La Agenda 21 Local como Estrategia para un Desarrollo Local Sostenible: del Medio Ambiente a la Cultura

Universitat de València

Institut Interuniversitari de Desenvolupament Local

Facultat de Economia Aplicada

“La Agenda 21 como estrategia para un desarrollo local sostenible: del medio ambiente a la cultura”

Tesis Doctoral Presentada por: Raúl Abeledo Sanchis Dirigida por: Pau Rausell Köster Valencia, enero 2010

“La ciudad es una emoción”. Federico Fellini. “Adivinar es imaginar con justeza”. Oswald Wirth. “Conflictos solubles Redes que entretejen / Los nudos complejos / Las lenguas que atar. Los pisos, niveles, La Torre, Babeles, Tan lejos, tan cerca Solidaridad. Magia y empatía / Global y vecina Entornos que braman / Sordera fatal Visión de futuro / Pasados oscuros Integra sistemas y ponte a jugar Los límites justos Fronteras, disgustos Fusión de los tiempos Sé hilo conductor. Lidera tu entierro / Fijando la imagen El ego hace siesta Las voces que soy. Reduce y recicla También reutiliza Emoción, paisaje Estilo vital Ciudades y pueblos Universo al vuelo Nave de los locos Sentido común”. Pequeño Mulo, Rompemoldes

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Agradecimientos: A mi director de tesis, Pau Rausell Köster, por la oportunidad brindada y por su buen hacer. A mis compañeros de viaje durante siete años de periplo ambientalista por mil y un municipios. A Juan Antonio Tomás Carpi, por su apoyo y confianza. A Manolo Sánchez, por sus consejos de maquetación. A mis compañeros de equipo en la Unidad de Investigación en Economia de la Cultura (Econcult). A mis padres y toda mi familia, con mención especial al Tío Antonio, El Argentino. A la pintura, por ayudarme a fijar la imagen.

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INDICE 0.

Breve introducción sobre los objetivos del trabajo.

1.

Apuntes en torno a la metodología de investigación.

2.

Caracterización de la A21 de la Cultura como escenario de planificación cultural. 2.1. Los contenidos normativos de la Agenda 21 de la cultura 2.2. Compromisos que supone la A21 de la Cultura. 2.3. Recomendaciones a los Estados 2.4. Recomendaciones a los gobiernos locales.

PRIMERA PARTE. DEFINICIÓN DE UN MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE 3.

Una aproximación al conflicto de la sostenibilidad: complejidad, (des)conocimiento y carencias organizativas. 3.1. El desarrollo sostenible como cambio de paradigma y posibilidades del arte en favor de la innovación social. 3.2. Breve crítica del discurso económico dominante. 3.2.1. Carencias fundamentales en sus objetivos y valores. 3.2.2. Implicaciones sobre el enfoque y limitaciones de la metodología de análisis. 3.2.3. Otras deficiencias clave del “discurso insostenible del desarrollo”. 3.3. Conceptualización del desarrollo sostenible desde la perspectiva científica: la interpretación económica. 3.3.1. Gestionar la ambigüedad: diversidad de versiones sobre la el desarrollo humano ambientalmente sostenible (DHAS). 3.3.2. Definición de sus bases operativas. 3.3.3. Cuestión de innovación, cuestión de creatividad: la sostenibilidad como proceso de transformación socio-cultural. 3.3.4. Incertidumbre, acción, complejidad y anticipación: el largo plazo como su función objetivo. 3.3.5. Claves técnicas de esta propuesta. 3.3.6. …y concreción estratégica de la misma.

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4.

La cultura como cuarto pilar del desarrollo sostenible. 4.1. Principales valores que orientan la sostenibilidad discursiva. 4.2. La planificación cultural como motor de desarrollo sostenible. 4.2.1. Cultura y cohesión social. 4.2.2. Relevancia para el crecimiento económico. 4.2.3. Planificación cultural y desarrollo urbano. 4.2.4. La calidad de vida.

5.

La gestión política de la sostenibilidad: la gobernanza y el capital social como claves de acción . 5.1. Evolución histórica del DHAS como discurso planetario. 5.2. Liderazgo de la Unión Europea en su difusión y promoción. 5.2.1. La influencia de la integración europea en la evolución de las políticas de desarrollo sostenible: innovando en la ampliación y profundización de horizontes. 5.3. ¿Hacia nuevos estilos en políticas públicas? 5.4. Relación entre gobernanza, gobernabilidad y cultura urbana. 5.5. Claves institucionales para una buena gobernanza del DHAS. 5.6. Diseño de estructuras de gobierno en red: favoreciendo la integración de contenidos y la comunicación entre agentes. 5.7. El capital social como expresión de gobernanza: papel clave de la educación y la cultura. 5.7.1. Lecciones derivadas de los proyectos locales de Educación.

6.

La A21L como referente metodológico para un desarrollo local sostenible. 6.1. De un compromiso mundial a la acción local: el capítulo 28 de la A21 de las Naciones Unidas. 6.2. Definición de los principios de la sostenibilidad municipal: claves culturales del nuevo paradigma. 6.3. La planificación estratégica como método de trabajo. 6.4. La prospectiva y los escenarios de futuro como herramienta para el desarrollo: visión, creatividad e imaginación. 6.5. Caracterización general de un proceso de A21L. 6.6. La organización laboral como requisito previo: recursos humanos y diseño de planes de trabajo.

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6.7. Sistematizando los conflictos: la Diagnosis Socio-ambiental (DSA). 6.7.1. Estructura y contenidos de un DSA. 6.7.2. Naturaleza dual del análisis: la necesidad de combinar la percepción ciudadana y la información estadística. 6.7.3 La diagnosis técnica: fuentes de información, bases de datos disponibles y aplicaciones estadísticas. 6.7.4. La diagnosis cualitativa: sondeando la percepción social a través de estudios de opinión y entrevistas en profundidad. 6.7.5. Operativizar la información para la acción: la síntesis DAFO. 6.8. Diseñando estrategias de futuro: el Plan de Acción Local (PAL). 6.8.1. Definición y objetivos de actuación. 6.8.2. Alcance y características de un PAL. 6.8.3. Notas metodológicas sobre su diseño. 6.9. Acción estratégica y monitoreo del cambio. 6.9.1. ¿Cómo articular un sistema de indicadores de evaluación?. 6.9.2. Tipología y naturaleza de los indicadores de sostenibilidad local. 6.9.3. Organizando un observatorio. 6.10. La A21L frente a la participación ciudadana. 6.10.1. La necesidad de estrategias de consenso y el potencial de la expresión de la población. 6.10.2. ¿Qué grado de participación ciudadana perseguimos? Expectativas y censuras. 6.10.3. Planteando una secuencia estratégica de participación a través de un proceso de A21L. 6.10.4. Ejemplo de una propuesta integral en materia de participación. 6.11. Principales claves de la transferencia de la filosofía y metodología de la A21L para la Cultura

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SEGUNDA PARTE: DISEÑO DE UN MODELO ANALÍTICO A PARTIR DE LA EXPERIENCIA DE A21L EN EUROPA Y EN EL MUNDO 7. Introducción a la segunda parte. 8. Geografía planetaria de la A21L: claves de la difusión histórica del proceso. 9. La A21L en el continente europeo: un referente para el análisis comparado. 9.1. La Campaña Europea de Ciudades Sostenibles: la acción en red como principal factor de dinamización de la A21L. 9.2. Principales rasgos de la evolución europea de la A21L. 9.3. Un modelo de análisis pionero: el estudio de Lafferty (1999). 9.4. Avances aportados por los proyecto Lasala (2001) y Discuss (2004). 9.6. Cuatro casos de estudio seleccionados. 9.6.1. Suecia. 9.6.2. Reino Unido. 9.6.3. Alemania. 9.6.4. Italia.

10. A modo de conclusión: un modelo para el análisis del caso español.

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TERCERA PARTE: AMPLIACIÓN Y PROFUNDIZACIÓN DE LAS POLITICAS LOCALES EN ESPAÑA: ANÁLISIS DE SITUACIÓN 11.

Metodología de análisis.

12. Poco más de veinticinco años de ayuntamientos democráticos en España. 13. Globalización, proximidad y evolución de contenidos en las políticas locales. 13.1. Espacios locales politizados... 13.2. ... y relacionales: redes horizontales y gobernanza multinivel.

14.

Análisis del grado de autonomía municipal actual.

14.1. Presente y futuro de la autonomía municipal. 14.2. Indeterminación del régimen de competencias locales en España: conflictos que genera. 14.3. Tendencias estructurales hacia la descentralización: el debate de la eficacia y la eficiencia. 14.4. El Pacto Local y el proceso de descentralización administrativa. 14.5. Situación del proceso en la Comunidad Valenciana.

15.

Claves para el análisis de la democracia local.

15.1. Algunas cuestiones de interés. 15.2. Evolución histórica del discurso sobre la democracia local. 15.3. La democracia local y la sociedad de la información: valores, oportunidades y amenazas derivadas de las nuevas tecnologías. 15.4. Construcción europea y nueva definición de ciudadanía. 15.5. Democracia cultural.

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CUARTA PARTE: ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA DE A21L EN ESPAÑA 16.

Principales cifras de evolución de la A21L en España.

17. Papel de las redes autonómicas y provinciales en la promoción y difusión del proyecto. 17.1. Definición de los objetivos de las redes de A21L en España. 17.2. Caracterización de los servicios y actividades desarrolladas. 17.3. ¿Cómo se originan estas estructuras? 17.4. ¿Qué actores las integran? 17.4.1. Criterios que rigen la participación en las redes. 17.4.2. Dimensión y número de miembros. 17.5. Formas de organización y modo de funcionamiento. 17.6. Análisis de los recursos disponibles. 17.6.1. Los recursos humanos. 17.6.2. Análisis presupuestario de las redes de A21L.

18. Evaluación de resultados e impactos generados por la A21L en España. 18.1. Definiendo una tipología general de las A21L españolas. 18.2. ¿Estrategias integradoras? Agendas ambientalistas y no transversales. 18.3. ¿Estrategias de consenso? Una A21L de participación muy limitada. 18.3.1. Avances e innovación en herramientas y metodologías. 18.3.2. Debilidades del proceso participativo local. 18.3.3. Agentes responsables y recursos limitados. 18.4 Aspectos presupuestarios, organizativos e institucionales. 18.5. La A21L como herramienta de gestión local, pese a todo. 18.6. Comentarios detallados según fases metodológicas. 18.6.1. La Diagnosis socio-ambiental (DSA). 18.6.2. Impactos reales sobre las políticas: presupuestos del PAL. 18.6.3. Los sistemas de información local: el monitoreo como asignatura pendiente.

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QUINTA PARTE. LA PLANIFICACIÓN CULTURAL EN ESPAÑA. 19. Un modelo de análisis para la planificación cultural desde la perspectiva de la A21 de la Cultura. 20. Marco competencial de la planificación cultural en España: descentralización y concurrencia. 20.1. El marco constitucional: distribución de competencias por niveles territoriales. 20.2. Breve descripción de la organización del sistema de Administraciones Públicas en materia de cultura. 20.2.1. El Ministerio de Cultura. 20.2.2. Las Comunidades Autónomas.

21.

La política cultural desde la proximidad.

21.1. La coordinación provincial como promotora de la planificación cultural local en el marco de la A21 de la Cultura. 21.1.1. Breve comparativa con otros países europeos. 21.1.2. Caracterización de la situación de las Administraciones locales intermedias en España para la promoción de la política cultural local. 21.1.3. Ilustración de una diputación municipalista a través del área de cultura de la diputación de Barcelona

22. Principales experiencias de planificación cultural local en España. 22.1. Algunas debilidades genéricas de los procesos de planificación cultural en España. 22.2 El Mapa Cultural de Sabadell. 22.3. Plan Estratégico de Cultura de Barcelona (1999) y revisión “Nuevos Acentos” (2006). 22.4. El Plan de Gobierno de Cultura de Palma de Mallorca. 22.5. La experiencia de la Universidad de Cádiz en la evaluación de políticas culturales municipales. 22.6. Experiencias desde las Administraciones locales intermedias. 22.6.1. Los planes estratégicos de cultura de la provincia de Barcelona. 22.6.2. El plan Idartu de la Diputación Foral de Bizkaia. 13

23.

Conclusiones y tendencias de futuro.

23.1. Estableciendo protocolos de actuación: la necesidad de una estrategia coordinada. 23.2. Optimización de Herramientas y metodologías. 23.3. El reto de los gestores culturales municipales.

BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA ANEXO 1. Resultados del cuestionario realizado a expertos. ANEXO 2. Comentarios sobre la A21L en la Comunidad Valenciana. 1. Valoración del desarrollo de la A21L en la provincia de Valencia. 2. Un marco autonómico deficitario: el inexistente liderazgo de la Conselleria de Territori i Habitatge. 3. La cooperación en red como clave de actuación: el caso de la Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat. 4. Caracterización de la estructura y funcionamiento de la Xàrcia. 5. Actuaciones desarrolladas por las Comisiones de Trabajo. 6. Resultados y servicios generados por la Xàrcia. 6.1. Servicios de información y comunicación. 6.2. Servicios de formación. 6.3. Relaciones institucionales. 7. Valoración de los impactos generados y comentarios finales.

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0. Breve introducción sobre los objetivos del trabajo. Fruto del esfuerzo desarrollado durante los últimos cinco años por la asociación internacional United Cities and Local Governments (UCLG), la Agenda 21 de la cultura es el documento internacional que con mayor énfasis propone un marco normativo para la acción pública en el ámbito de la cultura. Se trata de un documento que pretende dar respuesta a los nuevos retos que las políticas culturales públicas han de afrontar en el siglo XXI, el siglo de la sostenibilidad. Entre los rasgos destacados de este programa(www.agenda21culture.net), se encuentran su valor universal frente a la globalización cultural, la vocación de centralidad para el desarrollo sostenible de los territorios de las políticas culturales y el carácter de transversalidad (propiciando políticas culturales globales e interrelacionadas). En sintonía con la propia UNESCO (2006), el objetivo de centralidad para un desarrollo sostenible se plasma en la Agenda 21 de la cultura en diversos y numerosos aspectos: determinación de los valores y estilos de vida, el desarrollo de la creatividad y la capacidad de innovación social, la identidad territorial y la imagen del municipio, la cohesión social, la generación de empleo, la gestión del patrimonio histórico, la regeneración urbana…De este modo, el paradigma de la sostenibilidad constituye un referente básico para la planificación cultural en el siglo XXI. De manera reciproca, la gobernanza del desarrollo sostenible se encuentra estrechamente vinculada con la cultura, tal y como recogen autores como Bob, E. y Theobald, K (2004). La necesidad de consenso y anticipación que reclaman conflictos cada vez más globales y complejos encuentra en la planificación cultural una interesante herramienta de trabajo a través del fomento de la innovación social y creatividad, la identidad territorial, la imaginación y la identificación de alternativas de futuro, la memoria histórica… Por otra parte, tal y como desarrollaremos a lo largo de esta tesis, la A21 de la Cultura presenta interesantes analogías de fondo y forma con la Agenda 21 del Medio Ambiente a nivel programático. Esta última proyecto surge años antes en el marco de la Cumbre de Río de Janeiro (1992) de la Organización de Naciones Unidas y su objetivo es reorientar la insostenibilidad del modelo de desarrollo dominante (http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/). La aplicación a escala local de este programa a través de la Agenda 21 Local constituye un referente de primer orden, especialmente en relación con su filosofia y metodología de actuación, para analizar las posibilidades de la planificación cultural local en el marco de la Agenda 21 de la Cultura. Nos encontramos, así, ante una interesante ilustración de la necesidad y oportunidad de profundizar en el esquema de relaciones entre cultura y desarrollo local. De ahí la importancia de incorporar las lecciones generadas

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por la experiencia de A21L a escala planetaria al ámbito de la planificación cultural. La presente tesis tiene como objeto analizar estas cuestiones, para lo cual procede a la caracterización, evaluación y valoración de la Agenda 21 Local con la finalidad de: -

Identificar las claves de la centralidad de la cultura para un desarrollo local sostenible. Analizar la dinámica metodológica de los procesos de planificación del desarrollo local sostenible en España y extrapolar sus conclusiones a la incipiente planificación cultural local. Caracterizar el funcionamiento de las redes de promoción y difusión de A21L en España, dada la idoneidad de su transferencia al ámbito de la A21 de la Cultura.

Con este objeto, analizaremos la A21L como instrumento de desarrollo sostenible, trazando un recorrido de catorce años (1992-2006) a través de los diversos escenarios de su implementación, abarcando desde la esfera internacional hasta el nivel local. Esto nos permitirá identificar los principales retos a los que se ha enfrentado este proyecto de naturaleza multinivel y transferir sus resultados a la planificación cultural local en el marco de la Agenda 21 de la Cultura. Tal y como veremos a continuación y de acuerdo con Koiiman (1993), la gobernanza del desarrollo sostenible se fundamenta en dos aspectos trascendentales: la anticipación y el consenso. De la anticipación se deriva la necesidad de una gestión estratégica del conocimiento. Del consenso, la relevancia de la organización social e institucional en redes participativas. Nuestra hipótesis de trabajo reside en que las posibilidades de un desarrollo sostenible se asientan sobre la organización de redes democráticas de gestión del conocimiento. Dada la influencia del paradigma de la sostenibilidad sobre la cultura, esta tesis va también a determinar las tendencias de futuro en materia de planificación cultural. De acuerdo con Pierre, J. y Peters, G. (2000), la gestión estratégica del conocimiento se vincula con la democratización en el acceso al mismo, favoreciendo la transparencia de la información pública, la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones, los valores de desarrollo dominante, la integración de disciplinas y formas de conocimiento en los mecanismos de análisis y planificación o la relevancia de fórmulas innovadoras y creativas para dar respuesta a los retos locales en una sociedad globalizada. Siguiendo a Subirats, J (2000) el diseño de estrategias de consenso se encuentra definido por la relación entre forma y función a partir del diseño de esquemas de organización en red (heterarquías), enlazando con aspectos como el desarrollo del capital social, las estrategias de cooperación basadas en la confianza y el desarrollo de sistemas auto-organizados.

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El presente trabajo defiende cómo la capacitación de los gobiernos y las sociedades del planeta para acometer la transformación necesaria para un desarrollo sostenible presenta dos claves de especial trascendencia: 1. El conocimiento como vector fuerza de la transformación social hacia un modelo de desarrollo más sostenible. Aspectos vinculados a la planificación cultural como son los valores éticos, la creatividad, la investigación y divulgación científico-técnica, la innovación o la diversidad cultural resultan de suma importancia. 2. La puesta en marcha de estrategias auto-organizativas de la sociedad y de sus instituciones representativas como requisito imprescindible para alcanzar esta finalidad. La identidad, la memoria se relacionan con este aspecto. Esquema 0. Hipótesis del trabajo ASPECTOS LIGADOS A LA ORGANIZACIÓN DE HETERARQUÍAS SOCIOINSTITUCIONALES PARA EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PUBLICAS

CAPACITACIÓN PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

ASPECTOS VINCULADOS A LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA CREACIÓN Y GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO

Fuente: elaboración propia. Para demostrar todas estas afirmaciones, se analiza y evalúa en profundidad el proyecto de Agenda 21 Local (A21L), el cual facilita de manera especial el análisis comparativo dada su universalidad como experiencia de sostenibilidad local a escala planetaria. El análisis de los impactos generados por la A21L nos va a permitir contrastar las hipótesis anteriores e identificar las posibilidades de transferencia de mayor interés para la planicación cultural. En este sentido, la A21L nos aporta las claves metodologicas y los aspectos de interés estratégico para la puesta en valor de la cultura como vector de desarrollo en los municipios españoles. En relación con el factor conocimiento vamos a encontrar variables como las siguientes: -

La educación, el arte y la cultura resultan elementos decisivos, dado el papel que juega el sistema de valores dominantes en la

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configuración de nuestros estilos de vida y en el modelo de desarrollo socio-económico. -

El papel esencial de la formación y el aprendizaje en la capacitación de la sociedad y de sus instituciones para hacer frente a una estrategia de sostenibilidad. Innovación y creatividad resultan decisivas para dar respuesta a una crisis caracterizada por su escala global y el replanteamiento radical del paradigma de desarrollo. Para ello resulta necesario considerar los diversos tipos de formación (académica, continua, ocupacional) y formas de aprendizaje (formal e informal).

-

Dada la complejidad asociada al desarrollo sostenible, existe la imperiosa necesidad de integrar las diferentes disciplinas científicotécnicas, aproximando así las ciencias sociales, las ciencias exactas, las ingenierias, etc. Por otro lado, consideremos las limitaciones de la razón y del conocimiento científico-técnico. La complejidad del conflicto demanda igualmente la integración de otras formas de conocimiento (inteligencia emocional, conocimiento revelado) cuya incorporación resulta aconsejable, incorporándose de este modo las esferas artística y espiritual.

-

La planificación estratégica participativa resulta la herramienta de trabajo por excelencia para afrontar la sostenibilidad, facilitando la anticipación y el consenso. De ello se derivan cuestiones relacionadas con el acceso y la generación de información como las que se señalan a continuación.

-

La importancia básica de generar y organizar la información desde la perspectiva territorial a través de modelos de interpretación y análisis de la realidad como son los diagnósticos socio-ambientales o los sistemas culturales locales.

-

La necesidad de disponer de indicadores de evaluación de las políticas públicas y papel de los observatorios a tal fin.

-

El interés de disponer de información sobre los costes e impactos socioambientales de las políticas. La necesidad de universalizar y democratizar el acceso a la información socio-ambiental es un ejemplo de ello.

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La relevancia de la identidad individual y social, la auto- percepción y el reconocimiento del contrario para la resolución de los conflictos asociados al ecosistema planetario.

-

Las posibilidades que descubren las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación en el actual escenario de la Sociedad del Conocimiento.

En relación con la organización podemos distinguir entre los aspectos vinculados a la organización de la sociedad y los relacionados con la 18

Administración pública. En relación con la organización institucional, podemos diferenciar entre los aspectos vinculados a la coordinación interna de la Administración local y de ésta con el resto de niveles de la Administración pública. En este sentido, podemos señalar como variables de interés: -

El posicionamiento internacional del Estado y el grado de pasividad o actividad en tal escenario.

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El diseño constitucional existente y el grado de autonomía local que define a través de la descentralización de recursos, el porcentaje de gasto público disponible por los Ayuntamientos y los mecanismos de financiación local.

-

La coordinación multinivel (vertical) entre los distintos planos de las Administración pública, abarcando desde Organización de Naciones Unidas o la Comisión Europea hasta la Administración Local, llevando a la práctica la relación entre planificación global y acción local.

-

La integración transversal (horizontal) entre los diferentes departamentos y áreas que desarrollan las políticas de desarrollo local (Urbanismo, promoción económica, medioambiente, bienestar social...)

-

El papel de las redes de cooperación entre municipios como fuente de aprendizaje en buenas práctcas e innovación, así como en el desarrollo de servicios a través de las economías de escala y la integración de la perspectiva territorial en la gestión pública.

-

La necesidad de definir estrategias-marco coherentes desde el ámbito estatal que promocionen, orienten e impulsen la acción autonómica y local.

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La creciente importancia de la subsidiariedad como principio emergente en materia de política públicas, así como los actuales procesos de descentralización y el desarrollo de política de proximidad

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El grado de desarrollo de la cooperación internacional por parte de los diferentes niveles de la Administración (central, autonómica y local) y su posicionamiento frente a los fenómenos de la globalización.

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La organización de partenariados mixtos (combinando las lógicas pública y privada) a través de fundaciones y otras formas jurídicolegales para la optimización en la provisión de servicios al ciudadano.

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La necesidad de liderazgo político al más alto nivel y elcompromiso público para dotar de credibilidad a una estrategia de innovación social e institucional.

Por otra parte, en relación con la organización de la sociedad encontramos:

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-

La vertebración de la sociedad civil a través de la participación pública y el desarrollo del tejido asociativo.

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La identidad y la memoria como elementos de cohesión social.

-

Los efectos de la globalización sobre la movilización de la ciudadanía y la nueva definición de ésta en el marco de la sociedad del conocimiento.

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El uso y el potencial de las nuevas tecnologías en relación con los aspectos anteriores. El grado de cultura democrática de la sociedad y los mecanismos existentes para la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los procesos de toma de decisiones públicas.

-

Un tercer aspecto de interés nace de las sinergias generadas por la interacción entre ambos factores, ya que en función del modo en que se organizan los individuos y las sociedades, se alcanza un grado de desarrollo de conocimiento u otro. Y viceversa. En definitiva, el conflicto de la insostenibilidad del desarrollo nos enfrenta a un complejo reto de innovación social y cambio institucional, con lo que esto supone en términos de liderazgo y compromiso político, según recogen Brugué et al (2003). Se trata de una profunda transformación en valores, actitudes y comportamientos, en la que la cultura debe jugar un papel determinante fomentando la creatividad y la imaginación necesarias para la identificación y construcción de alternativas de futuro, en sintonía con Caetano (2003). La implicación del autor como investigador, formador y consultor en la Unidad de Investigación en Economía de la Cultura desde 2006 y su participación profesional en el proyecto de A21L desde 1.999 hasta 2006, le ha permitido profundizar en algunos de los elementos fundamentales para entender esta experiencia de transformación social hacia una cultura de la sostenibilidad. - El primero, la trascendencia del aprendizaje permanente (en general) y la ética / formación en valores (en particular) como ejes de actuación, dada la imperiosa necesidad de modernización ecológica de nuestras comunidades y sus instituciones, adoptando una nueva identidad local que posibilite un cambio hacia actitudes y comportamientos acordes con el paradigma de la sostenibilidad. -

El segundo, la relevancia de la experiencia de participación democrática como fuente de información y conocimiento y, en este sentido, su papel como motor y garantía de la necesaria innovación socio-institucional que reclama un desarrollo local sostenible.

-

Por último, la importancia que para ambas cuestiones tiene la estructura y organización de las Administraciones públicas, al

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determinar su vertebración las reglas del juego de distribución de poderes. En definitiva, una lectura de la A21L en clave dialéctica de “el pueblo hace política (se co-responsabiliza) y la política hace pueblo (invierte en capital social)” Mostrar el valor y la necesidad de los tres puntos anteriores para la construcción de capacidades en favor de un desarrollo sostenible es la principal tarea de este trabajo. Para ello, se analizan de manera detallada las principales limitaciones que han afectado a los resultados de la A21L en nuestro país, conectándolas con los tres ámbitos anteriores y organizándolas en dos grandes grupos. El primero es el relacionado con las propias características del proyecto, que a su vez podemos subdividirlas según su naturaleza teórica (como la propia ambigüedad conceptual del término desarrollo sostenible) y práctica (democratización de los procesos de toma de decisiones pública, coordinación multinivel y transversal del proyecto, etc). El segundo grupo de limitaciones se encuentra ligado al escenario de desarrollo de la A21L, fundamentalmente las propias restricciones que imponen las actuales características de la Administración pública local (lo cual reclama una perspectiva de análisis institucional, tal y como aplicaremos). Encontramos así cuestiones como las siguientes: -

Las dificultades a las que se enfrenta nuestra conocimiento con respecto a un marco teórico, el del paradigma del desarrollo sostenible, caracterizado por su complejidad. Confusión, incertidumbre o ambigüedad no son términos ajenos a aquél.

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Los requisitos de innovación que demanda la capacitación de los ayuntamientos para articular una metodología de proyectos caracterizada por la planificación integral y por el reto de consensuar a largo plazo intereses y expectativas sociales bien diversos.

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Las debilidades y oportunidades derivadas del escenario socioinstitucional en que se desarrolla la A21L y, particularmente, el nivel de democracia y autonomía local que define el actual marco constitucional. Dada la naturaleza del proyecto, este escenario de aplicación supone unos condicionantes especialmente interesantes en términos de capacitación de las Administraciones públicas (organización institucional para una acción transversal coordinada entre sus distintos niveles territoriales) y organización de la sociedad civil (particularmente en lo relacionado con los recursos naturales y la participación democrática en los procesos de toma de decisiones).

La magnitud de este reto condiciona la A21L, por lo que apostamos por su lectura en clave de un proyecto piloto que ha brindado importantes experiencias sobre gobernanza local para la sostenibilidad, tal y como comprobaremos a partir de los casos de estudio que se presentan.

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Por otra parte, es cierto que la creciente degradación ambiental del planeta, en general, y de la Comunidad Valenciana, en particular, no nos permite ser excesivamente optimistas. Así, los datos aportados por el Dr. Ricardo Almenar, una de las principales autoridades en la materia en nuestro país, ilustran claramente la desfavorable tendencia que muestran las últimas décadas: Tabla 0. Evolución de la insostenibilidad en la Comunidad Valenciana RECURSOS Energía primaria Energía final Energía final eléctrica Demanda agua urb/ind. - Consumo de cemento -

PORCENTAJES REALES -

Incremento 2003/1988: 89´7% Incremento 2003/1988: 109´5% Incremento 2003/1988: 125´8% Incremento 2002/1985: 42´3%

-

Incremento 2003/1988: 116´1%

ANTROPIZACIÓN DEL TERRITORIO - Superficie urbanizada - Incremento 2000/1990: 49´6% DESECHOS - CO2 de combust. - Incremento 2003/1988: 102´1% fósiles - Aguas residuales - Incremento 2002/1985: 52´7% urbanas - Residuos sólidos - Incremento 1999/1986: 61´7% urbanos VALOR MEDIO DE LA SUMA DE RECURSOS + ANTROPIZACIÓN + DESECHOS FUERZAS MOTRICES - Población - Incremento 2005/1991: 21´7% - PIB - Incremento 2005/1990: 59´7% BIENESTAR CIUDADANO - PIB/hab - Incremento 2005/1990: 29´6% Fuente: Almenar, R. (2006)

% ESTIMADO (2005/1990) - 90% - 110% - 130% - 40% - 115% - 80% - 100% - 50% - 75%

- 90% - 25% - 60% - 30%

Los datos hablan por sí solos: si consideramos el ratio PIB/hab como un indicador del bienestar ciudadano en la Comunidad Valenciana, éste ha crecido un 30% durante el periodo 1990-2005, tres veces menos que las presiones sobre el medio ambiente (evaluadas como media de la evolución de los cinco principales recursos ambientales, tres de los desechos o residuos básicos generados y el indicador de antropización del territorio) Otro dato significativo señala que entre 1990 y 2005 cada km2 de superficie de la Comunidad Valenciana recibió una media de 2.500 tm de cemento... Por otra parte, desde la puesta en marcha del proyecto de A21L también se han producido algunos avances, siendo algunos de los más relevantes el aprendizaje en buenas prácticas ambientales, mayor información y sensibilización ambiental, el desarrollo de redes internacionales y territoriales de cooperación o la propia identificación de obstáculos

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estructurales, a lo que también pretendemos, modestamente, contribuir con este trabajo. Nos encontramos ante una dinámica de aprendizaje compartido entre distintas lógicas que co-evolucionan, la cual la podemos caracterizar como de prueba y error. De ahí la importancia de un ejercicio de reflexión y evaluación como el que les proponemos.

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1. Apuntes en torno a la metodología de investigación. La información generada, su compilación, organización, desarrollo y el análisis crítico que aporta el siguiente trabajo se ha sustentado en una dilatada trayectoria vital de una década, arrancando en el año 1999 con la presentación como estudiante del proyecto “Análisis de una estrategia de Desarrollo Local Sostenible: el caso de Silla” por el que obtuve el título de Máster en Estrategias y Gestión Ambiental de la Universitat de València y finalizando con esta defensa de Tesis. Por el camino, una privilegiada situación profesional como testigo del proceso, como “juez y parte”, durante siete años de consultor en matería de desarrollo local, sostenibilidad y cultura. La favorable combinación de este perfil profesional (sustentado, por tanto, en el conocimiento aplicado y la experiencia directa) simultaneada con la labor de docente y coordinador del citado Màster ha favorecido la reflexión, contrastación, validación, y enriquecimiento del corpus teórico. Todo ello ha permitido integrar la experiencia en primera persona de múltiples procesos de A21L dentro y fuera de la Comunidad Valenciana junto con la investigación científica en el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia. El itinerario curricular (y vital) seguido a lo largo de estos diez años ha posibilitado la cimentación de un marco teórico y metodológico, así como conocer de primera mano y participar en experiencias en el ámbito europeo, estatal y autonómico. En definitiva, la identificación, ampliación y profundización de aquellos elementos clave en el análisis y ejecución de las Agenda 21 Local en nuestro país y su contrastación a través de la experiencia directa. A continuación pasamos a detallar estos aspectos. Una primera referencia es la “Guía Metodológica para la Elaboración de Proyectos en el marco de la Sostenibilidad” de la Maestría en Estrategias y Gestión Ambiental de la Universidad de Valencia, elaborada por el propio doctorando bajo la supervisión del Dr. Juan Antonio Tomás Carpi, Director del Máster, Catedrático de Economía y Presidente del Instituto Mediterráneo para el Desarrollo Sostenible, IMEDES (www.grupimedes.com). En este sentido, la perspectiva de estudio ha partido de una aproximación histórica a la A21L. Sus principios y claves metodológicas son analizados desde la perspectiva que otorgan los diversos antecedentes internacionales consideradas. Proyectos como Ciudades Sanas de la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el propio paradigma de desarrollo endógeno (Vázquez Barquero, 2005), permitieron identificar en primera instancia tendencias de fondo que reforzaban hipótesis de trabajo como, por ejemplo, la necesidad de una mayor autonomía local y de participación social para la resolución de conflictos de naturaleza global y compleja. De otro lado, considerar el proyecto desde la perspectiva de su ciclo de vida de proyecto nos obligaba a considerar los posibles escenarios de continuidad en las estrategias de sostenibilidad una vez se “agotara” la fórmula A21L. A grandes rasgos podemos caracterizar los siguientes pasos metodológicos en relación con esta primera referencia:

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El diseño de un modelo explicativo de nuestro objeto de estudio, la A21L en España. Este modelo se estructura a partir de la determinación y análisis de los grandes ámbitos explicativos de la A21L y del estudio de las relaciones que éstos presentan entre sí. Nos referimos, en primer lugar, a las ideas, valores y principios que rigen el paradigma de la sostenibilidad. En segundo lugar, a un proceso de aplicación local de una estrategia internacional (Piensa globalmente y actúa localmente, esto es, organización multinivel de la acción-reflexión). Y tres, a una metodología de planificación a largo plazo y transversal (integradora, por tanto, de tiempos y contenidos) y participativa (incorporando la diversidad de actores implicados en la generación y resolución de tal reto de futuro). Todos estos aspectos son considerados en nuestro trabajo.

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La identificación y estudio de los principales conflictos observados, de acuerdo con los planteamientos de Vinyamata (2001). El objetivo último es elaborar un sistema que los defina y organice a partir de los contenidos de esta tesis: el conocimiento y la organización.

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El análisis de los actores implicados en el punto anterior. Para ello se consideran cuestiones como su naturaleza (pública, privada), tipología de intereses en juego (con o sin ánimo de lucro) o las expectativas frente al reto de la sostenibilidad. todo ello con el objeto de determinar su visión, conocimiento, posicionamiento (actitudes) y comportamiento frente a los conflictos identificados. Este enfoque ha sido incorporado a lo largo del trabajo, desde la propia revisión de la literatura internacional existente hasta en la aplicación de las diversas herramientas de investigación utilizadas: desarrollo de entrevistas en profundidad, diseño de cuestionarios de contrastación detallados, realización de un panel de expertos para la concertación de los resultados...

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Una evaluación global a partir de diversos referentes y casos de estudio. Como cierre del estudio, se plantean diferentes propuestas y escenarios de continuidad a partir del análisis realizado.

Con este objeto se ha realizado un exhaustivo y prolongado trabajo de identificación de las principales referencias bibliográficas nacionales e internacionales en la materia. Este proceso de recopilación y lectura de material especializado se ha desarrollado a lo largo de los últimos ocho años, iniciándose, según señalábamos más arriba, en 1999 con la preparación del proyecto final de Máster “Análisis de una Estrategia de Desarrollo Local Sostenible: el caso de Silla 1989-1999”. El proyecto analizaba una pionera estrategia de sostenibilidad local desarrollada a lo largo de diez años en este municipio valenciano y que se sustentaba en tres elementos principalmente: la incorporación a la red mundial de Ciudades Sanas de la OMS y la ejecución de su marco metodológico, la reorganización de la Administración local a partir de la metodología de Administración por Objetivos (APO) y el desarrollo posterior de un plan estratégico local fundamentado en la puesta en marcha de un Foro de participación ciudadana. 26

De este modo, se han incorporado a la investigación desde el necesario marco teórico conceptual (estructurado en los tres grandes ámbitos de la economía ecológica, gobernanza y desarrollo sostenible), las primeras metodologías de A21L del International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI, 1998) o las principales referencias de análisis como las obras de Alió (1998), Almenar, Bono y Reig (1998), European Environmental Agency (1999), Löffler (1999), Font y Subirats (2000), FEMP (2002), ICLEI (2002) AECI (2003), Bob (2004) o el Informe de Sostenibilidad en España (Ministerio de Medioambiente, 2006). Por otra parte, la experiencia profesional a lo largo de siete años como consultor en el Instituto Mediterráneo para el Desarrollo Sostenible (IMEDES), una de las principales consultoras en la Comunidad Valenciana en la implantación de la A21L, ha posibilitado el conocimiento empírico a través de la dirección técnica y participación desde 1998 de más de una treintena de casos de estudio, de la más diversa tipología (municipios industriales, turísticos, agrícolas, rurales) tal y como es el caso de La Vall d´Uixó, Alboraia, L´Eliana, Sagunt, Alcalà de Xivert, Xàbia, Puçol, Mancomunidad de Espadán – Mijares, L´Olleria o Vinalesa. Esta diversidad de casos de estudio ha favorecido un amplio abanico de experiencias prácticas. Por otro lado, la actividad como especialista ha facilitado asimismo la participación activa en los más importantes foros científicos y técnicos en la materia, tanto a nivel autonómico (II Jornadas Técnicas sobre Agenda 21L de la Red Valenciana de Municipios Sostenibles en 2002 o las Jornadas sobre el Estado del Arte de la A21L en la Comunidad Valenciana en 2004), nacional (Congreso Nacional de Ministerio de Medioambiente, 2005) e internacional (desde el año 2002 se ha participado como tutor metodológico en numerosas Escuelas de Verano de la Red Transnacional Euracademy para el Desarrollo Local Sostenible, www.euracademy.eu), encuentros temáticos de profesionales del desarrollo local sostenible en los que se ha trabajado esta cuestión a través de monográficos sobre cuestiones clave como el capital social, las nuevas tecnologías o la propia cultura. En tercer lugar y junto a ello, la actividad profesional ha supuesto junto a los proyectos de investigación aplicada la realización de estudios y publicaciones, destacando obras “Estado y tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana” en la que el autor de la tesis coordinaba un nutrido grupo de dieciseis especialistas y profesionales en materia de A21L bajo la dirección de Juan A. Tomás Carpi, o “La experiencia de Red Valenciana de Municipios hacia la Sostenibilidad”, publicación que recoge los cinco años de experiencia de la red provincial de A21L. Desde diciembre del 2005 el autor desarrolla su actividad investigadora como Coordinador de Proyectos de la Unidad de Investigación en Economía de la Cultura (www.uv.es/econcult) de la Universidad de Valencia, bajo la dirección del profesor Pau Rausell Köster. En este contexto, el autor ha coordinado y desarrollado diversas investigaciones académicas de interés: análisis de las políticas culturales locales y estudio del marco normativo definido por la A21 de la Cultura; elaboración planes estratégicos para equipamientos culturales (Museo de Bellas Artes de Valencia) e industrias culturales (Plan Estratégico del Gremio Artesano de Artistas Falleros de 27

Valencia); análisis de las necesidades formativas de los gestores culturales (Región de Murcia); diseño y análisis de factibilidad de productos turísticoculturales para el desarrollo local; participación en proyectos europeos en materia de cultura y desarrollo o la puesta en marcha de ecomuseos como estrategia de gestión responsable del territorio. Señalar igualmente el desempeño académico a través de la coordinación del Módulo de Proyectos Final de Master durante los últimos cinco años en el Máster en Estrategias y Gestión Ambiental de la Universidad de Valencia, lo que ha reforzado las sinergias fruto de la combinación de los ámbitos académico y profesional, favoreciendo una red de contactos con las voces más autorizadas en la materia y retroalimentando y actualizando permanentemente la investigación tanto de manera formal como informal. En relación con las herramientas formales de investigación, y considerando el favorable escenario que define la anterior panorámica, la identificación de los actores estratégicos y la realización de entrevistas en profundidad a los mismos es una cuestión a destacar. Tal y como se detalla más adelante, se realizaron un total de doce entrevistas estructuradas y cuestionarios en profundidad a algunos de los principales expertos en materia de A21L, lo que ha permitido contrastar las conclusiones extraídas de la literatura internacional y la propia experiencia, enriqueciendo las hipótesis del trabajo sobre las limitaciones que afectan al proceso, sus posibilidades de futuro y la valoración de los resultados alcanzados. Para finalizar esta introducción, tan sólo reseñar cómo cincuenta y dos tablas, diecisiete esquemas conceptuales y cientoveinte gráficos sintetizan el esfuerzo realizado y hacen visible el análisis aportado por este trabajo.

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2. La A21 de la Cultura. La A21 de la Cultura es una iniciativa municipal impulsada desde el Foro de Autoridades Locales de Porto Alegre (Foro Social Mundial) en 2004. Entre sus principales rasgos destacan su valor universal frente a los conflictos que conlleva la globalización cultural, la vocación de transversalidad (propiciando políticas culturales globales e interrelacionadas) y la centralidad de las políticas culturales para el desarrollo sostenible de los territorios. Esta vocación de centralidad para un desarrollo sostenible se plasma en aspectos bien variados como son los valores y estilos de vida, la integración social, la generación de empleo, la memoria, identidad y el sentido de pertenencia a la comunidad o la gestión del patrimonio histórico-cultural. También se concreta en temas específicos como son el patrimonio histórico, la planificación urbana y los usos de los espacios públicos, las nuevas tecnologías o la propia gobernanza a través de las implicaciones de la cultura sobre la cohesión social. De acuedo con Rausell (2007) y desde una perspectiva antropológica, la cultura trata de la producción social de significados, de dotar de sentido e integrar nuestro desarrollo en un espacio (nuestro planeta, nuestro municipio) y un tiempo (nuestra generación enlazada con las venideras y las pasadas) concretos. Tal y como veremos a continuación, esta supone la gran baza de la cultura para su posicionamiento y puesta en valor, dada la necesidad de buscar alternativas y reconfigurar un modelo de desarrollo humano ambientalmente sostenible La Agenda 21 de la cultura es el documento internacional que con mayor énfasis propone un marco normativo para la acción pública en el ámbito de la cultura (Pascual, J. 2005). Este documento pretende dar respuesta a los nuevos retos que las políticas culturales públicas han de afrontar en el siglo XXI, el siglo de la sostenibilidad según la OCDE (1998). La Agenda 21 de la cultura es propuesta en el IV Foro de Autoridades Locales de Porto Alegre y presenta interesantes paralelismos con las propuestas surgidas de la Cumbre de Río de Janeiro (1992) de la Organización de Naciones Unidas, tal y como detallaremos a continuación al estudiar en profundidad la Agenda 21 Local, en calidad de antecedente y referente metodológico y conceptual para la planificación cultural local. La Agenda 21 de la cultura es una propuesta de las ciudades del mundo para impulsar su desarrollo cultural. Como demostraremos a continuación, la idea inicial guarda muchas similitudes con la Agenda 21 del Medio Ambiente, en tanto que proceso de movilización de la opinión pública mundial, de los gobiernos y de las instituciones internacionales. En la actualidad está naciendo una concienciación similar en el campo de la cultura. Ésta asume, progresivamente, un papel central en la globalización pero no existe ni un liderazgo institucional ni instrumentos de debate público. Hoy es especialmente importante desarrollar compromisos e impulsar redes que defiendan la diversidad cultural, el cariz abierto de la cultura, así como la importancia de la creación y la participación cultural para todas las personas. 29

Estos son los fundamentos que han llevado al Foro de Autoridades Locales de Porto Alegre, a proponer una Agenda 21 de la cultura. Los gobiernos locales desarrollan actualmente un papel clave para poner la globalización al servicio de los ciudadanos y para potenciar la necesidad de una cultura abierta, democrática y diversa, tal y como reconoce la asociación United Council and Local Governments (2006). Con la aprobación de la Agenda 21 de la cultura, las ciudades firmantes adoptan un documento que señala los aspectos críticos del desarrollo cultural en el mundo y toman el firme compromiso de hacer que la cultura sea una dimensión clave de sus políticas urbanas. La Agenda 21 de la cultura fue firmada y ratificada por diversos organismos locales en Barcelona el 8 de mayo de 2004. Se trata de un texto estructurado en tres partes: la primera es un conjunto de principios, la segunda recoge 29 compromisos que deben adoptar las entidades locales que suscriban la agenda y, finalmente, una serie de recomendaciones a distintas instituciones como son las entidades locales, los gobiernos nacionales y a los organismos internacionales. Las recomendaciones son un conjunto de acciones que permiten profundizar en el desarrollo de los compromisos adquiridos. El texto completo, que a continuación analizamos, se encuentra disponible en: http://www.agenda21culture.net/index.php?option=com_content&view=artic le&id=44&Itemid=57&lang=en El proceso de redacción del documento de Agenda 21 de la cultura fue desarollándose a lo largo de diferentes borradores en diversos seminarios y redes culturales desde enero de 2003 hasta mayo de 2004. A la fecha de su aprobación el 8 de mayo de 2004, únicamente 37 ciudades españolas se habían adherido a los principios que se desprenden del documento, cuestión relevante que retomaremos más adelante. Por otra parte, a mediados de 2007 102 ciudades y 26 redes de gobiernos locales de todo el mundo habían suscrito la A21 de la Cultura como marco de referencia para su planificación cultural. La Agenda 21 de la Cultura puede ser entendida como un documento que dota de contenido a los objetivos finales de una política cultural local. Según señala Rausell (entrevista personal, 9 de abril 2007) y en calidad de participante activo como redactor de la Agenda, se trata de un documento que presenta un elevado grado de madurez conceptual y que va más allá de la simple declaración de buenas intenciones que usualmente redactan los organismos internacionales relacionados con la cultura. Ello se debe a su propio mecanismo de generación, a su proceso de elaboración participativo, que ya le otorga un valor añadido diferencial a otros documentos similares. De acuerdo con Mikel Etxebarria (2005) se trata de una iniciativa que proviene estrictamente de instituciones del ámbito local y con clara voluntad municipalista. El origen de la A21 de la Cultura en el Foro de Autoridades Locales de Porto Alegre, es una clara muestra de esto. Esta organización reúne a ciudades y representantes de gobiernos locales de todo el mundo, y fue creada en el año 2001 en el marco del Foro Social Mundial. Desde su inicio, el espacio de debate del Foro se circunscribe con claridad a organizaciones y redes de

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marcado carácter municipal como Interlocal (Red Iberoamericana de Ciudades por la Cultura) y Eurociudades entre otras. El discurso de la A21 de la Cultura nace, se discute y se concreta a partir de las inquietudes de organizaciones ligadas al marco local. Según indica Jordi Pascual (entrevista personal, 3 de mayo 2008) en la actualidad, se tiene prevista la presentación del documento Agenda 21 de la cultura a la UNESCO para que lo adopte como base para el diseño y la programación de las políticas culturales locales, y el proceso de adhesión para los diferentes gobiernos locales sigue abierto en lo que se pretende como un compromiso internacional, a partir de la realidad local, para afrontar la nueva realidad cultural mundial. De acuerdo con Rausell (entrevista personal, 9 de abril 2007) es interesante destacar como el articulado final de la A21 de la Cultura responde a una dinámica de proceso abierto y participativo, relativamente extenso en el tiempo (abarcando desde enero de 2003 a mayo de 2004), lo que le da el valor de ser un documento que ha aglutinado un alto nivel de aportaciones de muy diferentes procedencias y visiones. Así, a pesar de que se trata de un documento normativo, cuyos elementos centrales se ubican en el campo indemostrable de los valores y las escalas ideológicas, bien es cierto que se plantea como un documento integrador y en cuya elaboración y aprobación han participado representantes políticos de gobiernos locales de diferentes ideologías, impidiendo su patrimonialización ideológica. Finalmente, otro elemento, aunque más marginal, que puede subrayarse es que si bien desde mediados de los años 60 han sido las recetas del mundo anglosajón o incluso antes del modelo francés las que han orientado el diseño de las políticas culturales (Ministerio de Cultura, 1993), en el caso de la Agenda 21 de la Cultura se trata de un documento cuyo protagonismo es claramente hispano-americano. La creciente efervescencia en Iberoamérica alrededor de discusiones sobre políticas culturales y desarrollo, en parte puede rastrearse a partir de la proximidad sentida por las cuestiones planteadas en la Agenda 21 de la Cultura. En este sentido, Rausell (2007) plantea cómo la relación entre cultura y desarrollo se manifiesta de manera más intensa en Iberoamérica frente al modelo cultural europeo, dominado en mayor medida por una concepción estatalista de la cultura. Por último, cabe destacar el liderazgo en la posterior difusión del proyecto de Agenda 21 de la Cultura por parte de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (UCLG / CLGU), asociación internacional de municipios fundada en mayo de 2004 que actúa como portavoz unido y defensor mundial de la democracia y la autonomía local (http://www.cities-localgovernments.org/). CGLU es la asociación de gobiernos locales más grande del mundo y tiene una estructura descentralizada con secciones regionales en los cinco continentes. Las ciudades y sus miembros asociados se hallan en más de 120 estados miembros de la ONU. Entre los miembros directos de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos se cuentan más de un millar de municipios y 112 asociaciones nacionales. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos adoptó la Agenda 21 de la cultura como documento de referencia de sus programas de cultura y asumió 31

un papel de coordinación del proceso posterior a su aprobación a través de la labor del Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU, constituido en Beijing el 9 de junio de 2005, es el punto de encuentro de las ciudades y los gobiernos locales que sitúan la cultura en el centro de sus procesos de desarrollo. El principal objetivo del programa 2005-2007 del Grupo de Trabajo en Cultura es “Promover el papel de la cultura como una dimensión central de las políticas locales a partir de la difusión y la implementación de la Agenda 21 de la cultura”. El programa se despliega en cuatro objetivos específicos: ƒ ƒ ƒ ƒ

Desarrollar el marco de las políticas culturales para el desarrollo de las ciudades. Orientar el desarrollo y la implementación de servicios en materia de cultura a los gobiernos locales. Desarrollar partenariados institucionales en cultura. Promover la investigación y el desarrollo de programas culturales.

El Grupo de Trabajo está presidido por el Ayuntamiento de Barcelona, y cuenta con las vicepresidencias de las ciudades de Buenos Aires y Estocolmo. El Grupo de Trabajo en Cultura acoge ciudades y gobiernos locales del mundo entero. Los miembros del Grupo de Trabajo en Cultura (30 de noviembre de 2006) son alrededor de 180 ciudades, gobiernos locales y organizaciones del mundo entero están asociadas a la Agenda 21 de la cultura. Una lista actualizada está disponible en su página web. 2.1. Los contenidos normativos de la Agenda 21 de la cultura En relación con los contenidos, la adopción de la Agenda 21 de la cultura por parte de un municipio implica aceptar una guía de orientación de las políticas culturales locales que podemos sintetizar en 6 vectores: 1) Defensa de los grandes valores que inspiran a la política cultural. 2) Explicitar cuáles son los objetivos últimos que debe perseguir toda política cultural. 3) Ubicar el espacio de la política cultural en el marco del desarrollo local. 4) Explicitar cuáles son los estilos y procedimientos que deben inspirar a la implementación de políticas culturales. 5) Destacar las peculiaridades del carácter de la cultura y de la política cultural. 6) Determinar cuáles son las herramientas o medios de intervención en planificación cultural. La presentación de los 16 principios recogidos en la Agenda 21 de la Cultura resultan de utilidad para destacar las relaciones que este programa presenta

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en materias como los derechos humanos, la diversidad, la sostenibilidad, la democracia participativa y la paz mundial. Artículo 1. La diversidad cultural es el principal patrimonio de la humanidad. Artículo 2. La cultura y el medio ambiente son bienes comunes de la humanidad. Se observan claras analogías políticas entre las cuestiones culturales y ecológicas puesto que tanto la cultura como el medio ambiente son bienes comunes de la humanidad. Como a continuación estudiaremos en profundidad, la preocupación ecológica nace de la constatación de un modelo de desarrollo económico excesivamente depredador de los recursos naturales y de los bienes comunes de la humanidad. Río de Janeiro, 1992, Aalborg 1994 y Johannesburgo, 2002 han constituido los principales hitos de un proceso que intenta dar respuesta a uno de los retos más importantes de la humanidad, la sostenibilidad ecológica. La situación actual presenta evidencias suficientes que la diversidad cultural en el mundo se halla en peligro debido a una mundialización estandarizadora y excluyente. La UNESCO (2001) afirma: “Fuente de intercambios, fuente de innovación y de creatividad, la diversidad cultural es tan necesaria para el género humano como la biodiversidad para los seres vivos” (Declaración universal de la UNESCO sobre la diversidad cultural, artículo 1). Artículo 3. Los derechos culturales son parte indisociable de los Derechos Humanos. Artículo 4. Los gobiernos locales deben trabajar conjuntamente en red, cooperando, intercambiando prácticas, experiencias y coordinando actuaciones. Artículo 5. Los principios de un buen gobierno deben incluir la transparencia informativa y la participación ciudadana en: - La concepción de las políticas culturales. - Los procesos de toma de decisiones. - La evaluación de programas y proyectos. Artículo 6. El compromiso para crear condiciones para la paz. Artículo 7. La creación de espacios para la integración y el reencuentro con lo diferente (procedencias, visiones, edades, géneros, etnias y clases sociales) hace posible el desarrollo humano integral. Artículo 8. La corresponsabilidad entre ciudadanía, sociedad civil y gobiernos locales, un equilibrio necesario para crecer. Artículo 9. El patrimonio cultural, tangible e intangible, es el testimonio de la creatividad humana y de la identidad de los pueblos. Artículo 10. El carácter central para el desarrollo de las políticas públicas de cultura.

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Artículo 11. La iniciativa autónoma de la ciudadanía, individualmente o reunida en entidades y movimientos sociales, es la base de la libertad cultural. Artículo 12. Los bienes y servicios culturales no deben ser considerados mercancías o bienes de consumo como los demás. Artículo 13. La identidad cultural de todo individuo es dinámica. Artículo 14. La apropiación de la información es un acto cultural. La cooperación entre agentes culturales a través de la constitución de redes horizontales y la transferencia de información y conocimiento es un aspecto a destacar.. Artículo 15. El trabajo es uno de los principales ámbitos de la creatividad humana. Artículo 16. Los espacios públicos pertenecen a todos. Son esenciales en la ciudad. En relación con los grandes valores que inspiran la política cultural, el articulado de la A21 de la Cultura resulta bastante explícito en este sentido, y así en el primero de los principios se señala que: “La diversidad cultural es el principal patrimonio de la humanidad. Es el producto de miles de años de historia, fruto de la contribución colectiva de todos los pueblos, a través de sus lenguas, imaginarios, tecnologías, prácticas y creaciones. La cultura adopta formas distintas, que siempre responden a modelos dinámicos de relación entre sociedades y territorios. La diversidad cultural contribuye a una “existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual más satisfactoria para todas las personas” (Declaración universal de la UNESCO sobre la diversidad cultural, artículo 3), y constituye uno de los elementos esenciales de transformación de la realidad urbana y social.” Se reconoce que los derechos culturales son parte indisociable de los derechos humanos, aunque se matiza que “ninguna persona puede invocar la diversidad cultural para atentar contra los derechos humanos garantizados por el derecho internacional ni para limitar su alcance.”, como principio para que ningún postura de relativismo cultural posibilite el quebrantamiento de los derechos humanos. En ese espacio de los grandes principios se recogen otros aspectos de interés, con amplio consenso en el mundo occidental, como son la libertad de expresión (artículo 33), el derecho al acceso a la cultura (artículo 13) o el reconocimiento de los derechos morales de los autores (artículo 34). Otras consideraciones señaladas, menos trascendentales pero a nuestro parecer de gran relevancia, son el derecho a que el acceso al universo cultural se garantice en todos los momentos de la vida, desde la infancia a la vejez – como elemento fundamental de una formación dinámica en la formación de la sensibilidad- y el derecho a la expresividad como una dimensión básica de la 34

dignidad humana, poniendo de relieve a nuestro entender que uno de los objetivos perseguibles por las políticas culturales es la promoción de las prácticas artísticas, más que el consumo como sujetos pasivos de las mismas. La perspectiva territorial es otra consideración de sumo interés, ya que se reconoce que el espacio de la política cultural es el espacio local. Las relaciones entre el plano municipal y otros niveles de la Administración pública deben compartir la filosofía de las acciones en red, donde la transparencia y la participación sean sus características definitorias. “Las ciudades y los espacios locales son un marco privilegiado de la elaboración cultural en constante evolución y constituyen los ámbitos de la diversidad creativa, donde la perspectiva del encuentro de todo aquello que es diferente y distinto (procedencias, visiones, edades, géneros, etnias y clases sociales) hace posible el desarrollo humano integral.” (artículo 7). 2.2. Compromisos que supone la A21 de la Cultura. El apartado de compromisos consta de 28 artículos que se centran en cuestiones vinculadas al ámbito competencial de los gobiernos locales, y expone detalladamente la petición de centralidad para las políticas culturales. La planificación de las políticas culturales locales, la evaluación de sus impactos, la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, la gestión responsable del patrimonio o la inclusión social, son aspectos destacados, tal y como podemos costatar a continuación: Artículo 17. Establecer políticas que fomenten la diversidad cultural a fin de garantizar la amplitud de la oferta, y fomentar la presencia de todas las culturas, y especialmente de las minoritarias o desprotegidas en los medios de comunicación y de difusión, fomentando las coproducciones y los intercambios, y evitando posiciones hegemónicas. Artículo 18. Apoyar y promover, mediante diferentes medios e instrumentos, el mantenimiento y ampliación de los bienes y servicios culturales, buscando la universalización del acceso a éstos, la ampliación de la capacidad creativa de todos los ciudadanos, la riqueza que representa la diversidad lingüística, la exigencia artística, la búsqueda de nuevas formas de expresividad y la experimentación con los nuevos lenguajes, la reformulación y la interacción de las tradiciones, los mecanismos de gestión cultural que detecten los nuevos movimientos culturales, el nuevo talento artístico y lo potencien para que pueda llegar a su plenitud. Los gobiernos locales manifiestan su compromiso con la generación y ampliación de públicos y la participación cultural como elementos de una ciudadanía plena. Artículo 19. Implementar los instrumentos apropiados, para garantizar la participación democrática de los ciudadanos en la formulación, el ejercicio y la evaluación de las políticas públicas de cultura. Artículo 20. Garantizar la financiación pública de la cultura mediante los instrumentos necesarios. Entre ellos cabe destacar la financiación directa de 35

programas y servicios públicos, el apoyo a actividades de iniciativa privada a través de subvenciones, así como aquellos modelos más nuevos tales cómo microcréditos, fondos de riesgo, etc. Igualmente, cabe contemplar el establecimiento de sistemas legales que faciliten incentivos fiscales a las empresas que inviertan en la cultura, siempre teniendo en cuenta el respeto al interés público. Artículo 21. Constituir espacios de diálogo entre las diferentes opciones espirituales y religiosas que conviven en el territorio local y de éstas con el poder público, con el fin de asegurar el derecho de libre expresión y una convivencia armónica. Artículo 22. Promover la expresividad como una dimensión básica de la dignidad humana y de la inclusión social, sin perjuicio de razones de género, edad, etnia, discapacidad, pobreza o cualquier otra discriminación que imposibilite el pleno ejercicio de las libertades. La lucha contra la exclusión es la lucha por la dignidad de todas las personas. Artículo 23. Promover la continuidad y el desarrollo de las culturas locales originarias, portadoras de una relación histórica e interactiva con el territorio. Artículo 24. Garantizar la expresión y la participación de las personas con culturas procedentes de la inmigración o arraigadas originariamente en otros territorios. Al mismo tiempo, los gobiernos locales se comprometen a poner los medios para que las personas inmigrantes accedan a la cultura de la comunidad de acogida y participen en ella. Este compromiso recíproco es el fundamento de los procesos de convivencia e interculturalidad que, de hecho, sin este nombre, han contribuido a configurar la identidad de cada ciudad. Artículo 25. Promover la implementación de formas de “evaluación deI impacto cultural” para considerar, con carácter preceptivo, las iniciativas públicas o privadas que impliquen cambios significativos en la vida cultural de las ciudades. Artículo 26. Considerar los parámetros culturales en la gestión urbanística y en toda planificación territorial y urbana, estableciendo las leyes, normas y los reglamentos necesarios que aseguren la protección del patrimonio cultural local y la herencia de las generaciones antecesoras. Artículo 27. Promover la existencia de los espacios públicos de la ciudad y fomentar su uso como lugares culturales de relación y convivencia. Promover la preocupación por la estética de los espacios públicos y en los equipamientos colectivos. Artículo 28. Implementar acciones que tengan como objetivo la descentralización de las políticas y de los recursos destinados al área cultural, legitimando la originalidad creativa de las llamadas periferias, favoreciendo a los sectores sociales vulnerables, defendiendo el principio del derecho a la cultura y al conocimiento de todos los ciudadanos sin 36

discriminaciones de ningún tipo. Esta determinación no habrá de soslayar las responsabilidades centrales y, particularmente, las que refieren a la necesaria financiación que requiere todo proyecto de descentralización. Artículo 29. Promover, particularmente, la coordinación entre las políticas culturales de los gobiernos locales que comparten un mismo territorio, en un diálogo que valorice la identidad de cada uno, su contribución al conjunto y la eficiencia de los servicios puestos a disposición de la ciudadanía. Artículo 30. Potenciar el papel estratégico de las industrias culturales y los medios de comunicación locales, por su contribución a la identidad local, la continuidad creativa y la creación de empleo. Artículo 31. Promover la socialización y el acceso a la dimensión digital de los proyectos y del acervo cultural local o universal. Las tecnologías de la información y la comunicación se deben utilizar como herramientas capaces de poner el conocimiento cultural al alcance de todos los ciudadanos. Artículo 32. Implementar políticas que tengan como objetivo la apertura de medios de comunicación públicos en el ámbito local, así como su desarrollo de acuerdo con los intereses de la comunidad siguiendo los principios de pluralidad, transparencia y responsabilidad. Artículo 33. Generar los mecanismos, instrumentos y recursos para garantizar la libertad de expresión. Artículo 34. Respetar y garantizar los derechos morales de los autores y de los artistas y su justa remuneración. Artículo 35. Invitar a creadores y artistas a comprometerse con las ciudades y los territorios; identificando problemas y conflictos de nuestra sociedad, mejorando la convivencia y la calidad de vida, ampliando la capacidad creativa y crítica de todos los ciudadanos y, muy especialmente, cooperando para contribuir a la resolución de los retos de las ciudades. Artículo 36. Establecer políticas e inversiones que fomenten la lectura y la difusión del libro, así como el pleno acceso de toda la ciudadanía a la producción literaria global y local. Artículo 37. Favorecer el carácter público y colectivo de la cultura, fomentando el contacto de los públicos en la ciudad en todas aquellas manifestaciones que facilitan la convivencia: espectáculos en vivo, cine, fiestas, etc. Artículo 38. Generar instancias de coordinación entre las políticas culturales y educativas, impulsando el fomento de la creatividad y la sensibilidad, y la relación entre las expresiones culturales del territorio y el sistema educativo.

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Artículo 39. Garantizar el disfrute de los bienes y servicios culturales a las personas con discapacidad, facilitando el acceso de estas personas a los equipamientos y actividades culturales. Artículo 40. Promover las relaciones entre equipamientos culturales y entidades que trabajan con el conocimiento, con las universidades, los centros de investigación y las empresas investigadoras. Artículo 41. Fomentar los programas dirigidos a divulgar la cultura científica y la tecnología entre todos los ciudadanos; especialmente, si se considera que las posibles aplicaciones de los nuevos conocimientos científicos generan cuestiones éticas, sociales, económicas y políticas que son de interés público. Artículo 42. Establecer instrumentos legales e implementar acciones de protección, del patrimonio cultural por medio de inventarios, registros, catálogos y todo tipo de actividades de promoción y difusión tales como exposiciones, museos, itinerarios, etc. Artículo 43. Proteger, revalorizar y difundir el patrimonio documental generado en el ámbito de la esfera pública local/regional, por iniciativa propia o asociándose con entidades públicas y privadas, incentivando la creación de sistemas municipales y regionales con esta finalidad. Artículo 44. Trabajar para abrir el libre descubrimiento de los patrimonios culturales a los habitantes de todas las regiones del planeta. Así mismo promover, en relación con los profesionales del sector, un turismo respetuoso con las culturas y las costumbres de las localidades y territorios visitados. Artículo 45. Desarrollar e implementar políticas que profundicen en los procesos de multilateralidad, basados en el principio de la reciprocidad. La cooperación cultural internacional es una herramienta indispensable en la constitución de una comunidad humana solidaria, que promueve la libre circulación de artistas y operadores culturales especialmente a través de la frontera norte-sur, como una contribución esencial para el diálogo entre los pueblos, para la superación de los desequilibrios provocados por el colonialismo y para la integración interregional. 2.3. Recomendaciones a los Estados En sintonía con lo expuesto por otras instituciones internacionales como la UNESCO (1996, 2001, 2005), la Agenda 21 de la Cultura realiza una serie de recomendaciones (22 artículos) en los que aboga por una renovada importancia de la cultura y pide el reconocimiento de la misma en los programas, presupuestos y organigramas de los diversos niveles de gobierno (locales, nacionales / estatales) así como por las organizaciones internacionales. Estas recomendaciones pueden ser resumidas temáticamente en ámbitos tan decisivos para un desarrollo sostenible como son:

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ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Los derechos humanos. La gobernanza . Sostenibilidad y territorio. Inclusión social. Promoción económica.

A continuación sintetizamos los contenidos de trabajo de cada una de estas recomendaciones a las Administraciones públicas. Cultura y derechos humanos - En relación con el desarrollo humano se señala cómo la diversidad cultural contribuye a una “existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual más satisfactoria para todas las personas”. - Los derechos culturales son parte indisociable de los derechos humanos. “Ninguna persona puede invocar la diversidad cultural para atentar contra los derechos humanos garantizados por el derecho internacional ni para limitar su alcance”. - Es necesario establecer, regenerar y consolidar los mecanismos, instrumentos y recursos para garantizar la libertad de expresión. - Se invita a los creadores y artistas a asumir un compromiso con los retos de las ciudades, mejorando la convivencia y la calidad de vida, ampliando la capacidad creativa y crítica de todos los ciudadanos. Cultura y gobernanza - Es necesario impulsar la nueva centralidad de la cultura en el desarrollo de la sociedad, favoreciendo así la legitimidad de las políticas culturales. - La calidad del desarrollo local requiere la imbricación entre las políticas culturales y las demás políticas públicas (trasnversalidad). - La gobernanza local es una responsabilidad conjunta de ciudadanos, sociedad civil y gobiernos, y la cultura no es ajena a esta situación. - La mejora de los mecanismos de evaluación en cultura se plantea como una necesidad prioritaria, por lo que se recomienda el diseño y adopción de sistemas de indicadores culturales. - La importancia de las redes y la cooperación internacional es otra de las claves de actuación, asi como la participación de los gobiernos locales en las políticas y los programas nacionales de cultura. Cultura, sostenibilidad y territorio - La diversidad cultural es tan necesaria para la humanidad como la biodiversidad para la naturaleza.

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- La diversidad de las expresiones culturales comporta riqueza. La importancia de un ecosistema cultural amplio, con diversidad de orígenes, agentes y contenidos es un motor de desarrollo local. - El diálogo, la convivencia y la interculturalidad constituyen principios básicos de la dinámica de relaciones ciudadanas en una sociedad global. - Los espacios públicos constiuyen espacios de cultura y de intercambio básicos. Cultura e inclusión social - Debe garantizarse el acceso al universo cultural y simbólico en todas las etapas de la vida. - La expresividad constituye una dimensión básica de la dignidad humana y de la inclusión social, sin perjuicio alguno de género, origen, pobreza o cualquier otra discriminación. - La ampliación de públicos y el fomento de la participación cultural deben ser considerados como elementos de ciudadanía. Cultura y economía - Debe asumirse el reconocimiento de la dimensión económica de la cultura y la importancia de la cultura como factor de generación de riqueza y desarrollo económico en los municipios. - Se planea la necesidad de la financiación de la cultura a partir de varias fuentes, como subvenciones, fondos de riesgo, micro-créditos o incentivos fiscales. - Destaca el papel estratégico de las industrias culturales y los medios de comunicación local, por su contribución a la identidad local, la continuidad creativa y la creación de empleo. - Se plantea la necesidad de impulso a las relaciones entre equipamientos culturales y entidades que trabajan con el conocimiento (Universidades, Institutos, etc). - Debe asegurarse el respeto y garantía de los derechos de los autores y de los artistas y su justa remuneración. 2.4. Recomendaciones a los gobiernos locales. En relación con las recomendaciones específicas realizadas a los verdaderos protagonistas del proceso, los Ayuntamientos, los diferentes artículos de la A21 de la Cultura señalan las siguientes cuestiones de interés para el diseño y la puesta en marcha de políticas culturales:

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Artículo 46. Invitar a todos los gobiernos locales a someter este documento a la aprobación de los órganos de gobierno municipal y a realizar un debate más amplio con la sociedad local. La adhesión a la Agenda 21 de la cultura reviste de gran importancia simbólica: expresa el compromiso de una ciudad para conseguir que la cultura sea una dimensión clave en las políticas urbanas, y muestra la voluntad de solidaridad y cooperación con las ciudades y los gobiernos locales del mundo. Artículo 47. Asegurar la centralidad de la cultura en el conjunto de las políticas locales, impulsando la redacción de agendas 21 de la cultura en cada ciudad o territorio, en coordinación estrecha con los procesos de participación ciudadana y planificación estratégica. Las ciudades están utilizando la Agenda 21 de la cultura, por una parte, para abogar ante los gobiernos nacionales y las instituciones internacionales sobre la importancia de la cultura en el desarrollo local, y, por otra parte, para reforzar las políticas culturales locales. Artículo 48. Realizar propuestas de concertación sobre los mecanismos de gestión de la cultura con los otros niveles institucionales respetando el principio de subsidiariedad. Artículo 49. Realizar, antes del año 2006, una propuesta de sistema de indicadores culturales que dé cuenta del despliegue de esta Agenda 21 de la Cultura, a partir de métodos generales e indicadores standard que faciliten el seguimiento y la comparabilidad. Resultan obvias las similitudes que estas recomendaciones plantean con las dinámicas y metodologías de trabajo impulsadas por la Agenda 21 Local: plantea un debate y la creación de una visión de consenso, recomienda establecer procesos de participación ciudadana en el proceso, impulsa la centralidad de la cultura y la transversalidad como esquema de organización de la Administración local, demanda la cooperación multinivel… De este modo, la experiencia histórica de la Agenda 21 Local resulta de especial utilidad para el proceso iniciado con la A21 de la Cultura (transferencia en prácticas y metodologías innovadoras de integración multinivel y transversal). A su vez, este proyecto supone una oportunidad para impulsar una cultura de la sostenibilidad entre la población y las instituciones y poner en valor los trabajos y esfuerzos que ha supuesto la A21L. En relación con recomendaciones de carácter más práctico, que faciliten y asesoren a los municipios sobre cómo puede implementarse la Agenda 21 de la cultura, el Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU aprobó el documento “Consejos sobre la implementación local de la Agenda 21 de la cultura” en el año 2006. Este documento recomienda una serie de herramientas útiles para la creación de una visión a largo plazo de la cultura como un pilar

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fundamental del desarrollo local, ya que si se desea que las consideraciones generales de la Agenda 21 de la Cultura tengan un impacto real en la vida de las ciudades, resulta necesario desarrollar herramientas concretas. Tal y como veremos más adelante, buena parte de estas recomendaciones prácticas, toman como referencia la experiencia y metodologías de trabajo impulsadas por la A21 Local. Las propuestas de actuación planteadas a los gobiernos locales por parte del Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU son: ƒ ƒ ƒ ƒ

Diseño de una estrategia cultural local. Establecer una marco normativo: la Carta de derechos y responsabilidades culturales. Organizar los agentes territoriales: el Consejo Municipal de cultura. Poner en marcha mecanismos de evaluación del impacto cultural.

Es importante destacar que los ejemplos que siguen a continuación son orientativos, ya que cada ciudad o gobierno local debe encontrar la formulación que mejor se adapte a sus necesidades y situación. Diseño de una estrategia cultural local El desarrollo de una estrategia cultural local es un proceso de debate, redacción y aprobación de un documento, sobre las prioridades en cultura de una ciudad, realizado por todos los agentes culturales de un territorio con la ciudadanía y la administración pública. El proceso se inicia normalmente con unos estudios o una diagnosis de los recursos culturales de la ciudad y de las tendencias del entorno económico, social y territorial. La estrategia cultural local se formula por escrito, en un documento, debatido y aprobado por el plenario municipal o por instancias como consejos o comisiones con participación ciudadana. El documento normalmente consta de una misión, unos objetivos y unas acciones. El documento establece una corresponsabilidad entre gobierno local, agentes culturales y sociedad civil. Normalmente la estrategia cultural local incluye un calendario para la aplicación, unos indicadores de seguimiento y evaluación de cada objetivo. Cada ciudad o gobierno local debe encontrar la formulación o combinación de fórmulas que mejor se adapte a sus necesidades. La experiencia de A21L ha brindado un desarrollo metodológico de gran interés para el diseño de estrategias culturales locales, tal y como veremos en el apartado correspondiente. El marco normativo: Carta de derechos y responsabilidades culturales Una carta local de derechos culturales es un documento que define específicamente los derechos y las responsabilidades culturales de los habitantes de un territorio. Tal documento parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de los textos internacionales aprobados, tanto en el ámbito de los derechos humanos como en el ámbito de la cultura. La elaboración de una carta local de derechos culturales reposa en un proceso de participación de los agentes culturales de un territorio, la ciudadanía, la administración y los expertos en derechos humanos. El documento es 42

normalmente aprobado por el plenario municipal y comporta la creación de una persona o institución que garantiza el cumplimiento de la Carta y que ejerce el papel de mediador en las situaciones, eventualmente complejas, relacionadas con los derechos y las responsabilidades culturales.

La organización de los agentes sociales: el Consejo municipal de cultura Un consejo de cultura es una instancia pública sobre los temas culturales de la ciudad. En el consejo de cultura normalmente participan los agentes culturales de la ciudad, en su diversidad, tanto sectorial (patrimonio, artes, bibliotecas...), su dimensión (agentes grandes o iniciativas pequeñas), su adscripción (pública, privada, asociativa...) u otras variables. Normalmente el consejo debate, y emite opiniones, sobre los temas culturales más relevantes de la ciudad. El grado de vinculación de las opiniones emitidas por el consejo es variable: existen ejemplos de consejos estrictamente consultivos hasta consejos con capacidad de tomar decisiones ejecutivas. Herramientas de evaluación: análisis del impacto cultural Los proyectos de desarrollo local analizan y evalúan, normalmente, sus impactos económicos, sociales y ambientales, pero raramente lo son sus impactos culturales. La Agenda 21 de la cultura, en su artículo 25, promueve la implementación de formas de “evaluación deI impacto cultural” de iniciativas “que impliquen cambios significativos en la vida cultural de las ciudades”. Una evaluación del impacto cultural es un documento, elaborado en un proceso de consulta con la ciudadanía y los agentes culturales, que analiza las contribuciones (tanto positivas como negativas) que un proyecto de desarrollo local podría generar en la vida cultural de la ciudad. Visto el efecto que todo proyecto puede tener en la vida cultural de un territorio, parece razonable que la “evaluación deI impacto cultural” pueda ser considerada en todo proceso de elaboración de políticas y programas. Por último, otro aspecto de interés del documento de trabajo “Consejos sobre la implementación local de la Agenda 21 de la cultura” realizado por el CLUG es que señala una serie de cuestiones prioritarias para la consecución de los objetivos de la A21 de la Cultura, algunos de los cuales se desprenden directamente de las lecciones generadas por la experiencia de A21 Local en nuestro país: a) El liderazgo político en las más altas instancias del gobierno local. b) La asunción de las herramientas por el gobierno local como un conjunto, y no sólo del servicio, el departamento y/o la concejalía de cultura. c) El gobierno local como catalizador de procesos en cultura: reforzando a la sociedad civil, promoviendo consensos y estableciendo corresponsabilidades. d) El fomento de la participación democrática de los ciudadanos en la formulación, el ejercicio y la evaluación de las políticas públicas de cultura.

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e) La transparencia informativa y la comunicación del proceso a la ciudadanía mediante varios canales. f) El rigor y la solvencia técnicas, contando con expertos en la investigación y el desarrollo de las políticas y la gestión cultural. g) El reconocimiento de las distintas necesidades y demandas de tipo cultural realizadas por las personas y las organizaciones de un territorio, incluyendo tanto los agentes culturales como el conjunto de la ciudadanía. h) Los recursos culturales del territorio incluyen tanto los sectores “clásicos” (el patrimonio, las artes, las bibliotecas), como los relacionados con las industrias creativas, los medios de comunicación, la educación o el deporte. i) El refuerzo de la cohesión del sector cultural mediante objetivos y acciones que destaquen los valores intrínsecos de la cultura. j) El refuerzo de la cultura como una esfera pública basada en la libertad de expresión, el conocimiento crítico, la diversidad, la participación y la creatividad. Esta esfera se nutre tanto de los agentes y las profesiones de la cultura, como de las expresiones culturales de la ciudadanía. k) La coordinación e imbricación entre el proceso de planificación en cultura y los planes estratégicos de ciudad u otros procesos de planificación local integrada (como Agenda 21 Local, Pacto Local para el Desarrollo, Plan Local Integrado...). l) La transversalidad, aportando una perspectiva cultural al conjunto del proyecto de la ciudad, con objetivos y acciones que muestren como la cultura tiene un impacto en, y recibe la influencia de, actividades en áreas como la educación, la sanidad, el urbanismo o la economía. m) La constitución de programas de innovación, laboratorios, o unidades específicas para el desarrollo de proyectos clave. n) El establecimiento de procedimientos de aplicación, evaluación y monitorización de los compromisos alcanzados. o) El establecimiento de un sistema de indicadores culturales. p) La consideración de las nuevas necesidades formativas en políticas/ gestión / mediación cultural, derivadas de la centralidad de la cultura en la sociedad. q) La relación del proceso cultural local con los distintos niveles de la administración pública (regional, estatal e internacional), para contextualizar las prioridades y orientar la consecución de nuevos recursos económicos.

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r) La participación de la ciudad en redes y asociaciones multilaterales dedicadas a la cooperación cultural, con dimensión multilateral, intercambiando buenas prácticas y abogando por la importancia de la cultura en los programas nacionales e internacionales. A continuación caracterizaremos el paradigma de la sostenibilidad, lo que nos permitirá identificar las principales claves de la relación entre cultura, medio ambiente y desarrollo.

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PRIMERA PARTE. DEFINICIÓN DE UN MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE

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3. Una aproximación al conflicto de la sostenibilidad: complejidad, (des)conocimiento y carencias organizativas. “El desarrollo sostenible es aquel modelo de desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” Informe Brundtland, 1987

Tal y como hemos expuesto, la Agenda 21 de la Cultura promociona la centralidad de la cultura para el desarrollo, por lo cual el objetivo de este apartado es caracterizar el paradigma de la sostenibilidad como referente para la planificación cultural. Profundizaremos, en el análisis de los vínculos a través de los cuales la cultura puede posicionarse y valorizarse como motor de la transformación social necesaria. Tal y como comprobaremos a continuación, tres aspectos vinculados a la identidad territorial van a resultan especialmente decisivos en este sentido: los valores de una comunidad; los mecanismos de reproducción de los mismos y los estilos de vida que promocionan. Por otra parte, caracterizaremos la complejidad subyacente al paradigma de la sostenibilidad y sus implicaciones en términos operativos, especialmente en relación con la necesidad de nuevos estilos de planificación caracterizados por la integración en metodologías y disciplinas de trabajo. La creatividad y la capacidad de innovación destacan como herramientas decisivas en este sentido. A continuación ampliamos y profundizamos estas cuestiones, identificando las claves del paradigma de desarrollo sostenible a partir de la interpretación y posicionamiento del mundo académico y el pensamiento científico frente al mismo. Este primer bloque presenta una naturaleza eminentemente teórica, imprescindible para clarificar ideas y diseñar los mapas conceptuales necesarios para analizar la experiencia de A21L. 3.1. El desarrollo sostenible como cambio de paradigma: el papel del arte. La ciencia tradicional se caracteriza por practicarse por una determinada comunidad científica y formalizarse en torno a un paradigma. Definimos paradigma como el entramado de creencias, valores y procedimientos, manifestado en esquemas de problemas y de soluciones ejemplares, que guían la investigación. Tal y como señala Khun (2005) se trata de la “resolución sistemática de temas propios de una disciplina”. Por su parte, Wagensberg (2002) incide en que si consideramos el discurso científico como un intento de narrar, de manera inteligible nuestro alrededor, podemos concluir que la

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historia de la ciencia es un avanzar en buenas preguntas. El paradigma sería el silencio que se instala entre ellas. Según Silvio Funtowicz (1997) la ciencia evoluciona en la medida que es capaz de responder a los retos de su tiempo, siendo el desarrollo humano ambientalmente sostenible el que ya caracteriza nuestro siglo. En relación con la diversidad de fuentes de conocimiento y su necesidad de organización, podemos señalar cómo la voluntad integradora del concepto desarrollo sostenible choca con la práctica segregacionista que ha caracterizado la evolución de la ciencia históricamente. Así lo demuestra la escisión de la ciencia con respecto al arte que sigue al Renacimiento,tal y como nos ilustra Racionero (1986) en la biografía de su máximo exponente, Leonardo da Vinci. Las posteriores progresivas bifurcaciones entre las ciencias “duras” o “puras” y las ciencias sociales (humanidades) no harán sino acrecentar este fenómeno. Esta segregación y la necesidad imperiosa de integración a través de la cooperarción han sido señaladas por diversos autores como C.P. Snow y M. Bates (citados en Almenar, 2002). El primero, en relación con la creciente brecha que ya señalaba en 1959 entre la intelectualidad del mundo moderno, dividida entre intelectuales literarios y científicos. Por su parte, Bates señala la división científicos – humanistas, afirmando que la ciencia como acto creador que es, se integra como parte de las humanidades. Siguiendo a Fibla (1997), el arte presenta una serie de características de interés para la ciencia ante el reto que supone la sostenibilidad posibilitando la superación de las deficiencias en relación con el discurso económico convencional. En breve síntesis, el arte presenta las siguientes características de interés: -

Potencial para la formulación de una imagen integradora de la complejidad del desarrollo sostenible. Éste es uno de los retos de futuro de la sostenibilidad local, tal y como nos mostraran las conclusiones de la experiencia de A21L.

-

Favorece el impulso creativo y la imaginación necesarios para la construcción de alternativas de desarrollo.

-

Papel de la actividad artística en relación con nuestra capacidad de comunicación, los lenguajes empleados y las carencias afectivas con nuestro entorno.

-

Relevante capacidad integradora a traves de la cual se intensifica nuestra relación con el entorno.

-

Potencial de su dimensión educativa para una transformación de los estilos de vida.

El valor de la imagen destaca como elemento de construcción de alternativas. El paradigma de la sostenibilidad implica un cambio de imagen del 50

desarrollo, de valores y estilos de vida, orientando la transformación social e institucional. Siguiendo a Margalef (1997) el carácter integrador (armonizador desde una perspectiva de co-evolución entre las trayectorias ecológica y socio-económica) es la principal característica que debe presentar dicha imagen. En segundo lugar, su elevada capacidad integradora, dado el espíritu transdisciplinar y la manera con que se relaciona con el entorno (a través de las emociones y los sentimientos). El Objeto artístico (OA) es un medio transformado (por el ser humano) con el sentido integrador del Arte. En general, los medios transformados (con sentido integrador o no) son los mediadores universales entre el ser humano y sus entornos sistémicos. La problemática ambiental actual se caracteriza como un conflicto de objetos no integrados (conocimientos, intereses, cambios en la materialidad y espiritualidad de lo real, etc). De este modo, la sostenibilidad puede caracterizarse como un proceso integrador de construcción de alternativas, perspectiva desde la cual el Arte presenta un potencial de actuación importante. En tercer lugar, destaca el valor de su dimensión educativa. De acuerdo con Fibla (1997). El arte es un impulso que busca fuera, en el entorno, lo que sabe dentro de lo humano: la integración de su propia imagen eslabonaria y reconstructora De ahí su capacidad para reconstruir, desde su propio eslabón como ser humano, la imagen del todo y comunicarla. La función integradora del arte ha de ser convertir, progresivamente y a través de la educación, nuestro planeta común en un auténtico Objeto Artístico. Para ello es imprescindible capacitar a la sociedad y sus instituciones para la resistencia de la pérdida de lo estético como valor y palanca de la construcción de una conciencia planetaria, resistiendo la desartisticidad de la vida y del entorno. La educación ambiental a través del arte debiera desarrollarse en una pedagogía que aunara la capacitación en la construcción de consensos con la posibilidad del disenso pluralista (de especial interés esta cuestión en relación con los derechos de las minorías y los afectados por las externalidades del llamado “interés general”). Un cuarto aspecto a destacar es el papel del arte en relación con la comunicación, los lenguajes y las carencias afectivas ambientales. El arte exige de nosotros el impulso comunicativo en el que la humanidad se encuentra consigo misma. En la cotidianeidad, miramos objetos y usamos conceptos. El arte requiere ir más allá de este ámbito, reclama de una gran concentración para posibilitar la comunicación entre el Objeto Artístico y el receptor. La transmisibilidad educativa del arte supone la clave de su capacidad como lenguaje favorecedor del cambio. En este sentido, la capacidad integradora del Arte es una sabia virtud personal de rango estético que toda persona puede desarrollar. Por último, primar aquellos desarrollos educativos que cubran las carencias afectivas ambientales supone un reto clave para la sostenibilidad del desarrollo. Se requiere así trabajar con los sentimientos y los sentidos, manejándolos, expresándolos, comunicándolos y negociando sus conflictos.

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Por último, destaca la relación del arte con la capacidad creativa y el valor de la creatividad como herramienta para la resolución de conflictos a través de la identificación de alternativas. Cómo funciona la creatividad resulta aún en buena medida un gran misterio, si bien podemos señalar cómo la capacidad de resolución de conflictos pasa no solo por el conocimiento sino también por lo creativo. La belleza, el arte y la estética dan forma a un sentido imaginable de la vida. Vivir el sentido integrador del arte significa vivir en un medio constantemente percibido y reinterpretado. Este punto conlleva enormes consecuencias, aún por explorar, en los procesos de creatividad y aprendizaje. El entorno condiciona nuestros estilos de vida, pero también nuestra capacidad de pensar, imaginar y soñar. Alcanzar un elevado grado de hábitos y habilidades en aplicar el sentido integrador del arte, permite la reorganización constante de lo imaginario con lo real, según indica Fibla (1997). En este sentido, la capacidad de autoorganización del sujeto con lo tangible es el primer nivel de la integración humana con su entorno. Por todo lo anterior, apostamos como escenario de futuro por la progresiva interacción e integración de la ciencia con el arte como enfoque crucial en el proceso de construcción de una sociedad sostenible, enlazando la inteligencia racional y la emocional. Como más adelante se desarrolla, uno de los principales valores intrínsecos que posee el patrimonio cultural es el de contener significados simbólicos capaces de articular colectividades sociales. Estos contenidos simbólicos afectan al desarrollo sostenible a través de la cohesión social y a la calidad de vida de los ciudadanos, los cuales satisfacen sus necesidades de relaciones afectivas y de comunicación a través de diferentes vías (por ejemplo, el sentido de pertenencia, la comunicación social, las celebraciones rituales, religiosas o festivas, etc.). Destaca así un importante reclamo del paradigma de la sostenibilidad: de integrar las diferentes formas de conocimiento ya sea vía reflexión científica, a través de la sinceridad artística o del conocimiento revelado (Wagensberg, 2002). Deben integrarse en un debate común, lo que plantea la necesidad de un lenguaje aprehensible por todos, dadas las dificultades de comunicación que tal integración de lenguajes y disciplinas conlleva. En este sentido, proyectos conjuntos que combinen estratégicamente diferentes disciplinas pueden ser de gran utilidad como experiencias piloto para el aprendizaje, ya que si bien son grandes las potencialidades a desatar, no lo son menos los obstáculos a detectar y superar. En este sentido, Silvio Funtowicz (1997) caracteriza algunos desafíos científicos que plantea el desarrollo sostenible. Este autor observa la necesidad de un conocimiento científico formalizado para su aplicación en sistemas complejos, capaz de manejar el riesgo en un escenario de incertidumbre, ambigüedad y complejidad. De ello deriva el reto que suponen nuevas metodologías y estilos científicos que integren diversas disciplinas y lenguajes, señalando el valor estratégico de la comunicación y de explicitar los valores de partida. Metodológicamente, los ejercicios de resolución de problemas en sentido kuhniano (Khun, 2005) exitosamente extendidos desde el laboratorio hasta la 52

naturaleza ya no son apropiados para la resolución de problemáticas globales sólo por la comunidad científica correspondiente. Los problemas actuales se plantean y las soluciones se evalúan a través de criterios de comunidades más amplias que aquellas consideradas estrictamente por la ciencia aplicada y la consultoría profesional. Observamos así una democratización en el acceso a la generación de conocimiento, tal y como confirman las estrategias de consenso. Esto nos conduce a una cuestión clave como es la relación entre conocimiento, experiencia y participación, pues la forma de organización social, en general, y la vertebración y coordinación de los diferentes colectivos, en particular, se presenta como un factor determinante para la mejora de los procesos de toma de decisiones públicas. Desde esta perspectiva el conocimiento científico se imbrica en la acción: es conocimiento para la acción. De acuerdo con Daly (1990), el concepto de desarrollo sostenible se fundamenta en el requisito de co-evolución de los sistemas socio - culturales y ecológicos, demandando así la integración de las dinámicas sociales y económicas en la lógica del territorio, generador y soporte último del desarrollo. De este modo, además del requisito de integración de tiempos que señalaba el Informe Bruntland (1987) en relación con la satisfacción de las necesidades transgeneracionales, una segunda integración se encuentra en la base de la definición del denominado triángulo de la sostenibilidad: la de las lógicas sociales, económicas y ambientales (los denominados tres pilares del desarrollo sostenible). Esquema 1. Los tres pilares del desarrollo sostenible.

Aspectos ecológicos

Desarrollo Sostenible

Aspectos económicos

Aspectos sociales Fuente: Informe Bruntland (1987)

Tal y como señala Constanza (1995), la complejidad asociada a los ecosistemas se debe a cuestiones como la divergencia existente entre los 53

tiempos evolutivos que rigen los sistemas naturales y los que guían el comportamiento de las sociedades humanas o a la propia estructura de los ecosistemas, caracterizada por innumerables variables que escapan a nuestra limitada capacidad racional. Esta complejidad conlleva el relativo desconocimiento y atraso científico con el que se enfrentan nuestras sociedades a la gestión de los ecosistemas, lo que reclama que el principio de precaución se imponga como criterio de actuación. De otro lado, el abanico de posibilidades que definen las múltiples trayectorias que puede seguir la evolución social en función de las hipótesis de partida que hagamos sobre cuestiones como el propio desarrollo socioinstitucional y tecnológico, acentúa la ambigüedad conceptual del término desarrollo sostenible. Este hecho supone una de las barreras esenciales a la hora de articular una estrategia de acción seria y decidida. Tal y como señala Almenar (2002) diversos autores han realizado numerosas críticas conceptuales, fundamentalmente asociadas a la contradicción semántica del propio concepto (como es el caso de Naredo o de Bermejo), el carácter relativo del término “necesidades” (Beckerman), el hecho de no cuestionar los mismos valores sociales dominantes que han originado el conflicto como es el caso del universalismo y antropocentrismo (Riechmann), la visión de progreso indefinido (Nixon), la imposibilidad de alcanzar la equidad intergeneracional sin ser solidarios hoy (Solow) o las limitaciones operativas y técnicas que conlleva el paradigma del desarrollo sostenible, de acuerdo con García (1995). En cualquier caso, podemos señalar una serie de elementos conceptuales que conforman el discurso sobre el desarrollo sostenible. Utilizaremos para su identificación la revisión crítica del discurso económico dominante y las alternativas que plantea la Economía ecológica. 3.2.

Breve crítica del discurso económico dominante.

Las insostenibilidad del modelo económico dominante resulta útil como ilustración de las limitaciones que una realidad compleja impone sobre el conocimiento parcelado. Las dimensiones globales y el carácter vital del conflicto ambiental dan buena cuenta de la trascendencia del reto al que nos enfrentamos, cuestionándose tanto los valores científicos (mecanicismo, reduccionismo, antropocentrismo, etc), el propio objeto de estudio (el mercado como sistema regulador) y los principios metodológicos (tratamiento del tiempo y del espacio, perspectiva institucional...). Dada la relevancia del discurso económico dominante como guía del comportamiento de las sociedades actuales, se hace necesario, de acuerdo con Naredo (1993), atender al objetivo, hipótesis de partida, enfoque y metodología que han orientado el modelo de crecimiento económico hasta la situación en que nos encontramos. Por otra parte, identificar la necesidad de reorientación del discurso económico tradicional y valorar el trabajo pendiente para plantear una alternativa al mismo, permiten caracterizar las 54

dimensiones del reto y ser conscientes de las necesidad de templar ambiciones y moderar expectativas sobre los resultados inmediatos de la A21L. En este sentido, y de acuerdo con Aguilera Klink (1994), la alternativa que supone la Economía Política Ecológica es aún un proyecto de investigación que se encuentra en sus inicios. Nos hallamos, pues, aún lejos de haber explorado todas las consecuencias que este proyecto de auto-transformación de la disciplina tendrá sobre la propia ciencia económica. En este apartado no se pretende tanto entrar en un tratamiento en profundidad de la teoría económica, como establecer una panorámica que permita identificar los diversos elementos cruciales para el debate económico del desarrollo sostenible. También se mostrará el relativo bajo grado de madurez que éstos presentan, pudiéndose identificar como una carencia básica de partida en materia de conocimiento. 3.2.1. Carencias en objetivos y valores. La economía, como ciencia social que es, estudia el comportamiento de los individuos y sus relaciones con finalidad y contenido económico. Constituye así un conocimiento guiado por concepciones del mundo y valoraciones, de ahí que no pueda ser considerado neutral. El propio método no es ajeno a los valores, encontrándose ambos elementos en íntima interacción. Los valores condicionan la decisión sobre el enfoque, el método a emplear (la elección del espacio de análisis, las variables y relaciones significativas, etc), igualmente, el método acaba afectando a los valores de partida. Es importante también destacar los valores sociales dominantes y su influencia sobre el modelo de desarrollo admitido como válido en cada una de las diferentes civilizaciones humanas. Históricamente, la ciencia económica surge en un contexto marcado por valores y concepciones que sitúan al hombre en el centro del universo (visión antropocéntrica de la realidad). Bajo la influencia del optimismo tecnológico y científico y la visión reduccionista y mecanicista de la física newtoniana, se define un paradigma de crecimiento ilimitado y de progreso indefinido que ignora los limites al crecimiento impuestos por el carácter finito de la Naturaleza. Según cita Almenar (2002), esta cuestión enlaza con lo señalado por autores como Lynn White o Lewis W. Montcrief acerca del despoje del carácter sagrado de la naturaleza y la ausencia de moral en nuestra relación con la misma, lo que constituye el origen ético del conflicto medio ambiental y la consecuente necesidad de buscar una solución en valores. El trasfondo ético, religioso y cultural de la sostenibilidad ha sido expuesto más recientemente por Brown (1992). La ética y la estética, el arte, se muestran así como disciplinas a integrar en un discurso dominado unilateralmente por una ciencia que ni tan siquiera es capaz de integrar sus diferentes disciplinas.

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Frente al crecimiento económico como objetivo dominante de nuestras sociedades (equiparado erróneamente además, al concepto de desarrollo), la economía ecológica se marca como meta la reproducción social sostenible. La evolución de las sociedades depende, entre otros factores, de los objetivos y valores que las orientan, de la capacidad creativa e innovadora del hombre y de la búsqueda de poder (Tomás Carpi, 1999). En función del sistema de producción y consumo dominante, las relaciones sociales y las instituciones orientan los anteriores aspectos. En el caso de la sociedad capitalista, los valores económicos, la cultura mercantil y de la propiedad privada, las instituciones empresariales y el poder económico son los vectores fuerza de la evolución social. La creación de riqueza no es tanto un instrumento para la satisfacción de las necesidades humanas como el resultado de los propios valores y exigencias de reproducción normal de la propia estructura social. El sistema capitalista necesita del crecimiento continuado para legitimarse y sobrevivir. De este modo, y de acuerdo con Boulding (1973), la economía ecológica cuestiona no sólo el crecimiento, sino también al mismo sistema que depende de éste, los mecanismos a través de los que opera y la organización social a la que sirve. En la sociedad capitalista el crecimiento es la variable que vertebra y garantiza la reproducción de su estructura socio-económica. El crecimiento no es, pues, un instrumento de bienestar sino un instrumento de reproducción del sistema. El crecimiento no sólo permite satisfacer necesidades sino que crea otras nuevas convirtiéndose en un proceso de causación circular acumulativo, una espiral inflacionista, infinita en su dinámica si bien limitada a nivel físico, siendo el límite la propia capacidad de carga del ecosistema planetario. Al considerar una estrategia de desarrollo sostenible nos enfrentamos a un proyecto de transformación social en toda su complejidad, donde cobra una relevancia trascendental los intereses y valores dominantes, los bienes comunes y las responsabilidades ajenas o las propias barreras mentales frente al miedo y el cambio. Por otra parte, los distintos objetivos de cada modelo de desarrollo conllevan distintos factores críticos. La insostenibilidad ecológica del sistema económico es un hecho enmarcado en un contexto histórico determinado. En este contexto, el factor crítico es la naturaleza ya que de ésta depende el ritmo, la dirección y la continuidad del desarrollo (Carpintero, 1999). A diferencia de otro tipo de factores, la naturaleza es un factor no reproducible o cuya reproducción tiene límites en el tiempo. Esto impide el incremento a voluntad de su oferta, lo que se ve agravado por la característica de no sustituibilidad plena del capital natural por el capital antrópico. En este caso el mercado no puede garantizar la futura disponibilidad, siendo también necesario el control sistemático por parte de la Administración (seamos conscientes de las limitaciones operativas de ésta) y el establecimiento de 56

usos más eficientes (recordemos los datos del Dr. Almenar para la Comunidad Valenciana aportados al inicio de esta tesis). 3.2.2. Limitaciones en el enfoque y la metodología de análisis. Siguiendo a Brown (2003), en el caso de la ciencia económica convencional, la metodología de análisis de la realidad consiste en la construcción de modelos, que son simplificaciones de aquella realidad que intentan reflejar. Dado el elevado grado de complejidad de la realidad económica actual, es necesario establecer abstracciones para acotar el problema, reduciendo el número de variables y simplificando las relaciones existentes entre ellas, así como, estableciendo principios generales de comportamiento de los agentes (principio de racionalidad, cláusula ceteris paribus...) Todo ello repercute sobre la forma en que la economía resuelven las tres cuestiones básicas a las que pretende dar respuesta: el Qué, el Cómo y el Para Quién producir. Como veremos, las tres respuestas (necesidades que se atienden y modos de producción y distribución) son decisivas para decidir la sostenibilidad del desarrollo económico del planeta. Esta metodología convencional reduccionista basada en la simplificación se ha fundamentado en tres premisas básicas: -

El todo se puede dividir en partes, lo que ha llevado a la parcelación de los conocimientos. La economía estudia el mundo de los bienes y servicios con valor de cambio. El sujeto puede deslindarse del objeto de estudio. El objeto es establecer leyes universales y conocimiento neutral.

Este enfoque presenta serias restricciones para el tratamiento de problemáticas complejas como es el caso de la interacción entre sistema económico y ecosistemas naturales. Frente a la problemática ambiental de carácter global, que comporta cambios irreversibles, elevada incertidumbre y riesgos de catástrofes, el marco conceptual de la economía tradicional deja de ser válido para analizar la realidad y servir de guía en la toma de decisiones (individuales y especialmente políticas). En contraposición, la Economía Ecológica reclama un enfoque eco-integrador cuyos fundamentos afectarían al método, al instrumental e incluso al propio estatuto de la economía, al sacarla del universo aislado de los valores de cambio en el que hoy se desenvuelve para hacer de ella una disciplina obligadamente transdisciplinar, de acuerdo con Naredo (1993). La Economía Ecológica parte de la necesidad de un enfoque fundamentado en la Teoría de sistemas, que considere la economía como sistema abierto y que permita manejar las interrelaciones dinámicas entre los sistemas económicos y el conjunto de los sistemas biofísicos y sociales. El pensamiento sistémico se caracteriza por ser una aproximación transdisciplinaria, holística y relacional a aspectos de una realidad compleja. El pensamiento sistémico es eminentemente recursivo, ya que considera a los 57

sistemas como constituidos por otros sistemas, a la vez constituyentes de otros. Esquema 2. El sistema económico como sistema abierto residuos

materias primas y espacio Producción

Capital

output

y

Trabajo

información demanda

Gasto SISTEMA SOCIOECONÓMICO residuos ECOSISTEMA Fuente: Tomás Carpi, J.A. (1999) 3.2.3. Otras deficiencias clave del discurso. A continuación se identifican las principales limitaciones conceptuales a las que se enfrenta el discurso económico convencional, siguiendo a Jiménez Herrero (1996). Esta identificación permitirá posteriormente articular las claves de actuación de la Economía Ecológica como alternativa. Podemos añadir, como a partir de las características señaladas anteriormente en relación con el Arte (sentido integrador, impulso comunicativo, capacidad educativa, etc) algunas de estas deficiencias pueden intentar ser resueltas. Sintetizándolo obtenemos las siguientes deficiencias a subsanar: 1. Tratamiento deficitario de la naturaleza y el territorio. 2. Ausencia de análisis en clave evolutiva (integración de tiempos) y tecnológico-productiva. 3. Limitaciones del análisis económico en cuanto a criterios de regulación y mecanismos de asignación. 4. Incoherencias metodológicas en el tratamiento de las relaciones micro y macro económicas. 5. Por último, pero no menos importante, el tratamiento insuficiente del análisis institucional y de las políticas públicas. Veamos en detalle todas estas cuestiones:

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El tratamiento de la naturaleza: Para el discurso económico dominante, la Naturaleza es simplemente una fuente de recursos escasos, sin considerarse su carácter multi-funcional (provisión de recursos, asimilación de residuos, contribución a las funciones vitales de la biosfera). Tampoco se considera su carácter finito. El supuesto subyacente es que la Naturaleza es ilimitada o que el “capital Naturaleza” es sustituible por el capital creado por el hombre (capital antrópico) gracias al ingenio de éste (tal y como afirman las hipótesis tecno-optimistas).

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Análisis del territorio. El territorio, como síntesis de la realidad socioeconómica vivida por el hombre y el espacio físico en el que se asienta, es el ámbito natural de integración inmediata entre el sistema económico y el sistema ecológico. Constituye el lugar en el que es más fácil la percepción de dicha interrelación y el más accesible a la gestión directa de ésta. La economía teórica convencional, al no incorporar su tratamiento, resulta inadecuada no sólo para explicar las relaciones entre actividad humana y ecosistemas, sino también para contribuir a la planificación territorial. Para la economía convencional el espacio existe en forma de nudos y distancias, que reflejan la ubicación de los factores y las actividades, así como los costes de transporte en que se incurre en el proceso económico. La localización de la actividad económica es el principal objeto de su preocupación.

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Ausencia de tratamiento del sistema productivo: La discusión central de la economía convencional se encuentra en la asignación de recursos, cuando, paradójicamente, el proceso económico se sustenta en la producción. Esto supone un contrasentido, ya que es en el contexto productivo donde los propios recursos adquieren su pleno sentido económico. Es aquí donde el proceso económico conecta con la Naturaleza mediante la transformación de materia y energía a que da lugar el proceso de transformación que constituye la producción de bienes y servicios. También es aquí donde se muestran las implicaciones de las Leyes de la Termodinámica, Siguiendo a Georgescu-Roegen (1996), observamos la imposibilidad de la hipótesis de un crecimiento ilimitado (recordemos que éste constituye la condición necesaria de reproducción de la sociedad capitalista) y la trascendencia teórica y práctica de una teoría del cambio tecnológico. En definitiva, la economía es ajena a sus bases materiales (lo cual nos hace recordar la esencia del discurso fisiocrático).

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El tratamiento del tiempo. Una primera cuestión a señalar es la escisión entre el corto y largo plazo. La economía dominante se preocupa fundamentalmente del corto plazo, al ser la asignación de los recursos su centro de atención. Cuando considera el cambio lo hace en términos de estática comparativa o desde una perspectiva lineal. No existe, en consecuencia, una teoría de la evolución económica. Esto plantea importantes limitaciones a su capacidad para integrar la relación entre proceso económico y Naturaleza, ya que dicha relación adopta una forma co-evolutiva (Tomás Carpi, 1999) El predominio de 59

una visión estática de los procesos económicos ha supuesto la marginación del tiempo del análisis económico. Cuando dicha variable ha sido tomada en cuenta (teoría del crecimiento) se la ha tratado de manera lineal (tiempo cronológico y variable pasiva) Sólo en la nueva teoría del crecimiento, la flecha del tiempo empieza a hacer su aparición. La flecha del tiempo, en tanto que expresión de mutación estructural, irreversibilidad de los procesos económicos y generador de discontinuidades históricas, ha sido la gran olvidada. La consecuencia lógica es que un amplio espectro de relaciones estratégicas para comprender la dinámica económica (desarrollo desigual, diversidad de los procesos de desarrollo, innovación, aprendizaje, etc.) y sus interacciones con el entorno han sido excluidas de toda consideración. -

El valor de cambio como criterio único de regulación del uso económico de la naturaleza. Anteriormente se ha señalado cómo la economía convencional centra su análisis en el problema de la asignación, prescindiendo de la producción. Sin embargo, el discurso sobre la asignación también presenta determinadas limitaciones. Por un lado la Naturaleza es valorada en la medida en que es apropiada y presta funciones susceptibles de ser valoradas a través del mercado. Por otro lado, los recursos que proporciona la Naturaleza son valorados de acuerdo con los criterios del cálculo económico convencional, definidos por los costes de extracción, la renta de escasez y la reposición financiera del capital contable amortizado. Ni los efectos sistémicos y para las futuras generaciones de la explotación, ni los efectos sobre los ecosistemas de los residuos generados, son tenidos en cuenta.

