La agenda de derechos de la juventud: razones para su ausencia.

La agenda de derechos de la juventud: razones para su ausencia. Reflexiones sobre las dificultades para la entrada en la agenda de los derechos de los jóvenes. Miguel Scagliola Resumen: el presente trabajo se enmarca en el área de estudios sobre la formación de la agenda de políticas públicas, y lo hace en el campo de las “políticas públicas de juventud”. El mismo tiene el carácter de ensayo y para arrojar luz sobre el proceso de formación de agenda en esta arena se recurre a algunos aportes clásicos en la materia, particularmente aquellos realizados por Elder y Cobb (1993), Nelson (1993) y Kingdon (1984). Específicamente la pregunta en torno a la cual se quiere reflexionar, y contribuir a una respuesta robusta, es: ¿cuáles son los principales obstáculos para impulsar con éxito una agenda de derechos de las personas jóvenes en el Uruguay contemporáneo? Se encuentran, como respuestas tentativas, que las principales dificultades refieren, por un lado, a la complejidad conceptual intrínseca a la categoría juventud, no existiendo una sola manera de ser joven aquí y ahora; y, por otro lado, a una debilidad relativa de los actores (sociales y gubernamentales) que operan más directamente en la arena de juventud.

Introducción: Las y los jóvenes1 representan en Uruguay el 23,9% del total de la población del país (INJU/MIDES, 2014), es decir casi una de cada cuatro personas en Uruguay puede ser considerada dentro de dicho sector de la población. Alentados por la designación, por parte de la Organización de las Naciones Unidas, de 1985 como “Año Internacional de la Juventud” surgen en América Latina gran cantidad de instituciones abocadas a promover políticas hacia la juventud. En el caso uruguayo se cuenta desde 1991 con el Instituto Nacional de la Juventud (INJU), el cual ha pasado por diversas etapas y orientaciones, perteneciendo actualmente al Ministerio de Desarrollo Social. Ahora bien, más allá de la existencia de diversas políticas, es posible notar que no existe un lugar de relevancia en la agenda pública para lo que podemos denominar una “agenda de derechos de la juventud”. Se utiliza aquí la expresión “agenda de derechos” en

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Si bien el concepto de juventud es sociológicamente muy complejo, y existen diversas miradas, a los efectos de este trabajo simplemente tomaremos como referencia el criterio administrativo que en Uruguay, a través del Instituto Nacional de la Juventud, designa como jóvenes a aquellas personas comprendidas entre los 14 y los 29 años de edad.

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contraposición a algunos asuntos de la agenda pública que refieren a los jóvenes pero desde una perspectiva punitiva y de control social, como las propuestas en torno a los vínculos entre jóvenes y delincuencia. Las dificultades para discutir una agenda de derechos de los jóvenes, y llevar adelante políticas que la traduzcan, facilitan que continúen existiendo enormes inequidades respecto al bienestar de la población joven de nuestro país, en comparación con las generaciones más grandes. Por mencionar solo algunas cifras ilustrativas de este panorama podemos decir que mientras que la incidencia de la pobreza del total de población fue de 12,5% para el año 2012, en el caso de las personas jóvenes (tramo de 14 a 29) ascendía al 14,3% (INJU/MIDES, 2014), siendo mayor aún si tomamos las franjas más bajas del período juvenil2. En cuanto al desempleo mientras que para el total de la población en el año 2011 el mismo ascendía al 6,4%, para las personas jóvenes llegaba a un guarismo de 12,5% (INJU/MIDES, 2014). Ya no comparados con otras generaciones, pero sí con sus pares regionales, los jóvenes uruguayos presentan preocupantes tasas de culminación de la educación media. En el año 2012 tan solo un 38,3% de los jóvenes entre 21 y 23 años habían completado la educación media. Estos indicadores “duros” en materia de bienestar muestran una desventaja relativa en detrimento de las personas jóvenes cuando se las compara con el total de la población. A eso podemos sumar algunos indicadores de corte “subjetivo”, que colocan a las personas jóvenes como más consumistas, violentos y peligrosos que los adultos (Filardo, 2009). En un marco donde la ciudadanía expresa una creciente preocupación por los temas del delito y la seguridad pública, una vez más los jóvenes son colocados en el “banquillo de los acusados” y surgen propuestas como la de la baja de la edad de imputabilidad penal que refuerzan los estigmas hacia la juventud, y en particular los jóvenes más vulnerados. Respecto de los efectos de esta propuesta, dice el comunicado de la Universidad de la República emitido en ocasión de posicionarse en contra de la misma: “sería muy negativo para la seguridad ciudadana y lesionaría principios fundamentales”3. Por esos motivos, entre otros posibles de reseñarse, se torna sumamente necesario en el Uruguay del siglo XXI discutir en torno a una “agenda de derechos de los jóvenes”. Para 2

