éstos se articulan con luchas sociales respecto del poder. En la bibliografía se han descrito tres articulaciones de particular interés para este trabajo: 1) los procesos de territorialización, 2) las relaciones recursivas entre autoridad y derechos de propiedad, y 3) el rol de los imaginarios geográficos. La territorialización describe estrategias para revindicar espacios y hacerlos más gobernables por medio de la cartografía, los inventarios y el establecimiento de formas espaciales de control social (Peluso, 1992; Peluso & Lund, 2011). El recurso a la territorialización es típico de los procesos de formación o desarrollo del Estado y descansa, según la conceptualización de Scott (1998), en la simplificación de los ecosistemas y ambientes construidos para los propósitos de administración fiscal y control social. En el contexto chileno, no obstante, tales procesos encuentran limitaciones relevantes pues allí la autoridad y el accionar estatal se ven fuertemente restringidos por un sistema político del índole neoliberal. Por lo tanto, una forma de extender las territorializaciones estatales consiste en delegar los esfuerzos a actores privados quienes emplearán su propio capital, organización y tecnología para tal tarea. Esta estrategia de delegación tiene múltiples antecedentes en el sur de chile en los distintas esquemas de colonización liderados por privados y las grandes concesiones entregadas a las sociedades explotadoras en la región de Magallanes y otras partes del país. La pregunta es entonces: ¿cómo se entrelaza la definición de derechos de propiedad en el litoral con los procesos de territorialización estatal? Las complejas formas en las que interactúan los individuos y las organizaciones que revindican propiedad con las autoridades respecto de los derechos han sido ampliamente estudiadas en la bibliografía del campo. Algunos estudios de caso han abordado el dilatado uso de “forum shopping”—o selección de foros institucionales—por parte de los demandantes en su lucha por la adjudicación de sus derechos (Benda-Beckman, 1981). Otros han estudiado el modo en que los actores construyen discursos colectivos para sustentar sus reivindicaciones (Fortmann, 1995), y otros han explorado cómo se articulan las reivindicaciones con las categorías de raza, genero y linaje (Berry 1996; Peluso & Lund; 2011). Sobre la base de estos estudios, Sikor y Lund (2013) proponen un marco general para entender la relación entre poder/autoridad y derechos de propiedad, el cual



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propone que lo que se suele dar es una búsqueda mutua de legitimidad entre las autoridades y los que demandan derechos. Según este marco, para transformar el acceso de facto a los recursos en derechos reconocidos más permanentes y estables, los demandantes buscan que autoridades legítimas otorguen reconocimiento a sus reivindicaciones. Al mismo tiempo, los que sustentan poder ven en la distribución y adjudicación de los derechos de propiedad una avenida para reforzar sus aspiraciones a la autoridad legítima. En el caso del litoral chileno, el marco sugiere fijarse en las relaciones recíprocas entre cada forma de propertización y la constitución de la autoridad en el litoral con particular atención a los flujos de legitimidad entre ambas. Finalmente, la tercera aproximación a la articulación entre derechos de propiedad y luchas en torno al poder se funda en la noción de imaginarios geográficos o ecológicos. Con ellos se intenta describir los procesos por medio de los cuales se construyen representaciones implícitas o irreflexivas respecto de los espacios y recursos que influyen en el entendimiento de los problemas ecológicos (ver por ejemplo las contribuciones en Peet et al., 2011). Se dice que el derecho moderno descansa particularmente en imaginarios abstractos y a la vez los produce, pues opera inevitablemente por medio de categorías legales que constituyen “simplificaciones” de la realidad (Scott, 1998). Además, estas categorías tienden a transformar los propios objetos o poblaciones meta que supuestamente describen (Blomley, 1994; Schneider & Ingram, 1993) en parte porque se esfuerzan para crear límites o fronteras ficticias, en los cuales además descansan. (Blomley, 2008) Este cuerpo bibliográfico nos lleva entonces a la siguiente pregunta: ¿cuáles son los imaginarios tras los distintos tipos de derechos en el sistema costero y cómo es que los derechos influyen en la transformación de los imaginarios de la costa? Métodos Este escrito forma parte de un proyecto de investigación más amplio llevado a cabo a través de metodologías múltiples y centrado en las regiones del centro-sur y sur de Chile (ver Tecklin 2014 para mayores detalles). El enfoque general transita entre la reconstrucción de historias legislativas por medio de los archivos del congreso y entrevistas con actores relevantes y el análisis del tratamiento de las leyes y los derechos de propiedad en la vida cotidiana según consta en más de un centenar de entrevistas semiestructuradas. En este proceso se evaluaron múltiples versiones de propuestas de ley y los informes de las comisiones del congreso con el propósito de identificar los objetivos del gobierno, sus formas de enmarcar los proyectos y la transformación de las propuestas en el proceso legislativo. Pero el análisis trasciende el derecho formal para examinar cómo los distintos actores interpretan el derecho, se apropian de él y lo hacen operante dentro de contextos geográficos específicos (Suchman & Edelman, 1996). Con tal propósito, las entrevistas buscaron las perspectivas de informantes clave tales como funcionarios de los ministerios relevantes y del congreso, líderes de la pesca artesanal y las organizaciones indígenas, activistas involucrados en conflictos socio-ambientales y miembros de los equipos técnicos de tres Comisiones Regionales del Uso de Borde Costero. Al mismo tiempo, recurrí también a la observación participativa, tanto contemporánea como retrospectiva, en el congreso y varios otros foros de políticas públicas, reuniones y