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Otras limitaciones del mercado como mecanismo de asignación son: las hipótesis información perfecta frente a situaciones de asimetría y costes de acceso; la brecha existente entre las señales que percibe el mercado para proceder a la asignación y las necesidades reales de colectivos sin capacidad de compra actual; el predominio de los intereses a corto plazo conlleva minusvalorar la escasez futura en el cálculo económico al aplicar los tipos de descuento como instrumento de análisis comparativo de ingresos y gastos; la tendencia a la concentración de los derechos de propiedad de los bienes libres que conlleva la estricta lógica de mercado, afectando a las propias bases de la sostenibilidad.

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Las relaciones entre lo micro y lo macro: Un supuesto importante en el discurso económico convencional es que la interacción entre individuos autónomos es lo que define el proceso económico. Se ignora que los agentes económicos son también entes socializados, cuyos valores, concepciones, creencias, actitudes y comportamientos vienen influidos por el medio cultural y condicionados y regulados por las instituciones vigentes. Lo micro y lo macro constituyen dos planos de la realidad económica y social interdependientes, pero responden a lógicas y principios de organización diferentes, por lo que la dinámica y comportamiento de uno de los planos no puede inferirse del otro. 60

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El individualismo metodológico que ha influido el discurso económico dominante ha ignorado este último aspecto generando serias distorsiones. Uno de los problemas es el cálculo de la optimización. Cuando los objetivos y criterios de valoración de la unidad económica están claramente definidos y son indiscutibles, la optimización de acuerdo con el cálculo económico es racional y éticamente legítima. Sin embargo, las sociedades son sistemas donde la heterogeneidad social, la diversidad valorativa y el conflicto son la norma. Los óptimos sustentados en el simple cálculo económico esconden la insatisfacción de alguna de las partes y la imposición de los intereses dominantes.

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Relevancia de las políticas públicas y del análisis institucional. Dadas las limitaciones del mercado, la única forma de garantizar la sostenibilidad ecológica y social es a través de la adopción de decisiones de orden político, siendo de especial interés las relacionadas con la demografía y la tecnología. Tales decisiones deben estar fundamentadas en argumentos científicos, que definan un marco institucional a través del cual los valores de justicia y sostenibilidad se transfieran al mercado. Desde la perspectiva de la economía ecológica, la actuación institucional y la información científica constituyen los elementos centrales. Sin embargo, el mercado y los precios sí constituyen buenos transmisores de las directrices institucionales. Así, los costes ambientales pueden ser internalizados mediante los impuestos ecológicos y eco-tasas. Para garantizar la sostenibilidad, la cuota de extracción no debe excederse la capacidad de carga del ecosistema. Esta cuota debe fijarse política y científicamente. Las tasas y los impuestos ecológicos constituyen instrumentos de gran utilidad para impulsar la sustitución de recursos escasos o no renovables e inputs contaminantes por otros menos escasos o menos tóxicos y para incentivar el proceso de cambio tecnológico. No pueden, sin embargo, establecer la oferta óptima de recursos cuya escasez es absoluta. En cuanto al control político de la variable demográfica y, dada su fuerte correlación con el nivel de desarrollo económico y social de un país, más que imponer restricciones para el control de la natalidad, sería más eficiente y menos traumático el impulsar las capacidades humanas a escala mundial y una distribución de la renta más equitativa. De otro lado, la política tecnológica en un estrategia de desarrollo sostenible debe ir encaminada al incremento de la eficiencia ecológica. Estas actuaciones pueden tener consecuencias negativas sobre la estructura económica y social, por lo que resulta necesario afrontar cuestiones como el problema del desempleo o garantizar la renta mínima. En definitiva, se trata, de acuerdo con Tomás Carpi (1999), de iniciar un proceso gradual de cambio institucional que permita la anticipación, el aprendizaje para una mejor adaptación, en un escenario de cooperación y relaciones internacionales sólidas

Desde la perspectiva de integración de disciplinas, las anteriores limitaciones señalan un interesante campo de colaboración interdisciplinar a ser impulsado 61

desde la Economía Ecológica como proyecto de investigación. De especial interés son la geografía (el territorio), la física y la historia (el tiempo), las ingenierías (los sistemas de producción), la ecología (la naturaleza), la filosofía (ética) o la sociología y las ciencias políticas (las instituciones). 3.3. Conceptualización del desarrollo sostenible desde la perspectiva de la ciencia económica. Una vez considerados los elementos centrales del paradigma del desarrollo sostenible, continuamos el desarrollo del marco teórico presentando las claves generales para articular esta estrategia de transformación social, tomando como referencia lo expuesto por Aguilera Klink (1994). En este apartado introducimos conceptos como el de eficiencia ambiental, presentamos las diversas versiones sobre la sostenibilidad (atendiendo a las hipótesis que hagamos sobre la sustituibilidad entre factores naturales y antrópicos) y definimos las bases operativas y claves técnicas del proceso. La comprensión del desarrollo sostenible hace necesario distinguir claramente entre eficiencia medio ambiental y sostenibilidad. La primera es una condición necesaria de todo proceso socio-económico que pretenda maximizar el bienestar humano sin superar la capacidad de carga de la naturaleza. Es por esta razón que el debate político y de la gestión se han centrado en la eficiencia medio ambiental a pesar de que en modo alguno puede considerarse una condición suficiente de desarrollo sostenible. La eficiencia medio ambiental se refiere al impacto ecológico de la unidad de producto o de servicio final. A mayor eficiencia, mayor oferta posible de servicios a disposición de los ciudadanos. El centro del razonamiento se sitúa en el proceso de producción y en la organización del consumo, sin afectar al nivel de consumo o a los estilos de vida. La política tecnológica constituye el cauce principal a través del que se incide en la eficiencia medio ambiental. Sin embargo, el incremento de ésta no garantiza la sostenibilidad ecológica del proceso productivo sí el flujo de materia y energía que entra y sale del proceso de producción sigue creciendo, lo que tenderá a ocurrir cuando la tasa de crecimiento del producto es mayor que la de dicha eficiencia. Es por ello que para que el desarrollo sea sostenible debe cumplirse una segunda condición: la de sostenibilidad. Por sostenibilidad se entiende el mantenimiento del flujo de materia y energía que entra y sale del proceso de producción dentro de los límites que impone la capacidad de carga de los ecosistemas implicados. Las variables estratégicas son la población, la cantidad de producción y su composición, siendo la reproducción de la especie humana y el estilo de vida y consumo el centro del problema.

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En la medida en que una y otro están relacionados en la actualidad con la distribución espacial y social de la producción y los valores, resulta evidente que la problemática de la sostenibilidad se sitúa fundamentalmente en el ámbito de la distribución y de la cultura. En conclusión, y de acuerdo con Jimenez Herrero (1996) cabe inferir que mientras la sostenibilidad constituye el indicador que garantiza la supervivencia de la especie humana sin riesgo de catástrofes ecológicas, la eficiencia medio ambiental constituye la variable de referencia para la mejora de los niveles económicos de vida o el incremento de la población sin merma de dichos niveles. Su función es, por tanto, distinta pero complementaria en relación con un proceso cuya finalidad es maximizar el bienestar económico en el tiempo. También se deduce de lo que se ha dicho más arriba que si bien toda estrategia de desarrollo sostenible tiene en la actuación sobre la producción, uso de recursos y tecnología uno de sus campos prioritarios, la distribución y el cambio cultural constituyen también puntos centrales de atención. En consecuencia, pilotar la sostenibilidad del desarrollo económico no sólo implica tener en cuenta la interacción entre economía y ecología. La coevolución positiva entre ambas instancias difícilmente será posible sin la intermediación de cambios sociales y culturales que garanticen la compatibilidad entre flujo de materia y energía y capacidad de carga. De acuerdo con Corraliza (1997), la educación en valores, la información y la formación ambiental, la identidad del territorio o la creatividad y la innovación social cobran una relevancia estratégica desde esta perspectiva, tal y como desarrollaremos más adelante. De la anterior relación se deduce también que los dos polos del problema de la sostenibilidad son la capacidad de carga de los ecosistemas y el flujo de materia y energía que entra y sale del proceso de producción. Contar con instrumentos eficaces de medición de la capacidad de carga y de los efectos de la producción, o, en su ausencia, con buenas reglas de comportamiento e indicadores de atención, constituye un pilar fundamental de toda estrategia de desarrollo sostenible (Tomás Carpi, 1999). La debilidad actual del conocimiento sobre los polos del problema (capacidad de carga y efectos últimos de los impactos específicos), por un lado, y las relaciones entre los planos económico, ecológico y social y el ajuste institucional que permita la co-evolución positiva entre economía y entorno natural, por el otro, abre un amplio campo de análisis y experimentación que sin lugar a dudas constituye uno de los cometidos más importantes de la estrategia de desarrollo sostenible. Pero no menos importante es el hecho de que a la pobreza del conocimiento hay que adjuntar la imprecisión e incertidumbre que entraña el carácter complejo, dinámico y abierto a lo nuevo del desarrollo sostenible como proceso de transformación radical del sistema tecnológico, económico y social. Aquella ignorancia y esta incertidumbre, en un contexto de riesgo de catástrofe, impone una flexibilidad al proceso de desarrollo que hace 63

imprescindible un cambio fundamental en los mecanismos de autogobierno de la sociedad y en la racionalidad. No sólo la racionalidad económica tiene que ser permeable a las exigencias de auto-producción normal de los ecosistemas, sino que la razón instrumental (la preocupación por los medios no por los fines) que ha regido hasta ahora los destinos de la economía, debe dejar la prelación a la razón de los fines, con la vista puesta en los valores e instituciones que garanticen la máxima longevidad de la vida humana en el planeta y la evolución normal de la biosfera. Uno de los principales retos que se le plantean a toda estrategia de desarrollo sostenible es la gestión y el ritmo de tal cambio. La cuestión no es sólo técnica (elevación de la eficiencia medio ambiental de procesos y productos, lo que impone trayectorias tecnológicas informadas por la racionalidad ecológica) sino también socio-cultural (cambio de gustos y de patrones de consumo) e institucional (instituciones y políticas que encaucen los anteriores procesos y establezcan los ritmos de cambio). A la luz de lo expuesto, resulta ocioso decir que la exposición que sigue tan sólo pretende ofrecer algunas precisiones conceptuales, proporcionar ciertas claves y avanzar una pocas ideas y reglas que permitan al lector dar los primeros pasos por una senda aún por construir. 3.3.1. Gestionar la ambigüedad: ¿existen distintas versiones de la sostenibilidad?. De acuerdo con el supuesto respecto al grado de complementariedad y sustituibilidad entre los capitales natural y antrópico (el creado por el hombre), es posible hablar de distintas versiones (y por tanto, estrategias) de la sostenibilidad. Según cual sea la que se asuma, variarán los grados de libertad del crecimiento económico, y con ellos el contenido material del proceso, las relaciones básicas y las reglas a seguir. Para aquellos que consideran que las funciones económicas del capital natural son sustituibles por capital creado por el hombre, lo que realmente importa para que la igualdad intergeneracional esté garantizada es que la capacidad productiva del capital total (natural y creado por el hombre) no disminuya. Nos encontramos en este caso ante una versión débil de sostenibilidad. Las variables medio ambientales entran a formar parte del discurso económico y político, como guías de la asignación de recursos, cambio tecnológico y acumulación de capital, pero en modo alguno suponen una restricción al crecimiento, que vendrá dado por la capacidad creativa y las decisiones de inversión. Aunque el marco institucional debe variar para garantizar la conservación del valor del fondo de capital, ni los valores ni el modo de vida tienen por qué verse afectados. Es decir, el desarrollo económico viene a ser, en última instancia, un proceso fundamentalmente dependiente del sistema económico y político. La contrapartida de esta versión es la llamada sostenibilidad fuerte. El supuesto principal de esta versión es que o no existe sustituibilidad o no es 64

deseable la sustitución de los activos naturales por los creados por el hombre. En este último caso a la naturaleza se le atribuye valor en sí. Para está versión el desarrollo sostenible es aquel que garantiza a las futuras generaciones al menos las mismas condiciones ambientales de que disfruta la actual. Esto se convierte en una regla de hierro del modelo que queda impresa de manera inmutable en el marco institucional que regula el comportamiento de los agentes económicos y políticos. Las variables estratégicas del desarrollo no se sitúan en este caso sólo en el sistema social. La conservación del entorno natural impone una restricción fundamental al proceso, que afecta tanto a su contenido material y a la evolución tecnológica, como a los valores y modo de vida. En una situación aparentemente intermedia pero sustancialmente distinta a de la sostenibilidad débil, se sitúa la versión cuasi-fuerte de sostenibilidad. Se supone que la sustituibilidad entre capital natural y creado por el hombre es posible pero limitada. El limite viene dado por el umbral de irreversibilidad de los ecosistemas y funciones ecológicas. Este umbral de irreversibilidad debe ser respetado para evitar todo riesgo de catástrofe y permitir la recuperación de los ecosistemas afectados. Lo que implica que, hasta cierto punto o temporalmente, el desarrollo sostenible es compatible con determinado grado de degradación del entorno natural. Una condición fundamental es que el efecto sobre el entorno natural vaya acompañado de una acumulación adicional de capital creado por el hombre, así como del conocimiento necesario, que garantice que las futuras generaciones puedan recuperar a voluntad los ecosistemas afectados sin que su situación económica empeore con respecto a la de las generaciones beneficiarias de la degradación reversible. Esta versión confiere algo más de flexibilidad al proceso de desarrollo sostenible que la versión fuerte, pero los efectos sobre su contenido y las implicaciones estratégicas son muy similares. 3.3.2. Definición de las bases operativas de un desarrollo humano ambientalmente sostenible (DHAS). Con independencia de que la capacidad de carga de los ecosistemas sea difícilmente determinable, costosa e imprecisa, podemos señalar, siguiendo a Daly (1990), que existen algunos principios o reglas de funcionamiento susceptibles de guiar el proceso económico de forma armónica con el entorno natural. Se trata de principios útiles en realidades dinámicas y complejas. Estas reglas son de aplicación sistemática a todo proceso sustentado en la versión de sostenibilidad fuerte. Su rol estratégico deriva del hecho de que tienen en cuenta las siguientes cuestiones: -

El equilibrio dinámico entre el sistema económico y el ecológico. Preservación de las capacidades de auto-producción de los ecosistemas. La conservación del fondo de capital, tanto natural como artificial. La equidad intergeneracional. Las relaciones intra e intersectoriales en el ámbito nacional e internacional.

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El primer principio puede denominarse de explotación sostenible: El principio de sostenibilidad fuerte prescribe que la tasa de explotación de los recursos renovables no debe superar a su tasa de regeneración. En el supuesto de la versión de sostenibilidad cuasi-fuerte, el principio aconseja que la tasa de explotación y su evolución en el tiempo debe ser tal que se Este stock mínimo varia también de acuerdo con la función que cumpla el respete el stock necesario para evitar cualquier catástrofe. recurso renovable. En el caso de especies y ecosistemas que no cumplen funciones generales, dicho mínimo puede ser el nivel crítico de autoproducción. Cuando se trate de especies o ecosistemas que sí cumplen funciones de regulación de ciclos básicos de alcance supralocal (aguas continentales) o global (atmósfera y clima) el stock debe ser el necesario para mantener la estabilidad del sistema que depende de ellos. La complejidad de los procesos globales y su dependencia de múltiples variables hace difícil, sin embargo, la determinación de dicho stock mínimo. Cuando del suelo y agua se trata, el mencionado principio prescribe el mantenimiento de su stock, fertilidad y calidad, al ser la principal expresión y máximo soporte de los recursos renovables. El segundo principio de sostenibilidad del desarrollo económico se refiere a los recursos no renovables, pudiendo denominarse de vaciado sostenible. Para que el desarrollo sea económicamente sostenible, la explotación de los recursos no renovables no debe hacerse a una tasa superior a la de su sustitución por otro recurso renovable, de forma y manera que no se genere una creciente escasez relativa que lleve al estrangulamiento del proceso de producción. El principio económico de conservación del valor del fondo de capital establece la necesidad de que dicha explotación financie un flujo de inversión en recursos renovables susceptible de garantizar en el futuro una fuente equivalente de ingresos netos a la que hoy proporciona la explotación del recurso no renovable. Este segundo principio no sólo llama la atención respecto a una gestión racional en el tiempo de los recursos no renovables, sino que advierte sobre la necesidad de fomentar la búsqueda de sustitutos, el desarrollo tecnológico que minimice el uso de un recurso escaso y las prácticas de reutilización o reciclaje. El tercer principio o regla de comportamiento sostenible se refiere a la emisión de residuos. La regla de emisión sostenible prescribe que el vertido a las aguas, la contaminación de la atmósfera, así como la generación y deposición de residuos, no debe superar la capacidad de asimilación y auto-depuración de los ecosistemas. El persistente incumplimiento de este principio lleva a la degradación de los ecosistemas y la disminución de la capacidad de carga. El cumplimiento de este principio también implica la emisión cero de residuos no biodegradables.

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Un cuarto principio de sostenibilidad se refiere a la evolución de los indicadores de servicios ambientales (temperatura global, nivel de la capa de ozono, biodiversidad,...). Por el carácter estratégico para la sostenibilidad global de dichos servicios ambientales, este principio puede denominarse de irreversibilidad cero. En la versión de la sostenibilidad fuerte el principio prescribe que los mencionados indicadores no deben experimentar cambio alguno. En la versión cuasi-fuerte su cambio no puede ser tal que amenace catástrofe. Su cumplimiento exige la imposición de limites dinámicos a la emisión de CO2 y CFCs, así como la conservación de áreas mínimas de hábitats particulares. También el mantenimiento a muy bajo nivel de riesgos medio ambientales de gran alcance biológico generados por la actividad humana (ej.: riesgo nuclear) constituye una regla de sostenibilidad a observar. La preocupación tanto por la sostenibilidad como por la maximización de las oportunidades económicas compatibles con ella, sugiere una sexta regla de comportamiento relacionada con la orientación del cambio tecnológico. Este debe encauzarse en la dirección que permita: -

-

La máxima eficiencia en el uso de materia y energía; La minimización del impacto medio ambiental de los procesos y los productos mediante la inocuidad de la energía (energías limpias) y los residuos (biodegradables) La maximización de la reutilización y el reciclaje.

La garantía de igualdad interespacial frente al medio ambiente hace necesaria la inclusión de un principio adicional: Una economía y una sociedad concreta es sostenible cuando sus tasas de extracción de recursos y de generación de desechos y contaminación pueden ser no igualados el resto de la del planeta, sin quedeello Esto excluyepor la legitimidad delpoblación intercambio entre espacios los conlleve derechosel incumplimiento de los primeros cuatro principios arriba enunciados sobre el medio ambiente. Ni que decir tiene que en una realidad tan compleja como la que define el desarrollo sostenible, en un ambiente de ignorancia, incertidumbre y alto riego, el principio de precaución constituye una regla fundamental cuyo riguroso cumplimiento, al amparo del marco institucional oportuno, no sólo es una garantía fundamental de sostenibilidad, sino el signo más evidente de la apuesta social por su preservación. 3.3.3. Cuestión de innovación: la sostenibilidad como proceso social.

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Como anteriormente hemos señalado, el discurso sobre el desarrollo sostenible, aún enfatizando el papel estratégico de las variables ecológicas, considera que tanto la razón de ser del desarrollo sostenible, la crisis ecológica actual, como sus objetivos, estrategias e instrumentos, pertenecen al ámbito de lo social. En este sentido, a lo largo del presente trabajo la experiencia de A21L es analizada como semilla, como proyecto piloto que nos permite chequear las posibilidades del cambio social demandado por la sostenibilidad. Los problemas que le han dado origen tienen su razón de ser en el estilo de desarrollo dominante, con las estructuras sociales, las instituciones, los valores y el patrón de desarrollo tecnológico como sus causas primeras. En consecuencia, sólo el cambio de paradigma de desarrollo, con lo que ello implica de transformación social, puede evitar el colapso que amenazan generar las tendencias gestadas por dicho paradigma. Siguiendo a Manzini (2005), para cambiar estas cuestiones se considera imprescindible llevar a cabo cambios sociales, institucionales y de valores, creencias y actitudes, tanto a nivel local como nacional e internacional, de modo que un nuevo paradigma, ecológica, económica y socialmente sostenible sea posible. A partir de las premisas de la Agenda 21 de la Cultura, éste es un reto al que no es ajena la planificación cultural. Tal y como señala Evans (2001), ésta debe asumir toda una serie de nuevos compromisos a través de ejes de actuación decisivos como son: -

La construcción de la identidad de la comunidad: los valores democráticos y estilos de vida sostenibles. La imaginación y la visión de futuro. El impulso a los procesos de innovación social. El desarrollo de la creatividad. La memoria y los recursos patrimoniales.

Las limitaciones ecológicas no se consideran, dentro de la concepción más institucional de la sostenibilidad, un obstáculo al crecimiento económico, siempre y cuando se cambie el patrón económico y tecnológico. Ello es así porque se asume la existencia de una importante frontera de posibilidades tecnológicas y de satisfacciones no explotadas mucho menos impactantes medio ambientalmente. Por último, y como premisa de valor estratégico, al ser los problemas fundamentales de ámbito mundial, se entiende que las opciones también tienen que serlo. Es decir, el desarrollo sostenible será global o no será. Pero para que una estrategia de alcance mundial se haga realidad, la cooperación entre los países resulta imprescindible. Pero es dudoso que la cooperación internacional se dé en ausencia de un firme ejercicio del principio de solidaridad. En consecuencia, este principio tiende a convertirse en una regla estratégica de sostenibilidad, al menos en el momento actual. 68

Expuestos los supuestos subyacentes a la concepción del desarrollo sostenible desde una perspectiva estratégica, se analiza a continuación la función objetivo, los canales de trasmisión, los rasgos estratégicos y algunos de los instrumentos operativos para su puesta en marcha. 3.3.4. Necesidad de anticipación: el largo plazo como función objetivo. Como ya se hacia notar más arriba, si bien el objetivo fundamental del desarrollo sostenible es la igualdad intergeneracional, o diacrónica, tanto por razones éticas como estratégicas la igualdad dentro de la propia generación, intra-generacional o sincrónica, es igualmente importante. A estos objetivos genéricos se les pretende dar concreción mediante un conjunto de objetivos intermedios e instrumentales de inferior nivel y mayor concreción. Siguiendo el discurso institucional con algunas modificaciones, estos objetivos intermedios pueden sintetizarse de la siguiente forma: Tal y como reconoce la Organización de Naciones Unidas, ONU. (1992), el crecimiento económico a largo plazo constituye un objetivo instrumental fundamental, tanto para la elevación de los niveles de vida de los países y colectivos más desfavorecidos, como para alimentar y hacer factible, al menos inicialmente, el principio de solidaridad internacional. Además de que el crecimiento es, tal y exponíamos más arriba, un objetivo irrenunciable de los países subdesarrollados, se considera que las interdependencias económicas (sectoriales y espaciales) hacen del crecimiento del mundo desarrollado una fuerza necesaria para el desarrollo económico de aquellos. El crecimiento del mundo occidental facilita, por otro lado, un proceso de redistribución de la renta a nivel internacional que de otro modo encontraría serios obstáculos para llevarse a efecto. No es, sin embargo, un crecimiento indiscriminado el que se persigue. En primer lugar, y ese constituye otro objetivo intermedio fundamental, la satisfacción de las necesidades básicas es el destino prioritario del crecimiento. Se persigue la satisfacción de las necesidades básicas, la elevación de los niveles de educación y salud y el desarrollo del nivel de vida y de las capacidades de los más pobres. Con ello se pretende hacer del desarrollo humano una de las dimensiones centrales del desarrollo sostenible. La armonía entre desarrollo económico y medio ambiente es otro objetivo intermedio que viene a modular el contenido del crecimiento. La idea que subyace a esta relación no es sólo la que deriva del rol estratégico de la sostenibilidad ecológica en el desarrollo económico. También la relación inversa es fundamental: difícilmente se logrará mantener la estabilidad de los ecosistemas naturales en el Tercer Mundo sin resolver los problemas del atraso económico, social, político y tecnológico. A tal efecto, la satisfacción de las necesidades básicas y el desarrollo de las capacidades de los más necesitados constituyen una condición fundamental de la sostenibilidad ecológica.

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La utilización de los recursos y el desarrollo tecnológico deben ser compatibles con la seguridad del aprovisionamiento futuro de recursos básicos y el respeto de la estabilidad de los ecosistemas naturales y sociales. Este objetivo instrumental conlleva la promoción de valores, actitudes e instituciones que permitan definir unos niveles y una composición del consumo que sean ecológicamente sostenibles. Desde la perspectiva de la planificación cultural, resulta de interés señalar el hecho de que el enfoque del eco-desarrollo pone especial énfasis en el desarrollo de las capacidades creativas del hombre y su despliegue en los ámbito tecnológico, institucional y comunicativo, de acuerdo con las características del medio natural y social. A este objetivo subyace la idea de que la universalización de las valoraciones y de las técnicas no sólo es empobrecedor, sino que limita el potencial de desarrollo co-evolutivo (aquel que permite sacar el máximo partido económico de las capacidades productivas del medio natural) y la diversidad y flexibilidad necesarias para afrontar un proyecto de la complejidad e imprecisión del desarrollo sostenible. Con la superación de la estricta creatividad instrumental que ha dominado el paradigma tradicional, se crean las condiciones para el pleno desarrollo de la dimensión calidad de vida del bienestar (su vertiente cualitativa), hasta ahora estrangulada por la primacía del nivel de vida (vertiente cuantitativa). 3.3.5. Hacia una definición de las claves técnicas del DHAS. Como ya se hizo notar más arriba, el desarrollo sostenible navega entre las aguas de la sostenibilidad y la eficiencia medio ambiental. La garantía de un futuro sostenible pasa, pues, por actuaciones que incidan tanto sobre el impacto por unidad de producto generado, como sobre la carga total, lo que tiene que ver con la población y los estilos de vida.

Aunque en las versiones más débiles de la sostenibilidad, la función clave para el desarrollo sostenible se le confiere a las primeras actuaciones (el enfoque de la eco-eficiencia ha puesto de manifiesto la racionalidad y las oportunidades que abre el centrar la atención estratégica y de la gestión empresarial en este criterio), también el cambio en el estilo de vida y el control de la población, que vienen a aligerar la presión sobre la biosfera por vías no tecnológicas, constituye un recurso no despreciable, toda vez que plenamente coherente con la idea de cambio estructural global con que se relaciona al desarrollo. Tal y como señala Jacobs (1991), las vías de actuación sobre la eficiencia medio ambiental son múltiples, como se deduce de los componentes del coeficiente de impacto medio ambiental (CIA): CIA = Cantidad de producto necesario para satisfacer una necesidad x Cantidad de output ambiental necesaria para generar una unidad de producto x Impacto medio ambiental por unidad de output ambiental. 70

Las posibilidades de seguir incrementando la oferta de servicios a disposición de una colectividad dependerán de la capacidad para reducir todas y cada una de las tres variables que componen el coeficiente de impacto medio ambiental. a. Reducción del impacto medio ambiental por unidad de output ambiental. Por output ambiental se entiende el conjunto de elementos procedentes de la naturaleza o cuya utilización o transformación tiene algún efecto potencial sobre los ecosistemas, funciones y reservas de recursos naturales

Se incluyen en ellos desde los recursos renovables (ej.: madera, animales, suelo...) y no renovables (ej.: minerales, energías fósiles...) hasta los compuestos químicos. Su utilización en el proceso productivo y en el consumo incide sobre sus stocks, composición o reservas, al tiempo que generan residuos, vertidos y emisiones con impacto sobre el medio natural. Tres son los conductos a través de los que se puede reducir el impacto medio ambiental de los outputs ambientales, de acuerdo con la vía a través de la cual la acción humana incide en el entorno: explotación de recursos renovables, extracción de recursos no renovables y contaminación. Las formas de disminuir el impacto medio ambiental por unidad de output ambiental de recursos renovables son múltiples. En primer lugar está el incremento planificado del stock de dichos recursos a través de una mejora de su gestión, como es la reforestación o la acuicultura. La utilización de técnicas que incrementen la productividad y el crecimiento de las especies objeto de explotación es otra vía de incremento de sus prestaciones sin comprometer los principios de sostenibilidad. La mejora en las técnicas de cultivo que preserve la productividad del suelo es otra forma de disminuir dicho impacto. No debe olvidarse que esta vía de incremento de la eficiencia medio ambiental tiene límites y no son descartables efectos secundarios. Circunstancia que hace de la evaluación con un enfoque integral y del uso del principio de precaución requisitos necesarios de toda política que tenga por objeto la disminución del impacto medio ambiental por esta vía. Las formas normales de incidir sobre esta variable en el ámbito de los recursos no renovables son la búsqueda de nuevas reservas y la reutilización y el reciclaje de los residuos que los contienen.

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Por lo que respecta a la reducción del impacto mediante la acción sobre la contaminación, las vías son también múltiples y variadas. Las técnicas de minimización y la sustitución de recursos escasos o compuestos contaminantes por otros más abundantes e inocuos, constituyen la vía más prometedora de reducción del impacto medio ambiental por unidad de output ambiental El cambio hacia compuestos ambientalmente más inocuos (Ej.: biodegradables) representa una de las alternativas más interesantes a largo plazo, al igual que la sustitución entre minerales con distinto efecto contaminante y el uso de energías libres y limpias. El control de los residuos a final de tubo es la práctica tradicional, pero también la más ineficiente. La reutilización y reciclaje de los residuos del proceso de producción constituye otra vía importante de minimización de este tipo de impacto mediante la valorización. La valorización económica de los residuos constituye un medio mediante el cual el cálculo económico contribuye a la disminución del impacto medio ambiental por unidad de output ambiental. También el incremento de la capacidad de asimilación del medio natural (mediante la mayor concentración de microorganismos en el agua, el crecimiento de la masa forestal o el descubrimiento de receptáculos más seguros) constituye una vía interesante, por el lado de la capacidad de carga, de disminuir el efecto medio ambiental de la acción humana a través del uso de outputs ambientales. El insuficiente conocimiento del funcionamiento de los ecosistemas demanda, sin embargo, cautela ante algunas de estas soluciones. La acción sobre esta dimensión del coeficiente de impacto medio ambiental implica orientar el cambio tecnológico y en la producción de acuerdo con cuatro criterios básicos: -

Elevación de la productividad de los recursos renovables; Sustitución de recursos no renovables escasos por otros más abundantes y por recursos renovables; Sustitución de outputs ambientales de alto impacto medio ambiental por otros de bajo impacto y Minimización y control de residuos.

b. Reducción del output ambiental por unidad de producto. Por producto se entiende el bien producido que satisface una necesidad. Un coche, una nevera, un kilo de carne o una casa, son unidades de productos distintos. La reducción de los componentes medio ambientales necesarios para la fabricación y uso de tales bienes, constituye la finalidad de las vías de actuación que se comentan a continuación. También la duración de los bienes y el de los outputs ambientales constituyen vías de incremento de la eficiencia medio ambiental. Por el lado del proceso de producción la minimización de materia y energía por unidad de producto constituye la línea de acción más importante. El ahorro energético, la cogeneración y el uso de tecnologías más eficientes en 72

términos de materia y energía son vías de actuación prometedoras. No menos importante es la adaptación del proceso y el producto a la máxima reutilización de residuos y componentes de productos usados y el reciclaje de los mismos, así como la minimización de materia y energía en las actividades de distribución (empaquetado y transporte). Esto último implica prestar especial atención a los modos de transporte, en beneficio de las combinaciones multimodales energéticamente más eficientes. En relación con el producto, el tamaño, la durabilidad (del producto en su conjunto o de sus componentes con mayor contenido de output ambiental), la eficiencia energética y la polivalencia, constituyen el centro de atención de una estrategia de eficiencia medio ambiental. En este caso, tan importante como el cambio tecnológico es el diseño y la adaptación al entorno natural (ej.: vivienda) e infraestructural y urbano (ej.: transporte) del producto. El cambio en los gustos y en la cesta de la compra, en beneficio de productos menos intensivos en materia y energía (ej.: servicios), representa una tendencia favorable a la reducción del componente medio ambiental del producto. También una reorganización de la estructura urbana que disminuya los desplazamientos diarios, o un cambio en el modo de transporte intraurbano, en beneficio del de carácter colectivo, así como una mayor autosuficiencia territorial, con efectos sobre el transporte de mercancías de larga distancia, tienen importantes consecuencias sobre la disminución del output ambiental por unidad de producto. c. Reducción de la cantidad de producto necesaria para satisfacer una necesidad. Una parte muy importante de los bienes que satisfacen necesidades están considerablemente subutilizados. Esto ocurre en un amplio espectro de productos, desde la segunda residencia hasta el coche, la lavadora o los que son producto de la moda. La nuestra es una sociedad que pone más énfasis en el poseer y representar que en el disfrutar, de ahí que una parte muy importante de la actividad productiva no tenga una clara contrapartida en necesidades satisfechas. El origen de esto es socio-cultural, y sólo en ese plano encontrará solución. Desde la perspectiva del desarrollo sostenible es conveniente tener presente que, al igual que la renta no representa necesariamente el bienestar económico de una comunidad, tampoco la producción y posesión de productos equivale a satisfacción de necesidades. De ahí que sea posible disminuir el coeficiente de impacto medio ambiental, sin afectar a la satisfacción de necesidades, mediante cambios de valoraciones, actitudes y organización del consumo, que permitan la reducción de la actividad productiva y el stock de bienes de consumo per cápita.

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La forma de incidir en el impacto medio ambiental por esta vía no depende del cambio tecnológico, la producción o el diseño. El proceso es en este caso socio-cultural, siendo la transformación de los valores, actitudes y comportamientos la forma lógica de materializarse. Como más adelante veremos, la innovación social, el replanteamiento de la identidad, la memoria y la imaginación de alternativas resultan decisivas para trabajar el modelo de satisfacción de las necesidades. d. La garantía de la sostenibilidad. Es precisamente por la vía del cambio socio-cultural que algunas corrientes sociales y de pensamiento ven el camino real hacia un desarrollo realmente sostenible. Para ellos, resulta impensable que las tendencias demográficas actuales se materialicen y los niveles de consumo de la población mundial alcancen la cota del mundo occidental, sin que al mismo tiempo no se produzca una catástrofe ecológica. Sin rechazar la posibilidad de importantes avances en la eficiencia medio ambiental por mediación del cambio tecnológico, entienden que la única garantía real de un futuro ecológicamente sostenible reside en el control de la población, especialmente en el Tercer Mundo, y un cambio radical en el estilo de vida occidental, que ponga en cuestión el consumismo y el productivismo, revalorice la calidad de vida e invierta la tendencia a la globalización, en beneficio de una mayor autonomía territorial y los consiguientes efectos positivos sobre el gasto energético. 3.3.6. ...y concreción estratégica de las mismas. Desde un punto de vista estratégico, el desarrollo económicamente sostenible difiere según los supuestos de partida respecto a la situación actual de la presión medio ambiental, el optimismo tecnológico y las premisas éticas. En todos los casos, sin embargo, la visión estratégica cambia notablemente con respecto a la del paradigma tradicional de desarrollo. Siguiendo a Brown (2003), lo que sigue a continuación es un intento de esbozar algunas orientaciones estratégicas que, por un lado, recojan las claves más en boga en el debate teórico y, por otro, sean coherentes con la función objetivo expuesta más arriba. La primera clave hace referencia a la organización de las principales dimensiones en interacción: lo social, lo económico y lo ambiental. Se prioriza la naturaleza como dimensión básica de toda estrategia de desarrollo sostenible, para lo cual debe interiorizarse en todos los niveles y procesos de decisión. Es decir, tanto la política pública -en particular la económica, sectorial, infraestructural y tecnológica- como la privada deben ser filtradas por el tamiz de los principios medio ambientales de sostenibilidad. La segunda clave es que el desarrollo científico-técnico debe guiarse por criterios de eficiencia medio ambiental, de adaptación al medio natural y cultural y de autonomía del hombre y de las sociedades. De acuerdo con Muñoz Machado (1997), esto implica imprimir un marcado sesgo medio 74

ambiental al cambio tecnológico y cuestionar la tendencia actual de universalización de las técnicas, que no sólo olvida las divergencias ecológicas a nivel espacial, sino también la necesidad de adaptar la tecnología a las especificidades culturales y socio-económicas de los territorios. Se responde con ello al reto de la eficiencia medio ambiental y a los objetivos sociales del desarrollo humano y la autonomía de las sociedades. La tercera clave es que el paradigma del desarrollo sostenible no define una trayectoria única de evolución económica y tecnológica. Constituye un enfoque abierto que tiene por objeto orientar, de forma coherente con el medio natural, trayectorias específicas y diferenciadas de utilización del tiempo y el espacio, según los valores y el patrón de creatividad asumidos por cada sociedad. En consonancia con la noción de desarrollo expuesta al principio, la transformación que el desarrollo sostenible conlleva supone no sólo un cambio fundamental de las relaciones sectoriales, técnicas y sociales, sino también la innovación a partir de la introducción de nuevos valores, creencias, actitudes e instituciones. Estos cambios y su interacción auto-reforzante constituyen el vehículo fundamental de la transición a una sociedad sostenible y aquí es donde la cultura está llamada a desatar sus potencialidades como motor de transformación, tal y como detallamos a continuación. En relación con la organización social, y tal como se desarrollará en el análisis del la gobernanza, la educación en valores y la cultura democrática (participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas y en la implementación de las acciones que de ellas derivan) representan los vectores-fuerza de una estrategia de desarrollo sostenible. Estos aspectos constituyen tanto un vehículo fundamental para el desarrollo de las capacidades y del aprendizaje individual y colectivo, como un soporte de la construcción de nuevos sistema de valores, creencias y actitudes. De acuerdo con Grasa Hernández (1997), se trata de un mecanismo de reforzamiento social coherente con el desarrollo sostenible que introduce resortes básicos de autoorganización social, sin los cuales es difícil garantizar tanto los objetivos sociales del desarrollo sostenible como la flexibilidad necesaria para gestionar la incertidumbre que dicho proceso conlleva. El desarrollo social constituye el acompañante obligado del desarrollo económico. A continuación expondremos en detalle como la planificación cultural puede contribuir al desarrollo de este objetivo. De momento destacamos cómo la creatividad de una comunidad debe hallar alternativas de mejora en las políticas distributivas y de justicia social, el control demográfico, la igualdad entre grupos sociales y sexos, el desarrollo comunitario y la integración social, la salud o la promoción de la mujer, ya que representan elementos centrales de una estrategia de sostenibilidad. La variable demográfica, especialmente en el Tercer Mundo, constituye otro de los vectores-fuerza de la sostenibilidad, como ya se ha indicado más arriba. Pero su eficacia resulta dudosa si no se aborda desde una perspectiva integral, en estrecha relación con las políticas de desarrollo económico, 75

desarrollo social (con especial énfasis en la promoción de la mujer), distributiva y de educación. Dado que el núcleo central del problema de la sostenibilidad es lograr un desarrollo armónico entre sistema económico y sistema ecológico a nivel global, la cooperación y coordinación internacional de las políticas económicas y medio ambientales constituye una necesidad ineludible. Pero resulta poco realista tal objetivo sin el apoyo de un proceso de negociación y consenso internacional sustentado en la justicia distributiva y la solidaridad. Justicia distributiva que tiene que tener en cuenta la historia, la desigual presión per cápita sobre los ecosistemas, el distinto nivel espacial de satisfacción de las necesidades básicas y la diferente capacidad para afrontar el problema por parte de los países. La solidaridad deja de ser en este contexto la expresión de un sentimiento o una actitud ética, para convertirse en una necesidad instrumental del proyecto de sostenibilidad. El canal por el que debe hacerse efectiva la solidaridad internacional no es sólo la intensificación de la cooperación internacional al desarrollo y la condonación de la deuda externa, con ser esto importante. La transmisión de información a bajo coste, en especial la difusión de tecnología ecológica, constituye una línea de actuación necesaria. No obstante, en aras a hacer efectivo el enfoque abierto del desarrollo sostenible y adaptar el desarrollo tecnológico a las específicas condiciones ecológicas, económicas y culturales de cada territorio, es el apoyo a la capacidad de investigación y desarrollo tecnológico de países, regiones y comunidades del Tercer Mundo lo que debe ser prioritario. Es difícil negar, a la luz de lo expuesto más arriba, que la elevación generalizada de los niveles de vida de los habitantes del Tercer Mundo es una condición ineludible del desarrollo sostenible. Tampoco parece verosímil que, dado el grado de integración y dependencia de sus actividades y actores económicamente más dinámicos respecto a la economía mundial, así como la naturaleza de sus estructuras sociales y económicas, tal desarrollo generalizado sea factible, en el medio plazo histórico, con independencia del comportamiento político-económico occidental. Con estos argumentos como telón de fondo, no resulta absurdo, aunque pueda parecer paradójico, que el Informe Brundtland considere estratégicamente necesario que el mundo desarrollado sigua creciendo (aunque con un especial énfasis en la mejora de la eficiencia medio ambiental) para apoyar el proceso de transformación socio-económica del Tercer Mundo, y que esto vaya acompañado de una liberalización estratégica de los intercambios internacionales que lo refuerce. Aunque desde un punto de vista lógico esta propuesta puede agravar el problema de insostenibilidad, posiblemente sea la opción estratégicamente más realista. La regulación internacional de los mercados de productos básicos, en orden a evitar su sobreexplotación, y de las emisiones con impacto global, constituye una condición fundamental de aplicación a escala mundial de algunas reglas básicas de sostenibilidad. Pero los criterios en que debe sustentarse la aplicación de dichas reglas no pueden obviar el principio de 76

equidad interespacial frente al medio ambiente, al tiempo que el carácter estratégico de la solidaridad internacional. Por su trascendencia económica y política, la actuación de ciertos actores fundamentales dentro de la economía mundial, como son las empresas multinacionales, merece una atención particular y el establecimiento de mecanismos de regulación de su comportamiento. Una cuestión que no puede olvidarse, al descansar en ella la eficacia y coste de las políticas de desarrollo sostenible en el Tercer Mundo, es la limitación que plantea la debilidad del Estado,dada la insuficiencia de medios, la ineficacia y corrupción administrativa, el déficit de cultura democrática y la subordinación a grupos de interés nacionales e internacionales. La trascendencia de esta variable estriba, especialmente, en su capacidad de estrangular los cambios en las estructuras económicas, sociales y políticas que el desarrollo sostenible requiere. Para finalizar, con independencia de la función instrumental que hay que conferirle al mercado y la necesaria desburocratización de la sociedad que la creatividad y flexibilidad social exigen, lo que parece evidente es que la dimensión política, como espacio del contrato social, el diálogo público y la negociación, adquiere una importancia sin precedentes a escala planetaria.

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4. La cultura como cuarto pilar del desarrollo sostenible. En respuesta al fenómeno de la centralidad de la cultura para el desarrollo promocionado por la Agenda 21 de la Cultura, existe una corriente de pensamiento relativamente reciente que incide en el papel del cambio cultural como motor de sostenibilidad y que ha sido avalada por el más reciente informe del Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE, 2009). El trabajo de Jon Hawkes “The Fourth Pillar of Sustainability. Culture’s Essential Role in Public Planning” (2001) destaca en este sentido. En sintonía con lo que exponíamos más arriba, este autor aboga porque la cultura complete,como cuarto pilar, el denominado triángulo del desarrollo sostenible, ya que el progreso hacia una sociedad sostenible se producirá de una manera más efectiva si la vitalidad cultural se incluye como uno de los requerimientos básicos El pilar cultural proporciona mayor coherencia a determinadas políticas públicas hasta ahora demasiado aisladas como son el patrimonio, la educación, la formación, la información, la creatividad, la innovación o la misma participación ciudadana. Se propone que los agentes culturales realicen una ofensiva desacomplejada para conseguir que el cuarto pilar alcance la misma altura en el desarrollo local que la dominante economía, el discurso social o la defensa ambiental. Evidentemente la articulación de la situación de partida de los diversos agentes culturales (empresa, administración local, tejido asociativo…) va a resultar decisiva para este objetivo, tal y como iremos comprobando a lo largo de esta tesis. Por su parte, Octavio Arbelaez, presidente de la red de promotores culturales de Latinoamérica mantiene que la cultura sostenible debe construir marcos que permitan la relación de todos los actores de la comunidad (individuos, empresas, organizaciones, territorios) con sus entornos, desde el más material y cotidiano hasta el más sagrado. Y, lo que resulta más interesante, facilitando una construcción coherente de la realidad del individuo y los diferentes sistemas en que se integra. Se trata de interpretar y reconstruir (lo que implica deconstruir) la realidad, imaginando, (visionando íntegramente para concretar y materializar) escenarios locales de desarrollo humano ambientalmente sostenibles en el tiempo. Recordemos que la problemática ambiental global actual se caracteriza como un conflicto de objetos no integrados (conocimientos, intereses, expectativas, etc). En este sentido, la capacidad de autoorganización del sujeto con lo tangible es el primer nivel de la integración humana con su entorno, de acuerdo con Fibla (1997). La belleza, el arte y la estética dan forma a un sentido imaginable de la vida. Vivir el sentido integrador del arte significa vivir en un medio constantemente percibido y reinterpretado. Este punto conlleva enormes consecuencias, aún por explorar, en los procesos de creatividad y aprendizajes significativos. Recordemos como el medio condiciona nuestros estilos de vida, pero también nuestra capacidad de pensar, imaginar y soñar. Alcanzar un elevado grado de hábitos y habilidades en aplicar el sentido 79

integrador del Arte, permite la reorganización constante entre el imaginario y la realidad. De este modo, la cultura se coloca en una posición central para el diseño de una estrategia de desarrollo sostenible. Desde la perspectiva del binomio cultura-desarrollo, Arbelaez identifica la idea de sustentabilidad con tres factores: ƒ ƒ ƒ

La conciencia sobre el valor del capital cultural de una colectividad para su desarrollo. La importancia que desde esta perspectiva poseen los mecanismos de planificación y toma de decisión relacionados con los medios de gestión, conservación y ampliación del capital cultural. La capacidad para abrir ese capital a los intercambios y a los flujos de cooperación.

Frente a las limitaciones del modelo tradicional de políticas culturales (basadas fundamentalmente en políticas locales de promoción artística), Hawkes identifica la mayor potencialidad de políticas culturales considerándolas en un sentido antropológico del término, esto es, tal y como lo utiliza la Declaración de Derechos Culturales de la UNESCO (1996). Desde esta perspectiva, el concepto cultura implica algunos de los aspectos clave ya señalados para una estrategia de desarollo local sostenible: ƒ

Los valores y aspiraciones de una comunidad.

ƒ

Los mecanismos de reproducción de los mismos, esto es, a través de qué vías esos valores se generan, desarrollan, transmiten y reciben.

ƒ

Los estilos de vida que promocionan.

Recordemos como la cultura trata de la producción social de significados, de dotar de sentido, de enfocar de manera integral nuestro desarrollo en términos espaciales (nuestro municipio con el planeta) y temporales (nuestra generación con las venideras y las pasadas ). Se hace necesario identificar y promover los mecanismos de generación y reproducción de valores y las actuales herramientas de planificación cultural no disponen de mecanismos sistemáticos que integren la creación, expresión e influencia de los valores de una comunidad en el desarrollo de la planificación pública. La planificación cultural debe promocionar su conexión con el paradigma del desarrollo sostenible, ya que es a través de la acción cultural del modo en que: ƒ

Se da sentido y coherencia a la relación entre el individuo y su habitat inmediato (por ejemplo, el municipio).

80

ƒ ƒ

La sociedad identifica y anticipa los cambios a los que se enfrenta (imprescindible para desarrollar mecanismos de prospectiva, tal y como veremos posteriormente). Encontramos y compartimos expresiones comunes de nuestros valores y necesidades (fundamentales para una estrategia basada en el consenso).

En definitiva, sin cultura difícilmente podemos considerar la posibilidad de un desarrollo humano. Como a continuación expondremos, un sistema de gobernanza que carece de una perspectiva cultural integral resulta deficiencia de raíz. Según Hawkes (2001), repensar la planificación pública desde tal perspectiva nos obliga a atender a cuatro consideraciones: ƒ

El contexto. Considera los recursos naturales disponibles en el territorio en lo que denomina “pilar medio ambiental”.

ƒ

Los objetivos del desarrollo. Hace mención a los valores dominantes en el modelo de desarrollo socio-económico, (pilar cultural).

ƒ

La estructura de poder de la comunidad. Se trata de los aspectos vinculados a la organización de la comunidad, al pilar social e institucional.

ƒ

Resultados y distribución de los impactos del modelo de desarrollo. Hace mención al concepto riqueza y al pilar economía.

Desde la perspectiva de Hawkes, al pilar económico le corresponde generar riqueza, al pilar social redistribuirla, al tercer pilar, el ecológico, velar por la calidad ambiental. Este autor defiende que círculo del desarrollo no se cuadra sin el pilar cultural, entendido éste desde la perspectiva de los valores, intenciones y propósitos que orientan nuestro actitudes y comportamientos. La siguiente tabla sintetiza e integra las aportaciones de los cuatro pilares a la definición de un desarrollo sostenible.

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Tabla 1. La cultura como pilar complementario de la sostenibilidad. Cuestiones básicas ¿Qué tenemos?

Creación, difusión y mantenimiento Recursos naturales

Concepto

Perspectiva

Extensión

Afecta a :

Funciones públicas

Ecosistema y territorio

Responsabilidad ambiental

La dinámica ecológica.

Mantenimiento ecosistemas Expresiones democráticas a través de la partición creativa Proceso de toma de decisiones Equidad, justicia social, provisión de bienes y servicios públicos.

Gestión de recursos naturales. Políticas y planificación

¿Dónde vamos?

Ideas y valores

Objetivos y orientación

Vitalidad cultural

El consenso social

¿Cómo llegar?

Poder

Estructuras y redes

Equidad

Las instituciones.

¿A quien beneficia?

Riqueza

Producción

Viabilidad económica

El bienestar social

Fuente: Hawkes (2001)

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Gobernanza Bienestar de la comunidad

Hawkes plantea su esquema de análisis a partir de introducir seis cuestiones para cada uno de los pilares del desarrollo, integrando en un mismo esquema sus diferentes facetas. Para ello contempla: ƒ

Grandes cuestiones abordadas en relación con el modelo de desarrollo. Identifica cuatro grandes preguntas: qué (recursos de partida), para qué (valores y objetivos), cómo (método) y cuánto (impactos).

ƒ

Objeto de interés y concepto al que se vinculan cada una de las cuestiones anteriores.

ƒ

Perspectiva de análisis y ámbito de desarrollo vinculados a cada una de las grandes preguntas.

ƒ

Ámbitos sobre los que trasciende (a través de los impactos que genera)

ƒ

Funciones públicas con las que se relaciona.

Como hemos comprobado en la crítica al discurso dominante, la falta de consideración, integración y equilibrio de estos aspectos ha conducido a la insostenibilidad del actual paradigma de desarrollo. Desde esta perspectiva, la cultura se muestra como un ámbito de actuación decisivo para reconfigurar nuestras sociedades y los valores que las orientan, facilitando la innovación y la creación de visiones de desarrollo alternativas y promocionando el consenso social a partir de la práctica de principios democráticos. Desde este esquema, la vitalidad cultural debe favorecer el consenso necesario para reorientar el modelo de producción y consumo hacia una mayor coherencia con el mantenimiento de los ecosistemas (los patrones de consumo son estratégicos en este sentido). La gobernanza del cambio social hacia la sostenibilidad reclama, tal y como desarrollaremos a continuación, anticipación y consenso. La cultura democrática y la cultura de la planificación van a incidir de manera determinante en las posibilidades y alternativas de futuro global. 4.1. Principales valores que orientan la sostenibilidad discursiva. A partir de estas cuestiones y de los requisitos que exige un desarrollo sostenible planteados anteriormente, se puden definir una serie de características de lo que denominaríamos sostenibilidad discursiva de la planificación cultural, esto es, las claves de organización y gestión del universo simbólico, del imaginario colectivo, de los valores comunes, para trazar una imagen de desarrollo integral y acorde con el pardigma del desarrollo humano ambientalmente sostenible. Si incorporamos los principios de sostenibilidad recogidos más arriba a la imagen de desarrollo de un municipio, la sostenibilidad discursiva del desarrollo local ha de orientarse bajo las siguientes premisas:

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-

Priorizar la relación entre cultura y medio ambiente. Es necesario una relación respetuosa con nuestro entorno natural, que proporcione una visión integral del desarrollo (humano y ambientalmente sostenible). Los valores y principios de la sostenibilidad deben ser recogidos por el discurso que orienta la organización del universo simbólico. Se trata así de fomentar la solidaridad y la cooperación; impulsar una cultura de los límites del crecimiento; reforzar los valores democráticos; superar visiones antropocéntricas y considerar el valor de la biodiversidad… Se trata de fomentar una visión que atienda a los principios de precaución y concertación para la resolución de conflictos en escenarios complejos y de elevada incertidumbre.

-

Potenciar la identidad y la cohesión social, desarrollando un discurso cultural que potencie significados, prácticas y expresiones compartidas entre la sociedad, desarrollando prácticas de inclusión y diversidad social.

-

A partir de los dos puntos anteriores, asumir la centralidad de la cultura para el desarrollo socio-económico y las implicaciones que ello conlleva en términos de transversalidad temática y, por tanto, de coordinación estratégica con otras políticas e instituciones (medio ambiente, servicios sociales, promoción económica, etc).

-

Desarrollar la perspectiva histórica, consideran un análisis en términos dinámicos que recoja la herencia pasado con la proyección de una visión a medio y largo plazo. Se trata de favorecer la integración de tiempos y, de este modo, la solidaridad entre generaciones. Propiciar la definición de escenarios de futuro deseables y estimular la capacidad anticipativa a partir de los mismos supone una ventaja en un mundo sujeto a transformaciones cada vez más rápidas e intensas.

-

Considerar los procesos de globalización dominantes, impulsando así la integración y comunicación entre espacios geograficos en el marco de los actuales procesos de globalización, introduciendo la perspectiva territorial en el diseño discursivo y la coordinación espacial. La interacción entre el espacio físico y el virtual reclama considerar el importante papel de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación.

-

Impulsar la democratización a través de dinámicas de participación en los procesos de toma de decisiones públicas y de facilitar el acceso a las instituciones. Para ello es necesario atender a una distribución equitativa y a una adecuada regulación del mercado.

-

Aplicar las herramientas de trabajo de la planificación estratégica y atender a la perspectiva institucional.

-

Considerar el vector tecnológico-productivo en la formulación de las políticas locales, atendiendo a cuestiones como la ya señalada relevancia de las Nuevas Tecnologías de la Información y la 84

Comunicación y su trascendencia sobre los procesos de comunicación en el marco de la sociedad del conocimiento. Repasando la crítica realizada anteriormente en relación con el discurso económico dominante, podemos caracterizar el siguiente esquema de valores determinante para la sostenibilidad discursiva de una comunidad. Tabla 2. Valores vinculados al paradigma de la sostenibilidad. DIMENSIÓN DE CARACTERÍSTICAS DEL MODELO VALORES DE ANÁLISIS DOMINANTE SOSTENIBILIDAD Perspectiva científica: características del paradigma de desarrollo.

Universo mecanicista y enfoque descriptivo. Metodología de análisis reduccionista. Perspectiva antropocéntrica. Optimismo tecnológico (plena sustitubilidad entre el capital natural y el antrópico)

Perspectiva técnica:

Enfoque de la economía como sistema cerrado

Principios de gobierno y gestión

Crisis del modelo de gobierno tradicional basados en estructuras jerárquicas de poder y la Unilateralidad en la toma de decisiones.

Perspectiva temporal

Enfoque cortoplacista. No existe un tratamiento del tiempo (histórico).

Perspectiva espacial

El territorio no se considera o es un dato invariable.

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Complejidad de la biosfera. Enfoque interpretativo. Perspectiva integradora Metodología holista y sistémica. Interdisciplinariedad. La diversidad como valor. El principio de precaución como norma de actuación. Principios de la dinámica de los ecosistemas: Cultura del límite (principios de reducir consumos, reciclar recursos y reutilizar productos). Prioridad de los recursos renovables. Prioridad de los residuos degradables. Respetar la capacidad de regeneración y carga de los ecosistemas. Anticipación. y consenso para la resolución de conflictos complejos. Enfoque a largo plazo. Integración de tiempos y generaciones presentes, pasadas y futuras. Importancia del territorio en un marco de globalización. Integración del espacio local en las dinámicas de la globalización. Principio de Subsidiariedad. Proximidad.

DIMENSIÓN DE ANÁLISIS

Éticos / estéticos

CARACTERÍSTICAS DEL MODELO VALORES DE DOMINANTE SOSTENIBILIDAD

Consumo de masas. Materialismo Guerras preventivas. American way of life.

Cultura para la Paz y la No violencia (resolución de conflictos). Principio de cooperación y solidaridad. Justicia social. Democracia y participación ciudadana. Corresponsabilidad. Equidad intergeneracional e intrageneracional.

Fuente: elaboración propia Si consideramos la complejidad asociada al conflicto del desarrollo sostenible, el consenso en valores (destacando los asociados al pensamiento ecologista) se presenta como transcendental, de acuerdo con Martinez Guzmán (2001). Tal y como a continuación desarrollamos, la planificación cultural debe participar de esta cuestión a través de su papel en la cadena de reproducción de los valores sociales. La relevancia de cuestiones como los usos de los espacios públicos, la gestión del patrimonio, el ocio y la fiesta, los medios de comunicación o la identidad y la memoria histórica son aspectos destacados en este sentido. De este modo la cultura se constituye como una herramienta estratégica y decisiva para abordar una estrategia de desarrollo local sostenible. Efectivamente, si tratamos de incidir finalmente sobre los comportamientos de la sociedad, debemos hacer mella sobre sus actitudes y posicionamientos, lo que nos conduce en origen a sus valores de identidad dominantes. Además de la incidencia de la cultura sobre los valores debemos considerar un segundo vector de interés: los procesos de comunicación y educación. La incidencia de aspectos como la libertad de expresión, la identidad, la memoria o el desarrollo de la inteligencia emocional resulta de suma importancia para nuestro discurso. Un tercer vector vendría de la mano de la capacidad creativa, de la mano de la necesidad de generar visiones alternativas de desarrollo. Las posibilidades que alimenta la imaginación y la incidencia de los imaginarios sociales y el universo simbólico sobre el modelo de desarrollo son elementos destacados. A continuación desarrollamos las principales líneas a través de las cuales la cultura se constituye en motor del desarrollo sostenible de una comunidad. 4.2. La planificación cultural como motor de desarrollo sostenible. La consideración de la existencia de estrechas relaciones entre cultura y desarrollo se ha abierto camino progresivamente tanto en el ámbito académico como en el de las políticas culturales. La Unesco y el Consejo de 86

Europa, han bendecido en los tres últimos lustros que no puede haber desarrollo sin cultura. Hitos como la Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales (México, 1982); el Decenio Mundial sobre Cultura y Desarrollo (1988-1997), el informe Nuestra Diversidad Creativa (1995) y el Plan de Acción sobre Políticas Culturales de Desarrollo de la Conferencia Integubernamental de Estocolmo (1998) son algunos ejemplos en este sentido. El territorio es el contexto necesario para el desarrollo humano, así como el espacio en el que se desarrollan los procesos de comunicación. Siguiendo al Consejo de Europa, podemos definir el territorio cultural como el “lugar de la representación, del símbolo, el lugar en donde las personas establecen una red de relaciones simbólicas”. La evolución de la definición de desarrollo ha pasado de concepciones más limitadamente productivistas (años 70 y 80) a percepciones donde se reclama la incorporación de la dimensión cultural al centro de la definición de desarrollo. Tal y como señala la UNESCO (Matarasso, 2001) “La cultura, por lo tanto debería ser, colocada de nuevo en el corazón de las estrategias de desarrollo: los programas y proyectos deberían ser definidos para producir una autentica compatibilidad entre la lógica de instituciones y las de sociedades específicas y culturas. Como tal, las estrategias de desarrollo deben ser adaptadas a la diversidad y la creatividad de culturas, y las instituciones deberían adoptar un acercamiento holístico así como una perspectiva a largo plazo.” Y es precisamente la auto-concepción cultural la que define los objetivos a largo plazo, los deseos y las esperanzas de un grupo social por lo que la concepción del desarrollo sólo puede ser entendido en un contexto social estructurado cuyas aspiraciones últimas, sean precisamente mejorar su red de relaciones culturales en cuatro dimensiones básicas: la cohesión social, el crecimiento económico, el desarrollo urbano y la calidad de vida de los ciudadanos. Tal y como se desarrolla más abajo, al incorporar la dimensión cultural al espacio de la planificación cabe hablar de la planificación cultural como concepto multidimensional y complejo, ya que describe modelos efectivos de intervención sobre la configuración del espacio simbólico muy diversos (Evans, G., 2001). La planificación cultural, sin embargo, no es una intervención puramente sectorial sino que significa una aproximación integral al concepto de vida ciudadana con el objetivo final de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, ya sea en su dimensión simbólica y de desarrollo integral de sus capacidades emotivas y expresivas como en la vertiente más material. Más aún, como señala Woorpole y Greenhalgh (1999): “Cualquier forma de planificación urbana, es hoy, por definición, una forma de planificación cultural en un sentido amplio ya que no podemos dejar de tener en cuenta las identidades lingüísticas o religiosas, sus instituciones culturales y los estilos de vida, así como las formas de comportamiento, las aspiraciones de las comunidades y la contribución que éstas hacen al tapiz urbano”. 87

El concepto de planificación cultural ha experimentado una favorable difusión en la última década. Se ha utilizado para promover las políticas culturales locales a partir de los valores que la cultura aporta a los individuos y a las comunidades. De este modo, aspectos como la memoria, la creatividad, el conocimiento crítico o la diversidad cultural han ganado en protagonismo a la hora de diseñar las políticas públicas. Como veremos a continuación, estos elementos resultan decisivos para la promoción de estrategias de desarrollo sostenible en los municipios. El Informe sobre Desarrollo Humano “La libertad cultural en el mundo diverso de hoy” (2004) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), señalaba la necesidad de avanzar hacia una cultura abierta como elemento esencial en toda estrategia de desarrollo. En este sentido, las metodologías de planificación en el sector comienzan a ser utilizadas para subrayar la centralidad de las politicas culturales para el desarrollo local, así como la transversalidad y significación de la cultura sobre otras políticas locales, como el empleo o la inclusión social. Esquema 3. Transversalidad de las políticas culturales.

Fuente: FEMP (2009)

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Como a continuación se desarrollará, las políticas culturales generan una aportación decisiva al equilibrio integral del territorio, por lo que es preciso definir estrategias culturales por parte de la Administración pública que complementen la acción desarrollada por la sociedad civil. Estas estrategias deben traducirse en procedimientos de toma de decisiones y modelos concretos de gestión de los recursos y equipamientos culturales. Tales modelos deben responder a criterios como son la identidad, la multiculturalidad o la participación ciudadana, considerando ineludiblemente variables como la información y el conocimiento sobre la realidad cultural, la definición de parámetros para la optimización de los recursos disponibles, el desarrollo de economías de escala a nivel territorial, la formación en recursos humanos o la coordinación de los distintos niveles de toma de decisiones, por citar algunos ejemplos. El siguiente grafico recoge las principales claves de la relación entre la cultura y el desarrollo local, que serán expuestas con detalle en los siguientes apartados. Esquema 4. Cultura y Territorio: Una relación para el desarrollo

Crecimiento económico Capital Social

Elemento de localización productiva

cultura Calidad de vida

TERRITORIO

Cohesión social

Autoestima, sentido de pertenencia, participación

Fuente: Pau Rausell (2007)

4.2.1. La Cohesión social. Siguiendo a Rausell (2007), la cohesión social es un atributo de un grupo que implica que los individuos sientan cierto grado de identidad colectiva, de pertenencia y en consecuencia que las interacciones entre individuos sean

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densas, continuadas y no conflictivas. La cultura, considerada desde una perspectiva antropológica, puede jugar el papel de argamasa de la relaciones sociales si consigue reforzar la identidad colectiva. La cultura une a la gente, en la celebración, en la exploración y en el sentimiento de comunidad y es un factor clave para el asentamiento geográfico. Como más adelante se analizará en relación con las redes y el capital social, las identidades colectivas son realidades socialmente producidas y socialmente objetivadas que, mediante los procesos de socialización, se convierten en elementos de la identidad personal. Una identidad colectiva es una manera de definir una realidad colectiva en función de la tenencia o no de atributos relevantes, y esto va a resultar de especial interés para el desarrollo sostenible desde su perspectiva de proceso de transformación social. La cultura en general y las prácticas culturales, en particular, constituyen uno de los elementos más significativos para la definición de esos atributos relevantes. Los usos lingüísticos, las prácticas musicales, las fiestas, la gastronomía, el reconocimiento del patrimonio construido, la lectura, el arte, la historia mostrada por los museos… son ingredientes fundamentales en la elaboración del universo simbólico que nutre nuestro sentido de identidad y pertenencia a la comunidad. La política cultural, entendida como la habilidad para accionar el mundo simbólico de una comunidad puede mejorar la cohesión social de ésta y, en consecuencia, su capital social y relacional, convirtiéndose por tanto en una herramienta imprescindible para el desarrollo. Cuestiones como el entendimiento intercultural e intergeneracional o la seguridad ciudadana, resultan destacables en este sentido. De este modo, tal y como reconoce la Declaración Universal de la Diversidad Cultural de la UNESCO, la política cultural debe “garantizar una interacción armoniosa y una voluntad de convivir de personas y grupos con identidades culturales a un tiempo plurales, variadas y dinámicas. [...], el pluralismo cultural constituye la respuesta política al hecho de la diversidad cultural. Inseparable de un contexto democrático, el pluralismo cultural es propicio a los intercambios culturales y al desarrollo de las capacidades creadoras que alimentan la vida pública”. Como definiciones de una realidad social, las identidades colectivas no son tanto categorías teóricas como prácticas, por lo que su eficacia social depende de su capacidad para determinar el comportamiento social y los estilos de vida de una comunidad. La cohesión social es un elemento positivo para la comunidad, ya que favorece la capacidad de planificación y gestión de ésta, tal como comprobaremos más adelante en el capítulo dedicado a la gobernanza. Por otra parte, atendiendo a la dimensión individual, la cohesión social determina la densidad de relaciones individuales y el sentido de pertenencia a una colectividad, encontrándose ambas cuestiones altamente correlacionadas con la percepción del bienestar y la utilidad individual.

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Debemos advertir que la aceptación de que exista una correlación positiva entre cultura y cohesión social no debe conducirnos a entender esta relación como unívoca, necesaria y estable. En muchas ocasiones la cultura puede utilizarse como herramienta de fractura social y, de hecho, las prácticas culturales pueden considerarse, desde los análisis de Bourdieu, como símbolo de distinción social que señaliza la clase, el origen o las aspiraciones de integración o segregación de los individuos y por tanto fragmenta no sólo las relaciones sociales, sino también el horizonte de las aspiraciones y anhelos colectivos. Las manifestaciones culturales, en los procesos de construcción de consensos sociales se presentan así como una delicada arma de doble filo y como señala Ramón Zallo (2005), el ámbito de la cultura es un ámbito de creación, goce, identidad e integración, pero es, también, un ámbito de conflicto. La cohesión social, por tanto no es un resultado obligatorio de procesos de planificación que intensifiquen las vivencias y manifestaciones culturales de una comunidad. Otro riesgo plausible de la cohesión social como resultado de un universo simbólico compartido y excesivamente estable es que se puede derivar hacia un contexto refractario a la innovación, al riesgo y a la experimentación. Es por ello que toda articulación deliberada de la realidad simbólica ha de traducirse necesariamente en un equilibrio dialéctico entre tradición y crítica social, entre prácticas consensuadas y contrastadas y apuestas audaces de resultados inciertos. Lo que resulta indiscutible es que la cohesión social es ya de por sí un componente del desarrollo ya que está estrechamente ligada al capital social. De acuerdo con Putnam (1993), el capital social se refiere a las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad. Numerosos estudios (Regional Social Capital in Europe, 2005) demuestran que la cohesión social es un factor crítico para que las sociedades prosperen económicamente y para que el desarrollo sea sostenible. El capital social no es sólo la suma de las instituciones que configuran una sociedad, sino que es asimismo la materia que las mantiene juntas. Otros argumentos del valor de la cultura en el desarrollo social han sido señalados por F. Matarasso en obras como “Towards a Local Cultural Index” (1999) o “Culture: Use or Ornament” (1997). Además de lo anteriormente señalado se indican las siguientes cuestiones de interés: ƒ

La actividad cultural es un factor para el desarrollo personal y el aprendizaje permanente de los ciudadanos, conduciendo a incrementar las habilidades personales y profesionales, la confianza, las relaciones sociales, la educación o la creatividad.

ƒ

La cultura favorece la capacidad de organización (capacity building) de una comunidad, da fuerza a los grupos locales y alimenta una ciudadanía activa, democrática y comprometida.

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ƒ

La cultura desarrolla la imaginación y la visión: este aspecto tiene que ver con la creatividad, la profesionalización de una práctica cultural amateur, una actitud positiva hacia la asunción de riesgos, el carácter emprendedor y la búsqueda de alternativas. Resulta de especial trascendencia para la definición de escenarios alternativos de desarrollo, tal y como comprobaremos más adelante.

Por otra parte, existen áreas de desarrollo social complementarias a las anteriores que también pueden ser abordadas desde la perspectiva cultural. Así, en “Cultura y Desarrollo Humano: unas relaciones que se trasladan” de Germán Rey (2007), encontramos algunas de estas áreas y la propia UNESCO en “Recognising Culture. A series of briefing papers on culture and development” nos habla específicamente de áreas de acción como: ƒ

La erradicación de la pobreza: El concepto de pobreza ya no se reduce a la ausencia de ingresos económicos o a las dificultades para cubrir las necesidades mínimas. Los estudios más recientes insisten en el carácter multidimensional de la pobreza, abarcando otras dimensiones de la vida humana como las dificultades de presencia en la vida pública y la nula participación en las decisiones sociales, las barreras para un acceso a educación de calidad y a la persistencia dentro de los ciclos normales de formación, el desconocimiento de los valores culturales, etc. El reto de eliminación de la pobreza se interesa por la viejas y también las nuevas exclusiones, entre estas últimas, el desenganche que amplios sectores están viviendo del acceso a la información o la participación en el desarrollo de las nuevas tecnologías.

ƒ

Perspectiva de género: No se trata solamente del aumento cuantitativo y cualitativo de la participación de la mujer en diversas esferas de la vida social sino en cómo proyectos de desarrollo social y comunitario son diseñados, pensados y ejecutados a través de otros estilos diferentes a los que hasta ahora se utilizaban. La perspectiva de género ha supuesto conmociones culturales muy profundas y es también el resultado de ellas (cambios en la estructura de la familia y en sus funciones socializadoras, importancia de las culturas juveniles, relevancia de las culturas urbanas, fuertes procesos de secularización). La incorporación de la mujer y de los jóvenes a los procesos de toma de decisiones es un aspecto destacado por las estrategias de desarrollo a nivel mundial, tal y como comprobaremos en el análisis de la A21L.

ƒ

Salud: Entendiendo la salud como una estrategia de desarrollo social sobre la que incidir, habida cuenta de factores cada vez más presentes en nuestras sociedades como el incremento de la esperanza de vida, la presencia de enfermedades de fácil transmisión como el SIDA, la problemática de las drogodependencias o los trastornos alimentarios.

ƒ

Consumo responsable: El consumo crece de manera acelerada para unos, pero con limitaciones para muchos otros. La polémica se extiende hacia la exploración de las relaciones entre consumo y desarrollo puesto que algunas perspectivas del primero socavan las oportunidades 92

de un desarrollo sostenible para todos. Tal y como comprobaremos en el capítulo siguiente, resultan cada vez más candentes las discusiones sobre el peso de la producción y el consumo de las sociedades postindustrializadas en el cuidado del medio ambiente, o los debates sobre las implicaciones del modelo económico globalizado en el deterioro de las condiciones de vida de muchas personas en el planeta. Desde la cultura, el consumo ha cobrado una importancia creciente. No solamente porque se subraya el sentido cultural de todo consumo, sino porque se han generado nuevas y diversas expresiones de consumo cultural. ƒ

Institucionalidad democrática y participación: El desarrollo social debe ser pensado desde el fortalecimiento de la democracia y la consolidación de la ciudadanía, a través de la participación. Participación que no pasa simplemente por las lógicas del Estado o las grandes corporaciones, sino también por los movimientos sociales, los partidos políticos, las redes internacionales de solidaridad, o las organizaciones del tercer sector.

ƒ

Educación y adquisición de capacidades/habilidades: En esta área, se puede incidir desde la cultura en nuevas posibilidades e instrumentos educativos. Trasladar capacidades obtenidas en la educación cultural a la educación en otras áreas. Trasmitir y mejorar la propia imagen y valor de la educación, sobre todo en el ámbito juvenil, desde los contenidos lúdicos de la cultura, etc.

Bajo esta perspectiva del desarrollo social, la clásica pirámide de necesidades de Maslow se trunca, posibilitando que para cubrir necesidades sociales básicas (fisiológicas, de seguridad y protección), sea necesaria a veces la intervención cultural en las áreas centrales de la pirámide (cobertura de necesidades de pertenencia y necesidades de autoestima y reconocimiento). Esquema 5. Truncando la pirámide de Maslow desde la nueva óptima del desarrollo sostenible

Fuente: FEMP (2009) 93

Así, vemos que los beneficios sociales que se atribuyen a la cultura son un campo amplio que tiene que ver con múltiples dimensiones, la mayoría de las cuales resultan ser difícilmente cuantificables y con el problema añadido de no poder ser aisladas para poder estudiar y establecer una causalidad unívoca entre el efecto positivo y una política, programa o acción cultural. Este enfoque reconoce como un objetivo general e implícito de las políticas culturales locales el “fomento y despliegue de programas y acciones culturales que contribuyan al desarrollo de valores y relaciones sociales y de ciudadanía”. En este sentido, podemos definir dos posibles niveles de intervención de la entidad pública local para contribuir a desarrollar los objetivos sociales desde las políticas culturales: ƒ

Nivel estratégico: se refleja en la presencia de inquietudes y objetivos de tipo social en la definición de políticas –programas– acciones culturales.

ƒ

Nivel instrumental: aportando herramientas de corte cultural a otras políticas cuyo objeto principal es el desarrollo social.

4.2.2. El desarrollo económico. Resulta obvio que el crecimiento económico es uno de los vectores relevantes para el desarrollo de los territorios ya que cumple la función de constituirse en un elemento necesario, aunque no suficiente, en los procesos de desarrollo local. En este sentido, aislando la dimensión económica de las actividades culturales no se puede poner ninguna objeción al hecho de que la actividad ligada al sector cultural crea ocupación y genera rentas sobre un espacio, y además lo hace en magnitudes nada desdeñables. Nos estamos refiriendo a actividades como academias de arte, editoriales, museos, librerías, tiendas de discos, galerías de arte o puestos ambulantes de artesanía… Algunos datos que refuerzan el anterior parrafo los apoya el propio Ministerio de Cultura en su informe “El Valor Económico de la Cultura en España” (2007). Los resultados, ofrecidos para el quinquenio 2000-2004, indican que el promedio del VAB (Valor Añadido Bruto) cultural en el conjunto de la economía española se sitúa en el 3,2%. Las actividades de propiedad intelectual supusieron un 4% del VAB. Segmentado por fases de la cadena productiva, la creación y la producción suponen más de la mitad de la aportación total de la cultura al VAB. El crecimiento medio del sector de la cultura en el periodo analizado ha sido del 6,2%. Mientras el aumento anual del conjunto de la economía española se sitúa en el 7,4%, algunos sectores culturales han superado este promedio, con tasas como el 8,7% de Patrimonio, el 8,5% de Archivos y bibliotecas, un 7,9% para Artes escénicas, y el 7,7% en el caso de Radio y televisión. Por subsectores, Libros y prensa lideran la generación de riqueza cultural, ya que contribuyen con casi el 50% del PIB cultural. Radio y televisión y Cine y video siguen la estela. La estadística demuestra que la cultura y la propiedad intelectual tienen un peso muy 94

significativo en la economía española, superior, por ejemplo, a sectores señeros como la energía (2,6%), y similar a la agricultura, ganadería y pesca. Además, independientemente de cualquier otra consideración estrictamente ligadas a su dimensión simbólica, varios argumentos refuerzan la conveniencia de elegir la actividad económica de los sectores culturales frente a otras potenciales alternativas. En general podemos afirmar que la orientación de un territorio hacia actividades culturales muestra una notable versatilidad ya que puede utilizarse en estrategias tanto para la reconversión de espacios industriales en declive, para solucionar los problemas de entornos rurales con agricultura poco competitiva o para la recuperación de barrios urbanos socialmente degradados. A esta versatilidad genérica que explica que la especialización cultural de un territorio sea una estrategia a considerar en muchas circunstancias, le podemos añadir algunos argumentos que refuerzan la idea sobre la pertinencia de apostar por las actividades culturales. En primer lugar, la cultura es un sector de demanda creciente. Los datos demuestran con contundencia que en espacios de crecimiento económico, la demanda de bienes y servicios culturales resulta creciente. Como señala Rausell (2009 las razones estructurales que explican este fenómeno están relacionadas con tendencias a largo plazo que van a persistir en el futuro: marco de la sociedad del ocio, incremento de rentas y creciente consumo de bienes y servicios culturales por parte de la sociedad española. Así, el incremento de la formación, la consideración de la cultura como un bien superior que implica que a mayores niveles de renta mayor demanda, el incremento del tiempo de ocio y los cambios en la estructuras demográficas y sociales o la misma implantación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación, que permiten nuevos modelos de producción, distribución y consumo cultural, apuntan al hecho de que la cultura es un sector emergente ya que la mayoría de los productos y servicios culturales se encuentran lejos de la consideración de productos maduros. En consecuencia, resulta una estrategia economica relativamente inteligente apostar por la especialización territorial en un sector que muestra claramente su capacidad de crecimiento. En segundo lugar, la cultura es intensiva en trabajo, y este es otro argumento que apoya la especialización de un territorio en el ámbito de la cultura frente a otras alternativas de inversión. Las características específicas de producción, distribución, consumo o conservación de los bienes y servicios culturales, determinan que sea complicado la sustitución de bienes de capital por trabajo. Esto es especialmente así en actividades de ejecución humana como el teatro o la música en directo donde resulta imposible “mejoras productivas” a partir de la sustitución del trabajo por otros factores productivos. Rausell (2007) ha señalado que en el caso español, si una empresa media del conjunto de las actividades económicas ocupa entre 3,5 y 4 trabajadores, en el campo productivo de la cultura y el ocio este ratio se sitúa en un valor que oscila entre el 5.5 y el 6. Este atributo de la actividad cultural resulta interesante, especialmente en economía como la española que ha tenido dificultades históricas para equilibrar su mercado de trabajo.

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Por tanto, para aquello territorios en los cuáles el desempleo sea un problema estructural, apostar por los sectores culturales puede ser una estrategia acertada. En relación con el mercado laboral, otro aspecto a considerar es que el trabajo en los sectores culturales provoca mayores niveles de satisfacción laboral que en el conjunto de la economía. Los estudios parecen demostrar que trabajar en el sector cultural provoca algún tipo de compensación psicológica que deriva en el hecho de que a pesar de contar con unas condiciones laborales objetivamente peores que la media de los trabajadores (Towse, 2003), muestran unos niveles de satisfacción laboral superiores a la media de los trabajadores. Este hecho que podría ser comprensible para ocupaciones laborales más ligadas a la expresión de la creatividad, sin embargo se extiende también a aquellas funciones de gestión o incluso aquellos desempeños más auxiliares y técnicos (cámaras, descargadores, instaladores de exposiciones, etc…). Es evidente que si existe posibilidad de optar en un abanico de alternativas de especialización productiva de un territorio resulta de lo más razonable elegir aquellas opciones que vehiculen mayores niveles de satisfacción laboral. En cuarto lugar, el sector cultural no es, en general, depredador del medio ambiente, no genera desechos y además dificulta notablemente la deslocalización. En un momento que resulta una preocupación la relación del hombre con su medio natural, optar por actividades vinculadas a la cultura puede ser una opción atractiva frente a opciones del sector primario o frente a actividades industriales con mucho mayor impacto ambiental. En esta misma tesitura, dado que la actividades culturales se encuentran en mayor medida ligadas estructuralmente al territorio, resulta más complicado que se sometan a procesos de deslocalización. Otros argumentos más genéricos se pueden añadir a la lista anterior y que tiene más que ver con tendencias generales del modelo económico de mercado o los mecanismos de cambio social. Incidiendo en esta última acepción, resulta razonable pensar que sociedades y territorios habituados a apostar por estrategia ligadas al arte y a la cultura, donde los valores relevantes son la investigación, la innovación, las transgresiones de formatos y lenguajes, mostrarán una mayor proclividad a la innovación y al cambio social. En un escenario de cambio de paradigma como el que se define en esta tesis, en un mundo muy dinámico y en permanente transformación, esta predisposición puede constituir un valor de especial relevancia estratégica. En este sentido, tal y como señala el Grupo de Trabajo de la Comisión de Cultura de la FEMP (2009), podemos señalar como de interés la interpretación económica de los siguientes valores culturales de una sociedad: ƒ ƒ

Valores culturales como la flexibilidad, la iniciativa y el espíritu emprendedor para la generación de nuevo empleo. Creatividad como componente de la innovación: nueva ventaja competitiva empresarial.

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ƒ ƒ ƒ

Estetización de la sociedad como factor que influye en las decisiones de localización e inversión empresariales: visibilidad e imagen, atracción de talento, etc. Capacidades y habilidades de la formación cultural al servicio de otros sectores económicos. Nuevos valores (responsabilidad, sostenibilidad, etc.), que influyen en las pautas de consumo de la sociedad.

Este efecto de la cultura sobre la economía resulta complejo de cuantificar, aunque su importancia puede ser reconocida en términos cualitativos. 4.2.3. El desarrollo urbano. El desarrollo urbano de los territorios, mediante políticas de ordenación y planificación, es un eje crucial del desarrollo local y está íntimamente ligado a factores de índole social y cultural. Siguiendo a Borja (2000), podemos destacar factores como el derecho a la identidad colectiva, la visibilidad y el sentido de pertenencia, el sentido estético, el acceso a una centralidad, la movilidad y la accesibilidad en el territorio o el disfrute del medio ambiente. De acuerdo con Leal Maldonado (1997), numerosas ciudades se enfrentan en la actualidad a importantes problemas sociales y ambientales derivados de los modelos urbanos que siguieron en décadas anteriores (por ejemplo la estructuración de la ciudad en sectores, separando la zona residencial de la productiva y de la centralidad con servicios diversificados). En consecuencia, la habitabilidad en las ciudades, sobre todo en muchos barrios creados en las últimas décadas, presenta condiciones generalizadas de degradación del espacio público, debido a defectos de diseño, de integración en los barrios en áreas de planificación más extensas, a procesos de construcción de ciudad sin cooperación vecinal, etc. Al mismo tiempo, las áreas centrales de las ciudades acusan un empeoramiento notable de los niveles de calidad del aire y contaminación acústica, así como un aumento de los tiempos de desplazamiento en la ciudad. Las políticas culturales tienen un impacto y viceversa en la forma en que la ciudad se configura para dar respuesta a éstos y otros aspectos. De acuerdo con Valenzuela (1997), esta incidencia de la cultura sobre la planificación urbana se deriva de tres cuestiones principales: ƒ

Modelo urbano de concentración versus dispersión: dos modelos de planeamiento diferentes, en los cuales la cultura puede ser un factor capaz de generar nuevas centralidades.

ƒ

Regulación de usos del suelo: las calificaciones de suelo en el planeamiento urbano pueden propiciar un modelo de separación de actividades o un modelo de mixtura, donde los usos residencial, comercial, cultural o de servicios se entremezclan, generando equilibrio y vida. 97

ƒ

Movilidad, flujos y circulaciones: la instalación de determinados equipamientos e infraestructuras culturales en determinados lugares puede ser un factor que altere los flujos o genere nuevas circulaciones.

Como señala Greffe (2001), las políticas de concentración de la oferta cultural influyen sobre la ordenación urbana a través de aspectos como los distritos donde se asientan industrias culturales; los distritos culturales de desarrollo o regeneración a partir de zonas degradadas, normalmente industriales; los distritos culturales legalmente reconocidos tipo “denominación de origen” y los distritos patrimoniales o museísticos. ƒ ƒ ƒ ƒ

ƒ ƒ

Programas de rehabilitación del patrimonio en casco urbano y posibles nuevos usos que pueden darse a dicho patrimonio arquitectónico, que a menudo son usos culturales. Programas de utilización del espacio público urbano como plataforma de actividad cultural: la ciudad escenario, la ciudad museo, la ciudad exposición, etc. Lectura de la ciudad desde una perspectiva cultural. Refuerzo de la identidad. Acceso a bienes culturales en el espacio público: arte público, estetización de los elementos públicos utilitarios (elementos de movilidad, mobiliario urbano, iluminación, etc.), monumentalización de la periferia, etc. La ciudad como tema cultural El continuo metropolitano y las relaciones de convivencia e identidad entre las diferentes unidades urbanas.

Considerando el amplísimo espectro de posibilidades de análisis que ofrece la dimensión del desarrollo urbano, supondremos que un objetivo implícito de las políticas culturales locales tendrá que ver con fomentar la interrelación entre cultura y ciudad, para lograr un desarrollo urbano local sostenible y una habitabilidad equilibrada y en consecuencia, se considera prioritario centrar el enfoque en dos aspectos clave o necesidades de información, siempre desde la perspectiva de las entidades públicas locales: el grado de conciencia que desde las políticas culturales se expresa sobre estas relaciones entre cultura y desarrollo urbano y las formas bajo las que las políticas culturales locales intervienen o tienen en cuenta este ámbito. 4.2.4. La calidad de vida. Los derechos culturales son parte inalienable de la condición humana y ya como se reconoce tanto en la declaración de los Derechos del Hombre de la UNESCO como en la Agenda 21 de la Cultura que a continuación desarrollamos. Pero además, la relación entre cultura y calidad de vida, al margen de la que se deriva de las dos relaciones anteriormente expuestas (cohesión social y crecimiento económico) debe entenderse a partir del hecho de que el contacto continuado con las manifestaciones culturales ya sea a través del consumo o la práctica, responde a una necesidad esencialmente 98

humana, que se deriva de la condición de individuos que demandan persistentemente comunicar, expresar y sentir. El consumo o la práctica cultural no es solo una mera ocupación del tiempo de ocio sino que implica una sacudida de los sentidos que tiene impacto, algunas veces de manera irreversible, sobre los procesos cognitivos y sensoriales. Así, según Rausell (2007) vivir en un entorno con espacios públicos bellos y con significado, poder sentarse en un claustro gótico o colonial, tener la opción de asistir a conciertos de música, exposiciones y teatro, acceder a clases de canto, guitarra, participar en un coro o en una banda, tener medios de comunicación que reproducen o comentan manifestaciones culturales, tener la opción de ensayar con un grupo de música amateur, encontrar un posible editor de nuestros poemas en un evento de nuestra ciudad o poder organizar o participar en un concurso literario, son elementos relevantes para que nuestra vida se mueva en marcos de mayor o menor calidad. Desde otra perspectiva podemos definir la cultura como el sistema compartido de creencias, valores y prácticas que definen un conjunto humano. En este sentido, si podemos afectar a la construcción social de este sistema, realmente estamos influyendo en el conjunto de relaciones que se establecen entre los individuos y, en consecuencia, valorando y modificando su capital social. Y esta dimensión de la cuestión interactúa con la definición de la identidad individual, con los modelos de integración, con los niveles de cohesión social a partir de los sentimientos de pertenencia… en definitiva con nuestra calidad de vida. Sin embargo, la correlación entre territorios con densidad cultural y calidad de vida no puede extenderse mucho más. Algunos discursos imbuidos de ese consensuado “buonismo” relacionan con excesiva ligereza el consumo cultural y otros bienes individuales y sociales. No existen pruebas contundentes que determinen, sin dudas, que es mejor en algún sentido una sociedad que contiene muchos individuos cultos (es decir consumidores de cultura) que otra que contenga menos. Lo que sí es cierto es que la “calidad de vida” de un territorio, es cada vez más un factor determinante en la decisión de localización de actividades especialmente ligadas al sector quinario, entre las que se encuentra las de los sectores culturales, lo que nos devuelve de nuevo al conjunto de relaciones cruzadas entre crecimiento económico, cohesión social y calidad de vida. Más aún si se entiende la cultura como un subsistema de la realidad social, es evidente que también podríamos hablar del grado de desarrollo de ese sistema y de los indicadores que nos pueden aportar información sobre el nivel o estadios en que se encuentra una determinada comunidad. En este sentido nos parece interesante la aproximación que desde el Plan Estratégico de la Cultura de Barcelona (2004) se formula sobre cuáles deben ser las “capacidades” mostradas por un territorio para considerar que contiene un sistema cultural robusto y desarrollado. Según cita Guillemat (2007): “El desarrollo cultural exige tener en cuenta, al menos, cinco dimensiones: la libertad de los individuos y las comunidades para expresarse —la libertad

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cultural en una ciudad diversa—; las oportunidades de los creadores para desarrollar todas sus potencialidades y proyectarlas —la ciudad creativa—; la riqueza y la variedad de agentes y actores culturales en un equilibrio entre mercado cultural y espacio institucionalizado por la cultura —un ecosistema cultural denso y productivo—; la preservación de la memoria a través del patrimonio acumulado —la ciudad en el tiempo—, y finalmente, la preservación del espacio público como lugar de encuentro, diálogo e intercambio —la ciudad es espacio público—.” La calidad de vida, en consecuencia está fuertemente correlacionada con esas cinco dimensiones de la libertad. Siguiendo a Martinez Guzmán (2001) la dimensión simbólica se encuentra vinculada al desarrollo a través de la promoción de una cultura para la paz frente a los efectos desestructurantes de la violencia. Otras dimensiones pueden añadirse como son las que relacionan la cultura con la igualdad de género, el respeto a la diversidad, la libertad de expresión, la participación ciudadana, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, la sostenibilidad ambiental, la cooperación al desarrollo o la preservación del paisaje. Sin embargo todas estas perspectivas pueden recogerse en la aproximación que realizamos través de los conceptos de cohesión social y calidad de vida que quedan definidos en cada comunidad concreta a partir de sus propias circunstancias históricas, sus condicionantes institucionales y su propio grado de desarrollo. Es cierto que la cultura puede jugar un papel como vacuna de amplio espectro de la articulación social y en la configuración del territorio, pero de acuerdo con nuestra interpretación inicial, hay que tener en cuenta que para objetivos específicos hay que desarrollar herramientas concretas de intervención de las políticas culturales que, persigan coherentemente dichos objetivos. Según señala Rausell (2007), la multidimesionalidad de la realidad cultural es un arma de doble filo, ya que no implica que se puedan cubrir todos los objetivos con cualquier implementación de política pública, sino que significa trabajar en entornos complejos donde las relaciones causales no son siempre biunívocas, estables y persistentes en el tiempo y que además tiene, como medicina social numerosas contraindicaciones, en ocasiones, no previstas o deseadas.

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5. La gestión política de la sostenibilidad: la gobernanza y el capital social como claves de acción. Tras considerar la perspectiva científica, pasamos a tratar el discurso de la gestión política, presentando las implicaciones de la transformación social demandada por la sostenibilidad en términos de estructuras de gobierno. Por este motivo introduciremos el concepto de gobernanza y presentaremos sus principales implicaciones en términos de políticas públicas. El concepto de gobernanza es de suma utilidad por un doble motivo. El primero es que nos permite identificar las claves de actuación pública en los procesos de planificación estratégica en el marco de una Agenda 21. El segundo se deriva de las conexiones de la identidad y la memoria de una comunidad con sus posibilidades de gobernanza. Estas cuestiones permiten aportar claves estratégicas a la hora de promocionar el papel central de la cultura en las políticas de desarrollo local. Por otra parte, las características del proceso de construcción histórica del discurso de la sostenibilidad resultan de interés a la hora de considerar los posibles escenarios de desarrollo futuro de la Agenda 21 de la Cultura, destacando cuestiones como: -

El impacto generado por procesos de movilización social a escala global. La participación de los municipios en los debates internacionales y el desarrollo de redes locales de cooperación multinivel. La innovación en contenidos de las políticas públicas. La creciente necesidad de integración transversal en los ámbitos de actuación pública.

Ya hemos señalado la complejidad del reto de la sostenibilidad debido a la ambigüedad e incertidumbre derivadas de la escala territorial y temporal en las que actúa y los requisitos de integración de los sistemas naturales, sociales y productivos que supone. ¿Qué impacto han tenido estos aspectos a la hora de diseñar y ejecutar las políticas medioambientales a escala europea? A continuación presentamos los principales acontecimientos internacionales que ilustran, además de la creciente centralidad que experimentaron las políticas de medio ambiente durante la década de los 90, la importancia decisiva que ha tenido para España el proceso de integración europea a la hora de promocionar las mismas. 5.1. Evolución histórica del desarrollo sostenible como discurso planetario. La evolución como referente político mundial del concepto de desarrollo sostenible nos permite enlazar con la presentación de la A21 como estrategia planetaria. Para ello procedemos a presentar la evolución de los principales hitos, tanto a nivel planetario como continental, identificando los avances, obstáculos y retrocesos de un proceso no lineal pero sí de incesante urgencia.

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La Conferencia de Estocolmo (1972) Bajo el lema “Una sola Tierra”, la Conferencia de Estocolmo fue la primera gran iniciativa de la ONU. En ella se presentaron estadísticas alarmantes de contaminación diversa y degradación de ecosistemas, redactándose una declaración que incide en el origen dual de los problemas ambientales: la escasez en los paises más pobres y el impacto ambiental del modelo de producción y consumo desaforado de los países más industrializados. Ya entonces se señala la relevancia de las redes de cooperación internacional como herramienta para alcanzar soluciones conjuntas y la importancia del papel de las instituciones nacionales en tres cuestiones clave: -

La planificación de recursos; el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y el impulso a la educación ambiental a través de los medios de comunicación para la concienciación de masas.

De otro lado, el establecimiento del PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) constituyó otro de los resultados decisivos alcanzados por esta cumbre. Hasta mediados de los ochenta, la conciencia ambiental quedaría en un segundo plano debido a la crísis económica generada precisamente por un recurso natural de renovada rabiosa actualidad. Solo una sucesión de terribles catástrofes (Bophal, Exxon Valdez, Chernobyl...) conseguiría devolver la cuestión a primera línea de debate tras más de quince años de mayor o menor mutis. El Informe Brundtland (1987) Con posterioridad a la celebración de la Conferencia de Estocolmo, fueron múltiples las conferencias monográficas (población, alimentación, agua, desertificación...), si bien el rasgo más destacable es que estas sesiones eran sectoriales y carecían del necesario enfoque integrador entre medio ambiente y desarrollo. Integración de los términos En 1980 se publica la Estrategia Mundial para la Conservación (UICN/PNUMA/WWF), subtitulada La conservación de los recursos vivos para el logro de un desarrollo sostenible, en la que se afirma que el desarrollo es condición indispensable para la conservación y viceversa, aportando la novedad de la interdependencia entre ambos conceptos y acuñándose el término de desarrollo sostenible como “aquel modelo de desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” Tan solo una breve reflexión en torno a la ambigüedad conceptual del término desarrollo sostenible. A nuestro entender, la cuestión subyacente reside en su carácter de fórmula de compromiso, de consenso. Estas soluciones se 102

enfrentan siempre con el riesgo de no convencer a nadie o, acaso, de convencer a todos y no servir para nada. Y sin embargo, parecemos estar condenados a entendernos y después está aquello de que hablando se entiende la gente (lo que nos hace llamar de nuevo la atención sobre la relevancia de los lenguajes como vía de aprehensión y construcción del mundo) Iniciativas para el diseño de estrategias Alentada por este nuevo espíritu, la Asamblea General de Naciones Unidas resuelve crear en 1983 la independiente Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD) con objeto de analizar conjuntamente el medio ambiente y el desarrollo a nivel mundial y buscar estrategias de sostenibilidad que superasen antagonismos. Cuatro años más tarde, en otoño de 1987, fueron presentadas sus conclusiones en el Informe Brundtland, cuyos principios fundamentales se recogen en la Declaración de Tokyo. Declaración de Tokyo (1987) Esta declaración profundiza sobre la necesidad de integración entre medio ambiente y desarrollo, y pone sobre la mesa dos temas claves como son la pobreza y la insostenibilidad del modelo de desarrollo dominante (hoy, la seguridad se presenta como un tercer aspecto de gran trascendencia) Se insiste en la relevancia de las relaciones económicas internacionales y la cooperación, incidiendo en el objetivo social del crecimiento considerando los ecosistemas como base del mismo y la relevancia de la tecnología como factor evolutivo. Otros de los aspectos destacados por la Declaración es el de la superpoblación y la necesidad de desarrollar la democracia y la participación popular. De este modo, la Declaración de Tokyo señala los siguientes puntos: -

Necesidad de avivar el crecimiento, dado que “la pobreza constituye una fuente importante de degradación medio ambiental”

-

Cambiar la calidad del crecimiento, reclamando: su continuidad, la equidad, la justicia social y la seguridad como objetivos sociales. La educación, cooperación y comunicación se identifican como acciones clave.

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Conservar y reforzar la base de los recursos naturales, priorizando la necesidad de productos y tecnologías eficientes y no contaminantes.

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Asegurar un nivel sostenible de población, mediante políticas demográficas integradas en programas de desarrollo económico y social y el acercamiento de los servicios de planificación familiar.

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Reorientar la tecnología y afrontar sus riesgos. 103

-

Promover una mayor participación pública en el proceso de toma de decisiones e integrar medio ambiente y economía en el mismo, tanto en el ámbito nacional como internacional, evitando la impunidad e imputando las responsabilidades pertinentes.

-

Reformar las relaciones económicas internacionales, con objeto de construir la autosuficiencia de los países en vías de desarrollo mediante el establecimiento de flujos comerciales, tecnológicos y de capitales más equitativos, de acuerdo con los imperativos ambientales.

-

Reforzar la cooperación internacional, ya que el hecho de admitir una dimensión medio ambiental de la pobreza supone un elemento de urgencia y de interés mutuo en la búsqueda conjunta de soluciones.

La Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) Este nuevo episodio supone la introducción de la ética en el discurso oficial. Discurso que se resume en parte con más de lo mismo (necesidades de alianzas planetarias, potenciar la capacitación comunitaria) pero en un escenario distinto debido al agravamiento de las problemáticas y la necesidad de compromisos más vinculantes y firmes. La Declaración de Río supone también la introducción del principio de precaución en el debate y el desarrollo de las bases estrategicas a través de la aparición de la A21L. El escenario de la Cumbre se caracteriza, por otra parte, por un notable incremento de la movilización social. Veamos en detalle estas cuestiones. En Octubre de 1991 se publica el informe Cuidar la Tierra, Estrategia para el Futuro de la Vida (UICN/PNUMA/WWF) documento de gran trascendencia internacional y utilidad para la definición de actuaciones e instrumentos concretos hacia un desarrollo sostenible. El documento se estructura en tres grandes partes que recogen principios, acciones concretas y fórmulas de aplicación y seguimiento. Destacamos las siguientes cuestiones. En primer lugar el establecimiento de un fundamento ético, el respeto y cuidado a la comunidad de seres vivos. Apuntar brevemente la relevancia de la ética como herramienta de trabajo en materia de sostenibilidad debido al papel trascendental de los valores en nuestra interacción con el mundo, tal y como han señalado diversos autores como Brown (1992) o Martín Sosa (1997). Siguiendo con esta línea es nuestra obligación apuntar sobre la inteligencia emocional como campo de desarrollo futuro, ya que ¿cómo podemos conservar aquello que no sabemos estimar? Indicar igualmente nuestra apuesta particular no sólo por las estructuras bióticas, sino también el relevante papel de soporte de lo no vivo, debido a su naturaleza complementaria y básica para con lo vital, en definitiva, la eterna integración (de tiempos, de espacios, de espacios y tiempos y de las generaciones) 104

El año 1992 supondrá notables avances en la creación de una conciencia planetaria ambiental y el trabajo en la búsqueda conjunta de estrategias de sostenibilidad. Además de ser el año de publicación del histórico Informe del Club de Roma “Más allá de los límites del crecimiento”, que alerta sobre las crecientes posibilidades de colapso global, el debate abierto por la Comisión Brundtland sobre medio ambiente y desarrollo mundial en Naciones Unidas, trasciende en una nueva Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) en Río de Janeiro (Brasil), coincidiendo con el vigésimo aniversario de Estocolmo. Esta segunda reunión a gran escala de estadistas de todo el mundo tenía como objeto estructurar un nuevo orden internacional en materia de medio ambiente y desarrollo. Paralelamente el “Forum Global 92” representado por 1.500 Organizaciones No Gubernamentales, daba la réplica al discurso oficial. La movilización de la sociedad civil que años más tarde alcanzará importantes dimensiones, comienza a organizarse. Han pasado veinte años desde Estocolmo. En esta ocasión la situación de partida era más preocupante y las metas más ambiciosas: los jefes de Estado o de Gobierno tendrían que adoptar medidas de carácter vinculante y lograr la creación de órganos competentes para su control y seguimiento. Los frutos de la Conferencia (acuerdos, tratados, principios) se recogen en los cuatro documentos siguientes: -

La Declaración de principios de Río. La Agenda 21. Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Convenio sobre la Diversidad Biológica.

La Declaración de Río de la Organización de Naciones Unidas consiste en una Carta Magna compuesta por 27 artículos que inciden sobre el reconocimiento de la responsabilidad compartida universal. En especial, cobran relevancia cuestiones ya señaladas como la cooperación internacional en la lucha contra la pobreza, el consumo y la superpoblación o la participación de diversos sectores sociales (con especial atención a los jóvenes, las mujeres y los pueblos indígenas). En relación con el control ambiental, se introduce el principio de precaución, por el cual “cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costes para impedir la degradación del medio ambiente”. Por su parte, la Agenda 21 es probablemente el documento más importante de la cumbre. Se trata de un Programa de Acción de la ONU que incluye un calendario de trabajo, estimaciones presupuestarias (con el reflejo de las fuentes de financiación) y la identificación de los países implicados. Se divide en cuatro grandes capítulos, subdivididos a su vez en diversas áreas de programa (cada área se estructura en cuatro apartados: bases para la acción, objetivos, actividades y medios de ejecución) Los cuatro capítulos abarcan:

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Dimensiones sociales y económicas. La conservación de recursos. El fortalecimiento del papel de los grupos principales (con llamado incluido para activar el papel de la comunidad científica y tecnológica en el camino hacia la sostenibilidad). Los medios de ejecución (recogiendo cuestiones de gran relevancia como la transferencia de tecnología o los mecanismos jurídicos internacionales, por citar dos ejemplos).

Este documento recoge un consenso mundial y un compromiso político al más alto nivel, si bien no tiene un carácter vinculante. Con objeto de traer una idea aproximada de los costes que representarían cada uno de los programas citados, se expone a continuación la siguiente tabla: Tabla 3. Evaluación económica de la ejecución del programa A21 de la ONU Función Lucha contra la pobreza Fomento de la salubridad Protección de atmósfera Recursos de tierras Conservación de bosques Lucha desertificación Ecosistemas de montaña Necesidades agrícolas Diversidad biológica Gestión biotecnológica Recursos oceánicos Pesquerías costeras Contaminación oceánica Recursos agua dulce Productos tóxicos Residuos peligrosos Residuos sólidos

Coste total (millones US$/año) 30.000 203.600 147.000 No calculado (NC) 32.000 12.000 13.000 NC 3.500 20.000 85.400 6.000 174 54.400 647 1.000 37.400

Aporte internacional (millones US$/año) 15.000 332 12.775 50 5.700 7.000 1.900 --24 197 NC NC NC 27.200 NC NC NC

Fuente: ONU (1992) Desde la perspectiva actual, podemos asegurar que el documento original de la Agenda o Programa 21 ha sido uno de los frutos más exitosos y efectivos de la Cumbre de Río. A partir de las bases creadas y del llamamiento,breve pero explícito, que se hace a las Autoridades Locales (capítulo 28 de la Agenda) para dinamizar sus propios procesos de Agenda 21 Local, han sido muy numerosas y enriquecedoras las experiencias de este tipo en municipios y comarcas de todo el mundo. Merece la pena destacar la contribución que desde la base (en todo un ejercicio de influencia de abajo a arriba) establecieron los acuerdos alcanzados una semana antes de la Cumbre de Río por parte de las

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coordinadoras internacionales de autoridades locales . En el denominado Acuerdo de Curitiba (International Union of Local Authorities, IULA, 1992) se acordaban las siguientes líneas de actuación preferentes de las autoridades locales: -

Universalización de los servicios básicos a los ciudadanos sin incrementar la degradación ambiental. Combate de la exclusión social. Integración de la planificación ambiental en el desarrollo económico. Progresivo incremento de la eficiencia energética. Incremento de la implicación civil en la gestión ambiental. Movilizar recursos para incrementar la cooperación entre autoridades locales.

En Europa, tal y como se desarrolla en la segunda parte de esta tesis, la difusión de la iniciativa de A21L ha sido promovida y facilitada por la Red Europea de Ciudades y Pueblos hacia la Sostenibilidad auspiciada por la asociación International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), tras la declaración de principios establecida por la Carta de Aalborg (1994). Antes de entrar a estudiar con mayor detenimiento los resultados de la Cumbre de Río y su valoración con la perspectiva de casi una década, cabe mencionar la reciente gran Conferencia Mundial celebrada diez años después de Río. Este nuevo encuentro global denominado “Río + 10”, tuvo lugar en la ciudad sudafricana de Johannesburgo (http://www.johannesburgsummit.org/), enmarcado por un clima general de enfriamiento de la sensibilidad ambiental desde las instancias institucionales y el panorama sociopolítico internacional. Su réplica europea celebrada en el 2004 (Aalborg+10 http://www.aalborgplus10.dk/) también se vera aquejada del mal de las segundas partes. Por otra parte, una de las cuestiones de mayor interés se encuentra en el debate sobre la eficacia y eficiencia de la Administración Local. En el marco de las actuales tendencias descentralizadoras, destaca el papel de las instituciones locales en la sostenibilidad del territorio a través de compromisos políticos, armonización de competencias entre departamentos y la coordinación política entre los diversos niveles de la Administración. La necesidad de coherencia entre el proceso y la estructura organizativa y presupuestaria del ayuntamiento, también se apuntó como clave de la capacitación local.

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Tabla 4. Visión sintética de los acontecimientos internacionales 1972 Conferencia de Estocolmo Plano internacional

Primeras alarmas. Naturaleza dual de la problemática

1987 Informe Brundtland Estrategias de Integración

1987 Conferencia de Tokyo

1992 Cumbre de la Tierra

2002 Río+10

Superpoblación. Pobreza. Democracia.

Estrategias de actuación global. Principio de Precaución. Redes. Acción local.