Allí los guarismos suben al 19,9% para el tramo de edad de 13 a 19, en el año 2013, mientras que para el total de la población era de 11,5% (INE, 2014). 3 http://www.fhuce.edu.uy/index.php/destacados/3697-resolucion-del-concejo-directivo-central

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lo mismo conocer los obstáculos que dicha agenda enfrenta para su puesta a consideración es ayudar a trazar posibles rutas para su discusión y traducción en materia de políticas públicas.

El policy making process y la importancia de la formación de agenda: Desde hace décadas las políticas públicas han sido objeto sistemático de estudios en las áreas de ciencia política y administración, particularmente por parte de aquellos autores especializados en conocer cómo se abordan los problemas públicos que enfrentan las sociedades actuales. En dichos estudios existe una importancia central dada al momento de la formación de la agenda pública, entendido éste como: “el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de políticas pública”. (Elder y Cobb, 1993).

El proceso de formación de la agenda política tiene particular relevancia puesto que la cantidad de temas sobre los que un gobierno, y el conjunto de actores políticos en general, pueden prestar atención es de carácter reducido (Elder y Cobb, 1993). Los autores realizan una distinción entre dos tipos de agendas; una llamada “sistémica” o “pública”, y una segunda llamada “institucional” o “gubernamental”. La agenda sistémica está compuesta por todos los asuntos que los integrantes de una comunidad política entienden que merecen la atención y son pasibles de ser abordados a través de políticas públicas por las autoridades. La agenda gubernamental son aquellos temas de la agenda sistémica que son aceptados por las autoridades de gobierno para su consideración y toma de decisión al respecto (Aguilar Villanueva, 1993). Así, en palabras de Elder y Cobb (1993:32): “Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituirá una agenda institucional"

En este marco son múltiples los actores que pugnan en el espacio público por impulsar diversos temas e incidir en la agenda, buscando una circunstancia propicia para que se tomen decisiones de política pública en torno a los mismos, esto es que el tema

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promovido pase de la agenda sistémica a la gubernamental. En este sentido no solo los actores político-partidarios intentan impulsar sus programas, sino que existe una gran diversidad de actores, tales como cámaras empresariales, sindicatos, asociaciones profesionales, movimientos sociales, etc. Todos son parte de un complejo entramado político que se encuentra atrás de cada agenda pública. Es así que el momento de formación de la agenda se presenta como un escenario extraordinariamente privilegiado para estudiar el vínculo entre las políticas (policies) y el juego político de los actores (politics). En materia de la descripción y el conocimiento del proceso de formación de políticas públicas (policy making process) encontramos dos paradigmas clásicos, a partir de los cuales se ha construido buena parte del conocimiento sobre política pública, nos referimos al “racionalismo” y el “incrementalismo”. Desde el racionalismo se concibe a la elaboración de las políticas públicas como una instancia donde los decisores poseen un cierto control de la situación, pudiendo evaluar el asunto realizando un diagnóstico exhaustivo, evaluando sus variantes y alternativas, a la hora de seleccionar la medida óptima para el problema que se pretende abordar. Como referente de dicha escuela podemos encontrar a Herbert Simon (EEUU, 1916-2001) el cual posteriormente ajustó su modelo denominándolo como “racionalidad limitada”, para dar cuenta de que ciertos avatares son inmanejables por los decisores. Por otra parte, desde las posturas que conciben a la elaboración de las políticas públicas como un proceso incremental se apunta que dada la complejidad y urgencia que conllevan los problemas públicos, los decisores no cuentan con la posibilidad de evaluar todo el arco de circunstancias para cambiar radicalmente las orientaciones y los instrumentos de política pública, con lo cual los cambios en las mismas se vuelven marginales y las transformaciones se dan por procesos de acumulaciones sucesivas. El referente principal de dicho paradigma es Charles Lindblom (EEUU, 1917). Ambos paradigmas, en su “estado puro”, han sido criticados puesto que el racionalismo plantea supuestos de análisis y elaboración poco realistas para las circunstancias en que los gobernantes toman sus decisiones; y el incrementalismo es tildado de cierto conservadurismo, pues el mismo tiende a mantener el statu quo y pasa a ser dificultoso explicar los procesos en los qué sí existen cambios significativos de políticas. 4