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talleres de ONG y servicios públicos entre 2006 y 2013.4 Durante 2013 se obtuvieron también de los sitios web de los ministerios datos sobre la asignación de derechos y factores relacionados, lo cual fue complementado por múltiples solicitudes de documentos elevadas en el marco de la Ley de Transparencia. Por último, para construir un panorama cuantitativo de la distribución de derechos, se organizaron y procesaron datos espaciales para cada forma de propiedad por medio del sistema de información geográfica ArcGIS. 3. Resultados y discusión Un marco legal fragmentado El marco legal para el litoral chileno es distintivo en comparación con muchos países costeros debido a la casi total ausencia de un marco general de gestión integrada y de una entidad reguladora que coordine las políticas. En su lugar, y de manera coherente con el carácter neoliberal del marco político imperante en el país (ver Tecklin et al., 2011), prevalece un modelo de coordinación no vinculante en el cual la administración queda distribuida entre más de veinte entidades gubernamentales (Andrade et al., 2008). El Ministerio de Defensa tiene la jurisdicción formal sobre las aguas costeras, la cual incluye la autoridad final para decretar los derechos para espacios costeros propuestos por las otras agencias, y para entregar concesiones marítimas para fines múltiples.5 Sin embargo, no se trata de una entidad de gestión y la Subsecretaría de Pesca (Subpesca) tiene la autoridad para otorgar derechos sobre los “recursos hidrobiológicos”. Lo más cercano a un marco legal mayor para la zona costera es la Política Nacional de Usos del Borde Costero del Litoral de la República (PNUBC) de 1994. Ésta define la zona costera como,“mar territorial, porciones de agua de bahías, golfos, estrechos y canales, ríos o lagos navegables por buques sobre 100 toneladas, fondos de mar y terrenos de playas fiscales.”6 Establece lineamientos políticos muy generales para el litoral y crea la Comision Nacional de Uso del Borde Costero para reunir a los ministerios relevantes, un modelo que se replica a nivel regional como principal medio formal para la coordinación intersectorial.7 La PNUBC propone coordinar usos y facilitar el desarrollo costero por medio de un proceso de zonificación costera a nivel regional (macrozonificación) y municipal (microzonificación). Sin embargo, salvo algunas excepciones, tal proceso no es legalmente vinculante y, excepto en las regiones de Aysén y Coquimbo, hasta ahora la macrozonificación ha quedado detenida.