Enfriamiento de las prioridades ambientales (crecientes conflictos socioeconómicos de la globalización)

Fuente: elaboración propia (2006) 5.2. Liderazgo de la Unión Europea en la difusión y promoción de la sostenibilidad. A continuación lanzamos una mirada geográfica e institucional a Europa para identificar el modo en que se articula el proceso y caracterizar la reacción continental a los mandatos internacionales. Este análisis permite destacar la relevancia de la naturaleza intermediaria de la Unión Europea con respecto a los estados en el marco de los procesos de globalización, sirviendo de ilustración a dos tema decisivos: la articulación y posicionamiento de los diversos niveles territoriales y los estilos en políticas públicas ambientales. Se destacan, así, cuestiones como la relación entre las dinámicas de integración supranacional y descentralización territorial como nuevos espacios de gobernabilidad y la relevancia de las redes de cooperación multinivel en este escenario, tal y como comprobaremos con el caso de estudio de la Red Europea de Ciudades Sostenibles. 5.2.1. Integración europea y evolución de las políticas de desarrollo sostenible: innovando y ampliando horizontes. Una vez caracterizada la evolución histórica a nivel internacional, especialmente los treinta años recorridos entre Estocolmo y Río+10, es conveniente detenernos a analizar cuál ha sido la trayectoria de la Unión Europea en este campo y su reacción ante los grandes eventos internacionales sobre medio ambiente. Para ello vamos a repasar los seis programas comunitarios en materia de medio ambiente de la Unión Europea, ilustrando la evolución de sus políticas e identificando las cuestiones de mayor interés. En relación con éstas, y de

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acuerdo con Morata (2000) podemos avanzar el decisivo papel del proyecto de construcción europea en el proceso de innovación política en España. Cuestiones como la inclusión del medio ambiente en la agenda política, la progresiva transversalización que ha exigido la sostenibilidad, la relevancia creciente en términos de empleo, el enfoque hacia políticas preventivas o la adopción de nuevos estilos en políticas públicas. Innovación La celebración de la Conferencia de Estocolmo (1972) supuso el estreno de una política comunitaria medio ambiental, inexistente hasta entonces. En 1973 se aprueba el Primer Programa Comunitario en materia de medio ambiente (1973-1977) De carácter muy preliminar, en él se recogen los principios y objetivos de una política comunitaria sobre medio ambiente así como diversas medidas tendentes a controlar los efectos más graves de la contaminación: emisiones atmosféricas y vertidos al medio acuático. Ampliación de contenidos e incremento de relevancia El Segundo Programa (1977-81) amplía los contenidos del anterior (incluye un capítulo sobre control de ruido), contemplándose las actuaciones ambientales como instrumentos complementarios al desarrollo socioeconómico de los Estados miembros, si bien su objetivo persiste en la aplicación de medidas contra los daños directos provocados por la polución. Integración, prevención y sinergias con la economía (empleo) El Tercer Programa Comunitario en materia de medio ambiente (1983-87) supone un avance importante, ya que propugna la integración de la política ambiental en el resto de las políticas comunitarias. Introduce la evaluación previa de los efectos medio ambientales de diversas actividades productivas y establece una relación positiva entre protección ambiental y generación de empleo. El cambio de enfoque es importante, ya que se asumen políticas preventivas dirigidas a evitar el problema más que a la corrección a posteriori de los efectos ocasionados. Construcción europea y política ambiental 1987 es el año de aprobación del Acta Única Europea que, además de la unión política y monetaria, trata de impulsar el compromiso de la CE en materia medio ambiental, aportando criterios que permitan articular jurídicamente una política ambiental comunitaria. Los objetivos que marcaba en este sentido eran: la calidad del medio, la protección de la salud humana y la utilización racional de los recursos naturales, basándose en los principios de integración de la política ambiental en el resto de políticas comunitarias, el principio de subsidiariedad y la cooperación internacional. Este acontecimiento refuerza el Cuarto Programa (1987-1992) donde queda establecida claramente la integración de la protección ambiental como condición inherente al desarrollo económico. Las normas acordadas para el control de la calidad ambiental son más estrictas, proponiéndose medidas encaminadas a mejorar la información y participación pública en materia de medio ambiente, se favorece la actuaciones en educación ambiental o la investigación en sectores adyacentes como la biotecnología. 109

Cumbre de Río y A21 El Quinto Programa Comunitario en materia de medio ambiente: Hacia un desarrollo sostenible (1992-2000) supone la culminación de este recorrido. En contexto en el que se inscribe este programa se caracteriza por dos hitos. En primer lugar, la firma del Tratado de la Unión Europea (Maastricht, febrero de 1992) entre cuyos objetivos se encuentra “promover un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente” (Art. 2 de los Principios del Tratado de la Unión Europea). Por otra parte, en Junio de 1992, la Comunidad y sus Estados miembros se comprometieron a aplicar las medidas acordadas en la CNUMAD en Río de Janeiro. En Diciembre de ese mismo año, el Consejo Europeo aprobó principios, directrices y procedimientos para la aplicación del principio de subsidiariedad. El Quinto Programa ofreció un buen marco para la aplicación de la estrategia de Agenda 21 acordada internacionalmente. Tal y como podemos seguir en el enlace http://europa.eu/legislation_summaries/other/l28062_es.htm, su objetivo era transformar el modelo de crecimiento de la Comunidad, a fin de fomentar el desarrollo sostenible. El programa busca soluciones a los problemas medio ambientales (cambio climático, contaminación de las aguas, gestión de los residuos, etc.) pero también persigue el establecimiento de nuevas relaciones entre los agentes que intervienen en el sector del medio ambiente. Esta innovación en el enfoque de la política ambiental comunitaria merece ser destacada. Planificación estratégica en el Quinto Programa. En cada ámbito de actuación del programa se fijan objetivos a largo plazo, así como metas que deberán alcanzarse para el año 2000, y se prevé un conjunto de disposiciones que deberán adoptarse para alcanzar los objetivos establecidos. Aunque los objetivos carecen de valor jurídico en sí mismos, desempeñan una función orientativa para la consecución de un desarrollo sostenible. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, el programa aborda los problemas medio ambientales que deben ser objeto de una intervención comunitaria, habida cuenta de su impacto en el funcionamiento del mercado interior y en las relaciones transfronterizas, el reparto de los recursos y la cohesión. La Unión Europea ha limitado su actuación a diferentes ámbitos prioritarios (recursos naturales, residuos, energía, movilidad, calidad en el medio urbano y riesgos industriales). A estos ámbitos se corresponden distintos sectores de intervención: industria, energía, transportes, agricultura y turismo. La promoción indirecta del cambio se busca a través de las siguientes líneas de actuación prioritarias:

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Establecer un escenario de diálogo social basado en instrumentos como los acuerdos voluntarios o el establecimiento sistemas de información a los consumidores. El desarrollo de instrumentos económicos como normas de regulación de mercados o etiquetaje. La reforma de políticas estructurales como es el caso de la Política Agraria Común. La inversión tecnológica favoreciendo la eco-eficiencia a través de la mejora de infraestructuras y equipamientos. Las mejoras en la gestión o las acciones de sensibilización, destacando el turismo de masas.

Merece destacarse la innovación instrumental que se produce en cuanto a las herramientas de actuación, a través de la ampliación y diversificación de las mismas. Al recurso clásico a la normativa y la legislación (establecimientos de mínimos de protección, acuerdos internacionales o normativa sobre el mercado interior), se le añaden los de carácter económico y fiscal con el objetivo de ajustar precios y evitar la externalización de costes, los instrumentos horizontales de apoyo (información pública, formación profesional, desarrollo tecnológico...) y los mecanismos de ayuda financiera (programa LIFE, Fondos Estructurales, Fondos de Cohesión, Banco Europeo de Inversiones). La cooperación internacional Otra novedad es la creciente conciencia de la necesidad de realizar una actuación concertada en el ámbito regional e internacional. Se priorizan cuatro líneas (cambio climático, capa de ozono, biodiversidad y deforestación) que se desarrollan tanto a través acuerdos multilaterales con diversas de instituciones internacionales (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Consejo de Europa), como bilateral, en el marco de la ayuda a los países en vías de desarrollo y de la lucha contra la contaminación transfronteriza. Por último, cabe mencionar la reciente aprobación del actual Sexto Programa Comunitario (2001-2010) presentado bajo el título El futuro está en nuestras manos, cuyas metas se focalizan en la dimensión ambiental del desarrollo sostenible. Este programa supone un retroceso relativo frente a su predecesor, caracterizado por objetivos más ambiciosos y una determinación más firme en el avance hacia la sostenibilidad del planeta y el protagonismo de la Unión Europea en el mismo. Este programa conecta con el documento “Estrategia de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible” (CE, 2001) y como elemento a destacar podemos señalar la propuesta del Consejo Europeo para la evaluación sistemática de los avances.

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Tabla 5. Visión resumida de los acontecimientos en el plano continental Programas Comunitarios de Medio ambiente Elementos característicos desde el plano europeo

Primero (1973-77)

Segundo (1977-81)

Innovación en Ampliación perspectivas de contenidos ambientales (control del ruido)

Tercero (1983-87) Integración progresiva con otras políticas ya existentes (empleo)

Cuarto (1987-92) Construcción europea y aprobación del Acta Única. Principio de subsidiariedad. Mejora de la información y participación ambiental

Quinto (1992-2000)

Sexto (2001-10)

Profundización en la planificación estratégica (definición de prioridades. Diseño de marcos de relación entre los agentes. Cumbre de Río y Red Europea de A21L.

Retroceso relativo (cambio en el orden de prioridades e impacto de la crisis económica)

Fuente: elaboración propia (2006) 5.3. ¿Hacia nuevos estilos en políticas públicas? La evolución experimentada por las políticas medio ambientales comunitarias resulta de utilidad para introducir una serie de cuestiones relevantes para el análisis de las políticas públicas en escenarios de complejidad y globalización. Como se deduce del apartado anterior, el marco europeo supone, junto al local, un escenario de referencia clave. En este sentido, es interesante observar como ambos extremos geográficos, el supraestatal y el local, la perspectiva de superior (orientadora ante tendencias macro) y la acción desde la proximidad, comparten inquietudes y experimentan en primera línea las paradójicas consecuencias del proceso de integración económica (en estructuras supranacionales) y descentralización de políticas (local) que caracteriza las actuales tendencias de globalización. Como nos muestra la A21 de la Cultura, la planificación cultural no es ajena a esta dinámica. El conflicto de la insostenibilidad del desarrollo pone de manifiesto la crisis del modelo de gobierno tradicional, representado por el modelo de estadonación y caracterizado por centros jerárquicos de toma de decisiones. Esta crisis se deriva del escenario de complejidad y de las necesidades de conocimiento que requiere la anticipación y el desarrollo de estrategias de consenso a través de la participación de los actores implicados en el proceso de toma de decisiones públicas (diseño, elaboración y ejecución de políticas). Según Blanco y Gomà (2002), la capacidad de gobierno se refleja en tres aspectos básicos: -

La existencia de un sistema de regulación estratégica. El diseño de contenidos en las políticas. La provisión de servicios públicos. 112

La globalización comporta una serie de elementos emergentes que determinan cambios decisivos en la configuración del modelo de gobierno tradicional, fundamentado en la provisión tecnocrática de servicios públicos: -

La concepción jerárquica del sistema de regulación estratégica se debilita dada la diversificación geográfica de centros de poder y el incremento de las externalidades del sistema económico. Todo ello reclama la organización en heterarquías, esto es, en redes y alianzas de cooperación. El enfoque territorial aparece como clave de actuación.

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El diseño clásico de contenidos y la provisión de servicios se ven afectados por la creciente complejidad y el dinamismo en valores, intereses y preferencias por parte de la población. Las preferencias se diversifican y el conocimiento se torna más confuso.

En resumen, y tal y como señala Kingdon (1984) las “preferencias problemáticas, la tecnología incierta y la participación fluida” determinan la capacidad de transformación de nuestras sociedades hacia sendas más respetuosas con el principio de co-evolución socio-ambiental. Esquema 6. La Flecha de la dificultad en el esquema de gobierno tradicional

PREFERENCIAS Homogéneas Heterogéneas CONOCIMIENTO Confuso

Frecuentes

Claro

EXTERNALIDADES

Infrecuentes Fuerte

Débil AUTORIDAD Fuente: Blanco, I; Goma, R. (2002)

El escenario de globalización y la evolución en la complejidad de las sociedades se observa en cuestiones como la internacionalización de la economía, el incremento del peso del sector privado en la participación de las decisiones públicas, la creciente complejidad de los contenidos de la agenda política (policy issues) y la generalización de los modos de la nueva gestión pública. Como veremos más adelante, la planificación del desarrollo local no es ajena a estas cuestiones. Se observa, en definitiva, una “erosión de las bases tradicionales de poder político” (Pierre, 2000). El Estado, como centro que ejerce un poder jerárquico y goza del monopolio en la articulación y persecución del interés colectivo de manera unidireccional, se enfrenta a una situación de “complejidad e insuficiencia de acción unilateral” (Koiiman, 2000) El vaciamiento de poderes del estado que ha conllevado el proceso de integración europea y descentralización autonómica es una muestra de ello. Se identifica una creciente necesidad de nuevos modos de articulación del interés colectivo en el marco descrito de complejidad, incertidumbre 113

tecnológica y preferencias desconocidas. Se opta por un enfoque global y constructivo, dirigido a los actores estratégicos implicados en la problemática o sus potenciales soluciones. Anteriormente hemos señalado cómo el principal reto del desarrollo sostenible es fomentar la reorientación de la sociedad, favoreciendo cambios en los comportamientos de la comunidad. El compromiso explícito entre todos los interesados (autoridades públicas, ciudadanos, consumidores, empresas, etc.), la definición de responsabilidades y la innovación en técnicas (utilización de nuevos instrumentos medio ambientales) se perfilan como variables decisivas. Si consideramos las potenciales aportaciones de la cultura ante los cambios sociales reclamados, resultan de sumo interés cuestiones como la identidad y la memoria o la creatividad y la innovación, tal y como veremos a continuación. El concepto de estilos en políticas públicas en tanto que modo en que se elaboran y ponen en práctica las políticas atendiendo, sobre todo, a las actitudes y estrategias (modelos de interacción) de los actores en ese proceso resulta clave. Este concepto permite el análisis comparativo entre países (estilos nacionales de políticas) o campos sectoriales (estilos de política) y nos va a ser de utilidad a la hora de valorar las distintas trayectorias experimentadas por la A21L en el continente europeo. Un primer esquema explicativo (Richardson, 1982). utilizaba dos parámetros principales de análisis de los estilos en políticas públicas Richardson centra su análisis en la interacción entre actores a partir de dos ejes explicativos: -

Las actitudes (particularmente la voluntad de establecer mecanismos de consenso en los procesos de toma de decisiones).

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Las estrategias (de pro o retroactividad, esto es, anticipación o reacción). Esquema 7. Un modelo de estilo en políticas públicas Búsqueda de consenso entre policy makers Capacidad de anticipación de problemas (pro-actividad)

Tendencia a reaccionar ante los problemas (pasividad) Tendencia a imponer decisiones por parte de los “policy makers” Fuente: Blanco, I; Goma, R. (2002)

El reto del desarrollo sostenible requiere pasar de un estilo en política pública tradicional caracterizado por ser reactivo e impuesto de modo centralizado a 114

fomentar estrategias de anticipación consensuadas. Tal y como veremos a continuación, la metodología de proyecto de la A21L se fundamenta en los principios de la anticipación y consenso. Su experiencia resulta ilustrativa de las dificultades y obstáculos que entraña la puesta en marcha de este tipo de estrategias. Los problemas de definición de una imagen de futuro sostenible del municipio o el deficitario dsarrollo de los procesos participativos (por ejemplo a nivel de representatividad y legitimidad) destacan en este sentido. La planificación cultural en el marco de la Agenda 21 de la Cultura deberá tomar buena nota de esta cuestión. En relación con el posicionamiento de los actores implicados podemos señalar dos cuestiones de interés: la fragmentación y el solapamiento que caracteriza el posicionamiento de los actores implicados en los procesos de políticas públicas. La aceleración de los procesos de internacionalización que supone la Sociedad de la Información conlleva el fenómeno de la fragmentación territorial e institucional, generando un incremento de los puntos de acceso y afectando de este modo al replanteamiento de las estrategias de los actores. Esto supone una importante novedad, pudiéndose destacar el potencial estratégico que supone para la actuación desde los márgenes o fronteras del esquema dominante y el papel clave de los niveles intermedios en la configuración de éste. La interacción entre actores se produce en un escenario caracterizado por la complejidad, la integración multinivel, las dinámicas de descentralización y la subsidiariedad y la transversalidad como elementos determinantes. Este marco de actuación supone un incremento de los espacios y la cooperación (centros de decisión, recursos y distribución, articulación de intereses, negociación entre actores y niveles) Además, la fragmentación genera solapamiento y conlleva la especialización por niveles de gobierno, esto es, redefine la distribución territorial de los roles de gobierno, de acuerdo con lo señalado sobre las redes multinivel. La organización del y en el territorio resultan así factores condicionantes y estructuradores, ya que los objetivos y la legitimación de los actores van a ser función del nivel en que operan, produciéndose una especialización en función de criterios como la proximidad (desde la perspectiva de continuo espacio-tiempo) y del conocimiento local (basada en la confianza como resultado de un proceso histórico) o la capacidad técnica y presupuestaria. Otra cuestión a considerar es la afección sobre los procesos de toma de decisiones de estos cambios, destacando la emergencia de metodologías basadas en procesos de negociación. Desde esta perspectiva, los acuerdos voluntarios y el desarrollo de sistemas autoorganizados son el objeto de interés De acuerdo con la tipología de lowi, la cual analiza las políticas en clave coste-beneficio y juego de suma cero, en el caso de las políticas ambientales (las cuales por otra parte, estamos viendo que nos sirven de ilustración como norma del devenir de las políticas en general) se produce una evolución desde una política tradicionalmente reguladora a negociaciones 115

voluntarias. Éste era el caso que presentaba la evolución de los Programas Comunitarios Medio ambientales, tal como hemos visto anteriormente. Los intereses generales y la relación centro- periferia son otras de las dimensiones a considerar en este nuevo esquema. Un aspecto de especial interés para la cultura se desprende del papel de los recursos simbólicos como elemento de negociación. En tanto que construcciones históricas ,estos recursos dependen de modo fundamental de la variable tiempo. En definitiva, podemos avanzar la relevancia de la A21L como experiencia pionera en el desarrollo de estos nuevos estilos en políticas públicas y, en especial, en la formación en valores y el desarrollo de redes de información, dos cuestiones clave según Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Estos autores centran su análisis en el sistema de creencias como motor de coaliciones promotoras, procesos de negociación interactivos y dinámicos, desarrollando diversos modelos como el del “iron triangle”, los “think-tanks” o los medios de comunicación de masas. En todos ellos destaca la relevancia de la figura de los brokers o intermediarios (de nuevo) en un escenario de toma de decisiones que conjuga diversos niveles institucionales en solapamiento. 5.4. Gobernanza, gobernabilidad y cultura urbana. En su documento de investigación Gobernanza para el Desarrollo Sostenible en Cataluña (Generalitat de Catalunya, 2002) el Consell Asesor pel Desenvolupament Sostenible define la gobernanza como aquel “sistema de reglas formales e informales (normas, procedimientos, costumbres...) que establecen las pautas de interacción entre actores en el proceso de toma de decisión (considerando actores relevantes tanto a los poderes públicos como a los actores sociales y económicos)”.Según el Libro Blanco de la Gobernanza Europea (Comisión Europea, 2001) los principios clave de una buena gobernanza son: -

Apertura Participación Evaluación (Accountability)

-

Efectividad Coherencia

A partir de Blanco (2002), a todos ellos podriamos añadir como requisitos: -

Liderazgo Diálogo Confianza Democracia Equidad Justicia social

116

De acuerdo con Joan Font (2001), la gobernabilidad se define como la calidad, atributo de las sociedades (de sus sistemas sociopolíticos) que depende del efectivo (eficiencia) y legítimo (democracia) ajuste entre las necesidades (requisitos institucionales para una buena gobernanza) y las capacidades organizativas, de gestión, políticas y sociales para alcanzar los objetivos planteados por el desarrollo sostenible. Este marco teórico resulta de especial interés para el posterior estudio de cómo han condicionado ambas cuestiones el desarrollo de la A21L y en que medida ésta ha interactuado con ellas. Así pues, desarrollando un poco más estos conceptos, podemos identificar una serie de elementos clave para el gobierno de la transición hacia una sociedad más sostenible y que resultan decisivos a la hora de valorar y analizar los resultados e impactos de la A21L. -

Desde la perspectiva de la gobernanza, identificamos el marco institucional y los procedimientos, actores y procesos que caracterizan el mismo.

-

Desde la perspectiva de la gobernabilidad, señalar la previsibilidad, la transparencia y la legitimidad como claves de análisis. El liderazgo, las redes de participación social, la coordinación y cooperación institucional, la prevención y gestión de conflictos y el acceso a la información y conocimiento útil son determinantes en su consecución.

El paradigma de la gobernanza recoge todo lo expuesto por los nuevos estilos en políticas públicas, planteándose sus principales retos en términos de: -

Su funcionalidad, esto es, su capacidad para afrontar nuevas temáticas y satisfacer expectativas.

-

Su legitimidad, aspecto clave para la profundización democrática a través de la participación ciudadana.

Por otra parte, distintos autores han señalado dos versiones de gobernanza en función del rol que se asigna al Estado. Desde una perspectiva tradicional (Peters, 2000) la atención se ha centrado en el actor público y el modo de organizar su capacidad de dirección de manera más eficaz. La alternativa de la modernidad (Putnam, 1993) manifiesta su interés en la contraparte social, planteándose dos líneas de debate: la negativa o de resistencia social y la positiva o del capital social En esta última el elemento normativo es la autogestión, esto es, la autoorganización de manera autónoma al estado. El esquema anterior también se refleja en el concepto de red de políticas, donde igualmente existen dos escuelas (Börtzel, 1998) basadas en la jerarquía o no del sistema de relaciones. La primera, denominada Escuela de intermediación de intereses, aborda desde una perspectiva jerárquica la articulación entre los grupos de interés y estado. La segunda, Escuela de gobernanza, desarrolla una perspectiva no jerárquica y se centra en las redes como forma específica de gobernanza, de movilización de los recursos 117

políticos repartidos entre lo público y lo privado, suponiendo una tercera vía frente al mercado y la opción jerárquica. Del mismo modo, podemos identificar dos aproximaciones al concepto de red: como actor y como estructura social. La primera aproximación, de planteamiento reduccionista y no dinámico, se centra en el intercambio de recursos entre actores. La segunda, defendida por autores como Mayntz y Scharp o la Escuela de Max-Planck, trabaja sobre las estructuras sociales en un escenario donde ya no existe una separación directa entre Estado y sociedad. 5.5. Requisitos institucionales para una buena gobernanza del desarrollo sostenible. Conectando los cinco vectores de buena gobernanza con las claves técnicas para una estrategia orientada al desarrollo sostenible, y de acuerdo con nuestras hipótesis iniciales de investigación, podemos organizar las siguientes cuestiones de interés para el análisis de los estilos en políticas públicas: Desde la perspectiva del conocimiento: -

Información y conocimientos suficientes para el desarrollo de un cultura de la sostenibilidad, promoviendo creencias, valores y normas, actitudes, decisiones y comportamientos que reflejen estilos de vida y rutinas diarias acordes con trayectorias de co-evolución a largo plazo.

-

Cultura administrativa y calidad burocrática en las Instituciones públicas, persiguiendo que la eficacia y eficiencia, el principio de precaución y los valores de gestión pública transparente (información y rendimientos de cuentas) orienten una gestión a largo plazo.

Desde la perspectiva de la organización: 1. De la Administración pública -

Coordinación intergubernamental en el eje vertical local-global. Esto define un escenario de autoridad reguladora enfrentada a un sistemas de gestión de relaciones. Para ello es necesario el establecimiento y coordinación de mecanismos de diálogo y consulta orientados a la cooperación.

-

Coordinación horizontal entre políticas sectoriales. La complejidad plantea procesos de toma de decisiones que integren criterios adicionales al analítico-instrumental. De ahí la necesidad de reglas y procedimientos de ejecución, coordinación y seguimiento. La transparencia constituye un criterio fundamental para la realización de evaluaciones. La transversalidad se consigue a través del liderazgo, el desarrollo de coaliciones promotoras y el arbitraje de intereses. 118

-

Necesidad de ampliación e innovación en el abanico de instrumentos de políticas (motivadores, autorregulación, soluciones de consenso).

2. De la sociedad: La política cultural se constituye en este punto en un referente decisivo para la capacitación para un desarrollo sostenible, al constituir un factor de fortalecimiento de la sociedad civil (cohesión de la comunidad local, identidad y memoria histórica, valores compartidos…). La gobernanza local se ve condicionada de manera decisiva por el tipo de planificación cultural. Desarrollando los elementos vinculados a la organización social observamos las siguientes cuestiones: -

Una cultura política participativa es necesaria para enriquecer el proceso de toma de decisiones, por lo que deben tomarse en consideración las asimetrías, los costes de transacción y los de información. La incertidumbre y el limitado conocimiento científico requieren la capacitación de la sociedad en la corresponsabilidad de la gestión, lo cual afecta a cuestiones como la interpretación de la información, el acceso a los recursos y el dominio de aptitudes. Se trata, pues, de fomentar la reflexión colectiva y el aprendizaje conjunto tomando como escenario la democratización de todo el ciclo de vida del proceso decisorio (organización del proceso, debate, decisión, ejecución, seguimiento y evaluación) La cultura política y los estilos de gobierno han de caracterizarse por el enfoque cooperativo, abierto y activo.

-

El desarrollo del capital social se hace imprescindible y, como veremos a continuación, la planificación cultural tiene mucho que decir al respecto. Indicadores del capita social son el sentimiento de pertenencia a la comunidad, el desarrollo de un ethos colectivo y cooperativo, la intensidad de la conductividad de los canales de comunicación, el clima de confianza, las relaciones de reciprocidad o el desarrollo de habilidades de actuación colectiva. Dos vías de refuerzo son la integración y vertebración del colectivo o el desarrollo de bases públicas.

Según Bob y Theobald (2004) la gobernanza local puede ser definida, en consonancia con lo expuesto, como una combinación entre la parte del proceso de gobierno y la correspondiente a su esfera pública de debate. Esta última parte, más informal y civil, puede verse potenciada a través de procesos de partenariado que faciliten la interacción y el diálogo entre los ciudadanos, sus organizaciones y los gobiernos locales.

119

Esquema 8. Modelo interpretativo de la capacidad de gobernanza local Capacidad Institucional

Capacidad del gobierno local para el DS Capacitación para el desarrollo sostenible (DS)

Capacidad social

Gobernanza local

Capacidad de la sociedad civil para el DS Fuente: Evans y Theobald (2004)

Posibilidades de éxito de las políticas de DS

La capacidad institucional (definida por cuestiones como la voluntad política, formación técnica, asesoramiento experto, participación en redes internacionales...) y la capacidad social (capital social, vertebración en redes y asociaciones de defensa de intereses comunes, activismo y participación pública, información pública, formación...) definen las posibilidades de gobernanza local al afectar respectivamente a las posibilidades de actuación del Ayuntamiento y los vecinos. El modelo planteado por Bob y Theobald (2004), identifica cuatro posibles tipologías de gobierno, en función de las siguientes combinaciones: -

Gobierno dinámico: se caracteriza por capacidades sociales e institucionales elevadas, lo que permite un alto éxito en las políticas de sostenibilidad.

-

Gobierno activo: alta capacidad institucional y baja social. Las posibilidades de éxito son medias en este caso.

-

Gobierno voluntario: baja capacidad institucional y alta social. Las posibilidades de éxito son bajas en esta situación.

-

Gobierno pasivo: Pronostica el fracaso de las políticas como consecuencia de la baja capacitación institucional y social.

En cualquier caso, en el Ayuntamiento es donde reside la clave de la gobernanza local, ya que éste es el máximo responsable de su efectividad. Un valor añadido del proceso de gobernanza es la posibilidad de construir capital institucional y capital social a través del mismo. Aspectos decisivos para ambos objetivos son: -

El diseño de estrategias de corte progresivo (incremental), pragmático (posibilista) y simbólico (actuación sobre valores).

-

La perspectiva territorial y coordinación entre los distintos niveles de las AA.PP.

120

-

El grado de autonomía local y la capacidad de anticipación frente a conflictos emergentes (prospectiva).

-

El grado de participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas (cultura de la co-responsabilidad).

-

Construcción de capacidades (capacity-building) para el desarrollo sostenible a través de la integración de formas de conocimiento (científico-técnico, político, social...).

-

El desarrollo de partenariados mixtos (interacción en redes de agentes públicos y privados).

-

El marco de confianza social (fruto de una cultura de la negociación y consenso) y los lazos informales e históricos existentes en la comunidad local (vinculados al capital social).

Posteriormente analizaremos la A21L desde todas estas perspectivas, considerando su valor como experiencia e instrumento de gobernanza local. 5.6. Las estructuras de gobierno en Red: claves de uso y gestión. Los cambios en los estilos de las políticas públicas apuntan a la necesidad de diseñar y articular redes de cooperación, destacando de este modo la íntima relación entre la forma organizativa, caracterizada por la integración multinivel y transversal, y la gestión del conocimiento. A continuación realizamos un breve repaso a las principales características de las estructuras de gobierno en red, ya que resultarán de utilidad en el posterior análisis de las redes de A21L desarolladas en Europa y en España. En primer lugar, se hace necesario destacar el papel de las redes como vectores fuerza en la Teoría económica del desarrollo endógeno, la cual señala la estrecha conexión entre la forma de organización y la capacidad de aprendizaje e innovación (Vázquez Barquero, 2005). Así, desde la perspectiva de la Teoría de los sistemas productivos locales, y en un escenario de creciente competitividad, global, las redes resultan imprescindibles para la adaptación al cambio. Siguiendo a Blanco y Gomà (2002), dos dimensiones de las redes participativas se presentan como de interés: -

Las de configuración horizontal entre los diversos actores institucionales y colectivos ciudadanos de una deteminada comunidad.

-

Las de carácter multinivel que define la interacción con otros niveles de la Administración territorial en temáticas con posible liderazgo local.

121

Las redes participativas horizontales presentan tres rasgos de singular relevancia: no poseen un centro jerárquico, observan una interdependencia mutua entre actores y su institucionalización requiere de cierta estabilidad y rutina en las interacciones entre sus integrantes. Las redes horizontales desarrollan la capacidad de gestión de los actores locales y a ellas se vinculan cuestiones tan relevantes como son: la necesidad y oportunidad del fortalecimiento de la cohesión social y territorial; las posibilidades del marketing territorial, el desarrollo y puesta en valor del capital relacional y los grupos de posicionamiento; la puesta en valor de intangibles y recursos simbólicos clave del territorio, o la mejora de la competitividad local a través del aprendizaje e innovación continua. Más adelante veremos diversas muestras de todo esto al analizar las dinámicas de participación ciudadana en los procesos de A21L y de planificación cultural. Por otra parte, la cooperación entre actores a través de proyectos resulta útil para desarrollar el capital social y la capacidad de gobernanza, al incentivar la consecución de objetivos comunes y generar un clima de confianza social. Esto es especialmente significativo si consideramos la creciente desconfianza entre la Administración pública y los ciudadanos, obstáculo fundamental para el desarrollo local que se ha plasmado de forma evdente en los resultados generados por la A21L. La gestión de conflictos complejos requiere tanto de mecanismos de construcción de consensos como de dinámicas de colaboración competitiva. Las redes suponen formas organizativas decisivas para el cambio estructural demandado por la sostenibilidad. Algunas ideas de interés asociadas a las características y atributos de las estructuras en red son: -

Se tratan de productos históricos y territoriales (aunque también pueden desarrollarse en espacios virtuales), lo que enlaza con el aporte de la planificación cultural a las mismas y la necesidad de establecer rutinas generadoras de confianza. Las expectativas y la relevancia de lo casual (el azar histórico) son dos cuestiones que también merecen ser apuntadas.

-

Las redes suponen relaciones que integran el espacio y el tiempo, siendo estructuras útiles en situaciones de complejidad e incertidumbre como las que caracterizan las dinámicas de la globalización. La carencia de una autoridad omnipotente y/o omnipresente, requiere de la forma heterárquica.

-

Domina un esquema de relaciones de poder de heterarquía frente a las de jerarquía. Se da interdependencia entre las partes, caracterizándose las transacciones por realizarse en términos de reciprocidad, si bien las relaciones de poder suelen ser asimétricas.

-

Dadas estas características, son de gran relevancia los métodos de negociación basados en el consenso y los acuerdos voluntarios. 122

-

Están conformadas por un sistema de interconexiones múltiples y se fundamentan en un conjunto de vínculos débiles que, paradójicamente, son los que fortalecen a la red.

-

Son útiles para generar dinámicas de aprendizaje colectivo e integración de conocimientos, dado su potencial para el desarrollo de innovaciones a través del intercambio de prácticas y conocimiento.

Por definición, la acción de gobierno supone conflicto y negociación. El desarrollo sostenible puede expresarse, en este sentido, a través de la tensión generada entre los diversos centros de decisión territorial. Sirva como ejemplo la competencia por los usos y gestión de un recurso natural como el agua. La actuación en red constituye un sistema de regulación estratégica que resulta clave para incrementar la capacidad de gobierno a través del diseño de contenidos para la agenda política y de la producción de servicios públicos.

Ambas cuestiones resultan de suma relevancia para los municipios. En un escenario de creciente complejidad y globalización, la planificación local requiere de la actuación en red como mecanismo de anticipación a los conflictos, como herramienta de estrategia de consenso, como factor de innovación y calidad en la oferta de servicios al ciudadano. Las políticas de proximidad, ya sean culturales o medio ambientales, encuentran en la actuación en red un campo estratégico de acción.

La red como forma organizativa se encuentra orientada a la sustitución de reglas de jerarquía por mecanismos de coordinación y corresponsabilidad, transformando marcos jerárquicos y terrenos de juego preestablecidos por sistemas de relaciones complejos y multi-direccionales. La intensidad de la dinámica de redes dependerá de la frecuencia y tipo de las relaciones de intercambio y del carácter abierto o no del sistema en que estas operan (ver tabla 5). Las dinámicas de globalización y la descentralización territorial de las políticas públicas (en sus fases de elaboración, decisión y ejecución) genera un incremento de la complejidad. La fragmentación institucional conlleva un mayor solapamiento, incrementando de los puntos de acceso, tal y como veremos posteriormente al analizar el marco competencial de las políticas culturales. Esto afecta al replanteamiento de las estrategias de los actores institucionales implicados ya que: -

Supone la puesta en valor, dado el solapamiento, de los intersticios en tanto que fronteras.

-

Promociona la especialización institucional por niveles basada en la distribución territorial de los roles de gobierno.

Las redes resultan cruciales para el desarrollo de nuevas formas de aprendizaje (gracias a su naturaleza interactiva) y la generación de conocimiento a partir de la integración y combinación del aprendizaje 123

técnico, comunicativo y social (Font, 2001) La cooperación en red constituye una herramienta básica para el diseño y ejecución de estrategias basadas en (e impulsoras de) la capacidad de los actores. El posicionamiento e influencia de los actores y la articulación de sus recursos, intereses y expectativas son elementos clave en este análisis. Tabla 6. Dimensiones de una red de governance RED DE GOVERNANCE. DIMENSIONES DE DEFINICIÓN Configuración básica de la red: Estructuras

VARIABLES

1. Densidad 2. Complejidad 3. Intensidad de relaciones Relaciones 4. Capacidad de internas de incidencia poder: Flujos 5. Tipo de recursos predominantes Reglas y 6. Posiciones distribución de iniciales intereses: el 7. Estrategias juego. internas Relaciones con el 8. Tipo de entorno: la red respuesta como sistema predominante abierto. 9. Permeabilidad externa 10. Impacto mediático

(1)

(2)

Baja (-actores) Homogénea Frecuencia Sistemática Relaciones Simétricas Materiales

Alta (+actores) Heterogénea Puntual

Acuerdo de partida Negociación

Posiciones contradictorias Confrontación

Proactiva (anticipación)

Reactiva

Baja filtración

Alta

Reducida difusión

Elevada

Asimétricas Simbólicos

Fuente: Blanco, I; Gomà, R. (2002) De acuerdo con Blanco y Gomà (2002), las dimensiones explicativas de un sistema de governance en red son: -

La propia configuración de la Red. Las variables explicativas de su estructura son el número de actores en interacción en el espacio definido (la densidad); la diversidad de su naturaleza (lo cual se traduce en variedad de expectativas, lógicas e intereses y por tanto en complejidad) y la intensidad y frecuencia de las relaciones que establecen.

-

El tipo de relaciones internas a la Red. Dos variables definen el sistema de relaciones de poder: la capacidad de incidencia de los actores a título individual sobre la organización (relaciones de poder simétricas o

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asimétricas) y el tipo de recursos que se manejan en la misma (simbólicos, materiales, etc). -

El escenario definido por las reglas dejuego imperantes. Las posiciones de partida de los diferentes actores que integran la red (y la consecuente distribución de intereses) y las estrategias de negociación (fundamentadas en la búsqueda de consenso o confrontación) son los elementos descriptivos de este escenario.

-

Las relaciones entre la red y su entorno inmediato son un cuarto aspecto. Tres son sus variables: el tipo de dialéctica con el entorno (de reacción o de anticipación a los cambios que se producen en éste), el grado de permeabilidad de las fronteras con el exterior de la red y el impacto mediático de las actuaciones de ésta.

Si aplicamos el esquema de redes al marco constitucional, elemento decisivo para la A21L dada la influencia que ejerce sobre las posibilidades de la misma, podemos apuntar diversos escenarios posibles. Tabla 7. Una caracterización de los roles locales a partir del esquema de relaciones multinivel Relaciones intergubernamentales clásicas

Redes de governance. Multinivel: local global Federalismo Dual Federalismo reticular Autonomía Interdependencia

Federalismo funcional Jerarquía

Relaciones de poder entre niveles de gobierno Distribución de Especializadas Segmentadas Compartidas responsabilidades entre niveles Agendas locales Amplias Selectivas Amplias Roles locales Operativas Sustantivos Estratégicas Fuente: Blanco, I; Goma, R. (2002)

Como más adelante veremos, la reforma del régimen local afecta tanto al ámbito competencial de las entidades locales como a los aspectos orgánicos y funcionales de éstas. Esto último cobra especial relevancia en relación con dos cuestiones en particular: el reforzamiento de las funciones ejecutivas del Alcalde y de la capacidad de control del Pleno.

125

5.7. El capital social y la identidad territorial como requisitos para la gobernanza. Tal y como hemos señalado anteriomente, el desarrollo del capital social se encuentra estrechamente ligado a las posibilidades de la planificación cultural, lo que resulta de sumo interés a la hora de formular estrategias de sostenibilidad, tal y como comprobaremos al analizar los resultados de la A21L en nuestro país. La organización de la comunidad para el aprendizaje a través de la articulación de redes sociales, supone una fuente de capital social y un recurso de capacitación de la comunidad. Putnam (1993) define capital social como “el conjunto de características de organización social tales como redes asociativas, normas establecidas y grado de confianza que facilita la coordinación y cooperación para el beneficio mutuo”. Por diversos motivos, éste ha sido uno de los limitantes fundamentales del proceso de participación ciudadana en las A21L, como más adelante se explicará en detalle. Aquí puede encontrarse una de las claves para promocionar la centralidad de la planificación cultural para el desarrollo local, de acuerdo con lo expuesto anteriormente por Hawkes. El capital social se genera cuando las relaciones entre las personas se orientan hacia la consecución de la acción colectiva, de un proyecto común. La identidad de la comunidad y la cohesión social resultan elementos claves a tal fin. La incidencia, a través de la memoria y de la innovación social, de la planificación cultural sobre el proceso de construcción de la identidad colectiva es uno de los aspectos más destacables, tal y como veremos a continuación. Según Putnam (1993) para la promoción de dinámicas orientadas a la acción colectiva resultan condiciones necesarias: -

El impulso a los valores de solidaridad. Un clima de confianza. Estrategias de cooperación. Sentido del deber cívico y de la co-responsabilidad.

El aprendizaje supone un eje estratégico para la promoción de estas dinámicas. Podemos señalar como indicadores de la generación de capital social los siguientes procesos: -

Desarrollo de redes formales e informales. Establecimiento de acuerdos y pactos entre las partes implicadas. Consolidación de valores compartidos entre los distintos grupos sociales.

De otra parte, como elementos evaluadores podemos considerar: - El papel del lenguaje y los símbolos de identidad. - El valor de las experiencias en la construcción de confianzas. - El autodesarrollo como objetivo final. 126

Por todo lo anterior, la cultura y la educación en valores resultan fundamentales como herramientas de sostenibilidad local, al afectar a los intangibles de la comunidad y determinar los rendimientos institucionales, económicos y sociales. Entre los intangibles de mayor interés podemos destacar, desde una perspectiva macro, la identidad del territorio, dado su papel de argamasa. En este sentido, la experiencia del programa europeo de desarrollo rural Euracademy (2007) ha identificado cuestiones de interés como las siguientes: -

¿Qué elementos definen la identidad de un área? ¿Hablamos del paisaje, la lengua, tradiciones, gastronomía, artesanía, folklore...

-

¿En qué ámbito geográfico se concreta? ¿El municipio, la comarca? ¿Existen redes vecinas conectadas?

-

¿Cuáles son sus raíces históricas? ¿Y sus símbolos?

-

¿Cuál es el nivel de percepción de la identidad? ¿Cómo actúan los agentes culturales en su desarrollo?

-

¿En qué lugares o espacios se transmite este sentido de comunidad entre las distintas generaciones?

La reflexión sobre estas cuestiones y su translación al marco urbano aportan lecciones valiosas desde el ámbito rural, recordándonos el valor de la frontera y los vagones de cola como fuente de experiencia y conocimiento. Pese al desconocimiento sobre la activación del capital social, se reconoce el papel de las experiencias de participación pública como vehículo de su desarrollo. La adquisición de madurez democrática, el establecimiento de contacto entre actores y el desarrollo de redes, el aprendizaje en conductas y actitudes democráticas y el dinamismo socioeconómico son los vectores que explican esta teoría al influir sobre conductas y actitudes ciudadanas. El acceso a las estructuras de toma de decisiones supone un requisito fundamental en este sentido. El actual modelo de municipio del bienestar se caracteriza por la información unidireccional (servicios ofertados, resultados en términos de legitimidad y mejora de la toma de decisiones) La transición hacia un modelo alternativo, el del municipio relacional, reclama potenciar la participación y el desarrollo del capital social. La planificación cultural debe asumir este reto a través de la promoción de la identidad territorial, por lo que a continuación pasamos a caracterizar el proceso de construcción de la identidad y sus implicaciones en términos de memoria e innovación social.

127

5.7.1. Memoria e innovación social en la construcción de la identidad local. La memoria (concebida como diálogo complejo, más allá de la idea de patrimonio) ocupa un lugar privilegiado en el proceso de construcción de una nueva identidad local. Esquema 9. Proceso de construcción de la identidad local

Fuente: FEMP (2009) Tal y como destaca la Agenda 21 de la Cultura, construir y reforzar la identidad local en un escenario de globalización, debe ser un objetivo prioritario de las políticas locales. El territorio local define un espacio con identidad, donde las dimensiones culturales se revalorizan continuamente a causa de los procesos homogenizadores de globalización. Por otra parte, las dinámicas migratorias implican una diversificación cultural del los municipios. La identidad local puede suponer una herramienta importante de cohesión social, si se consigue integrar en ella la diversidad. La memoria de los territorios y de sus gentes, aparece como un recurso de primer orden en el proceso de construcción de la identidad local, aunque en el contexto actual, y cada vez más frecuentemente, haya que superar para ello las tensiones derivadas de no poder identificar de forma unívoca la memoria de un lugar con la memoria de cuantos habitan en él. Asimismo, asistimos a una progresiva utilización de la memoria en la construcción de la imagen que desde los territorios locales se pretende proyectar al exterior, una imagen, a veces causa, a veces consecuencia, de su propia identidad. Pero, tal y como se expresa en la Agenda 21 de la Cultura “la vida cultural contiene simultáneamente la riqueza de poder apreciar y atesorar tradiciones de los pueblos, con la oportunidad de permitir la creación y la innovación de sus propias formas”. La identidad local es una realidad dinámica, no inmovilista, incorpora una dimensión ligada a la evolución y el cambio, que es la que representan la creación cultural y la innovación. A efectos de su presentación, y siendo conscientes de esta interrelación, diferenciaremos entre memoria y creatividad.

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La recuperación y proyección de la memoria colectiva es uno de los factores más evidentes de construcción de la identidad local. Siendo conscientes de que el concepto de memoria abarca más significados que los patrimoniales, el patrimonio cultural, tangible e intangible, supone una importante expresión de la memoria, tal y como se describe en la Agenda 21 de la Cultura: “Testimonio de la creatividad humana y el substrato de la identidad de los pueblos”. Tal y como señala el grupo de trabajo de Cultura de la FEMP, la protección y conservación del patrimonio cultural supone un primer paso básico en el proceso de construcción de la identidad, pero éste no puede darse por completado hasta que este patrimonio cultural no se ve interiorizado, asumido, sentido y vivido por la ciudadanía a partir de dinámicas adecuadas de socialización/difusión, de forma que se contribuya a reforzar sus sentimientos de pertenencia e identidad, tal y como recoge el siguiente gráfico. Esquema 10. La socialización del patrimonio como paso decisivo

Fuente: FEMP (2009) En consonancia con lo señalado sobre los procesos migratorios, la recuperación de la memoria debe considerar el objetivo de lograr la integración de las memorias de los diferentes colectivos que conviven en el entorno local. Además de las obvias obvias diferencias de identidad por nacionalidad, podría ser de interés realizar planteamientos generacionales o desde la perspectiva de género. Por otra parte, también debe considerarse si la utilización de los recursos patrimoniales en la proyección y promoción del municipio (por ejemplo, a través del turismo cultural) contribuye a restaurar la memoria y reforzar la identidad local o por el contrario, se limitan a explotar un recurso para generar actividad económica. Por otra parte, dado un contexto tecnológico y productivo, podemos definir la innovación como una función por la cual se obtiene una respuesta aplicada a las necesidades que plantean los cambios y transformaciones constantes de

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nuestro entorno, ya sea en forma de producto, de proceso, de metodología, de material, de fórmula relacional, etc. Además de este elemento de aplicabilidad y utilidad, hay que contemplar un segundo elemento de creatividad, tal y como señala Patricio Morcillo (2002): “Sin embargo, aunque dicho aspecto comercial sea esencial, es importante añadir otra dimensión complementaria que no es otra que la que se refiere al valor creativo del nuevo producto”.“La creatividad permite encontrar respuestas originales a problemas actuales conectando ideas que antes andaban por separado y las empresas que demuestren su capacidad creativa serán aquellas que viendo lo que todas las demás ven, oyendo lo que todas las demás oyen, leyendo lo que todas las demás leen, imaginan lo que las demás aún no han imaginado”. Esquema 11. Innovación y creatividad: factores de desarrollo

Fuente: FEMP (2009) Pero los procesos de innovación sobrepasan el contexto de lo tecnológico y productivo y así hablamos también de innovación social y cultural, donde el concepto de innovación abarca un amplio espectro de nuevos productos/servicios, nuevas metodologías o procesos, nuevos materiales y soportes, nuevas mixturas de disciplinas, nuevos valores, actitudes y formas de pensamiento y relación. Aún cuando los procesos de innovación cultural pueden plasmarse en “productos” y servicios de naturaleza cultural, y en procesos y métodos aplicables a todas las actividades que constituyen la cadena de valor cultural (creación – producción – distribución/comercialización/ socialización/difusión – consumo/adopción), se propone enfocar el área de trabajo principal, precisamente, en la creación cultural, y su socialización/difusión, puesto que, aunque en función de lo definido no puede considerarse que toda creación es innovadora, sí es cierto que contribuye de forma interesante a la construcción de la identidad local, y resulta más aprehensible desde la perspectiva de nuestro análisis.

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En este contexto, se propone centrar el estudio tanto en las acciones locales para el fomento de la creación cultural como en las iniciativas locales relacionadas con la socialización/difusión de los lenguajes avanzados que propone la nueva creación. Si consideramos estos factores como configuradores (no únicos de la entidad local): Encontramos áreas de intersección (espacio rayado) donde conviven aspectos concretos que suscitan el interés de las entidades locales, por ejemplo, referidas a la innovación en gestión del patrimonio, generación de espacios híbridos entre tradición y creación, etc; es decir, aquellos aspectos ligados a la memoria o a la creación donde se puedan hallar factores de innovación reflejados en la mixtura de las disciplinas, utilización de nuevos materiales y tecnologías, nuevos procedimientos de investigación, producción, distribución o socialización/difusión, nuevos agentes y relaciones, nuevos soportes, etc. Esquema 12. Elementos configuradores de la identidad local

Fuente: FEMP (2009) Con vocación operativa proponemos un tratamiento simplificado de las anteriores componentes. Así, el patrimonio (material e inmaterial) se relaciona como manifestación del pasado, la creación cultural como la manifestación del futuro y la función de innovación como transversal a ambos, todos ellos elementos configuradores (no únicos) de la identidad local.

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Esquema 13. Integración de los elementos configuradores de la identidad local

Fuente: FEMP (2009) Dos proyectos aportan experiencia en relación con los conceptos presentados anteriormente: las Comunidades de Aprendizaje y los Proyectos Educativos de Ciudad. Dado su interés para el análisis de las anteriores cuestiones, especialmente en relación con las estrategia de solución en valores, introduciremos unas breves reflexiones sobre la experiencia generada por estas actuaciones. 5.7.2. Lecciones derivadas de los proyectos locales de Educación. En primer lugar, cabe destacar la convergencia histórica que se observa en relación con las filosofías y metodologías de trabajo que presentan proyectos previos y posteriores a la A21L, tal y como es el caso de Ciudades Saludables, las propias Comunidades de Aprendizaje o los Proyectos Educativos de Ciudad. Esto refuerza la tesis acerca de la necesidad de fondo que se observa sobre los principios que rigen la planificación democrática para hacer frente a conflictos profundos, independientemente del sector de actividad desde el que trabajemos. Las Comunidades de Aprendizaje (CA) pretenden transformar las Comunidades Escolares, ampliándolas a través de la participación social. Una CA es una comunidad humana organizada que construye y se involucra en un proyecto educativo y cultural propio, para educarse a sí misma. La conexión de este proyecto con la A21L y el reto de la sostenibilidad resulta obvio desde la perspectiva de una estrategia dirigida por la transformación en valores desde la educación ambiental y la organización de los actores del desarrollo local. De la metodología del proyecto de Comunidades de Aprendizaje podemos destacar:

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El concepto de educación para y entre todos y el valor de la educación y el aprendizaje permanente como herramienta de futuro (un elemento clave para la sociedad del conocimiento según el Comunicado de la Comisión Europea “Haciendo de Europa un Espacio para el Aprendizaje Permanente”, 2000). La relevancia de identificar fortalezas y la acción complementaria desde diversos ejes: escolar/no, territorial/virtual... La estrecha relación del proyecto de Comunidades de Aprendizaje con el marco teórico del capital social.

Entre los resultados de la experiencia desarrollado se observan: -

Los expertos destacan el valor de lo pedagógico (del proceso de aprendizaje) sobre la educación como resultado. El reto de futuro se identifica en una nueva cultura general, una nueva identidad. El concepto de comunidad (heterogénea por naturaleza) ha dominado sobre el de aprendizaje, contrariamente a lo deseado.

En segundo lugar, los Proyectos Educativos de Ciudad se asientan sobre la función educadora de la Ciudad, aspecto clave en relación con la naturaleza transformadora de la identidad de la comunidad local de cualquier estrategia de desarrollo sostenible. Una ciudad educadora es aquella que entiende el medio urbano como un espacio multidimensional de convivencia, que entiende la educación como un proceso de desarrollo y transformación que permite a los ciudadanos estar más y mejor formados e informados a partir de la interacción entre escuela y medio social. La educación constituye, pues, un elemento clave del desarrollo de personas y sociedades y la ciudad supone el espacio ideal de actuación intencionada y coordinada. Asistimos a un triple desbordamiento del marco escolar tradicional: hacia otros espacios políticos municipales, otros ámbitos ciudadanos y otras etapas del ciclo de vida. En este sentido, y según Jaumandreu y Badosa (2002), tres roles de la ciudad resultan decisivos para la educación de la comunidad: -

La ciudad como continente, aprender en la ciudad. Esto se debe a que contienen estructuras pedagógicas, redes de equipamientos y recursos, sucesos educativos y vida cotidiana. Los criterios guía para su puesta en valor son la multiplicación, reutilización, organización, evolución y compensación.

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La ciudad como agente, aprender de la ciudad sus valores, formas de vida, actitudes sociales...

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La ciudad como contenido, aprender (conocer y estimar) la ciudad, por ejemplo a través de sendas urbanas.

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En definitiva, ponemos sobre la mesa la centralidad de la acción educativa (capital social y desarrollo sostenible) y el valor de los Planes Educativos de Ciudad como experiencia de redefinición de las relaciones entre educación y territorio en el marco del proceso de desarrollo y socialización. La relevancia de las redes participativas y cooperativas, su dimensión educativa y los efectos estratégicos en el tiempo (transformación de la cultura política de la sociedad a LP) son parte de un proyecto necesario. Entre los antecedentes de este proyecto podemos destacar: -

Relevancia del Informe de 1972 de la UNESCO “Aprender a Ser”.

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Desarrollo de diversos proyectos a nivel internacional como el “Education Action Zones” en el Reino Unido o el desarrollo de redes pan-europeas como la que se deriva de la firma de la Carta Europea de Ciudades Educadoras. Esta red internacional puede localizarse en la web (www.edcities.bcn.es).

Entre los elementos definitorios de este proyecto destacan: -

Su naturaleza proyectual y su carácter instrumental para planificar y participar.

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La educación como eje estratégico guía del proyecto. La relevancia de las políticas educativas proviene de que otorga competencias, garantiza el desarrollo personal y la cohesión e igualdad social. Por otra parte, la educación es más que la Escuela, institución desbordada por la complejidad emergente.

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La ciudad (urbs) entendida como espacio donde viven los ciudadanos, (civitas) constituye un patrimonio colectivo (infraestructuras, servicios...) y sentimental (comunicación y vecinos). Así lo entendió Federico Fellini, quien afirmó que la ciudad era una emoción. Su valor proviene de ser punto de encuentro de la diversidad, gran escenario de las contradicciones sociales y brindar oportunidades en un mar de conflictos.

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En definitiva, se apunta el valor de la diversidad de significados y dimensiones de la ciudad educadora.

Entre los principios rectores del proyecto encontramos evidentes coincidencias con las que presenta la A21L, tal y como más adelante comprobaremos en profundidad: -

Acción política a través de un contrato social de redistribución de responsabilidades educativas. Análisis y reflexión global y coordinada. Necesidad estratégica de participación y consenso. Diseño de un doble mecanismo de intervención interno (transversalidad) y externo (interacción con la ciudad). 134

Estos principios rectores adquieren su plena relevancia al insertarlos en la realidad actual, la cual se caracteriza por el cuestionamiento y falta de alternativas de las relaciones institucionales y de cohesión social que determina el Estado del Bienestar. Así, se asiste a una incierta evolución en las relaciones economía-sociedad (formación – empleo - reciclaje) y de las identidades individuales y colectivas. En relación con este último aspecto, se asiste a una crisis del sujeto, al desmembramiento de la estructura familiar tradicional, la ruptura generacional, afectando a la capacidad de aprendizaje por la pérdida de referentes a los que imitar. Como señaló Carl Gustav. Jung, “Todos nacemos originales y morimos copia”. En este sentido, la imitación es una fuerza motriz del aprendizaje, tal y como se observa en los procesos clásicos de expansión en mancha de aceite. Otras cuestiones de interés que debemos apuntar son el fenómeno migratorio, las posibilidades de aprendizaje compartido que éste genera y la revolución tecnológica de la información a través de soportes multimedia móviles e interactivos. Ambos elementos son oportunidades de progreso, si bien pueden constituirse igualmente en amenazas (exclusión social, la fractura digital...). Estas consideraciones cobran especial interés en el contexto emergente actual, caracterizado por la inexistencia de modelos de futuro y marcos de referencia para narrar. Tal y como anteriormente hemos presentado, existen evidentes paralelismos en la filosofía y metodología de la A21L y Ciudades Educadoras, así como sinergias de interés entre ambos proyectos. Las limitaciones con las que se ha encontrado el proyecto Ciudades Educadoras pueden resultar de utilidad para introducir algunas de las claves que posteriormente se desarrollarán al evaluar la A21L. -

Se ha tratado de una política demandada desde arriba (Top-Down), siendo sus principales fuerzas motivadoras la promoción, en detrimento de la reorientación.

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La alta legitimidad conceptual se ha encontrado con una baja operatividad (al igual que ocurre en otros proyectos de governance en red: Ciudades Saludables, Planes Estratégicos...).

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Falta de autoridad y/o voluntad política para ejecutar los resultados acordados.

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La legitimidad que otorga el consenso y la responsabilidad (de las consecuencias) no siempre coinciden.

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6. La A21L como metodología para un desarrollo local sostenible. Si bien el marco teórico presentado hasta este momento ha definido con precisión el mapa conceptual de la sostenibilidad, el análisis de la experiencia de Agenda 21 Local (A21L) nos va a permitir ir un paso más allá, demostrando en la práctica la relevancia de las estrategias basadas en el conocimiento y el diseño de redes de cooperación como elementos de una estrategia de desarrollo sostenible. De otra parte, dada la transferencia de la filosofía y la metodología de proyectos de la A21L al mundo de la cultura , el estudio de su aplicación práctica nos servirá para extraer conclusiones de interés a la hora de abordar metodológicamente la planificación cultural local en el marco de una A21 de la Cultura. De este modo, vamos a idenificar las principales cuestiones a las que debe atender la A21 como claves de actuación: campañas globales de promoción y difusión; desarrollo de redes de cooperación multinivel; identificación sistemática de problemas y causas; la valoración de alternativas y priorización de actuaciones;realización de consultas públicas; establecimiento de marcos de financiación; la creación de una imagen de comunidad sostenible; establecimiento de planes de acción local; definición de tiempos de ejecución y responsabilidades de las partes implicadas; el establecimiento de sistemas de evaluación y control del plan… Realizando una breve reseña de la A21L a partir del capítulo 28 de la estrategia de Agenda 21 de la ONU (Río, 1992) podemos señalar las siguientes características de interés: -

Se trata de una estrategia posibilista a largo plazo.

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Las fases metodológicas integran la planificación estratégica, realizándose un diagnóstico sistémico en el cual se analiza la realidad municipal y se estudian los principales conflictos socio-ambientales. Este diagnóstico sirve de base para la elaboración posterior del plan de acción. El diseño de un sistema de indicadores y las acciones de monitoreo y retroalimentación completan el proceso.

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La participación y el consenso social entre la población resultan indispensables a lo largo de las anteriores fases.

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La coordinación multinivel entre las diversas Administraciones públicas competentes (municipal, provincial, regional...) es crucial para alcanzar los objetivos de la A21.

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Dada la transversalidad de contenidos que caracteriza el paradigma de la sostenibilidad, la integración sectorial constituye una de las claves del éxito de una A21L.

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Uno de los puntos de mayor interés de la A21L es su papel como sistema de acción para la anticipación en el marco de complejidad e incertidumbre que define el desarrollo humano ambientalmente sostenible. Constituye así un referente de primera magnitud para la puesta en práctica del paradigma de la gobernanza anteriormente expuesto.

“Complejidad más anticipación, igual a incertidumbre mas acción” (Jorge Wagensberg)

6.1. De un compromiso mundial a la acción local: el capítulo 28 de la A21 de las Naciones Unidas La movilización de la sociedad civil La Cumbre de Río marcó un hito en el proceso de concienciación ciudadana mundial y contribuyeron a ello no sólo la Organización de Naciones Unidas, sino también las 1.500 ONGs que se hicieron portavoces de las mayorías y minorías silenciosas. Se observa así una relevante experiencia de movilización y autoorganización de la sociedad civil a escala planetaria, generadora de un espacio de acción complementario a las instituciones clásicas del Estado y del Mercado e indispensable para alcanzar un desarrollo sostenible. Como hemos señalado más arriba, en la Conferencia de Río se reconoce la cooperación de las autoridades locales como factor determinante para el logro de la sostenibilidad del planeta. La creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, la supervisión de los procesos de planificación, el establecimiento de las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y su contribución a la ejecución de las políticas ambientales nacionales y regionales son los aspectos más relevantes del papel desempeñado por el gobierno local. El factor proximidad facilita que la autoridad local desempeñe una función importantísima en la educación y movilización de la ciudadanía en pro del paradigma de la sostenibilidad. Se trata de un llamamiento a las comunidades locales para que creen, en el marco de la estrategia mundial de Agenda 21, su propia Agenda 21 Local. Ésta deberá recoger los objetivos generales de la Agenda 21 y traducirlos en planes y acciones concretos para su realidad municipal específica. Esto sólo puede hacerlo la propia comunidad, en consonancia con lo expuesto sobre el carácter estratégico de la activación de la sociedad civil, convocando para ello a todos los actores para crear y aplicar el proyecto. Como veremos, en muchos lugares será la propia Administración local el organismo dinamizador del proceso. En cualquier caso, las A21L consisten en planes estructurales municipales para acelerar el tránsito hacia comunidades más sostenibles.

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Acción urbana Una de las consecuencias del desarrollo económico son los crecientes procesos de urbanización de la sociedad. Hoy día más de la mitad de la población mundial vive en ciudades, en el medio urbano y la tendencia de futuro es de crecimiento exponencial de tal panorama. Ello conlleva nuevos retos (abastecimiento de agua y red de saneamiento, energía, transporte, RSU, etc...) y nuevas oportunidades como son las economías de escala en la prestación de los servicios universales, personales y a la comunidad. Las ciudades se están convirtiendo en uno de los principales catalizadores del crecimiento económico en los países en vías de desarrollo. Las actividades económicas tienden a concentrarse en los centros urbanos, dónde un tercio de la población concentra dos tercios del PIB generado. Una buena gestión urbana puede mejorar las condiciones de vida y los recursos naturales, ofrecer un soporte al desarrollo rural y acelerar el crecimiento económico, en definitiva, se trata de: facilitar el acceso a viviendas dignas y costes asumibles por los ciudadanos; desarrollar las infraestructuras sociales; una gestión adecuada del uso del suelo; facilitar la compilación de inventarios de recursos y en definitiva a proveer de una infraestructura ambiental adecuada. Los objetivos de actuación definidos por el capítulo 28 de la Agenda 21 de las Naciones Unidas son: a) Para 1996, la mayoría de las autoridades locales de cada país deberían haber llevado a cabo un proceso de consultas con sus respectivas poblaciones y haber logrado un consenso sobre un "Programa 21 local" para la comunidad; b) Para 1993, la comunidad internacional debería haber iniciado un proceso de consultas con el objeto de aumentar la cooperación entre las autoridades locales; c) Para 1994, los representantes de las asociaciones municipales y otras autoridades locales deberían haber incrementado los niveles de cooperación y coordinación, con miras a aumentar el intercambio de información y experiencias entre las autoridades locales; d) Debería alentarse a todas las autoridades locales de cada país a ejecutar y supervisar programas encaminados a lograr que las mujeres y los jóvenes estuvieran representados en los procesos de adopción de decisiones, planificación y ejecución. En este sentido, tal y como podremos comprobar a continuación, una primera cuestión a señalar son el ritmo y los plazos en que se plantea la reorientación hacia la sostenibilidad (cambio de carácter estructural y enorme magnitud por otra parte) y el carácter irreal de tal planificación. Los objetivos a conseguir no se alcanzarán en países como España (y con resultados harto discutibles)

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hasta una década más tarde, lo que nos obliga a señalar las deficiencias en las estimaciones temporales del programa. Estrategia de consenso: una guía de reclamo, concienciación e información Las actividades a desarrollar se concretan en los siguientes apartados: Apartado 28.3. Cada autoridad local debería iniciar un diálogo con sus ciudadanos, organizaciones locales y empresas privadas y aprobar un "Programa 21 local". Mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso, las autoridades locales recibirían aportes de la ciudadanía y las organizaciones cívicas, empresariales e industriales locales y obtendrían la información necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de consultas aumentaría la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible. Los programas, las políticas, la legislación y las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr los objetivos del Programa 21 se evaluarían y modificarían sobra la base de los programas locales aprobados en el marco del Programa 21. También se podrían emplear estrategias para apoyar propuestas encaminadas a obtener financiación local, nacional, regional e internacional. Otros aspectos de interés se recogen en los apartados 28.4 y 28.5 en los que se señala la necesidad de impulsar los mecanismos de coordinación institucional. Se señala la necesidad de promoción de la asociación entre las organizaciones y los órganos pertinentes, tales como los Programas de Naciones Unidas pertinentes (PNUD, PNUMA), el Banco Mundial, los bancos regionales, la Unión Internacional de Administraciones Locales... con miras a movilizar una mayor financiación internacional para los programas de las autoridades locales. Un objetivo importante sería respaldar, ampliar y mejorar las instituciones ya existentes dedicadas a la capacitación de las autoridades locales y la ordenación del medio ambiente local. Asimismo se exhorta a los representantes de las asociaciones de autoridades locales a establecer procesos para aumentar el intercambio de información, experiencia y asistencia técnica mutua entre las autoridades locales. Concreción del programa La Carta de Aalborg (1994) nos permite concretar los anteriores aspectos. Este documento fue aprobado en la Conferencia de Ciudades y Pueblos Sostenibles celebrada en Aalborg (Dinamarca) durante los días 24 a 27 de mayo de 1994. Esta Conferencia se realizó bajo el patrocinio de la Comisión Europea (tras los compromisos adoptados en Río de Janeiro) y el Ayuntamiento de Aalborg, siendo organizada por el ICLEI. La Carta fue aprobada inicialmente por 80 autoridades locales europeas y 253 representantes de organismos internacionales, gobiernos nacionales, instituciones científicas, consultores y particulares. La firma de la Carta suponía el compromiso de ciudades, pueblos y países europeos de iniciar los procesos de A21L y desarrollar los planes de acción a largo plazo hacia la 140

sostenibilidad. Se iniciaba de este modo la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. En relación son su contenido, la Carta de Aalborg se compone de tres partes: una declaración de consenso, la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos hacia la Sostenibilidad y los Planes de Acción Local. La declaración de consenso recoge los acuerdos alcanzados por los participantes de la Conferencia en torno a distintas cuestiones de interés: 1. Papel protagonista y relevancia histórica de las ciudades en el progreso de Europa y de la humanidad. 2. Noción y principios de desarrollo sostenible. 3. Estrategias locales hacia la sostenibilidad: relevancia de las políticas de proximidad para el proceso de cambio de estilos de vida, producción, consumo y usos del suelo. 4. Sostenibilidad como proceso creativo, local y de búsqueda del equilibrio. 5. Resolución de conflictos a través de procesos de negociación. 6. Economía urbana hacia la sostenibilidad a través de la gestión sostenible de los recursos naturales. 7. Equidad social a través de la generación de empleo, promoción de la salud, vivienda y reducción de la pobreza. 8. Modelos sostenibles de usos sostenible del suelo a través de una planificación territorial que incorpore la valoración ambiental estratégica. 9. Modelos sostenibles de movilidad urbana que prioricen el transporte público y ecológico. 10. Responsabilidad ante el cambio climático y lucha a través del impulso a las energías renovables y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. 11. Prevención de la degradación y protección de los ecosistemas, minimización del impacto ambiental del crecimiento económico. 12. Autogobierno local como requisito y aplicación del principio de subsidiariedad a partir de una base financiera sólida. 13. Los ciudadanos como actores clave y el compromiso de la comunidad local, recogiéndose la necesidad de participación de los agentes sociales implicados. 141

14. Instrumentos y herramientas hacia la gestión urbana de la sostenibilidad. Necesidad de elaborar políticas de planificación ambiental, seguimiento, auditoria, evaluación de impacto, contabilidad e información ambiental. Desarrollo del instrumental de regulación, económico y de comunicación necesario: directrices, impuestos, cuotas, presupuestos ambientales... La segunda parte de la Carta de Aalborg hace mención a la Campaña de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Este punto ilustra uno de los elementos más relevantes de la A21L como estrategia de sostenibilidad: la cooperación a través de redes multinivel. La firma de la Carta de Aalborg supone iniciar un proceso de aprendizaje compartido basado en las buenas prácticas ambientales y en el compromiso de impulsar Planes de Acción Local a largo plazo. La cooperación intermunicipal y el marco de las políticas europeas de medioambiente urbano destacan en este sentido. La fase inicial de la Campaña comprende dos años (1994-96) estableciéndose una Segunda Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles para valorar los resultados alcanzados tras este periodo. Se invita a todas las autoridades locales y a cualquier red europea de autoridades locales a sumarse a la iniciativa. Las principales actividades de la Campaña comprenden: facilitar el apoyo mutuo entre ciudades en el diseño, desarrollo y ejecución de políticas hacia la sostenibilidad; recoger y difundir información sobre buenas prácticas locales; promoción de los principios de sostenibilidad enre las autoridades locales; formular recomendaciones políticas a la Comisión Europea. En el siguiente bloque procederemos al estudio en detalle de la organización y funcionamiento de la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Por último, la tercera parte de la Carta de Aalborg hace mención a los Planes de Acción Local hacia la sostenibilidad como contribución de las ciudades al mandato del capítulo 28 de la Agenda 21 de la Cumbre de Río y a la ejecución del Quinto Programa de Acción Ambiental “Hacia la Sostenibilidad” de la Unión Europea. Se proponen como fases de preparación de los planes las siguientes etapas: reconocimiento de los marcos de financiación y planificación existentes; identificación sistemática de problemas y causas a través de consultas públicas; valoración de alternativas y priorización de actuaciones; creación de una imagen de comunidad sostenible; establecimiento de planes de acción local que integren objetivos mesurables; definición de tiempos de ejecución y responsabilidades de las partes implicadas y el establecimiento de sistemas de evaluación y control del plan. Finalmente, podemos caracterizar el programa de A21L como una iniciativa basada en la capacitación local para afrontar su futuro. Cinco características destacan en relación con la A21L según el ICLEI (1998)

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Integración de medidas (transversalidad de las actuaciones). Integración de intereses (participación de los distintos actores implicados). Carácter de planificación a largo plazo. Dimensión global de la acción. Gestión sostenible de los recursos naturales.

En el capítulo correspondiente al análisis de la evolución del programa en el continente europeo retomaremos de nuevo estas cuestiones. 6.2. Definición de los principios de la sostenibilidad municipal. En el trabajo desarrollado por el Grupo de Expertos en Desarrollo Urbano Sostenible de la Unión Europea (1996) se establecieron seis criterios clave de la sostenibilidad local: 1. Fomento de la igualdad e inclusión social. 2. Potenciar la capacidad de gobierno local a través de una adecuada asignación de competencias y el desarrollo de la democracia. 3. Impulsar la relación entre el nivel local y el escenario global. 4. Desarrollar las economías locales. 5. Mejorar la protección del medio ambiente. 6. Conservar el patrimonio cultural y la calidad del entorno arquitectónico. Tal como ya hemos señalado anteriormente, las conexiones de estos criterios con el ámbito de la cultura resultan evidentes. El patrimonio cultural y natural, la diversificación de las economías locales, la inclusión social o los valores democráticos nutren de contenidos el diseño de la planificación cultural local. En otras iniciativas de Agenda 21 Local y de establecimiento de sistemas de indicadores de sostenibilidad a nivel local en España, quedan reflejadas unas pautas comunes de desarrollo sostenible a nivel local. Para una mayor claridad los expertos estructuraban estos criterios en tres bloques estrechamente relacionados, insistiendo en la idea de que no se pueden entender como aspectos aislados: Mejorar la calidad de vida de la comunidad -

Acceso a los servicios básicos a precios asequibles para todos los ciudadanos. Garantía de movilidad y accesibilidad para todas las personas. Diversificación productiva del tejido económico local. Adaptación de las capacidades y necesidades locales a la disponibilidad de empleo y puestos de trabajo con salario justo.

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Igualdad social y solidaridad -

Implicación y participación social en los procesos de toma de decisiones. Acceso garantizado a la información pública. Reducción las desigualdades económicas. Eliminación de las discriminaciones de cualquier tipo. Prevención de la exclusión social, favoreciendo la integración de personas y colectivos en situación de riesgo. Solidaridad ante los problemas en el ámbito global.

Eficiencia en la gestión de los recursos locales y la ordenación del territorio -

Creación de un mosaico territorial diverso, poco fragmentado, respetando la compatibilidad de usos. Satisfacción de las necesidades locales con recursos locales y las no satisfechas conseguirlas de manera más sostenible. Gestión racionalmente todos los recursos naturales, con especial atención al recurso suelo. Reducción de la producción de residuos y la emisión de contaminantes Protección de la biodiversidad. Protección, preservación y rehabilitación de los valores patrimoniales históricos, culturales y arquitectónicos.

La determinación de los principios rectores resultan decisivos dadas las dificultades de valoración de la sostenibilidad municipal y evaluación de los resultados de la Agenda. 6.3. La planificación estratégica como metodología de trabajo. Dada la relevancia de la planificación estratégica como marco teórico conceptual de trabajo de la A21L, nos detendremos brevemente a reseñar sus orígenes y principales características. La planificación estratégica consiste en una organización para la acción cuyo origen histórico se encuentra en la práctica militar de las artes marciales. En este sentido, podemos señalar como puntos de interés que se trata de un relación persistente y coordinada (sistematizada) entre la voluntad y las fuerzas que conduce a los efectos deseados (sobre otras voluntades y esfuerzos) Enfrentarse a lo inevitable (la incertidumbre, lo inesperado), tomar la iniciativa y posicionarse son aspectos decisivos en cuestiones de supervivencia. Esta filosofía de trabajo se trasladará con el tiempo al mundo empresarial a mediados del S.XX, afectando a la visión, organización y procedimientos, y de ahí la experiencia se transferirá a la gestión pública a través de la Planificación Estratégica de ciudades ya en la década de los ochenta. Dado el tradicional papel de las ciudades como motor de crecimiento y cambio 144

estructural, tras la crisis energética de los setenta se plantea la necesidad, de instrumentar la estrategia de desarrollo económico en torno a ellas. En el marco de la creciente globalización, las ciudades, de diferentes dimensiones, juegan un papel clave al ser el espacio en el que se localizan las inversiones, las actividades y los servicios que estructuran el sistema económico internacional. Siguiendo a Vázquez Barquero (1998), una estrategia de desarrollo que utilice de manera correcta el potencial competitivo del sistema urbano mejora no sólo la eficiencia en la utilización de los recursos, sino que además aprovecha las economías de escala existentes en el territorio Desde mediados de los ochenta, la respuesta de las ciudades, europeas y americanas, a los desafíos de la globalización ha sido un fenómeno creciente. La planificación estratégica se ha generalizado en la última década como instrumento de los planificadores y gestores públicos. La planificación estratégica concibe la ciudad como una organización capaz de dar respuesta a los desafíos de la globalización y del aumento de la competencia. La ciudad constituye así una organización emprendedora, productora de bienes y servicios y en competencia constante con otros sistemas urbanos. Finalidad y objetivos de la planificación estratégica en las ciudades La planificación estratégica permite a las ciudades definir y orientar sus iniciativas a la consecución de objetivos precisos, consensuados entre los actores que forman lo que denominan la alta dirección de la ciudad (agentes particulares e institucionales que condicionan las decisiones de inversión públicas y/o privadas: líderes de opinión, empresarios locales, políticos, científicos, colectivos vecinales...) La estrategia consiste en la creación y mantenimiento de las ventajas competitivas de sus organizaciones a través de la movilización del potencial endógeno, la atracción de recursos e inversiones externas y la consolidación de la identidad e imagen local. Entre los objetivos de las acciones de planificación local encontramos los siguientes: -

Aumento del nivel y calidad de vida en la ciudad, generando mejores oportunidades de empleo y fomentando la integración social.

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Impulsar las ventajas competitivas de las empresas a través de iniciativas que mejoren e incrementen los distintos recursos y favorezcan la difusión de las innovaciones o el fortalecimiento de la capacidad productiva.

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Asegurar a los inversores un entorno dinámico y seguro a través de las relaciones entre empresas y las instituciones y la creación de redes.

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Crear un entorno urbano atractivo en que vivir e invertir, con una gestión urbana definida y eficiente, mejorando el patrimonio histórico y cultural, manteniendo las infraestructuras y equipamientos urbanos.

Los planes estratégicos incluyen acciones de marketing dirigidas a definir, formar y desarrollar la identidad y la imagen de la ciudad. El posicionamiento 145

de la ciudad es un objetivo fundamental que se alcanza a través de acciones de comunicación y promoción que hagan coincidir la proyección que reciben el resto de agentes con la imagen deseada. Ésta debe recoger el conjunto de características que definen la identidad de la ciudad (recursos, potencial de desarrollo, capacidad de innovación, centralidad económica y espacial, infraestructuras, símbolos) y los mensajes de comunicación deben ser operativos y dirigirse a un público objetivo. Tal y como exponíamos en el apartado correspondiente, la planificación cultural presenta un papel decisivo en relación con la gestión del universo simbólico local. Evolución del modelo Las principales diferencias existentes entre la planificación estratégica y la planificación pública clásica que han venido desarrollando tradicionalmente las administraciones locales y regionales pueden resumirse en: -

La planificación estratégica posee un carácter marcadamente pragmático, orientada a la acción y a la obtención de resultados.

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Concede un papel esencial a la participación de los actores en el proceso de formulación y realización del plan, requiriendo de un consenso de la alta dirección de la ciudad como punto de partida.

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Pone un gran énfasis en el diagnóstico de la dinámica económica de la ciudad, en función de sus relaciones en el sistema urbano nacional e internacional.

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Trata de anticipar el futuro a través de planes de actuación que posibiliten ventajas competitivas.

Por todo ello, supone por tanto un referente de indudable interés a la hora de estudiar el desarrollo de las A21L. 6.4. La prospectiva como herramienta para el desarrollo local a largo plazo. Si consideramos la A21L como una estrategia de integración generacional (combinando la herencia del pasado, la gestión del presente y las posibilidades de futuro) y territorial (global-local, integradora de los múltiples niveles de Administración pública existentes entre la ONU y el Ayuntamiento). Se destaca así la importancia del continuo espacio-tiempo y el valor de la prospectiva como herramienta de trabajo. Como ya se ha señalado, la planificación cultural se encuentra estrechamente ligada a las posibilidades de la prospectiva aplicada al desarrollo local. La memoria, la identidad local, la creatividad y la imaginación son factores ligados a la capacidad de proyectar una imagen de futuro sostenible del municipio.

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De acuerdo con Bas (2002), a lo largo de la década de los noventa, la prospectiva se ha convertido en una forma muy visible y generalizada de aportar datos al proceso de toma de decisiones en relación con la planificación política de la tecnología (sobre todo a nivel nacional). Se utiliza para sistematizar el debate sobre las perspectivas futuras y los deseos impulsados por la ciencia y la tecnología, con vistas a influir sobre las decisiones y los actos de hoy. Es especialmente útil para afianzar los conocimientos de una gran variedad de actores sobre los nuevos desarrollos científico-tecnológicos, así como sobre las necesidades sociales y empresariales. Los "resultados" tácitos y tangibles de la prospectiva se reconocen como aportes valiosos para establecer prioridades en las iniciativas públicas y privadas, en la construcción de visiones de futuro, en la formación de redes, en la difusión de la educación y el conocimiento entre los principales actores, especialmente entre los responsables de las decisiones políticas. La prospectiva, como medio para analizar perspectivas plausibles a largo plazo para los desarrollos sociales y tecnológicos, conecta directamente con los vectores fuerza del desarrollo sostenible y con la planificación estratégica del mismo. Su utilidad como herramienta es creciente, ya que se está usando cada vez más a través del desarrollo de estructuras como los observatorios o los sistemas de indicadores para aportar datos y diagnósticos a los debates de política nacional. Para encontrar una utilidad similar a nivel regional subnacional, los métodos prospectivos se han de adaptar a una combinación, diferente y más crítica, de problemas, contextos e intereses que la que se encuentra a escala nacional. Si bien los beneficios potenciales de la prospectiva regional son grandes, pero aún no se han obtenido, a causa de las estructuras muy variables de los sistemas de gobierno y económicos regionales y de la tendencia a destacar prioridades a corto plazo, si bien ya existe una red europea de 26 organizaciones (agencias de desarrollo regional y centros especializados de prospectiva) que está desarrollando una "guía básica" de prospectiva para los políticos regionales y para los especialistas. Los métodos más racionales de planificación del desarrollo político se encuentran en entredicho al afrontar la globalidad y la complejidad, planteándose la necesidad de métodos más interactivos y en tiempo real, tales como los que tipifica la prospectiva. En este sentido podemos señalar las siguientes diferencias metodológicas: -

Planificación: Proceso racional de toma de decisiones y de control, que se centra en la asignación de recursos con respecto a objetivos fijos (como el crecimiento, la competitividad o la calidad de vida).

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Planificación estratégica: Proceso de gestión del cambio organizativo centrado en el desarrollo de una organización y de sus recursos humanos, estructuras y sistemas, teniendo en cuenta y combinando enfoques descendentes y ascendentes (esto es, multinivel).

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Planificación de futuro: Proceso de exploración del futuro y todos sus posibles aspectos, con ayuda de escenarios probables, e incluyendo el análisis del impacto socioeconómico de las decisiones y objetivos y definiendo los elementos clave que probablemente darán lugar a desviaciones súbitas o cambios en las tendencias. A diferencia de la planificación, este sistema está mucho más dirigido hacia cuestiones estratégicas que hacia problemas operativos.

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Prospectiva: Tiene la misma orientación que la planificación de futuro. Emplea el análisis de escenarios, antes mencionado, y otros muchos métodos exploratorios para comprender los retos que plantean los desarrollos prospectivos tecnológicos, económicos y sociales. Pero también es altamente participativa, y trata de estimular la colaboración entre los actores clave (políticos, investigadores, empresas, sin excluir al público en general), a fin de traducir el análisis prospectivo en impactos e implicaciones para las decisiones actuales; es decir, que supone una interacción más o menos explícita con la "planificación" y la "planificación estratégica".

6.5. Caracterización general de un proceso de A21L. Desde el punto de vista teórico hemos confirmado la necesidad de la anticipación y el consenso como estrategia para la resolución de conflictos complejos. Antecedentes como la Teoría del desarrollo endógeno o la planificación estratégica de ciudad comparten la filosofía y métodos de trabajo de la A21L. Se trata de proyectos que desde diversos ámbitos coinciden con sus valores y procedimientos. Por otra parte, se observa la evolución histórica desde acciones sectoriales a planificaciones más integrales que comprenden el desarrollo local en su conjunto (observándose una dinámica pendular en este sentido, dado el actual viaje de vuelta hacia aplicaciones sectoriales de la experiencia generalista, tal y como señalábamos en las tendencias de futuro europeas) Como caso concreto podemos señalar el Programa de Ciudades Saludables de la Organización Mundial de la Salud (O.M.S.) Junto a las similitudes metodológicas (integración de las cuestiones medio ambientales en el desarrollo de planes locales de salud, realización de diagnósticos participados por la población), la evolución del ciclo de vida y la experiencia histórica de Ciudades Sanas también puede ser de utilidad por su carácter complementario y su papel de base de desarrollo para la A21L, tal y como veremos más adelante en el caso de la Red de A21L de Castilla – La Mancha. Entrando ya en la caracterización general de un proceso de Agenda 21 local, recordemos cómo ésta tiene por objeto crear las bases de una dinámica creciente de transformación social orientada por los principios de la sostenibilidad. Para ello persigue los siguientes objetivos:

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1) Conocer los problemas medio ambientales del territorio y los procesos que los generan. Para ello es necesario llevar a cabo un diagnóstico socioambiental, en el que se relacionen los procesos socioeconómicos con sus consecuencias medio ambientales y se identifiquen los colectivos sociales significativos, tanto desde la perspectiva de los problemas como de las soluciones. Para ofrecer consistencia, fiabilidad y credibilidad al diagnóstico esta actividad debería ser realizada por un equipo técnico competente y multidisciplinar independiente de la Administración municipal. 2) Ofrecer una visión integral de los escenarios de desarrollo socioeconómico socialmente posibles y que permitan avanzar hacia una sociedad sostenible. Para el establecimiento de estos escenarios es fundamental la participación de técnicos competentes, la sociedad civil y los representantes políticos. 3) Encontrar soluciones técnica y socialmente factibles, que cuenten con el suficiente respaldo de la comunidad local, a los problemas medio ambientales identificados. Esta es una actividad técnica cuya información básica es generada por el diagnóstico y el debate que precede a la definición de los escenarios posibles y se desarrolla en el Plan de Acción Ambiental. 4) Difundir entre la comunidad local los problemas ambientales y los procesos que los generan y educar en el uso de mejores prácticas. Para la realización de esta tarea es necesaria la elaboración de un Plan de sensibilización y educación por un equipo competente. 5) Estimular la participación ciudadana en la solución de los problemas socioambientales con objeto de legitimar y lograr respaldo social para las políticas, incrementar su eficacia, concienciar a los ciudadanos y desarrollar la democracia. Para esto debe crearse un foro ciudadano, que puede adoptar formas distintas según la historia y organización de la comunidad local. 6) Hacer del municipio un ejemplo de buenas prácticas medio ambientales, prevenir los males y desastres ecológicos e impulsar un proceso de desarrollo eco-industrial, esto es un desarrollo industrial o terciario que utilice técnicas limpias, adaptando el tejido productivo a las nuevas condiciones de la competencia. Podemos sintetizar estos puntos a través del siguiente esquema operativo:

149

Esquema 14. Proceso operativo propuesto para una A21L Proceso políticoadministrativo

Proceso comunitario

Proceso Científico-Técnico

Decisión de implantar una agenda 21 local

Diagnóstico socioambiental

Impulsar la creación del foro de M.A.

Información, sensibilización y apoyo a la creación del foro

Creación del foro de M.A.

Evaluar los problemas, establecer indicadores y priorizar

Identificar problemas y sus causas

Analizar y aprobar objetivos y líneas de acción

Definir objetivos y líneas de actuación

Apoyo técnico y experto al debate Apoyo experto al debate

Elaborar programas Elaboración de un borrador de plan de acción

Aprobación del borrador del plan de acción

Aprobación del plan de acción

Debate del plan de acción

Apoyo experto al debate

Publicación del borrador del plan de acción

Actuación pública

Evaluación y retroalimentación

Apoyo experto a la evaluación

Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la CV (2004) 150

6.6. La organización como requisito previo: diseño de equipos y elaboración de planes de trabajo. El arranque de un proyecto es una de las fases más delicadas para un buen desarrollo posterior y la consecución de los resultados deseados. Una serie de aspectos son cruciales en la preparación de la puesta en marcha de una A21L: -

La necesidad de compromiso público y liderazgo, dado el requisito de proyecto institucional que demanda la naturaleza transversal de la A21L.

-

Identificación y puesta en valor de los antecedentes existentes, destacando, en el caso de la A21L, proyectos como Ciudades Sanas por su filosofía y metodología comunes, aportando diagnósticos de partida, experiencias y resultados generados, actores de interés, etc.

-

Establecimiento de un plan de trabajo. Éste incluye la determinación de objetivos, identificación de tareas a ejecutar, organización de recursos disponibles, establecimiento de plazos temporales y descripción de metodologías de actuación. Para ser realmente útil, el Plan de Trabajo debe combinar la panorámica con el detalle, lo que permitirá su evaluación en el tiempo y permitirá introducir correcciones y ajustes en caso de necesidad.

-

La capacitación del equipo responsable de la A21L a través de metodologías de planificación y gestión de proyectos resulta así una necesidad imperiosa para la efectividad del proceso.

-

Considerar la necesidad del establecimiento de un mínimo sistema de incentivos orientado a la implicación de los recursos humanos. Se trata de una cuestión no exenta de polémica pero que debe ser valorada, dados los problemas de sobrecargas de trabajo asociados al proceso de A21L.

-

Plantearse estrategias de comunicación y de posicionamiento del municipio frente a otras administraciones, por ejemplo integrándose en la correspondiente Red provincial o regional de A21L.

Por su interés y a modo de ilustración, podemos presentar , siguiendo a Salas (2004) la experiencia del Ayuntamiento de Torrent (Valencia). Torrent, es un municipio de 67.487 habitantes (quinto de la Comunidad Valenciana), situado en el Área Metropolitana de Valencia, con una economía diversificada en la que predomina el sector industrial y el sector de la construcción. El municipio presenta una clara vocación de participación en programas y actuaciones de proyección global que se integren en redes de carácter europeo e internacional. Como antecedente claro a la iniciativa de A21L, contaba con su adhesión a la Campaña Ciudades Sanas de la Organización Mundial de la Salud, integrándose en la correspondiente red de municipios y 151

desarrollando su Diagnóstico de Salud según las metodologás participativas establecidas, todo ello requisitos para participar en dicha campaña internacional. En relación con la organización institucional de la A21L, destaca la constitución de la Comisión Política Medioambiental y de Sostenibilidad (Acuerdo de Pleno de 5 de abril de 1999), con el objeto de impulsar y supervisar las actuaciones municipales en el campo de la sostenibilidad. Esta Comisión asume como filosofía de trabajo el documento presentado como “Manifiesto Torrent XXI”, declaración pública de compromisos en materia de sostenibilidad local realizada por el Consistorio. A tal efecto, la Comisión impulsa de oficio todos aquellos programas, proyectos, actuaciones y/o líneas estratégicas que contribuyan al cumplimiento de los objetivos. Por otra parte, a fin de llevar a cabo su cometido de manera coordinada y transversal con las diferentes áreas, la Comisión estudia y dictamina las diferentes actuaciones municipales integradas en el campo de la sostenibilidad. La Comisión recaba de las diferentes Comisiones Informativas municipales los asuntos a tratar y considera las posibles interacciones. Así, las Secretarías de cada Comisión Informativa, remiten a esta Comisión, la convocatoria con el Orden del Día correspondiente. A la vista de ella, esta Comisión dirime sobre la posibilidad de dictaminar los asuntos que, dentro de los campos de actuación que le son propios, tengan implicaciones en la sostenibilidad local. Igualmente, la Comisión recaba de las diferentes Jefaturas del Ayuntamiento, los asuntos y programas de su competencia que estén relacionados con los ámbitos de actuación de esta Comisión para, en el caso de que lo estime oportuno, dictaminar sobre su adecuación a la sostenibilidad local. Para ello los Jefes de Sección remiten a esta Comisión la relación de asuntos y programas que estén dentro de los ámbitos de actuación de la Comisión. El dictamen emitido por la Comisión Medioambiental y de Sostenibilidad, se remite a la Comisión informativa correspondiente, a fin de su posterior traslado al Pleno Municipal. El siguiente cuadro resume los diferentes ámbitos de actuación de la Comisión Política Medioambiental y de Sostenibilidad del Ayuntamiento de Torrent:

152

Tabla 8. Ámbitos de actuación de la Comisión Política de Sostenibilidad del Ayuntamiento de Torrent ÁREA DE ACTUACIÓN

CALIDAD MEDIOAMBIENTAL

COHESIÓN SOCIAL Y CALIDAD DE VIDA

ECONOMÍA LOCAL

ESTRUCTURA ESPACIAL

OBJETIVOS Establecer programas locales relacionados con problemas ambientales globales. Preservar la biodiversidad y los ecosistemas locales, sin desbordar sus capacidades de carga. Prevenir y actuar contra los riesgos ambientales. Minimizar el consumo de recursos y la generación de residuos. Promover la calidad de los servicios ambientales. Fomentar la difusión, formación y sensibilización ambiental de la comunidad. Promover la vertebración social y la cobertura de las necesidades sociales básicas. Establecer la integración social a todos los niveles de los colectivos más desfavorecidos. Fomentar el disfrute de la calidad de vida y la disponibilidad de un entorno sociocultural rico, diverso y complejo. Facilitar el acceso a la información, formación y participación en la política local y global. Establecer la escala, el equilibrio, la viabilidad, la estabilidad y el nivel razonable de interrelación entre la economía y el desarrollo local. Favorecer iniciativas de minimización de impactos ambientales en los sectores e instalaciones de la economía local. Fomentar la economía ecológica en relación a la adecuación ambiental de su ciclo completo, y a su propia inserción en el entorno local. Promover la sostenibilidad de las haciendas públicas. Adaptar la estructura urbanística a las condiciones ambientales y espaciales locales. Racionalizar la resolución espacial de las necesidades sociales en relación al nuevo crecimiento y la rehabilitación del patrimonio edificado. Ordenar los bienes y servicios urbanos y del propio espacio del territorio municipal, de forma que se favorezcan los desplazamientos no contaminantes y el transporte público. Fomentar la riqueza, diversidad y complejidad del tejido urbano. Adaptar el espacio urbano y de la edificación a los requerimientos ambientales y de calidad de vida de la ciudad. Ordenar el territorio municipal teniendo en cuenta las variables ambientales afectadas.

Fuente: Salas (2004) 153

Para finalizar, reseñamos en relación con este caso de estudio los diversos hitos alcanzados durante los primeros años de desarrollo: ƒ

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Acuerdo del pleno de 7 de mayo de 1998 por el que se aprueba la firma de la Carta de Aalborg y se adhiere a la Campaña de Ciudades sostenibles. De este modo, se crea la comisión política de sostenibilidad y aprueba la creación del Fórum de Participación Torrent 21. Conferencia informativa el 2-6-98 sobre la Agenda 21 local dirigida a todos los sectores de la población. Acuerdo de la comisión de gobierno de adjudicación de la ecoauditoria municipal de 22-7-98. Primer seminario local sobre desarrollo sostenible: las perspectivas económica y política. 26-9-98. Comienzo de trabajos ecoauditoría (encuesta pública, encuesta industrial, encuesta a grupos implicados y estudios diversos). 1-1098. Aceptación del ingreso de Torrent en la campaña europea de ciudades sostenibles coordinada por el ICLEI (18-1-99) Acuerdos del pleno de 1 de abril de 1999 por los cuales: -

Se aprueban las fases de implantación de la Agenda 21 de Torrent. Se delimitan los ámbitos de actuación de la comisión de sostenibilidad. Se aprueba la organización y funcionamiento de la comisión de sostenibilidad. Se aprueba el manifiesto “Torrent 21”.

6.7. Identificación de conflictos: la Diagnosis Socio-Ambiental (DSA). Para la elaboración de este apartado se ha partido del capítulo desarrollado por Navarro Obrer en el libro “Estado y Tendencias de la A21L en la CV” (2004). Por otra parte, existen diversos casos de estudio de interés como ilustración de las metodologías que vamos a considerar, recomendando particularmente el caso del municipio de la Vall d´Uixó, disponible en la misma referencia. En primer lugar debemos señalar que la diagnosis socio-ambiental tiene como principal objetivo el análisis de la calidad de vida en el municipio. Con este objeto se diseña un modelo explicativo de la realidad local, en el que se identifiquen las principales interacciones entre las actividades humanas (el sistema de producción y consumo local) y el medio natural del municipio, sin por ello olvidar la perspectiva global. Se trata, así, de una herramienta de reflexión y conocimiento orientada hacia el diseño del Plan de Acción Local (PAL), destacando así su relevancia para el diseño de un sistema local de información, ya que conecta con la fase posterior de monitoreo a través del sistema de indicadores.

154

Para su elaboración deben considerarse los siguientes pasos metodológicos: -

Caracterizar e interpretar una realidad compleja a través del diseño de un modelo explicativo de ésta (lo cual requiere un equipo pluridisciplinar y una visión sistémica).

-

Identificar y sistematizar los conflictos significativos, estructurando sus relaciones y valorándolos.

-

Analizar los actores e instituciones implicados, valorando su posicionamiento frente a la problemática detectada a partir del análisis de sus expectativas e intereses. Organizar y hacer operativa toda esta información para emprender la acción a través de herramientas metodológicas como la síntesis DAFO.

-

De este modo, podemos considerar una serie de propiedades del diagnóstico en el marco del proceso de A21L: -

Los valores que lo orientan y que determinan la motivación final que inspira el mismo.

-

La relevancia de la organización de información y contenidos en el diseño del modelo de análisis, máxime si consideramos la naturaleza compleja de la realidad.

-

El papel esencial que el enfoque transversal temático y la perspectiva histórica y territorial (posicionamiento externo del municipio) juega en el escenario de A21L.

-

La necesidad de generar conocimiento significativo, considerando los coste de transacción asociados al acceso de la información relevante y las limitaciones presupuestarias habituales.

-

Se trata de una combinación de elementos técnicos y percepciones sociales, lo que implica la necesidad de articular procesos de participación social y comunicación de resultados, con el objeto de alcanzar unas bases de consenso como punto de partida para la acción.

En este sentido, podemos avanzar una serie de dificultades a las que se enfrenta este tipo de estudio en los municipios españoles, tal y como se desarrollará en profundidad en el correspondiente apartado: -

La ignorancia generalizada, ya que la población ha desconocido tradicionalmente sus derechos de acceso a la información.

-

La relevancia de los problemas de comunicación y lenguaje, constatándose la dificultad de preparar información útil y rigurosa pero comprensible. La escasa cultura medio ambiental implica la necesidad de una buena base educacional (el incremento en cursos de formación resulta aún insuficiente). 155

-

El déficit de formación de técnicos y políticos, los problemas de burocracia y la relativa inexperiencia frente a una acción innovadora de estas características, en la que la complejidad dificulta la identificación de causas y actores y limita el consenso técnico.

Avanzando resultados, podemos señalar tres rasgos generales que caracterizan los diagnósticos socio-ambientales en España: se tratan de documentos ambientalistas (sin la visión integradora que reclama la sostenibilidad), tecnocráticos (con escasa participación pública) y de realización externa al Ayuntamiento (consultoras). El primer rasgo tiene mucho que ver con los factores de motivación de los Ayuntamientos a la hora de desarrollar la A21L. Según la publicación El Estado del Arte de la A21L en España (2003), un 59% de los municipios identifican la oportunidad ambiental que supone la A21L, frente a sus posibilidades económicas y sociales o, incluso, de integración. Las carencias históricas de partida de los municipios españoles en materia ambiental, tal y como se analiza posteriormente en profundidad, son determinantes en este sentido. Las dificultades asociadas a los procesos de participación y el statu quo del discurso técnico a la hora de afrontar una cuestión como el desarrollo sostenible, decantan, en ocasiones en exceso, el documento hacia la parte científico-técnica. Esto implica tanto dificultades de comunicación con la ciudadanía como parcelación del conocimiento y la marginación de otras perspectivas, por ejemplo las de carácter tácito. En tercer lugar, la externalización del trabajo se vincula a las limitaciones de recursos humanos disponibles por parte de la Administración local, lo cual refleja un primera limitación de esta institución para abordar la A21L ya desde sus primeras etapas. Esto se traduce en la contratación, más o menos generalizada, de una consultora especializada, si bien los presupuestos disponible son generalmente muy ajustados para un trabajo de esta envergadura y características. A todo ello podemos añadir las dificultades de elaborar documentos prácticos, sin caer en extensos documentos de voluntad enciclopedista pero de dudosa utilidad. 6.7.1. Estructura y contenidos del diagnóstico. No existe una única metodología para la realización del diagnóstico, si bien existen algunos referentes como el Código de Buenas Prácticas Ambientales de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que nos permite ilustrar el carácter ambientalista de los diagnósticos, tal y como exponíamos más arriba. Tal y como señala Navarro Obrer (2004), el Código de Buenas Prácticas Ambientales de la FEMP constituye una herramienta de referencia para los procesos de Agenda 21 en España. Este autor distingue dos áreas de trabajo interdependientes en el proceso: la auditoria medio ambiental 156

municipal y el plan de participación social, estableciendo el siguiente esquema para la fase de diagnóstico: Esquema 15. Caracterización técnica de la fase de diagnosis en la A21L FASE DE DIAGNÓSIS

DIAGNOSIS TÉCNICA

DIAGNÓSIS CUALITATIVA

FASE PREVIA ENCUESTA CIUDADANA ƒ ƒ

Creación equipo de trabajo Plan de trabajo

FASE DE RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN Y TRABAJO DE CAMPO

ƒ ƒ

METODO DELPHI

Búsqueda de información Trabajo de campo

FASE DE PRESENTACIÓN DEL MUNICIPIO

ƒ ƒ

Redacción informes Herramientas de soporte

FASE DE ANÁLISIS

ƒ ƒ ƒ ƒ

Análisis Diagnosis Sinergias Recomendaciones

ANÁLISIS DAFO Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la CV (2004) La propuesta de la FEMP identifica, en cuanto a los factores objeto de estudio, tres bloques: Factores ambientales, factores socioeconómicos y factores organizativos del municipio, incidiendo de forma particular en el primero de ellos.

157

Esquema 16. Esquema de contenidos propuestos por la FEMP

FACTORES AMBIENTALES

FACTORES SOCIOECONÓMICOS

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Paisaje Vegetación Fauna Planificación territorial Medio urbano Demografía Movilidad y transporte Agua Residuos Atmósfera Ruido Energía Suelos

ƒ ƒ

Índices de ocupación Actividades económicas

ƒ Planes de emergencia y riesgos ambientales ƒ Estructura funcional del medio ambiente municipal

FACTORES ORGANIZATIVOS DEL MUNICIPIO

Fuente: Código de Buenas prácticas ambientales, FEMP (2000) El análisis del entorno socioeconómico planteado resulta insuficiente desde la perspectiva de la sostenibilidad que venimos tratando. La educación y la cultura local, sus valores, identidad y vertebración civil, la sanidad y el bienestar social o la propia organización de la Administración local son esenciales a la hora de identificar conflictos y establecer las prioridades del Plan de acción, ya que la prestación de estos servicios básicos incide de manera notable en la calidad de vida de los ciudadanos (además de resultar claves de una estrategia de transformación social). Según los resultados presentados por la publicación El Estado del Arte de la A21L, desde esta perspectiva ambientalista dominante, las problemáticas municipales prioritarias en los municipios españoles son: -

Movilidad y accesibilidad. Reducida concienciación ambiental de la ciudadanía. Inadecuada planificación territorial (carencia y usos del suelo).

A partir de las carencias señaladas, y con el objeto de equilibrar el análisis e introducir la visión integral que demanda el paradigma de sostenibilidad, la propuesta de organización y contenidos planteada por Navarro Obrer (2004) presentaría las siguientes características:

158

Esquema 17. Propuesta de contenidos para la diagnosis

PRESENTACIÓN DEL MUNICIPIO

• • •

Situación geográfica Evolución histórica-territorial Características demográficas

•

Descripción sintética del medio físico (clima, geología, hidrología) Análisis integrado por ecosistemas /Unidades ambientales o de paisaje, destacando los aspectos de la biodiversidad y su estado de conservación Riesgos naturales

•

MEDIO NATURAL Y BIODIVERSIDAD

•

ECONOMÍA LOCAL

SERVICIOS BÁSICOS/CALIDAD DE VIDA

COHESIÓN SOCIAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

•

ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN MUNICIPAL

• •

• •

URBANISMO Y TERRITORIO •

FLUJOS AMBIENTALES

• • • •

•

•

Empleo Actividades económicas (sistemas de gestión de QT, MA y prevención de riesgos)

• • • • • •

Vivienda Salud (consumo) y recursos socio-sanitarios Educación Cultura y patrimonio cultural Bienestar social Seguridad ciudadana

• • • •

Redes ciudadanas Medios de comunicación local. Nuevas tecnologías Educación ambiental Participación ciudadana

Organigrama de la Administración Local (áreas y funciones, presupuestos, metodología de trabajo) Ordenanzas (ambientales) Gestión ambiental interna

Planeamiento y usos del suelo Urbanismo o Estructura urbana o Edificación (sostenible) Movilidad y accesibilidad

Agua Residuos Energía Contaminación atmosférica, acústica y electromagnética

SÍNTESIS Y CONCLUSIONES Problemática detectada y análisis de sus causas (interacciones aspectos tratados.

Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la CV (2004)

159

Esta estructura de análisis tiene como secuencia lógica los siguientes pasos. En una primera componente del trabajo, de naturaleza descriptiva, se caracteriza, por una parte, el medio físico municipio y su entorno territorial (clima, geología, edafología, hidrología, flora y fauna, paisaje...) y por otro el medio socioeconómico (demografía, gestión municipal, organización social, actividades productivas, ...). Sobre la base de las dos anteriores, se desarrolla el bloque central del trabajo: los factores ambientales, en el que se estudian –con carácter descriptivo y analítico– los diferentes capítulos en los que se basa una diagnosis ambiental, si bien teniendo en cuenta el contexto municipal de nuestro trabajo. Con ello se pretende establecer las sinergias que se producen entre la dinámica territorial y la dinámica de la actividades humanas. De manera complementaria, se puede analizar en otro apartado las principales interacciones que se presentan entre los aspectos de las fases anteriores, incidiendo en las causas profundas de las problemáticas e ineficiencias ambientales detectadas, es decir, destacando las interrelaciones derivadas del desarrollo de la actividad social y económica en el municipio, y el medio físico soporte de dichas actividades. Otro aspecto interesante que se propone como una aproximación a la valoración de la sostenibilidad municipal llegados a este punto, puede ser la consideración del medio ambiente como generador de inputs (recursos) y receptora de outputs (residuos). En el apartado de conclusiones del diagnóstico socio-ambiental, resulta útil la inclusión de un Análisis DAFO, como herramienta de reflexión y síntesis. Para ello se distribuye en un esquema de Debilidades (características negativas del municipio para alcanzar un desarrollo sostenible), Amenazas (características del entorno que afectan negativamente al municipio), Fortalezas (características positivas del municipio) y Oportunidades (características negativas del entorno), las conclusiones obtenidas. y que permite organizar, priorizar y destacar aquellas conclusiones que van a permitir diseñar las propuestas de actuación. Si entramos a un análisis más detallado, el esquema de contenidos de la diagnosis presenta cuatro grandes bloques: Estudio del Medio Físico y del Territorio Con el estudio de la componente medio físico y de la biodiversidad se busca caracterizar los diferentes aspectos que comprenden la realidad biofísica y territorial de los municipios objeto de estudio. La justificación de este bloque de contenidos del Diagnóstico viene definida por la importancia de conocer el medio natural que soporta las actividades humanas (en el doble sentido de generador de recursos y servicios ambientales, así como de receptor de los impactos). Se unen a este apartado los aspectos demográficos que han de ser considerados desde la perspectiva de la presión que la comunidad ejerce sobre los recursos ambientales del municipio (por ejemplo a través de los usos del suelo, el consumo de agua o la generación de residuos). De este modo, se

160

observa la necesidad de caracterizar cuantitativa y cualitativamente la población, así como su evolución en el tiempo. Los componentes a estudiar en este bloque se pueden dividir en dos apartados: -

El medio natural, donde se debe realizar una descripción sintética del medio físico en base los siguientes factores: clima, hidrología, geología, geomorfología y edafología.

-

Biodiversidad, donde se realizará un diagnóstico de los seres vivos del municipio: vegetación y fauna que habitan en el territorio.