En un intento por tomar lo mejor de cada uno de los paradigmas en una síntesis que propicie un nuevo enfoque superador, Amitai Etzioni (1992) presenta lo que denomina “exploración combinada” lo cual supone instancias de análisis de tipo racionalista, que otorgue una mirada panorámica, con el foco en asuntos particulares que permite el incrementalismo, como modo de profundizar en algunos aspectos concretos. Una vez realizada esta introducción presentaremos brevemente algunos conceptos clásicos del estudio de la formación de la agenda de políticas públicas, que servirán de referencia para reflexionar en torno a la pregunta que motiva este trabajo. Nos referimos a los aportes de Charles Elder y Roger Cobb; Barbara Nelson; y John Kingdon. Elder y Cobb (1993), en un influyente trabajo aparecido originalmente en el año 1984, presentan un estudio acerca de la formación de la política de los ancianos en los Estados Unidos, colocando el foco principalmente en el modo de entrada en agenda de dicho asunto. Una primera cuestión importante de sus aportes refiere a la caracterización de los problemas públicos como construcciones sociales, las cuales en buena medida dependen de los significados que los actores imprimen a los mismos. No existen problemas a secas, sino definiciones acerca de asuntos que se problematizan. Inspirados en el modelo del “bote de basura” de Cohen, March y Olsen para la toma de decisiones, Elder y Cobb plantean que la formación de la agenda es un proceso donde convergen cuatro flujos relativamente independientes: el flujo de las personas (refiere al juego de actores que se da por la definición y la promoción de un tema dentro de la agenda; existen diferencias en la capacidad de los actores –por sus recursos y organización- a la hora de influir en la agenda sistémica y gubernamental); el flujo de las cuestiones (remite a la definición de los problemas, es decir asuntos polémicos –issues- que den lugar a la atención pública; cuanto más amplio es el acuerdo sobre la definición de un problema, más amplio podrá ser su alcance); el flujo de las soluciones (las soluciones viables están determinadas no solo por las tecnologías disponibles sino también por el conocimiento aceptado en una sociedad dada) y las oportunidades de elección (corresponde al timming es decir, al tiempo en que un asunto puede ser tratado en el marco de una agenda gubernamental que puede incorporar temas de modo acotado).

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De acuerdo a los autores, los tres flujos precedentes (personas, asuntos y soluciones) deben encontrar su tiempo justo, su oportunidad, para que un problema público pueda entrar en la órbita decisional de las autoridades gubernamentales. Esta cuestión nos lleva directamente al concepto de “ventana de política pública” acuñado por John Kingdon (1984). El autor, en un esquema con puntos en común al de los autores anteriormente mencionados, plantea la interrelación que se da entre tres corrientes a la hora de la formulación de la agenda de políticas públicas: los problemas; la construcción de alternativas de solución; y el juego político de los actores. Las tres corrientes tienen dinámicas propias de funcionamiento y siguen sus cursos de acuerdo a lógicas distintas. No obstante ello cuando las corrientes convergen (esto es, cuando se plantea un problema, para el cual se encuentra disponible una solución aportada por uno o varios) se abre una “ventana de política pública”, esto es, un escenario propicio para que surja una política pública que dé respuesta a las cuestiones planteadas. Por último, a los efectos de este trabajo, se consideran los aportes de Barbara Nelson (1993) quien a partir de un estudio acerca de la cuestión del maltrato infantil, acuñó algunos conceptos importantes, como el de “etiquetamiento” (labeling, en inglés) de los asuntos de política. El modo en que los mismos se etiqueten (se denominen) ayudará, o no, para que un tema prospere en la agenda pública dando lugar a su tratamiento. En palabras de la autora: “En efecto, un común denominador de todas las investigaciones sobre formación de agenda es descubrir que la manera de definir y marcar (labeling) las cuestiones es decisiva para determinar el tipo de atención que merecerán”. (Nelson, 1993:113)