4 Para una descripción más detallada de este método ver Tecklin y Sepúlveda (en prensa). 5 DFL 340, 1960 del Ministerio de Hacienda, Ley de Concesiones Marítimas, modificado por DS 2, 2005 del Ministerio de Defensa. En 2012, la administración de Sebastián Piñera presentó un proyecto de ley para transferir esta autoridad al Ministerio de Bienes Nacionales. (Boletin 8467-12). 6 DS N°475 del 14 de diciembre de 1994. 7 Ver también el paralelo con la Ley de Bases del Medio Ambiente de 1994 (Tecklin et al., 2011).

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La legislación con mayor influencia en el establecimiento de derechos en el litoral chileno es la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) de 1991 la cual entrega a la Subpesca la autoridad para asignar concesiones para la acuicultura además de un derecho espacialmente definido conocido genéricamente en la bibliografía internacional como territorial use rights in fisheries (o TURFs), y en su forma específica en Chile como Área de Manejo y Explotación Bentónico (AMERB). La ley de 1991 es un híbrido entre una versión más extrema de fuerte orientación hacia el mercado y el empresariado redactada durante el último año del régimen de Pinochet y las modificaciones a dicha ley llevadas a cabo por el congreso recién restablecido en 1990.8 Con a penas unos pocos cambios, el marco para las concesiones de acuicultura se originó en la primera versión y las AMERB fueron agregadas en la revisión legislativa. En general, la ley revisada señaló un giró relevante para la gobernanza costera-marina y contribuyó a reestructurar profundamente el sector de pesca (Gelcich et al., 2010). La LGPA ha sido modificado periódicamente y, de hecho, con mayor frecuencia que cualquier otra legislación sobre recursos naturales en Chile. En este marco regulatorio fluido, sin embargo, los procedimientos de propertización se han mantenido relativamente estables. La avenida hacia el establecimiento de derechos costeros más recientes es la categoría de Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (ECMPO) establecido en la ley 2008 del mismo nombre (Ley 20.249), pero comúnmente conocida como la “Ley Lafquenche”. Ésta se adoptó después de extensas negociaciones entre organizaciones mapuches, agrupadas principalmente en la Identidad Territorial Lafquenche, y los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet. Junto con las concesiones marítimas y las áreas marinas protegidas, estas tres formas de derechos—las concesiones de acuicultura, las AMERB, y los ECMPOs—son los sistemas de mayor relevancia para la asignación de tenencia marina. Debido a limitaciones de espacio, la discusión se centrará sólo en estos tres últimos. Concesiones de acuicultura Las condiciones ambientales de mar interior presentes en las regiones de los Lagos y Aysén eran casi ideales para la producción de salmónidos cuando comenzó la producción en los años setenta. El régimen militar—y la armada en particular—apoyó la nueva industria con entusiasmo y la organización de un sistema de concesiones para facilitar su despegue fue objetivo explícito del grupo de oficiales quienes forjaron la primera versión de la LGPA en 1988-9.9 Los elementos clave de este sistema sobrevivieron a todas las modificaciones posteriores de la ley. Intentaré demonstrar brevemente que este sistema proveyó un “subsidio legal” (cf. Hurst, 1956) al crecimiento acelerado de la industria. Al igual que en las otras formas de derechos costeros, el sistema de las concesiones de acuicultura está orientado hacia la demanda, es decir, la Subpesca no puede más que responder a las solicitudes de privados. A diferencia de los otros derechos, el sistema de 8 Entrevistas Subpesca, junio de 2013, ver también Peña-Torres (1997). 9 El primer borrador del LGPA planteó que las concesiones fueran rematadas al mayor postor; sin embargo, con las conversaciones posteriores con la industria este mecanismo fue reemplazodo por la entrega gratuita. Historia de la Ley 18.892, Ley general de Pesca y Acuicultura, D. Oficial 23 de diciembre de 1989.