Junto a ello se hará un análisis integrado por ecosistemas / unidades ambientales o de paisaje, destacando los aspectos de la biodiversidad y su estado de conservación. En este apartado hay que huir de inventarios exhaustivos o de caracterizaciones físicas de detalle que no tienen ningún sentido en el marco en que estamos trabajando, más aún cuando suelen existir estudios e investigaciones que tratan de ellos. El objetivo, además de caracterizar sintéticamente el medio, es identificar aquellos elementos que por su singularidad o por su fragilidad son susceptibles de sufrir impactos. Análisis del medio social y económico Con este bloque de estudios se busca caracterizar y analizar los diferentes aspectos que comprenden la realidad social y económica del municipio objeto de estudio. La justificación de este bloque de contenidos del Diagnóstico viene definida a partir de dos niveles explicativos. El primero se encuentra ligado a los factores que originan una problemática socio-ambiental determinada, mientras que el segundo hace referencia a los factores que inciden directa o potencialmente sobre las posibilidades de resolución del impacto o conflicto que se analiza. Es necesario insistir en la importancia de las cuestiones sociales en el proceso de diagnosis a partir de diferentes aspectos como son los procesos de urbanización, la definición de valores, la concienciación, implicación y participación de la comunidad local en el proyecto. La información necesaria para desarrollar estos trabajos, tanto a nivel estadístico como documental, suele centrarse en la recopilación de la información disponible en las Administraciones competentes (especialmente a nivel autonómico y local), así como de los estudios y trabajos que cuenten con la garantía de rigurosidad de las universidades o centros de investigación oficiales. Es especialmente relevante, en este bloque de análisis, el trabajo de campo para la contrastación con agentes y técnicos locales conocedores de esta realidad socioeconómica.

161

Aspectos organizativos En este apartado se debe caracterizar y analizar los diferentes aspectos que comprenden la organización y gestión municipal, desde el punto de vista de sus competencias, organigrama funcional, metodología de trabajo y coordinación, así como desde la perspectiva de la política ambiental de la Corporación del municipio estudiado. La justificación de este capítulo viene definida por el protagonismo del Ayuntamiento en el proceso Agenda 21, tanto en su papel de gestor público, como de educador de la ciudadanía y de los agentes económicos y sociales. La inclusión en este punto del análisis de los aspectos de ordenación del territorio y planificación urbanística se justifica por la estrecha interrelación entre ambos, además del carácter transversal de esta última en el análisis del modelo territorial, fundamental en el análisis de la sostenibilidad local. Estudio de Factores Ambientales Clave Con este conjunto de estudios, núcleo de lo que podríamos entender como el análisis de la gestión ambiental municipal en un sentido amplio, se busca caracterizar y analizar los diferentes aspectos o factores en los que entran en interacción las características biofísicas del entorno natural con las actividades humanas anteriormente descritas. También podría describirse el objeto que se persigue como una profundización en el análisis del metabolismo urbano (ciclo del agua, gestión de residuos, consumos energéticos) con la especial consideración de aquellas aspectos, como es la movilidad, clave en la comprensión de la calidad ambiental de los espacios urbanos (contaminación atmosférica y acústica). Estos factores ambientales se han definido como aquellos aspectos donde entran en interacción directa las actividades humanas con el medio. Algunos de los factores que se han considerado se refieren a los diferentes sistemas soporte de la actividad humana y de los ecosistemas (agua, aire, suelo), pero también incluyen aspectos de carácter transversal que resultan de especial interés en un estudio de estas características y se han convertido en elementos básicos en las auditorias ambientales municipales (residuos, energía, contaminación acústica, movilidad, riesgos ambientales). Además, habrá de considerarse en cada municipio la posibilidad de incluir otros factores ambientales, como puede ser el análisis del espacio litoral, en municipios situados en la costa, o aquellas problemáticas ambientales concretas (contaminación radioactiva, contaminación lumínica, etc) que se detecten en el municipio. Todos estos factores señalados, como integrantes de un mismo sistema, presentan interacciones que determinarán la dinámica del entorno municipal. La identificación de estas relaciones es importante a la hora de establecer y priorizar las acciones que deben implementarse en el Plan de Acción Ambiental. Toda la información necesaria para desarrollar este trabajo procederá de las Administraciones competentes en cada área de estudio (y empresas 162

concesionarias, en su caso) que será complementada con el trabajo de campo, la constatación in situ y las aportaciones de “expertos locales”. 6.7.2. Naturaleza dual del análisis: la necesidad de combinar la percepción ciudadana y la información estadística. Como anteriormente señalábamos, el proceso de diagnosis plantea la necesidad de combinar e integrar dos niveles de análisis: -

Una parte técnica, donde se realizará un diagnóstico y un análisis de la realidad a estudiar basada en variables cuantificables y objetivas (estadísticas oficiales y trabajo de campo)

-

Otra de carácter cualitativo, complementaria a la anterior, recogiendo la percepción, necesidades y prioridades de los vecinos a través de herramientas como entrevistas y cuestionarios.

La participación de los actores en el diagnóstico dependerá de la disponibilidad de información. Esto lleva a plantear en ocasiones la necesidad de desarrollar extensos procesos de estudio técnico cuya finalización da paso a la participación. Otras voces plantean en cambio la necesidad de priorizar el proceso (la participación) frente al producto (los documentos e informes finales) 6.7.3. La diagnosis técnica: fuentes de información, bases de datos disponibles y aplicaciones estadísticas. Como anteriormente avanzábamos, una serie de tareas son imprescindibles para realizar una buena gestión y diseño del proyecto. Si aplicamos las mismas a la realización de la diagnosis técnica, podemos señalar las siguientes cuestiones de interés a partir de nuestra propia experiencia profesional. Creación del equipo de trabajo Dadas las limitaciones a las que se enfrenta la Administración local y la habitual externalización del servicio en una consultora profesional, cobra singular importancia el marco de relación de los partenariados públicoprivados en los que la coordinación de lógicas e intereses evite desencuentros y/o no aprovechamiento de las sinergias producidas por la colaboración entre los técnicos municipales (agentes conocedores de la realidad) y la consultora externa contratada como expertos técnicos en el proceso. La contratación de un equipo externo a la Administración es la fórmula más habitual, tanto por las dificultades de disponibilidad de los técnicos municipales asociadas a las tareas burocráticas, como por la profesionalidad y objetividad que dan al trabajo los equipos externos con experiencias contrastadas y metodologías propias. La incorporación en este equipo de un colaborador con conocimientos de la realidad local, un “nativo“ que facilite la orientación en la realidad local, también resulta de interés. 163

Se trata de una fase crítica en el proceso ya que al tratarse de una etapa de larga duración, aproximadamente un año, no se le suele conceder toda la importancia que realmente tiene. Por ello, es necesario tener desde el inicio los objetivos bien claros y definir cuales son los resultados que queremos conseguir. Además el proceso necesita una buena coordinación entre el equipo redactor, las administraciones implicadas y los ciudadanos, ya que sin ello los resultados pueden estar desvirtuados. Por ello, la fase de planificación y organización del trabajo cobra en este punto una singular importancia, destacando la creación de Comisiones de seguimiento en las que se encuentren representadas las diversas áreas y departamentos de interés y las perspectivas política y técnica. Resulta evidente que esta tarea no es posible sin un decidido liderazgo por parte de quien ostenta la máxima representación pública. Elaboración del Plan de trabajo Según hemos avanzado anteriormente, se plantea la necesidad de programar el proceso de la manera más precisa posible. Cada municipio debe tener su propia planificación, la cual debe basarse en la singularidad de la realidad objeto de estudio. En el Plan de trabajo deben identificarse y concretarse aspectos como las tareas a desarrollar, la metodología de trabajo en las mismas, los plazos de ejecución y los diversos recursos necesarios. Este plan de trabajo debe ser considerado de un modo flexible y dinámico, reestructurándose conforme se avance en los trabajos. Fase de recopilación de información En la mayoría de los casos el equipo redactor se encuentra con el problema de la escasez de datos, la dispersión de estos entre las distintas administraciones o de las empresas gestoras de los servicios públicos del municipio, o lo que aún es peor: los retrasos, bloqueos o inexactitud de los mismos que dificultan sobremanera la obtención de los datos necesarios. Lo que se debe establecer bien es cuál es la información realmente importante para cada caso de estudio. No por tener un mayor volumen de información se va a realizar un mejor diagnóstico. Por ello una de las primeras labores que deben realizarse es una aproximación al municipio. Conocer mínimamente la realidad municipal para establecer las prioridades de demanda de información que debe realizarse. La poca disponibilidad de algunas administraciones a la hora de facilitar datos, a pesar de lo establecido en la legislación en cuanto al acceso a la información de carácter medio ambiental, la desorganización en la gestión de los mismos, la falta de comunicación entre administraciones y la dispersión entre administraciones de la información básica para realizar el diagnóstico, hacen que la recopilación de información sea una de las tareas más duras para el equipo auditor, ya que sin la constancia e insistencia a los responsables de facilitarla no se suele conseguir. 164

Por lo que respecta a la tipología de las fuentes distinguimos tres tipos de fuentes básicas: -

Las fuentes primarias (estadísticas, censos, registros, etc.). Su principal problema es el acceso a esas fuentes debido a su dispersión en las distintas administraciones –local, provincial, autonómica y estatal- y en algunas ocasiones a la poca fiabilidad de los datos ofrecidos.

-

Fuentes secundarias (informes, publicaciones, revistas...) que tienen su importancia por acercar al equipo auditor, en base a literatura técnica, a la realidad a analizar, presentándose, en algunas ocasiones, como sustitutas de las fuentes primarias, ya que para su redacción han bebido de dichas fuentes.

-

Por último las entrevistas (técnicos, políticos, actores sociales...) son de vital importancia para el proceso. No sólo ayudan a diseñar el modelo de participación ciudadana, sino que complementan la información recopilada en base a las fuentes anteriores.

No podemos olvidar en este apartado la necesidad de recopilar el marco normativo legal en el cual se debe mover nuestro diagnóstico y las propuestas de acción que emanen de él. Por ello debe realizarse un inventario de legislación acorde (europea, estatal, autonómica y municipal) haciendo hincapié en aquella que incide de manera especial en la realidad objeto de estudio. Trabajo de campo Las carencias detectadas en la fase de recogida de información deben ser suplidas, siempre que así sea posible, con el trabajo de campo. Con éste se pretenden corroborar aquellas informaciones que nos plantean dudas respecto a su fiabilidad, así como realizar analíticas, mediciones, inventarios, archivos fotográficos, etc. Por regla general, el presupuesto disponible no suele hacer factible económicamente la realización de análisis técnicos. Fase de diagnóstico y análisis Es la fase descriptiva del proceso. En ella se recoge en un informe el tratamiento de los datos recogidos en la etapa anterior. Se realiza un análisis de la realidad del municipio en base a áreas temáticas y a las sinergias que se producen entre ellas. Este debe ser el documento que sirva de base para la discusión, el que sea punto de partida de las posibles líneas estratégicas de actuación y el que establezca cuales deben de ser los indicadores de seguimiento más idóneos para el municipio. Uno de los problemas con que nos encontramos tras la elaboración del diagnóstico es que los contenidos técnicos no siempre son compresibles por los destinatarios finales, entendiendo por estos a todos los integrantes del foro de participación. Es una herramienta comprensible por los técnicos municipales pero que no llega a la población en general, a los componentes del Foro. Las bases del Foro ante los documentos de diagnóstico 165

se plantean cuestiones de este tipo: ¿Estamos bien?, ¿ mejor que el vecino? Este tipo de análisis comparativo suele resultar de gran interés para la Administración local. Anteriormente, al hablar de metodología ya se hacía mención a cuales son los contenidos que suelen tener este diagnóstico en base a las distintas metodologías referenciadas. Consideramos que no existe un esquema ideal, sino que la estructura se debe acoplar a la realidad concreta del municipio. Pero a pesar de ello proponemos el siguiente esquema básico, basado en una visión sistémica del entorno y reflejando la importancia de los flujos y sinergias que se producen entre los distintos factores a estudiar. 6.7.4. La diagnosis cualitativa: percepción social y estudios de opinión. Paralelamente a este proceso técnico se debe desarrollar el proceso de diagnosis cualitativa, de la percepción social existente sobre la realidad municipal. Con ella lo que se pretende es ratificar y complementar las informaciones resultantes de la diagnosis técnica, conocer la percepción ciudadana sobre su municipio y sus necesidades, y poder así establecer un orden de prioridades en la elaboración del Plan de acción ambiental. En cuanto a los métodos utilizados para conocer esta realidad se establecen básicamente dos: -

Encuesta ciudadana, que se presenta como uno de los mecanismos más idóneos para conocer la percepción que los ciudadanos tienen de su realidad local. El objetivo es muy claro, conocer cual es la percepción sobre su calidad de vida y contrastarla con la información técnica disponible. Las herramientas de investigación social son de gran interés para tratar de arrojar luz sobre la opinión y los valores de la mayoría silenciosa. Es recomendable que se articule sobre preguntas cerradas, aunque debe darse pie a la expresión de opiniones. Debe pensarse bien a que colectivos va a ir dirigido, ya que este hecho afectará de manera significativa a los resultados de la misma, y planificarse bien cuales van a ser los mecanismos de distribución de la misma. Su realización no es sencilla, y en muchas ocasiones avanza las dificultades que se van a presentar cuando se establezcan mecanismos de participación reglamentados. Una mala planificación de la encuesta puede llevar a resultados erróneos.

-

Método Delphi. Es un método que requiere bastante dedicación por parte del equipo auditor. Consiste en una serie de entrevistas a actores clave en base a un cuestionario abierto en una primera ronda y cerrado en la segunda. Se pretende identificar la visión de conjunto que se tiene del municipio por parte de agentes sociales, económicos y ambientales significativos.

166

6.7.5. Operativizar la información: la síntesis DAFO. La culminación de todo el diagnóstico debe ser la realización de un análisis DAFO. El análisis DAFO es un instrumento de diagnóstico que procede de la gestión empresarial, pero que se ha incorporado a otros ámbitos de planificación y gestión (como la ordenación del territorio) dado su carácter sencillo y clarificador. Consiste en una método de organización de los resultados obtenidos en el diagnóstico que facilita priorizar actuaciones y por tanto la redacción del Plan de Acción. Consiste en la determinación mediante una matriz de doble entrada de las Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades detectadas en el municipio de estudio. Separa, así, los factores endógenos o propios del municipio (debilidades y fortalezas) sobre los cuales se posee un cierto control de actuación, de los de carácter exógeno (amenazas y oportunidades), que afectan al municipio pero son ajenos a éste (p.e. las tendencias globales del mercado). Siguiendo a Garcia Bertomeu (2004) veremos un ejemplo a través del caso de estudio que nos ofrece el municipio de Albaida. Situada al sur de la provincia de Valencia, esta localidad cuenta con una población en torno a los 6.000 habitantes y su economía esta dominada por un sector industrial, escasamente diversificado y en el que predomina la actividad textil (supone el 77,33 % del total de empresas industriales y genera el 66 % del empleo total). El sector agrícola sólo representa el 1 % , el de servicios el 25 % y el sector de la construcción el 5 %. LaTasa de paro registrada (población desempleada/población activa) se sitúa en el 5,2 % muy por debajo de la media nacional (9,78 %). En el caso de la A21L de Albaida, el proceso de diagnósis socioambiental comienza en junio del 2000 y culmina en diciembre de 2001 con la presentación pública de los resultados, aprovechándose esta sesión para impulsar la creación del Foro Agenda 21 de Albaida. En paralelo al proceso técnico, la diagnosis persiguió incorporar también la opinión pública. Asi, entre mayo y junio de 2001, se desarrolló una encuesta a más de trescientos ciudadanos con el objeto de caracterizar su percepción ambiental sobre el municipio. Además, se realizaron diversas acciones de difusión social del proceso como comunicados en la prensa local, avances públicos de conclusiones y ciclos de conferencias y mesas redondas sobre la Agenda 21. Como resumen de los resultados del diagnóstico podemos señalar los siguientes aspectos a través del Análisis DAFO de Albaida.

167

Tabla 9 Contenidos del análisis DAFO de la A21L de Albaida DEBILIDADES

AMENAZAS

Necesidad de recursos humanos y Sobreexplotación del recurso agua económicos en el Área de medio (falta de racionalización). ambiente. Tendencia global al aumento del Falta de sistematización en la consumo de energía eléctrica. recogida de información y estadísticas Modelo de transporte basado en el ambientales (tema transversal) vehículo privado. Descoordinación en la acción Carencia de planes de emergencia municipal: funcionamiento por “áreas ante situaciones de riesgo. estanco”. Realización de actividades que Baja diversificación económica pueden ser incoherentes con los (dominio textil) y problemas principios de la A21. ambientales asociados a los impactos de la industria. Pérdidas de agua en la red y consumos excesivos. Ineficiencia energética y débil desarrollo de energías alternativas. Insuficiete educación ambiental y formación a colectivos prioritarios. FORTALEZAS

OPORTUNIDADES

Coincidencia del inicio de la A21 Integración del proceso de A21 Local con el replanteamiento del Local en el PGOU modelo de ciudad (nuevo PGOU) Promoción del patrimonio histórico, Consenso político en torno a la A21. natural y cultural en el marco de un desarrollo sostenible. Existencia de algunas ordenanzas Adecuar la gestión integral de municipales en materia ambiental residuos municipales mediante una Riqueza de patrimonio natural y planta comarcal. cultural Promover nuevas industrias y Dinamismo social y carácter polígonos bajo criterios ambientales y emprendedor del tejido empresarial. de eco-eficiencia. Inicio de políticas de eficiencia energética. Existencia de Desarrollo Local

la

Agencia

de

168

6.8. Diseñando estrategias de futuro: el Plan de Acción Local (PAL). Una de las lecturas posibles del proyecto de A21L es su valoración como escenario de referencia para la modernización ecológica de la administración local. Tal y como desarrollaremos más adelante, el desarrollo de las políticas de proximidad se encuentra estrechamente ligado al diseño y puesta en marcha de planes de acción local por la sostenibilidad. Apuntemos únicamente que las políticas de proximidad se encuentran ligadas a cuestiones como la innovación y diversificación de servicios al ciudadano, el desarrollo de una cultura de calidad burocrática, la innovación organizativa vinculada a proyectos transversales o la capacitación en metodologías de planificación estratégica participativa de los cuadros técnicos y políticos. Tal y como analizaremos al estudiar la evolución en la práctica de los Planes de Acción A21L, la complejidad y dimensiones del reto plantean ciertas dificultades a la Administración local, comenzando por el compromiso institucional, siguiendo con el consenso social o las ya señaladas de naturaleza financiera y competencial. Muchos municipios inician su A21L pero pocos diseñan y, aún menos, se han comprometido públicamente (a través de la aprobación en Pleno municipal) y desarrollado sus Planes de Acción, pudiéndose afirmar que la planificación y gestión de proyectos constituye una asignatura aún pendiente en la Administración local española. En este apartado enmarcaremos conceptualmente los Planes de Acción de las A21L y estudiaremos sus diferentes pasos metodológicos. En primer lugar, podemos señalar los siguientes factores que determinan el posicionamiento estratégico de un municipio a partir del análisis DAFO.

Fortalezas Debilidades

Tabla 10. Escenarios y respuestas Oportunidades Estrategia ofensiva Reorientativa Fuente: Font, N. (1999)

posibles Amenazas Defensiva Supervivencia

Apostamos por plantear la relevancia de la A21L como experiencia de una estrategia de supervivencia, dada la magnitud de la amenaza (la pérdida de biodiversidad) y las debilidades para reorientar el modelo de desarrollo dominante (de las cuales da buena cuenta en este documento) De otro lado, podemos considerar la cuestión de la programación como un segundo aspecto de interés de los Planes de Acción. La siguiente tabla permitirá al lector reflexionar en este sentido.

169

Tabla 11. Posicionamiento en función de la visión y recursos Efectos y medios

Objetivos Conocidos AcordadosNo acordadoscerteza incertidumbre 1. Programación 2. Negociación No Conocidos 3.Experimentación 4. Interacción sin dirección Fuente: Font, N. (1999)

Tan solo apuntar que en materia de A21L los cuadrantes de experimentación y negociación resultan especialmente atractivos, según consideremos la incertidumbre o certeza sobre los aspectos que nos planteemos. 6.8.1. Definición y objetivos de actuación. La primera vez que se habló de Plan Acción Local en las A21L, fue en 1996 en Lisboa donde tuvo lugar la Segunda Conferencia de Ciudades y Pueblos hacia la Sostenibilidad. En este evento, además del intercambio de experiencias y de la revisión y análisis de los procesos iniciados en treinta y cinco países europeos desde la primera conferencia celebrada en Aalborg (Dinamarca), en mayo de 1994, se creó un documento de continuidad de la Carta de Aalborg, denominado “De la Carta a la Acción”. El Plan de Acción Local es un documento que define las directrices de una política municipal que responde al compromiso de la Corporación Local para actuar desde sus competencias y funciones dinamizadoras en la promoción de un desarrollo sostenible. De acuerdo con Del Río y Palacios (2004), este Plan debe permitir: -

-

Establecer un marco de referencia para el desarrollo sostenible de la localidad, integrando los principios y criterios recogidos en los diferentes documentos internacionales sobre la materia. Establecer estrategias integradas que permitan el cumplimiento de los objetivos de una forma programada y posibilista. Fomentar la participación ciudadana e implicación de los agentes socioeconómicos locales en el proceso de Agenda 21 local. Crear una herramienta de trabajo útil a los responsables municipales. Establecer prioridades de actuación para la mejora continua de la calidad de vida de sus ciudadanos.

Con todo esto, el objetivo que persiguen las actuaciones emprendidas en el ámbito del desarrollo local sostenible en el que se inserta el proceso de Agenda 21 en general, y en concreto el Plan de Acción Local es, desarrollar un proceso, basado en la participación social, que defina líneas estratégicas, programas y acciones a corto, medio y largo plazo, que oriente las estrategias y gestión municipales bajo criterios de sostenibilidad, de forma que el

170

Ayuntamiento cuente con los instrumentos necesarios para implementar y hacer el seguimiento de la Agenda Local 21. 6.8.2. Alcance y características de un PAL. El desafío de la integración real de políticas tradicionalmente sectoriales supone, de una parte, un conocimiento profundo del sistema local y de las complejas interacciones entre aspectos y actores diversos y, de otra, un importante cambio cultural en la forma de diseñar y ejecutar políticas. Así, queda justificado que se deba entender el Plan de Acción Local como un documento programático integrado, que contempla acciones de carácter ambiental, social, económico y organizativo debidamente secuenciadas y diseñadas en función de las necesidades específicas del municipio. Desde el punto de vista del alcance temporal, el Plan de Acción que aquí se plantea ha de presentar una perspectiva a medio-largo plazo. Por lo que debe proyectarse como un estrategia que diseñe nuestro futuro inmediato (10–15 años), a modo de escenario de transición hacia modelos de desarrollo progresivamente más sostenibles. Esquema 18. Características del Plan de Acción Local

Marco de referencia de la sostenibilidad local Visión heurística y sistémica

Adopción de compromiso y consenso político Validado y legitimado por la Corporación Local

Plan de Acción Local

Factibilidad Enfoque operativo y posibilista

Dimensión estratégica Visión de futuro a medio-largo plazo

Participativo Integración de la visión y aportaciones de los diferentes sectores de la población

Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la CV (2004) Siguiendo a Del Río y Palacios (2004), la metodología general para elaborar y estructurar los planes de acción en el marco de la Agenda 21 Local es sustancialmente análoga en las diferentes experiencias consultadas, si bien caben ciertas matizaciones en base al esquema que se muestra en la figura anterior. De esta manera, se pueden encontrar diferencias significativas en dos de las variables clave: en relación con los contenidos del Plan y su 171

relación con la visión sostenibilista-sistémica de la dinámica local y el grado de participación de agentes locales en la elaboración del Plan. En este sentido nos encontramos con: Planes de Acción Ambiental Son herramientas dirigidas a ejecutar paquetes de acciones priorizadas para la mejora del medio ambiente local y la gestión ambiental municipal. Un claro ejemplo de este modelo es el que se recoge en la Guía metodológica de la FEMP reseñada anteriormente. Por otra parte, dado el carácter dominantemente ambientalista de los DSA en España, los Planes de Acción se ven lógicamente afectados por este hecho. Planes de Acción Local (Sostenible o Socioambiental) En este caso se trata de instrumentos programáticos caracterizados por el carácter holista e integral de las actuaciones que contienen. De esta manera, los Planes son una herramienta de gestión municipal transversal a todas las áreas con acciones y proyectos dirigidos a promover el bienestar social, la economía local, mejorar la calidad de vida y preservar la conservación del medio. Desde otro punto de vista, los planes de acción pueden diferir en cuanto al grado de implicación social, técnica y política en su elaboración: -

De una parte, una gran mayoría de Planes se elaboran desde la componente técnica (externa e interna, más o menos orientada por la visión política) a partir de las conclusiones derivadas del diagnóstico y posteriormente se presenta a consulta pública o al órgano de participación ciudadana para que realicen aportaciones al mismo.

-

De otra, nos encontramos con una minoría de Planes de Acción elaborados por consenso ciudadano a partir de las conclusiones (extraídas del diagnóstico municipal o según su propia percepción). Las propuestas planteadas y consensuadas por los ciudadanos posteriormente pueden ser trabajadas por técnicos (internos y/o externos) para que estas tengan una solvencia técnica y puedan ser asumidas políticamente.

Entre los dos extremos expuestos pueden plantearse procesos con muy diversos grados y fórmulas intermedias en cuanto a implicación de agentes sociales e institucionales, si bien es mayoritario el peso de los equipos técnicos y todavía tímida la participación de la componente política y social.

172

Esquema 19. Diagrama de agentes implicados en su elaboración Ciudadanía

Técnicos externos

PLAN DE ACCIÓN LOCAL y PLAN DE SEGUIMIENTO

Técnicos municipales

Aprobación y validación por el Gobierno Local

Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la CV (2004) Como se ha señalado, la Agenda 21 Local se presenta como un instrumento de mejora en la organización y gestión municipal a la vez que es útil para promover y articular la participación ciudadana, tanto en el diseño como en la ejecución de los proyectos. Así, la elaboración del Plan de Acción Local y Plan de Seguimiento representa una oportunidad para fomentar el dinamismo y la corresponsabilidad ciudadana en el proceso de cambio de su entorno más inmediato y como “veladores” en este sinuoso camino. La importancia de la implicación política en la elaboración del Plan de Acción Local radica en el hecho de que los responsables políticos son los únicos legitimados para representar el interés colectivo, además de ser los decisores reales de la implementación de los compromisos adquiridos. En este sentido, un proyecto que no esté liderado por el Gobierno Local, desde su más alto nivel, resta legitimidad al proceso y tiene pocos visos de llegar a buen fin. De acuerdo con Esparza y Rodrigo (2004), el consenso político y la no utilización partidista del proyecto resultan fundamentales para su viabilidad y continuidad a medio plazo, algo que es inherente a la A21L. Por último, cabe apuntar la importancia de la coordinación y comunicación interna (interdepartamental y de los niveles técnico-político de la Corporación Municipal) para darle solidez y funcionalidad al Plan de Acción y su Sistema de Seguimiento como marco de trabajo y evaluación de la Administración Local. Desde los cargos electos a los funcionarios, todas las áreas municipales y los diferentes niveles de responsabilidad han de ser conocedores de ambos documentos y la “filosofía” que los arropa para asentar la factibilidad técnica y la oportunidad (decisión política) de ser implantado.

173

6.8.3. Notas metodológicas sobre su diseño. Los siguientes aspectos describen un método genérico de elaboración del Plan de Acción Local según el enfoque descrito hasta ahora, como observación previa nos parece interesante apuntar, como cita Palasí (2004), que cualquier método de trabajo utilizado ha de ser abierto, ya que debe compatibilizar el impulso municipal, el trabajo experto, la participación de los agentes sociales y una amplia comunicación al conjunto de la población, y por tanto, debe adaptarse a cada situación particular. Definición de la estrategia de sostenibilidad. La estrategia local, en la que se basa el Plan de Acción, ha de partir de un adecuado conocimiento de la realidad sobre la que se pretende trabajar. Es por ello que a partir de las conclusiones derivadas del Diagnóstico Socioambiental, en el que se interrelacionan los diferentes aspectos sociales, económicos y ambientales que configuran una “radiografía” del municipio, se establecen una serie de recomendaciones generales como respuesta a la problemática visualizada. Estas recomendaciones se plantean como una primera impresión de las necesidades que han sido más evidentes y que, en principio, pueden ser las primeras a las que el Plan de Acción Local va a tener que dar respuesta. De esta manera, las conclusiones del Diagnóstico Socio-ambiental se constituyen en punto de arranque de la “Estrategia de Sostenibilidad local” que constituirá el marco de referencia del Plan de Acción Local. Esta Estrategia de Sostenibilidad Local se concreta en las Líneas Estratégicas de Actuación que, tal y como se detalla a continuación, son los grandes ejes o directrices previsibles para la progresión hacia escenarios progresivamente más sostenibles, ya que hemos de tener en cuenta que nuestra estrategia ha de ser adaptativa. Estructuración del Plan de Acción Local El Plan de Acción Local se estructura en tres niveles de concreción. En el primer nivel, de carácter más genérico, se sitúan las Líneas Estratégicas de Actuación que definirán los objetivos generales en los que se basa la Estrategia de Sostenibilidad Local. A su vez estas líneas integran los Programas de Actuación que justifican y definen los objetivos específicos de cada uno de los ejes estratégicos. De estos Programas de Actuación se desprenderán unas Acciones o Proyectos destinadas a conseguir los objetivos perseguidos y que suponen, en definitiva, el conjunto de actuaciones a las que se compromete la comunidad local -encabezada por su Ayuntamiento- a desarrollar en el medio plazo.

174

Esquema 20. Estructura en árbol del Plan de Acción Local

Línea Estratégica 1

Programa Actuación 1.1

Acción 1.1.1

Acción 1.1.2

Programa Actuación 1.2

Acción 1.2.1

Acción 1.2.2

Programa Actuación 1.3

Acción 1.3.1

Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la CV (2004) Definición de líneas estratégicas El reto que se plantea en la definición de estas líneas es construir la estrategia para conseguir mejorar el bienestar de la comunidad actual y futura, lo que se traduce en aplicar los criterios de sostenibilidad en la práctica de la gestión municipal y en los comportamientos de los agentes locales. El establecimiento de las líneas estratégicas debe tener en cuenta algunas consideraciones: 1. Deben sustentarse en los criterios de sostenibilidad local reflejados en los documentos y foros internacionales sobre esta materia. 2. Han de definirse mediante la reflexión y el consenso entre la opinión de los políticos, técnicos y ciudadanos, de ahí la importancia clave de la participación ciudadana, especialmente en este punto del proceso que en planificación estratégica se denominaría la visión-. 3. La definición de las Líneas Estratégicas se realiza generalmente en torno a las áreas temáticas sectoriales que se tratan en el documento de diagnosis, si bien es recomendable un esfuerzo de transversalidad e integración de las conclusiones del Diagnóstico Socio-ambiental. 4. Las estrategias diseñadas han de ser a su vez ambiciosas y realistas, un equilibrio a menudo difícil de encontrar, por lo que es útil pensar en términos de “escenarios de transición” entre la realidad presente y la deseada. 5. Es muy recomendable incluir de manera prioritaria en la estrategia una línea que confiera protagonismo a la ordenación de los usos del suelo en el municipio y a repensar la planificación urbanística a la luz de las conclusiones de este proceso basado en criterios de sostenibilidad. Este hecho es esencial, ya que los instrumentos de planeamiento urbano existentes están al alcance de las Corporaciones Locales y representan una pieza clave (y vinculante) en el diseño de una ciudad sostenible.

175

6. Asimismo es práctica cada vez más común y muy recomendable considerar el diseño del Plan de Acción Local como una oportunidad de renovación, modernización y ajuste de la organización municipal y de sus órganos o instrumentos de participación ciudadana. Siguiendo a García Bertomeu (2004), el caso de estudio de Albaida nos permite ilustrar las anteriores consideraciones. Orientado por las conclusiones del análisis DAFO presentado más arriba, el Plan de Acción de Albaida recogía las siguientes líneas estratégicas de actuación: •

Línea estratégica 1: Potenciar la ordenación sostenible del suelo mediante la potenciación de una ciudad compacta y dinámica.

•

Línea estratégica 2: Diversificación promoviendo la protección del medio.

•

Línea estratégica 3: Gestion activa de los valores naturales y paisajísticos del municipio.

•

Línea estratégica 4: Mejorar la calidad del espacio urbano mediante la mejora de la accesibilidad y la movilidad sostenible, junto con la creación de espacios verdes.

•

Línea estratégica 5: Mejora de la gestión integral del agua en el municipio.

•

Línea estratégica 6: Impulsar la gestión de residuos basada en la minimización y en la valoración.

•

Línea estratégica 7: Optimizar el uso de los recursos energéticos, minimizar su repercusión ambiental y potenciar las energías alternativas.

•

Línea estratégica 8: Sensibilizar en los valores de sostenibilidad y promover la implicación de los agentes sociales y económicos en el desarrollo de agenda 21 local.

•

Línea estratégica 9: Potenciar la gestión ambiental y la integración de criterios de sostenibilidad en el funcionamiento de la administración local.

•

Línea estratégica 10: Promover la implantación de sistemas de gestión ambiental y desarrollar actividades de prevención de riesgos ambientales entre las empresas locales.

de

la

economía

local

Es importante destacar cómo todas ellas fueron consensuadas entre la población a través de las sesiones mensuales de trabajo desarrolladas durante prácticamente un año por el Foro Ciudadano de Participación constituido a tal efecto.

176

Definición de los Programas de Actuación Una vez definidos los ejes de actuación, se trata de desarrollar y secuenciar las actividades encaminadas a conseguir los objetivos perseguidos en aquellos. El primer paso es concretar los objetivos específicos que, dentro de cada línea de trabajo, dan lugar a los Programas de Actuación correspondientes. De esta manera, cada programa de actuación responde a uno de los objetivos de la línea estratégica, a la vez que cada uno de estos programas comprende un conjunto de proyectos o acciones específicas. Definición de Acciones y Proyectos Las acciones deben quedar claramente definidas, presupuestadas económicamente y priorizadas en el tiempo (corto, medio y largo plazo) en función de su relevancia, e indicando el plazo de referencia establecido y los agentes responsables de poner en marcha la ejecución del proyecto. Es importante la orientación de las posibles fuentes de financiación de las actuaciones ya que a menudo los presupuestos municipales han de nutrirse de otros fondos para poder acometer los proyectos, si bien es deseable buscar un compromiso en este aspecto clave para no depender excesivamente de las fuentes externas. La descripción ajustada de las acciones permite estructurar y planificar, en función de las necesidades y los recursos disponibles en cada momento, la prioridad y posibilidad de ejecutarlas. No obstante, dadas las dificultades que en ocasiones entraña detallar -en cuanto a descripción técnica y costes de ejecución- determinadas acciones futuras (bien por la ambigüedad de la misma o por imposibilidad de concretar o puntualizar en la actualidad ciertos aspectos para que puedan ser valorados técnica y económicamente) se recurre a aproximaciones y estimaciones lo más prudentes posibles. Esto puede inducir a la indeterminación del alcance económico y las necesidades de recursos humanos y técnicos que, con exactitud, conlleva la ejecución del Plan de Acción. Este punto no es más que la consecuencia de la complejidad de este Plan, debido a todas las características que se han venido citando (alcance temporal, integración de políticas, dependencia de factores exógenos, consenso social y político, etc...) por lo que ha de ser considerado como un marco de trabajo -o un acuerdo de mínimos- para la gestión municipal y la dinámica local en el horizonte del medio plazo, tomando importancia la concreción detallada y realista de las acciones en la traslación de esos acuerdos a los programas y presupuestos anuales municipales. De otra parte, es deseable que esta variedad de aspectos que hemos visto confluyen en el Plan de Acción Local, quede también reflejada en la diversa naturaleza de las acciones que lo componen. La incorporación de actuaciones de sensibilización, comunicación o gestión municipal conjuntamente con proyectos técnicos de infraestructuras o de gestión de servicios municipales dará lugar a un conjunto de acciones económicamente más asequibles y con diverso grado de interacción institucional y social, lo que hará más factible y realista la ejecución del Plan.

177

Para ilustrar esta idea, y siguiendo a Del Río y Palacios (2004), a continuación se exponen algunos ejemplos de acciones de diversa tipología que se pueden incluir en el Plan de Acción:

‰

ƒ ƒ ƒ ƒ

‰

ƒ ƒ ƒ

Acciones de sensibilización, educación e información Campaña de ahorro y uso racional de los recursos hídricos Crear un Sistema de Información Ambiental Municipal Elaborar una encuesta ciudadana de percepción de la realidad local Puesta en marcha de Agendas 21 Escolares en colegios de la localidad Acciones de infraestructura Construcción de una Centro de Día de atención a mayores Implantar un sistema de riego localizado en los jardines públicos Mejora continua del estado de la red de abastecimiento de agua potable

Acciones de gestión y organización municipal Elaborar una Ordenanza de Vertidos Revisión del PGOU con criterios de sostenibilidad Crear una Comisión Interdepartamental técnico-política sobre desarrollo sostenible ƒ Poner en marcha el Consejo Sectorial de la Mujer ƒ Elaborar un Plan de Ahorro Energético y de Promoción de energías limpias ‰

ƒ ƒ ƒ

‰

ƒ ƒ ƒ

Acciones de gestión de Servicios Municipales Implantación del sistema de recogida de residuos de envases Crear una Bolsa de Empleo Local Ampliar la oferta de servicios ofrecidos por el SAD (Servicio de Ayuda a Domicilio)

Acciones de Fiscalidad ƒ Incentivar a aquellos promotores y constructores que integren criterios de biotectura y bioconstrucción en sus proyectos ƒ Bonificar empresas y comercios locales que implanten un SGMA ‰

Por último, recogiendo lo expuesto por Subirats (2002), los siguientes gráficos reflejan las implicaciones organizativas que conlleva para la Administración local el desarrollo de estrategias de actuación transversales como las que inspiran el plan de Acción de una A21L. El primer esquema refleja el modelo tradicional de organización municipal, caracterizado por departamentosestanco y la ausencia (salvo excepciones) de planificación y actuación conjunta.

178

Esquema 21. Modelo tradicional de organización municipal

Modelo de organización de la administración local compatible con el proceso de Agenda 21Local. Modelo tradicional de organización municipal

COMPROMISO POLÍTICO 2003 - 2007

Medio Ambiente

Desarrollo sostenible

Juventud, Participación

Obras y servicios

D. económico, empleo.

Sanidad - Consumo

Fiestas Barrios y pedanías

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

Urbanismo

Economía, seguridad

1.....n

1.....n

Educación , cultura

Bienestar social

1.....n

1.....n

Personal

Programas y actuaciones

Turismo

Concejalías

.

Fuente: Subirats, J. (2002) Frente a esta situación, y dada la necesidad de integración de las temáticas sociales, culturales y ambientales que hemos venido señalando, la propuesta de organización iría orientada a partir de ejes estratégicos de actuación en los que se coordinaran las distintas concejalías de Interés. De este modo, podemos observar la necesidad de innovación en materia de organización de recursos humanos como factor clave para el pleno desarrollo de la planes de sostenibilidad local. En este sentido, algunos aspectos a considerar son la información, la capacitación, la distribución de competencias, y la organización de recursos. Ejemplos de esto son la comunicación entre los planos político y técnico, la creación de espacios de coordinación entre departamentos (por ejemplo, una Comisión Intersectorial), la utilización de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (por ejemplo, una Intranet), el establecimiento de fórmulas de participación ciudadana en la gestión pública, una dotación presupuestaria acorde y el establecimiento de itinerarios de aprendizaje compartido. El siguiente esquema recoge la propuesta formulada a partir de estos criterios.

179

Esquema 22. Modelo de organización municipal desde la transversalidad

Modelo de organización de la administración local compatible con el proceso de Agenda 21Local. Nuevo modelo de organización municipal

Educación, cultura y deporte para todos

Vivir en las pedanías

Desarrollo económico - empleo

Participación ciudadana: Todos somos protagonistas

Calidad de los servicios públicos 1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

Urbanismo y vivienda: una ciudad para la personas

Políticas sociales: la solidaridad no es un cuento

Ejes prioritarios Objetivos

COMPROMISO POLÍTICO 2003 – 2007 Bajo la filosofía de la Agenda 21 LOCAL

Concejalías 1

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

Concejalías 2

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

1.....n

.

...

Fuente: Subirats, J. (2002)

6.9. Acción estratégica y monitoreo del cambio. Este apartado resulta eminentemente teórico ya que, como veremos en el posterior análisis de la realidad, los sistemas de monitoreo y evaluación se encuentran aún lejos de ser una realidad generalizada (si bien existen experiencias de interés y suponen un ineludible reto de futuro). Dado el enfoque estratégico y de retroalimentación que caracteriza el proceso de Agenda 21 Local, se pone de manifiesto la necesidad de trabajar sobre un instrumento de evaluación del proceso diseñado ad hoc, que recoja las singularidades del municipio en su proceso hacia la sostenibilidad y que sea completo a la vez que sintético, ajustado a la realidad local a la par que comparable a otras experiencias similares en otros contextos... Siguiendo el planteamiento inicial de la estrategia, este sistema de indicadores de seguimiento habrá de tener un carácter progresivo, adaptable a los cambios del entorno, que recoja –sobre unas metas ambiciosas a largo plazo, las de la propia filosofía de acción que plantean los principios de la Carta de Aalborg– unos objetivos realistas en el medio plazo que encaminen los pasos de la actuación municipal hacia un escenario de sostenibilidad.

180

Siguiendo a Salas (2004), el Sistema de Seguimiento ha de contemplar a su vez la creación de una comisión mixta de trabajo que vele por la continuidad del proceso emprendido y sirva de elemento dinamizador de la reflexión e implicación política, así como de la participación ciudadana, además de apoyar el papel pedagógico y comunicador que ha de desempeñar este Plan de Seguimiento. Ya en el Plan de Acción de Lisboa se sugiere como herramienta de trabajo, entre otras, la utilización de indicadores. Será en el encuentro de Hannover (Febrero de 2000) donde se confirma el compromiso de los firmantes de adoptar indicadores de sostenibilidad como instrumento común –junto a las nuevas tecnologías, conceptos innovadores y establecimiento de redes regionales-. ... “Nos comprometemos a introducir indicadores de la sostenibilidad local, según los cuales fijaremos los objetivos, vigilaremos el progreso e informaremos sobre los resultados alcanzados”. 6.9.1. Cómo articular un sistemas de indicadores de evaluación. Los indicadores son un conjunto de parámetros especialmente diseñados para obtener información específica, según unos objetivos predeterminados, de algún aspecto considerado prioritario. Almenar (1998) define un indicador como una variable que nos permite evaluar un fenómeno dado. El grado de significación del indicador, por tanto, trasciende de la información directamente asociada con el valor del parámetro: puede afirmarse que los indicadores poseen un significado sintético y son desarrollados para evaluar un objetivo específico. A pesar de la gran diversidad de indicadores existentes, es posible identificar una serie de características o propiedades comunes que debe cumplir todo indicador: -

-

Debe ser relevante. Debe ser sensible al tipo de fenómeno que tratamos de medir y ofrecer una visión significativa del mismo y de sus cambios. Debe ser fácil de entender y elaborar, de manera que incluso los no expertos puedan comprender el significado del indicador.

-

Debe estar basado en datos accesibles, es decir la información requerida debe estar disponible o puede obtenerse aun coste razonable mientras aún exista tiempo de actuar.

-

Debe ser creíble, es decir estar basado en información válida, científicamente verificable y reproducible en el tiempo.

-

Debe existir una relación causal inequívoca entre el indicador y el valor interpretativo que se le confiere. 181

-

Debe ofrecer una visión clara del estado y tendencia del fenómeno que refleja.

-

Debe ser una herramienta útil para la evaluación de la tendencia y evolución del fenómeno objeto de estudio.

Además de las anteriores características mencionadas que ha de cumplir cualquier indicador, cabe añadir que la finalidad de los indicadores tiende a ser doble: por una parte, constituyen un elemento de comunicación, ya que pretenden agregar datos e informaciones de carácter diverso para ofrecer, de forma sintética, significativa y sencilla una aproximación a una realidad o proceso socialmente relevante. De otra parte, constituye una guía o herramienta en la toma de decisiones y para la gestión, en la medida en que permite evaluar en que punto nos encontramos, hacia dónde vamos y cuán lejos nos encontramos de la meta que queremos alcanzar. De acuerdo con Del Río y Palcios (2004), otro aspecto esencial que hay que considerar previo al diseño de cualquier sistema de indicadores es su naturaleza social y, por tanto, basada en un conjunto de creencias, valores y actitudes. De esta manera, el proceso de construcción de un indicador lleva implícito una toma de postura y de interpretación de un hecho o proceso social, económico o ecológico de acuerdo a unas premisas teóricas que se encuentran en la base del indicador. Se trata, pues, de un proceso científicosocial, y como todo proceso social conlleva implícitos componentes de carácter valorativo y actitudinal. Además del carácter no neutral e histórico de los indicadores, es importante asimismo incidir en que el indicador constituye un símbolo, una indicación sobre una realidad o sistema complejo, tratándose, por tanto, de una variable de síntesis de un fenómeno que no es abarcado o aprehendido en su totalidad por el indicador. No se debe, pues, caer en el enfoque extremadamente simplista de reducir el fenómeno o sistema complejo al indicador empleado para reflejarlo sintéticamente. La evaluación de toda realidad compleja es difícilmente abarcable por un único indicador. El medio ambiente y los procesos sociales tienen múltiples puntos de interacción y se rigen por leyes y tiempos diferentes. Esto hace necesario el establecimiento de un sistema plural de indicadores que conjuguen, en la medida de lo posible, los diferentes planos de análisis (ambiental, social, económico, organizativo) y, lo que es todavía más importante, las relaciones entre los mismos. Así, un sistema de indicadores ambientales o de sostenibilidad es una realidad nueva y distinta, es algo más que la simple suma de una serie de indicadores específicos. Si cada indicador está referido a un conflicto o problema socioambiental concreto (p.e: consumo de agua por habitante), el sistema de indicadores responde a un interés social genérico, en nuestro caso, el desarrollo sostenible de un municipio. Esto se traduce en que el sistema en su conjunto tiene por objeto promover una información que es mayor y 182

diferente de la que ofrece cada una de sus partes, es decir, estamos generando un efecto sinérgico. Estamos, por tanto, incidiendo en una doble cuestión: -

La necesidad de establecer un marco lógico interno entre los diferentes descriptores, de manera que la selección de los mismos como indicadores de nuestro sistema responda a un esquema analítico y organizativo.

-

La concepción del sistema de indicadores no es un proceso estrictamente científico, por lo que la coherencia y consistencia del sistema no ha de buscarse únicamente en un modelo científico, si no que van a depender estrechamente del proceso sociopolítico que lo genera.

A resultas de lo anterior, son aspectos relevantes en la materialización de un sistema de indicadores el establecimiento de unos criterios de selección y de un procedimiento de elaboración del mismo enfocado desde una estrecha interacción entre el mundo científico, el institucional y los diferentes grupos sociales implicados con objeto de conseguir la validación sociopolítica del sistema, base esencial de su credibilidad, de acuerdo con lo expuesto por Salvador Rueda (1995). 6.9.2. Tipología y naturaleza de los indicadores de sostenibilidad local. Existen diversos tipos de indicadores y sistemas. Seguramente, entre los más conocidos por todos, se encuentran los de naturaleza económica (Producto Interior Bruto, renta per cápita, etc...), debido a su más dilatada historia y a su integración cotidiana en la comunicación social. No se profundizará sobre ellos, si bien se consideran clave en nuestro contexto de trabajo, especialmente en la elaboración de índices o sistemas de indicadores de sostenibilidad de carácter nacional o regional. En cuanto a los indicadores de naturaleza social, cuya aparición data de la década de los sesenta, tiene como objetivo el seguimiento del grado del desarrollo en diferentes países o la evolución de este en un mismo ámbito geográfico. Este tipo de indicadores no tuvo el suficiente empuje, quizá debido a la falta de un sólido referente teórico, pero son sin duda un importante legado para el diseño de los sistemas de indicadores ambientales y de sostenibilidad. Los aspectos que se evalúan en este caso son todos aquellos que tiene que ver con la construcción del estado del bienestar (acceso a servicios básicos, como la educación, sanidad, vivienda, derecho a la cultura, relaciones sociales y participación ciudadana, etc...). Los indicadores ambientales, por su parte, nacen como resultado de la creciente preocupación por los aspectos ambientales del desarrollo y del bienestar humano, proceso que requiere cada vez mayor y más sofisticada información y, a la vez y contradictoriamente, nace de la urgencia de 183

abreviar la información ambiental para la comunicación y la toma de decisiones (Ministerio de Medio Ambiente, 1996). De esta manera, lo que se pretende en este caso es incorporar la “parcela de realidad” no contemplada hasta ahora que hace referencia a los procesos y al estado de los diferentes aspectos ambientales en interacción con la actividad humana (p.e: concentración de nitratos en el agua, producción de residuos por habitante y año o presupuesto municipal en medio ambiente). En la literatura actual, el término de indicadores ambientales a menudo se utiliza indistintamente con el de indicadores de sostenibilidad. Conviene aclarar en este punto que los primeros se han de utilizar para referirse estrictamente a variables que permiten evaluar y caracterizar diferentes aspectos ambientales, entendidos estos como puntos de interacción de la actividad humana con el medio ambiente, según se ha comentado. Esquema 23. Tipología de indicadores SISTEMAS DE INDICADORES

Indicadores económicos

Indicadores

sociales

Indicadores ambientales

INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD

Así, en el Código de Buenas Prácticas Ambientales dirigido a los municipios (FEMP) se indica que la utilización de indicadores de sostenibilidad proporciona una visión clara y sencilla del estado medio ambiental de todo el sistema, incorporando variables ambientales, económicas y sociales de forma sinérgica, con ellos se consigue “tomar el pulso” de un municipio, permitiendo evaluar periódicamente el estado socio-ambiental del municipio y comunicarlo a la población. También resulta interesante la clasificación que lleva a cabo el Ministerio de Medio Ambiente en base a los diferentes enfoques analíticos utilizados para construir el sistema: -

Marco temático: los problemas ambientales específicos son identificados y analizados, y sirven de marco para el desarrollo de los indicadores (p.e: ocupación del suelo, contaminación del agua, gestión de residuos, etc.)

-

Estructura por medios: el medio ambiente del sistema estudiado se divide en grandes medios biofísicos (aire, agua, suelo, biodiversidad,

184

etc.). En este marco, el acento se pone sobre un entorno receptor de impactos de diferentes orígenes. -

Marco sectorial: en esta aproximación se considera al medio como fuente de recursos y receptor de residuos, analizando la relación de los diferentes sectores económicos con su entorno en estos términos.

-

Marco causal: En este modelo analítico la aproximación que predomina es la función de los indicadores como instrumento en el proceso de toma de decisiones y de evaluación de la política ambiental. Este marco de causalidad supone que las actividades humanas ejercen una presión sobre el medio, este registra cambios en su calidad y cantidad (estado), y que el sistema socio-institucional responde para mantener un equilibrio o unos estándares consensuados (respuesta), generándose un bucle hacia las presiones ejercidas. De esta manera, para cada una de las áreas temáticas consideradas se elaboran indicadores de PresiónEstado y Respuesta. Es el denominado, y comúnmente utilizado, modelo P-E-R ( P-S-R en inglés) difundido por la OCDE.

-

Enfoque espacial: los problemas ambientales se clasifican según la escala espacial a la que se puedan referir (local, regional, nacional y global).

-

Marco ecosistémico: Se trata de una aproximación más innovadora y compleja, que considera el ámbito estudiado como un ecosistema en el que la información se presenta en unidades territoriales con características ecológicas distintivas e interrelacionadas.

Esta clasificación de la estructura interna del sistema es flexible y no supone una opción excluyente, más bien es común la complementariedad entre los diferentes marcos de análisis (p.e: la Propuesta para España de indicadores ambientales del Ministerio de Medio Ambiente tiene un enfoque espacial, una estructura por medios con cierto carácter ecosistémico y sigue un modelo de causalidad presión-estado-respuesta). Actualmente el marco de análisis dominante de los anteriormente citados es el de Presión-Estado-Respuesta, generalmente utilizado por los países de la OCDE, al ser el modelo elegido por esta organización internacional para sus indicadores ambientales (OCDE, 1994). Este modelo considera la necesidad de desarrollar tres tipos de indicadores para abordar cada uno de los temas o áreas socio-políticamente relevantes: -

De presión: incluyen presiones de tipo directo (como los incendios forestales) e indirecto (pérdida de biodiversidad por la actividad urbanística).

-

De estado del medio ambiente: descriptivos de la calidad del medio, tanto en lo que se refiere a la calidad de los recursos naturales per se (suelo, agua, aire, flora y fauna), como la calidad de estos en relación con procesos de explotación o uso. Dan una visión de conjunto de la 185

situación del medio ambiente y de su evolución en el tiempo, sin hacer explícitas las presiones ejercidas desde fuera. En la práctica, la distinción entre los indicadores de estado y de presión puede resultar ambigua y, como quiera que la medición de las condiciones ambientales puede ser una tarea compleja y costosa, a veces los indicadores de presión sustituyen a los de estado. -

De respuesta: entendiendo por respuestas las acciones individuales o colectivas que tiene por objeto evitar, atenuar o corregir las repercusiones negativas que sobre el medio ambiente tienen las actividades humanas. En un plano teórico ideal, deberían reflejar los esfuerzos de la sociedad para responder a un problema ambiental particular, encontrándose la dificultad práctica de limitar las respuestas a aquellas susceptibles de medición en términos cuantitativos.

La utilidad de este modelo es que se adapta a los pasos de un modelo decisorio cualquiera y que, además, es común a la forma de pensar de quienes deciden y de la comunidad científica. Sin embargo, este modelo ha recibido duras críticas desde el punto de vista de su incorporación de un enfoque sostenibilista (de hecho, proviene de un concepto más limitado y anterior en el tiempo: la gestión ambiental desde la Administración Pública, según Almenar, 2000). La simplicidad del mismo sugiere relaciones lineales entre las partes, oscureciendo relaciones más complejas dentro de los ecosistemas, así como entre los ecosistemas y otros sistemas así mismo complejos como son el social, el económico y el organizativo. Frente a esta carencia se opta a menudo por integrar un alto número de variables en el sistema, por temor a dejar fuera alguna información significativa, retornando al punto de partida: una gran cantidad de datos inmanejable y poco operativa para facilitar el proceso de toma de decisiones (Rueda, 1995). La Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) amplía el anterior modelo P-ER introduciendo dos nuevos conceptos, dos nuevos elementos en el bucle de causalidad: el término de fuerzas motrices o causas de la presión (en inglés, driving forces) y el que describe el impacto sobre el medio. De esta manera, se busca ganar en complejidad así como intentar paliar en parte las limitaciones simplistas del anterior modelo. También la AEMA aporta en su Informe Dobris un modelo interesante desde el punto de vista local que ha sido considerado desde instituciones españolas promotoras de la Agenda 21 Local, como la Diputación de Barcelona (Xarxa de Municipis cap a la Sostenibilitat) o la Junta de Andalucía en sus estudios sobre medio urbano. -

Los indicadores de modelo (M): describen rasgos o fenómenos “estructurales” que caracterizan el espacio municipal.

-

Indicadores de flujo (F): abordan los ciclos de materia y energía desde el punto de vista de su producción, distribución, tratamiento y reutilización.

186

-

Indicadores de calidad (Q): determinan el resultado final de los diversos aspectos de la dinámica local.

Veamos en esta tabla algunos ejemplos: Tabla 12. Ejemplos de indicadores de sostenibilidad A S P (Presión)

E

A S E (Estado)

E Índice de diversid ad económ ica

M urbana Modelo de suelo

Densid. de poblac.

Superfi cie de zona verde por hab.

F Flujo

Nº de Alumno que no acaban la ESO

Voluma nual de resid. industr

Ocupac.

Consume nergía

Pérdida Q de masa Calidad forestal

Activos con Nivel trabajo sonoro en el Tráfico municip

Calles con priorid peatón

A S R (Respuesta)

Reutiliza Inversió ción n Aguas Industri Residual al anual es

Absenti smo escolar

Protecci ón espacios Tasa de valor desemp ecológic leo opaisajísti co

E

Nº particip antes en el Foro Agenda 21 Inserció n laboral en program as Formaci ón Ocupaci onal Percepci ón ciudada na sobre calidad vida

Empres as con SGMA certific ado

A = Ambiental; S = Social; E = Económico De la misma manera que ocurría con los proyectos que conforman el Plan de Acción, y de nuevo remarcando el valor de una buena organización de la información, es muy recomendable presentar cada uno de los indicadores del sistema en fichas individuales de fácil manejo y comunicación. En estas fichas se trata de recoger aquellos aspectos relevantes para facilitar el cálculo, la interpretación y difusión de cada indicador. Todas las fichas deben contar con una breve descripción-justificación del indicador de sostenibilidad, la fórmula para su cálculo y unidad de medida, las fuentes de información, así como la tendencia que debe tener el indicador para considerar que se avanza hacia un modelo municipal más sostenible y la evolución habida, en caso de contar con una serie histórica de datos. En relación con el sistema de indicadores, la experiencia del municipio de Torrent nos servirá nuevamente de ilustración. Siguiendo a Salas (2004), podemos señalar cómo en junio del 2000, el Pleno del Ayuntamiento aprobó la adopción de los indicadores europeos comunes de sostenibilidad propuestos en la conferencia de Hannover. Ese mismo año se contrata a una empresa externa, con el fín de que proceda a la medición de los mismos. Tras una 187

difícil tarea se logra efectuar, sin embargo se desecha la idea de tomarlos como referencia, puesto que no se adaptan a la realidad municipal y su medición se basa en demasiadas extrapolaciones que hacen dudar de su fiabilidad. A partir de este punto, se toma la decisión de elaborar un sistema de indicadores "personalizado" para Torrent que permita, por una parte, conseguir los objetivos marcados de seguimiento e información del proceso de A21L y, por otra, permitir la comparación con otros municipios a través de indicadores comunes. De este trabajo han surgido un sistema con 21 indicadores básicos (y 9 accesorios), que cumplen los requisitos establecidos y están siendo medidos en la actualidad, con el propósito de establecer las tendencias del desarrollo de Torrent. Así, el sistema de indicadores básicos de Torrent queda establecido como sigue: 1) 2) 3) 4) 5)

Calidad del agua potable de consumo público Consumo municipal de agua Porcentaje de agua que se recicla Generación de residuos sólidos urbanos per cápita Proporción de residuos sólidos urbanos separados selectivamente 6) Número de días en que se registran calidades del aire “deficiente” o “mejorable" 7) Nivel acústico de las calles con mayor tráfico 8) Consumo doméstico de electricidad 9) Superficie de paneles solares instalados 10) Ocupación urbana del suelo 11) Adecuación del planeamiento a la singularidad ecológica del territorio 12) Proporción de calles con prioridad para peatones y bicicletas 13) Proporción de personas que utilizan el transporte público 14) Gasto municipal en recursos para la promoción de hábitos saludables y de prevención de la exclusión social 15) Proporción de estudiantes que se gradúan en enseñanza secundaria obligatoria 16) Tasa de desempleo 17) Gasto del Ayuntamiento en Educación Ambiental 18) Nivel de información y corresponsabilidad ambiental de la población torrentina 19) Dinámica y diversidad en el Fòrum Torrent XXI de participación ciudadana 20) Nº de especies de aves existentes en el municipio 21) Gasto municipal en adecuación y gestión de áreas recreativas y espacios naturales municipales

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Para cada indicador se elaboró una ficha técnica estructura a partir de los siguientes contenidos: -

Nombre del indicador Metodología de cálculo Valor inicial de partida Tendencia de futuro deseada Relación con los objetivos del Plan de Acción Comparabilidad con standards de referencia Medios técnicos disponibles Medios presupuestarios

6.9.3. Organizando responsabilidades: la Comisión de Seguimiento. Según se viene comentando, y a pesar de la apariencia más técnica de la elaboración del instrumento evaluador, no debe perderse de vista el papel esencial que juega la implicación socio-institucional en esta fase del proceso, tanto en su propio diseño como en la revisión periódica de los resultados alcanzados. Con este objeto se suele crear una Comisión Mixta de Seguimiento del proceso de A21L en la que se asignan responsabilidades y recursos. Esta Comisión suele constituirse en un órgano de participación compuesto por técnicos, políticos y representantes ciudadanos cuyas funciones serán las de hacer un seguimiento del grado de aplicación y ejecución del Plan de Acción Local y de los resultados de los indicadores, así como de la integración de los principios de sostenibilidad en la actuación municipal. Además de tratarse de una herramienta de seguimiento y gestión interna de la Agenda 21 Local, esta Comisión tiene también la tarea fundamental de velar por la adecuada comunicación de los valores del Sistema de Indicadores mediante la publicación anual de un documento sintético de carácter divulgativo.

189

6.10. La A21L frente a la participación ciudadana. Una vez caracterizadas las diferentes fases metodológicas que constituyen el proceso de A21L, vamos a tratar una de las claves estratégicas para la consecución del éxito del proceso y que constituye un requisito común al buen hacer de las tres presentadas anteriormente. Según Abeledo y Canet (2004), la participación ciudadana resulta esencial por partida doble. Constituye tanto un requisito instrumental (dada la necesidad de integración de intereses) así como un valor en sí mismo (avanzar en la democracia participativa). Pero no resulta tarea fácil. Articular mecanismos de participación ciudadana constituye, quizá, el principal reto que plantea la A21L. La falta de una cultura institucional de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones, el escaso interés ciudadano, la débil representatividad de las asociaciones o el bajo avance en el contro real de los presupuestos por parte de los vecinos son algunas de las carencias que, en forma de círculo vicioso, amenazan un aspecto clave en el desarrollo de los procesos sostenibilistas. La Firma de la Carta de Aalborg conlleva un compromiso municipal de gobierno acorde con las claves de la buena gobernanza. Cuestiones como la transparencia y acceso a la información, el desarrollo del espacio público, fomentar de la capacitación social e institucional a través de la formación o la innovación en técnicas para la democratización de los procesos de toma de decisiones son algunos de los aspectos decisivos en este sentido. 6.10.1. Necesidad y potencialidad de la participación. La participación de la comunidad local en los procesos de toma de decisiones es un tema de creciente interés. Y lo más interesante reside en que esta relevancia que se otorga a la participación es común, independientemente de que el análisis se realice desde la perspectiva ambiental, social, económica o la integración de éstas. En primer lugar, si analizamos la cuestión desde el enfoque económico, debe señalarse como principal referente el paradigma del desarrollo endógeno, dada su decidida apuesta por la participación como variable estratégica del desarrollo económico local. Este paradigma surge a principios de los años 80 como resultado de los importantes cambios que se estaban produciendo en el mundo (globalización, competitividad creciente, crisis energética, cambios en los sistemas de producción...) y la incapacidad de las respuestas tradicionales para hacer frente a los problemas de desarrollo (basadas en inversiones en grandes infraestructuras, políticas redistributivas y de atracción de grandes empresas...). Se produce una profunda reflexión sobre la importancia del territorio como espacio de desarrollo de conocimiento y del capital endógeno y la trama institucional como factores fundamentales para una respuesta flexible a la crisis.

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Sin profundizar más, podemos identificar los siguientes aspectos que destacan la importancia de la participación y el desarrollo de la trama social según esta nueva filosofía: -

La importancia asignada a la capacidad organizativa del territorio (la propia OCDE la identifica como un eje estratégico del desarrollo local) y la influencia que las relaciones entre actores y empresas tienen sobre aquella.

-

La repercusión que la riqueza de la trama social e institucional tiene sobre algunas variables estratégicas del desarrollo local como son los procesos de aprendizaje e innovación y la difusión del conocimiento y la información.

-

La influencia que la cohesión genera sobre la capacidad local de control de las transformaciones que se producen en el entorno.

Desde el punto de vista medio ambiental, la Guía Europea para la Planificación de las Agendas 21 Locales editada por The International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), señala que la participación de los ciudadanos constituye uno de los aspectos más relevantes para el correcto desarrollo de este proceso. Diversas y numerosas razones justifican esta afirmación, entre las que destacamos las siguientes: -

En primer lugar, la participación pública constituye un requisito fundamental para el éxito en la implementación de la Agenda 21 Local, dada la necesidad de consenso que reclama su naturaleza de plan de acción a largo plazo.

-

Por otra parte, la participación pública crea sentido de responsabilidad comunitaria en el ciudadano, aspecto de relevancia estratégica dada la necesidad de establecer responsabilidad colectiva entorno a cuestiones de interés colectivo (tal y como es la defensa de la calidad de vida de los ciudadanos).

-

En tercer lugar, la participación pública favorece la implicación de los ciudadanos en los objetivos de la Sostenibilidad, a través de la concienciación, educación y generación de cohesión social.

Por último, desde la perspectiva social y política podemos señalar las consecuencias que para la gobernabilidad local implica la transversalidad y complejidad que caracterizan las problemáticas medio ambientales, así como la necesidad de revitalizar la democracia ante la creciente brecha que se manifiesta entre gobernantes y gobernados. Los procesos de participación pueden así: -

Reducir el distanciamiento entre la Administración y la población, generando cauces de comunicación recíproca entre ambas partes y aprendizaje en prácticas democráticas.

191

-

Favorece la vertebración de la comunidad local.

-

Crea sentido de responsabilidad comunitaria en el ciudadano, desarrollando la responsabilidad colectiva ante temas de interés colectivo (como la calidad de vida).

La participación se muestra así como una de las claves estratégicas para la gobernanza local, tal y como apuntábamos anteriormente. Los diferentes proyectos de estrategia municipal desarrollados en los últimos años (Ciudades Sanas, Planificación estratégica en las ciudades, Ciudades educadoras o la propia A21L) se fundamentan en el impulso al principio de participación pública en un proceso de revisión del actual modelo de democracia representativa. 6.10.2. ¿Qué grado de participación ciudadana perseguimos? Una de las primeras cuestiones en relación con los procesos de participación es la gradación de objetivos que ésta puede presentar. Tabla 13. Los múltiples objetivos de la participación ciudadana. Una clasificación En función del papel otorgado a los En función de lo obtenido por los ciudadanos gobernantes Derecho a la información Legitimidad política Derecho a ser consultados Mejora de las decisiones Derecho a participar en la toma de Disponibilidad de colaboradores decisiones Fortalecimiento del capital social Fuente: Brugué y Martí (2003) De acuerdo con Brugué y Martí (2003), la primera columna refleja la denominada escalera de participación. A partir de esta caracterización, los dos modelos de municipio se caracterizarían del siguiente modo. En el primer caso, por unos ciudadanos pasivos, limitados a la recepción de la información que le facilite el municipio del bienestar. Por el contrario, en el municipio relacional, cómo y qué cosas deben hacerse se encontrarían en el centro de la participación ciudadana. La segunda columna recoge la utilidad para el gobierno y permite distinguir: -

Objetivos tradicionales: legitimación y optimizar la toma de decisiones Objetivos nuevos: colaboradores y capital social

Otra cuestión de interés hace referencia a la relación entre el rol asignado al ciudadano (dando meramente información o abarcando más) y cómo se organiza y qué objetivos presenta la participación. En el proceso de activación de la ciudadanía, el nuevo activismo responde a diversas causas (desarrollo cultural, descontento social, posibilidades de las nuevas tecnologías o la mayor complejidad de los conflictos). 192

Esta activación de las relaciones entre gobernantes y administrados presenta diferentes dimensiones. Tabla 14. Relaciones y ámbitos Ámbito económico Ámbito administrativo Pagador de impuestos Usuario Accionista Cliente-consumidor Fuente: Brugué y Martí (2003)

Ámbito político Votante Ciudadano

Uno de los dilemas que se presentan es el de la participación del individuo frente a la del colectivo. La necesidad de activar roles individuales se junta con la de fomentar mecanismos de agregación y representación de intereses (a través de la definición de proyectos colectivos). 6.10.3. Planteando una secuencia estratégica de participación a través de un proceso de A21L. Tal y como señala Monrós (2004), la participación ciudadana es el elemento clave para el desarrollo de cualquier proceso de gestión de conflictos a través de la construcción de consenso, afectando así a todas las fases de la A21L. La tríada Participación-Comunicación-Educación resulta así un combinado estratégico a la hora de desatar las potencialidades implícitas en la A21L. Y todo ello no es de extrañar si consideramos la necesidad de extender una estrategia de redes de cooperación y aprendizaje entre los diversos actores estratégicos del desarrollo local en un proceso de construcción de capacidades y de inversión en capital social como el que tratamos. Destaca, pues, la naturaleza estratégica del proceso, tal y como se refleja en la figura recogida del ICLEI y las implicaciones que sobre el mismo se derivan.

193

Esquema 24. La importancia de la participación pública en el proceso hacia la sostenibilidad

Implementación Implicación

Permanente

Plan de acción a largo plazo Desarrollo del sentido de propiedad comunitaria

Construcción de Consenso Participación y discusión

Visión de una comunidad sostenible Negociación, Discusión y Participación

Educación /concienciación Desarrollo del sentido de propiedad

Participación pública / implicación ciudadana Organización de la Participación pública

Educación / concienciación

Concepto de Sostenibilidad

Fuente: ICLEI (Local Agenda 21 Guidance) Por último, y en relación con los participantes, las A21L han redefinido el mapa de actores en la elaboración de estrategias, presentando enfoques más integradores y abiertos a los diferentes intereses y opiniones. Además del propio Ayuntamiento, los implicados son las diversas asociaciones locales (culturales, económicas, ambientales, asociaciones de vecinos...) ciudadanos particulares, otros niveles de la Administración pública... No obstante, persisten serias deficiencias en la incorporación de colectivos especialmente significativos como son grupos marginales y con riesgo de exclusión, sindicatos y empresas, o las mujeres y los jóvenes.

194

6.10.4. Una propuesta integral en materia de participación ciudadana. Dado el interés que presenta como ilustración de todo lo expuesto, presentamos brevemente una propuesta de articulación y mejora de la participación ciudadana en los procesos de A21. Siguiendo a Canet Yuste (2003), autor que traza un proceso participativo estratégico a partir de las debilidades que éstos presentan en la práctica (como veremos en profundidad más adelante) y resulta especialmente interesante como ilustración del variado y completo instrumental desarrollado en los últimos tiempos en materia de planificación participada. Los objetivos a alcanzar con la puesta en marcha de esta propuesta de articulación son los siguientes: 1. Desarrollar el sentido de pertenencia y la identificación de los ciudadanos con el proceso de Agenda 21 Local. 2. Fomentar la integración social, reforzando y estructurando la comunidad. 3. Proporcionar oportunidades para el aprendizaje y para ejercer el sentido de la responsabilidad socio-ambiental. 4. Facilitar que los intereses de los ciudadanos sean tenidos en cuenta en la gestión de la vida pública municipal. 5. Enriquecer el diagnóstico cuantitativo mediante la información y aportaciones obtenidas de las consultadas a los ciudadanos (encuestas, entrevistas...). En relación con la propuesta de articulación en materia de participación ciudadana los procesos de Agenda 21 Local se deben caracterizar por la integración de los siguientes actores: -

La implicación y participación de la comunidad local, en general, y determinados colectivos en particular, la cual va asumiendo un progresivo protagonismo dentro de las distintas fases del proceso, confeccionándose para ello grupos de trabajo.

-

La participación activa de las diferentes administraciones que interactúan en diverso grado con el proceso Agenda 21 Local: Ayuntamientos vecinos, Diputaciones...

-

Implicación activa de los técnicos y profesionales que juegan un papel activo facilitando el desarrollo y éxito del proceso de Agenda 21 Local.

Es necesario señalar que a lo largo de todo eL proceso no todos los ciudadanos van a involucrarse de la misma forma. En este sentido, se ofrece una propuesta de articulación de diferentes herramientas dentro de un proceso de A21L, lo que permite mejorar la vinculación de los ciudadanos y diferentes agentes locales. La presencia de la participación ciudadana en cada una de las fases requiere de una batería de herramientas participativas acordes con los objetivos de cada fase. Pongamos como ejemplo un municipio tipo de las siguientes características: 195

-

Dimensión poblacional media (35.000 habitantes). Proceso impulsado desde la administración pública local. Coordinado por un equipo consultor externo.

Para alcanzar estos objetivos se presentan un conjunto de Programas, ordenados y agrupados en función de la etapa de la A21L en la que se van a desarrollar. Cada uno de ellos constará a su vez de un conjunto de acciones que permita alcanzar los objetivos marcados. Tabla 15. Objetivos a alcanzar en cada uno de los planes de actuación. 1. FASE DE ORGANIZACIÓN PREVIA (planificación y arranque del proceso) Programas de actuación: 1. Comunicación: - Comunicar y difundir la puesta en marcha del proceso. - Crear la necesidad entre todos los ciudadanos del beneficio del arranque de la Agenda 21 Local. 2. Integración: - Integración del personal político/técnico en su desarrollo.

2. FASE DE ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO SOCIO-AMBIENTAL Programas de actuación: 1. Visualización de futuro: - Obtener una visión de conjunto por parte del equipo coordinador de la Agenda 21 Local. 2. Integración. - Difundir el término de desarrollo sostenible. - Creación de un espacio de debate y participación. 3. Elaboración del diagnóstico. - Elaboración del análisis compartido de la realidad local. - Conocer los problemas que afectan y preocupan a los ciudadanos del municipio.

3. FASE CREACIÓN DEL ÓRGANO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Programas de actuación: 1. Constitución del órgano de PC: - Diseño compartido del futuro órgano de PC. 2. Dinamización del órgano de PC: - Integración del personal político/técnico en su desarrollo.

Fuente: Canet Yuste (2003) Fase Primera: organización previa. La situación de partida que caracteriza cada municipio (sociales, económicas y ambientales) en que se inicia una Agenda 21 Local, reclama una fase previa en que se organice, estructure y publicite la puesta en marcha de este tipo de procesos.

196

De acuerdo con Marchioni (2001), sin información no puede haber participación, pero no es suficiente informar para que haya automáticamente participación. Esto resume la esencia de esta etapa inicial: es necesario publicitar el proceso e informar a todos los ciudadanos del municipio en qué consiste. Con ello, no debemos esperar una reacción participativa inmediata. Los primeros pasos pueden condicionar el futuro éxito del proceso, por lo que es necesario llevar a cabo dos acciones iniciales: Comunicación e Integración. Programa de Comunicación De acuerdo con Canet (2003), una de las claves del futuro éxito, en términos de participación ciudadana del proceso de Agenda 21 es su correcta comunicación y difusión entre todos los sectores de la población del municipio. En este sentido, desde el equipo consultor externo y desde la administración pública (administraciones impulsoras del proceso: Ayuntamiento, Diputaciones...) es necesario poner en marcha acciones dirigidas a motivar y animar a los potenciales participantes. Las acciones a desarrollar son de lo más variopintas, y dependen de la realidad del municipio, sin embargo, algunas de las claves para una correcta difusión del proceso son: -

-

Llamar la atención entre los ciudadanos de las futuras repercusiones de la puesta en marcha del proceso de Agenda 21. Buscar los medios de difusión locales con mayor implantación, credibilidad o atractivo para los diferentes sectores de la población (asociaciones, instituciones, radios locales...) Los mensajes a divulgar deben incluir aspectos concretos atractivos para los ciudadanos, evitando proporcionar fríos datos genéricos. A la hora de convocar a los ciudadanos a charlas, jornadas de presentación... es necesario incluir acciones o actividades animadas con el fin de aumentar el poder de convocatoria.

Programa de Integración. La capacidad que se tenga para involucrar en esta primera fase organizativa a los principales protagonistas facilitará que estos sientan el proceso como suyo, favoreciendo la corresponsabilidad. Estamos hablando de técnicos municipales, políticos, y aquellos protagonistas que puedan jugar un papel relevante en el futuro órgano de participación ciudadana de la Agenda 21. La primera acción a desarrollar sería una de carácter formativo dirigida a técnicos y políticos (por separado) de la administración local, con ello se pretende difundir la idea de desarrollo sostenible local y la metodología de trabajo de la Agenda 21. El siguiente paso es la creación de una infraestructura dentro de la administración local con el fin de alcanzar el carácter transversal necesario para el correcto desarrollo del proceso. En este sentido, la puesta en marcha de una Oficina de Agenda 21 Local supone la creación de un espacio físico que permita el trabajo coordinado de las diferentes áreas de la corporación local, 197

el seguimiento de la implementación del proceso, a la vez que crea un referente externo para el ciudadano. La Oficina de Agenda 21 estaría compuesta por una comisión técnica de seguimiento en la que formaría parte los técnicos municipales de las principales áreas (urbanismo, servicios sociales, cultura, medio ambiente, desarrollo económico...). En muchos municipios la puesta en marcha de esta oficina puede suponer un reto y un coste difícilmente asumible. En estos casos, se puede optar por la creación de una comisión interna del Ayuntamiento, dependiente directamente de Alcaldía, que permitiera la coordinación y seguimiento de proceso de Agenda 21, a la vez que puede servir como embrión para la puesta en marcha, en un futuro, de esta Oficina. Fase Segunda: diagnóstico socio – ambiental. Podríamos considerar esta fase como una de las piezas claves del proceso de Agenda 21 Local, su elaboración permite obtener una fotografía de la realidad social, económica y ambiental que sirve como base para detectar las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades con las que cuenta el municipio, y a su vez, como herramienta base para plantear soluciones concretas reales y viables, que vendrían recogidas dentro del Plan de Acción Socio – Ambiental. En este sentido, contar con la participación de los ciudadanos y agentes locales es de suma importancia, conseguir un diagnóstico en el que se haya conseguido dar voz a todos los actores del municipio facilitará que los problemas los sientan suyos así como las soluciones necesarias. El hecho de realizar un diagnóstico de una realidad local no es sólo una cuestión de los técnicos (equipo externo y/o administración) que trabajan en él. Para la realización del mismo, se cuenta con la participación activa de los tres protagonistas del proceso: ciudadanos (asociados o no), técnicos y profesionales, y administración pública. Al fin y al cabo, el proceso de Agenda 21 tiene carácter público, por ello la documentación que se genere (Diagnóstico Socio-Ambiental, Plan de Acción...) así como todo el conocimiento del que se disponga debe ser devuelta a la población (bibliotecas, Internet, trípticos...) de lo contrario caeríamos en el error de favorecer el distanciamiento entre ciudadano y la administración pública. Se propone la puesta en marcha de tres Planes, denominados: Plan de visualización de futuro, Plan de integración y Plan de elaboración del Diagnóstico Socio – Ambiental. Plan de Visualización de Futuro. Como hemos comentado al principio de esta propuesta, el agente responsable de coordinar y llevar a cabo este hipotético proceso de Agenda 21 Local es una consultora o institución externa al municipio, agente, que a priori, no conoce la realidad local ni sus problemáticas. En este sentido, el desarrollar un Taller de Visualización de Futuro (cuestión sobre la que volveremos más adelante al tratar el tema de la prospectiva ) va 198

a permitir obtener una visión inicial del municipio. Una muestra de esta metodología de trabajo nace dentro del programa Value II – Nexo III de la Dirección General XIII de la Comisión de las Comunidades Europeas, mediante la cual se propone fomentar la participación consciente en las opciones relativas al impacto de la ciencia y la tecnología sobre la sociedad. En España varios han sido los municipios que hayan llevado a cabo estos procesos con fines diversos: redacción de PGOU, protección de espacios naturales, Planes de Desarrollo Local... Esta acción permitirá canalizar esfuerzos al agente externo a la hora de elaborar el Diagnóstico, es decir, marcar las principales líneas de diagnosis, haciendo especial hincapié en el análisis de las problemáticas detectadas. Sin embargo, las conclusiones obtenidas deben servir como documento de trabajo inicial, no dejando de lado aquellos aspectos no tratados durante el desarrollo de este Taller. Otra de las ventajas de llevar a cabo este Taller son: aumentar la concienciación de los problemas socio – ambientales del municipio entre los ciudadanos y agentes locales, iniciar una metodología de trabajo que permita discutir conjuntamente los obstáculos al desarrollo sostenible, identificar conjuntamente las soluciones posibles e identificar conjuntamente visiones futuras del municipio sostenible. Este tipo de talleres requieren una propuesta de trabajo relativamente sencilla. Se desarrollan a lo largo de dos sesiones de trabajo en las que los participantes (políticos, técnicos, asociaciones, ciudadanos...) plantean posibles escenarios de futuro para el municipio, y entre todos se consensuan propuestas que permitan ir hacia ese modelo de municipio sostenible deseado Plan de Integración. En la fase de Pre-Diagnóstico se han realizado acciones que permitan difundir e informar sobre la puesta en marcha del proceso de Agenda 21, en la fase en la que nos encontramos ahora, debemos de dar un paso adelante, no limitándonos a informar, para ello pondremos en marcha acciones que nos permitan: -

Difundir el concepto de desarrollo sostenible aplicándolo al análisis de factores concretos: Calidad de vida, ciclo del agua, el uso del suelo, calidad de vida urbana...

-

Crear un espacio de participación ciudadana individual y colectiva a lo largo del proceso de la elaboración del diagnóstico socio – ambiental.

Estas acciones se desarrollan entorno a la realización de unas Mesas temáticas de debate Socio – Ambiental dirigidas a la población en general, eligiendo temas de debate que afecten a un importante número de ciudadanos. A modo de ejemplo el titulo de algunas de estas mesas podría ser: Los usos del suelo, ¿cómo nos afectan?...

199

Plan de elaboración del Diagnóstico Socio – Ambiental. La filosofía con la que nacen las Agendas 21 Locales es la de conseguir que entre todos los actores locales se planteen soluciones que permitir caminar hacia el desarrollo local sostenible, sin embargo, para alcanzar este objetivo es fundamental que éstos se sientan parte del proceso, esas futuras soluciones deben nacer a partir de la elaboración de un análisis de la realidad municipal compartido, en el que se vean reflejadas las inquietudes y dificultades detectadas por los ciudadanos. Los protagonistas del Diagnóstico son los grupos locales y ciudadanos, no el equipo o institución externa encargada de la puesta en marcha del proceso de Agenda 21. Las acciones planteadas dentro de este Plan son de diversa índole: -

Entrevistas a actores estratégicos, para ello realizaremos entrevistas exploratorias que nos permitan detectar aspectos de la realidad local que inicialmente no conocíamos, de encontrar pistas de reflexión, ideas o hipótesis de trabajo, de este modo, complementaremos el trabajo realizado a partir de la lectura de la documentación obtenida.

-

Elaboración de un Sociograma. Se trata de un instrumento que nos sirve para ver de forma gráfica los diferentes posicionamientos de los distintos actores implicados en el tejido asociativo del municipio. De esta manera, se dibujan las asociaciones (representadas por cuadrados), la administración (representada por un triángulo) y la base social no asociada a grupos informales (representada por círculos). A través de fechas se representan las relaciones que se mantienen entre los actores, así como el tipo de relación: relación fuerte (flecha gruesa), y relación débil (flecha discontinua). Esta herramienta nos permitirá perfilar y seleccionar aquellos grupos locales que podrían funcionar como futuros dinamizadores del Foro Ciudadano.

-

Estudios de Opinión, existen varios mecanismos que nos pueden permitir obtener una percepción de las inquietudes o preocupaciones de los ciudadanos. De todos ellos, el que más se adecua al proceso de Agenda 21 Local, es la puesta en marcha de un cuestionario en el que se recoja la percepción del ciudadano en materia de calidad de vida y medio ambiente en el municipio. Las limitaciones técnicas y económicas de los procesos de Agenda 21 Local no permiten llevar a cabo estudios de opinión a pie de calle. Sin embargo, localizando las vías de difusión características del municipio (grupos organizados, televisión y prensa local, escuelas...) se pueden obtener un número de cuestionarios que sean representativos del conjunto de la población.

-

Grupos de discusión: Esta técnica nos va a permitir reunir a un grupo de actores locales que hablarán entre sí, acerca de alguna problemática existente en el municipio. La reunión queda grabada y se procede al análisis, estudiando los temas surgidos y contenidos expresados, así como la forma con la que se han expresado, el momento, las respuestas dadas, las opiniones...

200

-

DAFO: Herramienta que nos va a permitir actuar sobre la realidad con la que se trabaja (detección de problemas o diagnóstico de situaciones) con una intención proyectiva – prometedora (búsqueda de soluciones o programación de acciones)

-

DELPHI: Esta técnica precisa de una selección previa de actores, denominados expertos, que por su trabajo, vida cotidiana, dedicación, compromiso personal, etc... en condiciones mínimas son capaces de desarrollar un discurso articulado sobre la realidad del municipio. La estrategia a seguir requiere la elaboración de un cuestionario inicial diferente, pero con una estructura común, para cada uno de los actores expertos, en el que se pregunte sobre aspectos generales de la realidad local. Una vez cumplimentado nos lo devuelven. Estos primeros resultados se resumen y sintetizan y se les devuelve junto a otro cuestionario sobre aspectos más concretos (proceso respuesta-análisisretroalimentación-respuesta). Con el análisis de los resultados obtenemos, de forma sectorial, un conjunto amplio de ideas de gran calidad al haber sido elaboradas por escrito.

Fase Tercera: creación del órgano de participación ciudadana. En esta última fase del proceso de Agenda 21 Local es donde toma forma el órgano, propiamente dicho, de participación ciudadana, en el que se presentará la fotografía socio – ambiental del municipio al conjunto de la población, sirviendo de documento de trabajo para empezar a proponer acciones que permitan ir hacia un desarrollo local sostenible. Es en este punto en el que se encuentran importantes problemas de fondo respecto a la participación ciudadana, como se hace referencia al principio de este capítulo, en este apartado se presentan una serie de acciones que, considerando estas limitaciones, favorecen el futuro éxito de esta fase. El órgano de participación ciudadana que mejor se adapta a la metodología de la Agenda 21 Local es la de Foro Ciudadano, de carácter asambleario y cuya dinámica se basa en el trabajo de mesas sectoriales. Los Foros deben ser entendidos como órganos asesores y externos al Ayuntamiento con el fin de evitar un uso político del mismo, en este sentido, debe estar presidido por un actor respetado por todos los ciudadanos, de carácter abierto y sin estar vinculado directamente a ninguna formación política. Las acciones planteadas vienen recogidas en dos Planes: Plan de constitución del Foro y Plan de Dinamización, respectivamente. Plan de Constitución del Foro. La idea de la creación de un Foro debe haber sido trabajada a lo largo de todo el proceso, el fracaso de muchos órganos de participación ciudadana se ha debido a que se organizan y estructuran de espaldas a la población, reclamando, una vez constituido, su participación. En este sentido, volvemos

201

recoger la idea de que los futuros participantes deben considerar el Foro como suyo, participando en su constitución y dinamización. Para ello, y considerando el tamaño de municipio elegido (15.000 y 75.000 habitantes) sería necesario la creación de reuniones preparatorias con agentes y grupos locales estratégicos con el fin de seleccionar la estructura de Foro que más se adecue a las características locales, en estas sesiones se aprueban unos estatutos y una metodología de trabajo. Esta acción permitirá que estos agentes y grupos locales trabajen como dinamizadores y difusores de la puesta en marcha del futuro Foro. Plan de Dinamización. La Agenda 21 Local es un proceso a medio y largo plazo, las acciones planteadas hasta ahora nos han servido para arrancar el proceso, crear las bases de una nueva forma de entender la dinámica local, tanto por parte de los ciudadanos como de sus gestores públicos. Este plan plantea una serie de acciones que permitan dinamizar el Foro de participación ciudadana puesto en marcha, tarea sumamente complicada que requiere de la colaboración de expertos en esta materia (animadores juveniles, animadores socio – culturales, dinamizadores sociales...). A continuación se describen algunas de las claves que pueden favorecer la correcta dinamización del Foro: -

Elaborar un registro de los miembros del Foro de participación ciudadana adoptado.

-

Comunicar y difundir el orden del día de las sesiones trabajo con suficiente antelación a todos los miembros.

-

Definir un plan de trabajo en cada una de las sesiones evitando la dispersión en las discusión de los temas a tratar.

-

Evitar formar grandes grupos de trabajo, ya que cuanto más numeroso es un grupo de trabajo, menores son las posibilidades que los participantes tienen en intervenir.

-

Los grupos de trabajo deben estar formados de forma heterogénea consiguiendo la interacción de entre ciudadanos que normalmente no intercambia ideas o puntos de vista.

-

El uso de tarjetas entre los asistentes a las mesas de trabajo puede permitir organizar y priorizar un conjunto amplio de ideas sobre cualquier tema y con bastante rapidez.

-

Facilitar toda la documentación y los medio técnicos necesarios para el correcto desarrollo de las sesiones. 202

-

Desarrollar técnicas grupales que permitan trabajar de forma activa y participativa a todos los integrantes. Dotar a las sesiones de trabajo de un enfoque formativo y sensibilizador, dado el carácter de proceso de cambio cultural que caracteriza la Agenda 21 Local.

En resumen, el contenido de esta propuesta se hace eco de la diversidad de funciones y objetivos que caracteriza la participación ciudadana en una A21L, lo cual reclama un variado instrumental y una secuencia de actuación bien definida. Considerar los antecedentes existentes a la hora de poner en marcha el proceso (marco legal, experiencias previas, recursos de partida...), innovar conceptualmente desde la perspectiva de la gobernanza local (por ejemplo a través de herramientas de prospectiva) e institucionalizar y hacer de la participación una práctica permanente resultan tres aspectos destacados en este sentido. 6.11. Análisis de la A21 de la Cultura en clave de transferencia de una filosofía y metodología de proyecto: del medio ambiente a la cultura. Una vez expuestas en detalle la filosofía y metodología de trabajo de la A21L, presentamos una síntesis de las principales analogías de interés entre este programa y la A21 de la Cultura. El siguiente cuadro nos permite señalar las variables clave para el análisis del potencial desarrollo de la Agenda 21 de la Cultura, empezando a identificar algunos de los obstáculos y dificultades más importantes con los que ésta se va a enfrentar. La experiencia de A21L en España resultará de utilidad para demostrar estas cuestiones. Tabla 16. Principales conexiones entre la A21L y la A21 de la Cultura.

ASPECTO

A21 LOCAL

A21 DE LA CULTURA

1. NATURALEZA Y ALCANCE DEL CONFLICTO:

Dinámicas de la Globalización

Problemática planetaria de la degradación ambiental y respuesta institucional a través de la Cumbre de Rio (1992).

203

Desde el Foro de Porto Alegre (2004) se realiza un llamamiento ante los impactos de la globalización sobre la cultura: diálogo intercultural, diversidad cultural, derechos humanos, cooperación internacional…

ASPECTO

A21 LOCAL

A21 DE LA CULTURA Ambigüedad del término cultura.

Ambigüedad sobre el concepto de desarrollo sostenible.

Complejidad que caracteriza el conflicto

Complejidad de variables asociada a los ecosistemas e integración de lo social y lo económico en tal esquema.

Relación de centralidad para el desarrollo (interacciona transversalmente con otros ámbitos: ambiental, económico y social.

2. CARACTERÍSTICAS METODOLOGICAS Planificación estratégica: sistemas de información, transparencia y evaluación.

Ante los riesgos ambientales el principio de precaución y la anticipación se imponen como marco lógico de actuación.

La complejidad y dimensión que caracteriza cuestiones como la diversidad cultural o la centralidad de la cultura para el desarrollo lo demanda. El sector padece de no planificación asociado al Buonismo.

Participación ciudadana en la planificación

Las estrategias de consenso se imponen como requisito en escenarios de complejidad y estrategias a largo plazo.

Garantizar la democracia cultural exige las prácticas participativas en el proceso de planificación.

Análisis integral y transversalidad de contenidos

El medio ambiente constituye el soporte básico del desarrollo socio-económico.

Centralidad de la cultura para el desarrollo (tesis del capitalismo cultural)

Necesidad de liderazgo y compromiso político al máximo nivel.

Derivado del carácter de estrategia a medio plazo (marcos estables), de la transversalidad (superación de rutinas departamentales) y de la participación (marcos de confianza).

Derivado del carácter de estrategia a medio plazo (marcos estables), de la transversalidad (superación de rutinas departamentales) y de la participación (marcos de confianza).

Coordinación a través de redes multinivel de promoción y difusión del proyecto.

Coordinación global-local a través de diversas redes municipales de ámbito multinivel: ICLEI, Red Europea de Ciudades Sostenibles, Redes autonómicas de A21, redes provinciales…

En este caso, es la Mesa de Cultura de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la principal impulsora del proyecto.

Necesidad de marcos de planificación (especialmente legal y financiera) supramunicipales coherentes.

Estrategias de posicionamiento y especialización de servicios de información y promoción por niveles territoriales de la Administración.

Estrategias de posicionamiento y especialización de servicios de información y promoción por niveles territoriales de la Administración.

204

ASPECTO

A21 LOCAL

Se trata de propuestas metodológicas abiertas y flexible, que definen. pautas de actuación y recomendacio generales que deben adaptarse a cada realidad local.

En este caso, la documentación metodológica generada por el ICLEI constituye el principal referente.

A21 DE LA CULTURA

En este caso, la documentación la facilita la asociación CLUG

3. LECTURA EN CLAVE DE PROCESO HISTÓRICO Recorrido geográfico y progresión temporal del proceso a través de diferentes niveles institucionales.l

Cumbre de Río (1992), Carta de Aalborg (1994), Redes autonómicas y provinciales, municipios

Foro de Porto Alegre (2004)

Iniciativa y liderazgo del movimiento asociativo local internacional

International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI)

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU)

Supone la aparición generalizada de políticas ambientales

La no planificación en materia de cultura es una realidad común. Su potencial de centralidad para el desarrollo está por desatar.

Planificación ambiental urbana

Planificación cultural urbana.

Degradación ambiental y respuesta social.

Globalización y riesgos para la sostenibilidad cultural.

Reto de innovación que supone la iniciativa Se trata de un fenómeno eminentemente urbano. Es fruto en parte de la movilización social.

4. CONTENIDOS ESPECIFICOS DE TRABAJO El desarrollo (sostenible) como marco de referencia.

El ecosistema como soporte natural del desarrollo

La cultura como materia prima del mismo: sociedad del conocimiento, cohesión social, calidad de vida, derechos culturales…

La diversidad constituye un valor clave de actuación.

El ecosistema

Ecosistema cultural

La gestión responsable del patrimonio constituye uno de los objetivos prioritarios.

Patrimonio material y natural.

Patrimonio inmaterial y simbólico.

205

ASPECTO

A21 LOCAL

A21 DE LA CULTURA

Planificación urbana y los espacios públicos constituye una de las líneas de actuación.

Impacto ambiental de la degradacion de espacios urbanos y carácter fundamental de éstos como espacios para el encuentro y la participación pública

Recuperación de espacios degradados a través de la acción cultural.

Las políticas de ocupación local como eje de actuación.

El sector medio ambiental como generador de empleo (agua, residuos, energía…)

El sector cultural como generador de empleo (industrias culturales, subsectores, etc)

Fuente: Elaboración propia. Considerando las similitudes que presentan entre sí la A21 Local y la A21 de la Cultura, a partir del anterior cuadro de analogías, podemos señalar las siguientes categorias de interés: -

Analogías relacionadas con la naturaleza y alcance de los conflictos tratados.

-

Analogías relacionadas con la metodología de proyecto.

-

Analogías relacionadas con las características del proceso.

-

Analogías relacionadas con los contenidos de trabajo.

En relación con la primera cuestión, la naturaleza y alcance de los conflictos tratados, podemos señalar similitudes en relación con el carácter global y complejo de la problemática y de la ambigüedad que de la misma se deriva. Ante esto, ambos programas se caracterizan por su vocación de centralidad e integración transversal. En segundo lugar, la metodología de ambos proyectos coiciden tanto en su visión, filosofía y herramientas metodológicas. - Metodología de planificación estratégica basada en la anticipación y el consenso. - Son procesos a largo plazo en los que la prospectiva constituye una herramienta de trabajo decisiva. - Instrumentos y técnicas de intervención local caracterizados por los diagnósticos, sistemas de indicadores, observatorios... En tercer lugar, tanto la A21L como la A21 de la Cultura constituyen procesos históricos caracterizados por -

-

Constituyen iniciativas innovadoras. Son iniciativas locales frente a la globalización. La descentralización, la perspectiva territorial y el liderazgo municipal se vinculan a esta cuestión. Movilización social: Son producto de una progresiva toma de conciencia general y de la anticipación a conflictos emergentes. Se trata de procesos incrementales.

206

-

Dinámica del proyecto: La movilización de la comunidad, el liderazgo y compromiso político, las redes de difusión y la ación y el monitoreo del cambio son aspectos ligados a esta cuestión.

Por último, desde la perspectiva de los contenidos de trabajo, ambos proyectos se caracterizan por . - Tener al desarrollo sostenible como marco de referencia. - Promocionan la gestión responsable del patrimonio. - La diversidad y los valores democráticos constituyen valores básicos. - Promocionan la información, participación y sensibilización de la comunidad local, así como la transparencia y la evaluación de las políticas públicas. - Presta atención preferente a la planificación urbana y a los usos de los espacios públicos . Un aspecto adicional que podemos señalar es que se trata, además, de una estrategia de proyección internacional por parte de unas ciudades determinadas: si el liderazgo de la A21L en Europa se materializó en Aalborg y su famosa carta, en el caso de la A21 de la Cutura este liderazgo ha sido asumido por el Ayuntamiento de Barcelona. Por último, otro paralelismo hace referencia a los mecanismos de adhesión formal de un gobierno local a la red. Recordemos que en la Agenda 21 Local este consistía en la firma de la Carta de Aalborg, la asunción de los compromisos medio ambientales y incorporación a redes de cooperación municipal. En la A21 de la Cultura, tal y como señalan los documentos de la CGLU consultados, este procedimiento tambén reviste una gran importancia ya que expresa el compromiso con la ciudadanía para conseguir que la cultura sea una dimensión clave en las políticas urbanas, y, a la vez, muestra la voluntad de solidaridad y cooperación con las ciudades y los gobiernos locales del mundo entero. Un documento-tipo de adhesión a la Agenda 21 de la cultura se encuentra disponible en las páginas web del CGLU. Con el objetivo de asegurar la actualización de las adhesiones, se solicita a las ciudades y los gobiernos locales que envíen una copia de la resolución de su Plenario o Consejo municipal a diferentes instancias y niveles: Secretariado Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, Secretaría del Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU, Secretaría General de la Asociación de Ciudades o Municipios de su país y Ministerio de Cultura de su país. El referente histórico que la experiencia de A21L ha facilitado determina un caso de estudio de indudable interés para la planificación cultural en el marco de la Agenda 21 de la Cultura, dadas las lecciones generadas por este proceso a escala mundial. A continuación pasamos a analizar estas cuestiones.

207

SEGUNDA PARTE: LA EXPERIENCIA DE A21L EN EUROPA Y EN EL MUNDO.

209

7. Introducción a la segunda parte. Una vez caracterizada la metodología de trabajo de una A21L, en el siguiente bloque estudiaremos su práctica, trazando un completo recorrido por los escenarios mundial y europeo. Esto nos permitirá diseñar un modelo explicativo para el análisis de la evolución del programa en España. Dada la conexión de forma y fondo entre la A21L y la A21 de la Cultura, este capítulo resultará decisivo para considerar los escenarios posibles de desarrollo de la planificación cultural local, anticipando los conflictos a los que se va a enfrentar (por ejemplo en materia de liderazgo político, transversalidad de contenidos, participación social o mecanismos de financiación…) y proporcionando las recomendaciones estratégicas de interés, acordes con nuestra tesis de trabajo (necesidad de puesta en marcha de campañas de promoción, importancia de las redes de difusión e intercambio de experiencias, etc). Comenzaremos caracterizando la evolución internacional del proceso de A21L, desde su nacimiento (Cumbre de Río, 1.992) hasta la actualidad, con el objeto de identificar tanto las claves de su promoción como las tendencias de futuro que a nivel mundial se plantean. Este marco general nos va a permitir analizar la relevancia de las estrategias de actuación en red en la promoción y difusión del programa. El caso de estudio de la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles (Aalborg, 1994) es buena muestra de ello. Si bien ésta se encuentra actualmente sin oficina en activo, la Campaña ha supuesto durante más de una década un determinante clave del éxito de promoción de los procesos de A21L a nivel continental europeo. La experiencia de integración que supone la Red de Ciudades Europeas por la Sostenibilidad y el posterior desarrollo progresivo de réplicas en los diferentes niveles de la Administración pública (a nivel provincial, autonómico y estatal) suponen hechos destacables por diversas razones: ƒ

ƒ ƒ

La primera, por la naturaleza de los actores e instituciones que integran estas redes (distintos niveles de las administraciones públicas, empresas de capital público, consultoras, Universidades...) La segunda, por la visión y cobertura territorial que poseen. La tercera, por la capacitación que generan a través de la difusión de buenas prácticas en metodologías y filosofías de planificación transversal participativa.

Todo ello resulta de interés como aplicación práctica de los nuevos estilos en políticas públicas expuestos en el marco teórico anterior. Así, las estrategias de cooperación e intercambio de conocimiento (transferencia de experiencias y metodologías, jornadas técnicas, etc.) destacan entre sus contenidos de trabajo, constituyendo un singular avance en el desarrollo de innovación en valores, instrumentos y técnicas en pro de la sostenibilidad.

211

Por otro lado, la perspectiva territorial continental permite el estudio comparativo de diversos casos nacionales, determinando los hechos diferenciales de las distintas A21L europeas según Estados, pudiéndose señalar ya mismo cómo éstas se relacionan con las dos cuestiones que vienen centrando nuestro interés: -

La concienciación y cultura ambiental (definida por los valores sociales dominantes, el acceso a la información, etc) y la cultura democrática de cada sociedad (transparencia, grado de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas…).

-

La organización institucional, definida por el modelo constitucional del estado-nación, su posicionamiento internacional y el grado de autonomía de los municipios.

212

8. Geografía planetaria de la A21L: difusión histórica del proceso. Previamente a la caracterización del desarrollo del programa de A21 en Europa, vamos a presentar una panorámica a nivel internacional con el objeto de ubicar la situación del continente europeo en el mundo. Además, será de utilidad para presentar la evolución a escala planetaria de la acción local en materia de desarrollo sostenible. La A21L es, sin lugar a dudas, el resultado más exitoso de la Cumbre de Río celebrado en 1992. Su origen se encuentra ligado a la presión de la red mundial de gobiernos locales (International Union of Local Authorities, IULA) para la inserción, en el capítulo 28 del documento general de Agenda 21, de un llamamiento a los gobiernos locales que recogiera el principio “Piensa globalmente, actúa localmente”. Numerosas actuaciones han venido desarrollándose desde entonces, impulsadas en buena medida por alianzas estratégicas y redes de colaboración. En este sentido, la evaluación del grado y características del desarrollo de la A21L en el planeta ha venido realizándose por parte de algunas de estas instituciones, como el International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), a través de diferentes encuestas internacionales a las autoridades locales y estudios (como el Programa Capacity 21 de la ONU) cuyo objetivo era evaluar el grado de implementación internacional de la A21. Los últimos datos disponibles reflejan la importante evolución experimentada en el periodo que abarca desde la celebración de la Cumbre de la Tierra+5 hasta la Cumbre Mundial de Johannesburgo (19972002). Tabla 17. Evolución internacional del número de gobiernos locales signatarios de la A21

Cumbre de la Cumbre Tierra+ 5 Mundial de (1997) Johannesburgo (2.002) de 1.800 6.416

Número gobiernos locales Fuente: ICLEI. Second Local Agenda Survey (2002)

213

Gráfico 1. Evolución internacional del número de gobiernos locales signatarios de la A21

8000 6000 4000 2000 0 1992

1997

2002

Número de gobiernos locales

Fuente: ICLEI (2002) A nivel cuantitativo, resulta evidente el éxito en la respuesta de los municipios a la estrategia de sostenibilidad que constituye la A21L, ya que las cifras señalan un incremento del 350% en el número de gobiernos locales adheridos a la campaña en apenas cinco años. Ahora bien, ¿qué realidad se encuentra tras estas cifras? Si desagregamos estos valores por continentes, la participación más amplia corresponde a Europa, donde 5.292 municipios habían adoptado en 36 países el compromiso internacional de la A21L, lo cual representa más del 80% de los resultados en todo el planeta (ICLEI, 2002). Una de las claves que explican el éxito del caso europeo frente a otros continentes es la acción transnacional en red desarrollada por la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles a partir de su constitución en la Conferencia de Aalborg (1992). Otra variable importante para explicar el grado de desarrollo de las A21 es la existencia de campañas nacionales como marco de actuación. En el conjunto internacional, un total de 18 estados, que suponen el 42% de los municipios adheridos, se encuentran trabajando en esta situación (ICLEI, 2002). La predisposición a realizar A21 activas es mayor en estos casos, facilitando la inserción en redes cuestiones de interés como: -

La coordinación y cooperación entre distintos niveles de la Administración Pública, facilitando estrategias de aprendizaje compartido.

-

El intercambio de buenas prácticas y experiencias entre sus asociados.

214

-

La generación de conocimiento y metodologías a través de guías de trabajo y documentos sectoriales.

-

La promoción de foros en los que establecer contactos a nivel regional favoreciendo el desarrollo de proyectos transnacionales.

-

Potenciar la búsqueda de instrumentos financieros complementarios.

-

Promocionar eventos y jornadas que incrementen el interés y concienciación en los ámbitos de aplicación de las A21L.

Tabla 18. Caracterización por regiones del número de gobiernos locales signatarios de la A21

REGION África Asia y Pacífico Europa América Latina Oriente Medio Norte América Total

NÚMERO DE ESTADOS

%

TOTAL NÚMERO DE MUNICIPIOS

%

SIN CAMPAÑA NACIONAL

%

CON CAMPAÑA NACIONAL

%

28 17

24´78 15´04

151 674

2´35 10´50

131 145

3´47 3´84

20 529

0´76 20´04

36 17

31´86 15´04

5292 119

82´48 1´85

3281 89

86´89 2´36

2011 30

76´17 1´14

13

11´50

79

1´23

29

0´77

50

1´89

2

1´77

101

1´57

101

2´67

0

0

113

100

6416

100

3776

100

2640

100

Fuente: Elaborado a partir de ICLEI. Second Local Agenda Survey (2002) Gráfico 2. Distribución de estados según continente

12%

2%

25%

15%

15% 31%

AFRICA ALA

ASIA-PAC ORIENTE

215

EUROPA N. AMÉRICA

Gráfico 3. Distribución de municipios según continente

2%1%3% 3% 4%

87%

AFRICA ALA

ASIA-PAC ORIENTE

EUROPA N. AMÉRICA

Fuente: elaboración propia a partir de los datos anteriores A la hora de comprobar la existencia de una campaña nacional, los criterios de selección del ICLEI consideran si ésta se encuentra coordinada por el gobierno o un organismo nacional, si se provee soporte a través de ayuda financiera y otras fuentes (información, publicaciones, redes de trabajo...) y si conlleva cambios en las políticas y la necesidad de ser consecuente con los principios de la A21 (participación, criterios de sostenibilidad...). Las cifras recogidas en la tabla 14 señalan las siguientes cuestiones: -

El 42 % de las A21 en el mundo gozaban en 2002 de campaña nacional.