La autora distingue dos grandes tipos de etiquetamiento, a los cuales llama “asuntos de valencia” y “asuntos de posición”. Los asuntos “de valencia” son aquellos que generan un gran consenso afectivo, caso reflejado en su estudio sobre el maltrato infantil. Por su parte los asuntos “de posición” comportan dos o más conjuntos optativos de decisión, dando lugar a disenso y polémica sobre tales cuestiones.

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Juventud y agenda política en el Uruguay contemporáneo: Como se ha planteado en la introducción, podemos encontrar elementos que fundamenten el abordaje de una agenda de derechos hacia las personas jóvenes, de modo tal de contribuir a la ampliación del bienestar de este sector poblacional y al mejoramiento de las oportunidades ante el empleo, la educación, la vivienda, la participación ciudadana, etc. de quienes integran dicho sector. Si bien nuestro país ha visto avances en la materia en los últimos años a partir del desarrollo de distintas iniciativas (algunas generales como la reforma impositiva, la reforma de la salud, la reforma de las asignaciones familiares, etc. y otras específicamente dirigidas a la juventud4), no es menos cierto que los debes son aún importantes y que no se ha podido avanzar sustantivamente, aún cuando en ocasión de la primera reunión del “Gabinete Social” (el 3 de marzo de 2010) con las autoridades de la presente Administración, los temas de juventud fueron anunciados como una prioridad de Gobierno5. De cara a la próxima elección nacional una de las ideas fuerza que se ha instalado, particularmente desde la juventud relativa del candidato del Partido Nacional es el tema de la juventud y el necesario recambio generacional en la política uruguaya. Ahora bien, en ese mismo acto electoral será puesto a consideración de la ciudadanía una propuesta de reforma constitucional que pretende bajar la edad de imputabilidad juvenil, algo que cercena los derechos de los mismos, establecidos no solo en la Constitución Nacional, sino además en la Convención de los Derechos del Niño y el Adolescente. Entonces bien, ¿por qué cuesta tanto que el tema de la juventud se instale en el sistema político desde una perspectiva de ampliación de derechos, de cobertura de los riesgos y vulnerabilidades que enfrentan las y los jóvenes en nuestro país? Aquí se plantean dos hipótesis, que lejos de ser alternativas podrían verse como complementarias. La primera refiere a las dificultades intrínsecas de la definición acerca de “la juventud”; y la segunda pone sobre la mesa la conformación de una “arena” poco estructurada, particularmente debido a la debilidad relativa de sus actores. 4

Ver: “Plan Nacional de Juventudes, 2011-2015”. http://www.inju.gub.uy/innovaportal/file/12339/1/plan_nacional_de_juventudes.pdf

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http://historico.elpais.com.uy/100303/ultmo-474495/ultimomomento/Deportes-vivienda-y-educacion-para-jovenesprioridades-del-gabinete-social/

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1) Primeramente, puede plantearse que la propia noción de juventud es sumamente compleja y en alguna medida “engañosa”, pues es una construcción social y conceptual que bajo una pretendida singularidad encierra una gran heterogeneidad de “condiciones juveniles”, de modos de ser joven en un mismo lugar y momento. 2) Por otro lado, e interactuando con lo anterior, existe una cierta debilidad en términos de los actores que más directamente podrían tener interés en impulsar una agenda de juventud, tanto por parte de la propia población juvenil; las organizaciones de la sociedad civil que trabajan temas de juventud; y las instituciones gubernamentales que tienen competencia en la materia, principalmente el Instituto Nacional de la Juventud. Con respecto a la primera cuestión cabe mencionar que existen diversas visiones acerca de la juventud, acerca de cuál es su especificidad como etapa de la vida y cuáles son sus características más relevantes; visiones que se han construido básicamente desde la psicología, la sociología y la antropología (Dávila, 2004). La juventud es una construcción social, histórica y temporalmente situada, que encierra una gran variedad de situaciones que experimentan las personas en una determinada etapa de la vida. Cada sociedad define en un determinado tiempo histórico qué entiende por juventud, y en general se vincula con un criterio de edad: se es joven mientras se está en una determinada franja de edades. De acuerdo a Filardo (2009) la edad opera como un “designador rígido” dado que permite la clasificación de los sujetos y la definición de poblaciones de un modo extremadamente eficiente e incuestionable ante situaciones de la vida cotidiana. Ahora bien, al menos desde el punto de vista sociológico parece un fuerte reduccionismo asignar a la edad en sí misma la determinación de un colectivo poblacional, dotándolo de una cierta identidad de “actor”. Podemos plantearnos, junto con E. Martín Criado la siguiente pregunta: “¿En virtud de qué ‘formidable abuso del lenguaje’ se puede pasar de una identidad de edad biológica a una identidad de conformación de ‘opiniones’, ‘actitudes’, situaciones: de sujetos?”. (Martín Criado, 1998)