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concesiones también está diseñado para evitar cualquier discreción en la respuesta gubernamental. Todo el espacio legalmente disponible tiene que ser entregado a los privados sin deliberación y no existe ninguna disposición que limite la distribución de concesiones hasta que todo el espacio sea legalmente ocupado.10 La única restricción para las solicitudes es que los espacios hayan sido previamente declarados “áreas aptas para la acuicultura” (AAA). Sin embargo, más que una restricción concebida desde postulados estratégicos o técnicos, el principio básico que guió la delimitación de las AAA por parte de la Subpesca fue maximizar el espacio para la acuicultura sin interferir con el transporte o la infraestructura marítima. Sin contar con sistemas de información geográfica ni siquiera con una cartografía de papel de aceptación universal única —y mucho menos con mapas oceanográficos o ecológicos de la zona costera— la primera serie de mapas de las AAA fue producida en gabinete por un solo técnico de la Subpesca.11 Para solicitar una concesión el solicitante debe proveer solo una mínima línea base de información, certificar que no haya un banco natural de recursos hidrobiológicos en el fondo, y asegurar una distancia mínima de otras concesiones. En efecto, para los propósitos de concesionar, se imagina el ecosistema marino como un plano isomórfico (o sea no diferenciado) y cada concesión aparece como un polígono anclado solo por cuatro coordinadas e independientes entre sí. Con este marco, se desplegó una carrera por las concesiones en la región de los Lagos y las áreas más accesibles y servibles de la región de Aysén (ver Figura 1). Más de 1.300 concesiones fueron entregadas dentro de un período de dos décadas, excediendo una superficie de 14.000 ha, hasta que la congestión de los espacios redujo las nuevas aprobaciones a un goteo. Con la aprobación de la Ley General de Bases del Medio Ambiente de 1994 y su reglamento de 1997, las concesiones también requieren de una Declaración de Impacto Ambiental. Pero este proceso también esta diseñado para evitar la deliberación pública pues, según la ley, el permiso ambiental tiene que ser entregado a los proyectos si cumplen con los requerimientos legales mínimos (ver también Tecklin et al., 2011). Desde el inicio, las fuerzas armadas, la Subpesca y sus aliados en el congreso concibieron la concesión de acuicultura como algo que debe aproximarse a derechos de propiedad en tierra, y racionalizaron la necesidad de un derecho completo como necesario para proveer suficientes incentivos y seguridad para inversiones importantes con horizontes de largo plazo.12 Por lo tanto, las concesiones fueron entregadas a perpetuidad y “susceptibles a todo negocio jurídico,” es decir arrendables, heredables, y vendibles. Dentro de este marco, los debates en la Subpesca y el congreso acerca de las concesiones se han centrado en el tema de cómo controlar la especulación en concesiones (la cual fue visto como obstaculo al crecimiento de la industria) y ha llevado a experimentar con varias 10

Resulta notable que antes de la reforma de 2010 de la LGPA, y hasta durante la crisis de ISA, la Subpesca alegaba que no gozaba de autoridad para parar la entrega de nuevas concesiones. 11 La región de Magallanes ha sido una excepción parcial, particularmente después de la crisis de ISA cuando las AAA fueron reducidas ante la presión de la sociedad civil regional. 12 Este argumento está registrado tanto en la Historia de la Ley 18.892 como en la Política Nacional de Acuicultura, Subsecretario de Pesca y Acuicultura, 2003, pg. 10. Ver Scott (2008) para una caracterización de los derechos de propiedad sobre los recursos naturales en términos de su cercanía con los derechos plenos de propiedad.