-

Sólo el 39´1% de las A21 europeas se enmarcan en una campaña nacional, si bien Europa representa el 76´17% de las A21L con campaña en el mundo.

-

La mayor importancia relativa se encuentra en el continente asiático con un porcentaje total del 78´48% de los casos y la menor en América del Norte (0%).

216

Gráfico 4. El papel de la campañas nacionales en las A21L

41%

59%

Sin campaña

Con campaña

Fuente: Second Local Agenda Survey (2002) La existencia de campañas nacionales se presenta como un elemento estratégico de desarrollo futuro de las A21, dado que el principal obstáculo señalado generalmente por las ciudades (ICLEI, 2002) es su limitado margen de actuación y el insuficiente apoyo financiero recibido desde los gobiernos federales o nacionales. La relevancia del territorio y las políticas de proximidad, tal como señalábamos en el anterior marco teórico, se hacen aquí explícitas en cuestiones vinculadas a la estructura constitucional como son los actuales procesos de descentralización administrativa, el debate sobre la mayor eficacia y eficiencia de la Administración local y los reclamos de una mayor autonomía local en materia de competencias y recursos. Por otra parte, en los países ricos se presentan obstáculos adicionales específicos como son el bajo interés participativo de la comunidad local y las dificultades de coordinación entre distintos departamentos de la Administración pública, mientras que en los países en vías de desarrollo las carencias atañen a cuestiones más básicas como son la disponibilidad de expertos y la disponibilidad de información relevante. Por último, los principales rasgos que caracterizan el análisis de la A21L en el ámbito internacional según los últimos datos disponibles por la encuesta del ICLEI (2002) son: -

Se identifica un importante paso hacia la acción: a finales del 2001 el 61% de los municipios ha diseñado un Plan de Acción. Esta cifra era del 38% en 1997. Los nuevos retos se asocian a cuestiones clave en el desarrollo del Plan de Acción: la coordinación transversal y multinivel (intra e interinstitucional), el desarrollo de mecanismos financieros adecuados y la integración de intereses a través de la participación de la comunidad.

217

-

Entre las medidas prioritarias de los planes de acción destaca la protección medio ambiental con el 46% de los municipios, siendo los temas prioritarios la gestión de recursos naturales, la calidad del aire, la gestión del agua, el transporte y la energía.

-

Por regiones se observa la dualidad del desarrollo sostenible: una mayor importancia de los temas ambientales en los países con mayor PIB (en Europa el tema prioritario es la energía), mientras que en los países más pobres se insiste en el desarrollo económico y la erradicación de la pobreza (34%) Las cuestiones sociales y económicas, especialmente entre la mayoritaria población de los países pobres y las zonas rurales de interior, reclaman, como grandes olvidadas de la A21L, un mayor protagonismo en la misma.

-

En materia de participación ciudadana, se destaca que un 73% de los municipios has desarrollado sesiones informativas, cuestionarios o grupos de trabajo. No obstante, se mantiene un bajo control del presupuesto municipal por parte de los ciudadanos a través de actuaciones como los presupuestos participativos (aplicados tan solo en un 9% de los casos).

-

En relación con la integración de los valores y la metodología de la A21L en la Administración municipal, se reconoce la importancia de esta cuestión especialmente en lo referido a información, formación e implicación de las distintas áreas municipales. Por otra parte, también se destaca las importantes diferencias existentes entre países según PIB.

-

La influencia real sobre las políticas es un serio obstáculo a la efectividad de los procesos de A21. La percepción mayoritaria es que la posibilidades locales de impacto sobre los comportamientos individuales, por ejemplo afectando a la política económica, es muy reducida. Se señala la política ambiental como la más susceptible de mejora. La coordinación y el establecimiento de redes de ámbito regional, nacional y supraestatal, con influencia sobre las cuestiones más macro, se identifican como decisivas en este sentido.

-

Las tendencias de futuro determinan la necesidad de mayor apoyo financiero estatal y respaldo político (por ejemplo a través del sistema de impuestos) La Conferencia de Naciones Unidas de Johannesburgo (2002) concluyó con la necesidad de pasar de la Agenda a la Acción, destacándose la necesidad de crear comunidades sostenibles, proteger los bienes comunes y desarrollar sistemas y herramientas de gestión ambiental.

Según se concluyó en Johannesburgo (2002), de la actual situación se deriva que la próxima década se centrará en las siguientes prioridades: -

Hacer viables las economías locales, destacando la necesidad de promover acciones de formación y ocupación e integrar en el proceso 218

de toma de decisiones a colectivos tradicionalmente marginados o excluidos socialmente: discapacitados, mujeres, desempleados de larga duración, inmigrantes y jóvenes. -

Diseñar ciudades eco-eficientes a través de una planificación urbanística que considere la conservación y gestión del patrimonio, la movilidad y la construcción con criterios ecológicos.

-

Promover comunidades justas, pacíficas y capacitadas.

A partir de estos objetivos, la capacidad de gestión local sostenible de las comunidades deberá desarrollarse a partir de: -

Potenciar procesos de aprendizaje en valores acordes con el desarrollo sostenible.

-

Potenciar las metodologías de participación y la colaboración en redes de carácter transversal y multinivel.

-

Impulsar el uso de sistemas y herramientas de gestión ambiental como son el eco-presupuesto, la gestión integrada de los recursos, la eco-inversión y los instrumentos financieros.

219

9. La Agenda 21 Local en Europa: un referente para el análisis comparado. Durante los últimos cinco años, numerosos estudios han aportado valiosa información respecto a la evolución de la A21L en Europa. Países como la República Checa, Gran Bretaña, Dinamarca, Italia, Finlandia, la Región Báltica y, más recientemente, España o la misma provincia de Valencia han desarrollado su particular análisis del estado de las A21L en cada país. Otros estudios han desarrollado la cuestión desde una perspectiva más amplia y global. Entre éstos destacan una serie de referencias básicas que han sido de gran utilidad a la hora de abordar este capítulo: -

“Implementing LA21 in Europe” de William Lafferty (1999), iniciativa de la Comisión Europea en el marco del proyecto SUSCOM.

-

Eurocities Environmental Comite Report (Vallittu & Lehtimaki, 2001).

-

Accelerating Local Sustainability-Evaluating European Local Agenda 21 Processes (LASALA, 2001).

-

Governing Sustainable Cities (2005) publicación editada en el marco del proyecto europeo DISCUS.

A continuación exponemos las principales conclusiones aportadas por el análisis de esta documentación. El apartado se estructura en torno a dos bloques. En el primero se presentan los factores explicativos del mayor desarrollo en Europa del capítulo 28 de la A21. El segundo detalla la particular evolución del proceso de A21L en distintos países de la Unión y los factores explicativos de cada caso. Como venimos indicando, la Agenda 21 de la Cultura debe tomar buena cuenta de la lógica de difusión internacional del programa de Agenda 21 Local: el desarrollo de conferencias y declaraciones internacionales, las campañas nacionales, la acción en red son cuestiones de interés para proporcionar los marcos adecuados para los municipios en materia de investigación, formación e información sobre planificación cultural y desarrollo sostenible. Además, las tendencias de futuro en materia de sostenibilidad local aportan pistas para el desarrollo de la centralidad de la planificación cultural. 9.1. La Campaña Europea, principal factor de dinamización de las A21L. Como ya se ha señalado, en el año 2002 más del 80% de las A21 en el mundo correspondían a municipios europeos, con un total de 5.592 procesos en marcha. Numerosas campañas nacionales y asociaciones regionales han contribuido decisivamente al desarrollo de las agendas en el continente, destacando la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles, impulsada por la Comisión Europea y las ciudades de Aalborg y Hannover. 221

Cinco redes constituyen el núcleo duro de la Campaña: Eurocities, Council of European Municipalities and Regions (CEMR), The International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), United Towns Organisation (UTO) y WHO-Healthy Cities Project. La Campaña ha estimulado a más de 1.400 municipalidades (más de 100 millones de ciudadanos en 36 países) a través del compromiso que conlleva la firma de la Carta de Aalborg. Este documento es el resultado de la 1ª Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles celebrada en Aalborg (Dinamarca) Estructurada en tres bloques, la Carta define los valores básicos y las opciones estratégicas para el desarrollo sostenible urbano, diseñándose un modelo de ocho etapas para preparar y ejecutar un Plan de Acción Local. La tercera parte hace un llamamiento específico al seguimiento del Capítulo 28 de la Agenda 21 y lo vincula con el V Programa Medio ambiental de la UE Hacia un Desarrollo Sostenible. Otras referencias básicas desarrolladas posteriormente han sido: -

Carta de Lisboa (1996), en la que se insiste sobre la importancia de la participación ciudadana en los procesos de sostenibilidad, la cooperación entre las autoridades locales y supramunicipales y la necesidad de integrar la variable ambiental en los procesos de desarrollo económico y social. Su texto integro está disponible en: http://www.diba.cat/xarxasost/cast/mate_docu_cali.asp

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Declaración de Hannover (2000) Se refrendan las conclusiones de anteriores conferencias regionales en relación con la necesidad de fomentar los procesos de democracia participativa y reforzar el apoyo y asesoramiento a las ciudades como principales promotoras de la sostenibilidad. Su texto integro está disponible en: http://www.alicanteayto.es/documentos/medioambiente/ag21_ant_hannover.pdf

-

Aalborg+10 (2004) Al igual que ocurre a nivel internacional (Cumbre de Río+10) se observa una pérdida de intensidad en la evolución del proceso, planteándose, con carácter general, retos menos ambiciosos. La lógica de los procesos de cambio impone la necesidad de renovación. http://www.aalborgplus10.dk/media/aalborg_commitments_spanish.pdf

Asimismo, la Campaña Europea ha venido desarrollando importantes acciones en materia de investigación, formación e información para los municipios integrantes de la misma: edición de materiales informativos y divulgativos (Campaign Newsletter, Guía Implantación A21L), premios como el European Sustainable City Award desde 1996, conferencias, campañas regionales...

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Tabla 19. Ejemplos de documentos programáticos de la Campaña AÑO 1994 1996 2000

EVENTO 1ª Conferencia Europea sobre Ciudades y Pueblos Sostenibles, Aalborg (Dinamarca) 2ª Conferencia Europea sobre Ciudades y Pueblos Sostenibles 3ª Conferencia Europea sobre Ciudades y Pueblos Sostenibles

DOCUMENTO DE REFERENCIA CARTA DE AALBORG CARTA DE LISBOA DECLARACIÓN DE HANNOVER

Diversas conferencias siguieron a éstas, siendo una de las últimas destacadas la celebrada, cerrando el círculo, de nuevo en la ciudad de Aalborg bajo el título de Aalborg+10 (2004). Además se han desarrollado diversas conferencias regionales, destacando por su impulso las celebradas en: Tabla 20. Ejemplos de Conferencias regionales de la Campaña Europea AÑO 1996 1998 1998 1999

CIUDAD Roma (Italia)

TEMÁTICA Conferencia Mediterránea sobre A21L Turku (Finlandia) A21L en los Países Bálticos: Salud y Ciudades Sostenible Sofía (Bulgaria) Hacia la Sostenibilidad Local en Europa Central y Oriental Sevilla (España) Conferencia Euromediterránea de Ciudades y Pueblos Sostenibles

DOCUMENTO DECLARACIÓN DE ROMA DECLARACIÓN DE FINLANDIA DECLARACIÓN DE SOFÍA CARTA DE SEVILLA

Descendiendo en la escala territorial, para 2002 también se han venido desarrollando campañas nacionales en ocho países europeos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Irlanda, Italia, Noruega, Suecia y el Reino Unido), alcanzando sus actuaciones un importante grado de éxito. Así, por ejemplo, en Suecia prácticamente el 100% de los municipios han adoptado la A21L gracias a la promoción realizada desde el ámbito estatal. Dada la relevancia de la Campaña Europea en la promoción y difusión del programa, nos detendremos brevemente a señalar algunas cuestiones de especial interés. En primer lugar, la Campaña señalaba inicialmente una serie de áreas de trabajo como prioritarias: -

-

Eco-eficiencia en los procesos de producción, o lo que es lo mismo, la modernización ecológica de la actividad productiva con todo lo que ello conlleva. Salud y vivienda.

223

Usos del suelo y planificación del territorio. Modelos de transporte. Gestión del capital natural.

-

Para alcanzar sus objetivos, la Campaña ha desarrollado desde sus inicios las siguientes actividades: Apoyo mutuo entre municipios: a través de la teoría y práctica sobre el diseño, desarrollo y ejecución de políticas de sostenibilidad local. Promoción de los principios de la A21L y reclutamiento de socios. Formulación de recomendaciones a la Comisión Europea.

-

Según citan Löffler y Payne (1999) en si informe An initial evaluation of the European Sustainable Cities and Towns Campaign, el valor añadido de coordinar este tipo de estrategias de cooperación, esto es, las ventajas comparativas de la actuación en red durante esta década de trabajo han sido: -

Una cobertura geográfica que abarca desde el nivel municipal hasta el continental.

-

Su naturaleza de red de información, generadora de intercambio de experiencias y conocimiento, así como un sistema de seguimiento y perfeccionamiento.

-

La función de integración política en dos niveles. La primera multinivel, ya que coordina diversos niveles de la Administración pública. La segunda transversal, facilitando la integración de temáticas desde la perspectiva de la sostenibilidad.

-

Su influencia ejercida como marco de referencia y los beneficios informativos que aporta a la Comisión Europea como cadena de transmisión informativa desde la base local (bottom-up approach)

-

Valor como experiencia de impulso al principio de subsidiariedad (priorizar la acción pública desde la proximidad).

-

Generación de toda una serie de servicios atractivos para los socios.

Recordemos cómo enlazan buena parte de estas cuestiones con lo apuntado anteriormente al abordar los requisitos teóricos de una buena gobernanza. Por otra parte, este informe señalaba como tendencias de futuro en el marco de la A21L en Europa el desarrollo en los próximos años de actuaciones relacionadas con: -

Actividades sectoriales específicas identificadas como prioridades: la calidad del agua y del aire (CO2), la gestión de los residuos para su minimización, la eco-eficiencia energética, la planificación de los usos del suelo y los modelos de transporte alternativos. 224

-

Impulso a estrategias complementarias a la A21L, como por ejemplo los planes de salud comunitaria.

-

Promoción del aprendizaje en materias como la planificación y gestión de proyectos y el uso de herramientas técnicas en la misma.

-

Promover la A21L como herramienta de desarrollo económico y social, incidiendo sobre el empleo y las problemáticas de exclusión social y potenciando la implicación de los actores decisivos a tal fin.

-

Impulsar el papel de la Red Europea en materia de relaciones públicas institucionales y potenciar su rol como lobby de presión.

-

Conectar la A21L a los procesos clásicos de planificación del desarrollo local y urbano, interactuando con los mismos y evitando multiplicar las iniciativas inútilmente.

A partir de estas cuestiones se señalaban como propuestas para un futuro inmediato: -

Áreas clave a impulsar: desarrollo de la perspectiva económica de la A21L a partir de la implicación de los sectores productivos y sus actores representativos en el proceso, incidir en temáticas como el empleo (por ejemplo, nuevos yacimientos vinculados a los aspectos ambientales), diseño y ejecución de mecanismos de integración de los costes ambientales en los procesos productivos (herramientas fiscales locales, marcos legales de regulación de la transversalidad), desarrollo de la responsabilidad social de las empresas, fomento del comercio justo e impulso a iniciativas de co-desarrollo y cooperación internacional (¿es posible integrar los mecanismos y filosofía de A21 en los centros económico-financieros?).

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Impulsar la dimensión regional de la sostenibilidad, estableciendo marcos de planificación supralocal coherentes con la acción local.

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Promoción del programa entre los países de nuevo acceso a la UE (Polonia, Hungría, Bulgaria, Turquía...).

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Trabajo en red e integración de nuevos actores para su desarrollo en profundidad, atención preferente a los jóvenes y las mujeres.

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Mantener las estrategias de difusión del programa.

-

Asistencia y herramientas sobre cuestiones concretas como las necesidades de reorganización y modernización de la Administración local, enlazando directamente con cuestiones como los sistemas de calidad y la eficiencia, o la evaluación de riesgos ambientales entre otras.

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-

Atender de manera prioritaria a las claves financieras.

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Incorporación de nuevas medidas como las relacionadas con las claves tecnológicas, la perspectiva del hinterland o la Responsabilidad Social de la Empresa.

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Potenciar el análisis desde la dimensión política y la consideración de los actores institucionales.

Por otra parte se señalaban una serie de incertidumbres respecto el futuro: -

Vías de financiación futura de la Campaña. Necesidad de programas de concienciación y capacitación de líderes para la gobernanza y gestión del reto de la sostenibilidad. Evolución futura de las prioridades políticas internacionales. Relaciones de poder entre lo público y privado: partenariados, marketing financiero y competencia urbana. Opinión pública y prioridades (por ejemplo, en caso de recesión económica la preocupación ambiental pasa a un segundo plano). Desarrollo tecnológico (se incide especialmente en la perspectiva de la eco-eficiencia y las herramientas telemáticas).

En relación con la situación actual de la Campaña, tal y como señalábamos en la introducción, ésta vio cerrar su oficina el pasado año debido a dificultades financieras, si bien recientemente en una entrevista realizada en Newcastle con la Dr. Kate Theobald del Sustainable Cities Research Institute de la Universidad de Northumbria, se señalaba su inminente reapertura por el interés de la Comisión en la actividad de la misma. 9.2. Principales rasgos de la evolución de la A21L en Europa. En relación con sus contenidos, los procesos de A21 europeos se encuentran impulsados a través de dos enfoques principales: el desarrollo sostenible (que integra aspectos sociales, ambientales y económicos) y la protección medio ambiental. Los aspectos económicos y especialmente los sociales se encuentran aún en situaciones prácticamente ignoradas, constituyendo importantes temáticas a desarrollar en un futuro próximo. Tabla 21. Principales prioridades de la A21 en Europa Foco de la A21L Porcentaje (%) Desarrollo sustentable 50 Desarrollo económico 9 Protección del Ambiente 40 Temas sociales 1 Fuente: ICLEI. Second Local Agenda Survey (2002)

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Gráfico 5. Focos de las A21L en Europa

D. Sostenible

D. económico

Proteccion MA

Temas sociales

En relación con los temas específicos tratados, las prioridades de las A21L en Europa incluyen la gestión de energía, el transporte, los usos del suelo, el cambio climático (la única región que así lo considera) y la biodiversidad. Otro dato relevante hace referencia a la participación ciudadana. En más del 75% de los procesos europeos se incluye a grupos interesados, siendo especialmente relevante el compromiso con el sector educativo. Con carácter general, los grupos más excluidos son las minorías étnicas, sindicatos y grupos de mujeres, lo cual supone una contradicción con los principios orientadores de la Carta de Aalborg. Los principales efectos positivos en Europa se identifican con: -

Incremento de la conciencia pública medio ambiental. Reducción de los residuos. Incremento de la biodiversidad. Mejora en los procesos de coordinación entre departamentos de la Administración pública. Desarrollo de procesos de consulta pública.

En relación con las carencias más importantes, la documentación analizada señala el insuficiente apoyo financiero como la mayor restricción al desarrollo de las A21L, la falta de compromiso nacional y el débil interés de la comunidad local. La necesidad de replantear los mecanismos impositivos, generando un sistema de incentivos económicos favorable al medio ambiente, es otra de las propuestas planteadas.

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Tabla 22. Situación por estados en el continente europeo País Número de A21L País Número de A21L Albania 7 Latvia 5 Austria 64 Lituania 14 Bélgica 106 Luxemburgo 69 Bosnia y 1 Montenegro 2 Herzegovina Bulgaria 22 Holanda 100 Croacia 20 Noruega 283 Chipre 1 Polonia 70 República Checa 42 Portugal 27 Dinamarca 216 Rumania 12 Estonia 29 Rusia 29 Finlandia 303 Eslovaquia 30 Francia 69 Eslovenia 3 Alemania 2.042 España 359 Grecia 39 Suecia 289 Hungría 9 Suiza 83 Islandia 37 Ucrania 9 Irlanda 29 Reino Unido 425 Italia 429 Yugoslavia 18 Fuente: ICLEI. Second Local Agenda Survey (2002) 9.3. Un modelo de análisis inicial: el estudio de Lafferty (1999). A continuación procedemos al análisis de los resultados anteriores a partir de la información generada por las tres principales iniciativas de evaluación del proceso de A21L en Europa: el estudio coordinado por Lafferty (1999), el proyecto Lasala (2001) (http://www.localevaluation21.org/) y la más cercana Conferencia de Fano (2005). Estos informes serán expuestos y comentados por orden cronológico, lo que facilitará trazar una panorámica evolutiva de la A21L en Europa durante la última década. El estudio “Implementing LA21 in Europe” fue coordinado por William Lafferty y editado en 1999. Se trataba de una iniciativa de la Comisión Europea en el marco del proyecto “Sustainable Communities in Europe: A Cross-National Study of the Implementation of the Agenda 21 at the Local Level of Governance (SUSCOM)”. Su principal objeto era generar valor añadido en el conocimiento de la evolución del proyecto desde Río 92 hasta la Cumbre de la Tierra +5 (Río de Janeiro, 1997) a partir de una estrategia de cooperación entre los doce países participantes: Finlandia, Suecia, Noruega, Dinamarca, Austria, Países Bajos, Reino Unido, Irlanda, Italia, Francia y España. Ya en el estudio de 1.999, transcurridos cinco años desde la Carta de Aalborg, se realizaba una primera clasificación en función de la respuesta de los municipios de los diferentes estados europeos:

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Tabla 23. Caracterización del escenario de la A21L en Europeo Número relativo Tiempo de actividad y grado de implementación de iniciativas Temprano (1992- Posterior (1995- Tardía (19971994) 1996) 1998) Alto Suecia Dinamarca Medio Gran Bretaña y Finlandia Noruega Países Bajos Bajo Austria España Alemania Italia Irlanda Francia Fuente: Lafferty (1999) -

Municipios numerosos y madrugadores: Suecia, Gran Bretaña y Países Bajos son los países caracterizados por estos rasgos. El impulso de los estados, intensamente implicados en la Cumbre de Río (1992), la fuerte conciencia y tradición ambiental y la realización de importantes campañas educativas son virtudes comunes en estos territorios. Sin embargo, sus respectivos modelos de relaciones entre la Administración central y las locales no responden a un patrón único.

-

Municipios menos madrugadores pero numerosos: se trata de Dinamarca, Finlandia y Noruega. La mayor tradición ambiental de estos territorios hizo que la respuesta al programa fuera más lenta, al no considerarse como una urgencia. En estos casos, el impulso de la Administración central sí fue decisivo para activar definitivamente el desarrollo del proceso. Estos ejemplos constituyen un caso de referencia sobre cooperación y coordinación de programas y políticas multinivel y de integración adicional de temáticas sociales y económicas en la A21L.

-

Respuesta tardía y escasa: Austria y Alemania se diferencian del siguiente grupo en su mayor potencial de desarrollo del programa y su reputación internacional en materia ecológica. La respuesta tardía se debe, al menos en parte, al menor valor añadido del proyecto A21L en dos países intensamente avanzados en materia de sostenibilidad. La “competencia entre marcas” de los proyectos A21L y Alianza por el Clima, programa que presenta un importante desarrollo en estos dos países, también contribuyó a una menor acogida inicial. Por otra parte, estos dos países son los únicos del estudio que disponen de una estructura federal, observándose importantes diferencias entre territorios. Otra característica común a ambos países es la fuerte implicación de los actores sociales en los procesos de participación pública.

-

Respuesta tardía, escasa y deficitaria. Francia, España, Italia y Portugal aportaban poco material y actividad a la Cumbre de Río+5 (1997) Sus A21L se encontraban aún en una fase de desarrollo 229

embrionario. La escasa tradición ambiental, el solapamiento de responsabilidades entre los diferentes niveles de la Administración, el menor margen de gasto público local (comparado con los países nórdicos) y el desarrollo de políticas ambientales a remolque de los requisitos comunitarios son rasgos compartidos. Más recientemente, el análisis desarrollado por Eckerberg y Baker (2008) nos permite actualizar este panorama, completando la información para el periodo que abarca desde la evaluación de Lafferty hasta la actualidad (19992004). -

En los países que tradicionalmente han ido a la cabeza (Suecia, Reino Unido y Países Bajos) se observa cómo han ido perdiendo progresivamente el paso en sus A21L, planteándose la necesidad de adaptar el perfil de ésta a través de la incorporación de nuevas temáticas y contenidos.

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El grupo de perseguidores (Dinamarca, Finlandia y Noruega) vivieron su mayor impulso en cuanto a actividad durante finales de los años noventa, si bien su actividad ha descendido a partir del año 2000.

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El grupo de países que comenzó de manera más tardía (Austria y Alemania) y los retardados (España, Italia, Irlanda y Francia) han visto incrementado el número de municipios adheridos a la iniciativa.

Esta autora presenta como importante conclusión que, si bien las diferencias entre países han disminuido, las existentes entre municipios se han incrementado. Por otra parte, estas cuestiones señalan tanto la necesidad de reducir esta brecha emergente entre municipios, como las posibilidades que de este mosaico se desprenden en términos de aprendizaje compartido y codesarrollo. Parte de nuestra tesis se fundamenta en las necesidades de articular estrategias de co-desarrollo como requisito de supervivencia a largo plazo en escenarios de complejidad. En este sentido, del anterior panorama se desprende la posibilidad de intercambiar conocimiento entre los países de cabeza y de cola, dadas las complementariedades que existen entre los respectivos “capitales” de que disponen cada uno: experiencia e ilusión. Podríamos así señalar tres territorios de interés entre los que establecer esta dinámica: el norte avanzado, el sur “tardío” y los nuevos socios europeos de la Europa del Este. Estas dinámicas ya se han venido fomentando por parte de la Comisión Europea a través de líneas de financiación y programas de actuación como son los programas LIFE terceros países o TACIS. Además, algunas de las particularidades nacionales destacadas por la profesora Eckerberg en relación con la utilidad de la A21L han sido: -

Austria: desarrollo de una incipiente economía de mercado desde una perspectiva eco-social e impulso a procesos regionales de Agenda 21.

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-

Dinamarca: el reciente cambio de gobierno (2003) ha afectado el desarrollo del programa, si bien la existencia de un importante movimiento de base, bien enraizado, ha supuesto un factor de minimización de sus consecuencias.

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En Francia, Italia y España las A21L han facilitado el incremento de las actividades de colaboración entre municipios.

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En Alemania la iniciativa de A21L se ha solapado con otros proyectos como el Movimiento de Alianzas Municipales por el Cambio Climático. Por otra parte, muchas iniciativas de medio ambiente y desarrollo no se presentan bajo la etiqueta de A21L.

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En Gran Bretaña la A21L resulta dependiente del programa de apoyo centralizado a nivel nacional, tal y como a continuación veremos. Por otro lado, se incide en la necesidad de implicar a las ONGs en los aspectos sociales que se derivan de la A21L.

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En Irlanda encontramos una situación de dependencia respecto de los fondos europeos para el desarrollo del programa, dada la situación de débil autonomía de las autoridades locales.

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En los Países Bajos existe un enfoque centrado en el principio de solidaridad, trabajándose específicamente con grupos en riesgos de exclusión. Los fondos de financiación se encuentran centralizados a nivel nacional.

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Finlandia y Noruega presentan similares características, ya que el Estado inició los procesos de A21L y actualmente éstos dependen de unos fondos que se encuentran en progresiva minoración.

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En Suecia se han producida numerosas y tempranas actuaciones de A21L con un amplio y coordinado apoyo entre las iniciativas nacionales y municipales.

Volviendo a la evaluación comparada de Lafferty (1999), a partir de las diversas situaciones existentes en los municipios europeos este autor diseñaba un modelo explicativo que podemos estructurar en dos grandes ámbitos en interacción: la organización institucional y el desarrollo de conocimiento en materia de sostenibilidad. En primer lugar, el estudio identificaba las siguientes familias de cuestiones como relevantes para el análisis del proceso: 1. Relacionadas con la ejecución de políticas: -

Grado de interacción entre las políticas globales y locales: dada la naturaleza de la A21L como parte de una estrategia internacional con origen en Río 92, ¿cómo se ha interpretado y trasladado este acuerdo entre los Estados participantes en la Cumbre a la iniciativa local? 231

-

Grado de coordinación de las relaciones entre la Administración central y las locales: ¿Cómo han influido el grado de descentralización sobre las posibilidades de desarrollo de la A21L? ¿Cómo ha afectado en la ejecución de la A21L la estructura constitucional de cada país y la distribución de poderes según niveles administrativos?

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De la protección ambiental al desarrollo sostenible. ¿En qué medida se ha optado por una filosofía ambientalista o, por el contrario, se ha desarrollado la visión integral y transversal que reclama el desarrollo sostenible? ¿Qué bases de partida han supuesto las políticas y actuaciones ambientales ya existentes para la ejecución de la A21L?

2. Vinculadas a la planificación y democracia participativa ¿En qué medida ha influido la A21L en el desarrollo democrático de las sociedades locales a través de la participación de la población en el proceso de toma de decisiones públicas? 3. Relativas al concepto de subsidiariedad ¿Qué relevancia tienen las actividades de A21L en el actual debate sobre la mayor eficacia y eficiencia de la Administración pública local? A continuación, y en función de los anteriores interrogantes, las variables explicativas que propone el modelo de Lafferty son las siguientes: -

Papel jugado por el gobierno central en el desarrollo de la iniciativa de la A21L durante la Cumbre internacional de Río de Janeiro (1992).

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Reacciones del gobierno central al mandato de la A21L. Hace referencia a los programas y cambios institucionales adoptados, las estrategias diseñadas y la reorganización de recursos.

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Estructura constitucional: tipología de relaciones de gobierno entre la Administración central y local en el marco de procesos globales de integración – descentralización. Esto se relaciona con el grado de autonomía local para actuaciones en materia de desarrollo y medio ambiente.

-

Condiciones de partida para la integración local de las cuestiones medio ambientales. Se relaciona con la necesidad de reformas, la tradición política ambiental y la capacidad de innovación social.

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Reacciones de la comunidad local e iniciativa popular para el desarrollo de las A21L. ¿Cómo se ha integrado el proceso? ¿Cuál ha sido la reacción de las asociaciones nacionales de entes locales?

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ONG y asociaciones. ¿Qué utilización han hecho del proceso? ¿Qué tipo de cooperación se ha llevado a cabo?

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-

Impacto político y sobre las políticas. ¿En qué grado se han integrado las cuestiones vinculadas a la biodiversidad y al cambio climático? ¿Cómo se persigue institucionalizar la A21?

Es de destacar cómo éstas variables son coincidentes con las requeridas por el paradigma de la gobernanza anteriormente expuesto. 9.4. Avances aportados por los proyectos Lasala (2001) y Discuss (2004). Siguiendo a Evans y Theobald (2003), el proyecto Local Authority SelfAssessment of LA21 (LASALA) fue desarrollado más tarde por cinco países (Reino Unido, Finlandia, Portugal, Italia y Hungría) y coordinado por el Secretariado Europeo del ICLEI. Tal y como recogía el título completo del proyecto, “Eco-efficient Urban Management and New Models of Urban Governance”, el proyecto perseguía identificar en qué medida la A21L había producido resultados en términos de incentivos a la adopción de nuevas formas de gobernanza a través de dos tipos de impulso: -

A favor de cambios en el esquema de relaciones entre los gobiernos locales y su ciudadanía.

-

Potenciando cambios en términos de prácticas, enfoques y procedimientos en orden a asegurar una gestión urbana más ecoeficiente.

Además el proyecto entraba a valorar otras cuestiones adicionales: -

Las dificultades clave que han surgido durante el proceso de A21L. La identificación de las estructuras institucionales necesarias para superar los anteriores obstáculos.

El análisis LASALA partía de las cinco características clave de la A21L recogidas por el ICLEI (1998) como método de evaluación. Recordemos que éstas eran: -

Integración de medidas y temáticas: transversalidad organizativa. Integración de intereses: cultura del consenso. Carácter de estrategia a largo plazo. Dimensión global e internacional del proyecto. Gestión sostenible del territorio.

Un primer aspecto señalado hacía referencia a las dificultades de evaluación de la A21L como política pública debido a tres cuestiones principalmente. La primera, vinculada a su peculiar proceso de difusión y a la diversidad de situaciones que encontramos. Se observa un proceso en cascada desde el llamamiento internacional hasta la puesta en marcha en los municipios, si bien en ocasiones determinados intermediarios como los propios estados, no han participado de manera activa en el proceso. Segundo, el sistema de cuantificación basado en la firma de la Carta de Aalborg no refleja la 233

diversidad de situaciones a nivel municipal. Y en tercer lugar, la diversidad de marcos constitucionales en Europa implica escenarios bien distintos en cuanto a las posibilidades de actuación de la Administración local. Dos temas destacan como claves en la evaluación. En primer lugar, el avance en materia de conocimiento a través de la innovación conceptual y metodológica que supone el paradigma del desarrollo sostenible, tanto en relación con el propio concepto de desarrollo sostenible como sobre las implicaciones prácticas de su gobernanza, la necesidad de alianzas locales y de participación de los implicados, etc. Se produce una concienciación generalizada tras años de trabajo de las A21L, reconociéndose así el papel desarrollado por el proyecto en la universalización del concepto de Desarrollo Sostenible. Por nuestra parte, matizar únicamente estos resultados ya que esta concienciación es aún a todas luces insuficiente y la sostenibilidad se enfrenta todavía a una fuerte ambigüedad conceptual y a un bajo impacto real sobre las políticas, tal y como hacíamos referencia en la primera parte de esta tesis. Por otra parte, el segundo tema de interés para la evaluación hacía referencia a los acuerdos alcanzados y la relevancia del compromiso y la confianza en un proceso caracterizado por el largo plazo. Siguiendo a Evans y Theobald (2003) la evaluación hacía los siguientes comentarios con respecto a las 5 características señaladas por el ICLEI: Uno Integración de diferentes áreas temáticas: la evaluación realizada señala las siguientes cuestiones de interés: -

El reconocimiento formal de las tensiones existentes para compaginar los objetivos ambientales y económicos.

-

Un tratamiento tradicional en relación con los aspectos de naturaleza social, que no acaban de ser integrados en los procesos de A21L. La existencia de un déficit de autonomía local en materia de políticas de desarrollo y la mayoritaria interpretación ambiental del proyecto se encuentran tras esta cuestión.

En relación con la integración de principios en las políticas públicas, se observan avances formales sobre el reconocimiento teórico de la cuestión, aunque no tanto una aplicación práctica, especialmente en áreas no ambientales como educación, cultura o servicios sociales. Dos Integración de intereses y actores: la evaluación realizada considera esta cuestión como clave y prioritaria. Se señalan los siguientes aspectos: -

Se observan diferencias significativas entre estados, si bien, con carácter general hay un dominio del gobierno local en el impulso de los foros de participación. 234

-

Se detectan necesidades de una mayor participación de entidades como ONGs sociales, el sector privado y los grupos comunitarios (p.e. a través de talleres y encuentros) Dentro del sector privado se observa una limitada participación de determinados grupos (negocios, industria, sindicatos...)

-

También se señala la relevancia de desarrollar métodos de implicación en el proceso de toma de decisiones (p.e. a través de proyectos de larga duración con financiación real y acciones que generen confianza).

-

En los casos estudiados no se detecta una estrategia de diferenciación entre individuos e intereses organizados a la hora de articular las estrategias de participación. Esto se traduce en la exclusión de los primeros y el dominio de los segundos (especialmente los ambientales).

-

Se identifica la necesidad de implicación de expertos externos en el desarrollo y monitoreo de la A21L (especialmente instituciones académicas y centros educativos).

-

La evidencia señala no tanto una práctica de consenso como una lenta, moderada y progresiva apertura de los procesos de toma de decisiones y de formulación de políticas a la participación ciudadana a partir de la iniciativa innovadora que supone la A21L.

-

En cuanto a las nuevas formas de gobernanza urbana se observan limitaciones organizacionales y de voluntad (déficit de compromiso político, déficit de concienciación y conocimiento social) y se reconoce la necesidad de trabajar en red y de un mayor apoyo de los gobiernos central y comunitario en términos de guía y recursos.

Tres Carácter a largo plazo: los municipios entienden la necesidad e interés de una nueva vía de percepción de los problemas desde la prospectiva y el principio de precaución. A la contra juegan los ritmos y ciclos institucionales (fundamentalmente los calendarios presupuestarios y electorales). Cuatro Dimensión global: este apartado hace referencia a los llamamientos establecidos en la A21 para incrementar la cooperación internacional y la contribución local a la sostenibilidad global. -

Pocas iniciativas se han producido en este sentido, destacando las de hermanamiento Norte-Sur en determinados municipios pero se reconoce la existencia de límites en el escenario actual, similares a los que observan las cuestiones sociales, esencialmente ligado a la falta de cultura y práctica en cooperación descentralizada.

235

Cinco Gestión sostenible de recursos naturales. Este es el aspecto más ambiental y por tanto el más activo. Posee implicaciones bien claras sobre la calidad de vida y presenta dimensiones presupuestarias definidas. -

En materia de gestión de la eco-eficiencia urbana se ha observado un significativo desarrollo de herramientas (evaluación de impacto ambiental, EMAS, Huella Ecológica, Análisis de Ciclo de Vida, Indicadores de Sostenibilidad) y estructuras organizativas orientadas por el principio de transversalidad.

-

Las acciones más habituales se centran en factores como el aire, agua y calidad de los suelos. También es importante la sustitución de recursos no renovables por los renovables en cuestiones energéticas, siendo el avance significativamente mayor en los países escandinavos y Alemania.

-

Se ha observado también la introducción de criterios ambientales en la planificación de usos del suelo (especialmente en acciones como el diseño de senderos y carriles bici).

-

Por el contrario, las políticas de reducción de emisiones de CO2 y el modelo de transporte privado constituyen los principales conflictos no resueltos, destacando los gobiernos locales su limitada influencia sobre los comportamientos individuales. La carencia de mecanismos efectivos, por ejemplo de naturaleza fiscal y económica, resulta decisiva en este sentido.

-

Igualmente permanece una baja integración de los principios de sostenibilidad en todas las políticas y prácticas municipales.

El proyecto LASALA también recurre a otro tipo de indicadores complementarios para la evaluación del desarrollo de la A21L en Europa. Se trata de los acuerdos emanados de la Carta de Aalborg. La importancia de estos acuerdos radica en el compromiso público que adoptan los gobiernos signatarios de la Carta de Aalborg frente a los mismos, así como en la manera en que éstos articulan los procesos de A21L. Se observan grados de desarrollo bien distintos entre los mismos.

236

Tabla 24. Compromisos que conlleva la adhesión a la Campaña Europea Acuerdo 1. Comprensión de la noción de desarrollo sostenible. 2. Estrategias locales hacia la sostenibilidad.

Comentarios al grado de consecución Elevada comprensión y reconocimiento de las autoridades locales. Identificación de la necesidad de introducir los principios de sostenibilidad pero mantenimiento de carencias importantes en materia de participación.

3. Sostenibilidad como Déficit de transversalidad y liderazgo, avances en proceso creativo y de enfoques innovadores y mejor coordinación entre equilibrio. los municipios y otros niveles de la Administración. 4. Resolución de Pese a los avances en el punto anterior, se señalan conflictos a través de carencias en cooperación internacional y una baja la negociación. representatividad de los actores sociales e intereses privados. 5. Economía urbana hacia la sostenibilidad.

Avances significativos en eco-eficiencia energética, necesidad de incrementar la concienciación social y limitaciones financieras y de apoyo nacional al cambio tecnológico. El carácter supramunicipal de cuestiones como el modelo energético supone serias limitaciones a la capacidad de impacto real sobre las políticas de acción local.

6. Equidad social. Limitada al enfoque clásico (asistencia social), escasa innovación conceptual y condicionada a nivel competencial. 7. Planificación Limitaciones de comprensión ciudadana del sostenible de los usos proceso. Tensiones existentes en tres ámbitos: del suelo. entre los niveles de planificación local y nacional, entre grupos de interés y entre objetivos a corto y largo plazo. 8. Movilidad urbana sostenible.

Avances en la concienciación sobre modelos de transporte alternativo y limpio y puntuales inversiones en desarrollos (carril bici) que no suponen cambios significativos al modelo dominante actual. De nuevo el carácter supramunicipal de la cuestión supone serias limitaciones a la capacidad de impacto real sobre las políticas de acción local.

237

Acuerdo

Comentarios al grado de consecución

9. Responsabilidad ante el cambio climático.

Muestra más evidente del dicho “piensa globalmente-actúa localmente”, es el compromiso en que menos se ha avanzado hasta ese momento.

10. Prevención de la Las autoridades locales no identifican aún esta degradación de cuestión como una competencia propia y menos ecosistemas. como un elemento de justicia ambiental que enlaza con la equidad social. 11. Autogobierno Respaldo formal al Principio de Subsidiariedad, que local como requisito. se encuentra limitado por carencias de información y recursos. Necesidad de desarrollar procesos de capacitación social e institucional en materia de sostenibilidad. 12. Los ciudadanos como actores clave e implicación de la comunidad. 13. Instrumentos y herramientas hacia la gestión urbana de la sostenibilidad.

Concienciación, educación y participación se encuentran ligadas a esta cuestión. Se han producido avances pero aún queda mucho por profundizar en información y ampliación de actores excluidos en el proceso de toma de decisiones. En general no se han producido significativos avances siendo prioritario desarrollar los instrumentos económico-fiscales y de planificación (especialmente de evaluación y monitoreo). Fuente: Carta de Aalborg (1992)

Dentro de la evaluación realizada, el proyecto LASALA destaca finalmente la relevancia de la A21L como iniciativa y filosofía de trabajo y organización. Se considera de especial interés su papel de pivote al apoyar y estimular el cambio en las administraciones municipales para actuar desde este nivel, adaptándose a mayores requisitos de autonomía y gobernanza local. Esto se traslada a la importancia en el cambio de comportamientos políticos, reformulando actitudes, valores y maneras de trabajar en las autoridades locales europeas. Se evidencia, pese a todo, importantes obstáculos que impiden pasar de la retórica (bien asimilada) a la práctica del día a día. Por último se destaca el papel de las estructuras de trabajo generadoras de valor añadido como son las que caracterizan al ICLEI o la Campaña Europea, verdaderas redes de conocimiento y acción que han contribuido sobremanera en el desarrollo del proyecto y la difusión del concepto desarrollo sostenible. Por su parte, en la Conferencia internacional de Fano (2004) sobre Gobierno de Ciudades sostenibles, la profesora Katarina Eckerberg del Departamento de Ciencias políticas de la Universidad de Umeå en Suecia,

238

enriquecía el esquema de análisis, destacando como principales factores de promoción de la A21L en Europa los siguientes aspectos: a. En el plano nacional -

El apoyo constitucional a las autoridades locales.

-

La existencia de campañas y el desarrollo de redes informativas.

-

El establecimiento de marcos legales favorables a través del buen diseño de leyes y regulaciones transversales.

-

El desarrollo de otras estructuras de apoyo y marcos políticos-legales favorables, incluyendo, además de las respectivas leyes y regulaciones, los necesarios acuerdos políticos.

-

Impulso decidido a través de instrumentos financieros como préstamos y subsidios.

b. A nivel local -

La capacitación de los recursos humanos y el acceso a expertos por parte de la autoridad local, desarrollando el conocimiento local necesario para la acción.

-

La organización en redes y el desarrollo de alianzas locales (internas al municipio) y regionales (de posicionamiento exterior).

-

La puesta en marcha de proyectos de cooperación intermunicipal.

-

La cultura local de prevención, identificando y haciendo frente a las cuestiones emergentes de interés.

-

Las políticas de empleo locales y la diversificación de las mismas hacia nuevos yacimientos vinculados a la sostenibilidad ambiental y el desarrollo social.

Por otra parte, los principales obstáculos a la ejecución de la Agenda 21Local en Europa se identificaban por esta autora en: -

Déficit de conocimientos para la definición y concreción de qué es una sociedad sostenible y necesidad de una visión de futuro informada por un conocimiento de la complejidad y sus implicaciones en términos de distribución. Como venimos señalando, la aportación de la planificación cultural a este apecto resulta de especial relevancia.

-

Inadecuada distribución de recursos y prioridades políticas en el nivel local a partir de lo anterior (lo cual engarza con los valores dominantes del desarrollo en la sociedad actual).

239

-

Insuficiente motivación, coordinación e interés de los actores locales para acometer la gestión del territorio. Destacamos en este sentido el papel crucial del desarrollo del capital social como elemento clave para favorecer la confianza, la participación y la cultura de la cooperación.

-

Ciclos políticos de decisión dominados por el corto plazo.

-

Conflictos estructurales globales que escapan al ámbito de influencia de la escala local (por ejemplo en materia de inversión tecnológica a gran escala, en el modelo de tráfico o en las soluciones energéticas).

-

Deficitario apoyo desde el nivel central / nacional y contradicciones e incoherencia en objetivos y mensajes.

En líneas generales, las claves de futuro de la A21L que se presentaron en la Conferencia de Fano hacen referencia a su papel para una buena gobernanza local y a la utilidad de la acción medio ambiental como catalizadora de los siguientes procesos. -

Mantener y desarrollar la visión y acuerdos para la acción a largo plazo.

-

Potenciar la función de dinamización de los procesos de A21L a través de las figuras del facilitador y el líder.

-

Desarrollo de estilos en políticas públicas y procesos de toma de decisión creativos e innovadores.

-

Establecimiento de alianzas con las personas y organizaciones, siendo fundamental la generación de confianza, básica para el capital social, a través de procesos de cooperación a medio plazo.

-

Posicionarse e influir sobre otros niveles de gobierno.

-

Repensar la organización de la Administración Pública (local) desde dos perspectivas. La primera, favorecer el aprendizaje en grupo y el desarrollo de una cultura de la innovación. El segundo, potenciar la transversalidad, esto es, evitar los departamentos estanco y fomentar políticas coordinadas que generen sinergias temáticas y territoriales.

-

Diseñar estrategias de comunicación para destacar la diferencia.

-

Compartir la experiencia con los socios estratégicos.

9.5. Cuatro casos de estudio seleccionados. Una vez presentado el panorama general de implantación de la Agenda 21 Local en el continente europeo, completamos esta visión con el repaso de cuatro casos de estudio donde se identifican sus particulares fuerzas 240

impulsoras y barreras al desarrollo del programa. Estos ejemplos nacionales resultarán de utilidad posteriormente al analizar el caso español. Los países seleccionados son Suecia, Reino Unido, Alemania e Italia. Tal y como señalan Abeledo y Alcañiz (2004) estos casos de estudio representan cuatro variantes de desarrollo del proceso de implantación de la A21L, tanto en cuanto a su situación de partida como en la forma de organizar el proceso: Suecia (respuesta temprana y elevada en la terminología de Lafferty (2001), Reino Unido (temprana y media), Alemania (posterior y baja) e Italia (tardía y baja). Por lo general, tal como hemos visto anteriormente, para que los procesos de A21L tengan éxito es necesario que se presenten una serie de condiciones: -

Apoyo a nivel estatal tanto financieramente como en coordinación. Representado en la mayoría de los casos por la existencia de una Campaña Nacional de Agenda 21 Local.

-

Tradición en procesos de participación y política ambiental.

-

Autonomía del gobierno local.

De acuerdo con Lafferty (2001), estos son factores que favorecen de forma concluyente los procesos de A21L. Por ejemplo, de los 5.292 procesos de A21L que se han emprendido en Europa (Segunda Encuesta de Autoridades Locales sobre la Agenda 21 Local), el 38% de los mismos pertenecen a los 8 países que cuentan con Campaña Nacional de A21L. Sin embargo, como veremos en las siguientes páginas, existen diversos condicionantes que pueden favorecer el desarrollo de las A21L, aún cuando no se den todas estas características. A continuación, pasamos a comentar las características de los procesos llevados a cabo en cada uno de los países mencionados. 9.5.1. Suecia. Siguiendo a Adolfsson (2002) este país constituye un caso fundamental a la hora de hablar de la implantación de A21L ya que el 100% de sus municipios (289) han adoptado alguna iniciativa relacionada con la A21L, el 70% tienen destinado un fondo especial para la A21L y el 60% de ellos ha elaborado un Plan de Acción. Esta amplia implantación del proceso de A21L se puede entender considerando las características propias de este país y las distintas actuaciones que se han ido llevando a cabo desde diversos niveles de cara a potenciar el proyecto. La autonomía del gobierno local y la tradición que poseen en este tipo de iniciativas hizo que desde el comienzo existiera un interés elevado por la A21L.

241

El apoyo estatal en forma de respaldo político y financiero y la coordinación entre las políticas estatales y locales también contribuyó a que los municipios fueran implantando sólidamente nuestra iniciativa. De hecho, el respaldo estatal se materializó en un programa nacional para la ejecución de las decisiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. También se estableció un Comité Nacional de la Agenda 21 que posteriormente fue sustituido por la figura de un Coordinador Nacional para la A21L. En cuanto a la labor de difusión y dinamización del proceso, la Asociación Sueca de Autoridades Locales jugó un papel decisivo en este aspecto. También colaboraron en estas tareas otro tipo de estructuras, como la asociación Eco Municipality Network (Red de municipios ecológicos). Otro apoyo para la implementación de la Agenda 21 vino desde la Agencia Nacional de Protección Ambiental, la cual destina desde 1994 un millón de euros a proyectos de Agenda 21. A partir de 1997, el gobierno comenzó a relacionar, dentro de los procesos de A21L, los objetivos ambientales con las políticas de mercado de trabajo. Para ello se creó una nueva Delegación para el Desarrollo Sostenible formada por los ministros de Medio Ambiente, Escuelas, Mercado de Trabajo y Finanzas. Esto aumentó aún más el interés de todos los actores implicados en este tipo de procesos, al ver las posibilidades que la A21L representaba en cuanto a desarrollo económico local. Los procesos de A21L desarrollados en Suecia se caracterizan, entre otras cosas, por haber desarrollado iniciativas para favorecer la participación de los ciudadanos, por la gran influencia que tienen las organizaciones ecologistas y de jóvenes en todo el proceso, por contar en la mitad de los casos con un coordinador de A21L y por disponer de partidas presupuestarias específicamente destinadas a la A21L. Como hemos visto en Suecia se dan los condicionantes necesarios para que se desarrollen los procesos de A21L: -

Gran tradición de política ambiental. Tradición en procesos de participación y alto asociacionismo de la población. Apoyo estatal al proceso al mismo tiempo que existe la necesaria autonomía del gobierno local para dirigir el proceso. Relación entre los objetivos ambientales y otros factores como el mercado laboral.

Datos más recientes aportados en la Conferencia de Fano señalan como el Programa Nacional de Inversión Local (LIP) ha añadido masivamente recursos al desarrollo de las A21L durante el periodo 1998-2004. Sin embargo, el proceso no está exento de dificultades: 242

-

El perfil de A21L que ha promovido el LIP se orientaba más hacia la eco-eficiencia y las soluciones tecnológicas que al trabajo con niños, escuelas y concienciación en general.

-

Existen serias dificultades para mantener un interés real en la participación ciudadana.

-

Se está generando una brecha creciente entre las A21L pioneras y los municipios más retrasados.

-

Las áreas rurales están perdiendo apoyo del LIP relativamente.

En la Conferencia de Fano (2005) se presentaron las principales lecciones generadas en materia de Agenda 21 Local en los países escandinavos (http://www.localcapacity21.org/index.php?id=222). En breves titulares podemos resumirlas de la siguiente forma: -

Suecia: Utilidad para el aprendizaje en diseño de redes de socios participadas.

-

Dinamarca: Relevancia de asumir la acción local sin esperar a la iniciativa estatal.

-

Finlandia: Papel de la A21L como estrategia de cooperación entre municipios para generar recursos.

-

Noruega: Valor de la A21L para asegurar los recursos humanos y materiales entre las autoridades locales.

Entre los aspectos más influyentes como tendencias de futuro en Europa en general y los países escandinavos en particular se señalaban diversas cuestiones. En primer lugar, el papel decisivo de la voluntad y fuerza política en el proceso. La negociación que representa la filosofía de trabajo de la A21L debe moverse a los centros de decisión, construyendo heterarquías que los hagan accesibles y transparentes. Tal y como señalábamos en la primera parte de esta tesis, la necesidad de aceptar y gestionar los conflictos complejos y estructurales es condición imprescindible para su resolución. Asumir la necesidad de hacer frente a las cuestiones prioritarias aunque entrañen dificultades y riesgos determina la naturaleza y rol del liderazgo político y social. Para ello es necesario diseñar y crear redes de opinión e innovación conceptual, generadoras de sinergias a partir del establecimiento de marcos de trabajo transversales entre sectores, abiertos a actores externos de interés, en definitiva, redes entre municipios conectadas a los planos regional, nacional e internacional. Asegurar la continuidad y no aventurarse de proyecto en proyecto de manera inconexa, esto es, ser posibilista haciendo uso de la experiencia y el conocimiento del que se dispone es otra de las recomendaciones efectuadas.

243

Por otra parte, se destaca el papel crucial de los gestores de A21, haciendo hincapié en la necesidad de clarificar su rol y mandato y el interés de priorizar las tareas (y no imponerse tareas titánicas, sino pequeños pasos para salvar un poco el mundo). Por último, el apoyo económico a las autoridades locales, cubriendo las necesidades vitales para el mantenimiento de los procesos de A21L es decisivo, y el diseño de herramientas fiscales propias una clave en la futura evolución. 9.5.2. Reino Unido. Siguiendo a Bond, Mortimer y Cherry (1998), las implicaciones de los procesos de A21L en el Reino Unido se han producido más en relación a la forma que al contenido del proyecto. La A21L ha sido aprovechada por los municipios ingleses como una oportunidad para desarrollar un papel activo, revitalizando el gobierno local y favoreciendo la regeneración democrática. El Reino Unido no posee una gran tradición de política ambiental (a finales de los 80 era considerado el dirty man de Europa) Sin embargo, fue uno de los primeros en elaborar una Estrategia de Desarrollo Sostenible como respuesta al llamamiento realizado en la Cumbre de Río de Janeiro. Esta estrategia, desarrollada en 1994, recibió el nombre de “Desarrollo Sostenible: La Estrategia del Reino Unido”. A pesar de contar con este documento, el gobierno central no adoptó una actitud activa en cuanto al impulso de los procesos de A21L. El papel promotor lo desarrolló la Federación de Municipios (Local Government Management Board, LGMB), que fue la encargada de difundir y promover la A21L. Esta institución, formada por las cinco asociaciones de gobiernos locales existentes en el Reino Unido, lanzó una campaña para impulsar la A21L que ponía especial énfasis en la participación, la consulta pública, la creación de partenariados, la concienciación y la educación y la inclusión de criterios de desarrollo sostenible en las políticas municipales. De esta forma, en el caso del Reino Unido, el impulso inicial al proceso de A21L se produjo a nivel local, pudiéndose argumentar una razón política en esto, ya que los municipios se volcaron en los procesos de A21L, entre otros motivos, porque esto les permitía jugar un papel activo y adoptar iniciativas propias en un momento en el que se estaban produciendo recortes en su capacidad de gasto y controles crecientes sobre su capacidad de gestión. En este sentido, la A21L se entendía como una oportunidad para los gobiernos locales de aportar sus propias iniciativas, sobre todo en el terreno de la regeneración democrática. De hecho, un hito importante en el desarrollo de todo este proceso fue la victoria del Partido Laborista en las elecciones generales de 1997. Este partido se propuso el desarrollo de una nueva estrategia de desarrollo sostenible para el Reino Unido. Esta estrategia se publicó en mayo de 1999. 244

Con el nombre de “A better quality of life”, consta de cuatro objetivos y diez principios rectores. Para apoyar el desarrollo de esta estrategia nacional se creó en octubre de 2000 la Comisión de Desarrollo Sostenible. En la actualidad esta situación de falta de independencia local ha cambiado puesto que la descentralización es una parte importante de la estrategia del Reino Unido de Desarrollo Sostenible. En la situación actual de la A21L en el Reino Unido destaca que más del 90% de las autoridades municipales han respondido positivamente al llamamiento realizado por el Primer Ministro, cuyo objeto era que todos los municipios se dotaran de una estrategia local para la Agenda 21 antes de que concluyera el año 2000. En febrero de 2002, 425 municipios habían iniciado procesos de A21L. En cuanto a las características de los procesos de A21L en el Reino Unido, sigue siendo muy importante el papel de este proceso como oportunidad de revitalización del gobierno local y por ello la participación es una parte muy importante en la mayoría de los procesos desarrollados, en ocasiones mucho mas que la propia A21L, dada su trascendencia en términos de regeneración democrática. 9.5.3. Alemania. Siguiendo a Heidbrink y Paulus (2000), a diferencia del Reino Unido, Alemania contaba ya en 1992 con una política ambiental consolidada. Al mismo tiempo, se trata de un país que cuenta con amplia tradición asociativa y de diálogo con los actores sociales y las ONG’s. Sin embargo, a pesar de poseer estas características que a priori favorecen la implantación de los procesos de A21L, no ha sido uno de los países pioneros. Uno de los motivos que provocó la escasa repercusión de este tipo de procesos fue que no se veían los beneficios adicionales en la A21L respecto a los procesos que ya estaban desarrollando. También hay que mencionar que, si bien la autonomía municipal en este estado federal era parecida a la de los países nórdicos, en los últimos años, los municipios han ido perdiendo parte del control sobre los ingresos y los gastos debido a los diversos procesos de privatización que se han ido produciendo. Por estas razones, el interés de Alemania por la A21L y la respuesta de las autoridades locales fue, durante mucho tiempo, escaso. Los municipios señalaban como culpable al gobierno central por no apoyar el proceso. A su vez, el gobierno federal ponía el principio de autonomía local como pretexto para no liderar el proceso ni establecer ningún mecanismo de apoyo financiero ni de ningún otro tipo.

245

De hecho en Alemania no existe Campaña Nacional de A21L. Estos procesos son fundamentalmente apoyados por agentes sociales con la colaboración de entidades locales. Con todo esto, el desarrollo de los procesos de A21L en Alemania, están directamente vinculados, al menos en sus inicios, con la existencia de fondos económicos específicos destinados a este fin. En el momento en el que el gobierno central comenzó a impulsar estos procesos, se produjo el despegue de la A21L y su extensión más allá de iniciativas locales aisladas. El tema principal en los procesos de A21L en Alemania es la educación y el desarrollo de proyectos sociales o proyectos para grupos especiales (niños, jóvenes y mujeres) junto con la protección del medio ambiente. Otro aspecto fundamental de la A21L en Alemania es el fomento de intercambio de experiencias con países en vías de desarrollo y proyectos de cooperación Norte-Sur (Alemania gestiona la Oficina del ICLEI en La Habana asesorando al gobierno cubano en esta materia). En febrero de 2002, mas de 2000 localidades habían iniciado ya procesos de A21L. Entre estas localidades se incluyen todas las grandes ciudades, lo que hace que, aunque solo representen el 12% del total de municipios alemanes, el porcentaje de población implicada sea mucho mayor. 9.5.4. Italia. De acuerdo con el proyecto Focuslab (2002), en Italia, el progreso de las A21L ha sido mucho más lento que en los anteriores países. Hay múltiples factores que explican este retraso. En la actualidad se encuentra en un estadio evolutivo inicial, si bien, el creciente movimiento A21L en Italia comprende más de 550 autoridades locales, lo que constituye casi un tercio de los participantes en la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Sin embargo, de todas estas iniciativas son minoría las que han llegado a definir un Plan de Acción relacionado con el proceso. Según Font (2000), una de las razones fundamentales que explican este retraso en la puesta en marcha de procesos de A21L es la falta de tradición de política ambiental que se explica, sobre todo, por razones socioeconómicas (existencia de cuestiones mucho más prioritarias como el empleo) y probablemente también por factores culturales. De hecho, el desarrollo de políticas medio ambientales está estrechamente ligado a la pertenencia a la Unión Europea. Como en el caso de España, la entrada en la UE obligó a Italia a promulgar un gran número de normativa medio ambiental para poder equipararse al resto de países comunitarios.

246

El desarrollo inicial de las Agendas 21 Locales en Italia está caracterizado por su fuerte independencia y autonomía debido a la falta de un Plan Nacional para la implementación de estos procesos, lo que se tradujo en iniciativas individuales y aisladas en el norte del país. Sin embargo, si que se creó, en 1999, una Red de las Agendas 21 Locales de Italia, un organismo oficial que contaba de partida con 350 miembros. Esta organización facilitó un gran apoyo a sus miembros a través de actividades como la de proporcionar información y facilitar los contactos a través de un boletín y una página web y las actividades de los grupos de trabajo existentes. El impulso definitivo se dio desde las asociaciones e institutos de investigación como Ecopolis, Ambiente Italia o Legambiente, que trabajan para las administraciones locales y para las regiones. Otro factor clave que explica el auge que han tenido estos procesos en los últimos años es la actuación promovida por el Ministerio de Medio Ambiente, que a finales del año 2000, dedicó 25.000 millones de liras como incentivo a las autoridades locales para promover los procesos de A21L entre otros. Con el fin de conocer cuál era el estado de implementación de los procesos de A21L en Italia, se llevó a cabo una encuesta (Local Agenda 21 in Italy, ICLEI) entre los municipios italianos que habían iniciado estos procesos. En dicha documento se resaltaba que los beneficios que las autoridades locales perciben en mayor medida son, por orden de importancia, una mayor difusión de la información y una mejora del diálogo institucional; un aumento de la participación popular; optimizar la coordinación entre diferentes áreas administrativas y un valor añadido para proyectos en marcha entre distintos departamentos. Por último se menciona la mejora en la capacidad para encontrar soluciones a los problemas ambientales.

247

10. A modo de conclusión y apertura. De la panorámica internacional de la A21L se desprenden una serie de conclusiones útiles para el diseño de un modelo interpretativo sobre los factores de éxito de la A21L, a partir del cual procederemos al análisis de sus resultados en nuestro país en el próximo bloque. Una primera consideración a realizar es cómo las características metodológicas del programa definen el escenario determinante que condicionará los resultados y los impactos finales. Los rasgos metodológicos de la A21L ya han sido estudiados concienzudamente: una estrategia de desarrollo sostenible (por tanto multinivel y transversal) y de planificación participativa desde la proximidad. ¿Cuáles son las variables que repercuten sobre las posibilidades de éxito de tal metodología? En relación con el primer aspecto, su naturaleza de estrategia de sostenibilidad, identificamos tres grupos de variables explicativas: -

El grado de desarrollo de la cultura ambiental de la sociedad (valores dominantes) y de sus instituciones (madurez histórica de las políticas ambientales).

-

La responsabilidad particular asumida y el grado de coordinación entre los distintos niveles de la Administración implicados, ya que se trata de una estrategia multinivel local-global. Tomando por caso la Administración Central, su responsabilidad se traduce en cuestiones como: su posicionamiento en la escena internacional y su reacción ante el mandato de la Cumbre de Río (por ejemplo a través de la constitución de Comités Nacionales de A21L o la articulación de Campañas y estrategias nacionales como veíamos en el caso de Suecia) o la relevancia de sus políticas “globales” (por ejemplo, en materia de cooperación al desarrollo tal y como se daba en el caso alemán). La coordinación, ya sea intermunicipal o entre distintos niveles de la Administración, se deriva, además de por campañas nacionales, por cuestiones como las estrategias de cooperación entre municipios (como ocurría en el caso finlandés con el objeto de mejorar sus posibilidades en el acceso a recursos), el papel desempeñado por las Asociaciones de municipios (como en los casos italiano y británico) o por el establecimiento de convenios de colaboración (por ejemplo, coordinando las ayudas financieras).

-

En tercer lugar, la perspectiva de trabajo de la sostenibilidad requiere diseñar acciones integrales. Esta condición de transversalidad (recordemos la utilidad como política de empleo en el caso de Suecia) choca frontalmente con las estructuras fuertemente departamentalizadas que han imperado tradicionalmente en la Administración. Si al funcionamiento en departamentos estanco sumamos una escasa tradición ambiental, observaremos situaciones de escaso poder relativo por parte de las concejalías de medio ambiente

249

para poder impulsar un proyecto integral de desarrollo como es la A21L. En relación con la segunda cuestión, su naturaleza de proceso participativo de planificación estratégica, se derivan tres variables. La primera es la cultura institucional de la planificación (anticipación) frente a la de improvisión (reacción). El caso de estudio de Dinamarca resulta de especial interés, tal y como hemos podido comprobar anteriormente. En segundo lugar, el grado de desarrollo y vertebración de la sociedad civil y de los valores de co-responsabilidad (recordemos el elevado grado de asociacionismo y participación en Suecia). Por último, la cultura democrática de la Administración y la apertura a la participación ciudadana de los procesos de toma de decisiones públicas. La utilidad de la A21L como factor de regeneración democrática en el Reino Unido era un ejemplo en este sentido. En relación con la tercera cuestión, su naturaleza de proyecto de acción desde lo local, a los anteriores aspectos se suma una nueva variable: el grado de autonomía local, que determina la capacidad de iniciativa de los municipios de acuerdo con los recursos disponibles. La autonomía local viene definida por la estructura constitucional y el grado de desarrollo de los procesos de descentralización (especialmente en cuanto a lo que se refiere a la estructura de financiación y la distribución de competencias y gasto público). Recordemos de nuevo cómo en el caso del Reino Unido, la A21L se observaba como una oportunidad de fortalecer el protagonismo de la Administración municipal. En el siguiente bloque se estudia en detalle éstas y otras cuestiones con el objeto de definir un modelo explicativo útil para la comprensión y valoración de los resultados generados por la A21L en España. Avanzamos los siguientes aspectos de interés en nuestro país: -

Débil cultura ambiental de partida (valor social no dominante, inexistencia de Ministerio de Medio Ambiente hasta 1996), lo que redunda en la dificultad de incorporar la noción de sostenibilidad y sus principios de integración y transversalidad.

-

Escasa reacción del Estado español frente a Río 92: deberemos esperar hasta el 2003 para certificar sobre el papel la existencia de una campaña nacional de A21L o de una estrategia nacional de desarrollo sostenible.

-

Bajo nivel de coordinación intermunicipal, reflejado en la inactividad en la práctica de la Federación Española de Municipios y Provincias frente a las A21L.

-

Escaso interés y apoyo de las Administraciones autonómicas al proceso.

-

Municipios caracterizados por estructuras departamentales burocráticas, escasa cultura de la planificación y una débil autonomía municipal (como veremos, el modelo dominante es el de tutela). Las 250

limitaciones competenciales, financieras y organizativas de los municipios españoles suponen serias restricciones. En la actualidad se plantea, entre grandes reticencias, el debate sobre la necesidad de una segunda descentralización, que favorezca la transferencia de recursos y competencias desde el nivel autonómico hasta el local. -

Relativo bajo grado de madurez democrático de la sociedad (escasa cultura de la co-rresponsabilidad, falta de vertebración sociedad...) y administración española (procedimientos de toma de decisiones poco participativos y transparentes). Recordemos lo cercana en el tiempo que aún se encuentra la celebración del veinticinco aniversario de los ayuntamientos democráticos.

251

TERCERA PARTE. ESTUDIO DE LA A21L EN ESPAÑA Y LA COMUNIDAD VALENCIANA.

253

11. Metodología de análisis de la A21L en España. Tal y como se observaba en el análisis europeo comparado, España se sitúa en el vagón de cola en cuanto al desarrollo de la A21L en el continente. De acuerdo con el informe de la Agencia Escpañola de Cooperación (2003) en el año 2002, una década después de la Cumbre de Río de Janeiro, tan solo 359 municipios españoles se habían adherido a la Carta de Aalborg. Esta cifra es reducida si consideramos que el total de ciudades y pueblos españoles asciende a 8.000, si bien debemos señalar que representa a más del 65% del total de la población española. De acuerdo con Font (2000), la A21L en nuestro país caracteriza mayoritariamente como simbólica esto es, ambientalista y de baja participación ciudadana, tal y como se analizará más adelante. Con el objeto de estudiar con detalle esta situación, procedemos al análisis del caso español siguendo la metodología siguiente. En primer lugar, la definición de un modelo interpretativo de los factores que inciden sobre las posibilidades de éxito de la A21L en España. Para ello se ha considerado el marco comparativo que ofrece la perspectiva continental reseñada en el capítulo anterior. El siguiente cuadro sintetiza estas cuestiones a partir de dos aspectos básicos: las características metodológicas del proyecto de A21L y las variables socioinstitucionales del país que inciden en el desarrollo de aquéllas. Esquema 25. Modelo de análisis de la A21L METODOLOGÍA VARIABLES SIGNIFICATIVAS 1.Perspectiva de la A21L: 1.1. Integración de los distintos niveles geográficos e institucionales: Local-global.

ƒ

ƒ

ƒ

1.2. Integración de contenidos: transversalidad.

ƒ ƒ

255

Rol desempeñado por la Administración Central: liderazgo en la promoción del proyecto (Campañas y estrategias nacionales). Estructura constitucional y grado de coordinación entre los distintos niveles de la Administración Pública. Papel de las Redes asociativas municipales en la difusión. Madurez histórica de la cultura ambiental. Burocracia y departamentalización de la Administración.

METODOLOGÍA

VARIABLES SIGNIFICATIVAS

2. Planificación estratégica participada

ƒ ƒ

3. Subsidiariedad y proximidad.

Grado de cultura democrática (transparencia) de las Administraciones Pública. Vertebración y participación de la sociedad civil en la cosa pública.

Grado de autonomía local en presupuestos y competencias (subsidiariedad y dinámicas de descentralización). Fuente: elaboración propia ƒ

La definición de estas variables explicativas van a resultar de gran utilidad, ya que permiten identificar los factores diferenciales que caracterizan la situación española frente a otros países europeos. Así, las condiciones de partida en términos de tradición ambiental y grado de autonomía local en España difieren significativamente y tienen mucho que ver con los resultados generados por la A21L en nuestro país. En relación con el primer aspecto, recordemos cómo el Ministerio de Medio Ambiente fue creado en 1996 (cuenta con poco más de una década de funcionamiento) y que la política ambiental en nuestro país se ha caracterizado más por su naturaleza reactiva a los requisitos de la Comisión Europea, que por su vocación anticipativa. El desempleo como prioridad histórica ha sido un factor determinante en este panorama. Por otra parte, lo anterior muestra la influencia decisiva del proceso de integración europea en la innovación y desarrollo de las políticas ambientales y de sostenibilidad en nuestro país. En relación con el segundo aspecto, el proceso de descentralización en la Administración del Estado es relativamente tardío, comienza a desarrollarse durante los años 80, y restringido, ya que su impacto apenas alcanza al nivel local. La estructura administrativa pública española resultante se caracteriza por un relativo solapamiento de responsabilidades entre los distintos niveles competenciales y un reducido grado de autonomía local si se compara con otros países, como es el caso de los escandinavos. Si estudiamos otra de las variables explicativas señaladas por Lafferty, el posicionamiento internacional del gobierno central español, la falta de tradición ambiental española tiene sus consecuencias sobre el rol asumido por España en la Cumbre de Río y las posteriores reacciones a los acuerdos suscritos. El grado de participación activa española en foros internacionales partía además de una nada despreciable brecha, consecuencia del histórico aislamiento de nuestro país durante la dictadura franquista. Esto último conecta además con la tradición democrática del país (apenas poco más de veinticinco años y algunos breves lapsos en la historia) que 256

tienen sus implicaciones en términos de una pobre cultura de la participación de la comunidad local en los asuntos públicos. En relación con las herramientas y dinámicas de investigación, y considerando el favorable escenario profesional del autor definido en el primer capítulo de la tesis, el análisis de actores estratégicos y la realización de entrevistas en profundidad a los mismos es una primera cuestión a destacar. A partir de un guión estructurado por las hipótesis de nuestra tesis, se realizaron un total de doce entrevistas a algunos de los principales expertos en materia de A21L, lo que ha permitido contrastar tanto las hipótesis de partida como las conclusiones extraídas de la propia experiencia y las principales referencias internacionales, enriqueciendo el análisis sobre las limitaciones que afectan al proceso, sus posibilidades de futuro y la valoración de los resultados alcanzados. Estos expertos han sido: -

Dra. Kate Theobald. Sustainable Cities Research Institute de la Universidad de Northumbria (Newcastle, Inglaterra).

-

Professor Michael Dower. Experto europeo en desarrollo rural sostenible. Universidad de Gloucestershire

-

Dr. Ricardo Almenar Asensio. Biólogo y consultor experto en Desarrollo Sostenible.

-

Dr. Rafael Tortajada Martínez. Biólogo. Jefe de Sección de Medio Ambiente Urbano, Secretario de la Red Navarra de Entidades Locales hacia la Sostenibilidad y miembro de la Red Española de Redes de Desarrollo Local Sostenible.

-

D. Javier Santamarta Álvarez. Jefe de Servicio de Desarrollo Sostenible de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, Red A21Castilla-La Mancha.

-

D. Carlos González. Coordinador de la Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la Sostenibilitat, Diputació de Barcelona.

-

Dª. Patricia Callaghan Pitlik. Jefa de Sección de Planificación de Actividades de la Conselleria de Territorio y Vivienda de la Generalitat Valenciana.

-

D. Josep Ramón Nebot i Cerdà. Biólogo. Jefe de Servicio de Planificación del Territorio de la Conselleria de Territorio y Vivienda. Presidente de Avinença, Asociación de Custodia del Territorio.

-

Dª. Mª Antonia Roger Dols. Bióloga. Técnico de Medio Ambiente de la Diputación de Castellón.

257

-

D. Sergio Esparza Rico. Ingeniero. Técnico de Medio ambiente del Ayuntamiento de L´Eliana.

-

D. Eugeni Iborra Cátala. Ldo. en Derecho. Técnico de Medio ambiente del Ayuntamiento de Catarroja. Doctorando

-

D. Enric Amer Blanch. Economista. Presidente de Acció Ecologista Agró.

A partir del anterior objetivo, se diseñó un cuestionario detallado, del cual se elaboraron diversos borradores con la finalidad de perfeccionarlo progresivamente. De este modo, fueron facilitados al Director de la Tesis y a diversos lectores expertos en la materia para su mejora y validación definitiva. El diseño de contenidos del cuestionario se estructuró en torno a las siguientes cuestiones: -

Evaluación general del impacto generado por el proceso de A21L en nuestro país.

-

Valoración detallada en relación con diversos aspectos vinculados a la mejora del conocimiento (identificación de conflictos, establecimiento de sistemas indicadores, formación de cuadros técnicos y cargos electos y ciudadanía...) y a la organización (posicionamiento territorial del municipio, coordinación entre áreas, vertebración de la sociedad local...)

-

Identificación de los principales factores que han limitado el alcance de los resultados del proyecto de A21L en España.

-

Análisis de las oportunidades de futuro que se derivan de la experiencia desarrollada.

-

Valoración pormenorizado de las diferentes fases metodológicas de la A21L: organización previa, realización del diagnóstico, procesos de pparticipación, diseño y ejecución del plan de acción...

-

Evaluación de las principales cuestiones de interés para diseñar y operativizar la coordinación en red entre los municipios.

A continuación se procedió al diseño de un panel de expertos integrado por veinticinco personalidades seleccionadas con riguroso criterio. En primer lugar, en función de su representatividad, para lo que se consideró la relevancia de su experiencia en materia de A21L a nivel autonómico y estatal. Un segundo criterio de selección consistió en tratar de recoger la diversidad de la naturaleza de su implicación con respecto a la A21L, seleccionándose tanto actores públicos como privados, técnicos, políticos, representantes ciudadanos... Por otra parte no es menos cierto que el propio sesgo de la participación y naturaleza del proyecto nos condujo a una formación dominada por lo agentes vinculados a la Administración pública. Por último, se consideró igualmente la diversidad territorial de procedencia (manifestada 258

en la participación de las diversas redes autonómicas y provinciales de A21L) y de niveles de la Administración, que en su caso representaban. El grado de respuesta a los cuestionarios resultó satisfactorio, si bien se produjeron por diversos motivos las ausencias indicadas a continuación (las cuales, por otra parte, no restan validez a los resultados obtenidos, dada la representatividad y legitimidad del panel final obtenido): responsables de las Redes de A21L de Euskadi y Huesca; Federación Española de Municipios y Provincias y Federación Valenciana de Municipios y Provincias y Diputación de Alicante. Los formularios fueron finalmente cumplimentados por el siguiente grupo de trabajo: Tabla 25. Composición del grupo de expertos NOMBRE Y APELLIDOS

OBSERVACIÓN

INSTITUCIÓN

Esther Palasí

MUNICIPIOS Ayto. Vall d´Uixó

Técnico de Medio Ambiente.

Dr. Amparo Monrós

Ayto. Alboraya

Técnico de Medio Ambiente.

Sergio Esparza

Ayto. L´Eliana

Técnico de Medio Ambiente.

Xavier Salas

Ayto. Torrent

Técnico de Medio Ambiente.

Vicent Vicent

Foro de Almassora

Dr. Vicent Martínez Guzmán

Foro de la Vall d´Uixó

Juan Carlos Castiñeira

Ayto. Teulada

Coordinador del Foro. Educador ambiental. Presidente del Foro. Catedrático de filosofía. Técnico de Medio Ambiente.

Pep Nebot

Ayto. Alcoi

Gerente de Medio Ambiente. DIPUTACIONES

Miguel Muñoz y Valero Eustaquio

Valencia

Jefe de Servicio y Asesor de A21L respectivamente.

Mª Antonia Roger

Castellón

Técnico de Medio Ambiente. CCAA

Patricia Callaghan

Territorio y Vivienda

Pep Martorell

A21 Govern de les Illes Balears

Jefa de Sección de Planificación y Actividades. Jefe de Servicio.

Carlos González

Xarxa Dip. Barcelona.

Jefe de Servicio.

Txema Castiella

ICLEI Barcelona

Dr. Rafael Tortajada

Red Navarra

Javier Santamarta

Red A21 Castilla-La Mancha

Virginia del Rio

CONSULTORES / ESPECIALISTAS Especialista en A21L

Verónica Garcia

Responsable de A21L IMEDES

Dr. Joan Subirats

Director del IGOP

Blanca Morales

Doctoranda sobre la A21L Granada

Director de programas ambientales. Jefe de Sección Medio ambiente. Jefe de Servicio desarrollo sostenible.

Doctor en Ciencias políticas. Especialista en A21L. Técnico de Medio Ambiente.

Fuente: elaboración propia

259

Como anteriormente señalábamos, los criterios de selección de este panel eran diversos: la representatividad territorial en España (redes autonómicas) y en la Comunidad Valenciana (redes provinciales); la participación de los diferentes niveles de la Administración pública (Ayuntamientos, Diputaciones provinciales, Consejerías); la representación de la sociedad civil y el papel de las consultoras externas y de la propia comunidad científica. Para su cumplimentación se solicitó a los expertos contactados que limitaran el número de puntuaciones máximas, reclamándoles que discriminaran, cuando fuera posible, unas cuestiones sobre otras a fin de identificar su propia estructura de análisis, prioridades . El modelo de cuestionario trabajado se recoge en la siguiente tabla: Tabla 26. Cuestionario detallado de análisis de la A21L. Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

1. Señale en qué grado está de acuerdo, en términos generales, con las siguientes valoraciones del proceso de A21L. a. Muy útil, ha permitido alcanzar resultados decisivos para la sostenibilidad local (minimizar el impacto ambiental, reorientar el modelo de desarrollo...) b. Útil parcialmente como experiencia piloto, ya que ha supuesto un proceso de aprendizaje que ha generado lecciones útiles y la identificación de carencias estratégicas (p.e. en formación técnica y liderazgo político, necesidad de desarrollo de redes de cooperación institucional ...) que pueden ser de gran utilidad futura c. Relativamente útil dada la situación de partida, ha facilitado la cobertura de carencias históricas en la gestión ambiental local d. Poco útil, no ha supuesto avances relevantes e. Nada útil, la situación ha empeorado en términos de sostenibilidad y los resultados de la agenda no son significativos para su mejora

2. ¿Cómo valora los resultados generados por el desarrollo de la A21L en relación con? a. Mejora significativa del conocimiento de la sostenibilidad municipal, analizándose los principales conflictos e identificándose los actores implicados en éstos, permitiendo consensuar una visión a largo plazo

1

2

3

4

5

b. Establecimiento de sistemas locales de información basados en el uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación que permiten monitorizar la evolución local a través de indicadores de sostenibilidad

1

2

3

4

5

c. Diseño y ejecución de políticas locales integrales y de anticipación a través del Plan de Acción

1

2

3

4

5

260

d. Mejora en la capacitación institucional a través de la formación de técnicos y políticos en el gobierno y administración de la sostenibilidad local

1

2

3

4

5

e. Modernización y mejora de la eficiencia de la administración municipal a través del establecimiento de mecanismos y proyectos de coordinación entre diferentes departamentos

1

2

3

4

5

f. Mejor posicionamiento territorial del municipio a través del desarrollo de redes de cooperación e intercambio de información entre los diversos niveles de la Administración pública

1

2

3

4

5

g. Capacitación social a través de prácticas de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas

1

2

3

4

5

h. Aumento de la sensibilidad ambiental de la población a través de campañas de formación en valores e incremento de la corresponsabilidad ciudadana

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

i. Otro: indique cuál

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

3. ¿Qué importancia concede a los siguientes aspectos en los resultados alcanzados? a. La falta de liderazgo y de voluntad política

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

d. La dependencia de las haciendas locales respecto del modelo de crecimiento dominante (p.e. En licencias urbanísticas)

1

2

3

4

5

e. La inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional de A21) y de marcos de planificación supramunicipal coherentes (p.e. Políticas regionales de usos del territorio)

1

2

3

4

5

f. Insuficiente asignación presupuestaria del proyecto frente a las tareas a desarrollar

1

2

3

4

5

g. Deficiente planificación y gestión del proyecto de A21: no se definen objetivos específicos a alcanzar, no se relaciona el proyecto con otras acciones ya en marcha, existe una coordinación deficiente del equipo de trabajo...

1

2

3

4

5

b. La ausencia de valores y falta de co-rresponsabilidad social que se traduce en la escasa presión y demandas de la comunidad local c. Diversas limitaciones de la Administración local (falta de recursos humanos, insuficiente desarrollo de la función directiva y gerencial, funcionamiento por departamentos estanco ...) para introducir los cambios estructurales necesarios en filosofía y métodos de trabajo

261

h. Otro: indique cuál 1

2

3

4

5

4. ¿Qué oportunidades de desarrollo considera de mayor interés para el futuro de la A21L? a. Integración en el movimiento de Ciudades por el Clima aportando recursos y experiencia

1

2

3

4

5

b. Desarrollo de proyectos integrales de educación social (p.e. Ciudades Educadoras)

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

h. Impulso al voluntariado social y mantenimiento de los mecanismos de participación articulados (p.e. El Foro) en el marco del desarrollo del Plan de Acción

1

2

3

4

5

i. Desarrollo de formación continua para técnicos y políticos

1

2

3

4

5

j. Otra: indique cuál

1

2

3

4

5

c. Impulsar el desarrollo de los Planes de Acción Local a través de convenios entre los diferentes niveles de la Administración pública d. Impulso y desarrollo de las actuaciones con redes ya existentes (Leader+, Equal, Ciudades Sanas) y colaboración entre éstas e. Potenciar las acciones vinculadas a conflictos de carácter social (integración de grupos con riesgo de exclusión, atención a los mayores, menores, mujer... ) f. Aprovechar la A21L como instrumento de promoción económica del municipio y herramienta para las políticas de ocupación local g. Utilizar la A21 como marco de reorganización de la Administración local buscando la transversalidad y la capacidad de innovación

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

5. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para el desarrollo organizativo del proceso? a. Compromiso público: difusión de la filosofía del proyecto, identificación de objetivos básicos a alcanzar con la A21L y consenso en valores y visión entre los implicados

1

2

3

4

5

b. Diseño de un Plan de Trabajo detallado, realista y en continua revisión

1

2

3

4

5

c. Posicionamiento del municipio a través de su integración y participación activa en redes con otros municipios y niveles de la Administración

1

2

3

4

5

262

d. Impulsar una política de RRHH basada en la formación, el diseño de incentivos y el desarrollo de la función directiva y gerencial de la A21L como proyecto a impulsar

1

2

3

4

5

e. Integrar el proceso con las herramientas ya en marcha como el PG

1

2

3

4

5

f. Incorporar los recursos y las lecciones técnicas y políticas de proyectos que supongan un antecedente (como p.e. Ciudades Sanas)

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

g. Otro: indique cuál

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

6. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la elaboración de un buen diagnóstico? a. Disponibilidad y acceso a información técnica útil para la acción, identificando los principales conflictos de sostenibilidad y los actores implicados en éstos

1

2

3

4

5

b. Obtener una perspectiva territorial e integral en el mismo

1

2

3

4

5

c. Identificación de tendencias estructurales a través de herramientas de prospectiva

1

2

3

4

5

d. Coordinación del equipo de trabajo entre los asesores externos y técnicos municipales

1

2

3

4

5

e. Incorporar la percepción de la población a través de metodologías participativas

1

2

3

4

5

f. Difusión pública de resultados

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

g. Otro: indique cuál

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

7. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para un buen Plan de Acción? a. Alcanzar un consenso social representativo frente al Plan

1

2

3

4

5

b. Compromiso político a través de la aprobación en Pleno del Plan de Acción y difusión pública de éste, asumiéndolo en la distribución de los presupuestos

1

2

3

4

5

263

c. Promoción de proyectos innovadores y de colaboración entre distintas Áreas clave (p.e. Promoción económica, urbanismo y medio ambiente) d. Establecer sistemas de búsqueda de vías de financiación externas (privadas, financiación comunitaria...) para los proyectos e. Diseñar sistemas de información sobre sostenibilidad local (indicadores) y difundir sus resultados a través de las nuevas tecnologías de la información y los medios de comunicación locales f. Establecer mecanismos de certificación y validación de los resultados alcanzados

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

g. Otro: indique cuál

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

8. ¿Qué importancia relativa concede usted a las siguientes cuestiones para la participación pública en la A21? a. Planificación realista del proceso identificando objetivos y qué función se quiere dar a la participación (p.e. Informar o fomentar la corresponsabilidad), recursos disponibles, plan de puesta en valor de las redes existentes y estableciendo una secuencia de trabajo incremental

1

2

3

4

5

b. Voluntad de hacer de la participación una práctica permanente más allá de una experiencia piloto para el diseño del Plan de acción (p.e. A través de relaciones sistemáticas entre el Foro y el Pleno municipal)

1

2

3

4

5

c. Formación de los técnicos municipales local en la filosofía y metodologías de la participación

1

2

3

4

5

d. Invertir en comunicación institucional y formación en valores (p.e. Generando un compromiso público del Consistorio con los principios de la Sostenibilidad local)

1

2

3

4

5

e. Establecer un marco de promoción de la participación y el voluntariado social (p.e. Con algún tipo de incentivos, convenios, etc.)

1

2

3

4

5

f. Identificación e implicación de los actores relevantes en toda su diversidad, prestando especial atención a grupos clave como mujeres y jóvenes y creando fórmulas de implicación del sector privado (p.e. empresas y sindicatos) representativos de los intereses y poderes dominantes

1

2

3

4

5

g. Impulsar la contratación de animadores sociales desarrollando un equipo de facilitadores en dinamización

1

2

3

4

5

h. Otra: indique cuál

1

2

3

4

5

264

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

9. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para una red de municipios útil? Características de los socios a. Participación de los implicados en la Red (desde su diseño hasta los objetivos de trabajo)

1

2

3

4

5

b. Representatividad y diversidad de asociados (otros niveles de AA.PP, federaciones de municipios o partenariados públicoprivados)

1

2

3

4

5

c. Implicación de la Universidad y el mundo científico académico

1

2

3

4

5

d. Aprovechamiento de otras estructuras y redes ya existentes útiles como base de partida (p.e. El proyecto Ciudades Sanas de la OMS anterior a la A21 suponía un precedente metodológico a ésta )

1

2

3

4

5

e. Poner unas condiciones mínimas de mantenimiento en la Red que permitan combinar la solidaridad de acceso con la posibilidad de discriminar los socios que se implican de los que no)

1

2

3

4

5

f. Otras: Señale cuál

1

2

3

4

5

h. Desarrollar un organismo rector técnico - político al máximo nivel de representación institucional

1

2

3

4

5

i. Dotar de recursos a la Secretaria técnica y de coordinación

1

2

3

4

5

j. Creación de una entidad dinamizadora y asistencias técnicas de apoyo

1

2

3

4

5

k. Otras: Señale cuál

1

2

3

4

5

m. Servicios informativos y formativos de apoyo

1

2

3

4

5

n. Intercambio de buenas prácticas

1

2

3

4

5

ñ. Política general de subvenciones

1

2

3

4

5

o. Reuniones sistemáticas de trabajo y contenido de éstas vinculadas a proyectos reales

1

2

3

4

5

p. Desarrollo de proyectos piloto en las zonas de interior y más desfavorecidas de acuerdo con el criterio de solidaridad territorial

1

2

3

4

5

q. Desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales

1

2

3

4

5

Estructura y organización

Servicios generados

265

r. Función de Lobby frente a niveles superiores

1

2

3

4

5

s. Celebración de jornadas de reflexión conjunta

1

2

3

4

5

t. Otras: Señale cuál

1

2

3

4

5

Fuente: Elaboración propia Comenzamos, pues, introduciendo en el análisis la situación de los municipios españoles para desarrollar un proyecto de las características de la A21L, con lo cual pasamos a considerar el grado de autonomía local en presupuestos y competencias que caracteriza a finales del siglo XX los municipios españoles y el marco que definen las tendencias en materia de subsidiariedad y descentralización.

266

12. Caracterización de la situación municipal en España. A continuación pasamos a considerar un primer elemento explicativo de las condiciones de partida de los municipios para afrontar el reto de la A21L (y de la planificación cultural): la autonomía local. Para ello estudiaremos cómo afecta a nuestra estrategia de proximidad cuatro cuestiones como son la dimensión poblacional, las competencias locales, el grado de actividad municipal (representando por la agenda política y el gasto municipal) y el modelo de financiación local. Una primera cuestión a señalar al trazar una panorámica de los municipios españoles hace referencia a las desigualdades poblacionales existentes y las implicaciones que sobre la gestión del territorio y del medio ambiente tiene este fenómeno. En España existen aproximadamente 8.000 municipios de los que sólo unos 300 tienen una población superior a los 20.000 habitantes (si bien de éstos, sólo diez reúnen una quinta parte de la población). Casi 5.000 municipios tienen una población inferior a los mil habitantes. Las desigualdades poblacionales justifican que las competencias de los gobiernos municipales en materia ambiental estén asignadas a partir de criterios poblacionales. De otro lado, podemos señalar la necesidad de añadir al criterio poblacional el de territorialidad, si se quiere respaldar el criterio de solidaridad territorial y evitar impactos sobre los ecosistemas rurales. Estas poblaciones, que se enfrentan a serios procesos de despoblación, generan una serie de positivos servicios en relación con la gestión del territorio. La acción mancomunada y en red en el intercambio de información y recursos resulta fundamental para los pequeños municipios rurales. Por otra parte, y pese al teórico interés general de procurar el beneficio del territorio, la desigual dimensión poblacional dificulta la identificación de objetivos comunes entre los municipios. En este sentido, la cultura y tradición ambiental en España es un fenómeno reciente si consideramos como indicador los recursos financieros destinados a las políticas ambientales. Según datos del Ministerio de Medio ambiente, en el periodo previo a la Carta de Aalborg la distribución del gasto público municipal en medio ambiente en España pasó de 169 mil millones de pesetas a 340 mil (1987-1994) valores indudablemente reducidos. Complementariamente, cuatro años después de la firma de la Carta de Aalborg (1998), el 58% de los municipios capitales de provincia o con una población superior a los 20.000 habitantes desconocían la A21L y el 24% la conocían pero no habían adoptado ninguna iniciativa tal y como detallaremos más adelante. La prioridad asignada a las cuestiones ambientales por parte de las Administraciones locales es función de los recursos disponibles y de la capacidad de reacción frente a otras administraciones. En función de las características socioeconómicas particulares, el interés municipal a la hora de actuar en materia de medio ambiente es definido como una reacción a una 267

iniciativa supralocal (Font y Subirats, 2000), poniendo en evidencia el déficit de subsidiariedad de partida. De otro lado, se señala cómo depende del análisis que, en términos de coste de oportunidad, se realiza entre el coste ambiental y el beneficio económico esperado, con las habituales desviaciones que en términos de resultados esto genera. Trazando una breve semblanza de la evolución de la gestión ambiental en nuestro país, y de acuerdo con lo establecido por Josep Nebot, Jefe de Servicio de la Conselleria de Territori i Habitatge valenciana y ex Gerente de una de las iniciativas pioneras de A21L en la Comunidad Valenciana, la de Alcoy, la gestión ambiental pasa históricamente de una primera fase con predominio de la resolución de emergencias y acciones educativas puntuales, a otra de acciones de ingeniería e infraestructuras (depuradoras) y la necesidad de avanzar hacia sistemas de gobierno local donde la coordinación entre las áreas de urbanismo, medio ambiente y promoción económica va a resultar decisiva. Pero antes de desarrollar esta cuestión, plantearemos una comparativa con la situación de las administraciones locales en Europa, lo que nos va a permitir identificar otras cuestiones de interés. De acuerdo con la FEMP (2004), además de la menor dimensión media de las entidades locales españolas, sólo en Francia ésta es más reducida, podemos apuntar tres aspectos clave: -

Menor actividad de los municipios españoles: expresada ésta en términos de gasto público local, observamos cómo en Suecia, Reino Unido, Francia y Alemania equivale, como mínimo, al 25% del gasto público total. En España este porcentaje se sitúa en el 13%. El mayor nivel competencial se asocia a la prestación de servicios en materias como educación, sanidad y servicios sociales.

-

En relación con el sistema de financiación, la imposición sobre la propiedad inmobiliaria es una figura planteada en buena parte de los países europeos. El impuesto sobre la renta es la principal fuente de ingresos en Alemania y Suecia, mientas que es el IBI el que ha caracterizado tradicionalmente la situación en España.

-

Los criterios de transferencia de competencias también difieren: en España las transferencias se asocian a la población y el esfuerzo fiscal. En países de nuestro entorno esto se completa con la estructura socioeconómica del territorio y variables asociadas a la prestación de servicios concretos (mayores, alumnado, red infraestructuras...)

Tal y como reconoce la Junta de Andalucía (2002), la calidad de los servicios al ciudadano supone el principal reto político de la Administración local. En este sentido, los ayuntamientos españoles experimentan un desajuste creciente entre las funciones reales que están asumiendo y tres ámbitos estratégicos:

268

-

La definición legal de sus competencias.

-

La suficiencia financiación)

-

La capacidad de autoorganización: cuestiones como la estructura y herramientas organizativas, herramientas informáticas y las NTIC, implantación de modelos de gestión de la calidad, relación con la ciudadanía y la gestión de los recursos humanos.

financiera:

recursos

económicos

y

fuentes

de

Dada la importancia de estas cuestiones como escenario de ejecución de los procesos de A21L, a continuación pasamos a estudiar detalladamente estas cuestiones mediante el análisis de la evolución de contenidos en las políticas locales.

269

13. Evolución de contenidos en las políticas locales. Tal y como señala la FEMP (2004), la estacionaria evolución del gasto público local contrasta con la ampliación de los campos de actuación impulsados por los Ayuntamientos españoles en los últimos tiempos. La ampliación de servicios, con la consecuente innovación metodológica y de contenidos, y la profundización en los servicios tradicionales son dos aspectos que caracterizan las políticas locales. Tabla 27. Evolución del gasto público por niveles territoriales Año 1979 1988 1992 1996 1999

% de Gasto público que representa Administración Comunidades Entidades Central Autónomas locales 88 0´8 11´9 69´7 2´81 12´4 65´8 21´1 13 65´5 22´6 11´9 62´3 24´9 12´8 Fuente: FEMP (2004)

Según Blanco y Gomà (2001), desde la perspectiva de los gobiernos locales en España, podemos destacar dos aspectos clave en la última década: -

Su carácter de espacios politizados (ampliación municipales). Las crecientes necesidades de cooperación en red.

de

servicios

De acuerdo con Varona (2002), dos tendencias clave destacan en la evolución de contenidos de la política local en España: 1. La tendencia al dinamismo y la innovación en la agenda política local a partir de un escenario caracterizado por la aceleración en la aparición y asimilación de temáticas emergentes en materias tan diversas como la económico-laboral, bienestar social, urbanísticoterritorial y ambiental. Este fenómeno es una buena muestra de la mayor flexibilidad y capacidad de adaptación del nivel local. 2. La tendencia a la integración y transversalidad. La definición de políticas sectoriales y la gestión segmentada de servicios especializados empieza a coexistir con procesos de formulación integral y gestión transversal. Son ejemplos de esto las actuaciones desarrolladas sobre barrios degradados, los servicios a personas mayores, las políticas de integración de inmigrantes o los servicios de promoción de la igualdad a personas con discapacidad. Además, aparecen estrategias de lectura integral de la ciudad como es el propio caso de la A21L (en materia de sostenibilidad) u otras iniciativas que

271

han surgido en paralelo a ésta: el Programa de Ciudades Educadoras (en materia de educación en valores), las Políticas de Nueva Ciudadanía en materia de interculturalidad) o las Iniciativas de la Ciudad Digital (sociedad de la información) tal y como señalan Font y Subirats (2000) Ya hemos identificado las limitaciones de partida del escenario español para el desarrollo de la A21L. El reto de innovación y modernización que constituye la A21 supone una oportunidad para enfrentarse a la serie de tendencias estructurales señalada anteriormente. El escenario de integración e innovación incrementa el valor de uso de la A21L y las potenciales sinergias del proyecto. La A21L produce, así, una dinámica de retroalimentación, de auto-refuerzo, a través de la experiencia, en un proceso de aprendizaje fundamentado en procesos de prueba y error y de aprendizaje compartido. Son ejemplos de ello, la integración de temáticas, las metodologías participativas y de cooperación o las herramientas de planificación y anticipación en las políticas municipales. Veamos con detalle estas cuestiones. 13.1. Espacios locales politizados... La cesión de Estado ante el nuevo eje territorios-globalidad ha supuesto que los municipios se planteen la necesidad de adoptar el principio de subsidiariedad, superando su tradicional rol ejecutor de planes diseñados desde instancias superiores en favor del desarrollo de acciones de planificación y promoción política indirecta. Esta transformación se presenta en varios sentidos, si bien la modernización y la innovación son características comunes a todos ellos: -

La ampliación de las agendas municipales a través de una mayor demanda ciudadana de servicios públicos, lo cual supone tanto nuevos servicios como exigencias de mayor calidad en los ya existentes. Muestra de ello es la extensión de la oferta de políticas públicas hacia nuevos campos de acción como el empleo, la promoción económica o actividades socio-culturales...

-

La profundización en las políticas ya existentes, como la rehabilitación y el diseño de espacios públicos de calidad en relación con la planificación urbanística o una agenda sanitaria que abarca más allá de la atención primaria.

-

El desarrollo de estas agendas políticas locales a través de nuevos roles estratégicos, siendo necesario el replanteamiento de la organización interna y de la política de recursos humanos de la Administración.

De este modo, la dinámica de 25 años de Ayuntamientos democráticos en España se caracteriza por la progresiva expansión de las políticas públicas municipales. Se ha pasado de funciones básicas y asociadas a infraestructuras físicas (limpieza viaria, asfaltado, bibliotecas) al abandono del rol 272

exclusivamente ejecutor de decisiones planificadas desde niveles superiores a favor de una participación local activa en la construcción del Estado del Bienestar. No obstante persisten dos grandes limitaciones básicas, tal y como se mostrará en detalle más adelante, cuando estudiemos la situación de la autonomía local en España: -

Indefinición y limitaciones de la base competencial (por ejemplo, no existe margen de actuación local en materia de redes escolares y sanitarias, promoción de vivienda, formación profesional y ocupacional y servicios socales especializados).

-

De carácter financiero. Por ejemplo, en Cataluña el 14% del gasto público es municipal, frente a los estados federales europeos que alcanzan el 20%.

Pese a estas limitaciones los municipios españoles han ampliado sus servicios en el proceso de construcción del municipio del bienestar. Muestra de ello es el grado de endeudamiento que caracteriza generalmente las arcas municipales y /o el progresivo proceso de hipoteca al que se ha visto abocado el territorio, malvendiendo el principal patrimonio de la comunidad a cambio de las jugosas cuantías que PAIs o vertederos ofrecen y cuya distribución se pierde, ocasionalmente, en intermediaciones de dudoso valor añadido. Externalización colectiva de costes e internalización privada de beneficios, en definitiva. De acuerdo con Blanco y Gomà (2004) como resultado de esta dinámica se observan, además del medio ambiental, tres grandes ejes de actuación municipal: -

Espacio económico y laboral, con cuestiones como la promoción del empleo y del tejido empresarial.

-

Espacio del bienestar social, con aspectos como el eje socio-sanitario y el socio-cultural.

-

Espacio urbanístico territorial, con temas como la movilidad, equipamiento público y vivienda.

De este modo, durante los años 90 se observa un fortalecimiento político de la Administración local española, tanto en sus agendas como en el papel desempeñado, tal y como se recoge en el siguiente cuadro:

273

Tabla 28. Innovación y transversalidad en las agendas políticas locales Políticas económicas

Políticas sociales

Políticas del territorio

Políticas de primera generación

Empleo comunitario y formación Apoyo a las empresas

Regulación urbanística de usos Infraestructuras Control de la viarias contaminación

Políticas innovadoras

Servicios locales de empleo e inserción Pactos territoriales y NYE Políticas de innovación tecnológica

Atención social primaria Promoción cultural Deporte y tiempo libre Políticas de cooperación al desarrollo

Estrategias transversales

Regeneración de centros históricos

Lucha contra Planes la exclusión comunitarios Planes de igualdad de género Servicios a las familias

Pactos de movilidad Vivienda diversificada y ecológica

Políticas de medio ambiente Espacios verdes

Minimización / gestión sostenible de RSU Nueva cultura del agua Planes de energías renovables Políticas contra la contaminación acústica

Bancos de tiempo Agendas 21 Locales Proyectos educativos de ciudad Planes de nueva ciudadanía e interculturalidad Planes locales por la sociedad de la información Fuente: Blanco, I; Goma, R. (2004)

Se manifiesta así la utilidad de las temáticas ambientales en general y de A21L en particular, como elemento catalizador de innovación modernización, como “escenario de prácticas y experimentación” en gobernanza de la complejidad, organizando institucionalmente transversalidad, la participación y educación cívica, etc.

la y la la

Se trata, de otra parte, de la experiencia piloto común más desarrollada a nivel nacional e internacional. Esta “universalidad” de la A21L posee la gran ventaja de permitir el establecimiento de marcos de análisis comparativos y favorecer la expansión en forma de mancha de aceite del proceso y la generación de procesos de aprendizaje compartido. Recordemos que todas estas cuestiones enlazan directamente con las características señaladas en el diseño del Plan de Acción de una A21L. De especial interés resultan los

274

requisitos de transversalidad que se derivaban sobre la organización interna, la coordinación de recursos humanos y el diseño de los presupuestos. 13.2. ...y relacionales: redes horizontales y gobierno multinivel. A estos nuevos retos de los municipios españoles se corresponden nuevas formas de hacer política. Como ya señalábamos anteriormente al introducir el concepto de gobernanza, la articulación de procesos de gobierno relacional requiere del diseño y organización de formas adecuadas. Se trata de un caso de innovación en función y formas. La red constituye, en palabras de Börtzel (1998), el nuevo paradigma de la arquitectura de la complejidad. El nuevo paisaje decisorio a nivel institucional se caracteriza por la multiplicación y reestructuración de las instituciones públicas. De acuerdo con Font y Subirats (2000), los cambios que han originado el tránsito del gobierno tradicional hacia el nuevo paradigma de la gobernanza pueden resumirse en: -

La internacionalización de la economía, que ocasiona una creciente independencia de las empresas frente al Estado y la liberalización de mercados con el consecuente incremento de la competencia.

-

La europeización de las políticas públicas: el proceso de integración europea ha supuesto la aparición y desarrollo de lobbys de influencia, por ejemplo a través de redes y oficinas en Bruselas, en una dinámica que podemos caracterizar como de internacionalización de los gobiernos regionales y locales.

-

Transformaciones en los contenidos de las políticas: tal y como hemos señalado, la provisión de servicios públicos se ha visto intensamente afectada por los profundos cambios sociales de la últimas década.

-

Reformas institucionales en la gestión pública: en un avance hacia un Estado Post-burocrático caracterizado por la descentralización de funciones públicas en micro-agencias de objetivos muy definidos, se observa la proliferación de instituciones de cuasi-mercado en competencia por los recursos; nuevos sistemas presupuestarios; nuevas técnicas de financiación de servicios y modos de contratación externa.

-

Desafíos de las democracias representativas: la desafección ciudadana respecto a la Administración, la abstención del voto formal, el cuestionamiento de la efectividad y legitimidad de las políticas y la necesidad de nuevas formas de participación social son expresiones de ello.

A esta complejidad institucional debemos añadir la incorporación de nuevos actores provenientes de la sociedad civil. La conformación de redes de articulación de los intereses colectivos se desarrolla a través de diversos mecanismos e instrumentos como partenariados, plataformas, foros deliberativos, Pactos territoriales por el Empleo, Talleres de concertación territorial y ejercicios comunitarios de prospectiva ... 275

A continuación pasamos a introducir una serie de cuestiones de interés para el análisis del grado de desarrollo y de los resultados generados por la A21L en España. Recordando a Lafferty (2001), éste señalaba, entre otras cuestiones, los siguientes factores explicativos de la evolución del proyecto. -

La estructura constitucional: la cual define tanto las relaciones de gobierno entre la Administración central y local, como el grado de autonomía local para las actuaciones en materia de desarrollo y medio ambiente. La creciente influencia de los procesos de integración – descentralización propios de la globalización resulta un aspecto a destacar.

-

Reacciones de la comunidad local: ¿cuál ha sido la iniciativa popular para el desarrollo de las A21L?. ¿Qué tipo de reacción han tenido las asociaciones nacionales de entes locales? ¿Cómo se han integrado éstas en el proceso?

-

ONG y asociaciones. ¿Qué utilización han hecho las mismas del proceso? ¿Qué tipo de cooperación se ha llevado a cabo?

En los siguientes capítulos definiremos qué situación presenta la autonomía local y la participación democrática en los municipios españoles con el objeto de entender mejor el escenario que ha determinado la evolución de las A21L en nuestro país.