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Así, la juventud se halla fuertemente estratificada según la clase social de procedencia. No se experimenta del mismo modo la juventud en virtud de diversos contextos socio-económicos familiares, ni según el lugar de residencia, ni del clima educativo del hogar, etc. Todos estos aspectos, y muchos otros, se combinan dando lugar a configuraciones que pautan diversos modos de “ser joven aquí y ahora”. Entonces bien, a partir de ese reconocimiento sobre la diversidad de condiciones que encierra “la juventud” (y quizás mejor en ese sentido hablar de “juventudes”) es que ya no es tan sencillo responder cuestiones tales como ¿cuáles son los problemas de la juventud? ¿Existen problemas comunes para todas las categorías juveniles? ¿Son los mismos los problemas que aquejan a los jóvenes de los sectores populares, sin educación ni perspectivas de obtener un buen empleo, que los problemas de los jóvenes universitarios? ¿Son los mismos los temas que afectan a los jóvenes del medio rural, que los de las ciudades? Estas cuestiones tienen profundas implicancias a la hora de impulsar una agenda en materia de derecho juveniles, pues la heterogeneidad estructural de la población joven nos lleva a plantarnos ¿qué derechos se van a promover?, ¿qué vulnerabilidades se van a abordar?, ¿para qué jóvenes? Esta cuestión de la complejidad y heterogeneidad implícitas en la propia conceptualización sobre juventud genera una dificultad en la estructuración de los problemas, recordando la distinción de Simón entre “problemas bien y mal estructurados”. Así, en materia de agenda de políticas públicas existe una dificultad importante a la hora de determinar qué políticas impulsar, debiendo optar en general no solo por alguna porción de la población juvenil sino además por un área temática concreta: educación, trabajo, salud, cultura, tiempo libre, etc. Estas consideraciones remiten a una dificultad de la tramitación del “flujo de las cuestiones” cuando las mismas se plantean genéricamente bajo temáticas como “derechos de los jóvenes”. Esto es porque resulta muy dificultoso seleccionar e impulsar asuntos que puedan ser presentados como representativos y beneficiosos para la generalidad de las personas jóvenes. De ese modo hay un desafío en términos del “etiquetamiento” para lograr amplios acuerdos entre los diversos sectores juveniles y políticos. Incluso, en lo que podría 9

parecer una paradoja, algunas investigaciones han mostrado que en ocasiones los propios jóvenes pretenden etiquetar sus demandas no como “demandas juveniles” sino como demandas “de interés general”, de la población en su conjunto, a los efectos de ganar apoyos políticos fuera del sector juvenil. Dicha estrategia no parece descabellada en un sistema político que concentra sus decisores en rangos elevados de edad. Con respecto a la segunda cuestión que se plantea como una causa de la dificultad para la tramitación de una “agenda de derechos de los jóvenes”, la que refiere a la debilidad de los actores que intervienen más directamente en la “arena de juventud”, viene al caso plantear algunas reflexiones. Por un lado, y estrechamente relacionado con la construcción de la categoría “juventud”, su complejidad y heterogeneidad intrínsecas, es que no existe un actor social tal y cual podamos definir como “la juventud”. De acuerdo a las cuestiones conceptuales que se plantearon anteriormente la juventud encierra muy diversas formas de vivir esa etapa de la vida, condicionada por factores estructurales ligados a las múltiples procedencias en términos socio-económicos, culturales, residenciales, etc. Al decir de Filardo (2009:87): “Reconociendo por tanto que dentro de los de una misma edad, existen situaciones muy distintas, que los contenidos atribuidos al ser joven revisten sustancias diferentes, es que la edad por sí misma no parece ser relevante a la hora de definir una ‘conciencia’ de movilización política. Es difícil pensar en constituir un actor social que se defina como tal a partir de ‘la edad’ “.