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reglas para el arriendo, venta e hipoteca de las concesiones. Un ejemplo típico fue el requerimiento para la reventa introducido en 2006, según el cual para ser vendible una concesión debe ser usada por lo menos por tres años o su vendedor debe acreditar su estatus de “acuicultor habitual.”13 La preocupación pública más amplia y las denuncias relacionadas con la ocupación acuícola del borde costero, la contaminación generada por la industria y las condiciones laborales que ésta garantizan han sido constantes desde el inicio de los años noventa (Barton & Floysand, 2010). Sin embargo, aunque tales denuncias han encontrado acogida entre funcionarios ministeriales y parlamentarios, no generaron efecto alguno en el sistema de concesiones sino hasta la profunda crisis de 2008-9.14 Facilitado por el espacio prácticamente gratuito, abundante y desregulado, el crecimiento de la industria se aceleró, superando el 20% anualmente durante los años noventa. En 2008 una epidemia de la Anemia Infectuosa del Salmon (ISA) y el piojos marino (Caligus rogercresseyi) llevaron a la industria de salmón de atlántico (Salmo salar) casi al colapso, generando miles de despidos y un una desaceleración económica regional. Con esto, la mayoría de los actores reconocieron que la congestión y distribución continua de los centros de cultivo eran condiciones clave en la generación de la crisis, junto con las fallas de manejo más directamente asociadas con la diseminación de la enfermedad y los parásitos (Alvial et al., 2012). Sin embargo, la reforma regulatoria entonces desplegada para rescatar el sector nunca cuestionó los derechos existentes. De hecho el régimen de propiedad fue fortalecido con la eliminación de las restricciones a la transferencia de las concesiones y la autorización para hipotecarlas. 15 El sistema para la asignación de concesiones no sólo quedó intacto, sino que, al deber congelar las asignaciones en las regiones de los Lagos y Aysén por la falta de espacio y por una moratoria temporal, se trasplantó a la región de Magallanes donde se espera que doscientas nuevas concesiones sean asignadas en el futuro cercano.16 Ni la profunda crisis ni la deslegitimación social y política del sector generada por la crisis de 2008-09 afectó sus reivindicaciones de propiedad sobre una gran porción del litoral. Es más, sus concesiones constituyen el ancla alrededor de la cual se reestructuran el nuevo marco regulatorio y las prácticas productivas. Antes y durante la crisis, en sus intentos por rescatar el sector salmonícola las autoridades intentaron también probar el alcance de su autoridad territorial en torno al desarrollo salmonícola. Un caso emblemático de este fenómeno fue que para cumplir con tal rescate en 2009, el gobierno levanta una propuesta, dentro de la ley, que busca definir “barrios de salmonicultura” como amplios espacios costeros dentro de los cuales toda actividad marítima quedaría

13 Ley 14

Nº 20.091 of 2006. Por ejemplo, la investigación parlamentaria de la industria en 2006 no cuestiona ni propone cambios en el sistema de concesiones. Cámara de Diputados (2006). “Informe de la Comisión de Pesca, Acuicultura e Intereses Marítimos sobre la investigación realizada respecto del impactos laboral y medioambiental de la actividad salmonera en el país.” 15 Ley 20.434 Modifica la Ley general de Pesca y Acuicultura en Materia de Acuicultura of 2010. 16 El Pulso, “Luego de tres años: Gobierno entregó primeras concesiones salmonicultoras en la Región de Magallanes.” 5 de noviembre de 2013.