276

14. Análisis de la autonomía municipal en España. Como anteriormente avanzábamos, frente a la relativa mayor autonomía local en el escenario escandinavo, las condiciones organizativas, presupuestarias y competenciales de los municipios españoles son bien distintas, resultando factores limitantes al desarrollo de la A21L en España. Dada la relevancia asignada en el análisis comparativo continental (Lafferty, 1999) a la estructura constitucional y a sus implicaciones sobre la autonomía local, a continuación profundizaremos en esta cuestión. ¿Cómo se enfrenta la Administración local española al escenario multinivel que conlleva la globalización? ¿Hasta que punto debemos hablar de descentralización o de tutela? ¿Cómo afecta esto a los objetivos y procesos de Agenda 21 en España? La introducción previa de una serie de conceptos resulta de interés para este análisis. En primer lugar, la idea de autodeterminación plantea la relación del estado frente al ciudadano, esto es, los derechos fundamentales del individuo frente a los poderes públicos. Destacamos en este sentido la relación entre el individuo y las libertades locales, plasmadas en un antiguo aforismo medieval: “la ciudad os hará libres”. Volveremos sobre esta cuestión al analizar la relación entre proximidad y participación en la cosa (res) pública, o lo que es lo mismo, el papel de lo local como escuela de prácticas democráticas. De acuerdo con Iglesias Martín (2002) la noción de municipalidad, como referente histórico de la comunidad, ya sugería en la antigüedad romana la participación de los ciudadanos en la cosa pública a todos los niveles territoriales. Desde esta perspectiva, podemos considerar teóricamente al municipio como ente natural anterior al Estado. Desde una perspectiva más moderna, el régimen municipal puede identificarse con el conjunto de principios, normas e instituciones que regulan las Entidades locales que integran la Administración local y el gobierno de las mismas. En España, las tendencias políticas del régimen municipal han oscilado entre los difíciles equilibrios de la descentralización y la inercia de los ayuntamientos hacia el incremento unilateral de atribuciones, siempre bajo la tutela, más o menos rígida, del Estado. Es de interés señalar, no obstante, cómo la mayor capacidad adaptativa y organizativa del municipio ha sustituido en los momentos de crisis al Estado, tal como indica Iglesias Martín (2002). 14.1. Presente y futuro de la autonomía municipal. A continuación estudiamos el marco constitucional español y sus implicaciones para el desempeño del rol local en la sostenibilidad. En este sentido, Iglesias Martín (2002) plantea la actual necesidad de reinvención del gobierno local, cubriendo las carencias existentes y modernizándola, situando a las entidades locales en el contexto organizativo, institucional y competencial acorde con 277

sus capacidades y en función de su proximidad al ciudadano, tal y como recoge el principio de subsidiariedad en la Carta Europea de Autonomía Local. Así lo reclama la necesidad de dar respuestas a las acuciantes problemáticas urbanas, económicas y sociales y a los retos definidos por el paradigma de la sostenibilidad y el propio desarrollo de la estrategia de A21L. La Carta Europea de Autonomía Local (http://www.der.uva.es/constitucional/verdugo/carta_europea_autonomia_l ocal.pdf) es considerada como el cuarto pilar del Consejo de Europa, completando al Convenio Europeo de los Derechos del Hombre, el Convenio Cultural Europeo y la Carta Social Europea. Sus orígenes se encuentran ya en la década de los 50 (Carta Europea de las Libertades Municipales, Versalles 1953, si bien no sería aprobada hasta octubre de 1985, lo que ilustra las dificultades del proceso de diseño y consenso entre los estados miembros. No obstante, la Carta Europea no deja de ser una mera declaración de principios. En España fue ratificada con rango de Ley, pero, no constituye un texto normativo que configure una “Constitución de la autonomía local” que aclare la indeterminación del régimen de competencias municipales. Además se recoge el concepto de “autonomía menor” local (art. 8.2), reconociéndose prácticamente la técnica de la tutela respecto de la Administración central, en detrimento de una mayor apuesta por la coordinación interadministrativa basada en los principios de colaboración, cooperación e información mutua. Siguiendo a Iglesias Martín (2002), el constitucionalismo español no avala el carácter del municipio como entidad natural anterior al Estado. El modelo de Estado definido en la Constitución española en sus artículos 9 y 103.1 se caracteriza por un sistema de jerarquía y la aplicación de la técnica de la tutela, visión forjada sobre la defensa de la competencia, que constituye una base más sólida y menos flexible ante posibles modificaciones. La Garantía Constitucional de la Autonomía Local se estructura en dos ejes aparentemente contradictorios. De un lado, se encuentra delimitada por Ley, aunque se le reconoce capacidad creativa propia. Así, en el art. 137 de la Constitución española (CE) se reconoce que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. De otro lado, la gestión no tiene conexión con el ámbito competencial. La Constitución Española no establece el contenido sustantivo competencial de los municipios, como hace en sus artículos 148 y 149 con las Comunidades Autónomas (CC.AA. en adelante) y el Estado respectivamente. Se observa así la indeterminación del contenido legal del concepto jurídico de autonomía municipal, debido al problema de insuficiente doctrina sobre la garantía constitucional de la autonomía local, como consecuencia de la endeble elaboración dogmática en nuestro Derecho positivo. Las implicaciones en términos financieros (endeudamiento local), organizativos 278

(indeterminación y solapamiento de funciones) y políticos (limitaciones al rol planificador y gestor del Ayuntamiento) resultan de gran trascendencia. En relación con estos aspectos, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL): -

Establece su capacidad general para la gestión de sus intereses. Enumera las materias en las que ejercerá competencias, si bien no determina éstas (art. 25.2) que quedan pendientes de lo que disponga el legislador autonómico o estatal.

Otro aspecto de interés para la presente tesis se recoge en su preámbulo, donde se señala la “inequívoca sustancia política” de las Administraciones locales pese a trabajar en la esfera administrativa. Los art. 140 y 141 de la CE señalan el carácter fundamentalmente democrático de la representación. 14.2. Indeterminación del régimen de competencias locales en España: conflictos que genera. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) señala en su artículo 25.2. que el municipio puede promover, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, toda clase de actividades y prestar cuántos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Esta legislación ambigua, inspirada en la doctrina alemana, ha provocado un abuso en la promoción de actividades y servicios públicos con el objeto de obtener beneficios políticos, incrementando a su vez el nivel de endeudamiento de las Corporaciones Locales. No debemos olvidar, por otra parte, que a ello se une el impacto de la globalización sobre el protagonismo del mundo local en la planificación de políticas y la gestión de servicios al ciudadano, tal como se reconoce en su invocación como campo de acción y arranque de estrategias globales desde las instancias internacionales (son ejemplo de ello la Cumbre de Río o la propia Estrategia Europea de Empleo). En relación con el conflicto estructural que supone la dinámica de endeudamiento local, el cual choca frontalmente con los criterios de ahorro público y estabilidad presupuestaria provenientes de la UE, merece la pena introducir dos conceptos jurídicos como son el de autonomía financiera y el de suficiencia financiera, ya que sólo el segundo se le reconoce constitucionalmente a los Entes locales (art. 142 CE). El control del Estado sobre la variable presupuestaria municipal queda pues señalado. Otras perturbaciones que se generan son la duplicidad de determinados servicios, la falta de coordinación entre niveles territoriales...

279

Siguiendo a Aguilar, Font y Subirats (1999), la dinámica de las entidades locales en las últimas dos décadas ha consolidado un ámbito de libertad de actuación, presentando un funcionamiento similar al de micro-estados ante la desidia y el mirar-a-otro-lado de los niveles administrativos superiores que, quizá, bastante tenían con lo suyo propio. Esta evolución reclama la necesidad de racionalización y optimización de la distribución de competencias y recursos. Objetivo de gran complejidad. En un escenario donde predomina el solapamiento, el establecimiento de una estrategia de coordinación interinstitucional se presenta como condición indispensable, con todas las dificultades que su diseño y ejecución acarrean para compatibilizar diferencias en términos de intereses, lógicas y dinámicas. En definitiva, se observa la necesidad urgente de afrontar de raíz esta situación, bien transfiriendo al nivel local un mayor número de competencias y recursos desde el Estado y, especialmente, desde la Comunidad Autónoma; bien incrementando el control de la legalidad de las Entidades Locales; bien ambas cosas. En cualquier caso, los esfuerzos de coordinación y trabajo en red parecen condición sine qua non. Estas conclusiones cuadran exactamente con el escenario ideal para el desarrollo del proceso de A21L en nuestros municipios. Ante este marco de indefinición planteado constitucionalmente, las únicas competencias contempladas específicamente son los servicios mínimos establecidos en el artículo 26 de la LRBRL. Estos vienen referidos a: -

Educación Protección civil Patrimonio histórico español Protección del consumidor Sistema bancario Salubridad pública y sanidad Transportes Residuos sólidos Costas y playas Puertos Aguas Otra normativa sectorial

Nos interesa especialmente insistir en las siguientes características de las competencias municipales: -

No existe un tratamiento unitario por la legislación sectorial a la hora de determinar las competencias específicas. En algunos casos la regulación es exhaustiva y en otros inexistente.

-

No todas las competencias se refieren al mismo ámbito de actuación, encontrando desde situaciones que plantean la capacidad de completar competencias ajenas a otras en que se trata únicamente de acciones de ejecución.

280

-

Naturaleza de las competencias: existen muchas competencias de inspección, fiscalización y control y pocas en materia de planificación y gestión.

Este último punto resulta de interés, ya que plantea un déficit cultural e instrumental para diseñar, gestionar y abordar proyectos de planificación como es la A21L. 14.3. Tendencias estructurales hacia la descentralización: el debate de la eficacia y la eficiencia. Se ha señalado la tradicional tutela que caracteriza la relación entre Administración central frente al municipio. De acuerdo con Aguilar, Font y Subirats (1999), el principio de descentralización implica la delegación de atribuciones de una Administración pública de base territorial a otra (por ejemplo, delegaciones de competencias del Estado a las CC.AA, de éstas a los entes locales...). Este principio responde a un doble criterio. De un lado, a la racionalización y optimización de la competencia, mejorando la eficacia de la gestión pública. Del otro, supone un impulso democrático al funcionamiento de la Administración (y a la organización social) al considerar que la proximidad facilita la participación ciudadana (art. 23 de la Constitución española). Independientemente de los diversos modelos de organización del estado que encontramos en Europa (el sistema del Norte de Europa, el sistema Británico, el Napoleónico y el Centro-europeo) se observa una tendencia convergente, manifestada en la acentuación de los procesos de descentralización en la mayor parte de los países europeos y la consolidación del principio de subsidiariedad como base del proceso de Unión Europea. Esta cuestión se centra mayoritariamente en la dicotomía regiones-estado, sin haber profundizado este proceso en el importante papel a desarrollar por los municipios. Se hace patente la necesidad de liderazgo local en un marco de fragmentación institucional y de problemas de transparencia y asunción de responsabilidade. Todo ello conecta directamente con el debate sobre la proximidad y, por extensión, sobre la Administración local, que se viene planteando en los últimos tiempos en torno a dos cuestiones: la mayor eficiencia de la provisión de servicios al ciudadano y su relevancia para el desarrollo del sistema democrático. Como señalábamos anteriormente, se observa cómo la ciudad es relativamente más flexible y ágil a la hora de desarrollar adaptaciones e innovaciones, por ejemplo en materia de nuevas tecnologías y que la humanidad se agrupa cada vez más en torno a las ciudades.

281

14.4. El pacto local y el proceso de descentralización administrativa. Tras la expresión Pacto local se encuentra una batería de leyes visada por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que refuerzan la descentralización del Estado hacia las Entidades locales, dotándolas de mayores competencias con el objeto de reforzar su autonomía. La idea de Pacto local surge tras cerrarse el segundo pacto autonómico en 1992, una vez satisfechas ya las aspiraciones competenciales de las Autonomías que habían accedido al autogobierno a través del art. 143 de la Constitución Española). Se planteaba, dada la presencia de las Entidades locales en el modelo territorial del Estado, la oportunidad de un gran consenso político para la descentralización administrativa hacia las Entidades locales. Consenso a priori complejo y dificultoso, dada la diversidad y heterogeneidad de municipios y la diversidad de las posiciones asumidas por las diferentes Comunidades Autónomas. En este sentido, diversos autores como Iglesias Martín (2002), han observado la imposibilidad de un modelo único de Pacto local a nivel español debido principalmente a tres factores: -

La heterogeneidad y diversidad del mosaico autonómico en relación con las diferencias políticas, históricas y estructurales de cada CCAA.

-

Los escasos incentivos al impulso del proceso descentralizador por parte de unas CC.AA. relativamente jóvenes y cargadas de poder.

-

La desconfianza hacia la potencial corruptela local.

Las pretensiones de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) en relación con el Pacto local se centraban en elementos estrechamente relacionados con nuestro análisis de la A21L: -

El papel del nivel autonómico para el desarrollo de la capacitación local (por ejemplo a través del acceso a información o fuentes de financiación).

-

El desarrollo de competencias y el fortalecimiento de las haciendas locales, dos aspectos básicos para incrementar las posibilidades de ejecución del Plan de acción de A21L.

-

Los contenidos de actuación y la problemática urbana: mujer y juventud; urbanismo; educación; empleo; servicios sociales; turismo y seguridad ciudadana.

Considerando el replanteamiento del modelo de Estado como cuestión de fondo del Pacto Local, sus puntos clave pueden resumirse en: -

Su ambigüedad, esto es, qué significa y qué trascendencia tiene a la hora de su materialización definitiva a través de la asignación presupuestaria y el sistema de financiación de las haciendas locales. La FEMP reclama una descentralización de competencias (por 282

transferencia o delegación) y la mejora de los procedimientos de gestión entre los órganos competentes de las CC.AA. y los entes locales. -

La relevancia del nivel autonómico para el proceso, dado su papel intermediador, actuando como elemento bisagra.

El documento aprobado por la FEMP en septiembre de 1996 posee una clara vocación refundidora de todo lo redactado anteriormente, examinando las materias de ampliación competencial y condicionándolos a criterios de descentralización como el nivel de capacidad, la población o la organización y gestión de los entes territoriales. La FEMP consideró las siguientes áreas como potencialmente ampliables, las cuales presentan una evidente relevancia para la articulación de una estrategia de desarrollo local sostenible, tal y como ya se ha señalado. -

Educación: desarrollo de competencias locales según LOGSE, incrementando la participación institucional en los organismos autonómicos competentes en materia de cultura. Tanto la educación en valores como la promoción de una cultura de la sostenibilidad son dos claves de actuación decisivas en una estrategia de transformación social como la que define la A21L.

-

Empleo: se reclaman transferencias ya que no existen competencias locales, fundamentándose esta petición en la relevancia de las políticas locales de empleo, de acuerdo con la Estrategia Europea de Empleo y los principios de proximidad y descentralización. Las demandas se orientan a la planificación y gestión de la formación ocupacional, gestión de programas de empleo (autoempleo, asesoramiento técnico en creación de empresas, experiencia e inserción laboral), coordinación de los centros colaboradores de las oficinas de empleo, gestión de observatorios ocupacionales y la participación en iniciativas de financiación europea. Por otra parte, las acciones en materia de empleo y sostenibilidad constituyen uno de los campos de desarrollo fundamental del programa de A21L en un futuro inmediato, tal y como señala la Red Europea de Ciudades Sostenibles.

-

Servicios sociales: mejora en competencias y medios humanos para el arbitraje en materia de consumo. Tal y como recogíamos en el marco teórico inicial, producción y consumo son las dos claves de análisis del problema de la sostenibilidad actual, siendo el modelo de consumo un campo de actuación preferente a través de campañas de consumo responsable y la defensa de los derechos del consumidor. El escenario de partida en esta materia se encuentra relativamente inmaduro y aún por desarrollar.

-

Urbanismo y transporte: el uso peatonal de calles, la seguridad vial, los instrumentos para la persecución de infracciones o la financiación del transporte público de viajeros son algunos temas de interés. El 283

carácter de titularidad compartida entre el nivel local y las CC.AA., que poseen la potestad de planeamiento, demanda un importante esfuerzo de coordinación y una nueva asignación de recursos para su financiación. Obviamente, este punto resulta de importancia estratégica en la definición del modelo de ciudad, objetivo último de la A21L. -

Seguridad ciudadana: la prevención de la delincuencia, potenciando las competencias sobre Consejos y Juntas locales de Seguridad, y las manifestaciones en los espacios públicos son dos temas en este sentido. Las crecientes problemáticas que conlleva la globalización y la exclusión social, hacen de esta cuestión un reto de trabajo para la próxima década.

-

Turismo: considerado éste como un sector estratégico para el desarrollo de los municipios españoles, se reclaman competencias para su planificación y reconversión de infraestructuras, desarrollo de políticas de producto turístico (como el turismo cultural) y promoción turística del territorio, desarrollando el nivel local como interlocutor directo ante los planos supramunicipales. La relación del sector con el medio ambiente es obvia, tanto por el impacto ambiental del modelo de desarrollo turístico dominante como por ser los recursos naturales un input clave para el mismo.

-

Juventud: la promoción de su participación en el desarrollo local y en la definición de la oferta de servicios municipales (equipamientos y Comisiones mixtas con las CC.AA.) son temas de interés.

-

Mujer: la defensa de los principios de igualdad y no discriminación a partir de programas de formación de personas adultas y los equipamientos destinados para la mujer (como son los centros de información y asesoramiento) constituyen temas centrales. Tal y como señala la Carta de Aalborg, juventud y mujer son dos de los colectivos decisivos a integrar en los procesos de toma de decisiones relativos al desarrollo local.

Además se reclaman un mejor marco de competencias para la autonomía en la gestión local de los aspectos medio ambientales, los cuales nacen y se agotan en el ámbito municipal. Más recientemente, el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local publicado por el Ministerio de Administraciones públicas (2005), hacia hincapié en las diferentes materias relacionadas con la A21L. Partiendo de la necesidad de que “la administración local debe gestionar como mínimo el 25% del sector público a nivel de cada Comunidad Autónoma” identificaba las siguientes materias conectadas a la A21L: protección civil e incendios, vivienda, agua, energía, limpieza y residuos, salud pública, integración y cohesión social y ordenación y promoción de la actividad económica, amén de los ya señalados. Destacar por su relevancia, el tema de la vivienda, energía,

284

integración y cohesión social (asistencia preventiva a mujeres, menores e inmigrantes). Decisivos son los esfuerzos de armonización que todo esto reclama, a través de una mayor y mejor coordinación entre niveles de la Administración (por ejemplo para abordar temáticas como la salud o el urbanismo) y la afección que todo ello supone sobre la distribución de recursos y la articulación de competencias. Por otra parte, y volviendo al reclamo de la FEMP, se presentan unas evidentes limitaciones al analizar este acuerdo institucional. Desde diferentes perspectivas aparecen diversas cuestiones de interés: 1. Desde el ámbito jurídico: la insuficiencia de instrumentos para definir el contenido de la autonomía municipal. 2. Desde el económico: intentar alcanzar el 25% en materia de gasto público sobre el total (acercándose al modelo deseado por la FEMP de 50-25-25 y recogido por el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local) 3. Desde lo político-institucional, se trata de hacer realmente efectiva la división de poderes en el interior de los gobiernos locales si bien la descentralización de las CC.AA. continua siendo la clave de todo el proceso. Existen dos cuestiones de gran relevancia que debemos destacar: -

La primera es la mejora de los procedimientos de gestión entre los órganos competentes de las CC.AA. y las Corporaciones locales como eje prioritario de acción.

-

En segundo lugar, la cesión de recursos financieros, que reclamará la modificación de la Ley de Haciendas Locales y la articulación de un nuevo modelo de financiación local.

Sin considerar los Fondos europeos comenzados a recibirse a partir del año 2000, en España los recursos propios de los municipios constituyen menos de la mitad de sus ingresos, mientras que la media europea se encuentra en el 70%. La trayectoria experimentada por la evolución del gasto público por las Administraciones, presentada anteriormente en la tabla 21, permite hacerse una idea del grado de descentralización. El siguiente gráfico representa la misma.

285

Gráfico 6.Evolución del gasto público (en billones de pesetas) Estado

Comunidades

Admon. Local

30 25 20 15 10 5 0 1988

1992

1996

1999

Tabla 29. Participación comparada del gasto local en el gasto público en la UE15 Gasto en 2002 (millones euros)

Participación %

A Gasto AALL

Alemania Francia Reino Unido Italia España

14,44 18,24 26,60 29,62 13,10

154.920 154.700 163.465 185.370 42.969

Total 5 grandes países Holanda Suecia Dinamarca Finlandia Total 5 países nórdicos Bélgica Austria Grecia Portugal Irlanda Luxemburgo Total Resto países Total UE15

20,53%

701.424

299,48

2.342,14

90,2%

34,82 45,58 56,50 38,90 42,84%

72.463 66.010 60.047 26.759 225.759

16,10 8,90 5,38 5,20 35,58

4.500,81 7.416,88 11.161,15 5.145,96 6.331,62

173,3% 285,6% 429,7% 198,1% 243,8%

13,30 13,40 5,52 10,40 26,00 14,50 13,17%

17.187 17.900 3.641 6.214 11.210 1.331 57.483

10,30 8,04 10,90 10,30 3,90 0,44 43,88

1.668,60 2.226,41 334,04 603,30 2.874,36 3.025,68 1.310,01

64,2% 85,7% 12,9% 23,2% 110,7% 116,5% 50,4%

22,57% 984.186 378,94 Fuente: MAP (2005)

2.597,21

100%

286

B A/B Gasto Millones de Gasto/Hab Local per Habitantes cápita en relación a la media UE15 82,44 1.879,18 72,4% 59,34 2607,01 100,4% 59,10 2.765,91 106,5% 57,80 3.207,09 123,5% 41,09 1.045,73 40,3%

Debe matizarse que la Administración local española no gestiona dos de las políticas que ocasionan un mayor gasto público (Educación y Sanidad) Cuando se concluya el traspaso de competencias a las diez Comunidades Autónomas que accedieron a través del artículo 143 de la Constitución el reparto aproximado será de 54-33-13. Los valores europeos nos son útiles para el análisis comparado, pudiendo señalarse que el porcentaje de gasto público total gestionado por la Administración local se sitúa en torno al 42% en Suecia, 25% en Alemania, 23% en EE.UU, 13% en España y 10% en Francia. Se plantea así la necesidad de reforma de la Ley de Haciendas Locales, ya que en España, los recursos propios de los municipios constituyen menos de la mitad de sus ingresos, mientras que la media de los países occidentales asciende a más del 70%, lo que redunda en una menor capacidad de autonomía local y/o saneamiento financiero de los primeros frente a los segundos. Tabla 30. Distribución de ingresos locales según conceptos Distribución de ingresos por concepto en Importe % millones de euros IBI 4.724,64 15 IAE 1.886,36 6 IVTM 1.590,15 5 IIVTNU 796,11 3 ICIO 1.233,67 4 Otros impuestos y extinguidos 23,11 0 TOTAL INGRESOS IMPOSITIVOS Tasas y otros ingresos Ingresos patrimoniales Enajenación de inversiones reales TOTAL TRANSFERENCIAS (corrientes y de capital) TOTAL OPERACIONES FINANCIERAS TOTAL INGRESOS Fuente: MAP (2005)

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10.254,04 5.168,24 797,63 1.147,99 11.948,25 2.230,46 31.546,61

33 16 3 4 38 7 100%

14.5. Situación del proceso en la Comunidad Valenciana. En el caso de la Comunidad Valenciana, el Pacto Local se desarrolla a partir de la Resolución 99/IV de 25 de septiembre de 1996 aprobada por el pleno de las Cortes Valencianas. Se entiende que ya se ha conseguido el Pacto local estatal y se procede al autonómico. Se trata de potenciar la autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad (art. 4.2. de la Carta Local Europea) y desarrollar el art. 45.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. El compromiso de Pacto Local Valenciano recoge cuestiones como las siguientes: -

Creación de la Comisión de Colaboración de la Generalitat Valenciana y los Entes locales para informar y, en su caso, proponer los proyectos de Ley y Decretos del Gobierno valenciano que afecten a los Entes locales.

-

Compromiso de aprobación de la Ley de Régimen Local Valenciana, desarrollando y ampliando las competencias locales bajo la premisa de que descentralización y coordinación son fundamentales para la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

-

Se identifica la necesidad de profundizar de manera consensuada en el art. 46 del Estatuto de Autonomía, valorando el papel del Asociacionismo municipal y, en especial, de las Mancomunidades de municipios, las cuales suponen el embrión para una nueva ordenación del territorio

-

Se propone la elaboración de una Ley sobre el Fondo Autonómico de Cooperación Municipal que regule la distribución de fondos con criterios objetivos, señalándose la necesidad de crear un Fondo de Cooperación Municipal que permita el desarrollo del principio de suficiencia financiera.

-

Se proponen medidas para combatir el transfuguismo político y se prevé la necesidad de crear y configurar un sistema de solución extrajudicial de conflictos.

-

Se proponen una serie de medidas a adoptar con carácter inmediato en materias como educación, juventud, medio ambiente, mujer, sanidad, promoción económica y empleo, seguridad ciudadana, servicios sociales, turismo y urbanismo.

El Pleno de las Cortes Valencianas de 17 de IX de 1998 instaba a acelerar los trabajos de la Comisión de Gobernación y Administración local, aprobándose en febrero de 1999 una propuesta sobre el Pacto Local Valenciano por parte de la FVMP en su VII Asamblea General.

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15. Claves para el análisis de la democracia local. En el capítulo 3 de esat tesis introducíamos el paradigma de la gobernanza y exponíamos la relación entre sostenibilidad e innovación en materia de políticas públicas. Recordemos cómo la globalización de la problemática ambiental genera un nuevo escenario caracterizado por una mayor confusión en el conocimiento, un incremento de las externalidades del crecimiento económico, serias limitaciones a los modelos jerárquicos de autoridad y un sistema de preferencias de los actores implicados más complejo y diverso. Todo ello supone un importante cambio en actitudes y estrategias a la hora de diseñar las políticas públicas, planteándose la necesidad de una mayor capacidad de anticipación y consenso. Tal y como hemos visto, la A21L supone un ejercicio de planificación regido por ambos principios. Pero ¿cuál es la situación de los municipios españoles para abordar la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones? A continuación vamos a abordar una serie de cuestiones de interés relacionadas con la participación en las A21L: la necesidad de avanzar en democracia y el papel del municipio como escuela de ciudadanía. La democracia local presenta un indudable papel como origen y escenario para los movimientos sociales, por lo que se realiza un breve repaso a diferentes elementos de interés. El actual escenario de desafección democrática, inercia, apatía social, miopía política y alineación ciudadana no es favorable para la consecución de objetivos colectivos, lo que demanda poner freno a las tendencias de aislamiento individual. 15.1. Algunas cuestiones de interés. De acuerdo con Manzini (2005), la primera cuestión a señalar es la defensa de la democracia como el sistema de gobierno más apto para hacer frente al reto de la sostenibilidad. Y tal cuestión no es baladí, dada la tentación de caer en prácticas totalitarias ante situaciones catastróficas donde se combina la urgencia con la desesperación y en las que el fin justifica los medios. Deshacernos de tres cuartas partes de la población para superar el dilema de la sostenibilidad no solo es nada ético, sino que además resulta poco edificante y educativo. En la primera parte de esta tesis hemos señalado como la transición hacia la sostenibilidad del planeta pasa por una transformación integral del modelo de civilización dominante. En este salto, en este viaje, el aprendizaje colectivo resulta el medio de transporte indispensable, la conciencia planetaria el pasaporte y la felicidad una condición indispensable. DE acuerdo con Martín Sosa (1997), la cultura (estilos de vida, valores, símbolos, ética y estética, etc.) y las instituciones resultan clave en el

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replanteamiento de un paradigma, el del crecimiento en la sociedad industrial, y en su sustitución por otro aún pendiente de imaginar y construir. Entre las características de la democracia se encuentra su naturaleza de sistema social organizado para el conflicto, donde la mediación y el aprendizaje suponen herramientas clave. En un escenario de limites (ambientales, sociales y económicos) como el que plantea la globalización, la competencia democrática entre alternativas, favorece la innovación social (déjennos inventar, un derecho básico frente a la tesis opuesta al “que inventen otros”). La cooperación (integradora de posiciones extremas) y el pluralismo (diversidad de actores implicados) son dos de las características básicas del sistema democrático. Manzini (2005) define la democracia como “régimen del limite”, donde nuestra libertad acaba donde empieza la de los otros y donde se conjuga la diversidad individual con el bienestar común. Podemos identificar tres grandes formas de aproximarnos a la cuestión democrática, tal y como señala Font (2001): -

Como concepto de titularidad del poder y capacidad de elección de gobernantes. Como definición de protección de los derechos de las minorías. Como intervención y capacidad de decisión de los ciudadanos en los asuntos públicos.

A partir de aquí podemos distinguir dos grandes versiones. La primera, más interesada en los medios, se denomina democracia instrumental (atiende a las formas). La segunda, más atenta a los objetivos, se califica como democracia substantiva (conectada con los contenidos). La mayoría de iniciativas participativas pretenden canalizar las demandas ciudadanas, difícilmente perceptibles por los gobernantes. La pulsión a la ciudadanía anónima, silenciosa y mayoritaria interesa como detección de información restringida y valiosa, al registrar conocimiento multilateralistas (tal y como ocurre en los ejercicios de diagnosis cualitativa o de percepción de futuro). La representatividad de la participación es una de las claves en este sentido. Diversos autores, desde Rousseau a Alain Touraine, han planteado el papel central de la representatividad como elemento central en el debate entre democracia directa e indirecta. Según el último autor, sin representatividad no puede existir democracia. Es condición sine qua non, una sociedad civil fuertemente estructurada, señalándose la necesidad de desarrollar la cultura política popular. En consonancia con el concepto de capital social expuesto anteriormente, la capacitación de la sociedad para la gobernanza local, pasa por factores como la vertebración social, el fomento del asociacionismo o la información y participación pública.

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De acuerdo con Marchioni (2001), tres son las dimensiones básicas a potenciar para el desarrollo de una cultura popular: •

El marco de los derechos fundamentales, esto es, los principios éticos rectores.

•

La ciudadanía y su representación.

•

La reconstrucción del espacio y debate público.

Podemos señalar cómo la A21L constituye tanto una experiencia de capacitación institucional como social en gobernanza local. La A21L impulsa el desarrollo de una cultura política popular a través Este aspecto de la promoción del consenso sobre la visión y filosofía del modelo de desarrollo del municipio (principios éticos), la vertebración ciudadana a través de prácticas participativas y la creación de espacios de comunicación y debate (como por ejemplo el foro). De acuerdo con Ganuza y Álvarez (2003), frente a este proyecto y deseo, el análisis de la realidad actual contrasta, con una panorama caracterizado por un aumento desproporcionado del aparato burocrático; la impotencia y desinterés ciudadano ante una realidad de complejidad creciente; la privatización de lo público; la incapacidad del sistema tradicional de partidos, la inexistencia de alternativas de poder; corrupción e incompetencia generalizada, un incremento de los riesgos tecnocráticos, donde la definición de democracia como gobierno de los que deciden en base a su existencia se subordina a la de tecnocracia como gobierno de los que deciden en base a la competencia... Todas estas consideraciones en torno al principio democrático cobran especial relevancia en la vida local. En efecto, la revalorización de la identidad local se ha potenciado con el fenómeno de la globalización. La proximidad constituye el marco de práctica del gobierno colectivo de los asuntos públicos, pudiéndose interpretar la participación ciudadana como manifestación del principio democrático y de autonomía municipal, tal y como señala Iglesias Martín (2002). En este sentido, se recuerda la oportunidad con que se identificaba la A21L como ejercicio de regeneración democrática local por parte de los expertos consultados. De otro lado, también es necesario señalar la precaución que genera la relación entre corrupción y descentralización y el modo en que esto conecta con el debate en torno a la subsidiariedad. El nivel local también se caracteriza por el déficit de transparencia financiera y las insuficiencias del sistema de control, destacando especialmente los problemas de coordinación con otros niveles de la administración pública. La ambigüedad existente en las zonas de contacto entre la esfera pública local y los intereses económicos privados (en políticas de urbanismo, concesión de servicios públicos a la iniciativa privada...) son aspectos que no deben dejar de atenderse al analizar los procesos de participación ciudadana en el marco de la A21L.

291

15.2. Evolución del discurso sobre la democracia local. Desde la perspectiva histórica se observa una dualidad en las visiones sobre la democracia local, representada por los debates sobre eficiencia y democracia, dos discursos dominantes aunque no sustitutivos. •

De un lado, algunos autores destacan su faceta administrativa. Este discurso recoge la tradición anglosajona (Bentham, S.XVIII), centrada en una democracia de carácter representativo en la que el ayuntamiento constituye una organización funcional que contribuye a la descentralización administrativa del Estado mejorando la eficiencia.

•

Por otro lado, la faceta política del municipio se recoge en la tradición francesa, centrada en la democracia participativa, en la que la conexión entre el principio de proximidad y el papel del municipio como escuela de ciudadanía ha sido destacada por autores como John Stuart Mill.

Se trata pues de dos tradiciones geográficas, pero que también responden a dinámicas históricas. Adelantándonos en el tiempo, la caracterización de la evolución actual (del municipio del bienestar al municipio relacional) nos sirve para presentar dos visiones distintas del municipalismo. Tabla 31. Complejidad de la relación ciudadanía y democracia Punto de partida Dos grandes alternativas El ciudadano como El ciudadano como El ciudadano miembro del Estado poseedor de derechos miembro de individuales comunidad

como una

Una autoridad superior articula la relación entre los individuos y la colectividad

Democracia representativa. El mercado asigna los recursos y la colectividad no es más que la suma de individuos.

Existe una colectividad con relaciones de solidaridad y mecanismos de autorregulación social.

Estado grande y centralizado

Estado mínimo y protector.

Estado descentralizado

Ciudadanía pasiva

Ciudadano - consumidor

Ciudadanía activa

Democracia Democracia Democracia participativa instrumental, elitista, supermercado burocrática y representativa Fuente: Elaboración propia a partir de Font (2001)

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Si realizamos una caracterización histórica del municipio del bienestar podemos señalar las siguientes cuestiones de interés. -

En primer lugar, la definición del Estado del Bienestar como un pacto social de desactivación de conflictos sociales y acumulación de capital.

-

La relación entre municipio y estado, donde el Estado local ejecutor es reflejo del espíritu eficientista donde prima la visión representativa e instrumental de la democracia.

De acuerdo con Colino (2003), y repasando la evolución experimentada en España durante los años 80, podemos observar cómo el asentamiento de la democracia supuso la desactivación progresiva de los movimientos sociales y vecinales, tanto en sus niveles de actividad como de presencia pública. Esto supone unas importantes limitaciones de partida a la hora de articular estrategias participativas, por lo que no resultan extraños los problemas con los que se ha encontrado el desarrollo de la A21L. La domesticación y formalización que el gobierno del PSOE provocó en los movimientos sociales supuso vaciarlos de contenido, lógica y líderes (tal y como ocurrió con los movimientos vecinales) Ya se había conseguido la democracia y había un gobierno de izquierdas en el poder: “dejen trabajar a los profesionales de la política y hagan el favor de no molestar”. Resulta evidente que esta herencia pesa como una losa a la hora de plantear las nuevas relaciones entre administrados y administración, entre la sociedad y sus gobernantes, tal y como se refleja en las nuevas necesidades de articulación social planteadas. En este sentido encontramos ejemplos en el replanteamiento de los criterios de subvención a las asociaciones y la emergencia de modelos de corresponsabilidad (co-producción de servicios), tal y como ocurre en los Compromisos Ciudadanos y sus correspondientes Planes de Acción desde las asociaciones, como es el caso de los surgidos con la A21L de Barcelona. En consonancia con el panorama español, la situación europea tampoco fue favorable a la participación en los procesos de toma de decisiones tras la revolución Thatcher y su apuesta por la desarticulación del Estado del Bienestar. En efecto, la política de la Dama de Hierro presentó una doble línea de actuación. La primera frente a los sindicatos, como defensores del Estado del Bienestar. La segunda frente a los municipios, como agentes ejecutores, de manera que se atacaba su lógica eficientista). A pesar de esta situación, los retos actuales demandan la aparición del nuevo modelo de gestión que venimos apuntando: el del municipio relacional. La participación en la gestión de la cosa pública por parte de la sociedad civil es una evidencia cada vez más fuerte, si bien el grado de esta participación varía según opiniones. La innovación democrática, a través de la afección de los parámetros de relación entre gobernantes y gobernados, cobra especial relevancia en el nivel municipal debido a la ya señalada politización del

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espacio local, y al consecuente replanteamiento de qué es y cómo debe funcionar el gobierno local. En conclusión, tal y como comprobaremos al estudiar los problemas de la participación ciudadana en los procesos de A21L, en España podemos observar una evolución histórica de desactivación de la participación de los vecinos conforme se consolidaba el sistema democrático representativo. Desde la perspectiva de la gobernanza y la gobernabilidad, la complementariedad de ambas cuestiones demanda recuperar e integrar la representatividad con la participación directa, dado el papel decisivo de la vertebración asociativa de la comunidad en los procesos de creación de capital social, y el papel fundamental de las estrategias de cooperación en la definición de sendas de desarrollo más sostenible. Los movimientos sociales desarrollados a nivel planetario en las últimas décadas, tal y como observamos en acontecimientos como Río 92 o en las recientes cumbres del G8, alimentan la esperanza. En este sentido, a continuación analizamos el potencial de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (NTIC) y el marco de la sociedad del conocimiento como herramientas de transformación de la situación actual. 15.3. La democracia local y la sociedad de de la información: valores, oportunidades y amenazas derivadas de las Nuevas Tecnologías. A continuación nos detendremos brevemente para atender una cuestión de importancia indudable y creciente a medio y largo plazo: la relación entre el proceso de toma de decisiones y el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (NTIC). De acuerdo con la junta de Andalucía (2002), la democracia local en línea afecta directamente a las relaciones entre gobierno y ciudadanía y las relaciones internas de gobierno local, ya que incide directamente sobre puntos clave como son: -

El modo en que circula la información, las vías de consulta a la ciudadanía y el modo en que se vinculan sus opiniones con el sistema de decisión política.

Entendiendo la participación política como la articulación de un conjunto de mecanismos para gestionar los conflictos sociales desde el consenso, estos tres puntos cobran un carácter básico, y con ellos el potencial de las NTIC. La creciente relevancia de las NTIC se manifiesta en su potencial para la accesibilidad y cobertura en los procesos de decisión de las instituciones y gobiernos, si bien el principal peligro es el aumento de la desigualdad. La fractura digital supone un nuevo concepto de desigualdad, tal y como muestran los problemas de infraestructuras y de alfabetización digital en zonas rurales o en los países subdesarrollados. De otro lado, es destacable el papel de las NTIC como herramientas de creación de capital social.

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De acuerdo con Rausell (2007), la realidad emergente de la galaxia Internet presenta un interesante potencial de transformación social, implicando nuevos límites y reglas de juego a los que no es ajena la actividad política. El actual estado de deterioro de la vida política, donde priman el descrédito y el desinterés social, explica la esperanza depositada en nuevas formas que posibiliten el cambio. Los mecanismos de representación a través de sistemas electorales, los espacios de decisión representados por los partidos, los criterios básicos de funcionamiento y ordenamiento del sistema político no se han visto modificados en los últimos cincuenta años. Por el contrario, la transformación económica y social y el cambio en el sistema de valores ha sido profundo, planteándose una creciente brecha en la co-evolución de estos sistemas. Los nuevos movimientos sociales apuestan por formas y contenidos en las políticas bien diferentes a los dominantes, apostando por reglas de juego basadas en la horizontalidad frente a la jerarquía de procesos y verticalidad organizativa tradicionales, tal y como hemos señalado anteriormente. Las características del concepto red (horizontalidad, multicentro, universalización del poder comunicacional) casan íntimamente con las oportunidades de actuación que brindan las NTIC. Emergen así nuevas posibilidades relacionales entre sistema social y político, desarrollando relaciones de proximidad a tres niveles. -

Genérica entre administraciones y administrados.

-

Entre procesos de deliberación y toma de decisiones.

-

Entre demandas ciudadanas y agenda política.

Siguiendo a Ganuza (2003), la cultura política resulta crucial en este sentido, ya que se observa cómo se ha producido una rápida aceptación de la herramienta en espacios de acción política no formalizados frente a las serias dificultades del sistema político de incorporarla a su dinámica Las NTIC presentan un gran poder de penetración social gracias a la similar estructura de valor y criterios, pese a lo cual no debemos dejar de considerar los riesgos de fractura democrática por la división digital y la necesidad de garantizar los derechos de minorías. De todo ello podemos concluir el carácter complementario de la participación y su relevancia para mejorar y perfeccionar la democracia representativa, ampliando el espacio público. De nuevo el nivel local supone el territorio crucial de plasmación de estas cuestiones. La emergencia de nuevos conflictos presenta en la disponibilidad de la información (innovación en temáticas) y su gestión (transversalidad de las mismas) uno de los puntos decisivos. La misma naturaleza de la A21L como estrategia de conocimiento y comunicación destaca en este sentido, dados lo

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elementos que la conforman: un diagnóstico integrado, un sistema de indicadores de evolución... Podemos destacar así, el carácter estratégico de potenciar la gestión, sistematización y transferencia de conocimiento en el colectivo, para lo cual es imprescindible la capacitación de la Administración local en el diseño y puesta en marcha de sistemas locales de información. En el contexto que venimos tratando, y desde la perspectiva que orienta esta tesis (la organización del conocimiento) esto supone un reto de futuro fundamental dada su trascendencia sobre los resultados y posibilidades de una estrategia de sostenibilidad, así como por la innovación que supone sobre los procesos de toma de decisiones y la propia organización de la Administración local. El papel de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación supone así un vector estratégico para los procesos de desarrollo local y una herramienta de gran utilidad, tal y como reconoce el programa europeo LEADER+, por lo que es necesario reflexionar sobre los procesos relativos a las mismas en cuanto a: -

La identificación de las NTIC de interés a introducir, promocionando la experimentación con las mismas. Facilitar el acceso a la información sobre las mismas y promocionarlas. Establecer criterios y procesos de selección adecuados. La propia ejecución y evaluación de los procesos.

15.4. Construcción europea y nueva definición de ciudadanía. De acuerdo con Morata (2000), en el proceso de construcción europea los estados han reforzado su papel y los actores privados han encontrado diferentes mecanismos de defensa de sus intereses. En este sentido, la ciudadanía europea ha quedado al margen de la toma de decisiones, destacando la importancia del ámbito local para generar una ciudadanía europea y profundizar en la vida democrática de los municipios en el marco de la globalización y la sociedad del conocimiento. Se debe redefinir su noción, ya que su equivalente a nacionalidad ya no es válida al cien por cien. Son ejemplos en este sentido, el derecho al voto local de los residentes extranjeros comunitarios, la aparición de formaciones políticas locales de defensa de los intereses de los residentes comunitarios, tal y como ha ocurrido, por ejemplo, en municipios al sur de la Comunidad Valenciana o el posicionamiento frente a la Legislación Urbanística del gobierno Valenciano y la denuncia presentada frente a la Comisión Europea por estos colectivos. Otro ejemplo simbólico es la participación en la escena nacional e internacional de los gobiernos locales a través de la integración en redes multinivel (ICLEI, Campaña Europea de Ciudades Sostenibles, IULA, etc). Las redes de ciudades y su carácter de centros urbanos múltiples son un buen ejemplo histórico de este sustrato que mantiene Europa, a veces más incluso 296

que los propios estados. La Campaña Europea de Ciudades Sostenibles sería una muestra de esto. Podemos señalar como estrategias en red como la A21 permiten el intercambio de conocimiento y el reconocimiento mutuo entre los diversos municipios europeos, generando una dinámica de refuerzo de la vertebración europea. De nuevo podemos señalar cómo la capacidad de adaptación a esta revolución social, cultural y tecnológica es superior por flexibilidad y necesidad en las ciudades. Algunas tendencias de interés señalan la subsidiariedad como criterio para la provisión de servicios y la participación como marco de trabajo. La autoadministración constituye el ideal de administración democrática. Por otra parte, la participación se identifica como esencial para la vertebración de las ciudades, señalándose asimismo el papel de las NTIC en el desarrollo de la democracia participativa. Según Iglesias Martín (2002), si Europa es sinónimo de democracia, el ayuntamiento lo es de Europa. Ahora bien, la integración europea de los entes locales no es un camino de rosas ya que juegan a la contra la no existencia de un reconocimiento europeo de la Autonomía local, los problemas de aplicación práctica del principio de subsidiariedad... En cambio la integración se ve favorecida por la existencia de relaciones locales transfronterizas, la existencia del estatuto de ciudadanía europea, el gran número de políticas comunitarias destinadas a las administraciones locales o la propia aparición de un derecho administrativo europeo común. Por otro lado, la nueva concepción de ciudadanía se vincula a un interesante proceso de innovación en derechos (y responsabilidades) del ciudadano, en línea con lo señalado por Jordi Borja (2000) que conecta con los planteamientos de apertura, transparencia y participación en la toma de decisiones pública. En efecto, se observa una translación desde derechos simples hacia derechos complejos, en paralelo a los nuevos roles del gobierno y el papel de la sociedad local en la era del conocimiento y la globalización. Podemos distinguir dos campos de interés. El primero se vincula al derecho a la innovación político-legal y hace referencia a cuestiones como la reorganización de la Administración, la creación y gestión de medios de comunicación locales, la democracia directa y el sistema electoral, las relaciones con otras Administraciones, el planeamiento y la gestión cívica de equipamientos y servicios o la misma seguridad ciudadana. El segundo se refiere a los derechos de la ciudadanía, tercera generación de derechos de carácter eminentemente urbano, que son complementarios a los primeros y se encuentran vinculados a la crisis del concepto de ciudadanía, la diversificación de las demandas y la creciente individualidad.

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Tabla 32. Actualización de los derechos de los ciudadanos Derechos clásicos Derechos revisados Derecho a la vivienda Derecho a la ciudad Derecho a la educación Derecho al aprendizaje permanente Derecho a la asistencia sanitaria Derecho a la salud y seguridad Derecho al trabajo Derecho al salario ciudadano Derecho de usuario público Derecho a la calidad de vida Derecho de status jurídico igualitario Derecho de inserción social Derechos electorales Derecho a la participación activa Derecho a la información pública Derecho a la comunicación y acceso a sus tecnologías Derecho a la libertad de expresión Derecho a construcción de redes y negociaciones globales Derecho al reconocimiento de la Derecho a la autodeterminación. propia cultura Fuente: Borja (2000) 15.5. Democracia cultural. En 1970, con la Conferencia Intergubernamental sobre los Aspectos Institucionales, Administrativos y Financieros de las Políticas Culturales, que se celebró en Venecia, se inició un proceso que pretendía hacer de la cultura un asunto prioritario en la elaboración de las políticas. Según señala Rausell (2007), en aquel contexto el entonces Director General de la UNESCO René Maheu, declaró: “El hombre es el medio y el fin del desarrollo; no es la idea abstracta y unidimensional del Homo economicus, sino una realidad viviente, una persona humana, en la infinita variedad de sus necesidades, sus posibilidades y sus aspiraciones… Por consiguiente, el centro de gravedad del concepto de desarrollo se ha desplazado de lo económico a lo social, y hemos llegado a un punto en que esta mutación empieza a abordar lo cultural.” Hoy en día las palabras de Maheu, lejos de perder actualidad, se sitúan en el centro del debate de los que defendemos que un desarrollo o contempla el hecho cultural o no será desarrollo. Actualmente el desarrollo sostenible incorpora la cultura como un bien de producción y también como un indicador del crecimiento humano positivo, es decir, una sociedad se considera desarrollada tanto por su PIB como por el nivel cultural que marcan los indicadores culturales. Ya en el Informe sobre Desarrollo Humano 2004, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, se pone un énfasis especial en la importancia de la libertad cultural para lograr el desarrollo humano. Así pues, valores como el respeto, la dignidad y la libertad cultural se incorporan de pleno derecho a los debates sobre desarrollo. Con este nuevo planteamiento se revisa la Declaración de los Derechos Humanos y se avanza en la definición de los derechos culturales y en su función como parte fundamental del desarrollo humano y como parte esencial

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de la democracia y de la posibilidad de procesos de transición democrática (desde el necesario desarrollo de procesos democráticos en sociedades sin libertades formales, hasta los procesos también necesarios de desarrollo de la democracia participativa en estados donde la democracia se ha quedado casi reducida a la mercadotecnia). El respeto, la dignidad y la libertad cultural habían sido marginados en los debates y las discusiones sobre el desarrollo. Según recoge Rausell (2007), Yvonne Donders, responsable de la División de Derechos Humanos de la UNESCO, afirmó que tradicionalmente no se ha prestado atención a los derechos culturales como parte fundamental del desarrollo humano, «pero son vitales para la integridad y el crecimiento, ya que forman parte de la dignidad personal porque generan sentimientos de pertenencia e identidad». Con estos nuevos planteamientos sobre las relaciones que existen entre cultura y desarrollo, se amplían las ideas tradicionales sobre estos dos conceptos y se abre un interesante campo de trabajo para los gestores de proyectos de desarrollo que deberán incorporar a sus propuestas. La cultura es el punto central de la agenda de reformas del gobierno, porque ahora sabemos, gracias a estudios recientes, que la cultura es tal vez el factor determinante de una combinación de buenos resultados a largo plazo y cohesión social.”. El acceso a la cultura ha sido siempre una preocupación que ha condicionado, en mayor o menor medida, a los poderes públicos a la hora de diseñar las políticas culturales. En ocasiones esta prioridad ha provocado que otras dinámicas pasen a un segundo plano, que queden eclipsadas. Así pues, esta elección presuponía que los ciudadanos tienen la opción de acceder o no a la cultura pero no se considera la posibilidad de que también pueden ser productores/creadores de “cultura”. Es obvio que cualquier comunidad local está capacitada para producir cultura. El reto de los técnicos es conseguir que se alternen los roles y que el mayor número de personas pueda acceder a las propuestas culturales, pero también que una parte de éstos pueda producir cultura de calidad. Por lo tanto urge desarrollar protocolos que contemplen esta dualidad, que se medie entre el creador y usuario, que se trabaje por una verdadera democracia cultural, lo que no significa que dejemos de lado la democratización cultural, es decir, facilitar el acceso a los bienes culturales.

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CUARTA PARTE. ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA EXPERIENCIA DE A21L EN ESPAÑA

301

16. Principales cifras de la evolución de la A21L en España. Una cuestión ya destacada ha sido el papel difusor de la Red Europea de Ciudades Sostenibles en la promoción y desarrollo de la A21L en los municipios españoles, observándose la influencia del proceso de integración europeo en la modernización de nuestro país a través del aprendizaje en valores y prácticas medioambientales. Tal y como apuntábamos anteriormente, en España se observa un proceso de difusión de la A21L “de arriba abajo”, si bien es cierto que la implicación de la Administraciones Central ha sido muy limitada, tal y como a continuación comprobaremos. Esto ha supuesto una importante limitación al desarrollo de las A21L en nuestro país dada la histórica inexistencia de una Campaña de ámbito estatal que promocione, apoye con recursos y coordine las actuaciones desarrolladas desde las diversas comunidades autónomas. En España no se han producido las reacciones al mandato de Río de Janeiro (1992) que observábamos en Suecia o Dinamarca, por poner dos ejemplos. No existe una Estrategia Española de Sostenibilidad y hasta el año 2003 (casi una década después de Río) no se puso en marcha la Campaña Española de Ciudades y Pueblos Sostenibles (Almería, 2003). A este panorama estatal debemos sumar dos debilidades más, en parte conectadas con la desidia de la Administración central del Estado. La primera la descoordinación entre los diferentes niveles administrativos: a un poder central ausente se suma un protagonismo mínimo, en la mayoría de los casos, por parte de los diferentes gobiernos autonómicos. Han sido las Diputaciones provinciales (ver gráfico 8) las principales impulsoras del proceso de difusión, promoción y capacitación en materia de Agenda 21 Local. La segunda debilidad se encuentra en la ausencia de una estrategia activa por parte del asociacionismo municipal. En este sentido, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), en calidad de asociación de municipios de ámbito estatal no ha protagonizado ninguna actuación relevante para el impulso de la A21L, exceptuando la puntual elaboración de un Código de Buenas Prácticas Ambientales. Para la elaboración de este capítulo se ha revisado la bibliografía existente y las publicaciones disponibles, completándose la información a través de la participación en numerosas A21, la asistencia a congresos y seminarios, realización de entrevistas y visitas a páginas web, en un proceso de recopilación desarrollado a lo largo de estos últimos siete años. Destacamos las siguientes referencias bibliográficas: • • • •

Local y Sostenible. Font y Subirats (2000) Informe sobre los Indicadores Locales de Sostenibilidad utilizados por los Municipios Españoles Firmantes de la Carta de Aalborg. Instituto Juan Herrera (2002) Informe sobre la A21L en España. Agencia Española de Cooperación Internacional (2003) Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España. Junta de Andalucía y Diputación de Barcelona (2003)

303

• • •

Estado y Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana. Tomás carpi y Abeledo Sanchis (2004) Estrategia Valenciana de Educación Ambiental. Conselleria de Medi Ambient. (2005). Informe del 2º Encuentro Español de Redes de Apoyo de A21L. La Casa Encendida (2006) Gráfico 7. Ruta de difusión de la Agenda 21 Local

Representantes de 179 Gobiernos

CUMBRE DE LA TIERRA

I.

CUMBRE DE RÍO 1992

ÁMBITO MUNDIAL AGENDA 21 1992

Campaña Europea de las Ciudades y Pueblos hacia la Sostenibilidad

ÁMBITO EUROPEO

CARTA DE LISBOA 1996

CARTA DE AALBORG 1994

DECLARACIÓN DE HANNOVER 2000

ÁMBITOS DE ACTUACIÓN ESPECÍFICA

PROCESO DE AGENDA 21 LOCAL

Fuente: Martínez Soria (2004) 304

ƒ ƒ ƒ ƒ

Comunidades Autónomas Diputaciones Provinciales Mancomunidades Municipios

El Informe sobre el Estado del Arte de las Agendas 21 Locales en España (2003), confirma lo señalado anteriormente en relación con las principales instituciones impulsoras y motivadoras en el arranque y mantenimiento de la A21L en nuestro país: son las Diputaciones Provinciales y los propios Ayuntamientos. Gráfico 8. Principales impulsores de Agendas 21 Locales en España por Instituciones

%

35

35 30 25

24 20

20 15 10

6 3

3

Otros

Ciudadanos

Asociaciones

0 Universidades

Administración Autonómica

Diputacion Provincial

Mancomunidad de municipios

Administración del Estado

0

0 Ayuntamiento

6

3

ONG´S

5

Fuente: Junta de Andalucía y Diputación de Barcelona (2003). Insistir de nuevo en la importante ausencia de la Administración del Estado y los relativamente bajos niveles de participación de la Administración autonómica (especialmente si consideramos los importantes recursos disponibles en este nivel como consecuencia del proceso histórico de descentralización experimentado desde la Transición democrática). Por otra parte, también resulta significativo el bajo nivel de movilización de la sociedad civil a la hora de impulsar las A21 en los municipios. Recordemos cómo Lafferty (1999) señalaba a la iniciativa popular como una de las claves de éxito de la A21. Los bajos niveles presentados por ONG´s, ciudadanos y asociaciones muestran una situación poco favorable en este sentido, al no existir una demanda por parte de la ciudadanía que presione sobre los poderes públicos para el desarrollo del programa. A todo ello podemos añadir la lamentable implicación de las Universidades españolas.

305

Según recoge Martínez Soria (2004), es de interés destacar la diversidad de utilidades que presenta la A21L según los diferentes niveles de la Administración pública que la impulsan: ƒ

Para los equipos de Gobierno, y Ayuntamientos: específicamente para determinadas concejalías (Medio Ambiente, Participación Ciudadana) han sido absorbidos su planteamientos como verdaderos programas en la consecución de objetivos y diseño de escenarios de bienestar para los administrados.

ƒ

Mancomunidades: Determinados servicios básicos para los municipios adquieren en la esfera de la Agenda 21 Local un carácter esencial, además de reforzar sus vías de financiación a través de la definición de un marco global. Podemos apuntar, a título personal, la relevancia de esta cooperación mancomunada en el ámbito del desarrollo rural debido a factores como, por ejemplo, la baja densidad poblacional.

ƒ

Provincias: Como apoyo a las entidades locales y la creación de redes de apoyo e intercambio de experiencias. Según nuestra experiencia personal, a esto podemos añadir, la utilidad de la A21L como herramienta de conocimiento sobre la realidad del territorio y la utilidad de esta información para el posicionamiento frente al nivel administrativo superior, el gobierno regional.

En el capítulo dedicado a Europa, observábamos una evolución tardía del proceso de A21L en España, lo que no es de extrañar si consideramos las limitaciones señaladas al principio de este capítulo. Font y Subirats. (2000) ponen de manifiesto este tardío arranque de las A21L en España. El 58% de los grandes Ayuntamientos (entendidos como aquellos con una población superior a los 100.000 habitantes), ignoraba en 1998 la existencia de la Agenda 21 Local, mostrando estos datos un importante déficit informativo. El 24% de los municipios la conocían, aunque admitían no haber adoptado ninguna medida al respecto, mientras que tan sólo el 18% restante declaraba por aquel entonces haber iniciado actuaciones relacionadas con la implantación de este tipo de procesos. Gráfico 9. Respuesta de los grandes Ayuntamientos españoles a la Agenda 21 Local año 1998

18% La ignoran La conocen pero sin adoptar medidas 58%

24%

Fuente: Font y Subirats.2000. 306

Han iniciado actuaciones

Este retraso histórico en el proyecto internacional, sufre un súbito cambio cuantitativo un año más tarde, cuando desciende en 17 puntos el porcentaje de municipios que ignoran la Agenda 21 Local, pasando de un 58% a un 41%. Por su parte, el porcentaje de inactividad se reduce del 82% al 69%. Gráfico 10. Respuesta de los grandes Ayuntamientos españoles a la Agenda 21 Local año 1999 La ignoran

31% 41%

La conocen pero sin adoptar medidas Han iniciado actuaciones 28%

Fuente: Font y Subirats.2000. Gráfico 11. Comparativa según grado de respuesta años 1998 y 1999. 60 50

58 41

40 30

24

31

28 18

20 10 0 La ignoran

La conocen pero sin adoptar medidas

Han iniciado actuaciones

Fuente: Elaboración propia en base a datos anteriores Si adoptamos como indicador orientativo de la evolución de la A21L la progresión de municipios firmantes de la Carta de Aalborg (y siendo conscientes de que ello no implica, ni mucho menos, el inicio de actuaciones sino únicamente un compromiso formal) observamos que para el año 2000, la estimación situaba en 300 las iniciativas de adhesión españolas. A fecha de junio de 2002, la Federación Española de Municipios y Provincias cifraba en 412 el total de municipios firmantes de la Carta de Aalborg, lo que equivale al 5% del total de municipios españoles. Más recientemente, la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) situaba en torno a 600 los municipios españoles signatarios de la Carta de Aalborg (junio de 2003) Esta última cifra sitúa a España con un porcentaje del 32% sobre el total de signatarios de países europeos (datos recogidos en www.sustainable-cities.org para 2003), de los cuales un total de 359 (alrededor del 63 %) han implantado o han iniciado las acciones pertinentes para la ejecución de la Agenda 21 307

1998 1999

Local. Estas evolución se encuentra vinculada con el desarrollo de las redes de A21L y su papel difusor en el proceso, coincidiendo la cronología (2001-2003) presentada con la constitución y puesta en marcha de estas estructuras, como más adelante se comprobará en el capítulo correspondiente. Evidentemente, esta evolución, si bien favorable, no deja de ser nominal, requiriéndose del análisis cualitativo del próximo capítulo para valorar qué realidad esconde esta masiva adhesión de los municipios a la Carta de Aalborg. Gráfico 12. Porcentaje de municipios que han iniciado actuaciones en programas de Agenda 21 Local frente al total de signatarios de la Carta de Aalborg

37% Signatarios Han iniciado actuaciones 63%

Fuente: AECI. 2003 Para desagregar este análisis cuantitativo por Comunidades Autónomas, podemos abordar la cuestión desde dos perspectivas. La primera es considerar el porcentaje total de municipios firmantes de la Carta de Aalborg por Comunidad Autónoma. La segunda, tomar el porcentaje total de población existente en los municipios firmantes por cada uno de los ámbitos autonómicos. Ambas posibilidades son contempladas en los siguientes gráficos, tomando los datos disponibles en el Informe sobre Indicadores Locales de Sostenibilidad de diciembre del 2002. Estos datos resultan ilustrativos para enfatizar la tardía respuesta a la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles (1994) por parte de los municipios españoles. Posteriormente son presentados datos más recientes para la actualización del análisis.

308

Gráfico 13. Porcentaje de municipios firmantes de la Carta de Aalborg por Comunidades Autónomas %

40 37

35 30 25 21

20 15 10

9

10

Baleares

Cataluña

Comunidad Valenciana

6

País Vasco

Asturias

2

5

Canarias

Castilla León

2

5

Andalucia

Aragón

2

Madrid

1

Murcia

0,44

Galicia

0,14

Castilla-La Mancha

0,05

Extremadura

0

4

España

5

Navarra

8

Fuente: Informe sobre los Indicadores Locales de Sostenibilidad utilizados por los Municipios Españoles Firmantes de la Carta de Aalborg (2002)

309

Gráfico 14. Porcentaje de población en el total de municipios firmantes de la Carta de Aalborg por Comunidades Autónomas %

80 75

70

68

60

57

47

48

Navarra

Comunidad Valenciana

51

50 43

40

38

30 24

25

Castilla León

Asturias

29

31

33

21

20 16

10

Cataluña

Madrid

Pais Vasco

Aragón

España

Canarias

Andalucía

Murcia

Baleares

Castilla-La Mancha

Galicia

0,05

Extremadura

0

Fuente: Informe sobre los Indicadores Locales de Sostenibilidad (2002) Podemos considerar el escenario definido por los datos anteriores desde tres puntos de vista: ƒ

Desde el punto de vista del número de municipios, donde Andalucía, Canarias, País Vasco, la Comunidad Valenciana, Cataluña y Baleares se sitúan por encima de la media nacional (5%) en cuanto al número de municipios firmantes de la Carta de Aalborg se refiere. Extremadura, Aragón y Castilla León son las comunidades con menor número de municipios firmantes.

ƒ

Desde el punto de vista demográfico, Cataluña, Madrid y País Vasco acogen los porcentajes más elevados de población incluida en municipios signatarios. Por encima de la media nacional también se encuentran la Comunidad Valenciana y Navarra. Reseñar igualmente el caso de Aragón (por cuestiones de densidad demográfica).

ƒ

Desde el punto de vista geográfico, el mayor porcentaje de municipios firmantes se concentra en el norte peninsular y las áreas costeras e insulares del país, quizá debido a una mayor permeabilidad a las influencias europeas. 310

En el momento de la elaboración del Informe sobre los Indicadores Locales de Sostenibilidad (diciembre de 2002) Navarra, Baleares y Andalucía ya disponían de una red autonómica de promoción de las A21L, mientras que Barcelona y Valencia gozaban de la misma estructura pero a nivel provincial. Esto explica (con la excepción del caso andaluz) los mejores niveles presentados anteriormente. Resulta de interés observar cómo la adopción en nuestro país de la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles (y la creación de redes provinciales y autonómicas de A21 como a continuación veremos) sigue un proceso de expansión, de “filtración”, en dirección norte-sur y este-oeste, desplazándose progresivamente en el tiempo desde los Pirineos hacia el sur de la península, formando una cuña, tal y como se observa en el mapa elaborado por Martínez Soria (2004) y que puede ser comprobado más adelante cuando presentemos la cronología de constitución de las redes autonómicas y provinciales (observándose el carácter pionero de las redes catalanas, valenciana y navarra). Si consideramos el modelo explicativo que venimos trabajando y lo aplicamos a las diversas realidades territoriales autonómicas, podemos identificar una serie de razones a las que responde la diversidad del mosaico español. Además de la inexistencia del factor aglutinador que debería haber ejercido la Administración central, podemos señalar cuestiones como el grado de proyección internacional de las instituciones provinciales o autonómicas y el impulso a redes de promoción de A21L. La presencia de la Diputación de Barcelona en la Primera Conferencia de Ciudades Sostenibles celebrada en Aalborg en 1994, es un ejemplo en este sentido. Otras cuestiones son la tradición y cultura ambiental existente en cada autonomía; la capacidad de autogobierno municipal y el grado de desarrollo de las políticas provinciales o el grado de asociacionismo y participación de la sociedad civil. Volveremos sobre esta cuestión al tratar la caracterización y análisis de las diversas redes autonómicas y provinciales de A21L.

311

Gráfico 15. Caracterización territorial del grado signatario de la Carta de Aalborg por Comunidades Autónomas

Fuente: Martinez Soria (2004)

312

Destacar, por otro lado, la tardía constitución de la Campaña Española de Ciudades y Pueblos Sostenibles el 2 de abril de 2003, a través de la adhesión al Compromiso de Almería por más de 250 instituciones de todo el Estado. Con esta iniciativa viene a reforzarse la idea de interconexión de los ámbitos de actuación específicos como base para la adopción de estrategias y planteamientos cada vez más amplios desde el punto de vista territorial. Más cercano en el tiempo, en la primavera de 2005 se celebró en Madrid el primer encuentro de las Redes Autonómicas y Regionales de A21L de España con la participación del Ministerio de Medio Ambiente, la Federación Española de Municipios y Provincias y un total de siete redes regionales y autonómicas del Estado, las cuáles serán presentadas y analizadas en profundidad más adelante. Constituida formalmente con el nombre de Red de Redes del Medio Ambiente Urbano su objetivo es trazar y defender una estrategia española de medio ambiente urbano frente a la Unión Europea, en sintonía con lo ya realizado en otros países europeos como Italia. En este sentido, diversas reuniones han seguido a este primer encuentro, siendo una de las acciones identificadas y prioritarias el intercambio de buenas prácticas entre los diferentes ámbitos autonómicos y provinciales y la constitución de un portal de conocimiento común a través de las nuevas tecnologías que constituya una herramienta eficaz para el desarrollo de proyectos de I+D+I en el marco de la Estrategia Europea del Medio Ambiente. De este modo, se constituye una plataforma que materializa la coordinación multinivel, conectando las directrices europeas con las redes de entidades locales, a través de la intermediación y coordinación de los planos estatal, autonómico y provincial. Otro aspecto de interés es el posicionamiento de esta red frente a otras iniciativas surgidas desde diferentes ámbitos en el último año. El Observatorio Español de la Sostenibilidad (OSE) es un proyecto independiente en funcionamiento desde noviembre de 2004. Con sede en la Universidad de Alcalá de Henares, inicia sus actividades como resultado de un convenio que suscriben el Ministerio de Medio Ambiente, la Fundación Biodiversidad y la Fundación General de la Universidad de Alcalá. (www.sostenibilidad-es.org).

313

Tabla 33. Actividad del Observatorio de la Sostenibilidad en España SERVICIOS

INFORMES

BANCO DE DATOS

Seguimiento integrado Informe anual de Recopilar y coordinar la del desarrollo sostenible sostenibilidad en España información relevante basado en indicadores sobre la sostenibilidad Apoyo a procesos de toma de decisiones y participación pública Desarrollo de capacidades de conocimiento Información general sobre los diversos aspectos de la sostenibilidad

Informes temáticos relacionados con la sostenibilidad: a. Cambios de usos del suelo b. Incendios forestales c. Usos y precios del agua d. Energía e. Biodiversidad

Conexión con los centros productores de información Apoyo a programas de sostenibilidad en América Latina Estudios sobre indicadores, escenarios, modelos, etc.

Documentación y divulgación de resultados de la investigación científica Fuente : OSE (2006) Por otro lado, también se encuentra la Red Española de Ciudades por el Clima, impulsada por la Federación Española de Municipios y Provincias (www.femp.es/var/ciudadesporelclima.htm) y el Ministerio de Medio Ambiente. Su objetivo es diseñar la acción local frente al reto que supone el Protocolo de Kyoto. La complementariedad que presentan todas estas iniciativas con el ámbito de acción de la Red de Redes del Medio Ambiente Urbano reclama poner en valor la experiencia generada a través del desarrollo de la A21L, prestando especial atención a la generación de sinergias y la coordinación de acciones entre estos actores. A continuación pasamos a profundizar en estas cuestiones a través de un análisis detallado por Comunidades Autónomas, utilizando para ello las redes territoriales de A21L.

314

17. Papel de las redes autonómicas y provinciales en la promoción y difusión del proyecto. El análisis de las redes autonómicas de Agendas 21 nos va a permitir cumplir con un triple objetivo. Primero, analizar desde la perspectiva de la gobernanza (cuyas bases teóricas exponíamos anteriormente) uno de los resultados de mayor interés de la A21L: la aparición de iniciativas de organización en red para la promoción del desarrollo sostenible a escala local. En segundo lugar, estudiar la relevancia que han tenido estas estructuras en las diferentes evolución regional de la A21L en España, a partir del papel desempeñado por las diversas redes autonómicas y provinciales en su difusión y promoción. Por último, dado el interés de transferir estas experiencias a la Agenda 21 de la Cultura, identificar las principales características de su diseño organizativo y las claves de sus dinámicas de su funcionamiento. Independientemente de los resultados alcanzados, los retos de futuro a que se enfrenta la sostenibilidad local otorgan a estas redes un carácter estratégico, dada su privilegiada situación para articular la coordinación entre municipios, facilitar el acceso a recursos, generar información de interés que permita detectar y analizar debilidades y proponer soluciones factibles técnicamente y consensuadas socialmente. Para el desarrollo de este apartado se han considerado dos trabajos de campo básicos, accesibles gracias a la actividad profesional del doctorando. El primero es la Estrategia de Educación Ambiental de la Comunidad Valenciana (2004) de la Consellería de Territorio y Vivienda valenciana, cuya elaboración fue realizada por la unión temporal de empresas entre Pangea Consultores y el Instituto Mediterráneo para el Desarrollo Sostenible (Imedes) La segunda fuente de información es la documentación técnica del 2º Encuentro de Redes de Apoyo a A21L celebrado en La Casa Encendida (Madrid, Marzo de 2006), preparada por Pangea Consultores. El cuestionario de análisis y las entrevistas realizadas a diferentes responsables técnicos de las redes autonómicas y provinciales españolas han complementado esta información. El estudio de la cronología de las redes constituidas en España permite considerar la evolución y difusión territorial de este tipo de estrategias a partir de la identificación de las Comunidades autónomas que han presentado un mayor grado de innovación y reacción frente al mandato internacional de Río 92. Resulta necesario plantearse en qué medida la presencia en foros internacionales de los diversos gobiernos regionales, su tradición y cultura ambiental, el papel de las instituciones provinciales y autonómicas y la capacidad de autogobierno local han supuesto, como sucedía en el análisis comparado entre los diversos estados europeos, un factor explicativo decisivo. Una primera cuestión a señalar es que las Redes de A21L son iniciativas muy recientes, en consonancia con el tardío desarrollo del proceso en nuestro país. La mayoría de estas estructuras tienen menos de 5 años de antigüedad y sólo la Xarxa de Barcelona (1997) y el CILMA de Girona (1999) son más antiguas. Prácticamente el 50% de las redes autonómicas y provinciales se crearon a partir del año 2002, y entre los años 2004 y 2006 se crearon cuatro de éstas. 315

Tabla 34. Redes de A21L en España Red

Dimensión territorial Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la Provincial sostenibilitat (Barcelona) Red Provincial de Girona CILMA Provincial Xàrcia Valenciana de Pobles Provincial Sostenibles Red Navarra de Entidades Locales Autonómica hacia la Sostenibilidad (Red NELS) Red de Ciudades Sostenibles de Autonómica Andalucía (RECSA) Red Balear de Sostenibilidad Autonómica UDALSAREA 21 / Red de municipios Autonómica Vascos hacia la Sostenibilidad Red de ciudades y Pueblos Sostenibles Autonómica de Castilla La Mancha Red Provincial de Ciudades Sostenibles Provincial de Huelva Red Local de Sostenibilidad de Autonómica Cantabria Alicante Natura Provincial RETE 21 de Huesca Provincial Red Provincial de Málaga Provincial Fuente: Elaboración propia

Fecha de Constitución Julio 1997 1999 Mayo 2001 Noviembre 2001 Noviembre 2001 Octubre 2002 Diciembre 2002 Junio 2003 Abril 2004 Mayo 2004 Octubre 2005 Octubre 2005 Febrero 2006

Si consideramos que la Carta de Aalborg y la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles nos remiten a 1994, podemos apreciar el importante diferencial temporal respecto a paises como Suecia, Dinamarca o Finlandia. A partir de la documentación consultada podemos identificar tres tipos de situaciones en España: -

Un primer grupo sería el de aquellas seis Comunidades Autónomas (CC.AA) que cuentan con Redes autonómicas de Agenda 21 en activo: Navarra, País Vasco, Andalucía, Castilla-La Mancha e Islas Baleares. Constituida mediante Decreto, la Red cántabra se incluye en este grupo, si bien se encuentra en un estado aún incipiente. Dada la mayor dotación de recursos de que dispone el gobierno autonómico frente al provincial, este tipo de iniciativas resultan en principio el escenario más favorable, como más adelante se puede comprobar.

-

Un segundo grupo lo constituye las tres CC.AA. con redes provinciales pero no autonómicas: Cataluña, Comunidad Valenciana y Aragón. Cataluña cuenta con dos redes de ámbito provincial, una promovida por la Diputación de Barcelona y otra por la de Gerona. La Comunidad Valenciana contabiliza la promovida por la Diputación de Valencia (recientemente también la de Alicante ha desarrollado una iniciativa,

316

aunque aún incipiente) Por su parte, Cantabria y Aragón (Diputación de Huesca) han impulsado, también muy recientemente, sus estructuras de trabajo en red. -

Por último, encontramos aquellas ocho Comunidades Autónomas en las que no se han dado experiencias formales de redes provinciales ni autonómicas (Madrid, Extremadura, Asturias, Galicia, Canarias...) si bien sí se han desarrollado A21L en los municipios y existen programas de subvenciones. Apuntar que en algunas de estas comunidades, como es el caso de Extremadura, la financiación europea ha facilitado la ejecución de A21L, a través de fondos como Interreg del Fondo Social Europeo (FSE).

Tabla 35. Escenario autonómico de las redes de A21L Comunidades Autónomas sin redes Asturias, Canarias, Castilla y León, de Agenda 21 Extremadura, Galicia, Madrid, Murcia, La Rioja. Comunidades Autónomas con redes autonómicas.

Castilla-La Mancha, País Vasco, Andalucía, Navarra, Islas Baleares, y Cantabria (incipiente). Comunidades autónomas con redes Comunidad Valenciana (Valencia, provinciales. Alicante), Aragón (Huesca, incipiente), Cataluña (Barcelona y Girona) y Andalucía (Huelva y Málaga). Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (2004)

A continuación procedemos a analizar con mayor detalle las estructuras de trabajo en red surgidas en las diferentes regiones españolas con motivo del proyecto de A21L, para lo cual recuperamos los contenidos recogidos en la tabla que presentaban las claves teóricas de uso y gestión de las redes. Este marco conceptual nos lleva a reflexionar sobre tres aspectos cruciales como son: -

La configuración de actores integrantes.

-

La capacidad de incidencia de los socios sobre la red.

-

Escenario en que se desarolla el proceso.

-

El sistema de relaciones de la red con su entorno inmediato.

En relación con el primer punto, en el análisis de la configuración vamos a considerar tres cuestiones. La primera, su densidad, que hace referencia fundamentalmente al número de municipios integrantes de la red en relación con el territorio, por tanto a su dimensión demográfica y territorial). En segundo lugar, su diversidad y representatividad (heterogeneidad de preferencias, tipología y naturaleza de actores: administraciones públicas supramunicipales, empresas, sindicatos, asociaciones ciudadanas, 317

universidades...). Por último, su sistemática operativa y la intensidad de sus relaciones (frecuencia de reuniones, grupos de trabajo existencia, nivel de compromiso y liderazgo institucional, grado de autoridad, proyectos pilotos en fase ejecución o su frecuencia de externalidades). En el caso de la capacidad de incidencia de los socios sobre la red se trata de analizar el grado de participación efectiva en la misma (por ejemplo, en la definición de los objetivos, derechos y obligaciones, diseño de estrategias de actuación, etc) y la tipología de recursos gestionados (presupuestos, humanos, tecnológicos...). De este modo, se introduce en consideración el grado de simetría en sus relaciones, el grado de confusión del conocimiento, la cuantía y distribución de los recursos materiales y el impacto potencial de los recursos simbólicos. En relación con el tercer factor, el escenario de proceso nos referimos al esquema de intereses y reglas de juego. Consideramos así la situación de arranque de la red (acuerdos de partida e intereses y expectativas a desarrollar) y las estrategias de actuación (especialmente en relación con la capacitación para elaborar estrategias consenso: grado de confianza, experiencia histórica, ). Por último, en cuanto al sistema de relaciones de la red con su entorno inmediato. (el cual puede venir constituido, por ejemplo, por las directrices y líneas de financiación comunitaria) podemos considerar lo siguiente. En primer lugar una variable vinculada a la comunicación, el impacto mediático de la red, lo cual abarca desde el grado de recepción de información hasta la difusión, promoción y sensibilización a través de acciones de marketing institucional. En segundo lugar la permeabilidad, la sensibilidad a los cambios y emergencias en dicho entorno. Por último, el tipo de respuesta a tales variaciones, especialmente en relación con su capacidad de anticipación a las mismas . Recurriendo a las herramientas de investigación desarrolladas, el panel de expertos fundamentado en el cuestionario, arroja una primera información relevante sobre algunas de estas cuestiones. A la pregunta número 9 “¿Qué importancia concede a los siguientes factores para una red de municipios útil?” y en relación con el sub-apartado Características de los socios, los resultados generados aportan la siguiente información. La capacidad de incidencia, a través de la implicación integral de los socios en la red, era una de las principales cuestiones señalada por los expertos. La opción “participación de los implicados en la Red (desde su diseño hasta los objetivos de trabajo)” generaba un amplio consenso, con un respaldo del 55% de los expertos con la máxima puntuación (5) en relación con su importancia para el diseño de una red operativa.

318

Gráfico 16. Cuestión 9a. Características de los Socios: “Valoración de la Participación de los socios en la Red”

IMPLICACIÓN

0%

25% 1 2 3 4

55% 20%

5

Se destaca así el valor de la implicación activa, equilibrando derechos y deberes de los asociados desde los primeros momentos, ya que tratar de implicar a los socios a posteriori dificulta el hacerlos partícipes del proyecto y que lo sientan como propio. Es de este modo como la participación integral en el proceso de decisiones de los socios mejora el resultado, ya que favorece tanto un mejor diseño de la red como supone alcanzar resultados más solidos. Pese a su importancia, y en sintonía con las deficiencias estructurales en materia de participación que encontramos en la sociedad española y sus instituciones, son excepción las redes de A21L que integran la anterior en España, tal y como veremos más adelante con el caso de la Red Vasca de A21L. En segundo lugar, y en relación con las reglas de juego, podemos destacar cómo establecer unas “condiciones mínimas de mantenimiento en la Red que permitan combinar la solidaridad de acceso con la posibilidad de discriminar los socios que se implican de los que no” se consideraba por un 15% y un 45% de los expertos con una nota de 5 y 4 respectivamente, lo que refleja también un grado significativo de consenso en torno a la relevancia de establecer unos compromisos mínimos que incentiven la seriedad y voluntad de trabajo de los municipios.

319

Gráfico 17. Cuestión 9e. Características de los Socios: “Condiciones de participación“.

CONDICIONES

15%

0%

20% 1 2 3 4 5

20% 45%

Más adelante comprobaremos cómo, de nuevo, son minoría las redes que integran esta cuestión en sus mecanismos de funcionamiento, haciendo que la red sea algo más que una mera lista de municipios más o menos voluntariosos. Siguiendo con el panel, en tercer lugar, aparecía una cuestión vinculada a la configuración de actores de la red. Estrechamente relacionado con el punto anterior, se señalaba como elemento de interés la “representatividad y diversidad de los asociados (otros niveles de AA.PP, federaciones de municipios o partenariados público-privados)” como factor de interés. Un 40% de los expertos lo valoraba con un 4 y un 15% con la máxima puntuación (55% entre ambas). Gráfico 18. Cuestión 9b. Características de los Socios. “Representatividad y diversidad de asociados”.

REPRESENTATIVIDAD

15%

0%

10%

35% 40%

320

1 2 3 4 5

Profundizaremos sobre estas cuestiones más adelante, al desarrollar el análisis de los actores integrantes de las Redes de A21L. Sin embargo, ya podemos avanzar como la situación dista aún del horizonte reclamado como ideal por los expertos consultados. Para finalizar esta introducción, una cuestión importante a señalar se desprende del marco constitucional español y de los actuales procesos de descentralización autonómica. En este sentido, las redes de ámbito territorial autonómico (lo que no deja de ser una acción desde la perspectiva “topdown”) parten de una doble ventaja inicial: una mayor capacidad presupuestaria y financiera y mejores bases de coordinación multinivel, al constituir intermediarios entre los planos local y central. En este sentido, en las entrevistas realizadas se incidía en dos comentarios especialmente significativos: “Hay que evitar la descoordinación, la duplicidad y los dobles expedientes entre las CC.AA y las Diputaciones porque de esta manera se reducirán los costes de gestión ”. “Hay que buscar una división del trabajo entre los tres niveles de las administraciones públicas” A continuación nos sumergimos en el análisis del funcionamiento de las redes de A21L en España a partir del estudio pormenorizado de sus objetivos, actividades y principales características. 17.1. Objetivos de las redes de A21L en España. Pese al elevado interés señalado anteriormente, por regla general los miembros de la Red no participan en el diseño de los objetivos de creación de la misma, lo cual supone un factor negativo, al constituir una limitación a la capacidad de incidencia de los municipios desde el origen. El caso de UDALSAREA 21, la Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad, supone una excepción de interés y una buena práctica en este sentido. Los miembros de esta red han participado activamente en el diseño de los objetivos estratégicos a través de talleres donde se debatió y consensuó el modelo estratégico y de gestión de la Red. Por otra parte, en varios casos, siempre que la forma jurídica de la red sea la asociación, a partir del momento de creación la Asamblea General o de algún tipo de Junta, los socios tienen poder de decisión, siguiendo el modo de funcionamiento habitual de una asociación, y aprobando cada año el plan de trabajo y los objetivos anuales. Aunque este tipo de consensos sólo alcanza, normalmente, al nivel político. Dado el carácter complementario de los planos político y técnico, podemos señalar la necesidad de ampliar al ámbito técnico este tipo de actuaciones.

321

Los objetivos generales son similares a los identificados para la Campaña europea: la capacitación de la Administración local en la resolución de problemas ambientales, facilitando el acceso a fuentes de financiación e información y mejorando el posicionamiento y cooperación territorial del municipio a partir de estrategias de desarrollo fundamentadas en el conocimiento (buenas prácticas e innovación de contenidos de proyecto) y la comunicación. Podemos señalar entre los objetivos más representativos de las redes de A21L en nuestro país los siguientes puntos: • Cumplimiento de Acuerdos internacionales recogidos en la Carta de Aalborg mediante la implantación y desarrollo de las Agendas 21 Locales. • Cooperación: Facilitar y fomentar la cooperación intermunicipal y multinivel así como con entidades privadas para alcanzar el desarrollo sostenible. • Coordinación regional para la sostenibilidad y diseño de estrategias territoriales comunes y coherentes. • Apoyo a los municipios: aportando un conjunto de herramientas y medidas de apoyo a los municipios en torno a la sostenibilidad. • Constituirse en plataforma de intercambio de información y buenas prácticas entre las distintas administraciones para fomentar procesos de aprendizaje compartido. En cuanto a los objetivos específicos de las Redes, algunas veces explicitados como tal y otras no, son en algunos casos metas genéricas acerca de determinadas necesidades, como contribuir a fomentar la incorporación de ciertos aspectos en la búsqueda de la sostenibilidad. Estos temas van desde el urbanismo equilibrado y la arquitectura sostenible (facilitando el acceso a servicios y equipamientos), pasando por la gestión ambiental eficiente (optimizando el uso del suelo, el agua y la energía), hasta cuestiones de tipo cultural (como la conservación del legado de las generaciones pasadas como la configuración del paisaje), según marcan algunos de los objetivos de la Red de ciudades y pueblos sostenibles de Castilla-la Mancha. Algunos de estos objetivos plantean la incorporación de aspectos sociales y económicos a la estrategia de sostenibilidad urbana, en consonancia con las recomendaciones internacionales analizadas, si bien la transversalidad no ha sido una de las fortalezas de la A21L en nuestro país y son minoría las redes que integran estas cuestiones. Por ejemplo, en Castilla la Mancha se plantea como meta de la red contribuir a basar la sostenibilidad en fomentar la integración social y garantizar la cohesión social y económica. De nuevo el marco de financación europeo presenta oportunidades, esta vez de la mano de los Fondos Equal. En otros casos, como en la Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad (Udalsarea 21), se señalan objetivos del tipo “Potenciar la educación en los valores de la sostenibilidad y promover la participación 322

del conjunto de la sociedad”, y en la Red andaluza encontramos como objetivo la búsqueda de enfoques innovadores para ampliar la democracia local, la participación y la transferencia de responsabilidades y desarrollar relaciones de colaboración. Esta búsqueda de integración de los aspectos socio-económicos de la sostenibilidad se destacaba en las entrevistas en profundidad realizadas como una cuestión vital a largo plazo: “Se debe integrar en la red lo social y lo económico, no sólo lo ambiental” En este sentido, el panel de expertos realizado refuerza esta consideración, ya que la puesta en valor de la experiencia de la A21L a través de la transferencia de sus resultados y metodologías a proyectos de naturaleza social era una de las oportunidades de futuro mejor valoradas. Gráfico 19. Cuestión 4e. Oportunidades de futuro “Potenciar las acciones vinculadas a conflictos de carácter social.

ACCIONES SOCIALES

0% 35% 45%

1 2 3 4 5

20%

Las posibilidades abarcan desde las actuaciones con grupos con riesgos de exclusión social, la atención a mayores, la integración de los inmigrantes o dos colectivos cuya participación, recordemos, resultaba prioritaria para la A21L en origen: las mujeres y los jóvenes. La relación entre dinámicas de participación y desarrollo del capital social resulta un aspecto de gran trascendencia. La interacción de la A21L con otros proyectos de proximidad de naturaleza socio-cultural como Equal, Ciudades Educadoras, políticas locales de inmigración o la propia A21 de la Cultura (que permite diseñar un escenario marco de trabajo cultura-desarrollo, abarcando cuestiones como la sostenibilidad, la integración social, o la interculturalidad) son posibilidades a considerar. Complementariamente, y enlazando con las anteriores posibilidades de empleo vinculadas al desarrollo social, se identificaba también el interés de 323

los usos de la A21L como proyecto de promoción económica. Un 25% de los expertos valoraba esta oportunidad con notas de 4 y 5 (5%), según recoge el siguiente gráfico. Gráfico 20. Cuestión 4f. Oportunidades de futuro: “Aprovechar la A21L como instrumento de promoción económica y ocupación local”

PROMOCIÓN ECONÓMICA

5%

5%

20%

15% 1 2 3 4 5

55%

Las posibilidades de generación de empleo a través del impulso al sector medioambiental o, mejor si cabe, desde una perspectiva de desarrollo local sostenible (incluyendo los aspectos sociales anteriormente señalados) enlazan con esta cuestión. La interacción de la A21L con proyectos como los Pactos Territoriales por el Empleo son un ejemplo de interés en este sentido. Volviendo a los objetivos recogidos por las Redes de A21L en España, además de considerar aspectos no exclusivamente ambientales, en ocasiones se explicita la finalidad de integrar la sostenibilidad en el desarrollo de políticas supra-municipales (Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad o Udalsarea 21) o fomentar la integración de las políticas (Red de ciudades sostenibles de Andalucía), partiendo del concepto de sostenibilidad como hecho transversal. La naturaleza autonómica de estas dos redes facilita este objetivo. En definitiva, la función integradora y coordinadora de las redes destaca por su carácter estratégico, tal y como más arriba señalaban los expertos en relación con la necesidad de integración multinivel: “Hay que buscar una división del trabajo entre los tres niveles de las administraciones públicas” En este sentido, una planificación territorial coherente a nivel regional es decisiva a la hora de coordinar e impulsar políticas locales de sostenibilidad. Así lo destacaban igualmente los expertos en el panel. El “desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales” obtuvo un elevado consenso en relación con la valoración de la oferta de

324

servicios de una Red: un 40% de los encuestados le asignó un valor máximo de 5, mientras que el 50% le concedió un 4. Gráfico 21. Cuestión 9q. Servicios útiles para una red: “Desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales”.

COOPERACIÓN MUNICIPAL

0%

10% 1 2 3 4 5

40%

50%

Esta manifestación de interés es complementaria a otro aspecto considerado en la evaluación del panel de expertos. La pregunta 2 ponderaba los resultados generados por el proceso de A21L en España, y la utilidad del proyecto para la mejora del posicionamiento territorial se identificaba como un aspecto aún por desarrollar en opinión de los expertos. Gráfico 22. Cuestión 2f. Resultados generados por la A21L: “Mejor posicionamiento territorial del municipio”.

COORDINACIÓN TERRITORIAL

5%

20%

20%

20%

1 2 3 4 5

35%

La cordinación territorial se materializa en el desarrollo de redes de cooperación, el estabecimiento de marcos supramunicipales coherentes y en 325

el intercambio de información entre los diversos niveles de la Administración pública. El consenso del Panel de expertos en torno a este resultado parece ambiguo o incluso desfavorable (20% lo valoran con la mínima). Un tercer objetivo específico que se repite en las redes de A12L analizadas en España es la cooperación compartiendo recursos, experiencias y proyectos, generando economías de escala y una mayor eficiencia en el uso de los recursos. Los limitados recursos locales y la inactividad de la Administración central frente al proyecto refuerzan la necesidad del papel promotor de la Red. El Panel de expertos considera ambas cuestiones: la trascendencia de una campaña estatal como factor de promoción de las A21L y la relevancia de la captación de fondos externos a la hora de ejecutar el PAL por parte de los Ayuntamientos. Gráfico 23. Cuestión 3e Determinantes de resultados. “Inexistencia de apoyo estatal”.

CARENCIA APOYO ESTADO

10%

14%

24%

14%

1 2 3 4 5

38%

La inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional de A21) y de marcos de planificación supramunicipal coherentes (p.e. a través de Políticas regionales de usos del territorio, movilidad, modelos energéticos…) alcanza un relativo consenso en su identificación como restricción a un desarrollo más potente de la A21L en España: un 34% así lo valoran con una puntuación entre 4 y 5 (si bien no se queda atrás el 28% que representan los que minimizan este aspectos con notas de 1 y 2). En algunos casos un objetivo particular de la red es la obtención de financiación o la capacitación técnica y metodológica de los ayuntamientos en los procesos de agenda local 21 (Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad o Udalsarea 21). De nuevo destaca el interés de las redes de ámbito autonómico, dada su mayor capacidad y recursos. De este modo, en las entrevistas se señalaban las siguientes cuestiones de interés:

326

“La ventaja de una red es poder trabajar juntos para solucionar un problema común ”. “Vale la pena intercambiar experiencias con gestores de otras redes, aprendes mucho”. “Los intercambios entre municipios no son automáticos ni instantáneos, deben provocarse, incentivarse.. hay que promocionarlos, facilitarlos, financiarlos...”. En relación con esta cuestión, el Panel de expertos recogía lo siguiente sobre los factores necesarios para impulsar los Planes de Acción a nivel local. Gráfico 24. Cuestión 7d Factores relevantes para la acción: “Sistemas de búsqueda de fuentes de financiación “

SISTEMAS DE FINANCIACIÓN

20%

10%

5% 1 2 3 25%

4 5

40%

“Establecer sistemas de búsqueda de vias de financiación externas (privadas, financiación comunitaria...) para los proyectos” alcanzaba un elevado consenso entre los expertos en relación con los factores determinantes para la actuación local en materia de sostenibilidad: un 20% lo valoraba con la máxima nota y un 40% con un 4. En este sentido, las redes desarrollan un importante papel al posicionar a los municipios en relación con la captación de fondos. Un quinto tipo de objetivo especificado en algunas redes es el de asumir el papel de “lobby” ante organismos o gobiernos nacionales e internacionales. Se obtiene así una mayor y mejor representatividad aumentando el peso específico de las ciudades y pueblos medianos y pequeños. Algunos expertos señalan que uno de las consecuencias del trabajo en red de las mismas es este empoderamiento, tal y como es el caso de la Xarxa de Ciutats y Pobles cap a la Sostenibilitat. 327

“¿Para que una Red de A21L? Para negociar con el Ministerio de Medio Ambiente y la Unión Europea.” “Uno de los objetivos de la red es atraer subvenciones del Ministerio y de Bruselas” En este sentido, el panel de expertos confirma el consenso que suscita esta cuestión. Un 25% de los encuestados lo valora con la máxima nota como servicio a ofertar por la red y un 30 % con un 4. Gráfico 25. Cuestión 9r Servicios útiles para una red: “Función de lobby frente a niveles superiores”.

LOBBY

25%

0%

10%

35%

1 2 3 4 5

30%

En numerosos casos también encontramos como meta de las redes de A21L en España el fomento de la cooperación con otras redes y campañas promotoras de la sostenibilidad. Recientemente se ha establecido, por ejemplo, un convenio para la realización de acciones conjuntas entre las Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad (UDALSAREA 21) y la Xarxa de Ciutats y Pobles cap a la Sostenibilitat (Diputación de Barcelona). Además se encuentra en marcha el proyecto de la Red de Redes de Medio Ambiente Urbano, fruto del Primer Encuentro de Redes Autonómicas y provinciales de A21L celebrado en Madrid el pasado año (2005). Como ya se ha señalado, esta Red aglutina las diferentes redes autonómicas y provinciales de A21L de España y tiene como objeto coordinar sus actuaciones en el marco de la Estrategia Europea de Medio Ambiente Urbano (11 de enero de 2006). Por último, otro tipo de objetivo específico declarado por algunas de las redes de A21L en España es el establecimiento de una metodología y unos indicadores de la sosteniblidad comunes y homologados que permitan evaluaciones comparativas entre los miembros de la red. La Diputación de Barcelona, por ejemplo, cuenta con una metodología propia, que ha servido 328

de base para que otras regiones diseñen la suya. En otras comunidades como Castilla-la Mancha se está trabajando en la creación de un sistema de indicadores comunes propios, o ya ha sido diseñado por otras redes como las de Baleares, Navarra o País Vasco. De nuevo el ámbito autonómico y provincial resulta de gran interés, dada la necesidad de homogeneizar la información para la evaluación y monitoreo de la sostenibilidad local, tal y como profundizamos más abajo. 17.2. Actividades desarrolladas. El funcionamiento habitual de la Red se caracteriza por reuniones de trabajo orientadas a la resolución de conflictos de sostenibilidad local (movilidad urbana, residuos, mecanismos de implantación de la Agenda 21 en municipios pequeños, diseño de indicadores). Para ello suele realizarse una labor de asesoramiento y apoyo técnico continuo por parte de la administración coordinadora de la red a los municipios participantes. La realización de sesiones temáticas o sectoriales permite profundizar en los debates y en la búsqueda de soluciones y se complementa bien con otro tipo de reuniones plenarias en las que se abordan cuestiones más generales. En ocasiones el trabajo en grupos temáticos se realiza en función del grado de implantación de la Agenda 21 lo que también permite integrar a municipios que se enfrentan a problemas similares, complementándose posteriormente el aprendizaje con la experiencia de municipios que están en un estado más avanzado de implantación de la Agenda. Un procedimiento que propicia la implicación de los municipios es la movilidad en las reuniones de trabajo, no existiendo una sede fija y realizándose éstas cada vez en un ayuntamiento distinto, compartiéndose así la responsabilidad de organización. Otra clave relevante es el factor lúdico y la animación en los encuentros. Además de las reuniones formales, funcionan muy bien los encuentros no formales, como comidas y almuerzos, creando complicidad y confianza entre los miembros, al permitir que todos los integrantes se conozcan de manera directa, y generando así nuevos espacios de intercambio. Complementariamente, y con el objeto de cumplir los objetivos señalados anteriormente, se desarrolla una amplia gama de actividades de naturaleza diversa, enre las que destacan las de carácter informativo y formativo: • Actividades de formación y capacitación sobre Agenda 21 y sostenibilidad. Sus destinatarios son tanto técnicos municipales como, en menor grado, cargos electos. Algunas redes ofrecen asesoramiento técnico sobre cuestiones o problemas sectoriales concretos. Igualmente las redes desarrollan jornadas y seminarios técnicos, frecuentemente para la Administración, pero también para el público en general, con fines divulgativos. Destacar, brevemente, una buena práctica desde Cantabria: las actividades de formación para cargos técnicos y políticos sobre A21L impartidas por la ONG Ecologistas en Acción. 329

• Definición de metodologías y elaboración de Guías Prácticas sobre Agenda 21 local. Por ejemplo, en la Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad se han desarrollado guías, no sólo para la elaboración del Plan de Acción de las Agendas 21, sino para cuestiones concretas como la puesta en marcha de mecanismos de participación y para la implementación de los Planes de Acción. En algunos casos la Red aporta esta documentación y experiencias de mejora ambiental como forma de compartir experiencias o de coordinar y dar herramientas para las Agendas 21 Locales. • Presentan gran interés el desarrollo de herramientas informáticas propias, si bien su uso aún no es frecuente. Un caso de interés es la aplicación informática Mugi 21, creada por la Red Vasca de Municipios Hacia la Sostenibilidad y diseñada con la participación de sus municipios. Estas aplicaciones son de indudable utilidad como instrumento de apoyo técnico en la gestión de la información y el conocimiento, facilitando la programación de las A21L, la centralización de la información y la evaluación de los gestores del Plan de Acción Local a través del cálculo de los indicadores de sostenibilidad. • Como se indicaba anteriormente, varias redes han desarrollado Indicadores comunes de sostenibilidad o se encuentran actualmente trabajando en ello, desde el ámbio autonómico y provincial, como es el caso de País Vasco, Navarra, Baleares, Castilla-la Mancha y Barcelona. También resulta de interés el diseño y puesta en marcha de diversos Observatorios de Sostenibilidad, sistemas de información encargados del monitoreo, evaluación y difusión pública. Tal es el caso del Observatorio Regional de Castilla La Mancha a través de un convenio entre la red y la Universidad. • En algunos casos se editan publicaciones y boletines, con secciones del tipo opinión, noticias, información técnica; u otro tipo de publicación, que normalmente tiene un formato digital, como puedan ser la revista “Sostenible” de la Xarxa de ciutats y pobles cap a la sostenibilitat de la Diputación de Barcelona. Este caso es de especial relevancia dado su buen hacer, dado que la publicación se encuentra asesorada por un profesional de la comunicación y el resultado es un producto de comunicación y divulgación estratégica. Otros casos son los de la revista “Desarrollo inteligente” de la Comunidad de Madrid (pese a no tener red) o el boletín de Ciudad 21, en Andalucía que cuenta también con formato impreso. • Algunas comunidades autónomas cuentan con acciones de márketing social como un Premio Regional de Desarrollo Sostenible, lo cual supone una vía para contribuir al fomento del desarrollo de las Agendas 21 en su territorio. Tal es el caso de las redes autonómicas de Castilla-la Mancha, Navarra y Andalucía.

330

Volviendo al panel de expertos consultado, éste valoraba la relevancia para una red de los siguientes servicios: -

Servicios informativos y formativos. Intercambio de buenas prácticas. Política general de subvenciones. Reuniones sistemáticas de trabajo. Desarrollo de proyectos piloto con criterios de solidaridad territorial. Desarrollo de proyectos piloto de coordnación intermunicipal. Celebración de jornadas de reflexión. Papel de lobby frente a niveles superiores.

Veamos el consenso alcanzado en torno al resto de cuestiones. Se presentan los resultados en orden decreciente de relevancia concedida. En primer lugar, destaca el consenso alcanzado en relación con la cuestión “desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales”, con un 40% de máxima valoración (5) y un 50% de 4. El uso de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación tanto para coordinar estos proyectos como para operativizar la propia red es una cuestión a destacar en este sentido. Gráfico 26. Cuestión 9q. Servicios útiles para una red: “Desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales”.

COOPERACIÓN MUNICIPAL

0%

10%

40%

50%

1 2 3 4 5

Le sigue en importancia la celebración de reuniones sistemáticas con contenidos reales de proyecto. Un 35% de los expertos valora con la máxima puntuación esta cuestión un 40% con un 4.

331

Gráfico 27. Cuestión 9o. Servicios útiles para una red: “Reuniones sistemáticas de trabajo vinculadas a proyectos reales”

REUNIONES

0% 5% 20%

35%

1 2 3 4 5

40%

En consonancia con lo que hemos venido estudiando, la tercera cuestión mejor valorada era la del intercambio de buenas prácticas. Un 25% de los expertos le otorgaban la máxima valoración y un 30% la de 4. La elaboración de manuales compilatorios de las mismas es una práctica habitual de las redes de A21L en España, tal y como comprobamos más adelante. Gráfico 28. Cuestión 9n. Servicios útiles para una red: “Intercambio de buenas prácticas”

BUENAS PRÁCTICAS

25%

0% 1 45%

2 3 4 5

30%

332

Gráfico 29. Cuestión 9r Servicios útiles para una red: “Función de lobby frente a niveles superiores”.

LOBBY

25%

0%

10% 1 2 3 4 5

35% 30%

Tal y como recogíamos más arriba, el panel de expertos alcanzaba el cuarto puesto, con una valoración en el 25% de los casos con la máxima nota la función de lobby como servicio a ofertar por la red (en un 30 % con un 4). En relación con la generación de conocimiento a través de actividades de información y formación, un 15% de los expertos valoraba con la máxima puntuación este servicio, mientras que el 45% lo hacía con una nota de 4. Más abajo se puede comprobar el especial interés que despierta la formación a cargos electos así como el establecimiento de sistemas de indicadores comunes o la huella ecológica. Gráfico 30. Cuestión 9m Servicios útiles para una red: “Servicios informativos y formativos de apoyo.”

INFORMACIÓN

15%

0% 40%

1 2 3 4 5

45%

333

La solidaridad territorial también alcanzaba un considerable consenso, si bien menor ya que en este caso un 15% discrepaba de su relevancia con una nota mínima de 2. No obstante el 15% le concedía la puntuación máxima y el 35% la de 4, tal y como refleja el siguiente gráfico. Gráfico 31. Cuestión 9p Servicios útiles para una red: “Proyectos piloto en zonas de interior y desfavorecidas con criterio de solidaridad territorial” SOLIDARIDAD

15%

0%

15% 1 2 3 4

35%

35%

5

Siguiendo en orden descendente, la celebración de jornadas de reflexión conjunta alcanzaba un 50% de valoración positiva: un 45% de los expertos le concedía una nota de 4 y un 5%el máximo de 5. Gráfico 32. Cuestión 9s Servicios útiles para una red: “Celebración de jornadas de reflexión conjunta”

JORNADAS

5% 0%

15%

45% 35%

334

1 2 3 4 5

Para finalizar, el diseño de una política general de subvenciones presentaba un consenso matizado. El 32% de los expertos valoraba este aspecto con notas mínimas de 1 (5%) y 2 (27%). Gráfico 33. Cuestión 9ñ Servicios útiles para una red: “Política general de subvenciones”

SUBVENCIONES

9%

5% 27%

32%

1 2 3 4 5

27%

En definitiva, a partir de los resultados del panel de expertos podemos señalar el siguiente orden de valoración de servicios: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Desarrollo de proyectos piloto con criterios de solidaridad territorial. Reuniones sistemáticas de trabajo. Intercambio de buenas prácticas. Papel de lobby frente a niveles superiores. Servicios informativos y formativos. Desarrollo de proyectos piloto de coordnación intermunicipal. Celebración de jornadas de reflexión. Política general de subvenciones.

La siguientes tablas completan el análisis a partir del estudio detallado de las diversas acciones desarrolladas por las redes autonómicas y provinciales de A21L en España. Esto nos permite establecer un marco de referencia al Panel de expertos anterior, ya que define qué actividades ya se encuentran en marcha y qué oportunidades de futuro se plantean a partir de las carencias actuales.

335

Tabla 36. Servicios desarrollados por las redes de A21L Actividad Número de Redes 1. Formación a los miembros Formación para cargos electos 6 Guías técnicas para la A21L 8 Manuales de Buenas Prácticas 9 Seminarios técnicos 11 Aplicaciones informáticas de apoyo 8 Otros 4 2. Monitoreo y evaluación Indicadores de sostenibilidad comunes 11 Huella ecológica 3 Otros 3 3. Educación ambiental a terceros Educación ambiental 7 A21 escolar 5 Otras 8 4. Apoyo técnico y financiero Financiación para la A21L 10 Apoyo técnico para la A21L 12 Seminarios intercambio experiencias 11 Otros 5 5. Difusión e información Boletines 6 Revista digital 4 Premios de sostenibilidad 9 Otras 7 Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 Entre las actividades más desarrolladas destacan, según frecuencia de realización, las cinco siguientes: apoyo técnico a las A21L, seminarios técnicos, indicadores de sostenibilidad comunes, seminarios de intercambio de experiencias y financiación para la A21L. Por el contrario, las cinco actividades menos desarrolladas son: otras de monitoreo y evaluación, la huella ecológica, revista digital, otras actividades de formación a los miembros y otras de apoyo técnico y financiero. En este sentido, el Informe del II Encuentro de Redes de A21L celebrado en Madrid (La Casa Encendida, marzo 2006) y organizado por Pangea Consultores, destacaba como las cinco actividades mejor valoradas: la huella ecológica, los indicadores comunes de sostenibilidad, la formación para cargos electos, las aplicaciones informáticas de apoyo y los seminarios técnicos de A21L. Si consideramos la equivalencia como herramienta de monitoreo de la huella ecológica y de los indicadores, todas las actividades son frecuentes, si bien la

336

formación a cargos electos (sólo 6 redes la desarrollan) y las aplicaciones informáticas de apoyo (8) lo son en menor grado. Por el contrario, de acuerdo con la misma fuente, las cinco actuaciones menos valoradas son: A21 escolar, boletines, revista digital, otras de difusión e información y el apoyo técnico para el desarrollo de las A21L. El siguiente cuado recoge la información de manera detallada: Tabla 37. Valoración de los servicios desarrollados por las redes de A21L Actividad Valoración por las redes 1. Formación a los miembros Formación para cargos electos 9,25 Guías técnicas para la A21L 8,57 Manuales de Buenas Prácticas 8,63 Seminarios técnicos 9,10 Aplicaciones informáticas de apoyo 9,20 Otros 9,25 2. Monitoreo y evaluación Indicadores de sostenibilidad comunes 9,38 Huella ecológica 10 Otros 9,67 3. Educación ambiental a terceros Educación ambiental 8,14 A21 escolar 6,40 Otras 9,75 4. Apoyo técnico y financiero Financiación para la A21L 8,56 Apoyo técnico para la A21L 7,80 Seminarios intercambio experiencias 8,70 Otros 8 5. Difusión e información Boletines 7,60 Revista digital 7,67 Premios de sostenibilidad 8,50 Otras 7,80 Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 Por último, entre las redes que no desarrollaban alguna de estas actividades, se valoraba como de mayor interés las siguientes cinco acciones: formación para cargos electos, revista digital, boletines, actividades de educación ambiental y la A21 escolar. Además, estas redes destacaban desde el punto de vista de su prioridad la realización de premios a la sostenibilidad, la formación para cargos electos y el cálculo de la huella ecológica. Más adelante volveremos sobre estos resultados al analizar las principales carencias de las A21L en España.