Entonces bien, la anterior reflexión no implica aceptar que las y los jóvenes, como sujetos singulares, no puedan ser actores políticos; pero lo que sí es importante determinar es en virtud de qué factor, de qué dimensión social, económica, política, cultural, se generan movimientos colectivos entre jóvenes, o compuestos mayoritariamente por jóvenes6. Como ejemplo de esto podemos plantear que hay jóvenes que participan en el marco de partidos políticos; o de movimientos sindicales en virtud de su status de trabajadores; o participan de movilizaciones estudiantiles dada su inserción en el sistema educativo; o se movilizan a favor

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Cabe hacer esta distinción ante casos como los de las movilizaciones en pro de la regulación del cannabis; la despenalización del aborto; la campaña “No a la baja” contra la propuesta de reforma constitucional sobre la edad de imputabilidad penal, etc. que aunque no son exclusivamente compuestas por jóvenes, puestos que todas involucran también a adultos, sí tienen una alta composición juvenil entre sus adherentes y principales activistas.

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de la despenalización de la marihuana por sus creencias y posicionamientos con respecto al consumo y determinadas libertades civiles, etc.7. Entonces, antes bien que la edad, son otro conjunto de circunstancias las que pueden generar el surgimiento de actores colectivos dentro de la población conformada por sujetos jóvenes. A partir de allí, es importante saber que no tenemos ante el sistema político un actor unificado que podamos catalogar como “la juventud” sino, y en todo caso, a múltiples actores colectivos compuestos por sujetos jóvenes, con múltiples agendas y demandas. Esto de por si genera una fragmentación y diversificación de los actores que pueden expresar demandas juveniles, lo cual dificulta el impulso de una agenda más o menos genérica que podamos denominar como “agenda de juventud” o de “derechos juveniles”, a secas. El “flujo de las personas” al decir de Elder y Cobb transcurre entre una diversidad de sujetos y colectivos que pugnan en el espacio público por demandas concretas, más o menos fragmentadas, sin que haya algún actor colectivo que pueda encarnar una serie de demandas amplias y articuladas en pro de “la juventud”. En términos de las organizaciones sociales es interesante realizar una comparación en referencia a otro sector poblacional de mayor avance relativo, como parece ser el de infancia. A diferencia de los avances logrados en materia de infancia en cuanto a la participación de las organizaciones sociales en la gestión de programas y en la incidencia en las políticas públicas y los espacios de promoción de los Derechos de niños y adolescentes; en el caso de juventud parece haber una gran debilidad, si es que no prácticamente ausencia. Por poner un ejemplo, y tomándolo como proxy de la presencia de las organizaciones de la sociedad civil en materia de infancia y juventud, podemos observar comparativamente en el “Mapeo de la Sociedad Civil – Uruguay”8 la cantidad de

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Para una caracterización de diversos movimientos juveniles en Uruguay, puede verse: Aguiar, Sebastián: “Movimientos sociales juveniles en Uruguay: situación en las últimas décadas y escenarios prospectivos”. RECSO. Revista de Ciencias Sociales, Vol. 3, nº 3, pp 38-66, 2012. 8 Proyecto desarrollado por el Instituto de Comunicación y Desarrollo (ICD) con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), disponible en: http://www.mapeosociedadcivil.uy/index.php