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regulada en función de las necesidades sanitarias de los centros de cultivo.17 Ante las movilizaciones de las organizaciones de la pesca artesanal en contra de esta propuesta, que pusó en peligro la ley de rescate, el gobierno volvió atrás y restringió el alcance de la medida solamente a la industria del salmón. En resumen, este modo de territorialización liderado por el sector privado ha resultado duradero; sin embargo también ha quedado sujeto a restricciones derivadas de problemas de coordinación internos al sector y de los conflictos con otros usuarios del litoral. Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos (AMERB) La asignación de espacio a la pesca artesanal por medio de la LGPA de 1991 ha sido aún más amplia que aquella destinada a la industria salmonícola, pero al mismo tiempo más condicionada e insegura. La LGPA estableció una división regulatoria entre la flota artesanal e industrial, con lo que las primeras cinco millas de las aguas territoriales desde la frontera con Perú hasta las 41 grados latitud sur (Isla de Chiloé) quedaron reservadas exclusivamente para el uso artesanal. Esta “reserva” artesanal cubre aproximadamente 2,500 km lineares del litoral y 30.000 km2 de aguas costeras, lo que ha permitido que la porción artesanal de la cosecha total del país superara la industrial ya en el 2008.18 La categoría de AMERB se definió como disponible solo para las organizaciones del sector artesanal por estar dentro de la reserva artesanal. Luego de la aprobación del reglamento de las AMERB de 1995, se han declarado 773 áreas, y 354 adicionales están aún en trámite, con una cobertura de 114.247 ha y 59.819 ha respectivamente. Aproximadamente la mitad de la línea costera entre Perú y Chiloé ahora queda dentro de esta categoría. Esta gran porción de la costa, junto con sus limitaciones legales y condicionantes, refleja la distintiva posición de la pesca artesanal dentro del arena política del país. El diseño formal del sistema de las AMERB es de co-manejo delegado de pesquerías basado en el derecho exclusivo a pescar ciertos recursos bentónicos dentro de un área geográfica definida. Los objetivos formales de la política incluyen: conservar los recursos bentónicos, fortalecer las economías de la pesca artesanal y promover la participación en su manejo. El sistema descansa en un arreglo tripartita entre servicios públicos como reguladores, una entidad técnica externa y una organización local de pesca artesanal. La asignación de un área requiere de múltiples pasos y empieza con la solicitud por parte de una organización de un sector determinado que teóricamente corresponde a un banco natural de recursos bentónicos. Esta solicitud es revisada por múltiples autoridades y puede ser rechazada, como de hecho ha ocurrido con casi la tercera parte de las áreas propuestas a la fecha. Si se aprueba, el área es “destinada” al Servicio Nacional de Pesca, el cual después entra en un contrato por cuatro años con la organización de pesca para su manejo y explotación. Estos contratos son renovables pero también revocables sin compensación si la organización no cumple con los requerimientos para planes de manejo y monitoreo (y hasta 2013 el pago de un patente anual). En la práctica, a la fecha la gran 17 Declaración del ex–subsecretario de pesca, Felipe Sandoval, Foro Pacífico Patagónico, Santiago, Chile. 7-10-09. 18

Esta zona artesanal coincide además en gran medida con la plataforma continental chilena y contiene zonas de surgencia altamente productivas así como concentraciones de pequeños peces pelágicos. (Castilla, 2010).



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mayoría de estos costos han sido cubiertos por subsidios gubernamentales. En efecto, para los propósitos de la asignación, la ley también imagina la costa como una serie de bancos naturales distintos que pueden ser manejados como unidades autónomas. Aunque autorizadas en 1991, el gobierno no acogió las AMERB inmediatamente y actores relevantes—incluyendo elementos de la armada, intereses turísticos y de desarrollo inmobiliario—se opusieron a la entrega de derechos costeros a la pesca artesanal (Meltzoff, Lichtensztaj, & Stotz, 2002). Así, inicialmente los esfuerzos de la Subpesca para regular la pesquería bentónica de mayor valor del país —el loco (Conchalepas conchalepas)— se limitaron a recurrir a derechos individuales a porciones de la cosecha, lo cual eran más coherente con la tónica general de las políticas públicas. Sin embargo, el fracaso de tales medidas llevaron a la Subpesca a adoptar un reglamento para las AMERB, seguido de una norma que limitaba la cosecha del loco solamente a dichas áreas. (San Martin, Parma, & Orensanz, 2010; Gallardo et al., 2011). Estas medidas gatillaron una carrera por establecer las AMERB que avanzaba en paralelo con la de concesiones acuícolas (ver Figura 2.). Los esfuerzos tempranos de la pesca artesanal organizada por coordinar las asignaciones de áreas y mantener partes de la costa como zonas abiertas colapsaron rápidamente cuando la oportunidad de obtener derechos gratuitos promovió que actores adicionales se organizaran para también solicitar AMERB en los espacios disponibles. 19 La subsecuente implementación de las AMERB entregadas ha sido muy desigual. Según la Subpesca, menos de 50% están operativas en un sentido administrativo, 10% ya fueron abandonas, y 30% de las áreas destinadas no han sido asignadas a una organización.20 Aun así, muchos observadores comentan que los sindicatos de pesca artesanal y otras organizaciones tratarán de mantener sus AMERB, aun cuando no las usen para pescar debido a su percepción de que las áreas se han convertido en un activo que puede permitir negociar el apoyo del gobierno y de otros usuarios de la costa, o desarrollar nuevas actividades productivas.21 Como comentó un funcionario de la Subpesca, “El espacio ahora vale más que el recurso.”22 Mientras se acredita la estabilización de la pesquería del loco y otros beneficios sociales y ambientales al establecimiento de las AMERB (Gelcich et al., 2010), los retornos económicos son menores a los originalmente anticipados por la Subpesca. Actualmente la política gubernamental tiende a la diversificación y la intensificación de usos de las AMERB, en particular con la introducción de la acuicultura. Esto implica una transformación legal de las AMERB desde áreas exclusivas de pesca a unidades multi-propósitos de producción.23 En palabras de otro funcionario de la Subpesca, la entidad está en medio de “una fiebre para hacer producir a las áreas.”24 19