337

17.3. ¿Cómo se originan estas estructuras? Existen diferentes procesos de creación de una Red basados en la diversidad de factores o motivaciones que las originan, encontrando casos en España que abarcan desde una política regional de sostenibilidad (caso de la Red cántabra) hasta la participación institucional en un evento internacional (caso de la Diputación de Barcelona en la 1ª Conferencia Europea de Ciudades Sostenibles celebrada en Aalborg). Destaca el caso de “reciclaje de estructuras” que supone la Red autonómica de Castilla-La Mancha, donde se aprovechó el desarrollo de experiencias previas en dinámicas similares (y los recursos técnicos generados por éstas) como es el proyecto Ciudades Sanas de la Organización Mundial de la Salud. En este caso, el punto de partida de la red es la firma de un Pacto previo, el Pacto “Ciudad-Habitable en Castilla la Mancha”, suscrito por la Junta de Comunidades de Castilla-la Mancha y la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha (FEMP-CLM) que tenía como antecedente directo el proyecto Ciudades Saludables de la OMS. De este modo, en el año 2004 la Red de Ciudades y Pueblos Sostenibles de Castilla La Mancha se fusionó con la Red de Ciudades Saludables de Castilla la Mancha, adoptando el nombre y logotipo de la primera. Se entiende que la sostenibilidad implica una visión integral y que, por tanto, incorpora los objetivos de la Red de Ciudades Saludables. Es importante destacar este caso por diversas razones. Primero, por la estructura de actores implicados, que facilita el acceso a recursos y la coordinación multinivel de los municipios. La red está presidida por la Consejería de Medio Ambiente de Castilla La Mancha, coordinada a nivel regional por la Federación Española de Municipios y Provincias de Castilla La Mancha y a nivel provincial por las respectivas Diputaciones. Segundo, por el interés de que las Redes sepan reciclar estructuras y experiencias, evitando duplicidades y poniendo en valor los recursos ya formados. En el caso de Castilla-la Mancha, vemos cómo se han mantenido los técnicos municipales encargados de la Red de Ciudades Saludables, adaptándose como coordinadores de las cuestiones municipales de Agenda 21. Se aprovecha así la experiencia de la (FEMP-CLM) en materia de coordinación de municipios, de modo que es un técnico de la propia FEMP-CLM quien coordina la Red. Otro caso interesante a reseñar es el de la Red vasca, donde se puso en valor y sistematizó una interesante experiencia piloto previa. Los dieciocho grupos UDALTALDE 21 del País Vasco, están integrados por varios municipios de una misma comarca (entre cuatro y diez) y se encuntran coordinados por Planes de Acción comunes. Esta organización tiene su origen en los buenos resultados generados por una experiencia previa en la que los municipios compartieron la elaboración del diagnóstico. Surge así la idea de continuar colaborando en estrategias de aprendizaje compartido, ahora para la ejecución efectiva de los planes de acción, creándose UDALSAREA 21, o Red Vasca de Municipios Hacia la Sostenibilidad.

338

Por otra parte, en relación con los mecanismos de formalización, algunas redes se constituyen como Asociación, como es el caso de la Xarxa de ciutats y pobles cap a la sostenibilitat, de la Diputación de Barcelona, fundándose a partir de la Asamblea constitutiva pertinente. En este caso, la Red está regulada por unos Estatutos, propios de la forma jurídica asociativa. En otras ocasiones son creadas o reguladas por algún mecanismo normativo favorable a la armonización de la ejecución de los procesos de A21L. Tal es el caso de Cantabria que ha regulado su red, aún por desarrollar, mediante el Decreto 10/2004 de 5 de febrero, por el que se crea y regula la Agenda 21 Local y la Red Local de Sostenibilidad en la Comunidad Autónoma de Cantabria. Por otra parte, Navarra aprobó la Orden Foral 1422/2002, de 19 de septiembre, por la que se crea la Red Navarra de Entidades Locales hacia la Sostenibilidad y la Comisión Coordinadora de la Red. En otros casos encontramos Cartas de compromiso que han de firmar los miembros para incorporarse a la Red, en la línea de la Carta de Aalborg. Es el caso de la Carta de Xàtiva (Xàrcia Valenciana) o la Carta de Málaga (Red provincial de Málaga). No obstante, tal y como señalan los expertos entrevistados, es necesario establecer compromisos concretos y sólidos: “Una red no puede ser un mero registro en el que se apunten los Ayuntamientos” Gráfico 34. Formas de constitución de las Redes

15%

23%

8%

23%

31%

Decreto

Asociación

Otros

No formalizada

339

Convenio

Tabla 38. Formas de constitución de las Redes Decreto o Acuerdo Plenario Redes

Red Local Sostenibilidad (Cantabria) Alicante Natura Red Balear de Sostenibilidad

Asociación

Convenio

Xarxa de Barcelona

Ciudad (RECSA)

CILMA (Girona) Xàrcia Valenciana

Otros

21 Red de Ciudades y Pueblos RETE 21 Sostenibles de Castilla UDALSAREA 21 La Mancha

No formalizada Red Provincial de Ciudades Sostenibles de Huelva Red Provincial de Málaga

Red Navarra (NELS)

Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 Podemos señalar cómo dos redes (Red NELS de Navarra y Udalsarea 21) decidieron el cambio de su forma original de constitución, habiendo adoptado la forma de asociación. Esto nos lleva a considerar el mayor potencial y utilidad de la forma asociativa (en linea con los acuerdos voluntarios y los sistemas auto-organizados que define el paradigma del desarrollo sostenible). 17.4. ¿Qué actores integran las redes de A21L? El interés de esta cuestión se centra en aspectos ligados a la función integradora de las redes y a la necesidad de ampliación de socios para el desarrollo futuro de las mismas. Dada la naturaleza multinivel y transversal de la A21L, resulta necesario que la configuración de la red recoja aspectos como la integración de los diversos niveles de la Administración pública (como es el caso de la Red de Castilla-La Mancha) y de diversos ámbitos temáticos (como recogían los objetivos socio-económicos de esta misma red o de UDALSAREA). Además, tal y como se identificaba en el análisis de la Red Europea de Ciudades Sostenibles, se observa una creciente necesidad en incorporar nuevos actores, ampliando la red al ámbito social (ONGs, Universidades, sindicatos) y privado (empresas) con el objeto de hacerlas más operativas. En relación con el primer punto, en el análisis de la configuración volvemos sobre tres cuestiones ya presentadas para ampliarlas. La primera, su densidad, que hace referencia fundamentalmente al número de municipios integrantes de la red en relación con el territorio, por tanto a su dimensión demográfica y territorial). En segundo lugar, su diversidad y representatividad (heterogeneidad de preferencias, tipología y naturaleza de actores: administraciones públicas supramunicipales, empresas, sindicatos, asociaciones ciudadanas, universidades...). Por último, su sistemática operativa y la intensidad de sus relaciones (frecuencia de reuniones, grupos de trabajo existencia, nivel de compromiso y liderazgo institucional, grado de autoridad, proyectos pilotos en fase ejecución o su frecuencia de externalidades).

340

El panel de expertos valoraba las siguientes características de interés en la configuración de los asociados. -

Participación de los asociados en el diseño de la red. Representatividad y diversidad de su naturaleza. Implicación del mundo académico. Puesta en valor de antecedentes y otras estructuras ya existentes. Establecer condiciones mínimas de permanencia en la Red.

Los siguientes gráficos recogen los resultados alcanzados. El mayor consenso se alcanzó en torno a una cuestión ya presentada más arriba, el valor de la participación integral de los implicados en la Red (desde su diseño hasta los objetivos de trabajo), lo que favorece, en principio, una mayor implicación de las partes en la estructura y un mejor resultado en su diseño y operatividad. Un 55% de los expertos coincidía en otorgarle la máxima valoración (5). No obstante, solo una de las redes (UDALSAREA) cumplía con este principio. Gráfico 35 Cuestión 9a. Características de los Socios. “Participación de los implicados en la Red (desde su diseño hasta los objetivos de trabajo)” IMPLICACIÓN

0%

25% 1 2 3 4

55% 20%

5

También obtenía una muy positiva valoración diseñar un grupo de trabajo representativo de las partes implicadas en el diseño y ejecución de estrategias de sostenibilidad. Recordemos la ampliación de actores que define el reto del desarrollo sostenible (de naturaleza multinivel, local-global) y la integración de temáticas y sectores que se deriva de su transversalidad. El desarrollo de partenariados público-privados representativos y operativos supone una cuestión de singular trascendencia, si bien adelantamos que la presencia exclusivamente municipal suele ser la nota predominante en las redes de A21L en España.

341

Gráfico 36 Cuestión 9b. Características de los Socios. “Representatividad y diversidad de asociados)”

REPRESENTATIVIDAD

15%

0%

10%

35% 40%

1 2 3 4 5

Como reflejan los datos del gráfico anterior, un 15% de los expertos otorga a la diversidad y representatividad la máxima valoración y el 40% la de 4. Hemos tratado el tema de la participación de los socios (derechos) y ahora preguntamos sobre sus obligaciones. Un 60% de los expertos secundaban con la máxima valoración (15% de 5 y 45% de 4) la relevancia de establecer unos criterios mínimos para la pertenencia a la red, en la línea del estudio de caso presentado en la Red de A21L del País Vasco. Gráfico 37 Cuestión 9e. Características de los Socios. “Poner unas condiciones mínimas de mantenimiento en la Red que permitan combinar la solidaridad de acceso con la posibilidad de discriminar los socios que se implican de los que no)”

CONDICIONES

15%

0%

20%

20% 45%

342

1 2 3 4 5

El sentido del reciclaje no acaba de verse muy claro por los expertos, ya que un 35% de éstos valoraba con la mínima de 2 la utilidad de coordinarse o aprovechar las lecciones generadas por otras redes (como pueda ser el caso de la de Ciudades Sanas OMS). Quizás las dificultades operativas definidas por la departamentalización de la Administración se encuentren tras esta opinión. No obstante, dadas las limitaciones de recursos y el interés de estrategias de cooperación que permitan aunar esfuerzos frente a objetivos similares o complementarios, creémos que esta cuestión se encuentra minusvalorada. Como señalábamos anteriormente, el caso de la Red castellano-manchega es un caso de estudio de singular interés en este sentido. Gráfico 38 Cuestión 9d. Características de los Socios. “Aprovechamiento de otras estructuras y redes ya existentes útiles como base de partida (p.e. El proyecto Ciudades Sanas de la OMS anterior a la A21 suponía un precedente metodológico a ésta )” REDES

0%

10%

35%

20%

1 2 3 4 5

35%

Para finalizar, otro resultado chocante ha sido la baja valoración de un 35% (2) de los expertos sobre la implicación de la Universidad, dada la relevancia que la transferencia e intercambio de conocimiento entre la sociedad y la Ciencia tienen para el DHAS. Quizás esto muestre el distanciamento existente entre la sociedad y la la Academia (similar al de los políticos y ciudadanos). Es muy probable que la valoración responda a la inactividad de las Universidades en el proceso de A21L e España, lo que suponemos afecta a la legitimidad de la función social de la Institución.

343

Gráfico 39 Cuestión 9c. Características de los Socios. “Implicación de la Universidad y el mundo científico académico”

ACADEMIA

0%

15%

20% 1 2 3 4 5

65%

Siguiendo con el análisis de integrantes, la información disponible señala cómo en la mayor parte de las redes españolas participan casi exclusivamente entidades locales: ayuntamientos, mancomunidades, Consells Comarcals, Diputaciones provinciales, junto con Asociaciones o Federaciones de municipios. Gráfico 40. Perfiles de otro tipo de miembros distintos a los ayuntamientos

6% 6% 6% 9%

6% 3%3%

28%

24%

9%

Diputaciones Consultoras Consejos comarcales Grupos de acción local Consejos insulares

Mancomunidades Universidad ONGs Otros Sindicatos

344

Tabla 39. Perfiles de otro tipo de miembros distintos a los ayuntamientos Institución o Entidad

Número de miembros que representan 10 8

Diputaciones provinciales Mancomunidades o agrupaciones de ayuntamientos Consultoras especialistas en A21 3 Universidades 3 Consejos comarcales 2 ONGs 2 Grupos de acción local 2 Otros 2 Consejos insulares 1 Sindicatos 1 Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 De este modo, se identifica la necesidad e interés de ampliación del abanico de participantes y una mayor diversidad de su naturaleza, interactuando los intereses públicos y privados y encaminándonos hacia un debate a tres bandas a favor de la sostenibilidad, protagonizado por la Administración pública, empresas y sindicatos y la sociedad civil. Así lo confirman las opiniones autorizadas de los expertos consultados: “Hay que abrir las redes a otros actores, no quedarse en las AA.PP” “Hay que generar espacios de encuentro que permitan ganar confianza entre actores con diversas percepciones” “Buscar actores proactivos y apoyar sus acciones, extender las buenas prácticas” “Hay que atraer a otros públicos, otros temas (sociales, económicos, jóvenes, etc...) En determinados casos (Red Local de Sostenibilidad de Cantabria o la Xàrcia Valenciana de Pobles cap a la Sostenibilitat) se observa la admisión como socios de ONGs, universidades, asociaciones y empresas, bien como miembros de plenos derecho o de tipo consultivo. En este sentido, y con el objetivo de integrar la diversidad de actores, se establecen diversas modalidades de socios, por ejemplo, socios en calidad completa y miembros asociados, siendo los primeros exclusivamente gobiernos locales y asociaciones de gobiernos locales, e incluyendo los segundos desde ONGs a ciudadanos a título particular.

345

No obstante, aún queda mucho por avanzar, dado los bajos niveles de implicación de la sociedad civil en el proceso, tal y como destacábamos anteriormente. 17.4.1. Criterios que rigen la participación en las redes. Existe un amplio abanico de situaciones en cuanto a las condiciones de los socios. Esta cuestión es de interés dada la necesidad de buscar criterios equilibrados, que no supongan ni generar clubes excesivamente selectos (contrarios al principio de solidaridad territorial) ni situaciones de total relajación a la hora de exigirse resultados y avances. La mayor parte de Redes exigen únicamente al futuro miembro la firma de algún tipo de documento de adhesión a la Red, estableciéndose obligatoria o complementariamente la firma de la Carta de Aalborg. Sirva como ejemplo el del Consell Local d’Iniciatives Ambientals de Gerona (CILMA), que funciona como una asociación y no exige que los municipios cumplan ningún tipo de requisito más que el de ser formalmente aceptados por la Asamblea General de la asociación (lo cual no constituye más que un trámite). En determinados casos sí se exige que el municipio esté desarrollando o haya desarrollado la Agenda 21, como es el caso de Navarra y País Vasco. En este último caso, se exigen además unos criterios mínimos de compromiso de acción a los ayuntamientos. Estos criterios incluyen: haber ratificado el Compromiso por la Sostenibilidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco y/o a la Carta de Aalborg; disponer de un Diagnóstico ambiental y de un Plan de Acción plurianual, y tener establecidos canales para la participación ciudadana. El panel de expertos realizado con motivo de esta tesis señalaba la favorable valoración de establecer unas condiciones mínimas a los miembros de la red que reflejen el compromiso de los integrantes. En el caso de Udalsarea este hecho refleja la madurez y el rigor en el funcionamiento de la red. Por otra parte, las entidades locales que quieran formar parte de la Red cántabra deben estar inscritas en el Registro de Agendas 21, donde se inscriben y regulan las Agendas 21 de los municipios cántabros, el cual formaliza los contenidos mínimos de las mismas en su Decreto 10/2004. En relación con el primer punto, en el análisis de la configuración vamos a considerar tres cuestiones. La primera, su densidad, que hace referencia fundamentalmente al número de municipios integrantes de la red en relación con el territorio, por tanto a su dimensión demográfica y territorial). En segundo lugar, su diversidad y representatividad (heterogeneidad de preferencias, tipología y naturaleza de actores: administraciones públicas supramunicipales, empresas, sindicatos, asociaciones ciudadanas, universidades...). Por último, su sistemática operativa y la intensidad de sus relaciones (frecuencia de reuniones, grupos de trabajo existencia, nivel de

346

compromiso y liderazgo institucional, grado de autoridad, proyectos pilotos en fase ejecución o su frecuencia de externalidades). En el caso de la capacidad de incidencia de los socios sobre la red se trata de analizar el grado de participación efectiva en la misma (por ejemplo, en la definición de los objetivos, derechos y obligaciones, diseño de estrategias de actuación, etc) y la tipología de recursos gestionados (presupuestos, humanos, tecnológicos...). De este modo, se introduce en consideración el grado de simetría en sus relaciones, el grado de confusión del conocimiento, la cuantía y distribución de los recursos materiales y el impacto potencial de los recursos simbólicos. En relación con el tercer factor, el escenario de proceso nos referimos al esquema de intereses y reglas de juego. Consideramos así la situación de arranque de la red (acuerdos de partida e intereses y expectativas a desarrollar) y las estrategias de actuación (especialmente en relación con la capacitación para elaborar estrategias consenso: grado de confianza, experiencia histórica, ). Por último, en cuanto al sistema de relaciones de la red con su entorno inmediato. (el cual puede venir constituido, por ejemplo, por las directrices y líneas de financiación comunitaria) podemos considerar lo siguiente. En primer lugar una variable vinculada a la comunicación, el impacto mediático de la red, lo cual abarca desde el grado de recepción de información hasta la difusión, promoción y sensibilización a través de acciones de marketing institucional. En segundo lugar la permeabilidad, la sensibilidad a los cambios y emergencias en dicho entorno. Por último, el tipo de respuesta a tales variaciones, especialmente en relación con su capacidad de anticipación a las mismas . 17.4.2. Dimensiones y número de miembros. El número de miembros varía entre menos de cincuenta y más de doscientos asociados. Recordemos lo estudiado anteriormente en relación con la configuración municipal y poblacional del Estado español y las “desigualdades poblacionales existentes y las implicaciones que sobre la gestión del territorio y del medio ambiente tiene este fenómeno. En España existen aproximadamente 8.000 municipios de los que sólo unos 300 tienen una población superior a los 20.000 habitantes (si bien de éstos, sólo diez reúnen una quinta parte de la población). Casi 5.000 municipios tienen una población inferior a los mil habitantes.” El número de miembros por red dependerá así de factores geográficos y demográficos como el ámbito territorial de la red (autonómico o provincial) y las características del territorio (extensión, costa o interior). Veamos los datos disponibles en el año 2004:

347

Tabla 40. Dimensiones de las redes de A21L Nº miembros < de 100

Entre 200

100

> 200

de Red Red Balear (57), UDALSAREA 21 (Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad) (37), Red Local de Sostenibilidad de Cantabria (9). y Red de Ciudades y Pueblos Sostenibles de Castilla la Mancha (170), Consell d’Iniciatives Locals per al Medi Ambient (151) de Girona. Red NELS, Xàrcia Valenciana. Red de Ciudades Sostenibles de Andalucía (243), Xarxa de ciutats y pobles cap a la sostenibilitat (212).

No obstante, las cifras anteriores han variado en estos dos últimos años, ya que los datos disponibles en el 2º Encuentro Estatal de Redes de Apoyo a A21L celebrado en Madrid en Marzo de 2006 eran los siguientes: Gráfico 41. Composición de las redes de A21L según compromiso

0

100

200

300

400

500

CIUDAD 21 RED BALEAR RED LS CANTABRIA RED CYPS CLM RED NELS UDALSAREA 21

Total Aytos Firmantes Aalborg Firmantes Aalborg+10

ALICANTE NATURA XARXA BARCELONA CILMA RED PROVINCIAL (HUELVA) RETE 21 RED M.VALENCIANOS RED PROVINCIAL (MÁLAGA)

Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005

348

Una primera cuestión a señalar es la buena relación que con carácter general existe entre el número de municipios firmantes de Aalborg y el total de municipios de las diferentes redes. Por otra parte, el reducido nivel de compromiso con Aalborg+10 (2004) supone un dato desfavorable. La mitad de las Redes no han promovido la firma de Aalborg+10, lo cual genera, como mínimo, incertaidumbre sobre la continuidad de los procesos iniciados. Únicamente las redes más recientes en constituirse presentan datos más favorables, tal y como muestra el caso de Málaga. 17.5. ¿Cómo se organizan y funcionan las redes de A21L? Revisando la estructura organizativa de las Redes estudiadas se puede afirmar que la mayor parte de ellas funcionan a partir de tres tipos de órganos: uno superior-ejecutivo, otro de carácter técnico-operativo y el tercero de naturaleza dinamizadora. 1. Un órgano superior de decisión y administración de la Red, donde están representados todos los miembros de la Red, al más alto nivel, similar a una Asamblea General, un Plenario o un Comité Ejecutivo. El compromiso político de este órgano resulta decisivo para el pleno desarrollo de la red, dotándola para ello de los recursos necesarios. En el caso de UDALSAREA 21, su Comité Ejecutivo está integrado por los Alcaldes de la red, los Diputados Forales de Medio Ambiente de Guipuzkoa, Bizkaia y Araba, el Director General de IHOBE S.A. (Sociedad Pública de Gestión Ambiental encargada de la Secretaría Técnica de la Red), el Director de Planificación,Participación y Control del Gobierno Vasco y el Consejero de Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco en calidad de Presidente. 2. Órganos operativos de reunión frecuente cuya composición es variable, especialmente cuando se trata de Redes con un número de miembros muy elevado, según se trate de un grupo técnico, político o mixto (técnico-político) Esta segunda tipología puede consistir en órganos de decisión y administración o en grupos temáticos y sectoriales. Este segundo tipo de órgano suele ser el corazón de la Red y es donde se produce el debate y el intercambio de experiencias. Se reúnen presencialmente pero pueden utilizarse también otros mecanismos de intercambio de información, como foros en Internet o correo electrónico. En determinadas Redes podemos encontrar simultáneamente los dos tipos de órganos, como en el caso de la Xarxa de Ciutats y Pobles cap a la Sostenibilitat de la Diputación de Barcelona; o bien uno solo que integra las dos funciones, como en el caso de la Red de Ciudades y Pueblos Sostenibles de Castilla la Mancha. Llama la atención en esta última red que este órgano, llamado Comisión Permanente, tiene actualmente un carácter mixto, 349

participando en él tanto políticos como técnicos municipales. Esto supone, en principio, un favorable escenario para el desarrollo de dinámicas de aprendizaje compartido entre ambas esferas de la planificación y gestión. Huelga decir que la politización de las redes es uno de los mayores riesgos que estas asumen, máxime cuando los partidos políticos son, a través de los cargos electos, los únicos integrantes de las mismas. La incorporación de cuadros técnicos a las mismas modera esta cuestión y consideramos que la incorporación de otras tipologías de actores (asociaciones, ciudadanos, Universidad...) resulta igualmente beneficiosa, según recogen las entrevistas: “Hay que despolitizar la red” Por otra parte, los expertos consultados señalaban cómo la “realización de reuniones sistemáticas de trabajo, con contenidos vinculados a proyectos reales” es una de las opciones mejor valoradas para el correcto funcionamiento de la red: “Se debe buscar un equilibrio entre el Sistema (Organigrama y Red) y el Proyecto (Acciones).” Finalizamos reseñando con detalle por su interés el caso de UDALSAREA 21. Su Comité Técnico se organiza en torno a grupos temáticos de trabajo integrados por diversos niveles institucionales y coordinados por el Plan Estratégico plurianual en curso. Sus reuniones son de frecuencia bi o trimensual (se ha detectado que demasiadas reuniones cansan y son poco útiles), si bien mantienen una comunicación permanente a través de las nuevas tecnologías, que facilitan reuniones virtuales y refuerzan los vínculos y la cooperación entre municipios. Las reuniones presenciales se estructuran en dos fases: una común a todos los miembros y otra en la que se distribuyen por grupos temáticos de trabajo. 3. En tercer lugar, las Redes cuentan con una entidad dinamizadora y coordinadora, cuyo rol suele ser asumido por la Administración pública promotora de la Red. Esta Secretaría Técnica cuenta con personal propio, entre uno y dos técnicos a tiempo completo, o bien más de tres técnicos dedicados sólo parcialmente a la coordinación de la Red. En el caso de las Comunidades Autónomas españolas, la dinamización de la red suele realizarse desde la Consejería de Medio Ambiente, la Federación de Municipios y Provincias o su equivalente regional, o por ambas de manera coordinada. La opinión de los expertos recogida a continuación destaca la relevancia de una entidad dinamizadora y de la función de asistencia técnica de apoyo a los municipios como uno de los aspectos organizativos mejor valorados para un correcto funcionamiento de la red. En el caso de UDALSAREA 21, la Secretaria Técnica es responsabilidad del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, a través de IHOBE S.A. Cinco personas dedican el 30% de su tiempo a las tareas de dinamización de la red, 350

encargándose de la coordinación de las reuniones, convocatoria de asistentes y las labores administrativas y de gestión. El resto de su tiempo se dedica a apoyar la labor de los grupos UDALTALDE 21. Tal y como refleja el siguiente gráfico, el panel de expertos desarrollado valoraba como especialmente de interés para el funcionamiento de una red una Secretaria Técnica encargada de la coordinación, así como también una entidad dinamizadora que facilitara servicios de apoyo a los asociados.

Gráfico 42 Cuestión 9i. Características de los Socios. “Dotar de recursos a la Secretaria técnica y de coordinación”.

SECRETARIA TÉCNICA

0%

15% 1 2 3 4 5

40%

45%

En relación con la creación de un organismo rector que integrara políticos y técnicos, si bien los valores máximos eran menos elevados (25% frente a los 45 y 40% de las anteriores) no es menos cierto que ninguno de los expertos le concedía los valores mínimos (1 y 2), al igual que ocurría en relación con la Secretaria Técnica.

351

Gráfico 43 Cuestión 9j. Características de los Socios. “Creación de una entidad dinamizadora y asistencias técnicas de apoyo”. ENTIDAD DINAMIZADORA

0% 5% 20% 45%

1 2 3 4 5

30%

Gráfico 44 Cuestión 9h. Características de los Socios. “Desarrollar un organismo rector técnico - político al máximo nivel de representación institucional”.

ORGANISMO RECTOR

0%

25%

35%

1 2 3 4 5

40%

En relación con otras cuestiones de interés se señalaron, ya a título particular, la financiación compartida con carácter simbólico por parte de los socios y la creación de comisiones técnicas.

352

17.6. Análisis de los recursos disponibles por las redes. A partir de la relevancia que presentan los objetivos señalados y de las actividades desarrolladas por las redes de A21L en nuestro país, huelga decir que los recursos disponibles (trabajo y capital) constituyen una factor decisivo en el impacto generado por este tipo de estructuras, así como un indicador del grado de compromiso político con respecto al proceso. En este sentido, resulta de interés destacar el Plan Estratégico Plurianual y el Plan de Gestión anual aprobados por el Comité Ejecutivo de la red vasca UDALSAREA 21 como herramientas de trabajo necesarias y deseables para las redes. El orden de los factores, trabajo y capital, no es gratuito, ya que nuestra experiencia nos lleva a considerar que el trabajo supone una de las variables clave al analizar la capacidad de actuación en las políticas de sostenibilidad. Así, si se dispone, amén de la voluntad política señalada para hacer creíble el proceso, de un número suficiente de personal capacitado, nos atrevemos a decir que las limitaciones presupuestarias no lo son tanto. Obviamente, ambas variables van de la mano, si bien el voluntariado puede definir un matiz de interés en este sentido. A partir de la información aportada por las diversas redes españolas de A21 en el marco del 2º Encuentro de Redes de Apoyo a A21L, la situación actualizada a fecha de Marzo de 2006 en las Comunidades Autónomas era la siguiente: Gráfico 45. Grado de implantación de la A21L en las diferentes redes 0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

CIUDAD 21 RED BALEAR RED LS CANTABRIA RED CYPS CLM RED NELS UDALSAREA 21 ALICANTE NATURA

Total Aytos

XARXA BARCELONA

Ecoauditoría en Proceso o Finalizada

CILMA

Plan de Acción Aprobado RED PROVINCIAL (HUELVA) RETE 21 RED M.VALENCIANOS RED PROVINCIAL (MÁLAGA)

Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005

353

500

Si tomamos como indicador del éxito de la iniciativa de A21L la aprobación de Planes de Acción Locales, fase crucial que muestra la madurez y credibilidad del proceso, destacan como ejemplos favorables la situación de las redes autonómicas navarra y vasca, donde todos sus municipios tienen el Plan de Acción aprobado. También resultan favorables la situación en los casos de la red provincial de Barcelona, la de Girona y la autonómica balear, donde al menos uno de cada tres ayuntamientos tienen aprobado el Plan de Acción. Sin embargo, la tónica general es que los Planes de Acción no estén aprobados. Así considerando redes de antigüedad similar, encontramos en el otro extremo del análisis, los casos de la red autonómica andaluza o la red provincial valenciana. Materializar el proyecto, pasar a la acción, constituye uno de los grandes retos de la sostenibilidad local. La excepcional situación de las redes de Málaga, Huesca, Alicante o Cantabria, de reciente constitución no lleva a no considerlas en este análisis, si bien no resulta descabellado presuponer futuros problemas similares a los anteriormente apuntados. Si consideramos que la participación es, junto a la acción, una de las claves de valoración de la experiencia de A21L, el siguiente gráfico permite redondear nuestro análisis. Gráfico 46. Situación de los Foros de Participación en las diversas redes

0

100

200

300

400

500

CIUDAD 21 RED BALEAR RED LS CANTABRIA RED CYPS CLM RED NELS UDALSAREA 21 SIN FORO CON FORO

ALICANTE NATURA XARXA BARCELONA CILMA RED PROVINCIAL (HUELVA) RETE 21 RED M.VALENCIANOS RED PROVINCIAL (MÁLAGA)

Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 A tenor de los datos presentados, resulta evidente que el número de ayuntamientos con foro de participación o estructura similar es todavía muy 354

limitado. En tres de las redes contempladas no existe ninguna estructura de esta naturaleza y apenas se está comenzando en otras cuatro. No obstante, existen tres casos en los que todos los municipios miembros de la red cuentan con un foro de participación, se trata de dos de las redes que vienen destacando por sus buenas prácticas (Red NELS y UDALSAREA) y la red Ciudad 21. ¿Qué relación presentan estos resultados con los recursos disponibles por cada una de las redes? A continuación procedemos a estudiar esta cuestión a partir del análisis de los recursos humanos y económicos utilizados por las diferentes redes en la promoción de sus A21L. 17.6.1. Análisis de los recursos humanos. Para abordar este análisis se plantean dos cuestiones. La primera hace referencia al número de técnicos dedicados a tiempo completo a la red. La segunda, considera el número de ayuntamientos a los que atiende cada uno de estos técnicos. Los siguientes gráficos aportan información sobre estas cuestiones. Gráfico 47. Técnicos implicados en la red a tiempo completo

0

5

10

15

20

RECSA. CIUDAD 21

23

RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA MANCHA

6 3,5

XARXA BALEAR (XBS) XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT (BARCELONA)

3

RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD

3

RED NELS

2

UDALSAREA 21

2

ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante

1,5

CILMA (Consejo de iniciativas locales para el medio ambiente de las comarcas de Girona)

1,25

RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA

1

RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD (MÁLAGA)

1

RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la Sostenibilidad)

0,5

La mayor parte de las Redes cuentan con entre seis y un técnico disponible a tiempo completo. Excepcional se presenta el caso de la Red de Ciudades Sostenibles de Andalucía (RECSA), red autonómica visible a través del programa Ciudad 21, que cuenta con 23 técnicos. La empresa pública EGMASA 355

25

es la responsable, en nombre de la Consejería de Medio Ambiente, de la gestión de la Secretaría Técnica de Ciudad 21. Un coordinador, seis técnicos a tiempo completo (tres de ellos desplazados en provincias fuera de la sede de la Secretaria) y dos administrativos son los recursos humanos disponibles. Esta dotación de recursos permite acciones tan interesantes como un programa de seguimiento individualizado en el que cada municipio goza de una relación directa con un técnico de Ciudad 21 que le informa y asesora en múltiples aspectos (como, por ejemplo, subvenciones de interés de otras Consejerías). A considerable distancia, se encuentran el resto de casos. La red autonómica de Castilla-La Mancha cuenta con seis técnicos. La red autonómica balear, la provincial de Barcelona y la provincial de Valencia disponen de tres técnicos a tiempo completo, mientras que las redes autonómicas de Navarra y País Vasco cuenta con dos. Evidentemente, para un análisis más detallado se plantea la necesidad de considerar el número de municipios que atienden por promedio cada técnico. En el gráfico 19 podemos observar cómo la mayoría de Redes atienden entre 30 y 70 ayuntamientos por técnico, situándose el promedio en 55 Ayuntamientos por técnico. Gráfico 48. ¿Cuántos ayuntamientos cubre cada técnico? 5

RECSA. CIUDAD 21 XARXA BALEAR (XBS)

18 29

ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la Sostenibilidad)

32

RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA

37 52

RED NELS RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD

60

UDALSAREA 21

69

XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT (BARCELONA)

70

RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD (MÁLAGA)

70

RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA MANCHA

75

CILMA (Consejo de iniciativas locales para el medio ambiente de las comarcas de Girona)

138

0

20

40

60

80

100

120

Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 A partir de los casos de las redes señaladas anteriormente, podemos observar, con la excepción del caso andaluz, cómo el número de municipios que 356

140

160

atienden los técnicos se encuentra entre 52 (red NELS) y 70 (Xarxa), siendo 60 en el caso de la Xàrcia valenciana y 69 en el caso de Udalsarea. El análisis de los presupuestos nos permitirá completar el análisis de los recursos disponibles por las redes. 17.6.2 Análisis presupuestario de las redes de A21L. Complementariamente al análisis anterior, el análisis de los presupuestos aporta información sobre la capacidad real de actuación de las redes. Por otra parte, los presupuestos también nos van a resultar de utilidad como indicador de la evolución experimentada por el programa de A21L en nuestro país. Una primera consideración a realizar es que los presupuestos no incluyen las subvenciones a los municipios para el desarrollo de las A21L, esto es, nos referimos únicamente a presupuestos operativos para la red. Los presupuestos varían en función de los contenidos de cada Red y del número de acciones financiadas a través de la mismas. Algunas administraciones han canalizado sus actuaciones sobre Agenda 21 a través de la red, como es el caso de la Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad, o de la Red de Ciudades y Pueblos Sostenibles de Castilla la Mancha, lo que implica que la red gestiona un presupuesto elevado. Según los cálculos efectuados en el estudio presentado en la reunión de redes de la Casa Encendida, se estimaba que el funcionamiento en sí de la estructura de las redes autonómicas o provinciales actuales costaba en promedio unos 200.000 €. Las últimas cifras disponibles para el año 2006 presentan los siguientes datos. Gráfico 49. Presupuestos totales en el año 2006 0€

400.000 €

800.000 €

RECSA. CIUDAD 21 600.000 €

RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA MANCHA

350.000 €

UDALSAREA 21

RED NELS XARXA BALEAR (XBS) RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD (MÁLAGA) RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la Sostenibilidad)

1.600.000 € 1.519.413 €

RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA

XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT (BARCELONA) CILMA (Consejo de iniciativas locales para el medio ambiente de las comarcas de Girona)

1.200.000 €

300.000 € 220.000 € 218.580 € 200.000 € 180.000 € 180.000 € 147.000 €

El mayor presupuesto corresponde al de las Red andaluza (Ciudad 21), con un ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante 60.000 € total de un millón y medio de euros. Este presupuesto se detina a los salarios RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD

357

50.000 €

de los técnicos, reuniones con los ayuntamientos, edición del boletín, trabajos de asesoramiento externo. Este caso supone la excepción, ya que el resto de dotaciones presupuestarias son más reducidas, situándose el valor más frecuente en torno a los doscientos mil euros. El caso de UDALSAREA 21 también resulta de interés, ya que si bien la red dispone de un presupuesto operativo de 300.000€, el presupuesto total para co-financiar acciones de A21L es de 3.000.000 €, articulándose a través de la red su co-financiación. Destacar, además, la existencia de cuotas para los municipios y diputaciones de la red, buscando que el criterio de co-financiación aporte seriedad y responsabilidad en las actuaciones. Las limitaciones presupuestarias cobran especial evidencia cuando consideramos la distribución presupuestaria por habitante y/o municipio, tal y como veremos a continuación. Gráfico 50. Presupuesto por ayuntamiento asociado

RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA

16.216 € 13.688 €

RECSA. CIUDAD 21 RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la Sostenibilidad)

9.188 €

XARXA BALEAR (XBS)

2.903 €

RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD (MÁLAGA)

2.571 €

UDALSAREA 21

2.174 €

RED NELS

1.942 €

ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante

1.364 €

CILMA (Consejo de iniciativas locales para el medio ambiente de las comarcas de Girona)

1.271 €

XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT (BARCELONA) RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA MANCHA RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD

1.053 € 778 € 279 €

Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 Los valores máximos (Red cántabra, 16.000 € por municipio) y mínimo (Red valenciana, 279€ por municipio) enmarcan un panorama variopinto en el que el promedio matemático se sitúa alrededor de los 4.500 €. Encontramos casos bien diversos entre las redes que venimos considerando con mayor atención: como la balear (2.903 €), UDALSAREA (2.114€), NELS (1.942€), la Xarxa (1.053€), la Red de Castilla-La Mancha (778€) o la Xàrcia Valenciana (279€) A

358

continuación vamos a ver cómo se traduce esto en términos de población analizando los presupuestos por habitante. Por otra parte, entrando en materia de subvenciones (lo cual supone, insistimos, presupuestos distintos de los arriba recogidos) es interesante reseñar el mecanismo multinivel de financiación de las A21L en el caso de Castilla La Mancha, donde la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha financia el 50% de los diagnósticos de las agendas, siendo gestionado este dinero por las Diputaciones Provinciales, que contribuyen a su vez con otro porcentaje. La suma de ambas acciones supone que, en contra de lo deseable por motivos de valoración, los municipios ven cubierto al 100% sus costes de elaboración del diagnóstico. No obstante esto último, la experiencia supone una buena práctica de interés por razones obvias (mejorable a partir de mecanismos de co-responsabilidad de los municipios). Gráfico 51. Presupuestos por habitante

0,00 €

0,20 €

0,40 €

0,60 €

0,80 €

1,00 €

1,20 €

RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la Sostenibilidad) RED NELS CILMA (Consejo de iniciativas locales para el medio ambiente de las comarcas de Girona) RECSA. CIUDAD 21 RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA MANCHA XARXA BALEAR (XBS) UDALSAREA 21 RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD (MÁLAGA) XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT (BARCELONA) ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIAValenciana LA SOSTENIBILIDAD Fuente: Estrategia de

Educación Ambiental (EVEA). 2005

De nuevo el mayor valor lo presenta la Red cántabra (alrededor de 1 € por persona al año) y el menor la valenciana (que no alcanza 0,05 €) El promedio es de 0.20 €. Si bien las cifras presentadas implican la necesidad de incrementar los recursos presupuestarios para avanzar en el desarrollo de las A21, no es menos ciertos que la evolución (consideremos los bajos niveles de partida igualmente) ha sido apreciable en los últimos cuatro años, tal y como se recoge en el siguiente gráfico.

359

Gráfico 52. Evolución de los presupuestos totales de las redes en España (2003-2006)

4.500.000 € 4.000.000 € 3.500.000 € 3.000.000 € 2.500.000 € 2.000.000 € 1.500.000 € 1.000.000 € 500.000 € 0€ 2003

2004

2005

2006

Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005 De este modo, podemos señalar un incremento anual del 30% aproximadamente para los presupuestos totales (recordemos que no se incluyen las subvenciones a los municipios) destinados a las redes autonómicas y provinciales en España desde el año 2003. Este dato sirve de muestra de la evolución de la importancia de las redes de A21L en nuestro país si bien, como veremos a continuación, aún queda mucho camino por recorrer en materia de articulación de redes y servicios generados por éstas.

360

18. Análisis de los resultados del proyecto de A21L en España. A partir de la evolución cuantitativa presentada en el capítulo anterior, a continuación profundizamos en los resultados cualitativos y los impactos generados por el programa. Las lecciones que de este análisis se derivan para la optimización del diseño de los procesos de Agenda 21 de la Cultura nos conduce a destacar la importancia para el aprendizaje de su puesta en valor En este sentido, avanzamos tres carencias decisivas en relación con los procesos de sostenibilidad local en nuestro país: 1. Deficitaria transversalidad del proyecto, limitándose su enfoque a los asuntos medioambientales y careciendo de la perspectiva integradora que reclama el desarrollo sostenible. 2. Una débil participación pública, observándose una falta de confianza decisiva entre la Administración pública y la sociedad, así como serias limitaciones en materia de vertebración social, mecanismos de participación en los asuntos públicos... 3. Reducido impacto real sobre las políticas y los presupuestos locales que ha generado la iniciativa de A21L, es decir, obstáculos para pasar a la acción. Entre los principales obstáculos y estrangulamientos al ejercicio de innovación y modernización local que supone la A21L encontramos diversos factores ya apuntados: 4. En primer lugar, un débil compromiso político (lo cual resta credibilidad al proyecto) y un escaso liderazgo institucional (lo que reduce las posibilidades de integración temática y transversalidad). 5. En segundo lugar, una limitada participación ciudadana. Motivos como el temor y desconocimiento institucional a las prácticas de democracia participativa o la desconfianza, desinterés y falta de movilización de la población local se encuentran en el origen. 6. En tercer lugar, las carencias de partida en materia de política y gestión ambiental local, lo que conduce a priorizar una utilidad ambientalista de las A21 frente a su concepción sostenibilista. 7. En cuarto lugar, el menor margen de autonomía local expresado en términos de recursos locales disponibles, lo que se traduce en cuestiones como una baja aprobación y ejecución de planes de acción local o la externalización de las fases de A21 en consultoras privadas. 8. Complementariamente, la falta de mayores apoyos supramunicipales (especialmente desde el nivel autonómico), se suma a las limitaciones de recursos para el proyecto y genera tanto problemas de coordinación administrativa multinivel como de coherencia en las políticas. 361

Tal y como muestra el Panel recogido en el anexo 1, estas cuestiones se encuentran en sintonía con el consenso existente entre los expertos. Particularmente, la falta de liderazgo y voluntad política como principal elemento determinante junto con la ausencia de valores y falta de coresponsabilidad social. En este sentido, resulta evidente que el cambio en los valores sociales dominantes interactúa íntimamente con los nuevos liderazgos políticos. También existía un importante grado de consenso en torno a las diversas limitaciones estructurales a las que se enfrenta la administración local en relación con su autonomía de actuación: disponibilidad de recursos humanos y presupuestarios, necesidades formativas y capacitación en metodologías y herramientas de gestión de proyectos... No obstante todo ello, la experiencia ha generado un conocimiento de interés, señalándose mayoritariamente en el mismo panel de expertos que la A21L ha sido “útil parcialmente como experiencia piloto, ya que ha supuesto un proceso de aprendizaje que ha generado lecciones útiles y la identificación de carencias estratégicas (p.e. en formación técnica y liderazgo político, necesidad de desarrollo de redes de cooperación institucional ...) que pueden ser de gran utilidad futura” Gráfico 53 Cuestión 1. Valoración general “Señale en qué grado está de acuerdo, en términos generales, con las siguientes valoraciones del proceso de A21L.”.

VALORACIÓN

15%

5% 1 2 3

20%

40%

4 5

20%

Leyenda: 1. Muy útil, supone resultados decisivos para la sostenibilidad local. 2. Útil parcialmente como experiencia piloto. 3. Relativamente útil dada la situación de partida. 4. Poco útil, no ha supuesto avances relevantes 5. Nada útil, la situación ha empeorado y los resultados de la agenda no son significativos. 362

Un 35% de los expertos la consideran poco (20%) o nada útil (15%). En el otro extremo, un 5% muy útil. Un 20% relativamente útil, dados lo niveles de partida. Finalmente, un 40% de los expertos la consideran útil parcialmente. Desde nuestra perspectiva de análisis, insistimos en la necesidad de evaluar más el proceso que los resultados específicos. En este sentido, ¿cuáles son las principales lecciones de esta experiencia piloto?. La A21L se presenta como un reto de modernización ecológica de la Administración pública y de la sociedad local, donde la sensibilización y la educación ambiental se han mostrado como carencias básicas, dada la hegemonía de los valores culturales e institucionales desarrollistas que analizábamos en la primera parte de esta tesis (el cambio cultural necesario). La participación democrática resulta clave como herramienta de aprendizaje colectivo para la superación de este fenómeno, si bien ésta se enfrenta a sus propias limitaciones, tal y como venimos señalando. 18.1. Definiendo una tipología general de las A21L en España. Retomando los resultados aportados por el panel de expertos, recordemos como los aspectos considerados en el cuestionario hacían referencia a los dos bloques de interés que estruturan nuestra tesis: •

Las variables relacionadas con el conocimiento: disponibilidad de diagnósticos sobre la sostenibilidad de los municipios, establecimiento de sistemas locales de información, capacitación de la administración a través de la formación de cargos electos y técnicos municipales, aumento de la sensibilidad social a los temas ambientales.

•

Variables relacionadas con aspectos organizativos: coordinación de áreas municipales, participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones públicas, diseño de planes integrales de actuación, mejora del posicionamiento territorial a través de redes.

Gráfico 54 Cuestión 2a. Valoración de resultados: “Mejora significativa del conocimiento de la sostenibilidad municipal.”

CONOCIMIENTO CONFLICTOS

10%

5% 20%

25%

1 2 3 4 5

40%

363

Según el panel de expertos y considerando el 1 como nota mínima y el 5 como máxima valoración, se observa un ligero mayor consenso en torno a valorar positivamente la experiencia como una “Mejora significativa del conocimiento de la sostenibilidad municipal, analizándose los principales conflictos e identificándose los actores implicados en éstos, permitiendo consensuar una visión a largo plazo”. Si consideramos la complejidad, ambigüedad y confusión que caracterizan el DHAS no es de extrañar ese 25% de los expertos (5% de nota mínima y 20% de 2s) que no acaban de verlo claro en este sentido frente a un 35% (10% de nota máxima, 25% de 4s) que se sitúan en el extremo optimista. Profundicemos un poco más sobre los resultados anteriores a través de la valoración de los avances en materia de indicadores y observatorios de sostenibilidad. Gráfico 55 Pregunta 2b. Valoración de resultados:” Establecimiento de sistemas locales de información basados en el uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación que pemiten monitorizar la evolución local a través de indicadores de sostenibilidad”

STMAS. INFORMACIÓN

10%

5% 30%

1 2 3

20%

4 5 35%

Elevado consenso en torno a la desfavorable situación de este aspecto: 30% de 1 y 35% de 2. Escaso desarrollo de esta cuestión, tal y como hemos venido señalando en el capítulo relativo al análisis de las fases metodológicas de la A21L y a los servicios desarrollados por las redes de A21L en España (sistemas de indicadores comunes, huella ecológica, etc). Pero la información también es lo que haces con ella. Evidentemente, junto al monitoreo, la acción también sale mal parada a la hora de valorar los impactos generados por la A21L en España.

364

Gráfico 56 Pregunta 2c. Valoración de resultados: “Diseño y ejecución de políticas locales integrales y de anticipación a través del Plan de Acción.” PLAN DE ACCIÓN

5%

15%

15% 1 2 3 20%

4 5

45%

Se mantiene el consenso en torno a los bajos resultados alcanzados, en consonancia con los otros datos aportados sobre este aspecto. Un 35% de los expertos confirma las carencias existentes en relación con los PAL (15% de 1, 20% de 2) frente a un 20% en el extremos más positivo (5% de 5, 15% de 4). Gráfico 57 Pregunta 2d. Valoración de resultados: “Mejora en la capacitación institucional a través de la formación de técnicos y políticos en el gobierno y administración de la sostenibilidad local”.

FORMACIÓN INSTITUCIONES

5%

10% 15%

25%

1 2 3 4 5

45%

La capacitación de la Administración local presenta resultados ligeramente (apenas) más favorable. Un 10% valora con 5 y un total del 25% entre 4 y 5. Si consideramos que un 30% lo hace en sentido contrario (notas de 1 y 2), podemos señalar una polarización de los extremos. El 45% de expertos que

365

valoran como medios (nota de 3) los resultados alcanzados resumen esta situación. Consideramos que carencias clave como el liderazgo institucional, la formación a cargos electos o la formación en metodologías innovadoras de participación, afectan a esta valoración. Por otra parte, y en relación con las cuestiones organizativas, la coordinación interna entre las diferentes áreas del Ayuntamiento se valora del siguiente modo. Gráfico 58 Pregunta 2e. Valoración de resultados: “Modernización y mejora de la eficiencia de la administración municipal a través del establecimiento de mecanismos y proyectos de coordinación entre diferentes departamentos.”

COORDINACIÓN DEPARTAMENTOS

5%

15%

10% 1 25%

2 3 4 5

45%

Obviamente, la A21L ha fracasado frente a los problemas de burocracia y departamentalización de la Administración pública (recordemos de nuevo la necesidad de liderazgo al máximo nivel para conseguir hacer de la A21L el proyecto institucional que es). No obstante, no es menos cierto que se han generado dinámicas incipientes de coordinación transversal como las Comisiones Interdepartamentales a las que ya nos hemos referido. Si consideramos la organización inter-municipal, esto es, la coordinación territorial entre los municipios implicados se valora menos favorablemente que la anterior: un 20% con la mínima, un 20% con un 2. Pese a todo el esfuerzo desarrollado para la puesta en marcha de las redes, parece ser que la acción como asignatura pendiente afecta a esta valoración. Profundizar en la práctica en red a través de una sistemática más permanente y vinculada a proyectos es nuestra recomendación.

366

Gráfico 59 Pregunta 2f. Valoración de resultados: “Mejor posicionamiento territorial del municipio a través del desarrollo de redes de cooperación e intercambio de información entre los diversos niveles de la Administración pública.”

COORDINACIÓN TERRITORIAL

5%

20%

20%

1 2 3 4

20%

5

35%

El aspecto “Aumento de la sensibilidad ambiental de la población a través de campañas de formación en valores e incremento de la corresponsabilidad ciudadana” dividía la opinión de los encuestados, distribuyéndose prácticamente al 50% la valoración de los avances en este sentido entre poco y medio: el 30% señalaba valor 2, mientras que el 20% el de 4 y un 50% se decantaba por el 3. Las limitaciones en materia de participación democrática y sensibilización ambiental se encuentran obviamente tras estas valoraciones. Gráfico 60 Pregunta 2h. Valoración de resultados: “Aumento de la sensibilidad ambiental de la población a través de campañas de formación en valores e incremento de la corresponsabilidad ciudadana.”

SENSIBILIZACIÓN

0%

20%

30%

1 2 3 4 5

50%

367

La valoración de los expertos sobre los resultados en materia de participación ciudadana se encuentran ligados al anterior aspecto. Existen evidentes debilidades, tal y como refleja el 30 de los expertos que le conceden la nota mínima (10% de 1, 20% de 2). No obstnte, pese a todos los problemas y limitaciones, destacamos como la “Capacitación social a través de prácticas de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas” ha sido valorado como bueno (valor 4) en un 40% de los casos. Sin duda los bajos niveles de partida se encuentran tras esta positiva valoración. Gráfico 61 Pregunta 2g. Valoración de resultados: “Capacitación social a través de prácticas de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas”. PARTICIPACIÓN CIUDADANA

0%

10%

40%

20%

1 2 3 4 5

30%

Podemos señalar en conclusión como la A21L anticipa los grandes retos de futuro de las políticas de proximidad ante los conflictos de sostenibilidad emergentes, evidenciando las pobres bases de partida que poseemos en términos de capacitación social e institucional para hacerles frente, esto es, en relación con cuestiones como la construcciones de consensos sociales, el liderazgo institucional, la formación e innovación en la Administración pública, el monitoreo de las políticas o la propia capacidad de prospectiva… Tal y como podemos comprobar a continuación, los resultados del panel de expertos destacan entre los principales determinantes de los resultados anteriores la falta de liderazgo y voluntad política de manera rotunda. Ante esto podemos señalar la urgente necesidad de formación de cargos electos, la necesidad de capacitación entre los cuadros de mando y partidos políticos y la necesidad de renovación y puesta al día de nuestros líderes (sin olvidarnos de la contraparte social del asunto, como veremos en seguida).

368

Gráfico 62 Pregunta 3a. Determinantes de los resultados alcanzados: “La falta de liderazgo y voluntad política”.

FALTA LIDERAZGO

5%

5% 10%

1 2 3 4 5

45%

35%

La falta de liderazgo y voluntad política se manifiesta como el principal elemento determinante. En un 45% de los casos se ha valorado este aspecto con la máxima puntuación (5, muy importante) y un 35% de las respuestas con un 4 (importante). Ante esto podemos señalar la urgente necesidad de formación de nuestros líderes y/o la emergencia de nuevos. Por otro lado podemos preguntarnos, ¿aceptaría el sistema de relaciones de poder dominante semejante visionario de manera gratuita? ¿Tiene la sociedad los lideres que se merece? G. Bernard Shaw dijo de la democracia que era el sistema que aseguraba no tener políticas mejores de las que nos merecemos… Gráfico 63 Pregunta 3b. Determinantes de los resultados alcanzados: “La ausencia de valores y falta de co-rresponsabilidad social que se traduce en la escasa presión y demandas de la comunidad local”.

VALORES Y PARTICIPACIÓN

10%

15%

10%

25%

40%

369

1 2 3 4 5

En relación con la anterior cita, la siguiente opción más señalada fue la ausencia de valores y falta de co-responsabilidad social, en un 40% de los casos esta cuestión se identifica como importante (4) y en un 15% como muy importante (5) El cambio en los valores sociales dominantes resulta íntimamente complementario al liderazgo político. Las diversas limitaciones de autonomía a que se enfrenta la administración local (materiales, organizativas, formativas y operativas) se valoran en la misma medida que el anterior caso: en un 40% de los casos este aspecto se identifica como importante (4) y en un 15% como muy importante (5). Gráfico 64 Pregunta 3c. Determinantes de los resultados alcanzados: “Diversas limitaciones de la Administración local (falta de recursos humanos, insuficiente desarrollo de la función directiva y gerencial, funcionamiento por departamentos - estanco ...) para introducir los cambios estructurales necesarios en filosofía y métodos de trabajo.”

LIMITACIONES LOCALES

15%

5%

15%

25%

40%

1 2 3 4 5

Autonomía y recursos: paradójicamente esta cuestión tan obvia no se alcanza el consenso entre los expertos, cuando está reconocida incluso a nivel oficial. Las necesidades de provisión de servicios públicos locales (recordemos la ampliación y profundización de la agenda local) y el histórico estancamiento del % relativo de gasto público local frente al de otros niveles (la descentralización que se atascó en el nivel autonómico) conduce a malvender el territorio (PAIs y demás) como mecanismo de financiación local. Plantear políticas locales de sostenibilidad en este escenario nos parece poco más que un brindis al sol (de ahí el liderazgo institucional, la falta de credibilidad del proyecto o muchas otras carencias de raiz que presenta el proyecto. Sin embargo, un 30% de los expertos valoran con la mínima la relevancia de esta cuestión y un 25% con un 2.

370

Gráfico 65 Pregunta 3d. Determinantes de los resultados alcanzados: “La dependencia de las haciendas locales respecto del modelo de crecimiento dominante (p.e. En licencias urbanísticas)” DEPENDENCIA FINANCIERA

15% 30%

1 2 3 4 5

15%

15%

25%

La siguiente cuestión hace referencia a la asignación presupuestaria de una A21L. ¿Qué cuestan en términos de trabajo este proyecto? Y si se externaliza, ¿qué cuestan tales actividades a precio de mercado? Por ejemplo, una analítica de aguas, el diseño y ejecución de un plan de dinamización y comunicación social efectivo... ¿Nos sirven de referencia el gasto de los partidos políticos en unas elecciones locales o la elaboración de un PGOU? La valoración de los expertos no acaba de identificar como excesivamente relevante esta cuestión, ya que los valores predominantes son medios y bajos (35% de 3 y 35% de 1 y 2 %). Evidentemente, sin liderazo institucional y confianza social, el presupuesto no resulta una condición suficiente (aunque sí necesaria). O eso o un masivo voluntariado social… Gráfico 66 Pregunta 3f. Determinantes de los resultados alcanzados: “Insuficiente asignación presupuestaria del proyecto frente a las tareas a desarrollar”. PRESUPUESTOS A21L

5%

10%

25% 25%

35%

371

1 2 3 4 5

En relación con la siguiente cuestión, los expertos consideran que la planificación del proyecto no ha presentado problemas relevantes: un 35% de los encuestados valoran con la mínima esta cuestión. No obstante, al tratarse de un proyecto a largo plazo, de naturaleza tan vital y en un marco tan complejo como el que venimos analizando, retomamos la anterior pregunta. La generación de expectativas, la definición de objetivos, los recursos disponibles, el análisis de actores implicados, la puesta en valor de experiencias previas...¿hemos partido de una planificación realista o nos hemos dejado llevar por ilusión, buena voluntad y poco más, acabando el proceso agotados, desencantados y pesimistas? ¿Se refleja esto en ocasiones en la evaluación de los expertos? Gráfico 67 Pregunta 3g. Determinantes de los resultados alcanzados: “Deficiente planificación y gestión del proyecto de A21: no se definen objetivos específicos a alcanzar, no se relaciona el proyecto con otras acciones ya en marcha, existe una coordinación deficiente del equipo de trabajo...”

METODOLOGÍA DE PROYECTOS

5% 20%

35%

1 2 3 4

20% 20%

5

Evidentemente, con una evaluación ex – post resulta relativamente fácil dictar mejoras. No obstante, considerando todas las limitaciones que venimos analizando, sería posible haber hecho una planificación más realista del proceso, anticipando problemas y limitando las expectativas para no caer en el desánimo y el pesimismo que, en ocasiones, parece atenazar a nuestro Panel de expertos? Recordemos que tratamos con un proyecto a largo plazo donde la dosificación de esfuerzos e ilusión resultan fundamentales, atendiendo a la evolución del proceso más que a la meta en sí misma. Volveremos más adelante con estas cuestiones. Para finalizar con los determinantes de resultados, un 28% (14% de 1 y otro tanto de 2) de los expertos minimizaba la inexistencia de apoyos frente al 34% que le otorgaba relevancia (10% de 5 y 24% de 4), definiendo un panorama ambiguo de consenso en torno a la cuestión (38% de 3). Evidentemene, no se 372

trata de echar balones fuera, ya que la responsabilidad última es de los municipios, pero considerando la naturaleza multinivel del proyecto, el compromiso oficial de la Administración Central del Estado en la Cumbre de Rio, la distribución constitucional de competencias y recursos y la total ausencia de la más mínima promoción directa o indirecta del proceso por parte del nivel central (Ministerio, FEMP) resultan un tanto chocantes tales valoraciones. Gráfico 68 Pregunta 3e. Determinantes de los resultados alcanzados: “La inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional de A21) y de marcos de planificación supramunicipal coherentes (p.e. Políticas regionales de usos del territorio)”

CARENCIA APOYO ESTADO

10%

14%

24%

14%

1 2 3 4 5

38%

Recogiendo otras cuestiones señaladas en las entrevistas en profundidad como determinantes de los resultados alcanzados, destacan: “Yo el principal problema que veo a las agendas 21 es el liderazgo político o el liderazgo social” “Hay una enorme dificultad de las corporaciones para poner en marcha la A21 en algunos casos por falta de recursos, de personal y en otros porque tiene que haber un responsable que sea visualizado en el municipio como un responsable con autoridad política, lo más cercano posible al alcalde, que no sea un concejal, sino un profesional, tampoco un técnico, sino con autoridad política” “En este tipo de procesos tiene que haber un liderazgo claro a nivel de impulsos y que se lo crea y que haga que los alcaldes se lo crean” Utilizando como variables de análisis la participación democrática y la integración transversal, dos de las principales buenas prácticas de la A21, 373

podemos concluir este apartado a través de la tipología diseñada por Nuria Font (2000): Tabla 41. Una propuesta de clasificación de las A21L + Integración de la Comunidad (Participación) Integración sectorial + Sostenible Tecnocrático Horizontal (Transversalidad) Pluralista sectorial Simbólica Fuente: Font y Subirats (2000) El ideal de A21L es la que se denomina como sostenible: alta participación ciudadana y elevada integración temática. A partir de aquí, se plantean tres alternativas. Su total opuesto, es decir, A21L simbólicas, proyectos sin la necesaria participación y sin alcanzar la visión integradora que reclama el paradigma de la sostenibilidad. En los otros dos casos, los proyectos tecnocráticos-horizontales, alcanzan la integración temática pero sin participación, mientras que el modelo pluralista sectorial es participativo pero restringido a un ámbito sectorial concreto. Los elementos de análisis que señala esta misma autora a la hora de estudiar la transversalidad y la participación son: Tabla 42. Modelo explicativo de Font TRANSVERSALIDAD PARTICIPACIÓN VARIABLES DETERMINANTES VARIABLES DETERMINANTES • Compromiso • Función • Política de RR.HH • Alcance • Mecanismos diseñados para • Dinámica de autogeneración garantizarla • Repercusión sobre el • Efectividad presupuesto municipal Fuente: Font y Subirats (2000) En relación con este marco analítico, las A21 en España se definen mayoritariamente como simbólicas, esto es, se caracterizan por su baja participación social (déficit democrático) y por los importantes déficits que presentan en términos de transversalidad (esto en parte ocasionado por la ausencia de un liderazgo de Alcaldía que dote al proyecto de casrácter institucional). Se observa, así, que los límites a la A21L son los propios retos de futuro de la sostenibilidad, planteándose la necesidad de continuar avanzando en estas materias. En este sentido, el aprendizaje derivado de otras prácticas de proximidad como son los presupuestos participativos, las políticas de integración social o las de cooperación al desarrollo, pueden resultar de interés ya que representan buenas prácticas en los aspectos menos consolidados del proyecto. Volveremos sobre este punto más adelante. La A21L en España no ha conseguido, con carácter general, convertirse en un proceso estratégico de capacitación orientado por el ideal de la

374

sostenibilidad. Cierto es que las condiciones de partida de los municipios españoles (cultura ambiental, experiencia democrática, autonomía local...) diferían de las de sus homólogos de la Europa del Norte, definiendo un escenario de “círculo vicioso”. De este modo, sin capacitación institucional local resulta difícil desarrollar una A21L estratégica (alta participación y transversalidad) y viceversa. El liderazgo político-institucional y la movilización ciudadana son dos elementos que han interactuado a la contra, tal y como venimos mostrando y a continuación profundizamos. 18.2. ¿Estrategias integradoras? A21L ambientalistas y no transversales. Para analizar esta cuestión, debemos considerar en primer lugar las motivaciones, objetivos y expectativas de la Administración frente al proyecto de A21L. Tal y como se recoge en el siguiente gráfico, los factores iniciadores de la A21L en los municipios españoles han sido: Gráfico 69. Factores iniciadores de las A21L en España

80 70 60 50 40

Factores

30 20 10 0 1

2

3

4

5

6

7

8

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Leyenda 1. Creación de una herramienta de gestión ambiental 2. Desarrollo de una política ambiental local 3. Captación de subvenciones 4. Solucionar problemas ambientales 5. Solucionar problemas sociales 6. Solucionar problemas económicos 7. Adopción de una estrategia política

8. Otros

375

Un 77% de los encuestados con motivo de la elaboración del Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España señalaba el desarrollo de una política ambiental local como principal factor iniciador de la A21L en su municipio, mientras que un 41% hace lo propio en relación con la creación de una herramienta de gestión ambiental local. A mucha distancia se encuentran los incentivos sociales y económicos (18 y 14% respectivamente) Se valora en un escaso 9% su interés como herramienta para captar financiación o facilitar el acceso a la misma. Por último, si bien la adopción de una estrategia política se valora como factor iniciador con un 41%, las deficiencias señaladas en materia de compromiso y liderazgo nos llevan a cuestionar la trascendencia real de este dato. La gestión ambiental ha resultado el principal interés y punto de arranque del proceso, lo que implica, de partida, un proyecto sectorial impulsado por las Concejalías de Medio ambiente. Además, al tratarse éstas de departamentos de reciente creación, las A21L se han visto afectadas por su escasa experiencia, reducidos recursos y una menor capacidad de influencia frente a otras concejalías (como Urbanismo o Promoción económica), limitando aún más las posibilidades de transversalidad. Si a esto sumamos un funcionamiento de la Administración según el modelo de Departamentos estanco y un bajo liderazgo institucional por parte de Alcaldía con respecto al proyecto, las posibilidades de coordinar e impulsar de manera integral el proceso de A21L prácticamente se esfuman. La necesidad de una política de recursos humanos y económicos acorde con el objetivo de transversalidad se manifiesta como una condición no superada. No obstante, si bien la naturaleza de las problemáticas ambientales ha conseguido que la experiencia haya supuesto en cierto sentido un catalizador para la transversalidad (por ejemplo a través de la creación de Comisiones Interdepartamentales y la coordinación incipiente con otras concejalías de interés) no es menos cierto que el predominio del enfoque sectorial ha supuesto una oportunidad perdida para el desarrollo integral urbano, tal y como señalaba el Panel de expertos (ver gráfico 58). “Uno de los aciertos del municipio X fue la creación de una comisión técnica, otra que no se ciñó a temas medioambientales solamente, abarca a todo el ámbito municipal” “Debe haber una comisión técnica, política y mixta con los ciudadanos que funcionen además de una campaña constante de información y sensibilización. Esto son las bases para que funcione” Pese a sus limitaciones, este enfoque ambientalista ha supuesto importantes avances, dadas las carencias históricas que presentaba la política ambiental española, déficit especialmente trascendente en materias como la planificación territorial y los usos del suelo, la movilidad y accesibilidad o el bajo nivel de conciencia ambiental de la ciudadanía, tal y como señalaban los propios ayuntamientos encuestados y según se recoge más abajo. ¿Podríamos

376

entonces considerar que el desarrollo de las A21L en España ha venido marcado por una estrategia de posibilismo pragmático? Por otro lado, en consonancia con los factores iniciadores, los principales beneficios asociados a la A21L se vinculan a sus posibilidades para cubrir las carencias históricas de la Administración local en materia de gestión ambiental (un mayoritario 59%) Por otra parte, la baja importancia (14%) concedida a su utilidad como herramienta de desarrollo económico contrastan con el uso dado en los países escandinavos, tal y como se exponía en el estudio dedicado a la situación en Europa. Por otra parte, esto no deja de ser una oportunidad de desarrollo futuro para el proyecto. Gráfico 70. Principales beneficios a la A21L en España

60 50 40 30

Beneficios

20 10 0 1

2

3

4

5

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Leyenda: 1. Sociales 2. Económicos 3. Políticos 4. Ambientales 5. Otros En relación con el papel ambiental de la A21L, el siguiente gráfico recoge la valoración de las principales problemáticas ambientales a las que debe hacer frente la política ambiental municipal, constituyendo pues, al menos en teoría, las principales prioridades de acción de la A21L.

377

Gráfico 71. Principales problemáticas ambientales de los municipios españoles 70 60 50 40 Debilidades

30 20 10 0 1

3

5

7

9

11

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Leyenda 1. Conservación de los recursos naturales 2. Planificación del territorio 3. Movilidad 4. RSU e industriales 5. Vertidos municipales e industriales 6. Contaminación atmosférica 7. Contaminación acústica 8. Contaminación de suelos 9. Erosión de suelos 10. Gestión de recursos energéticos 11. Riesgos ambientales 12. Falta de concienciación y educación ciudadana Las problemáticas más acuciantes son la movilidad (68%), la planificación del territorio (64%) o la educación ambiental (64%) que presentan los valores más elevados. Si bien dista mucho de ser una cuestión resuelta, los residuos sólidos urbanos presentan una valoración relativamente baja (41%). Huelga decir que la gestión ambiental en todas las anteriores materias aún tiene mucho camino que recorrer. Para finalizar, y a modo de referencia, se señalan las diversas iniciativas medio ambientales que históricamente se han desarrollado en España en paralelo a la A21L.

378

Gráfico 72. Actuaciones ambientales en España

70 60 50 40 Procesos

30 20 10 0 1

3

5

7

9

11

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Leyenda 1. Sistema de Gestión Ambiental Municipal 2. Plan de Gestión de RSU 3. Plan de Gestión de Residuos Industriales 4. Plan de Desarrollo Territorial 5. Estudio de Suelos Contaminados 6. Plan de Prevención de Contaminación Atmosférica 7. Plan de Contaminación Acústica 8. Corredores Verdes Urbanos 9. Estudios de Movilidad Urbana 10. Plan de Ahorro Energético 11. Campañas de Educación Ambiental 12. Otros Una cuestión previa a señalar es cómo la evolución de las acciones ambientales se ha caracterizado por un desarrollo desde las políticas a final de línea, esto es, medidas correctoras de daños ya ocasionados, hacia el establecimiento progresivo de mecanismos de planificación y gestión que permitan anticipar los mismos. En relación con los datos aportados por el Informe, y en consonancia con la valoración de las problemáticas ambientales municipales, destacan por su frecuencia de ejecución las acciones desarrolladas en materia de residuos sólidos urbanos (con un 68%), seguidas por las campañas de educación ambiental (55%) y el diseño de planes de movilidad y accesibilidad (41%). “Una necesidad en torno a las A21 es desambientalizarlas… si tienen un carácter marcadamente ambientalista corren el riesgo de no percibir la A21 como lo que es: un proceso de planificación estratégica.”

379

18.3. ¿Estrategias de consenso? Una A21L de participación muy limitada. Otra debilidad manifiesta en los procesos de A21L en España ha sido la participación ciudadana. La Carta de Aalborg conlleva el compromiso institucional de transparencia, acceso a la información y participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas. Pero la inexperiencia histórica en prácticas democráticas y participativas y el consecuente temor de la Administración a las mismas, el clima de desafección democrática, la desconfianza entre las partes implicadas (administración y administrados), la escasa cultura de la corresponsabilidad, la limitada vertebración de la sociedad y las carencias en la defensa de intereses comunes, la falta de transparencia informativa o el creciente individualismo y desinterés han sido factores contrarios a este objetivo. A la hora de abordar estrategias de consenso conviene recordar tanto su necesidad (constituía una de las claves de una buena gobernanza junto con la capacidad de anticipación) como su utilidad de fondo, al promover el desarrollo local a través de la capacitación social e institucional y la generación de capital social (desarrollando climas de confianza, generando espacios de encuentro y estructurando la sociedad civil). Como veíamos en el capítulo 13 dedicado a la democracia local, el desarrollo de herramientas y mecanismos de consenso social se enfrenta a un escenario histórico desfavorable, caracterizado por la desactivación de los movimientos sociales y una cultura ciudadana de delegación en la Administración pública. La necesidad de profundizar en la investigación social es una carencia manifiesta para hacer frente a estas cuestiones. Dados los pobres resultados obtenidos en materia de participación (reducida movilización social, limitada representatividad, incapacidad para mantener las estructuras creadas, ausencia de políticas decididas de promoción de la participación...) la legitimidad de la participación alcanzada en las A21L se debilita. Como a continuación veremos, la existencia de importantes grupos excluidos en el proceso (mujeres, jóvenes, grupos marginales, empresas, sindicatos), las dificultades metodológicas en materia de comunicación y lenguajes (entre vecinos y técnicos o entre las propias disciplinas técnicas), los desfavorables valores sociales dominantes y la falta de liderazgo institucional y de credibilidad que afecta a la implicación de las partes son aspectos importantes a destacar en este sentido. Pese a todo, y dado el nivel de partida, la experiencia desplegada ha supuesto una importante lección y rodaje en técnicas, avanzándose en una mayor intensidad participativa y en la diversificación del instrumental. Por otra parte, también ha supuesto un primer avance al lograr formalizar el derecho al acceso a la información ambiental, aspecto cuyo marco legal es la Directiva 90/313/CEE sobre libre acceso a la información en materia de Medio Ambiente y la Ley 38/1995. En este sentido, los procesos de información y comunicación en nuestras A21L se encuentran mayoritariamente asociados a la necesidad de Educación 380

ambiental. Las herramientas más frecuentemente utilizadas han sido las charlas-coloquio (45%), siguiéndolas a mayor distancia los seminarios (14%) y siendo notablemente escasos los cursos de formación (0%) En relación con herramientas de información propiamente dichas se observa el uso de la prensa local, cartelería, páginas web, teléfono verde... Es importante destacar el papel horizontal de las herramientas de comunicación y la relevancia de establecer procesos de información bi-direccional entre la Administración y los ciudadanos. La FEMP realizaba en su Manual de Buenas Prácticas Ambientales las siguientes consideraciones, destacando la necesidad de una buena atmósfera de receptividad social como base de partida. Condicionantes de un buen proceso de comunicación según FEMP -

Información objetiva, clara y concisa. Información plural y estimulante. Desarrollo multicanal. Formatos atractivos.

De la importancia de la información y la comunicación dan muestra los siguientes comentarios realizados por los expertos entrevistados: “La potencia que veo a las agendas 21 es poder poner o integrar la voz de los vecinos en la toma de decisiones que pueda afectar a su calidad de vida” “Es un instrumento muy bueno para profundizar en la democracia local” “Se ha incrementado la conciencia política sobre cuestiones de sostenibilidad y muy importante, que a nivel local está sirviendo para contextualizar los problemas: la gente está saliendo de lo propio y se está dando cuenta de que su problema responde a otros más generales y que sostenibilidad también es eso, lo que ayuda a dar otro tipo de respuestas más adecuadas.” “La participación creo que ha dependido de la comunicación que se haya hecho del proceso. No se ha convencido al ciudadano de que tiene en sus manos capacidad de decisión” A continuación, completamos el análisis de la participación a partir del estudio de tres grandes cuestiones: ƒ

La innovación metodológica que ha supuesto la experiencia a través del desarrollo de herramientas.

381

ƒ

Las principales debilidades que caracterizan el proceso participativo en las A21L.

ƒ

Las instituciones responsables de activar la participación y el análisis de los recursos disponibles a tal fín.

18.3.1. Avances e innovación en herramientas y metodologías. En relación con las herramientas de participación, la A21L ha generado un laboratorio de ideas, en el que han aparecido nuevas técnicas de participación, ampliándose el abanico de enfoques, experiencias y colectivos implicados, incrementando la democratización del proceso participativo. No obstante, aún queda mucho por avanzar tanto en técnicas y análisis de la dinámica social local como en la creación de equipos de dinamizadores sociales. En relación con los procesos de participación, la fórmula más extendida ha sido la de Foros de discusión (82%), diseñados especialmente como punto de encuentro de asociaciones, vecinos, técnicos y políticos. La participación de cargos electos no ha estado exenta de polémica, al acaparar en ocasiones el debate y reproducir las dinámicas de un pleno municipal en detrimento de la participación vecinal. Gráfico 73. Instrumentos de participación ciudadana. 100 80 60 40 20 0 1

2

3

4

5

6

7

Instrumentos

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Leyenda: 1. Foro de Medio Ambiente 2. Mesas de trabajo 3. Comités sectoriales 4. Cursos de formación 5. Seminarios 6. Charlas 7. Otros Como vemos, el Foro supone el instrumento más popular, seguido por las mesas de trabajo y las charlas (46%) Destaca el bajo impacto y la escasez de 382

cursos de formación (sólo el 2%) planteándonos esta carencia un fallo de base, dada la relevancia que la educación en valores supone como vector fuerza de un proceso de transformación social. Función, alcance, autogeneración y efectividad eran cuatro de las variables propuestas por Font y Subirats (2000) para el análisis de la participación. Si las aplicamos a la experiencia de la participación, en general, y a los Foros, en particular, podemos extraer las siguientes conclusiones. En primer lugar, el foro cumple mayoritariamente una función meramente informativa y su alcance resulta superficial, dado el bajo impacto que genera sobre presupuestos y políticas. Por otra parte, destaca la escasa capacidad de autogeneración en las dinámicas de participación y la elevada dependencia de la tutela de la administración: resulta harto difícil encontrar ejemplo de Foros con un uncionamiento relatiamente autónomo de la Administración pública. En tercer lugar, estos mecanismos de participación tienen mermada su efectividad, dada su escasa trascendencia en términos presupuestarios. Una importante limitación que, con carácter general, ha presentado el foro han sido la falta de autonomía y los problemas de emancipación con respecto al Ayuntamiento, lo cual afectaba a sus posibilidades de convertirse en una práctica de participación de carácter permanente. Dada su dependencia económica y operativa con respecto al Ayuntamiento, si éste retiraba su apoyo lo condenaba prácticamente al ostracismo. La dependencia (e incluso la manipulación informativa) política ha supuesto un obstáculo generalizado al buen funcionamiento del foro: “Las A21 corren el riesgo de fracasar porque la participación es ficticia; hay grupos muy politizados que utilizan las plataformas, haciéndolas ficticias porque es llevar la política por otros cauces” “Si el Foro no ha ido para delante ha sido por la utilización del mismo por parte de determinadas personas concretas” “Independientemente del color el pueblo es de todos y lo que vamos consiguiendo también, que nadie se puede colgar medallas porque es común…debe haber independencia del poder político y eso debe surgir de la fuerza interna del propio Foro” “Si abres un proceso de participación y no cumples lo que de ahí sale puedes estar desandando el camino. Esto ha ocurrido” Por otra parte, un problema no menos grave ha sido la continuidad del Foro una vez aprobado el Plan de Acción. Dada la función mayoritariamente informativa de la participación frente a la decisoria o gestora, el Foro quedaba convertido en invitado de piedra una vez diseñado el Plan de Acción, encontrándose tanto problemas técnicos para canalizar la participación en prácticas de co-gestión de proyectos como falta de voluntad política para sistematizar las relaciones entre el Foro y el Pleno municipal. De ahí el consenso existente entre los expertos (Anexo 1, apartado d4) en torno a la 383

necesidad “de hacer de la participación una práctica permanente más allá de una experiencia piloto para el diseño del Plan de acción”. El establecimiento de relaciones sistemáticas entre el Foro y el Pleno municipal es un ejemplo válido en este sentido. Cabe señalar la diversificación de las fórmulas participativas, combinándose los Foros con herramientas como cursos de formación, charlas... Dadas las diferentes características que presentan las fases de la A21L, resulta decisiva la combinación de herramientas en aras a fomentar la participación de los ciudadanos. En este sentido, la diversidad ha potenciado el uso combinado de herramientas. En opinión de los expertos: “ Hay que aprovechar todos los órganos de consulta y participación ya existentes ”. “Hay que trabajar con grupos ya movilizados por que es mas eficaz” Para finalizar, volviendo al gráfico anteriormente presentado, el análisis del grado de actividad del principal mecanismo de participación en las A21L en nuestro país muestra el siguiente panorama. Gráfico 74. Situación de los Foros de Participación en las diversas redes 0

100

200

300

400

500

CIUDAD 21 RED BALEAR RED LS CANTABRIA RED CYPS CLM RED NELS UDALSAREA 21 SIN FORO CON FORO

ALICANTE NATURA XARXA BARCELONA CILMA RED PROVINCIAL (HUELVA) RETE 21 RED M.VALENCIANOS RED PROVINCIAL (MÁLAGA)

Resulta evidente que, salvo contadas excepciones (Red andaluza, navarra y vasca) la mayoría de las redes no presentan foros en activo. Esto responde a una doble realidad. La primera es la de las redes más recientes, donde los foros no han llegado a ponerse mayoritariamente en marcha. La segunda es la de las redes con más experiencia donde los foros no han presentado una continuidad más allá de la primera fase piloto, en consonancia con lo expuesto anteriormente. Esta última situación, relacionada con la permanencia y mantenimiento del foro, supone un reto de singular 384

trascendencia para estas infraestructuras de participación popular, tal y como detallamos a continuación. 18.3.2. Debilidades del proceso participativo local. La participación supone la fase más problemática de la A21L para los municipios españoles. Según el Informe sobre el Estado del Arte de la A21L, ocupa el primer lugar en la lista de dificultades, con un 39% de los casos, seguido por el plan de acción, con un 28%. Conectando con el análisis realizado en el capítulo dedicado a la democracia local, encontramos numerosas deficiencias en la naturaleza participativa de las A21L. La primera hace mención a la débil tradición y cultura de la participación en el ámbito municipal y la baja responsabilidad colectiva en relación con el espacio público de decisión. De este modo, el relativamente menor peso histórico de la democracia en nuestro país tiene su reflejo en la participación pública en los ayuntamientos. Todo ello se traduce en desconfianza, inexperiencia y temor a la manipulación por parte tanto de Administración como de administrados. Adicionalmente, se observa también la falta de autonomía financiera en los órganos de participación y la consecuente dependencia institucional de éstos. “Los contextos son muy importantes, más que los presupuestos. Nuestra democracia, la participación es escasísima. Esto con presupuestos no se ataja, es una cosa muy muy lenta” “ Tanto los políticos como los técnicos tienen miedo a la participación, no saben lo que es” Un segundo aspecto de interés es que la participación se encuentra todavía lejos de ser una comunicación abierta, limitándose a procesos informativos unidireccionales, sin observarse avances en prácticas de participación más profundas vinculadas a la decisión o la gestión, como es el caso de los presupuestos participativos. Si bien es cierto que la A21L ha supuesto un incremento en el acceso a la información ambiental por parte de la ciudadanía, lo cual resulta un paso imprescindible para la movilización de la comunidad, no lo es menos que la población continua desconociendo sus derechos de acceso a la información. Unido a lo anterior debemos señalar las limitaciones de comunicación y lenguaje, ya que la experiencia de A21 ha constatado la dificultad de preparar información rigurosa pero comprensible para todo el mundo. Si bien en la última década se ha multiplicado el esfuerzo formativo hacia los diferentes colectivos sociales, elemento fundamental para su información, concienciación y formación, la escasa cultura y sensibilidad medio ambiental continúan lastrando este proceso. Este aspecto es especialmente importante cuando se trata de los líderes sociales. En opinión de los expertos consultados:

385

“La participación... creo que ha dependido de la comunicación que se haya hecho del proceso. No se ha convencido al ciudadano de que tiene en sus manos capacidad de decisión” ” La Educación para la sostenibilidad´ es `Educación para el cambio”. “Hay que desarrollar planes de formación para políticos y técnicos”. “Igual que hay una A21 debe haber un plan local de educación ambiental para ver las necesidades y trabajar en todos los sectores” En cuarto lugar, se detecta la necesidad de ampliar los actores implicados, reduciendo la baja representatividad. Grupos no considerados como los sindicatos y las empresas, mujeres, jóvenes y minorías pueden ser de gran relevancia para la información y debate. Paralelamente se destaca el interés en diseñar y poner en marcha estrategias educativas transversales para la sostenibilidad dirigidas a los diferentes colectivos diana (escolares, universidad, profesionales...) “Cuando se convocan a diferentes foros de distintos temas siempre vienen los mismos” “La gente muchas veces no participa porque piensa que quien debe hacerlo es el ayuntamiento que en le mejor de los casos es a quien se le paga para que los solucione. Otros se sienten útiles pero tiene miedo de participar” “Hay que atraer a otros públicos, otros temas (sociales, económicos, jóvenes, etc...) El panel de expertos también aporta información de interés en este sentido, ya que en él se valoraba la importancia concedida a diferentes determinantes de la participación ciudadana. Entre los aspectos contemplados se encuentran: • • • • • • •

Planificación adecuada del proceso. Voluntad política. Formación técnica en metodologías y herramientas participativas. Acciones de comunicación y marketing social. Incentivos y promoción del voluntariado. Identificación de actores y diseño de grupos de trabajo. Contratación de animadores y dinamización socio-cultural

La “voluntad de hacer de la participación una práctica permanente, más allá de una experiencia piloto para el diseño del Plan de acción” es la práctica mejor valorada con un 65% de los expertos coincidiendo en asignarle la

386

máxima puntuación (5). El establecimiento de relaciones sistemáticas entre el Foro y el Pleno municipal es un ejemplo válido en este sentido. Gráfico 75 Cuestión 8b. Elementos decisivos para la participación: “Generar una práctica permanente”

PERMANENCIA

0%

15% 1 2 3 20%

65%

4 5

Un segundo aspecto destacado es el de establecer una planificación realista del proceso identificando objetivos y qué función se quiere dar a la participación. Por ejemplo, limitarse a Informar o fomentar la corresponsabilidad. Los recursos disponibles, diseñar un plan de puesta en valor de las redes existentes o establecer una secuencia de trabajo realista e incremental son aspectos destacados en este sentido. Un 45% de los expertos valora esta práctica con la máxima nota (5) y un 35% con un 4. Gráfico 76. Cuestión 8a. Elementos decisivos para la participación: “Planificación realista del proceso”

PLANIFICACIÓN

0%

20% 1 2 3 4 5

45%

35%

387

En tercer lugar le sigue, con un 45% de máxima puntuación (5) y un 25% de 4 la “identificación e implicación de los actores relevantes en toda su diversidad, prestando especial atención a grupos clave como mujeres y jóvenes y creando fórmulas de implicación del sector privado (p.e. empresas y sindicatos) representativos de los intereses y poderes dominantes”. Se señala así la utilidad de una adecuada identificación de actores para la creación de grupos de trabajo como estrategia de desarrollo del capital social. Gráfico 77 Cuestión 8f. Elementos decisivos para la participación: “Implicación de actores relevantes”

COLECTIVOS

0% 30%

1

45%

2 3 4 5 25%

Invertir en comunicación institucional, desarrollando canales efectivos de información que promuevan climas de confianza y colaboración entre la población y la Administración local y reduzcan la actual brecha existente, también se identifica como de interés para la mejora de la práctica democrática y participativa. Un 25% de los expertos valoran esta cuestión con la máxima puntuación y un 40% coinciden en asignarle un valor de 4. Gráfico 78 Cuestión 8d. Elementos decisivos para la participación: “Invertir en comunicación institucional”

COMUNICACIÓN

0%

25%

15% 1

20%

40%

388

2 3 4 5

El impulso a la participación través del establecimiento de un marco de promoción de la participación y el voluntariado social (por ejemplo con algún tipo de incentivos, convenios… se valora muy favorablemente por un 55% de los expertos (20% con un 5, 35% con un 4), si bien un 10% matiza esta relevancia asignándole una nota de 2. Gráfico 79 Cuestión 8e. Elementos decisivos para la participación: “Promover el voluntariado” VOLUNTARIADO

0%

20%

10%

35%

1 2 3 4 5

35%

Los expertos destacan también la necesidad de “impulsar la contratación de animadores sociales, desarrollando un equipo de facilitadores en dinamización” Un 50% de los expertos valora esta práctica como importante (valor 4) y un 15% coincide en asignarle la máxima puntuación (5). Gráfico 80 Cuestión 8g. Elementos decisivos para la participación: “Contratación de animadores socio-culturales”

DINAMIZACIÓN

15%

0%

15%

20% 50%

389

1 2 3 4 5

Por último, la “formación de los técnicos municipales en la filosofía y metodologías de la participación” Un 45% de los expertos valora esta opción con notas de 5 (10%) y 4 (35%). Complementariamente, podemos señalar como el panel de expertos de la Estrategia Valenciana de Educación ambiental destacaba como de especial trascendencia la formación en técnicas de dinamización social y resolución de conflictos. Gráfico 81 Cuestión 8c. Elementos decisivos para la participación: “Formación de los técnicos municipales”

FORMACIÓN

10%

0%

10%

35% 45%

1 2 3 4 5

Reseñar tan solo que la metodología de los presupuestos participativos puede resultar un proyecto de síntesis entre las anteriores líneas, ya que combina la participación en el diseño de los planes acción con su posterior ejecución real. Podemos señalar, así, una oportunidad para mejorar la cobertura de las deficiencias recogidas en materia de participación en las A21L en España. Para concluir este apartado, el siguiente cuadro resulta de utilidad para sintetizar y completar las anteriores cuestiones.

390

Tabla 43. Principales debilidades de la participación ciudadana en los procesos de Agenda 21. De la administración local Dependencia del proceso de la administración local: limitaciones de recursos. Miedo político a la participación ciudadana. Falta de información rigurosa pero comprensible por todos los ciudadanos. Falta de transversalidad de las políticas públicas en el ámbito local.

De la sociedad

Del propio proceso

Débil tradición participativa en el ámbito municipal.

Énfasis en la elaboración de diagnósticos de fuerte carácter técnico.

Escasa responsabilidad colectiva en relación con el espacio público.

Poca inclusión de determinados colectivos (mujeres, jóvenes, inmigrantes...)

Falta de planteamientos Sociedad civil desmovilizada atractivos y estímulos para la participación Desconocimiento de los ciudadanos de sus derechos al acceso a la información.

Falta de recursos Distanciamiento entre y económicos, materiales ciudadanos administración pública. y humanos. Dependencia administraciones ámbito superior.

los la

de Baja credibilidad social en la de administración pública y los políticos en general.

Desconocimiento del significado de términos como desarrollo sostenible, Agenda 21, indicadores de sostenibilidad entre los participantes. Déficits en la metodología de análisis de la dinámica social local. Falta de recursos (económicos, humanos...) para el desarrollo completo del proceso.

Fuente: Canet Yuste (2003) 18.3.3. Agentes responsables y recursos limitados. Dada la magnitud del reto de la participación, los recursos disponibles en su abordaje van a resultar trascendentales a la hora de explicar los impactos alcanzados. El análisis de los actores institucionales implicados en la dinamización nos permite aproximarnos a esta cuestión. Si analizamos los actores organizadores e implicados en los procesos de participación, observamos cómo la responsabilidad de dinamización de los procesos, recae principalmente sobre las propias corporaciones locales (95%) Otros niveles como el autonómico o el provincial se encuentra a bastante distancia de la implicación directa en la movilización de los ciudadanos (32 y 9%, respectivamente). Esta naturaleza local de la dinamización supone una primera característica a considerar. Incluso siendo conscientes de que la implicación popular supone

391

una necesidad vital en un proceso a largo plazo, no debe resultar fácil a los ayuntamientos impulsar el mismo, ya que a las carencias de liderazgo y compromiso social y político debemos añadir las limitaciones presupuestarias y de recursos humanos a que se enfrentan las entidades locales. “Hay una absoluta ausencia de medios. Sin una mínima estructura humana no se pueden llevar a cabo” “Los técnicos de municipios pequeños no tienen el tiempo necesario de dedicación al proceso de A21, ni de formación”

Gráfico 82. Agentes dinamizadores de los procesos de Agenda 21 Local. 100 80 60 40 20 0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Organizadores

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Leyenda 1. Ayuntamiento 2. Mancomunidad de municipios 3. Diputación Provincial 4. Administración Autonómica 5. Administración del Estado 6. Universidades 7. ONG´s genéricas 8. Asociaciones 9. Ciudadanos particulares 10. Otros Comprobamos así que, si bien el municipio resulta un nivel fundamental en el desarrollo de políticas públicas que promuevan la buena gobernanza, tal y como se exponía anteriormente en el marco teórico, las exigencias de calidad en el servicio por parte de los ciudadanos, las competencias locales y las posibilidades presupuestarias raramente se encuentran equilibradas. Pese a que la coordinación multinivel se encuentra aún en niveles muy alejados de lo deseable, podemos destacar cómo la A21L ha supuesto una intensificación de la cooperación institucional como canal de trasvase de experiencias y aprendizaje compartido en materia participativa entre los

392

diferentes territorios. Prácticas como las comisiones interdepartamentales a nivel municipal, las redes de municipios o la coordinación multinivel de la financiación del proceso son algunos de los aspectos que hemos venido destacando. 18.4. Aspectos financieros, organizativos e institucionales. A continuación trataremos de desentrañar la relación existente entre los anteriores resultados y el esquema de responsabilidades institucionales frente a la A21L. Cuestiones como el liderazgo para con el proyecto, la innovación y coordinación multinivel que éste reclama o el grado de subsidiariedad existente son aspectos decisivos en este sentido. Así, dadas las carencias existentes a nivel municipal, por ejemplo en términos de recursos disponibles, no es de extrañar los problemas de arranque experimentados por la A21L en nuestro país. Si a ello añadimos los problemas de coordinación entre los diferentes niveles de la Administración pública o incluso la inactividad de la propia Administración central del Estado, los aspectos organizativos resultan una clave de lectura decisiva del proyecto. Y no podría ser para menos, dada la naturaleza multinivel y transversal del mismo. En este sentido, se recuerdan las siguientes claves interpretativas del escenario institucional en que se ha desarrollado la A21L: -

Un proceso descentralizador de la Administración pública favorable a la región pero no al municipio.

-

Importantes limitaciones presupuestarias municipales y la necesidad de desarrollo de una política fiscal propia por parte de estas Entidades.

-

Déficit en recursos materiales y humanos presentado por los Ayuntamientos.

La falta de liderazgo institucional y las limitaciones presupuestarias y de recursos humanos de las Administraciones locales se presentan como los principales limitantes a la capacidad de emprender procesos hacia la sostenibilidad por parte de los Ayuntamientos, en consonancia con la situación de los municipios españoles anteriormente expuesta. El siguiente gráfico aporta información útil al análisis:

393

Gráfico 83. Principales obstáculos a la A21L en España 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Obstáculos

1

2

3

4

5

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Leyenda 1. Ninguno 2. Políticos 3. Sociales 4. Económicos 5. Otros Mayoritariamente, un 41% de los encuestados señala los factores económicos como la principal restricción, en consonancia con los déficits observados en la Administración local. Por otra parte, resulta significativo que un 23% de los encuestados señale que no observa ningún obstáculo a la puesta en marcha de un proyecto de tanta envergadura como es la A21L (lo cual nos hace dudar sobre cómo se concibe la estrategia de sostenibilidad local) El papel de las Diputaciones provinciales, ha supuesto cierto bálsamo en este sentido. Tal y como comprobamos en el siguiente gráfico, entre las instituciones impulsoras del proceso destaca la Diputación Provincial (35%) como la principal Administración, seguida por el propio Ayuntamiento (24%) y las CC.AA. (20%) De otro lado, destaca la ausencia del Estado y la Universidad (ambas con un 0%) como promotores del proceso y la baja participación de la sociedad civil (ONGs) y mancomunidades (de especial trascendencia para municipios rurales y pequeños (3%).

394

Gráfico 84. Impulsores de la A21L en España

3% 0%

6%

6%

3%

24%

3%

20% 35%

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003)

Leyenda 1. Ayuntamiento 2. Mancomunidad 3. Diputación provincial 4. Administración Autonómica 5. Administración del Estado

6. Universidades 7. ONGs 8. Asociaciones 9. Ciudadanos 10. Otros

En relación con la diversidad institucional anterior, podemos realizar una serie de consideraciones de interés en torno a la manera en que se ha programado el proceso. La Administración central del Estado ha sido la gran ausente, en oposición a lo que ocurría en los países europeos más avanzados (Suecia, Gran Bretaña y Países Bajos). Únicamente en los últimos tiempos, y como resultado de las demandas planteadas desde el conjunto de redes autonómicas y provinciales, se ha producido cierta iniciativa, tímida y no formalizada, en relación con el apoyo a la Red de Redes de Medio Ambiente Urbano, tal y como se señalaba en el correspondiente apartado. Igualmente, el análisis de los actores implicados destaca la baja participación del mundo académico-científico, lo que contrasta con el carácter decisivo del conocimiento como herramienta estratégica, tal y como hemos desarrollado en el correspondiente marco teórico. En el Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España se destaca el bajo nivel de coordinación interinstitucional en el desarrollo del proceso, que sólo se reconocía en un 32% de los casos, identificándose mayoritariamente una ejecución unilateral de las A21L. Esto plantea la necesidad de una mayor coordinación en red para favorecer tanto las sinergias como el intercambio de buenas prácticas. Las vías de financiación coinciden con el perfil de las instituciones impulsoras: en un 35% resulta la Diputación, en un 26% las CC.AA., en un 24% el propio Ayuntamiento, nunca el Estado y un 3% en el caso de la UE (tal y como describíamos en el caso de la Diputación de Badajoz donde las A21L se han 395

financiado a través de fondos Interreg en cooperación con Portugal). Destacamos el contraste con las posibilidades presupuestarias relativas de cada nivel y la implicación en el apoyo financiero. Gráfico 85. Financiación de la A21L en España

3% 6% 0%

24%

26% 6% 35% Ayuntamiento

Mancomunidad

Diputación

CC.AA.

Estado

Unión Europea

Otros

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) Las limitaciones de financiación local de los procesos de A21L se materializan en la identificación por los municipios de la necesidad de articular complementariamente políticas y herramientas fiscales adecuadas. No se pide sólo la subvención, también la herramienta de autonomía y autogestión. En este sentido, existen algunas experiencias pioneras como la del Ayuntamiento de Vitoria donde el propio presupuesto municipal se encuentra orientado por la A21 o recientes experiencias como la del Ayuntamiento valenciano de L´Eliana en donde además de reformular los presupuestos municipales y buscar líneas externas de financiación (p.e. a través de Fondos Europeos) se ha apostado por la implicación directa de los diferentes proveedores de la Administración local. 18.5. La A21L como herramienta de gestión local. Uno de los resultados de la A21L mejor valorados, tal y como se recoge en el análisis de los cuestionarios remitidos (ver anexo 1), es el de haber constituido una interesante experiencia de planificación de desarrollo local. En efecto, pese a los limitados impactos generados por la A21L, no deja de ser cierto que el generalizado bajo nivel de partida que presentaban los municipios españoles en materia de planificación estratégica y sostenibilidad, han hecho de esta iniciativa una interesante experiencia piloto compartida, generándose una base de sumo interés sobre la que aprender de los aciertos, errores y dificultades del proceso. Así, las diversas herramientas y metodologías de planificación y gestión local que introduce la A21 han permitido cubrir una carencia fundamental en la Administración pública local. El día a día y los trabajos burocráticos merman 396

la capacidad de ésta para la sistematización de prácticas de planificación integrales y a largo plazo. El proyecto de A21L ha permitido desarrollar una experiencia innovadora en este sentido, y si bien aún queda mucho por hacer, es importante que el aprendizaje generado no quede en el olvido. De ahí la importancia de crónicas como la que nos ocupa. En este sentido, es necesario señalar cómo el liderazgo de Alcaldía ha constituido el hecho diferencial en las A21 más dinámicas (con mayor transversalidad en contenidos y participación social) dado el requisito que, como proyecto institucional, conlleva la A21L en términos de organización operativa y asignación de presupuestos. Motivación y consenso son retos inalcanzables sin un decidido liderazgo político (tal y como recogía el Panel de expertos a través de su gráfico 62). En sintonía con lo anterior, el compromiso político público era identificado mayoritariamente como clave en el inicio de una A21L por el Panel de expertos. En este sentido, la difusión de la filosofía del proyecto entre la ciudadanía y la identificación de los objetivos básicos y específicos a alcanzar con la A21L se señalaban mayoritariamente por los expertos (un 75% lo valoraba con la máxima nota de 5). Se ponía así el acento sobre la necesidad del consenso local en valores como punto de partida. En relación con estos aspectos, el panel de expertos desarrollado con motivo de la Estrategia Valenciana de Educación Ambiental plantea serias debilidades, indicándose una difusión de la A21L por mimetismo, sin que exista “un proceso de reflexión real sobre lo que significa”. Evidentemente esto tiene su trascendencia a la hora de pasar del diagnóstico a la acción. Gráfico 86 Cuestión 5 a. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la puesta en marcha de una A21L?

COMPROMISO PÚBLICO

0%

10% 15%

75%

397

1 2 3 4 5

Otra experiencia interesante es la organización de equipos de trabajo integrados por agentes de diversa naturaleza y disciplinas. Así, las rutinas e inercias organizativas que presenta la Administración y sus problemas de flexibilidad y sobrecarga de trabajo, han supuesto la externalización de las tareas a través de las consultoras externas, si bien ello ha planteado también una mayor necesidad de coordinación. Esto no supone un problema siempre y cuando los responsables municipales aprovechen la oportunidad y saquen rendimiento del equipo externo (clarificando objetivos y resultados deseados y dirigiendo y orientando el trabajo a partir de esto, lo cual, por desidia o sobrecarga de trabajo no siempre ha sido así, quedando en ocasiones el proyecto a merced de la lógica exclusivamente empresarial. En relación con los recursos técnicos, los datos aportados por Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España señalan cómo un 77% (respuesta 3 en el gráfico) de los encuestados opta por equipos mixtos, dato que refuerza la necesidad de armonizar los intereses y coordinar lógicas entre los partenariados público-privados. La realización en solitario con los medios propios del Ayuntamiento se da en un 18% de los casos (respuesta 2), mientras que el desarrollo de A21L a través de la externalización completa del proceso en otras entidades, organizaciones y grupos sociales en un 5% (respuesta 2). Gráfico 87. Recursos técnicos de la A21L en España

80 70 60 50 40

Recursos

30 20 10 0 1

2

3

Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003) La combinación del conocimiento de los técnicos municipales sobre la realidad local con la plena disponibilidad de los consultores externos para desarrollar los trabajos necesarios de ejecución de la A21L se encuentran en la base de la justificación de la naturaleza mixta de los equipos técnicos. Por otra parte, también debe señalarse como resultado de las A21L la creación de comisiones que integran tanto personal técnico como responsables políticos de las diversas áreas del Ayuntamiento implicadas en el desarrollo local (p.e. las Comisiones de Seguimiento anteriormente reseñadas) y la coordinación entre el equipo técnico municipal y los consultores profesionales externos.

398

En este sentido, el trabajo en red aparece de nuevo como una tendencia de futuro necesaria. Redes de cooperación entre los propios municipios, entre éstos y otros niveles de la Administración pública y entre ésta y la iniciativa privada. La perspectiva histórica y el establecimiento de alianzas basadas en la confianza cobran protagonismo en un marco de intercambio de experiencias basado en la distribución solidaria territorial (de especial interés frente a la dialéctica urbana - rural) y la homogeneidad de mecanismos (fundamental en la sistematización de los indicadores de sostenibilidad). Gráfico 88 Cuestión 5 b. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la puesta en marcha de una A21L? “Diseño Plan de trabajo”

PLAN DE TRABAJO

0%

25% 1

45%

2 3 4 5 30%

En relación con las estrategias y recursos, el diseño de un Plan de Trabajo detallado, realista y en continua revisión alcanzaba la segunda mejor valoración, ya que un 45% de los expertos coincidía en asignarle el máximovalor (5) y el 30% un 4. En segundo lugar, y conectada con la primera cuestión, la plasmación real de la voluntad política, a través de la integración del proceso en actuaciones como la revisión del PG, era valorada por un 35% de los expertos como muy importante (nota de 5).

399

Gráfico 89 Cuestión 5 e. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la puesta en marcha de una A21L? “Revisión PG”

PGOU

0% 1

35% 45%

2 3 4 5

20%

En evidente sintonía con el Plan de trabajo se encuentra la organización de equipos de trabajo. Impulsar una política de recursos humanos basada en la formación, el diseño de incentivos y el desarrollo de la función directiva y gerencial de la A21L como proyecto a impulsar obtenía una significativa valoración: la cuarta parte de los expertos le asignaba el máximo valor, un 10% lo valoraba con nota de 4 y el 60% de los expertos le asignaba un valor medio de 3. Por otra parte, este aspecto era reforzado a través de dos comentarios individuales de los expertos, planteando la necesidad de crear “equipos permanentes de coordinación y dinamización de recursos” y de “reforzar la implicación de los técnicos municipales” Gráfico 90 Cuestión 5 d. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la puesta en marcha de una A21L? “Política RR.HH”

RR.HH

25%

0% 5%

10% 60%

400

1 2 3 4 5

En cuarto lugar, la puesta en valor del posicionamiento territorial a través de su integración y participación activa en redes con otros municipios y niveles de la Administración alcanzaba un valoración tibia: un 60% le asignaba una nota de 3, un 10% de 2 y un 25% de 4. Evidentemente, la red resulta una herramienta complementaria de apoyo, que sin la propia voluntad y esfuerzo municipio se muestra como algo anecdótico. No obstante, el papel de promotoras directas de la A21L (véase el caso de la Xàrcia Valenciana) nos lleva a considerar si estos valores no se encuentran ligeramente subestimados por los expertos (incluso en un determinado momento para poner en valor y justificar la propia iniciativa enmarcándola en ámbitos de actuación superiores e integrads con otros niveles supramunicipales). Gráfico 91 Cuestión 5 c. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la puesta en marcha de una A21L?

POSICIONAMIENTO TERRITORIAL

5% 0%

10%

25%

1 2 3 4 5 60%

Por último, nos llama poderosamente la atención la baja valoración asignada a la puesta en valor de antecedentes de interés ya que “Incorporar los recursos y las lecciones técnicas y políticas de proyectos que supongan un antecedente (como p.e. Ciudades Sanas)” se valoraba por un 35% de los expertos como poco importante (puntuación de 2). Dada lo limitado de los recursos, consideramos que reciclar y reutizar estructuras, contenidos y actores, merece una mejor atención en este sentido.

401

Gráfico 92 Cuestión 5 f. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la puesta en marcha de una A21L?

ANTECEDENTES

0% 35%

40%

1 2 3 4 5

25%

18.6. Comentarios detallados por fases metodológicas. Para finalizar el análisis, a continuación se realiza un repaso a las dificultades presentadas en la ejecución de las diferentes fases metodológicas de A21L. Este punto completa, además, lo anteriormente expuesto en el apartado dedicado a la descripción teórica del proceso. 18.6.1. La diagnosis socio-ambiental (DSA). En consonancia con lo que venimos exponiendo en este capítulo, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP, 2002) se hacía eco de una serie de obstáculos identificados para abordar la ejecución del diagnóstico por parte de los Entes locales: -

El aumento que supone en la carga laboral de los técnicos municipales. Si bien éstos son los mejores conocedores de la realidad local, el trabajo diario impide la asunción de unas tareas que por otra parte son percibidas como una actividad extra.

-

A ello se suma la limitación presupuestaria para la externalización de las tareas, lo que redunda en ocasiones en diagnósticos ineficientes (realizados por entregas, dilatados en exceso en el tiempo, mal dotados económicamente...)

-

Un tercer factor señalado hace mención a la falta de consenso político a la hora de coordinarse, reconocer las conclusiones o el mismo objeto del proyecto.

402

-

Como consecuencia de todo lo anterior, abundan las incidencias en esta fase, lo que se traduce en retrasos y bloqueos que afectan negativamente al proceso y la paciencia de los implicados.

-

Como más adelante desarrollamos, el déficit cultural participativo se traduce en desinterés social y afecta al diagnóstico a través del necesario consenso social que éste reclama.

-

Por último, la propia falta de consenso técnico en torno a la prioridad de las acciones extraídas del diagnóstico supone otro elemento destacable.

En relación con el DSA, el panel de expertos desarrollado incidía en la valoración de las siguientes cuestiones para su correcta realización: - Disponibilidad de información útil. - Perspectiva territorial del mismo. - Identificación de tendencias estructurales. - Coordinación de partenariados de trabajo. - Incorporar la percepción ciudadana. - Difusión pública de resultados. La opinión general de los expertos destaca en primer lugar la necesidad de “obtener una perspectiva territorial e integral en el mismo” Un 55% de los expertos valora esta cuestión con la máxima puntuación (5) mientras que un 30% le asigna un 4. Gráfico 93 Cuestión 6 b. Claves de un buen diagnóstico: “Obtener una perspectiva territorial e integral en el mismo”.