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organizaciones no gubernamentales (ONG) que trabajan en temas vinculados a la infancia N=3609 contra un N=100 en temas de juventud. Además de la cantidad de organizaciones que trabajan en materia de infancia y la extensión de programas públicos que funcionan en modalidad de co-gestión con las mismas (como ser “Plan CAIF”, o “Clubes de Niños”, etc.), existe un espacio de coordinación de organizaciones no gubernamentales denominado “Comité de los Derechos del Niño/a del Uruguay”, el cual se describe como: “una coalición heterogénea de organizaciones civiles, sociales, culturales y ciudadanos con un interés en común: el respeto, cumplimiento y avance en materia de derechos humanos para los niños, niñas y adolescentes del Uruguay”10. Este es una espacio de segundo orden, compuesto por varias organizaciones, que funciona como una plataforma tanto para el seguimiento de la Convención de los Derechos del Niño y el Adolescente, como para generar estrategias de incidencia en las políticas públicas del sector. En términos gubernamentales parece haber un reflejo similar a la sociedad civil entre los actores de infancia y los de juventud. Comenzando por el primero, en materia de infancia existe un organismo rector claro en materia de políticas de infancia y adolescencia, que es el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), designado como rector en políticas de infancia de acuerdo al artículo 68 del Código de la Niñez y Adolescencia de Uruguay. Se trata de una entidad creada en el año 1938 bajo el nombre de “Consejo del Niño”, el cual funcionó como una Unidad Ejecutora desconcentrada del Ministerio de Educación y Cultura. Posteriormente se convirtió en Servicio Descentralizado, denominándose “Instituto Nacional del Menor” (1988), datando su denominación y constitución actual desde 2005, de acuerdo a lo que se menciona en el Código de la Niñez y Adolescencia art. 223. Su relacionamiento con el Poder Ejecutivo se realiza a través del Ministerio de Desarrollo Social, sin perjuicio de los márgenes de autonomía que le atribuye la normativa. En términos presupuestales, según informa la “Memoria anual 201311” del INAU, el mismo tuvo una

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Suma total de la etiqueta “niños, niñas y adolescentes”, que incluye las sub-etiquetas: “infancia”, “infancia en situación de calle” y “primera infancia”. “Juventud” se encuentra como una sub-etiqueta de la etiqueta “inclusión social”. 10 http://www.comitednu.org/organizaciones-integrantes/ 11 Disponible en el sitio web de INAU: www.inau.gub.uy

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ejecución de $ 6.739.884.826 (seis mil setecientos treinta y nueve millones, ochocientos ochenta y cuatro mil ochocientos veintiséis pesos). El INAU posee, según dicho documento, 4.972 funcionarios totales, de los cuales 2.296 son presupuestados y el resto reviste diversas modalidades contractuales. Por su parte en materia de juventud Uruguay cuenta, desde 1991, con el Instituto Nacional de la Juventud (INJU). En su ley de creación, Ley N° 16.170 art. 331 de 1990 (“ley de presupuesto”) se comete al novel Instituto a: “Formular, ejecutar y evaluar las políticas nacionales relativas a la juventud, en coordinación con otros organismos estatales”. La Misión Institucional del Instituto Nacional de la Juventud en la actualidad es, según se establece en su página web: “planificar, diseñar, asesorar, articular, supervisar y ejecutar políticas públicas de juventud, además de velar por su cumplimiento”. El mismo fue creado en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura, pasando posteriormente al hoy inexistente Ministerio de Deporte y Juventud, alojándose en la actualidad en el Ministerio de Desarrollo Social, siendo su rango el de una Dirección Nacional. El mismo tiene un presupuesto anual que ronda los $ 35.000.000 (treinta y cinco millones de pesos)12, sin contar retribuciones de personal13. El Instituto cuenta en la actualidad

con

aproximadamente

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funcionarios,

bajo

distintas

modalidades

contractuales14. Estas breves, y apresuradas, consideraciones sobre las entidades gubernamentales referentes en materia de infancia y en materia de juventud nos revelan las grandes diferencias institucionales (trayectoria histórica; respaldo legal; márgenes de autonomía política; disponibilidad presupuestal; cartera de funcionarios, etc.) entre ambas a favor de la institución rectora en infancia (INAU), y en detrimento de la de juventud (INJU). Esa consideración de debilidad relativa de la institución gubernamental rectora en juventud es de suma importancia para caracterizar la “comunidad de políticas públicas”

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Según información no oficial por parte de funcionarios de INJU. Es difícil clarificar el presupuesto ejecutado por el INJU debido a que el mismo se integra en el presupuesto genérico de la Unidad Ejecutora N° 1 del MIDES (Dirección General de Secretaría) y se estructura por programas transversales al ministerio (que abarcan más de una Dirección o Instituto). 14 Sin contar el personal que desarrolla tareas a través de convenios con organizaciones de la sociedad civil o Intendencias Departamentales. 13