Múltiples entrevistas con socios de FIPASUR abril de 2012 y mayo de 2013. www.subpesca.cl obtenidos 5 de mayo de 2013. 21 Multiples entrevistas con la pesca artesanal en abril-dic 2012 y mayo-junio 2013, ver también Gallardo et al. (2011) y Saavedra (2011). 22 Entrevistas, funcionario, Unidad de AMERB, Subpesca, Valparaíso, junio de 2013. 23 En 2013 la reforma de la LGPA’s permitió que la acuicultura se practicara en un 40% de las áreas. 24 Entrevista, funcionario, Unidad de AMERB, Subpesca, Valparaíso, junio de 2013. 20



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Así, al menos tres características del sector artesanal se revelan como factores críticos para su éxito en la reivindicación del espacio costero. En primer lugar, los pescadores artesanales son los usuarios primarios de las pesquerías que enfrentan ciclos de explotación y conflictos relativamente visibles. El discurso del sector destaca consistentemente que debido a la escasa presencia del estado en el mar no habrá solución a las crisis en las pesquerías sin su participación directa, y un número cada vez mayor de profesionales y observadores de la pesca hacen eco de este planteamiento. En segundo lugar, los pescadores constituyen una población importante de productores independientes. Actualmente hay aproximadamente 90.000 pescadores artesanales formalmente registrados que operan desde 557 caletas legalmente reconocidas (Subpesca, 2013). Además, la mayoría de estos individuos pertenece a organizaciones locales y a federaciones regionales y nacionales, que además de contar con líderes y asesores altamente capacitados en políticas pesqueras, han amaestrado las tácticas de la ‘política beligerante’ (McAdam, Tarrow, & Tilly, 2001). Tácticas como el bloqueo de puertos y caminos han sido particularmente efectivas dado el énfasis de los gobiernos desde 1990 en minimizar los conflictos sociales. Al mismo tiempo, las organizaciones de la pesca no son exentos a las tendencias clientelistas que a menudo caracterizan las relaciones entre el gobierno y las comunidades rurales en Chile (Durston, 2005), y las AMERB ofrecen una forma privilegiada para canalizar favores hacia el sector. Finalmente, como la LGPA es un marco general que cubre tanto a los sectores artesanal, industrial y acuícola, el artesanal está bien posicionado para extraer beneficios cada vez que se busca su modificación. Este factor es evidente en la relajación de los requerimientos administrativos para las AMERB y las promesas de aumentar los recursos pare el sector que acompañaron las reformas de la LGPA en 2010 y 2013. Mientras el apoyo gubernamental a la salmonicultura se enmarca en los términos de la lógica del mercado y la problemática de desarrollo de regiones crónicamente deprimidas, el apoyo a las AMERB ha invocado diversos discursos. Por un lado, las áreas se representan como una medida que transformará a los pescadores artesanales en “micro empresarios, estables y no migratorios” (Meltzoff, Lichtensztaj, & Stotz, 2002, p. 92), y en este sentido reflejan los lineamientos generales de la política neoliberal. En la fase temprana de la política impulsora de las AMERB, el gobierno también las representó como medidas de conservación y como una forma de área marina protegida de baja intensidad que aportaría a los compromisos del país con la Convención de la Biodiversidad.25 Más recientemente, el apoyo oficial de estas áreas a menudo se representa como una forma de apoyar a una población vulnerable y por lo tanto parte integrante de la política social del gobierno. Como categoría legal las AMERB se prestan para esta diversidad de discursos. Son amplias, pero condicionadas en el sentido de que dependen de las reglas del régimen de manejo delegado, y de la continuación del apoyo financiero estatal. En resumen, las AMERB aparecen como un importante foro de negociación de las relaciones entre la pesca artesanal y el estado, y generan una forma de territorialización que puede acomodar múltiples lógicas y motivaciones, a veces incluso contradictorias. 25

Morales y Ponce (1997) clasifican las AMERB como una de las tres formas de MPA reconocidas en la LGPA de 1991. Para la actual visión de la MPA del Ministerio del Medio ambiente ver Ministerio de Medio Ambiente (2012).



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Espacios Costero Marinos de Pueblos Originarios (ECMPO) La Ley Lafquenche ha permitido las más amplias reivindicaciones en materia de asignación del espacio y establecido a la vez la mayor ambigüedad en términos de derechos de propiedad. El objetivo formal de la ley es: “Resguardar el uso consuetudinario de dichos espacios, a fin de mantener las tradiciones y el uso de los recursos naturales por parte de las comunidades vinculadas al borde costero.” (Artículo 3). La ley se originó a partir de demandas levantadas al inicio de los años noventa cuando un sector de las comunidades costeras procuraron rearticular una identidad cultural y política indígena Lafquenche. Este proceso político coincidió con la carrera por asignar AMERB en la costa, durante la cual muchas comunidades indígenas vieron el litoral que habitaban revindicado por sindicatos de pescadores que operaban desde caletas distantes de estas áreas. En este contexto el debate indígena reflejó preocupación por temas de identidad, autonomía cultura y territorio además de una búsqueda pragmática de una forma en la cual las comunidades indígenas podrían asegurar su tenencia sobre el borde costero. Todas estas preocupaciones se hicieron manifiestas en las negociaciones con los gobiernos de los presidentes Lagos y Bachelet. Además, el desarrollo de la Ley Lafquenche coincidió también con los esfuerzos de múltiples servicios públicos por crear una nueva forma de área protegida de uso múltiple conocido como Áreas MarinasCosteras Protegidas. Así, coexisten varias representaciones divergentes de estos nuevos espacios costeros e indígenas: como expresión territorial de identidades nacionales, como alternativa funcional a las AMERB, y como área protegida indígena. El proceso de asignación de los ECMPO comienza con una solicitud de la organización indígena de un espacio costero definido que debe ser mapeado y justificado por un uso consuetudinario ininterrumpido, lo cual debe luego ser certificado por la Corporación de Desarrollo Indígena (CONADI). Después de ser revisado por otros servicios públicos, la solicitud requiere la aprobación de la Comisión Regional del Uso del Borde Costero. De ser aprobada el área es asignada a la SERNAPESCA quien entra en un contrato con la organización indígena para su administración. En esto se asemejan a las AMERB y en forma similar requieren que la organización complete un plan de manejo y el monitoreo periódico del área, o arriesgue su revocación. Aún más que en el caso de los AMERB, el proceso de asignación permite la discreción gubernamental, con múltiples oportunidades de veto y el requerimiento de un alto nivel de consenso interinstitucional para su aprobación. El carácter exacto de los derechos asociados a los ECMPO sigue siendo altamente incierto. Hasta en la Subpesca y CONADI los funcionarios a cargo mantienen ambivalencia respecto de si la ley crea nuevos derechos de propiedad para las organizaciones o simplemente constituye un derecho de administración.26 Cinco años después de aprobarse la ley, más de treinta solicitudes han sido entregadas, solo cuatro aprobadas y ninguna tiene un plan de manejo aprobado. Este bajo nivel de implementación refleja una ausencia general de apoyo gubernamental, además de profundas divergencias entre las expectativas de las autoridades y la apropiación de la ley por parte de las organizaciones indígenas. De los ECMPO aprobados, tres son áreas 26

Las entrevistas en mayo de 2012 y 2013 incluyeron al encargado de Asuntos Indígenas en la Subpesca y a miembros de las CRUBC en Los Lagos y Los Ríos.



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