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(Heclo, H.) de juventud como una comunidad de actores relativamente débiles, con dificultades para impulsar en la agenda pública sus demandas. Entonces bien, a partir de estas consideraciones podríamos pensar que para avanzar en una agenda de derechos de los jóvenes es necesario un fortalecimiento de los actores que más directamente operan en la misma, para que existan mayores posibilidades de incidir en la agenda pública y gubernamental. En este sentido es necesario no solo el fortalecimiento y el tendido de redes y espacios de articulaciones entre los diferentes colectivos juveniles y organizaciones sociales que trabajan en temas de juventud, sino además el fortalecimiento de los actores gubernamentales que operan en dichos asuntos, principalmente dotando al Instituto Nacional de la Juventud de mayores recursos de poder (político, económico, de coordinación, de conocimiento, etc.).

Conclusiones: En el presente ejercicio se planteó la pregunta sobre las dificultades para la promoción de una agenda de derechos de las y los jóvenes en el Uruguay actual. En base a las características conceptuales sobre “la juventud”, y a la debilidad de actores sociales y gubernamentales que operan sobre la misma, podemos plantear que la agenda de juventud, o mejor dicho las agendas de juventudes, son de carácter difuso, complejo, con bajos niveles de estructuración conceptual. También podemos caracterizar a la agenda de juventud como formando parte de una “arena difusa”, con bajos niveles de formalización e institucionalización, donde resulta muy costoso encontrar una “ventana de política pública” a partir del impulso de algún asunto movilizador, con una etiqueta poderosa y que pueda concitar una importante base de apoyo político. De acuerdo a las conclusiones por Bárbara Nelson (1993), a partir de su estudio sobre el problema del maltrato infantil, con escasos recursos organizacionales, sin una etiqueta poderosa y movilizadora, y sin incentivos claros para el liderazgo político que comporta un asunto de valencia, en este caso los asuntos vinculados a los “derechos de los jóvenes” difícilmente llegarán a concretarse en política pública de carácter más o menos integral, y 14

por el contrario permanecerán fragmentados, aislados, formando parte de una agenda de segundo orden de importancia. En este sentido, y para finalizar, es posible señalar que la promoción de una agenda de derechos de las y los jóvenes dependerá, en buena medida, de la constitución y coordinación de actores sociales que sean capaces de articular y etiquetar problemas potentes políticamente, capaces de concitar apoyos no solo entre sectores juveniles sino entre amplios sectores de la población y capaces de encontrar liderazgos en el sistema político. Ello nos demuestra, nuevamente, que los problemas públicos no existen por sí mismos, sino que son construcciones sociales y, en particular, elementos de disputa política.

Bibliografía: Aguilar Villanueva, Luis (1993): “Estudio introductorio” en: Aguilar Villanueva, L. (Comp.) Problemas públicos y agenda de gobierno. México. Editorial Porrua. Dávila, Oscar (2004): “Adolescencia y juventud: de las nociones a los abordajes”. En: Revista Última Década Nº21, CIDPA Valparaiso. Diciembre 2004, PP. 83-104. Elder, Ch. y Cobb, R. (1993): “Formación de la agenda. El caso de la política de los ancianos”. En: Aguilar Villanueva, Luis (Comp.) Problemas públicos y agenda de gobierno. México. Editorial Porrua. Etzioni, Amitai (1992): “La exploración combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones”. En: Aguilar Villanueva, L. (comp) La hechura de las políticas. México. Editorial Porrua. Filardo, Verónica (2009): “Reflexiones sobre equidad entre clases de edad”. En: Revista de Ciencias Sociales. Departamento de Sociología. Año XXII / Nº 25. Julio 2009. Montevideo, Uruguay. Kingdon, John (1984): “Agendas, Alternatives and Public Policies”. Boston Toronto: Little Brown & Company. Martín Criado, Enrique (1998): “Producir la juventud: crítica de la sociología de la juventud”. Editorial Istmo. España. Nelson, Barbara (1993): “La formación de una agenda. El caso del maltrato a los niños”. En Aguilar Villanueva, L. (Comp.) Problemas públicos y agenda de gobierno. México. Editorial Porrua.

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