PERSPECTIVA TERRITORIAL

0%

15% 1 2 3

55%

30%

4 5

Como no podía ser de otra forma, la participación de la población se identifica como la clave para un buen diagnóstico. Así se valora “incorporar la percepción de la población a través de metodologías participativas” como de la máxima importancia por un 50% de los expertos (nota 5) y un 35% como importante (nota 4). 403

Gráfico 94 Cuestión 6 e. Claves de un buen diagnóstico: “Incorporar la percepción de la poblacion”.

PERCEPCIÓN CIUDADANA

0%

15% 1 2 3 4 5

50% 35%

Generar información útil es un tercer aspecto destacado. La “disponibilidad y acceso a información técnica útil para la acción, identificando los principales conflictos de sostenibilidad y los actores implicados en éstos” se valora como muy importante por un 40% (nota 5) y por un 5% como importante (nota 4) Gráfico 95 Cuestión 6 a. Claves de un buen diagnóstico: “Facilitar información técnica práctica”

ACCESO INFORMACIÓN

0%

10%

40%

50%

1 2 3 4 5

La difusión pública de los resultados es destacada por casi la mitad de los expertos con la máxima valoración (45% de 5). Información y sensibilización

404

ambiental de la sociedad, generando conocimiento resulta imprescindible para una estrategia de desarrollo local sostenible. Gráfico 96 Cuestión 6 f. Claves de un buen diagnóstico: “Difusión pública de resultados”.

DIFUSIÓN

10%

5% 1 2 3 4 5

45% 20%

20%

En relación con la identificación de conflictos emergentes a través de estrategias de anticipación y herramientas de prospectiva, un 15% de los expertos coincidía en asignarle una nota de 5, y este porcentaje se elevaba hasta el 50% para el 4. Se refuerzan así lo expuestos en el marco teórico en relación con las características de una buena gobernanza ambiental. Gráfico 97 Cuestión 6 b. Claves de un buen diagnóstico: “Identificación de tendencias estructurales”.

TENDENCIAS

15%

0%

10% 25%

50%

405

1 2 3 4 5

Por último, los expertos ponen el acento en la necesidad de coordinación entre los técnicos municipales y los equipos externos, valorándolo como importante (nota de 4) en un 35% de los casos. Esta cuestión se ha visto reforzada a través de un comentario particular, en el que se hace hincapié en la naturaleza interactiva de los conocimientos político y técnico y, por tanto, las sinergias creadas entre los mismos a través de su buena coordinación. Gráfico 98 Cuestión 6 b. Claves de un buen diagnóstico: “Coordinación de técnicos municipales y consultores externos”.

COORDINACIÓN

10%

0%

10% 1 2 3

35% 45%

4 5

En relación con esto, señalemos la importancia de tomar conciencia sobre la relevancia del diagnóstico en la implicación de los técnicos municipales. La definición de objetivos específicos y limitados en número puede facilitar discriminar aquella información clave y minimizar esfuerzos. La organización y la comunicación entre los implicados resulta indispensabl. Alcanzar un mínimo consenso es básico para el funcionamiento del proceso. Otras cuestiones de interés eran señaladas en las entrevistas realizadas: “Las consultoras parecen replicar los informes de ciudad en ciudad, ¿para que sirven entonces?”. “Los diagnósticos son una repetición constante de resultados, sería mejor hacer diagnósticos a gran escala y procesos participativos en pequeña.” “En ocasiones hay demasiado apresuramiento a la hora de elaborar los diagnósticos, no hay análisis de fondo ponderado, se importan análisis de un municipio a otro de manera acrítica”

406

18.6.2. Impacto reales sobre las políticas: presupuestos del PAL. A partir de la información recopilada para La Casa Encendida por Pangea Consultores en el marco del 2º Encuentro de Redes de Apoyo a A21L podemos realizar un repaso a fecha de Marzo de 2006 de la situación de las A21L por Comunidades Autónomas. Gráfico 99. Grado de implantación de la A21L en las diferentes redes 0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

CIUDAD 21 RED BALEAR RED LS CANTABRIA RED CYPS CLM RED NELS UDALSAREA 21 ALICANTE NATURA

Total Aytos

XARXA BARCELONA

Ecoauditoría en Proceso o Finalizada

CILMA

Plan de Acción Aprobado RED PROVINCIAL (HUELVA) RETE 21 RED M.VALENCIANOS RED PROVINCIAL (MÁLAGA)

Fuente: 2º Encuentro de Redes de Apoyo a A21L (2006) De la información gráfica anterior se extraen dos conclusiones. La primera, la deficitaria situación general en relación con el diseño y ejecución de los Planes de Acción en materia de sostenibilidad municipal (la mayoría de los municipios se quedan en la fase de elaboración del diagnóstico) La segunda cuestión es el diferente grado de avance de los procesos de A21L por Comunidades Autónomas, destacando con una mayor aprobación de Planes de Acción las redes con más experiencia (Navarra, Vasca y Barcelonesa). El panel de expertos desarrollado incidía en los siguientes factores como determinantes para la realización de un buen Plan de Acción Local (PAL) -

Consenso social. Compromiso político al más alto nivel. Promoción de proyectos de innovación y cooperación. Establecer sistemas de financiación. Diseñar sistemas de información y difusión pública de resultados. Establecer mecanismos de certificación y validación de resultados.

407

En sintonía con la valoración del punto d1 (la ausencia de liderazgo político como determinante de los resultados alcanzados), el “compromiso político a través de la aprobación en Pleno del Plan de Acción y la difusión pública de éste, asumiéndolo en la distribución de los presupuestos” alcanza un elevado consenso, asignándole un 75% de los expertos la máxima valoración como determinante de un PAL operativo. Gráfico 100 Cuestión 7b. Determinantes de un PAL operativo: “Compromiso político al más alto nivel a través de la aprobación del Pleno municipal”

COMPROMISO POLÍTICO

0%

10% 15%

1 2 3 4 5

75%

Complementariamente al punto anterior, “alcanzar un consenso social representativo frente al Plan” se valoraba por un 65% de los expertos con la nota máxima de 5. Gráfico 101 Cuestión 7a. Determinantes de un PAL operativo: “Alcanzar un consenso social suficiente”

CONSENSO SOCIAL

0% 5% 30%

65%

408

1 2 3 4 5

La “promoción de proyectos innovadores y de colaboración entre distintas Áreas clave (p.e. Promoción económica, urbanismo y medio ambiente)” se valoraba por un 25% como muy importante (valor 5) y por un 45% como importante (valor 4) Este hecho enlaza con la relevancia de la creación de prácticas y rutinas organizativas a través de la realización de proyectos. Gráfico 102 Cuestión 7c. Determinantes de un PAL operativo: “Promover proyectos innovadores de carácter transversal”

PROYECTOS DE INNOVACIÓN

0% 5%

25%

25%

1 2 3 4 5

45%

En cuarto lugar se encuentra el hecho de “establecer sistemas de búsqueda de vías de financiación externas (privadas, financiación comunitaria...) para los proyectos” Un 20% de los expertos y un 40% asignan valores máximos de 5 y 4, respectivamente. Gráfico 103 Cuestión 7d. Determinantes de un PAL operativo: “Establecer sistemas de captación de fondos”

SISTEMAS DE FINANCIACIÓN

20%

10%

5% 1 2 3 25%

4 5

40%

409

Similar valoración presenta el “diseño de sistemas de información sobre sostenibilidad local (indicadores) y difundir sus resultados a través de las nuevas tecnologías de la información y los medios de comunicación locales” Un 45% de los expertos concede un valor de 4 a esta cuestión (20% de 5). Gráfico 104 Cuestión 7e. Determinantes de un PAL operativo: “Diseñar sistemas de información local” SISTEMAS DE INFORMACIÓN

10%

20%

15%

1 2 3

10%

4 5

45%

Por último, obtiene una relativamente baja valoración la idea de “establecer mecanismos de certificación y validación de los resultados alcanzados”, identificada en un 45% de los casos como de interés medio. Quizás el largo camino que aún queda por recorrer hace de esta una cuestión secundaria, si bien consideramos que decisiva a media plazo para definir marcos de compromiso y confianza en estrategias de consenso. Gráfico 105 Cuestión 7f. Determinantes de un PAL operativo: “Establecer mecanismos de validación de resultados”

CERTIFICACIÓN RESULTADOS

10%

20%

15%

10%

45%

410

1 2 3 4 5

Como hemos venido señalando, la A21L ha experimentado una progresiva “deflación” conforme se trataba de asumir compromisos reales y pasar a la acción, encontrándo numerosos casos de diagnósticos, menos de planes de acción y aún menos de sistemas de monitoreo. En opinión de los expertos: “Los resultados a nivel cualitativo de las A21 creo que son muy positivos, pero a nivel de concreción de los planes soy más escéptico. Sólo algún municipio en España se ha tomado en serio llevar a cabo las acciones estratégicas que implica” Podemos señalar la existencia de dos planteamientos a la hora de abordar los Planes de acción. El primero se caracteriza por una mayor participación de la población en el proceso. El segundo por tratarse de un proceso de corte tecnocrático. Esta opción ha sido la mayoritariamente empleada, limitándose los casos de participación a procesos de información. 18.6.3. Los sistemas de información y de comunicación local: el monitoreo como asignatura pendiente. Tal y como hemos visto, los sistemas de indicadores son un instrumento clave para el proceso de toma de decisiones y la acción a largo plazo (ver gráfico 104). Su situación actual refleja que se encuentran mayoritariamente por trabajar, siendo las bases de partida flojas, dada la débil participación y transversalidad que ha caracterizado los procesos de A21L. Las escasas herramientas de monitoreo trabajadas por las A21L en España han adopta la forma de Observatorios y Comisiones de Seguimiento. Existe consenso en torno a la “necesidad de reforzar la base de información sobre la que erigir las políticas de sostenibilidad urbana”, tal y como señala el Informe sobre la Problemática Urbana en España (Junta de Andalucía, 2003) En este sentido, las carencias en materia de sistemas locales de información eran igualmente señaladas como una seria deficiencia y una necesaria apuesta de futuro, en las II Jornadas Técnicas de Diputación de Valencia (2004) donde se indicó la “relevancia del trabajo de campo en las auditorías y la necesidad de innovación a través de la organización y tratamiento de la información, especialmente en lo referido a herramientas como bases de datos operativas, cartografías detalladas y Sistemas de Información Geográficos”. Las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación son en este sentido decisivas. Por otra parte, no debemos olvidar la necesidad de informar para educar y el valor que el conocimiento del medio tiene en este sentido. En relación con los sistemas de indicadores, el ámbito competencial de estos presentaba las siguientes características: -

En un 55% de los casos el ámbito competencial era municipal. En un 18%, regional. En un 14%, provincial.

411

El pilotaje y monitoreo de los planes de acción es realizado por el propio Consistorio en la mayoría de los casos (90%), y concretamente por su Departamento de Medio Ambiente (59%), destacando asimismo el papel desarrollado por las Agencias de Desarrollo Local (23%) por su rol a desempeñar de cara al futuro. Como consecuencia del ámbito competencial dominante, éstos responden a la naturaleza eminentemente local de la problemática tratada, lo cual afecta a la perspectiva territorial y a las posibilidades de homogeneizar la información disponible (de ahí la relevancia de este servicio en las Redes, tal y como apuntábamos en su análisis). Según señala Vicent Sureda en el Informe sobre la Problemática Urbana, el mejor instrumento para superar la dialéctica sectorial y alcanzar la transversalidad es “realizar una adecuada selección de un número reducido de indicadores de sostenibilidad que interrelacionen aspectos nucleares de diferentes áreas temáticas”. Las herramientas vinculadas a los sistemas de información (local) y las nuevas tecnologías son una apuesta de futuro para la evaluación del cumplimiento y mejora continua del desarrollo local sostenible generando información que vaya más allá de indicadores como el Producto Interior Bruto y analice la calidad de vida de la población. Los siguientes cuadros sintetizan el análisis efectuado en el Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España: Debilidades de los modelos desarrollados - Diseño unilateral y reducida participación que implica tanto un excesivo carácter técnico como baja aceptación. - Grado de fiabilidad limitada (dificultades informativas) - Interpretación cuantitativa literal, lo que conlleva descontextualización y dificultad de respuesta. Fortalezas - Facilitan la evaluación y seguimiento - Esenciales para detectar déficits y oportunidades, identificar tendencias, anticipándose en una estrategia de mejora continua. - Relacionan tiempo y espacio (escenarios actualesfuturos, problemáticas locales-globales) - Concretan un proceso complejo - Informan a la ciudadanía - Son claves para la participación ciudadana, dada su influencia sobre los procesos de toma de decisiones En relación con estas dificultades, su traslación en términos prácticos ha supuesto: -

Que los planes de acción y compromiso público han quedado mayoritariamente pendientes de ejecución. 412

-

La existencia de un tratamiento no global de los indicadores. Ello plantea la oportunidad y necesidad de reforzar la base de información local, potenciando el posicionamiento multinivel de la Administración local.

-

La situación pendiente en que se encuentran los planes de seguimiento y control. Las escasas herramientas técnicas desarrolladas se caracterizan por ser no participadas (por ejemplo, Observatorios y Comisiones)

-

El reducido impacto real de la A21L sobre los presupuestos municipales.

-

La actual situación de los planes de comunicación y retroalimentación, pendiente aún por desarrollar (las pocas experiencias se han centrado mayoritariamente en acciones de educación ambiental)

413

QUINTA PARTE. ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN CULTURAL EN ESPAÑA

415

19. Un modelo de análisis para la planificación cultural desde la perspectiva de la A21 de la Cultura. Tras haber desmenuzado la dinámica de A21L y sus condicionantes en nuestro país, llega el turno de extraer las principales conclusiones que de ésta se derivan para la Agenda 21 de la Cultura y el desarrollo de las políticas de planificación cultural local. Con el objeto de caracterizar la situación de la planificación cultural en España y analizar sus posibilidades como motor de desarollo local sostenible, a continuación presentamos una metodología de análisis sustentada en el marco lógico de la Agenda 21 de la Cultura y la experiencia histórica de la Agenda 21 Local. El factor tiempo constituye una variable decisiva para la maduración de los procesos de planificación a largo plazo. Si comparamos el grado de desarrollo de la experiencia de la A21L en España frente a la incipiente planificación en materia cultural, resulta evidente que las conclusiones extraídas del análisis de la primera resultan un referente de suma utilidad para evaluar el potencial desarrollo de la Agenda 21 de la Cultura, anticipando los obstáculos a los que ésta se enfrentará y permitiéndonos definir directrices para el desarrollo de protocolos locales y multinivel que permitan la optimización de la estrategia desde una perspectiva global. Si bien es cierto que existen diferencias de forma y fondo entre las políticas medio ambientales y las culturales (por ejemplo, las concejalías de cultura cuentan con un desarrollo histórico, mientras que las de medioambiente se constituyeron prácticamente en paralelo al desarrollo de las A21L) desde nuestra tesis apostamos a que son más las cuestiones que acercan el ámbito cultural y el ecológico que las que lo alejan, tal y como hemos justificado en el marco teórico en relación con el concepto antropológico de cultura como cuarto pilar del desarrollo sostenible. De otro lado, ¿existe tanta diferencia, al fin y al cabo, entre los recursos ambientales y los culturales?. Mantenemos serias dudas sobre si el patrimonio simbólico no padece acaso de los mismos males que su homólogo natural: ¿acaso es ilimitado el patrimonio simbólico?, ¿es 100% renovable? ¿Qué trascendencia puede tener la desaparición de culturas, lenguas, valores y conocimientos? ¿Acaso no imita el arte a la naturaleza? Dejemos abierto este planteamiento, si bien nuestra visión destaca el enlace y la complementariedad entre el patrimonio natural y cultural, ya que consideramos que ambos campos no son sino dos caras de una misma moneda, el desarrollo humano. La siguiente tabla define las dimensiones y variables explicativas que integran nuestro modelo de análisis para planificación cultural local en el marco normativo de la Agenda 21 de la Cultura.

417

Tabla 44. Dimensiones y variables del modelo de análisis de la A21 de la Cultura DIMENSIÓN VARIABLES Interacción entre las políticas culturales globales y locales: grado de proyección estatal exterior y participación en foros internacionales (también del gobierno autonómico).

Organización

Grado de coordinación entre los distintos niveles territoriales de la Administración pública. La estructura constitucional del país condiciona esta cuestión a través del grado de descentralización y la clarificación de roles por niveles territoriales (distribución de competencias culturales y recursos asignados a tal fin). Existencia de una campaña de promoción estatal para la Agenda 21 de la Cultura. Rol y apoyo activo en la difusión por parte del Ministerio de Cultura y de la Federación Española de Municipios y provincias. Existencia de estructuras de cooperación y coordinación territorial intermunicipal: redes provinciales y autonómicas de intercambio de buenas prácticas. Liderazgo e iniciativa política local al máximo nivel (Alcaldía). Compromiso público, consenso y acuerdo plenario. Establecimiento de marcos normativos y presupuestarios de actuación adecuados, tanto a nivel local como supramunicipal (coherencia global de las políticas culturales). Organización de la Administración municipal y capacidad de actuación transversal (coordinación entre departamentos, existencia de mecanismos como comisiones intersectoriales, experiencia de colaboración con otros departamentos de la Concejalía de Cultura). Creatividad y capacidad de innovación institucional frente a la rigidez burocrática y el continuismo. La articulación y cooperación en red con otros municipios se identifica como factor clave (aprendizaje en buenas prácticas) para los Ayuntamientos. Grado de autonomía local: disponibilidad de recursos humanos y presupuestos para el desarrollo de la planificación cultural local. Canales de acceso a la información pública, mecanismos y metodologías de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y desarrollo de la democracia cultural. Vertebración y articulación de los agentes culturales (densidad de asociaciones, profesionales, vertebración de la sociedad civil…)

418

Conocimiento

Tradición de planificación estratégica en el sector cultural: Buonismo; institucionalismo de la cultura y grado de madurez de las políticas culturales para el desarrollo. Ambigüedad conceptual e indefinición del sector. Valoración e imagen que tiene del sector la sociedad local. Disponibilidad de información, transparencia y existencia de estadísticas culturales. Democracia cultural y experiencia en procesos participativos. Capacitación de los gestores culturales municipales herramientas y metodologías de planificación cultural.

en

Metodologías de diagnóstico integral de la realidad cultural local. Capacidad de anticipación y metodología prospectiva. Evaluación y monitoreo del cambio: indicadores y observatorios.

Fuente: Elaboración propia A continuación pasamos a considerar estas cuestiones, definiendo el escenario de partida que condicionará las posibilidades de desarrollo de la planificación cultural local en el marco de la Agenda 21 de la Cultura. Para ello abordaremos en primer lugar el marco competencial español en materia de cultura y presentaremos las principales características organizativas de la Administración pública por niveles territoriales. De este modo, definiremos el escenario supramunicipal de las políticas culturales locales en nuestro país.

419

20. Marco competencial de la planificación cultural en España: descentralización y concurrencia. De acuerdo con Manito (2008), la progresiva incorporación de la cultura como ámbito de actividad del sector público toma sus características diferenciales en España como resultado de la dictadura vigente hasta finales de los años setenta. Con el fin del Franquismo y la Constitución de 1978 se inicia el desarrollo histórico del Estado del Bienestar en nuestro país, convirtiéndose el sector cultural en un ámbito susceptible de ser objeto de la gestión pública. La cultura deviene un nuevo campo para la actividad del sector público, lo que se traduce en programas y políticas culturales impulsadas a iniciativa de la organización estatal. De este modo, el sector público va a extender progresivamente su influencia más allá de las decisiones que determinan los recursos públicos destinados a cultura, para pasar a considerarse un agente activo y relevante en el debate artístico y cultural del territorio. Realizando un breve recorrido histórico, destacaremos cómo el Ministerio de Cultura es creado en el año 1977, reuniendo las competencias de patrimonio y bellas artes (procedentes del Ministerio de Educación) y las de espectáculos: cine, teatro, música y danza (dependientes del Ministerio de Información y Turismo). De acuerdo con el Real Instituto Elcano (2004), otro aspecto de interés es la fuerte centralización que caracteriza al Estado español en materia cultural a mediados de la década de los 70, al inicio de la transición democrática, cuando Madrid era la sede de los principales contenedores culturales. Además, existían diversos eventos sostenidos por el Estado aunque descentralizados (como los antiguos Festivales de España), si bien al margen de la política estatal algunas ciudades mantenían temporadas estables de espectáculos (Barcelona, San Sebastián…). Por otra parte, el Estado sostenía una red de Bibliotecas en las capitales provinciales, los principales Archivos históricos y una red de Museos de Bellas Artes de muy desigual interés, en general anticuados en su concepción y alejados de la moderna museología. Además, la política de protección del patrimonio era realizada con criterios reduccionistas propios de la época. De este modo, encontramos una situación de partida caracterizada por un claro atraso respecto a Europa, esto supone un déficit histórico de partida en relación con la capacidad de modernización e innovación que reclama la Agenda 21 de la Cultura. Como señala el Real Instituto Elcano en su informe Las Políticas Culturales en Europa: el caso español 2004) la insuficiencia de la red de bibliotecas públicas y los bajos índices de lectura, la deficiente conservación del patrimonio artístico, la debilidad de las enseñanzas artísticas o las carencias de institucionalización de las culturas regionales eran buena muestra de ello. También interesa destacar la conexión entre el déficit de partida con que se inicia la construcción del Estado del Bienestar en España y cuestiones como:

420

ƒ

El grado de definición del propio sector cultural y la valoración social concedida al mismo. La indefinición que padece, junto con la perspectiva “buonista”, conllevan un atraso histórico en el nivel de profesionalización de los gestores culturales.

ƒ

Una Administración pública que ha iniciado de manera reciente el proceso de construcción del Estado de las Autonomías y, por tanto, el desarrollo de su descentralización. A ello se le suma una política en materia cultural que se encuentra en el otro extremo de la perspectiva del Institucionalismo, esto es, el papel activo de la cultura en la vida política y social. El Régimen franquista se caracterizaba por una “cultura de evasión”, fundamentada en el fútbol, toros, cine, radio y literatura de quiosco), dirigida al consumo de masas.

ƒ

Una sociedad civil que despierta a la democracia, en general, y a la democracia cultural en particular.

A partir de este panorama inicial, no es de extrañar algunos de los principales conflictos en materia de planificación cultural que vamos a observar en nuestro país y a los que deberá hacer frente la Agenda 21 de la Cultura: ƒ

Importante descoordinación entre las diversas políticas de los diferentes niveles administrativos, por ejemplo en materia de lectura, museos… Este fenómeno se agrava debido al carácter concurrencial de las competencias culturales.

ƒ

Solapamiento en las acciones lo cual afecta particularmente a cuestiones como la formación de públicos.

ƒ

Ineficiencia de las políticas públicas materializada, por ejemplo, en las carencias históricas de información y estadísticas culturales (propiciadas en buena medida por la propia indefinición del sector).

Obviamente las implicaciones de estos aspectos a la hora de abordar los compromisos de la Agenda 21 de la Cultura son de gran relevancia. Con el objeto de profundizar en estas cuestiones y siguiendo el esquema de análisis multinivel propuesto por nuestra tesis, a continuación realizamos un repaso a la situación de los diferentes ámbitos competenciales en materia de planificación cultural en España

20.1. El marco constitucional: distribución de competencias por niveles territoriales. Como señala el Real Instituto Elcano (2004), el texto constitucional contiene un conjunto de preceptos que lo definen como una verdadera "Constitución Cultural", dado el contexto plurinacional y plurilingüístico reconocido en los artículos 2 y 3 de la Constitución. La centralidad de la cultura se manifiesta el texto constitucional en el alto rango de las tareas diferenciadas 421

encomendadas a los poderes públicos en garantía de los procesos culturales (creación, transmisión y conservación de la cultura). El acceso a la cultura como derecho de todos los ciudadanos y parte de los principios rectores de la política social y económica es otro aspecto a destacar. Además, tal y como señala Zallo (2008), la cultura se manifiesta como un factor de gran relevancia estructuradora de la configuración territorial del Estado, ya que las Comunidades Autónomas se definen como conjuntos de provincias limítrofes con “características históricas, culturales y económicas comunes” (art. 143) La Constitución reconoce las competencias culturales como un núcleo fundamental del autogobierno de las Comunidades autónomas. Otro aspecto de interés, es que el concepto de cultura se configura en la Constitución de manera muy abierta e indefinida. Pese a esta ambigüedad conceptual asociada al término cultura y la indeterminación que este hecho conlleva en la definición de las políticas culturales, el concepto se ha incorporado plenamente al derecho positivo. De esta manera, se obliga a los poderes públicos a realizar una serie de políticas públicas positivas que implican el desarrollo de unos servicios públicos de carácter cultural dirigidos a los diferentes ámbitos integrantes del sector. De este modo, el artículo 44.1 especifica que los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura. Se positiviza jurídicamente el concepto de cultura, decantándose por su realidad pluridimensional y concretándose en diferentes sectores: conservación y promoción del patrimonio histórico, cultural y artístico por parte de los poderes públicos (artículo 46), promoción de la ciencia e investigación científica y técnica (artículo 44.2), garantía del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza (artículo 27) y papel de los medio de comunicación (artículo 20.3). Otra fuente para la definición de los límites de la cultura puede encontrarse en la distribución de competencias establecidas por la Constitución (artículos 148 y 149) y los Estatutos. En las Comunidades bilingües se añaden a éstas la recuperación, conservación y promoción de la lengua propia. En referencia a la distribución de competencias, los tres niveles reconocidos en la Constitución (la Administración Central, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales) tienen atribuciones genéricas en materia de cultura, lo que supone, de acuerdo con Rausell (2007), el predominio del principio de concurrencia. La Constitución española compromete a todos los poderes públicos a tutelar y promover el acceso a la cultura y, pese a la distribución de competencias en algunas materias culturales, la jurisprudencia constitucional ha reafirmado la idea de que la cultura es una competencia que se corresponde con la esencia institucional de cualquiera poder público, de modo que permite la intervención plenamente concurrente de todas las instancias de la Administración.

422

No obstante, la concurrencia existente en materia de fomento de la cultura no impide la existencia de reglas ordinarias de reparto competencial en relación con materias e instituciones culturales específicas. En este sentido, el artículo 149.1 de la Constitución especifica como competencias exclusivas del Estado la legislación referida a la propiedad intelectual (artículo 149.1.9), el fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (artículo 149.1.15), las normas básicas referidas a la libertad de expresión y los medios de comunicación (artículo 149.1.27), la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental y los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal (artículo 149.1.28) y la legislación referida a títulos académicos y profesionales y sobre las normas básicas por el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (artículo 149.1.30). Posteriormente, el artículo 149.2 especifica que el estado considerará el servicio de la cultura como un deber y una atribución esencial sin perjuicio de las competencias que asuman las comunidades autónomas. Por otro lado, el artículo 148.1 especifica el ámbito de competencias de las comunidades autónomas: museos, bibliotecas, conservatorios de música (artículo 148.1.15); patrimonio monumental (artículo 148.1.16); fomento de la cultura y de la investigación (artículo 148.1.17) y también la promoción del deporte y uso del ocio (artículo 148.1.19). Además, si bien continúan en manos de la Administración Central los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, en la mayoría de estos casos su gestión ha sido también transferida a las Comunidades Autónomas. Los respectivos Estatutos de autonomía son los que legalmente se atribuyen en su articulado las funciones sobre las materias culturales, lo que implica la atribución de la titularidad de la competencia y determina la acción cultural de las comunidades autónomas, tal y como a continuación expondremos. Finalmente, dentro del ámbito concurrencial definido por la Constitución, el ámbito local presenta como única competencia el servicio de bibliotecas en caso de que tengan más de 5.000 habitantes, tal y como recoge la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL), promulgada por el Estado. 20.2. Breve descripción de la organización del sistema de Administraciones Públicas en materia de cultura. A partir del anterior análisis competencial y del proceso histórico de descentralización autonómica que a continuación desarrollamos, destacan como cuestiones de interés. ƒ

Cierta indefinición legal de las competencias en materia de cultura.

ƒ

Tendencia a la concurrencia generalizada entre los diversos niveles de la Administración pública.

423

En sintonía con lo señalado por Roselló (2008) podemos apuntar la necesidad de una optimización en materia de colaboración y coordinación entre los diferentes entes y niveles administrativos, que eviten ineficiencias y conflictos en materia de planificación cultural (por ejemplo, solapamientos, carencias y duplicidades. Con el objeto de contextualizar y analizar esta cuestión, a continuación introduciremos las principales características organizativas de las Administraciones central y autonómicas para lo cual estudiaremos: ƒ ƒ ƒ ƒ

Rasgos de la estructura institucional del Ministerio y las Consejerías de Cultura. Características de la coordinación y comunicación intersectorial. Las actuaciones de coordinación entre los distintos niveles territoriales de la Administración pública Los programas para la proyección y cooperación internacional.

20.2.1. Organización del Ministerio de Cultura. El órgano rector de la política cultural de la Administración Central es el Ministerio de Cultura. La administración cultural del Estado y la de las Comunidades Autónomas tienen en común una estructura orgánica directa muy ligera, basada en una Subsecretaría y su correspondiente Gabinete Técnico, de la que depende la Secretaría General Técnica y tres direcciones generales en el caso del Estado (la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, la Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas y la Dirección General de de Políticas e Industrias Culturales) y en una o dos direcciones generales en el caso de las Comunidades Autónomas. Esta levedad organizativa se debe a que ciertos sectores culturales se hallan configurados como entes autónomos en régimen de descentralización funcional, dotados de personalidad jurídica propia y de una limitada autonomía funcional. Así sucede, dentro de la Administración del Estado, en el teatro y la música y en la cinematografía y el audiovisual, sectores en los que la gestión de las políticas públicas corresponde a dos organismos autónomos, el Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM) y el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA). El siguiente esquema presenta la estructura a grandes rasgos. Señalando con mayor detalle la organización de las diferentes Direcciones generales: ƒ

Secretaría General Técnica: Vicesecretaría General Técnica; Subdirección General de Cooperación Cultural con las Comunidades Autónomas; Subdirección General de Publicaciones, Información y Documentación; División de Estadísticas Culturales; División de Recursos y Relaciones con los Tribunales.

ƒ

Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales: Subdirección General de Protección del Patrimonio Histórico; Subdirección General de Museos Estatales; Subdirección General del Instituto del Patrimonio 424

Cultural de España; Subdirección General de Promoción de las Bellas Artes. ƒ

Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas: Subdirección General de Coordinación Bibliotecaria; Subdirección General de los Archivos Estatales; Subdirección General de Promoción del Libro, la Lectura y las Letras Españolas.

ƒ

Dirección General de Políticas e Industrias Culturales: Subdirección General de Promoción de Industrias Culturales y de Fundaciones y Mecenazgo; Subdirección General de Cooperación Cultural Internacional; Subdirección General de Propiedad Intelectual. Esquema 26. Estructura del Ministerio de Cultura MINISTRO

SUBSECRETARÍA

Secretaría General técnica

Dirección General de Políticas e Industrias Culturales

DG de Bellas Artes y Bienes Culturales

DG Libro, Archivos y Bibliotecas

Fuente: www.mcu.es/organizacion/organigrama (2009)

425

Esquema 27. Otros órganos, organismos y entidades adscritos, dependientes o relacionados administrativamente con el departamento

Fuente: www.mcu.es/organizacion/organigrama (2009) Esta tendencia de descentralización funcional, está igualmente presente en las Comunidades Autónomas. Ejemplo de ello son el Instituto Valenciano de Cinematografía “Ricardo Muñoz Suay”, el Instituto Valenciano de Artes Escénicas, Cinematografía y Música y el Instituto Valenciano de Arte Moderno; el Instituto de las Industrias Culturales de Cataluña; el Instituto Gallego de las Artes Escénicas y Musicales…

426

20.2.1.1. Estrategias de coordinación y comunicación del Ministerio de Cultura. Tal y como señala la A21 de la Cultura, la transversalidad en contenidos y la acción multinivel se encuentran en la base de una política cultural óptima. A continuación exponemos las principales acciones desarrolladas por el Ministerio desde esta perspectiva. La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales es el órgano superior de la cooperación interministerial. Situada orgánicamente bajo la dirección de la Presidencia del Gobierno, su función es “trazar políticas conjuntas y poner los recursos de diversos ministerios al servicio de la política cultural”. El Ministerio de Cultura coordina sus actuaciones en áreas concretos con los Ministerios de Fomento, Medio Ambiente y Ciencia y Tecnología. Destaca la puesta en marcha de programas como el “1% cultural” en colaboración con los Ministerios de Fomento y Medio Ambiente, que implica la creación de una “Comisión mixta del uno por ciento Cultural”; o “Internet en las bibliotecas públicas” en colaboración con el Ministerio de Ciencia y Tecnología. En el ámbito de la proyección internacional de la cultura, tal y como desarrollamos con mayor detalle más abajo, es relevante la colaboración interministerial entre el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Asuntos Exteriores. Además de sus respectivas competencias en esta materia, en la que actúan coordinadamente, ambos Ministerios están presentes en los órganos de gobierno de organismos autónomos como el Instituto Cervantes o entidades públicas empresariales como la Sociedad Estatal de Acción Cultural Exterior (SEACEX). En relación con la comunicación cultural entre las CCAA, la Constitución encomienda al Estado esta tarea. En cumplimiento de este mandato se creó la Subdirección General de Comunicación Cultural con las Comunidades Autónomas, integrada en la Dirección General de Cooperación y Comunicación Cultural del Ministerio de Cultura. La Subdirección General tiene como funciones: cooperar con la acción cultural de las CCAA, propiciando la comunicación cultural entre las mismas; el conocimiento de la pluralidad y riqueza de sus respectivos patrimonios culturales; y el intercambio de información sobre sus actividades culturales. Asimismo, deberá facilitar el conocimiento de la diversidad cultural de las CCAA en el exterior. Esta última función deberá realizarse en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores y las misiones diplomáticas en el extranjero. En la práctica, los mecanismos de coordinación entre la Administración Central y las CCAA en materia de cultura han tenido una eficacia variable, tal como señala el informe “La Política Cultural en España” (2004). En la actualidad, la coordinación entre las administraciones central y autonómica se ejerce a través de organismos como el Consejo del Patrimonio, el Foro de Comunicación, la Junta Superior de Museos o la Junta Superior de Archivos.

427

Considerando los diversos ámbitos de actuación, destaca la rehabilitación y conservación del patrimonio, donde la acción conjunta de las distintas administraciones ha dado mayores frutos. Recientemente, España se convirtió en el país del mundo con mayor número de bienes declarados por la UNESCO Patrimonio de la Humanidad. Asimismo, a partir de los años 90 han proliferado los acuerdos de colaboración entre los distintos niveles de gobierno (consorcios), principalmente para proyectos de remodelación urbana asociados a la construcción de equipamientos culturales de prestigio. 20.2.1.2. Programas de Cooperación cultural internacional La A21 de la Cultura destaca la importancia del escenario de globalización para las políticas culturales. ¿Qué características presenta la cooperación cultural internacional en España? A continuación presentamos las cuetiones de mayor interés. En consonancia con la mayoría de países europeos, la proyección exterior de la cultura da lugar a una actuación conjunta entre el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Asuntos Exteriores. En el Ministerio de Cultura, la Dirección General de Cooperación y Comunicación Cultural participa en la preparación de acuerdos y programas bilaterales y multilaterales dirigidos a promover los intercambios culturales. Esta Dirección General también asesora la participación española en organismos internacionales, además de cooperar en la proyección cultural exterior y coordinar las actividades internacionales del Ministerio de Cultura. Otras actividades a destacar son las desarrolladas por: ƒ

ƒ ƒ

Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, el Museo Nacional del Prado y el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía (difusión de las artes plásticas y participación en foros y organismos internacionales para la protección del patrimonio cultural). La Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas (promoción de autores españoles y apoyo a la traducción y edición de obras a otras lenguas). Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (proyección exterior de la cinematografía y de las artes audiovisuales españolas).

En relación con la acción cultural exterior de otros Ministerios, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia desempeña también un importante papel en el ámbito de la cultura asociada a la educación, al depender de ella las Consejerías de Educación de las Embajadas de España y la acción educativa española en el exterior en el extranjero. En el Ministerio de Asuntos Exteriores se ocupa de la acción cultural exterior la Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas, encuadrada en la Agencia Española de Cooperación Internacional. Son de su competencia también los intercambios culturales y científicos (becas, lectorados), así como los acuerdos internacionales de España en estas materias. Actúa a través de 428

las representaciones diplomáticas y consulares y de ella dependen los centros culturales de la AECI en el exterior. El Instituto Cervantes, organismo autónomo creado en 1991 y adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores, tiene la misión de promover la lengua española y la cultura en español en el mundo, para lo que cuenta con una red de 40 centros en países de habla no hispana. En sus órganos de gobierno están representados además los Ministerios de Educación, Cultura y Deportes y de Hacienda. La acción cultural exterior se apoya asimismo en instituciones como la Sociedad Estatal para la Acción Cultural Exterior (SEACEX), establecida por el gobierno en el año 2000 para la organización de exposiciones internacionales; la Fundación Carolina, creada el mismo año para la promoción de las relaciones culturales (becas, programa de visitantes), en especial con la Comunidad Iberoamericana de Naciones; la Casa de América de Madrid (1992); y la Casa Asia de Barcelona (2001), consorcio público formado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona. Si atendemos a la presencia cultural exterior por áreas geográficas, es en Europa, Latinoamérica y los países de la ribera sur y oriental del Mediterráneo donde se concentran el grueso de los centros culturales españoles. La incorporación de España a las instituciones europeas (Consejo de Europa en 1977 y Comunidad Europea en 1986) ha estrechado las relaciones culturales y educativas con los vecinos europeos en todos los órdenes. El hecho de compartir un idioma común facilita la interacción cultural con Hispanoamérica, con la que existen intercambios artísticos, educativos y comerciales que trascienden ampliamente el marco de la acción política. Es muy relevante la cooperación educativa en los distintos niveles (de la ayuda al desarrollo a los programas conjuntos de investigación), así como la lingüística (Asociación de Academias de la Lengua Española, Congresos Internacionales de la Lengua Española); para las industrias culturales de ambas orillas (libro, música, teatro, cine) el área hispanohablante constituye un mercado natural. Como resultado del espectacular aumento de la población de origen hispano en los Estados Unidos, es creciente la atención de las autoridades españolas hacia este área de potencial influencia cultural. 20.2.2. Las Comunidades Autónomas. El desarrollo de las competencias culturales autonómicas ha dependido en gran medida del grado de definición cultural y lingüístico de la Comunidad, de los contenidos concretos de los respectivos Estatutos de Autonomía, y de la voluntad y de los recursos de cada Comunidad para llevar a cabo la acción cultural. Siguiendo a Zallo (2008), el protagonismo de los gobiernos autonómicos en este ámbito ha sido mayor en aquellas regiones dotadas de lengua y cultura propias, y en particular en las llamadas nacionalidades “históricas”: Cataluña, Galicia y el País Vasco. Una parte de las Comunidades Autónomas (Cataluña, País Vasco, Andalucía, Castilla La Mancha y 429

Extremadura) han organizado la administración cultural por medio de un departamento exclusivo, mientras que en las doce restantes se siguen fórmulas de departamentos o consejerías mixtos, en las que la cultura comparte administración con la educación, el turismo, los medios de comunicación social o el deporte. Esto resulta de gran interés a la hora de considerar la perspectiva de transversalidad reclamada por la Agenda 21 de la Cultura, ya que nos muestra las relaciones de contenidos con los que interactúa la cultura de manera más habitual (o al menos más orgánica). Tabla 45. Estructura organizativa de las Consejerías de Cultura en España. GOBIERNO AUTÓNOMO

CONSEJERO

VICECONSEJERO

DIRECTOR GENERAL Secretaría Gral. Técnica D.G. de Bienes Culturales

ANDALUCÍA

Consejería de Cultura

Viceconsejería de Cultura

D.G. de Fomento y Promoción Cultural D.G. de Instituciones del Patrimonio Histórico

ARAGÓN

Departamento de Educación, Cultura y Deporte

Viceconsejería de Educación, Cultura y Deporte

Secretaría Gral. Técnica D.G. de Patrimonio Cultural D.G. de Cultura Agencia para el Desarrollo de la Comunicación y Proyectos Culturales

ASTURIAS

Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo

Viceconsejería

Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo D.G. de Promoción Cultural y Política Lingüística

BALEARES

CANARIAS

CANTABRIA

Consejería de Educación y Cultura

Secretaría General

Consejería de Educación, Cultura y Deportes

Viceconsejería de Cultura y Deportes

D.G. de Cultura D.G. de Política Lingüística D.G. de Cultura D.G. de Patrimonio Histórico Secretaría General

Consejería de Cultura, Turismo y Deporte

D.G. de Cultura

430

GOBIERNO AUTÓNOMO

CONSEJERO

VICECONSEJERO

DIRECTOR GENERAL Secretaría General

CASTILLA Y LEÓN

Consejería de Cultura y Turismo

D.G. de Patrimonio y Bienes Culturales D.G. de Promoción e Instituciones Culturales Gabinete de Cultura

CASTILLA-LA MANCHA

Secretaría General de Cultura D.G. de Patrimonio y Museos

Consejería de Cultura

D.G. de Promoción Cultural y Artesanía D.G. de Servicios

CATALUÑA

Departamento de Cultura. Departamento de Educación

Secretaría General de Cultura

COMUNIDAD. VALENCIANA

Consejería de Cultura, Educación y Deporte

Secretaría Autonómica de Cultura

EXTREMADURA

Consejería de Cultura

GALICIA

Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo

LA RIOJA

D.G. de Promoción Cultural D.G. de Patrimonio Cultural D.G. de Política Lingüística D.G. del Libro y Bibliotecas D.G. de Política Lingüística y Patrimonio Cultural Valenciano Secretaría General Técnica D.G. de Patrimonio Cultural D.G. de Promoción Cultural Secretaría General D.G. de Promoción Cultural D.G. de Patrimonio Cultural D.G. de Comunicación y Audiovisual

Consejería de Educación, Cultura y Deporte

Secretaría General Técnica D.G. de Cultura Secretaría General Técnica

MADRID

Consejería de Cultura y Deportes

Viceconsejería de Cultura y Deportes

D.G. de Archivos, Museos y Bibliotecas D.G. de Promoción Cultural D.G. de Patrimonio Histórico Secretaría General

MURCIA

Consejería de Educación y Cultura

Secretaría Sectorial de Cultura y Enseñanzas de Régimen Especial D.G. de Cultura

431

GOBIERNO AUTÓNOMO

CONSEJERO

NAVARRA

Departamento de Cultura y Turismo

VICECONSEJERO

DIRECTOR GENERAL D.G. de Cultura Dirección de Patrimonio Cultural

PAÍS VASCO

Departamento de Cultura

Viceconsejería de Cultura, Juventud y Deportes. Viceconsejería de Política Lingüística

Dirección de Difusión Cultural Dirección de Planes de Eusquera Dirección de Promoción del Eusquera Dirección de Coordinación del Eusquera

Fuente: La Política Cultural en España (2004) En cuanto a las relaciones entre Comunidades, podemos destacar la escasez de intercambios y relaciones técnicas entre ellas, tal y coo señala el informe del Real Instituto Elcano (2004). En materia de proyección cultural española en el exterior, la coordinación de los gobiernos autonómicos entre sí y con el gobierno central no ha producido avances significativos en los últimos años, con excepción de la creación del Institut Ramon Llull, consorcio creado por la Generalitat de Cataluña y el Gobierno de las Islas Baleares con la colaboración del Ministerio de Asuntos Exteriores. para la difusión exterior de la cultura catalana. En lo que respecta a la coordinación en el ámbito local, y en adición a los consorcios mencionados entre Estado, CCAA y determinados núcleos urbanos, es de destacar la labor de apoyo a los municipios por parte de algunas administraciones provinciales, tal y como desarollamos en el siguiente punto. La acción cultural exterior de las Comunidades Autónomas ha crecido significativamente en los últimos años, aunque su alcance es muy variable de unas a otras en función de su peso económico y de la existencia de lengua y cultura propias. La Comunidad Valenciana ha sido una de las más activas en el exterior. La Generalitat de Cataluña creó en 1992 el Consorcio Catalán de Promoción Exterior de la Cultura (COPEC) con la finalidad de impulsar la realización de acciones que favorecieran la presencia de la cultura catalana en los mercados internacionales. Regiones con importantes comunidades de emigrantes en el exterior, como Galicia, han tendido a favorecer la organización de intercambios, la celebración de tradiciones y la presentación de su folclore y realidad cultural de forma dirigida a éstos y otros colectivos. Las Comunidades fronterizas con Portugal y Francia llevan a cabo programas de intercambio cultural a menudo en el marco de la política regional europea. Es cada vez más frecuente entre las CCAA el recurso a las actividades culturales como instrumento de promoción comercial y turística internacional. En menor grado, algunas ciudades (y otros actores públicos como las universidades) se han sumado también a la cooperación internacional, a menudo en el marco de la Unión Europea (hermanamientos, Eurocities). En la

432

última década, algunos grandes proyectos culturales y de regeneración urbana con intervención de distintas administraciones han tenido una fuerte dimensión internacional (Juegos Olímpicos de Barcelona y Exposición Universal de Sevilla en 1992, Museo Guggenheim de Bilbao en 1997, Salamanca capital cultural europea en 2002, Foro de las Culturas de Barcelona en 2004). Ya hemos señalado anteriormente la evolución histórica desde el centralizado modelo franquista al Estado democrático de las Autonomías y cómo el proceso de transferencia de las competencias culturales ha reducido el papel de la Administración central a favor de los gobiernos autonómicos. A lo largo del proceso autonómico, el Estado ha procedido a traspasar a las Comunidades Autónomas la mayoría de sus servicios e infraestructuras regionales en un proceso de descentralización que ha convertido a las comunidades autónomas en poderes culturales de primer orden. A nivel autonómico podemos distinguir históricamente tres fases principales en este proceso de descentralización de las políticas culturales: ƒ

Una primera etapa que abarca hasta el año 1988 y que supone la creación de las estructuras de gestión y planificación.

ƒ

Una segunda fase ligada a un ciclo económico expansivo y a la efervescencia de eventos conmemorativos (Olimpiadas de Barcelona, Expo 92) que dispara el gasto público en equipamientos y programación cultural en muchas CCAA.

ƒ

Una tercera fase mucho más crítica, caracterizada por las restricciones presupuestarias de una fase económicamente recesiva.

De este modo, a mediados de los años 90 se ha culminado prácticamente el proceso de descentralización cultural desde la Administración central a la regional. Pese a que el proceso de descentralización no ha sido favorable para la capacidad del gasto público local en materia de cultura, tal y como veremos a continuación, a partir de los últimos años de esta década, son los municipios los que han protagonizado el mayor esfuerzo en promoción y difusión cultural. Las manifestaciones culturales de las dos ciudades europeas de la cultura en los años 2000 y 2002 son prueba de ello.

433

21. La política cultural desde la proximidad. Una primera cuestión a señalar es la relevancia del escenario local como ámbito de ejecución de las políticas culturales, en consonancia con los planteamientos de la A21 de la Cultura. Tal y como señala Mascarell (2008) y como comprobaremos a continuación, la política cultural local adquiere su mayor influencia como política de proximidad al ciudadano y por su interacción con las políticas de desarrollo local: integración social, promoción económica y empleo, planificación urbana.... En primer lugar, debe considerarse la mayor eficacia de las políticas de proximidad, tal y como recoge el principio de subsidiariedad. De acuerdo con Fossas (2002) la construcción de las políticas culturales en la España contemporánea se ha estructurado a partir del gran esfuerzo de la administración local, generadora del grueso del gasto cultural de las administraciones públicas, que tiene sus orígenes en los gobiernos locales nacidos de las primeras elecciones municipales democráticas en 1979, que apostaron por la cultura y la recuperación de la calle como espacio festivo colectivo. Tal y como señala el Consejo de Europa / Ericarts (2008) y recoge la siguiente tabla, prácticamente todos los países europeos se caracterizan por el prediominio local del gasto público en cultura. Tabla 46. Porcentaje de la distribución del gasto público en cultura por niveles de gobierno País Año Gobierno Gobierno Gobierno central (%) regional (%) local (%) Alemania 2003 13´4 43´4 43´2 España 2004 15´8 28 56´3 Polonia 2006 19´6 48 32´2 Suiza 2002 25´3 36´2 38´5 Holanda 2004 29 8 63 Gran Bretaña 2004 34´1 N/A 65´9 Austria 2005 34´6 34´3 30´9 Noruega 2005 38´6 5´4 56 Canadá 2004 45´4 28´6 26 Suecia 2005 48 10 42 Francia 2002 51 12 36 Italia 2000 52´2 14´6 33´2 Eslovaquia 2006 53´5 16´3 30´2 Finlandia 2005 57´2 N/A 42´8 Dinamarca 2005 62´5 3´6 33´9 Estonia 2005 62´6 1´8 35´6 Fuente: Council of Europe / Ericarts. Compendium of cultural policies and Trends in Europe, 9th edition (2008)

435

En sintonia con lo que observábamos en el caso europeo, también en España el gasto público cultural más importante corresponde al de los municipios, alcanzando el principal protagonismo con el 56% del total. La tabla 47 muestra el grado de esfuerzo presupuestario relativo realizado por los distintos niveles de las Administraciones públicas en el desarrollo de las políticas culturales. Destaca de manera muy significativa el nivel local, que presenta los mayores niveles de porcentaje del gasto público liquidado total, con un 5,06% del gasto público local total liquidado en cultura, frente a niveles muy inferiores de la Administración regional (1,22%) y Central (0,5%). En términos dinámicos también observamos cómo el nivel local destaca con el mayor crecimiento para el periodo 2000-2007, con una variación de 0,84 puntos frente a niveles muy inferiores de la Administración regional (0,04puntos) y Central (0,15 puntos). Tabla 47. Gasto liquidado en cultura por tipo de administración pública. Administración General del Estado Administración Autonómica Administración Local

En % del gasto liquidado total En % del gasto liquidado total En % del gasto liquidado total

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0,35 0,37 0,45 0,51 0,47 0,47 0,5 0,5 1,18

1,19

1,04

1,09

1,07

1,07

1,21

1,22

4,33

..

..

5,19

4,56

4,96

4,99

5,06

Fuente: Ministerio de Cultura (2010) Considerando el criterio de proximidad y desde el punto de vista del impacto sobre la calidad de vida de los vecinos, la siguiente tabla muestra claramente cómo el nivel municipal presenta la mayor cantidad de gasto liquidado en cultura en valor medio por habitante, superando ampliamente a la suma de los otros dos niveles (81,3€ frente a 66,7€). Tabla 48. Gasto liquidado en cultura por tipo de Administración. Valores medios por habitante (Euros) Administración General del Estado Administración Autonómica Administración Local

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 14 15,5 15,8 19,1 17,7 18,2 20,1 22,3 23,8 25,7 26,6 29,2 31,4 34,1 41,3 44,4 41,5 .. .. 63,5 63,2 68 74,2 81,3

Fuente: Ministerio de Cultura (2010)

436

Gráfico 106. Gasto liquidado en cultura por tipo de Administración. Valores medios por habitante (Euros) Gasto liquidado en cultura por tipo de Administración. Valores medios por habitante (Euros) 160 140 Administración Local

120 100

Administración Autonómica

80 60

Administración General del Estado

40 20 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fuente: Ministerio de Cultura (2010) No obstante, pese a la relevancia del nivel local en el desarrollo de las políticas culturales, no existe ningún tipo de transferencias de recursos a los municipios desde la Administración regional y central (las que mayores porcentajes de presupuestos gestionan), por lo que los presupuestos locales se encuentran enormemente condicionados al matenimiento de las infraestructuras culturales que se van creando, generando estrangulamientos económicos estructurales. En el plano competencial, el sistema cultural español es básicamente concurrencial, al igual que ocurre en la mayoría de los países europeos. De este modo, las competencias culturales se encuentran dispersas entre las distintas administraciones. A efectos prácticos, los gobiernos locales han asumido, inicialmente, una gran autonomía en la articulación de sus políticas culturales. Dada la ausencia de obligaciones legales, el gasto en cultura es discrecional, fruto de decisiones políticas, por lo que resulta muy divergente entre distintos gobiernos locales. Así, encontramos desde municipios que destinan el 10% de sus presupuestos anuales a políticas culturales a otros casos en que se mueven en porcentajes muy inferiores (en 2007 la media fue del 5,06% tal y como recoge la tabla 2). En la práctica, la intervención de la administración local en el ámbito de la cultura ha alcanzado el principal protagonismo, concentrando más del 50% del gasto público en cultura. Tal y como hemos estudiado, el sistema español, al igual que el de la mayoría de países europeos, es básicamente concurrencial, de modo que las competencias culturales se encuentran dispersas entre las distintas administraciones. A efectos prácticos, los gobiernos locales han asumido, inicialmente, una gran autonomía en la articulación de sus políticas culturales. Dada la ausencia de obligaciones legales, el gasto en cultura es 437

discrecional, fruto de decisiones políticas, por lo que resulta muy divergente entre distintos gobiernos locales. Así, encontramos desde municipios que destinan el 10% de sus presupuestos anuales a políticas culturales a otros casos en que se mueven en porcentajes muy inferiores. En este sentido, la dimensión demográfica resulta una variable decisiva a la hora de distinguir casos y situaciones. Las grandes ciudades (Madrid, Barcelona, Valencia, Valladolid, Bilbao, Sevilla) y algunas de tamaño medio (Oviedo, Salamanca, La Coruña o Santiago de Compostela) son capaces de lanzarse a la ejecución de grandes programas y infraestructuras de carácter emblemático. Los municipios pequeños y medianos, se encuentran más limitados a la provisión de infraestructuras culturales básicas (bibliotecas) y a la celebración de fiestas patronales y otros eventos de alcance local. Esta diversidad de situaciones resultan especialmente significativas en los municipos rurales y de interior, donde a la pérdida de población se suma la necesidad de gestionar un patrimonio estratégico como es el territorio. El paisaje, los recursos patrimoniales e históricos pueden verse afectados negativamente si el criterio de distribución de recursos financieros se limitan a la concentración de población, por lo que resulta necesario plantear mecanismos compensatorios que contemplen también la dimensión territorial. Dicho lo anterior, debemos considerar la relevancia de la dimensión demográfica a la hora de analizar la planificación cultural local. Así las seis ciudades mayores de 500.000 habitantes representan el 18% de la población total del país, las 49 ciudades con poblaciones comprendidas entre 100 y 500.000 habitantes, el 21% del total nacional; las 62 ciudades superiores a 50.000 e inferiores a 100.000 habitantes, el 10% del total. Es decir, en las 115 ciudades más importantes habita la mitad de la población del Estado. En este sentido, las áreas metropolitanas que gravitan en las demandas y consumos culturales sobre la oferta de las ciudades, representan en muchos casos un porcentaje muy considerable de sus respectivas Comunidades Autónomas. El área metropolitana de Madrid representa el 92% de los habitantes de su región; la de Barcelona el 71% de Cataluña; el área metropolitana de Valencia alcanza el 30% regional; el área metropolitana de Bilbao supone el 44% del País Vasco; la de Zaragoza, el 52% de Aragón; el área metropolitana de Asturias abarca el 80% de la población regional... En total, las ocho mayores áreas metropolitanas representan un tercio del total de población española habiendo crecido un 10% en la pasada década. La planificación cultural desde la perspectiva metropolitana se desvela, así, como de gran interés por las economías de escala que conlleva en términos de población. Con carácter complementario al análisis poblacional, podemos considerar la perspectiva institucional. Atendiendo a la relación entre poderes autonómicos y locales, podemos establecer la siguiente tipología de situaciones: a) Ciudades que siendo anteriormente referencia en su entorno regional son ahora capitales de sus respectivas Comunidades y donde se produce la confluencia de iniciativas culturales de las distintas 438

Administraciones: Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza, Sevilla, Valladolid, Oviedo, Murcia, Las Palmas, Logroño, Santander, Pamplona o Palma de Mallorca. b) Ciudades que no eran referencia regional y son ahora capitales de sus respectivas Comunidades: Toledo, Santiago, Mérida o Vitoria. c) Otras ciudades relevantes cultural y demográficamente pero que no son capital de su respectiva región: Bilbao, San Sebastián, Santa Cruz de Tenerife, Granada, Córdoba, Málaga, La Coruña o Gijón. En cada uno de los grupos anteriores, la coexistencia de iniciativas culturales de la Comunidad Autónoma con otras de sus Ayuntamientos o de sus Diputaciones Provinciales, y, en ocasiones, del Estado, han producido una casuística de relaciones compleja e incluso ocasionalmente conflictiva (Rausell, 2005). Aunque rica en resultados hacia los ciudadanos, esta descoordinación resulta difícilmente defendible desde una perspectiva de racionalización de unos recursos que, en origen, proceden del mismo contribuyente. La confluencia de las anteriores circunstancias y el hecho de una creciente maduración de la gestión cultural, traducido en mayores niveles de competencias y formación del capital humano, intensifica el papel de la política cultural como elemento estratégico en los procesos de planificación urbana. Cada vez más, la dimensión cultural se incorpora en el planificación estratégica de las realidades territoriales. En el “Inventario de Planes Estratégicos de Ciudades y Territorios” (Ebrópolis, 2001) aparece con claridad esta circunstancia, de manera que la cultura se ha convertido en elemento constitutivo de la planificación urbana, apareciendo ya en 2001 como elemento estratégico en más del 55% de los planes. Como ya hemos señalado con anterioridad, desde la perspectiva de la sostenibilidad del desarrollo, debemos atender no solo a la variable población, sino también al territorio. Esto es de suma importancia en el ámbito rural, donde frente a procesos de despoblación encontramos importantes funciones ligadas a la sostenibilidad ambiental (gestión del territorio, espacios naturales, actividades agrarias…) y a la cultura (identidad, patrimonio, folclore, recursos simbólicos, historia…). En este sentido, las Mancomunidades desarrollan una importante labor, en tanto que son asociaciones de municipios que posibilitan la capacitación, la ejecución en común de obras y la oferta de servicios a poblaciones habitualmente dispersas, envejecidas, mal comunicadas y de reducido tamaño. Actualmente existen 875 mancomunidades en España, que agrupan 5.844 municipios en los que viven 21'5 millones de habitantes. Si atendemos a las funciones que desarrollan específicamente en materia de cultura, 1.779 municipios participan en mancomunidades que tienen por objeto la promoción y difusión de la cultura; otros 190 lo hacen en mancomunidades orientadas a la arqueología y protección del patrimonio histórico-artístico.

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Finalmente, de acuerdo con rausell (2007), lla evolución histórica de las políticas culturales locales en España ha seguido la siguiente trayectoria: •

Años 70. Inicio de los primeros ayuntamientos democráticos en España. Las cuestiones clave en políticas culturales son: la democratización cultural, la brecha entre cultura de élite y popular, promover las prácticas culturales ciudadanas y la descentralización de las políticas. Se trata de recuperar el espacio público y la animación sociocultural se convierte en una herramienta de trabajo clave, destacando también la gestión delegada en las asociaciones de determinados servicios públicos culturales y el barrio urbano como microterritorio de actuación.

•

Años 80. La economía y la cultura inician su relación de la mano de cuestiones como el valor añadido y el empleo, la catalogación de equipamientos y servicios, el análisis de costes y las fórmulas de gestión. El reto es la creación equipamientos culturales y las políticas se centran en los artistas. Se persigue la proyección internacional y la excelencia, ampliando el radio de acción de las políticas a todo el entramado urbano. Dado el cambio de escala, la gestión directa se impone. Años 90. Una vez consolidado el parque de equipamientos culturales, se plantea un nuevo modelo de relación entre lo público y lo privado. La cultura aparece como factor de desarrollo territorial (patrimonio, turismo cultural, regeneración urbana y empleo, industrias culturales y recreativas, interculturalidad y convivencia). Se plantea una nueva orientación basada en la complejidad, la planificación estratégica de la “ciudad del conocimiento”, los jóvenes talentos y los emprendedores, el renacimiento del microterritorio a través de las políticas de proximidad.

•

•

Actualmente se trata de repensar los límites de “lo cultural” a través de una ampliación de doble vía, que supone tanto la integración de disciplinas en el debate como de expresiones artísticas participantes.

Según señala el informe del Real Instituto Elcano (2004) las prioridades culturales de la política nacional en los últimos años han sido: ƒ ƒ ƒ

Protección (museos, conservación) y difusión (exposiciones) del patrimonio histórico. Promoción de las artes e industrias culturales (música, teatro, cine) Proyección cultural exterior.

Estas prioridades políticas supramunicipales deben ser consideradas por definir un escenario condicionante en recursos y objetivos para las políticas locales. Si consideramos los temas clave de las políticas culturales locales desarrolladas por los ayuntamientos democráticos en los últimos veinticinco años, podemos señalar cuatro grandes ámbitos : ƒ

Fomento de la identidad cultural. 440

ƒ ƒ ƒ

Diversidad cultural. Creatividad. Participación.

Esto no significa que todas hayan sido desarrolladas con la misma intensidad o interés. Según en qué momento histórico y especialmente en qué contexto sociopolítico se sitúan las políticas, éstas han tenido una orientación u otra. No podemos olvidar que, históricamente, la cultura ha padecido la instrumentalización como propaganda al servicio de la política de estado, aunque es cierto que con la profesionalización de los gestores culturales, se ha producido cierta despolitización. En este sentido, organismos internacionales como la UNESCO o el Consejo de Europa, están trabajando para otorgar una base legal que legitime la cultura como un derecho de todos los ciudadanos. Las declaraciones de las diferentes convenciones que se vienen organizando desde estas instituciones internacionales deben sernos de utilidad a la hora de articular estrategias locales, tal y como es el caso de la Agenda 21 de la Cultura. De acuerdo con Brun (2008), la incorporación a marcos y redes globales es relevante desde la perspectiva de que la descentralización de las competencias culturales, también implica el peligro de una excesiva localización del hecho cultural, descontextualizado de los grandes temas clave de las políticas culturales. De ahí el papel estratégico de la planificación y coordinación supramunicipal a través de redes territoriales, según vamos a demostrar con las posibilidades de la promoción regional de la A21 de la Cultura. Una consideración a realizar en relación con el proceso de descentralización, es que la necesidad de legitimación de las nuevas instituciones autonómicas, en el contexto del desarrollo de élites culturales y políticas, ha derivado en cierta manera en un nuevo centralismo, esta vez de carácter regional. Las Comunidades Autónomas han sido celosas de sus recientes poderes y han obviado, en general, la tradición de los poderes locales o su mayor implicación en el tejido social. Por otra parte, su propia naturaleza las ha llevado a centrar sus actuaciones, en especial en los ámbitos de las artes escénicas y plásticas, en los valores de su territorio, desarrollándose así un cierto conservadurismo en la política cultural más alejada de las manifestaciones internacionales o universales. De este modo, pese a la relevancia de la iniciativa local, su autonomía para desarrollar políticas culturales se ve condicionada, especialmente en los municipios más pequeños, por la limitada disponibilidad de recursos humanos y presupuestarios. La actuación en redes intermunicipales, similares a las estudiadas en el el caso de la Agenda 21 Local en España, puede favorecer la superación de estos obstáculos, tal y como a continuación presentamos.

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21.1. La coordinación provincial como promotora de la planificación cultural local en el marco de la A21 de la Cultura. El escenario de globalización definido por la Agenda 21 de la Cultura y la concurrencia competencial derivada de la Constitución española, reclama hacer de la coordinación entre los diferentes niveles territoriales de la Adnministración pública un requisito ineludible. En este sentido, apostar por desarrollar iniciativas de cooperación en redes multinivel similares a las que hemos estudiado en el caso de la Agenda 21 Local en Europa y España, nos parece una estrategia de interés fundamental. Sin perjuicio de acciones autonómicas y estatales complementarias (puesta en marcha de Campañas nacionales, establecimiento de mecanismos de coordinación y cooperación inter-autonómico, diseño de estrategias regionales, marcos legales y financieros de apoyo, etc…), las diputaciones provinciales, en tanto que administración local intermedia, presentan una serie de características que las sitúan en una situación privilegiada para posicionarse frente a este reto e impulsar la A21 de la Cultura, tal y como a continuación analizamos. La Provincia, como entidad local dotada de una autonomía reconocida a la Constitución, no tiene atribuidas competencias culturales en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, que se limita a abrir posibilidades en tanto que ente adscrito a la coordinación y asistencia municipal. Esta indefinición legal da lugar a una notable ambigüedad, pero ofrece a las Diputaciones un amplio margen de actuación político administrativa, lo que explica la diversidad de situaciones que encontramos dentro del mismo Estado español. La administración local en España se subdivide en entes locales de segundo nivel (las provincias) y los municipios. La Constitución define de manera poco clara el papel de las provincias, de manera que son las legislaciones estatal y regional las que determinan el papel concreto de la provincia. Ahora bien, la provincia funciona, básicamente, como una administración local de segundo nivel que basa su actividad en la cooperación, asistencia e incluso suple a los propios Ayuntamientos. De acuerdo con Roselló (2008), las diputaciones constituyen una institución clave para el diseño y desarrollo de políticas culturales locales en el marco de la Agenda 21 de la Cultura por variados motivos: ƒ

Posibilita la introducción de economías escala, mejorando la eficiencia en la gestión de los procesos.

ƒ

Permite el acceso a determinados bienes y servicios culturales a los municipios con menos posibilidades.

ƒ

Potencian la dimensión territorial en la planificación, tan necesaria para la coordinación intermunicipal de las políticas culturales.

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El despliegue de todas estas posibilidades se ve favorecido por el marco de flexibilidad en que se mueven las Diputaciones, si bien requiere de un liderazgo decidido, tal y como analizamos a continuación. La constitución de redes provinciales de A21 de la Cultura, en sintonía con el proceso desarrollado con la A21L, ilustraría la materialización de las anteriores cuestiones. 21.1.1. Breve comparativa con otros países europeos. Siguiendo a Fossas (1990), si atendemos al escenario europeo, podemos señalar, en términos generales, cómo pese a la existencia de diferencias jurídico-administrativas, en la mayoría de los países europeos (tal y como ocurría en España) no existe una nítida distribución de competencias en materia cultural sino más bien una genérica capacidad de intervención de todas las instancias (estatal, regional y local) en la promoción de la cultural. Como venimos apuntando, el establecimiento de dinámicas y mecanismos de coordinación entre los diversos niveles territoriales de la administración supone un reto ineludible si se quiere favorecer una estrategia conjunta de Agenda 21 de la Cultura para los municipios españoles y evitar ineficiencias y conflictos derivados del solapamiento y la descoordinación de iniciativas. En lo concerniente a las competencias culturales de los entes locales intermedios en Europa se puede constatar una amplia variedad de situaciones, si bien se comprueba que existen unas tendencias generalizadas: la indefinición legal de las competencias culturales y la concurrencia generalizada de todas las instancias en la política cultural. Por otra parte, la situación en distintos países como Italia, Francia, Bélgica, Alemania o España, pone de manifiesto que en buena parte de los países europeos se siguen actualmente procesos de transformación de sus estructuras territoriales, tanto regionales (regionalización o federalización) como locales, y al mismo tiempo aparecen nuevos poderes emergentes como consecuencia de la integración europea y de la globalización. Esta tendencia continental común también supone replantear el marco jurídico y clarificar el papel de cada instancia en el conjunto de la acción pública cultural. De hecho, en Francia, Bélgica, Italia y España se han abierto procesos de redefinición y redistribución de competencias culturales. En este escenario de descentralización, la organización de la acción pública cultural depende solo parcialmente de las previsiones legales y de las estructuras administrativas, resultando mucho más decisivos, en cambio, otros factores: ƒ ƒ ƒ ƒ •

La misma concepción de la política cultural. Las tradiciones y la cultura política del país. Los factores territorio y población. El dinamismo y la capacidad de los actores políticos a cada nivel. Los recursos financieros que se destinan.

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De nuevo observamos analogías de interés con el medio ambiente y las políticas de sostenibilidad. Si repasamos las variables explicativas a escala europea del grado de éxito de la A21L observamos como coinciden la cultura y tradición de la política específica (y su translación en términos presupuestarios), la coordinación entre niveles administrativos y las dinámicas de transversalidad con otros sectores, el grado de autonomía local, participación y proyección en los foros internacionales… Estos factores son de suma importancia a la hora de explicar las diferencias existentes en materia de política cultural entre las distintas Comunidades Autónomas en España, tal y como más adelante analizamos. Las nuevas situaciones derivadas del proceso de integración europea y las oportunidades ofrecidas por la sociedad de la información sitúan el espacio cultural de las administraciones intermedias en una posición privilegiada. La introducción de la cultura en el Tratado de Maastricht ha consolidado una acción cultural europea a través de los programas propiamente culturales (Rafael, Caleidoscopio, Sócrates, Cultura 2000…), pero sobretodo a través de las nuevas vías de acción de los fondos estructurales en el campo de la cultura. En este último campo, las iniciativas de desarrollo local son elementos clave en la capitalización de las ventajas culturales y necesitan una fuerte cooperación entre todas las entidades locales ya que a menudo se ha dicho que las autoridades locales intermedias son probablemente el nivel apropiado y suplementario para el desarrollo de actividades culturales que promuevan el desarrollo económico y social para la cohesión interior europea. 21.1.2. Caracterización de la situación de las Administraciones locales intermedias en España para la promoción de la política cultural local. En lo que respecta a la coordinación en el ámbito local, y en adición a los consorcios mencionados entre Estado, CCAA y determinados núcleos urbanos, es de destacar la labor de apoyo a los municipios por parte de algunas administraciones provinciales, tal y como desarollamos en el siguiente punto. Así, los Consejos y Cabildos Insulares canarios y las Diputaciones Provinciales, fundamentalmente del País Vasco y Cataluña, han contribuido al desarrollo de las infraestructuras culturales supramunicipales como museos, redes de bibliotecas o archivos o circuitos de teatro. Asimismo, cabe distinguir la cooperación de las áreas de cultura de los ayuntamientos con otras áreas de acción municipal, como las de fomento, educación o turismo. A partir de los años 80 surgen en algunas ciudades experiencias de desarrollo integral (social, educativo, urbanístico, turístico-patrimonial) en torno a la acción cultural, a veces con el apoyo de programas europeos de reconstrucción de los centros históricos (Barcelona, Cádiz). Las diputaciones provinciales constituyen, por definición, una administración finalista, ya que operan de acuerdo con el principio de interés. Puede ser interpretada como una administración intermedia de carácter posibilista, proporcionando y coordinando recursos a nivel intermunicipal, de manera que haga posible superar las deficiencias presupuestarias, técnicas o logísticas que sufren muchos municipios en materia cultural. Esto es especialmente 444

destacable si consideramos la innovación conceptual y metodológica que se deriva de un escenario de trabajo como el definido por la Agenda 21 de la Cultura. Las diputaciones tienen dos categorías de competencias atribuidas: las competencias propias y las competencias delegadas. Las competencias propias son, básicamente: -

La coordinación de servicios municipales. La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios. La prestación de servicios públicos supramunicipales. El fomento y administración de los intereses de la provincia.

Las competencias delegadas lo son por las comunidades autónomas e incluyen la gestión de servicios propios de estas comunidades que les son atribuidas y las competencias de ejecución delegadas por el Estado. El nivel competencial y el tipo de materias sobre las que actúa las Diputaciones provinciales en la práctica son muy heterogéneos. A los efectos de política cultural interesa subrayar el papel de las Diputaciones Provinciales y Cabildos Insulares, ya que constituyen verdaderos gobiernos provinciales, elegidos en segundo grado, que administran un volumen muy elevado de recursos. Desde la descentralización operada en beneficio de las Comunidades Autónomas, se encuentran en una cierta ambigüedad que les otorga, tal y como a continuación analizamos, un amplio margen de acción político -administrativa. Siguiendo a Méndez (1999), la clasificación de las posibilidades de actuación de las administraciones locales intermedias facilita identificar sus posibilidades de actuación en el marco de actuación de la Agenda 21 de la Cultura: ƒ

Políticas de cooperación: ayudando al sostenimiento de infraestructuras y servicios municipales culturales como bibliotecas locales, museos, etc.

ƒ

Políticas de fomento: a través de la concesión de subvenciones y ayudas económicas, co-financiación de proyectos, generando servicios de información y orientación a los municipios (acceso a mecanismos de financiación, innovación en contenidos, etc).

ƒ

Políticas de patrimonio: contribuyendo a la preservación y puesta en valor de monumentos, sitios arqueológicos, lugares de interés natural o paisajístico…

ƒ

Políticas de formación de cuadros locales. El potencial y el escaso desarrollo de esta línea, nos lleva a destacar la buena práctica que supone el Centro de Estudios y Recursos Culturales de la Diputación de Barcelona, al que nos referimos más adelante. 445

Adicionalmente, las Diputaciones también constituyen entidades locales intermedias entre los municipios y las Administraciones regionales y Estatal, lo que posibilita su papel de canales de articulación multinivel en materia de política cultural. En términos legales, las diputaciones provinciales son instituciones "flexibles", ya que sus competencias son posibilidades no obligaciones. Las Diputaciones en España no operan en función de unas competencias regladas, sino que su actividad se encuentra determinada por la voluntad y el liderazgo político. Siguiendo a Albert Batlle (2003), la presencia de esta voluntad permitiría a las diputaciones ofrecer en los municipios los instrumentos necesarios (tanto económicos, como humanos, logísticos, de asesoramiento técnico...) para que estos puedan desarrollar una serie de actividades culturales que de otra manera no se producirían. En este sentido, la dimensión territorial de las diputaciones facilitaría la coordinación de actividades y permitiría la creación de economías de escala, así como la transversalidad a través de la integración y la conexión de las políticas culturales con otros ámbitos (juventud, turismo, medio ambiente...). De este modo, las diputaciones provinciales estarían en disposición de ser las instituciones ideales para el desarrollo y promoción de la Agenda 21 de la Cultura, al ofrecer a los municipios diálogo, dinamismo, valores democráticos, participación y herramientas de adaptación al cambio. Las diputaciones provinciales podrían devenir instituciones en el sentido politológico del término y permitirían la existencia, en materia cultural, de una realidad local que de otra manera podría no existir. Las diputaciones serian instituciones que podrían transformarse en un verdadero ámbito de ordenación de preferencias en materia cultural, ordenación que legalmente debería tomar como referencia esencial los municipios. Evidentemente, el papel de las Diputaciones en materia de cultura no es homogéneo atendida a la heterogeneidad de situaciones en España: desde casos en que han sido sustituidas por la Comunidad Autónoma (Murcia) hasta las singulares Diputaciones del País Vasco (carácter foral) pasando por las de carácter insular (Canarias y Baleares). Las denominadas Diputaciones ”municipalistas”, especialmente la de Barcelona, realizan una actuación cultural subsidiaria de los Municipios con el objeto de posibilitar que estos puedan ofrecer de manera integral los servicios que legalmente les requieren. Pasamos a ilustrar brevemente con este estudio de caso, las posibilidades de las entidades locales intermedias para el desarrollo de las políticas culturales locales.

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21.1.3. Ilustración de una diputación municipalista a través del área de cultura de la diputación de Barcelona A lo largo de los más de veinte años de poderes democráticos locales, la Diputación de Barcelona ha hecho un esfuerzo considerable por reconvertirse en una administración local de segundo grado consagrada a la asistencia y a la cooperación local. El área de cultura, en concreto, ha protagonizado un replanteamiento estratégico al que se han sumado una serie de transformaciones estructurales de considerable trascendencia, evolucionando desde un modelo de cooperación municipal a otro caracterizado por la gestión de redes de servicios y sistemas regionales en el ámbito de la cultura. Para poder valorar adecuadamente la actuación del Área de Cultura de la Diputación de Barcelona a lo largo de los mandatos 1995-2003, es necesario enmarcarla en el proceso de reorganización y redefinición de objetivos planteado entre los años 1995-1996. Obviamente, el Área de Cultura actual es heredera, tanto organizativamente como a nivel de programas, del proceso precedente de reconversión iniciado en el año 1983 y del impulso dado a los contenidos a partir de la elaboración del Plan de Objetivos en los años 1992-1994. Sin embargo, su articulación actual ofrece algunas diferencias significativas respecto a la de entonces. Entre aquellas, podemos destacar las siguientes: a) De un servicio de cultura integrado hemos pasado a cuatro unidades: Bibliotecas, Oficina de Difusión Artística, Oficina de Patrimonio Cultural y el Centro de Estudios y Recursos Culturales (CERC). b) En la relación con los ayuntamientos se ha tendido a reducir las transferencias económicas, substituyéndolas mediante servicios directos. c) El despliegue de estructuras permanentes y articuladas de cooperación con los ayuntamientos en tres ámbitos prioritarios: patrimonio, difusión artística y diseño y elaboración de planes estratégicos. d) La puesta en marcha de la Mesa de Concejales de Cultura –plenario y comisiones- que permite un “feedback” permanente respecto a las necesidades y demandas de los ayuntamientos, así como el seguimiento de los procesos de reforma. La mejora significativa de los indicadores y de la capacidad de evaluación tanto de los servicios municipales que cuentan con el apoyo de la Diputación de Barcelona como de la propia actuación de las unidades del área. Este proceso se ha desarrollado de forma sucesiva, según el grado de consolidación de los diferentes sectores de la organización y su capacidad para responder a nuevos retos. Al margen del servicio de bibliotecas, en un 447

primero momento la prioridad recayó en la Oficina de Difusión Artística, luego en la Oficina de Patrimonio Cultural y, actualmente, en el Centro de Estudios y Recursos Culturales. Esta función de guía de redes territoriales de orden municipal y, a la vez, de institución gestora de subsistemas regionales de equipamientos y servicios se ha complementado a través del desarrollo de una plataforma de representatividad y legitimación política y territorial: la Mesa de Regidoras de Cultura. Esta se ha encargado de realizar, en los mandatos de 1995-1999 y de 1999-2003, una tarea imprescindible en lo referido al debate sobre competencias municipales en materia de cultura, a la necesidad de una mayor financiación para los servicios culturales de proximidad y al establecimiento de lógicas y criterios de planeamiento territorial a escala supralocal para las políticas culturales, con especial atención a la lectura pública, la difusión artística y el patrimonio cultural. Finalmente, el Área de Cultura participa de manera activa en diversas instituciones culturales de la provincia (Fundación Palau de la Música, Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona, Consorci del Liceu, etc) : Si bien este esquema ha experimentado ligeras modificaciones (en la actualidad existe un coordinador, una Gerencia de servicios de Cultura y otra de Servicios de Bibliotecas), se mantiene su esencia, por lo que será empleado para definir los contenidos de actuación de la Diputación en materia de cultura. a. El Servicio de Bibliotecas Siguiendo los criterios establecidos en la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL), la Ley del Sistema Bibliotecario de Cataluña establece que los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes están obligados a crear y mantener bibliotecas públicas, por lo que el Servicio de Bibliotecas de la Área de Cultura de la Diputación de Barcelona ofrece asesoramiento, apoyo técnico, económico y servicios a los municipios en un esfuerzo por proporcionar a todos los ciudadanos unos servicios bibliotecarios de calidad. El Servicio de Bibliotecas, tiene como objetivo que los ayuntamientos de la provincia asuman de manera eficiente la creación y el mantenimiento de sus bibliotecas, de manera que constituyan centros modernos, bien dotados y tecnológicamente al día, respondiendo a las necesidades de acceso a la información, formación y desarrollo cultural de los ciudadanos. Con este objetivo el Servicio aporta medios económicos y materiales, así como la experiencia de un equipo de especialistas en equipamientos y en servicios bibliotecarios, el que se conoce como Red de Bibliotecas. El Servicio de Bibliotecas estructura sus finalidades en la línea de continuar trabajando en el concepto de la biblioteca como servicio municipal, gestionado por el ayuntamiento, siendo la función de la Diputación la de cooperación y la prestación de los servicios regionales, aplicando el principio de proximidad y de equilibrio territorial, en todos los criterios de

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intervención, criterio que aporta en la Red la dimensión local y diversa de los diferentes municipios. Las principales tareas de apoyo se centran en: ƒ el asesoramiento, la planificación y la evaluación. ƒ La prestación de servicios a las bibliotecas y de bibliobuses. ƒ El desarrollo profesional. ƒ Las publicaciones. ƒ La ayuda económica a los municipios. ƒ La ayuda económica a las actividades. b. La Oficina de Difusión Artística (ODA) LA ODA nace con la voluntad de constituir un punto de referencia básico en el campo de las artes escénicas, de la música y de las artes visuales y plásticas, convirtiéndose así en una herramienta de apoyo logístico, económico y de creación de nuevos públicos de las programaciones municipales, poniendo una atención especial en las programaciones supramunicipales. LA ODA preste apoyo técnico y económico a las programaciones municipales de teatro, música, danza y artes visuales; impulsar circuitos locales de difusión artística (exposiciones, espectáculos, conciertos, etc.); ofrece un conjunto de servicios (banco de recursos artísticos, asesoramientos técnicos, elaboración de estudios de públicos, propuestas de formación, etc.) que facilitan las programaciones municipales de espectáculos y dinamizan la creación y producción artística; propicia mecanismos de coordinación entre la ODA y los festivales (de música, de teatro, etc.) que organizan los ayuntamientos, con la finalidad de hacer itinerantes las propuestas artísticas que se presentan; favorece la creación de nuevos públicos, organizando circuitos de teatro y música en campañas escolares; organiza y gestiona numerosos programas territoriales como el Festival Grec. c. La Oficina de Patrimonio Cultural (OPC) El Área de Cultura dio respuesta, a través del OPC, a la necesidad de contar con una herramienta especializada con capacidad de conservar, estudiar y difundir el conjunto de bienes muebles e inmuebles, etnográficos o documentales que conforman el legado histórico o científico del territorio provincial. La OPC entiende como patrimonio cultural el conjunto de bienes de diferente naturaleza y apoyo, generados por la evolución cultural de la humanidad, que constituye un punto de referencia fundamental por comprender el origen, el desarrollo y la razón de ser de una colectividad concreta. La Oficina de Patrimonio Cultural, como servicio especializado en la cooperación y promoción del patrimonio cultural, dirige sus actuaciones a dar apoyo a las áreas, servicios municipales y oficinas técnicas locales responsables de los programas de conservación y difusión del patrimonio cultural de la provincia de Barcelona. Esta prioridad de tipo general se concreta en la voluntad de consolidar la red de museos locales, la puesta en 449

marcha definitiva de la red de archivos municipales y la creación de un programa de apoyo a las colecciones patrimoniales municipales que no forman un museo. d. El Centro de Estudios y Recursos Culturales (CERC) Creado en 1986, su principal objetivo es cooperar con los municipios en todo aquello relacionado con la formación, información y asesoramiento en materia de políticas y gestión cultural. Hay que destacar el hecho de que el centro tiene un carácter transversal (con lo que puede ser aprovechado por el resto de oficinas del área): dispone de información actualizada sobre políticas culturales, instrumentos teóricos y técnicos para la definición de políticas culturales, y coopera con organismos especializados en este campo concreto. Así pues, el centro asesora a municipios y asociaciones con el objetivo de que estas entidades optimicen sus propios recursos adscritos al sector cultural, pero también interviene directamente en la formación de especialistas en políticas culturales a través de jornadas y seminarios o a través de su colaboración con un programa universitario de tercero ciclo en política y gestión cultural. La formación de los responsables culturales territoriales ha sido una de las intervenciones del CERC con mayor visibilidad, por lo que nos detendremos brevemente en ella. La repercusión de esta línea de trabajo se ha hecho patente más allá del ámbito territorial de la província. Como ejemplo, citaremos el rol desempeñado por el CERC en la configuración del mapa de la formación en gestión cultural en España, la creación de la Red Europea de Centros de Formación de Administradores Culturales Territoriales o los primeros programas de formación para la cooperación cultural en el espacio iberoamericano. Este año (2008) el CERC ha iniciado una nueva etapa que profundiza en los antecedentes generados e impulsa nuevas líneas de acción vinculadas a los retos y objetivos, muchos de ellos vinculados a los contenidos de la Agenda 21 de la Cultura. Igualmente, el Centro desarrolla un campo de búsqueda donde, entre otros aspectos, se ocupa de la elaboración de un Mapa Cultural denominado Banco de Información Cultural. Éste es una herramienta de consulta para los municipios y público en general que recoge las características de los productos que se desarrollan en el campo de la cultura, analiza estándares para la planificación de equipos culturales e identifica los agentes culturales (públicos, privados y sociales) que intervienen en el territorio, así como sus actuaciones e infraestructuras (equipamientos, medios de comunicación, acontecimientos e iniciativas culturales). Esta información se complementa con datos generales de los municipios sobre territorio, población e historia. El CERC posee, además, un Fondo Documental con más de 8.000 referencias de libros, revistas, artículos y recursos electrónicos. Además edita un dossier de prensa y un boletín bimestral con noticias y recursos informativos de

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interés para los técnicos y concejales de cultura municipales (el último elaborado tiene fecha de mayo de 2007). Volveremos a considerar la relevancia de las actividades del CERC al analizar su protagonismo en el desarrollo de los Planes de Acción Cultural Municipal en la provincia de Barcelona.

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22. Principales experiencias de planificación cultural local en España. Si bien la discrecionalidad política y la no planificación cultural resultan aún mayoritarios y ha sido la tónica dominante en la historia de los ayuntamientos democráticos, en la última década se ha observado una creciente generalización de las experiencias de planificación cultural, tal y como se recoge en el siguiente cuadro de experiencias. Tabla 49. Experiencias de planificación cultural en España. NIVEL DE PLANIFICACIÓN

LOCAL

INTERCOMARCAL PROVINCIAL AUTONÓMICO

EXPERIENCIA MAPA CULTURAL DE SABADELL (1991-95) PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE BARCELONA (1999) Y REVISIÓN “NUEVOS ACENTOS” (2006) VITORIA-GASTEIZ ESTRATEGIA CULTURAL MUNICIPAL DE HUESCA (2006) PLAN DE GOBIERNO DE CULTURA DEL AYUNTAMIENTO DE PALMA DE MALLORCA PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE DURANGO PLAN ESTRATÉGICO DE SEVILLA 2010 Planificación Cultural en las Comarcas Centrales Valencianas: proyecto CONCERCOST PLANES DE ACCIÓN LOCAL DE LA DIPUTACIÓN DE BARCELONA (20022007) PLAN IDARTU DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA (2004) PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE ANDALUCIA (PECA) PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE CASTILLA LA MANCHA PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE PAÍS VASCO PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE MADRID

Fuente: Elaboración propia. Esta evolución favorable ha permitido el desarrollo y diversificación tanto de experiencias como del instrumental técnico para la planificación cultural. Como veremos a continuación, son ejemplo de esto la aparición de mapas culturales, diagnósticos, libros blancos, planes de acción local, sistemas de gestión de la calidad en equipamientos culturales, observatorios y sistemas de indicadores... Las experiencias recogidas en el manual “Planificación Estratégica de la Cultura” (Manito, 2008) dan buena muestra de la diversidad de las actuaciones, donde si bien predomina el rol de la Administración pública, los niveles territoriales y los objetos de estudio son variados: planificación regional, programas provinciales, planes locales, planes de equipamientos… El siguiente listado nos permite ilustrar esta cuestión: ƒ

Diagnósticos de industrias culturales: es ejemplo el Libro Blanco de las Industrias Culturales diseñado por el Instituto Catalán de Industrias Culturales en 2003.

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Cultura y sectores quinarios: por ejemplo, el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (2003-2010).

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Patrimonio histórico: Plan PAHIS de Castilla y León (2004-2012)

ƒ

Infraestructuras y equipamientos culturales: como los Planes de Bibliotecas de Barcelona (1998-2010); la planificación museológica (Museo Guggenheim 2001-2004) o el Plan Estratégico del Consorcio de l´Auditori.

ƒ

Desde la Administración central se observa una creciente atención a la planificación. Entre los planes impulsados por el Ministerio de Cultura: durante la Legislatura 2000-2004 se encuentran el Plan Integral de Museos, el Plan de Instituciones Culturales de Cabecera, el Plan de Catedrales, el Programa de Arquitectura Militar y Religiosa, el Plan de Patrimonio Industrial, el Plan de Paisajes Culturales, el Plan de Archivos Estatales en Red, el Plan de Acción de la Biblioteca Nacional, el Plan de Fomento de la Lectura, el Plan Nacional de Teatros y Auditorios y Plan de Turismo Cultural. Más recientemente, durante la legislatura 2004-2008 se ha elaborado el Plan Estratégico de Museos Estatales, el Plan de Arquitectura Defensiva, el Plan PARES/Portal de Archivos Españoles y el Plan Estratégico de la Biblioteca Nacional.

Una vez reseñada la creciente (y reciente) aparición de experiencias en materia de planificación cultural, dado el objeto de esta tesis nos centraremos en el análisis de las experiencias de planificación cultural local. Tal y como recoge Roselló (2008), a partir de la realización en 1993 del pionero Mapa Cultural de Sabadell, lenta pero progresivamente, se han ido generalizando las experiencias de planificación cultural en los municipios españoles. Tal y como recoge la anterior tabla Barcelona, Palma de Mallorca, Sevilla, Vitoria o Huesca ya han iniciado este tipo de procesos. En este sentido, destacan los Planes estratégicos de cultura y planes de equipamientos culturales impulsados por la Diputación de Barcelona. Desde el 2002 y hasta la actualidad, 32 municipios de la provincia han adoptado herramientas de planificación cultural (principalmente Planes de Acción), en muchas ocasiones integrando la A21 de la Cultura como marco de actuación cultural municipal. A continuación pasamos al análisis de estas experiencias si bien, nos centraremos en cuatro casos de estudio de especial interés. El primero es el citado Mapa Cultural de Sabadell (1993), dado el carácter pionero de esta iniciativa. El segundo es el Plan Estratégico de Cultura de Barcelona, de interés por factores como su dimensión participativa, contenidos de trabajo o por su continuidad en el tiempo. En materia de planificación supramunicipal nos centraremos en los casos de la Diputación de Barcelona y la Diputación Foral de Bizkaia, dada la relevancia de ambas experiencias como buena práctica. A modo de introducción a los mismos, destacaremos algunos de los principales rasgos de la planificación cultural en España según la opinión de los expertos.

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22.1. Algunas debilidades genéricas de los procesos de planificación cultural en España. A continuación realizamos una caracterización general de la situación de la planificación cultural en nuestro país, basándonos en las variables explicativas definidas en nuestro modelo de análisis. Este panorama resulta de interés tanto para contextualizar los casos de estudio que desarrollaremos poteriormente como para definir la base de partida con la que se enfrenta el compromiso de la Agenda 21 de la Cultura. Una primera cuestión a reseñar es la escasa tradición de planificación cultural en España, siendo el “buonismo” y la deficitaria institucionalización de la cultura dos de las características del escenario al que se enfrentan los compromisos de la Agenda 21 de la Cultura en nuestro país. En este sentido, Bonet (2008) señala, con carácter general, la falta de independencia y espíritu crítico en los diagnósticos, como consecuencia del papel de liderazgo de la Administración pública en los procesos de planificación en España. Según este autor, el resultado es que se generan planes propagandísticos, buonistas más que estratégicos. Otros autores, como Manito, señalan además que este liderazgo institucional de la Administración pública se enfrenta a un importante déficit en relación con el escaso desarrollo de la institucionalización de la Cultura y su tradicional desconexión con las políticas de desarrollo. Por otra parte, Bonet (2008) también indica que además existe un antes y un después de la “generalización” de la planificación, si bien esta generalización ha sido muy desigual entre Comunidades Autónomas. El panorama general en España presenta diferencias notables entre las diferentes Comunidades Autónomas, destacando determinadas autonomías como Cataluña, País Vasco, Andalucía o Navarra. Nos detendremos brevemente a considerar esta cuestión por su relación con lo expuesto en el análisis de la evolución por Comunidades Autónomas de la Agenda 21 Local en España. Además, identificar las causas de estas diferencias nos permite identificar las “buenas prácticas” que caracterizan a los más emprendedores. Tomando como referente el caso catalán, Bonet (2008) señala como factores diferenciales entre comunidades autónomas una serie de variables que permiten un mejor ajuste innovador a los nuevos paradigmas de intervención en materia de cultura (perspectiva de la cadena de valor, interés en las industrias culturales, conectividad y densidad de los agentes, digitalización de contenidos…). ƒ

El grado de proyección externa del gobierno autonómico y su conexión con la reflexión internacional, reflejado en hechos como la presencia en foros internacionales como el Consejo de Ministros de Cultura.

ƒ

La capacidad de iniciativa y la eficiencia organizativa de la Administración pública. El autor señala el estancamiento en el diseño 455

organizativo de las instituciones públicas frente al reto que supone la ampliación en los contenidos de las políticas. ƒ

La densidad y el grado de organización de los agentes culturales que integran el lobby cultural regional (creadores, productores, gestores, etc).

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El nivel de profesionalización del sector, cuestión que se materializa en el grado de asociacionismo de los gestores, la capacidad de autonomía e independencia de los técnicos frente a los criterios discrecionales políticos…

Además de estas cuestiones, Ramón Zallo (2008), señala otros factores explicativos como son el nivel de desarrollo de la identidad histórica y territorial de cada región y la sensibilidad frente a la cuestión cultural que de este hecho se puede derivar (por ejemplo, a través de la defensa de una lengua propia). Es importante insistir en las similitudes de fondo que presentan los factores explicativos que orientan nuestra tesis, basada en las dimensiones de organización en heterarquías y gestión estratégica del conocimiento. Si repasamos los factores explicativos de la A21L en Europa se detectan coincidencias interesantes: ƒ ƒ ƒ ƒ

Grado de proyección internacional, Modernización y organización institucional, Tradición y sensibilidad hacia el ámbito de planificación. Etc.

Retomando el discurso, la cultura de la participación es un tercer aspecto a destacar, produciéndose ciertos avances en este sentido en la última década, aunque al igual que ocurría en el caso de la capacidad de auto-crítica, está aún lejos de madurar. Los casos de estudio nos permitirán comprobar esta cuestión desde la experiencia práctica. Por su parte, otro autor como Vicario (2008) identifica tres deficiencias básicas del sector de la cultura que conllevan un impacto negativo sobre las iniciativas de planificación cultural: ƒ

Tradicional déficit de formación de los profesionales encargados de la planificación, esencialmente los técnicos municipales de cultura. La relativa inmadurez del sector ha afectado a las posibilidades de evolución de esta figura. Recordemos en este sentido la figura dominante durante los 80s del animador y el voluntariado cultural.

ƒ

La indefinición del sector, especialmente relevante desde la perspectiva de su centralidad, y sus implicaciones en términos de gestión de la información y disponibilidad de estadísticas.

456

ƒ

La tradicional desconexión y el relativo aislamiento de la cultura respecto a otros sectores, lo cual supone una dificultad añadida para desarrollar la centralidad de la cultura y las consecuentes relaciones de tansversalidad con otros departamentos y ámbitos de actuación (medio ambiente, promoción económica).

Por último, desde la perspectiva social, Manito (2008) expresa la falta de corresponsabilidad y participación ciudadana en materia de cultura. A todo esto podemos añadir que tales problemas presentan raíces y características comunes a las que hemos analizado en los procesos de participación ciudadana de las A21 Locales, por lo que las conclusiones que se derivaban de tal experiencia son plenamente transferibles a la planificación cultural, tal y como desarrollaremos en el apartado de conclusiones. Desde una perspectiva histórica, y tal y como a continuación comprobaremos, resulta obvio que se han producido avances significativos en la última década: cierta generalización de la planificación cultural, tanto en el ámbito local como en el de equipamientos específicos; diversificación de herramientas de análisis; mejora de los sistemas estadísticos del Ministerio de Cultura y creación de Observatorios; progresiva maduración en la profesionalización del sector; o la creciente relevancia de la institucionalización de la cultura, tal y como quedó reflejado en las jornadas organizadas por el Ministerio de Cultura en noviembre de 2007 (http://www.mcu.es/cooperacion/MC/CongresoICGC/Presentacion.html) No obstante, los problemas estructurales señalados persisten y, por sus implicaciones a la hora de considerar los retos de futuro de la planificación cultural local en el marco de la Agenda 21 de la Cultura, resultan decisivos. Los siguientes casos de estudio nos permitirán profundizar en éstas y otras cuestiones. 22.2 El Mapa Cultural de Sabadell Un primer caso de estudio cuya reseña es prácticamente obligada, es el Mapa Cultural de Sabadell. Su carácter pionero en España, el proceso de elaboración abarcó entre finales de 1991 y principios de 1993, así lo justifica. Vinculado al carácter pionero, una cuestión a destacar se relaciona con el liderazgo de la iniciativa. Siguiendo a Roselló (2008), resulta de interés señalar cómo el origen profesional de Pere Vidal, concejal de cultura e impulsor del Mapa, era la arquitectura, disciplina en la que es habitual la planificación a largo plazo, lo que explica en parte la transferencia de este tipo de herramientas y visiones a un sector tradicionalmente poco acostumbrado a las mismas. Por otra parte, el liderazgo también generó un contratiempo, ya que el posterior cambio del concejal impulsor supuso una ralentización en la aplicación del programa. No obstante, el Mapa constituiría la herramienta guía de las políticas culturales del municipio durante los años siguientes. El Mapa Cultural de Sabadell fue un instrumento de conocimiento y planificación de la política cultural local que buscaba incorporar la cultura al 457

proyecto estratégico de desarrollo de la ciudad. Para ello, establecía un conjunto de principios y objetivos, a partir de los cuales impulsaba una serie de planes sectoriales en diversas materias: patrimonio, cultura artística, cultura cívica, fiestas y tradiciones, normalización lingüística, y bibliotecas; además de una serie de consideraciones especiales sobre las estrategias socioculturales o el tratamiento de las franjas de edades en materia de públicos. De acuerdo con Roselló, el proceso se desarrolló en dos fases metodológicas básicas. La primera se componía de un ideario o inventario (diagnóstico), cuya objetivo era analizar la realidad cultural de Sabadell, para lo que se trabajó una encuesta a los equipamientos culturales de la ciudad. Esta encuesta debía facilitar una visión integral de dónde se generaba la oferta cultural (pública y privada) del municipio, facilitando la evaluación de los usos y funciones de los equipamientos. Tres dimensiones se consideraron básicas en ese análisis; la localización, el impacto cultural del equipamiento y su rendimiento con respecto a su potencial. La segunda fase consistió en la realización de propuestas de actuación, las cuales conformaron el Plan propiamente dicho. Además, se realizaron un conjunto de documentos auxiliares. A partir de los datos recogidos, presenta un atlas de 81 mapas que son una radiografía de la distribución territorial y temática de los equipamientos en la ciudad. La participación es otro aspecto de interés. A partir de la información generada por las encuestas y de su tratamiento, se inició un proceso consultivo durante siete meses en el que participaron casi 480 personas distribuidos en 32 equipos de trabajo. El objetivo era incorporar sus aportaciones y propuestas de acción, que finalmente alcanzaron un número de 167. La mayor parte de los trabajos técnicos fueron desarrollados por una consultora privada experta en la materia y dirigida por un profesional de reconocido prestigio como Xavier Marcé (Director del Instituto Catalán de las Industrias Culturales hasta fechas bien recientes). Cabe señalar la importancia concedida a este hecho por parte de los implicados, ya que el apoyo de profesionales externos se destaca, al igual que ya ocurría en el análisis de la A21L, como un hecho de singular importancia por el apoyo técnico y la credibilidad que otorgan al proceso. Siguiendo con Roselló (2008), entre los resultados e impactos generados por el programa destacan el establecimiento de un marco de actuación a través de los principios básicos adoptados, ya que constituyeron el horizonte de trabajo para los diferentes equipos de trabajo en años posteriores. Por otra parte, el inventario desarrollado permitió un mejor conocimiento de la realidad local. Además, el valor precursor de la experiencia facilitó a otros municipios un referente de singular interés para otros municipios y para el sector.

458

22.3. Plan Estratégico de Cultura de Barcelona (1999) y revisión “Nuevos Acentos” (2006) De acuerdo con Guillemat (2008), la razón de ser del Plan de Cultura de Barcelona se encuentra en el reconocimiento de la ciudad como proyecto cultural. En este sentido, tal y como señala Mascarell (2008), consejero de Cultura de la Generalitat de Cataluña, la abundante planificación estratégica existente en Barcelona desde 1991 se conjugaba con una inexistente reflexión en materia de cultura. La mayor paradoja se encontraba en que los contenidos culturales articulaban claves tan esenciales para las estrategias urbanas como son la creatividad o la convivencia, elementos decisivos para la construcción cultural de la ciudad y objetivos prioritarios de los propios planes estratégicos. Un primer aspecto a destacar con respecto a este caso de estudio es el de la organización institucional del proceso, ya que resulta ejemplar el esfuerzo desarrollado y la importancia concedida a la creación de estructuras de gestión del proyecto. Así, el Ayuntamiento crea en 1996 el Instituto de Cultura de Barcelona (ICUB en adelante), el cual supone un paso decisivo para la posterior materialización del proceso. En el acta fundacional del ICUB ya se recogía el objetivo de “situar a la cultura como uno de los activos cardinales del desarrollo y proyección de la ciudad”. Un proceso de planificación implica un nuevo marco de organización y cooperación entre los diferentes agentes culturales en la ciudad, y liderar y catalizar las energías entre el sector público, civil y privado era otro de los objetivos fundacionales del ICUB. De este modo el Plan se inicia en 1998 y tiene como referentes temporales 2004 y 2010. De acuerdo con Guillemat (2008), otro aspecto destacable de esta experiencia es la importancia concedida a la participación ciudadana en la elaboración del plan. Estas dinámicas incluyeron a más de 350 representantes del sector cultural que participaron en la definición de propuestas y acciones encaminadas a impulsar la cultura como motor de una sociedad del conocimiento. La elaboración del Plan Estratégico se articuló a través de cuatro fases, de lógica muy similar a la metodología que hemos detallado en el análisis de la A21L: ƒ

Realización de un diagnóstico a partir del análisis de los representantes del sector y realización de varios estudios socio-económicos (1998).

ƒ

Realización de propuestas y diseño del Plan de Acción, que finalmente incluyó 110 Proyectos articulados a través de seis líneas estratégicas (1999).

ƒ

Fase operativa: ejecución del plan. Esta fase debía completarse en la primera década del S. XXI. No obstante, la complejidad del proceso

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precipitó una evaluación y reorientación de los proyectos, coincidiendo con el Fórum Universal de las Culturas (2004). ƒ

Evaluación y revisión (2004-2010). Esta fase ha enlazado con el proceso de revisión y actualización del Plan Estratégico de Cultura llevado a cabo a lo largo del 2006.

Los contenidos de trabajo del Plan Estratégico de Cultura (http://www.bcn.es/plaestrategicdecultura/castella/index.html) apuntaban en dos direcciones e integraban cinco dimensiones. La primera dirección consideraba el Plan como instrumento al servicio de la modernización del sector cultural. La segunda como instrumento de promoción del sector cultural como variable de configuración global de la ciudad y de sus procesos de desarrollo. Ambas direcciones resultan obviamente interactivas y complementarias. Estas dos direcciones pretendían dimensiones básicas de actuación: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

desarrollarse

considerando

cinco

Creación artística. Cultura y economía. Cultura como factor de calidad de vida y cohesión social. Cultura y proyección internacional de la ciudad. Cultura y civilidad.

De este modo, seis líneas estratégicas articulaban el Plan Estratégico. Estas líneas estaban diseñadas en base a ejes transversales, que enfatizaban el valor estratégico de la cultura en el desarrollo territorial y tenían como objetivo superar las perspectivas sectoriales reduccionistas: ƒ

Línea 1. Fortalecer Barcelona como factoría de producción de contenidos culturales.

ƒ

Línea 2. Convertir la cultura en elemento clave de la cohesión social.

ƒ

Línea 3. Incorporar Barcelona en los flujos de la cultura digital.

ƒ

Línea 4. Dinamizar el conjunto patrimonial de Barcelona.

ƒ

Línea 5. Vertebrar Barcelona como un espacio cultural singular y metropolitano.

ƒ

Línea 6. Proyectar Barcelona como plataforma de promoción internacional.

Tal y como señala Guillemat (2008), en 2004 se realizó una evaluación externa del Plan, recogida en el informe “Elementos para una revisión del Plan Estratégico del Sector Cultural de Barcelona” En la misma se señalaban como principales repercusiones e impactos del proceso los siguientes aspectos:

460

ƒ

El reposicionamiento y puesta en valor del sector cultural como factor de desarrollo económico y tecnológico de la ciudad.

ƒ

Una mejor configuración de los agentes culturales implicados en el proceso, incrementando su conectividad a través de la configuración de, al menos, cuatro tipos de relaciones: sinergias verticales (entre las fases de creación, producción y difusión); sinergias horizontales (entre sectores como artes plásticas, audiovisuales, artes escénicas…); sinergias entre conexiones territoriales (Barcelona y su Área metropolitana, Cataluña, Administración Central, Unión Europea) y sinergias de contenidos (derivadas del enfoque transversal y la interacción con otras políticas como la educativa, social…).

De acuerdo con Guillemat (2008) debe considerarse además el impacto del proceso sobre el propio ente impulsor del plan, el ICUB, ya que el desarrollo del proceso planificador interactúo con el propio instituto y supuso su replanteamiento en relación con: ƒ

Su propio diseño organizativo: la reestructuración organizativa del ICUB facilitó el desarrollo de un nuevo modelo de gestión acorde con los principios del Plan Estratégico de la Cultura de Barcelona.

ƒ

La elaboración de un Plan Director (2000-2003) a partir de la planificación estratégica desarrollada.

ƒ

La definición de un Plan de Acción para dar continuidad a la participación de los agentes culturales de la ciudad durante la fase de ejecución del Plan.

El replanteamiento del proceso se debe a la aceleración en los cambios de escenario y el impacto que conllevan sobre la dinámica de la ciudad y su desarrollo cultural: ƒ

En términos sociales: la nueva realidad inmigratoria y la globalización de Barcelona. Diversidad cultural, nuevas identidades, necesidad de espacios de integración y reconocimiento. Cambios en las estructuras familiares

ƒ

En términos económicos: Desarrollo económico y deslocalización empresarial, sociedad del conocimiento, nuevas tecnologías. Turismo y cultura.

Barcelona experimenta en este periodo un importante fortalecimiento como factoría de creación de contenidos culturales, así como una emergencia de nuevos creadores artísticos fuera de los circuitos convencionales. Se amplían equipamientos culturales en la ciudad, incrementando el acceso a la cultura por parte de los ciudadanos, se ejecutan programas como el Plan de Bibliotecas, se incrementa la oferta y consumo cultural, etc. En definitiva, toda una efervescencia y actividad que reclama una gestión acorde con un momento decisivo. 461

La internacionalización de la ciudad es otro de los factores de cambio a destacar. Tres ejes resultan decisivos en esta proyección exterior: ƒ ƒ ƒ

La celebración del Fórum Universal de las Culturas (2004) La Agenda 21 de la Cultura Turismo.

Además, el enfoque territorial también se materializa en la aprobación del Plan Estratégico Metropolitano y el Foro Metropolitano de Regidores de Cultura, donde se incide en el valor añadido y las sinergias que la cultura aporta al desarrollo de los espacios metropolitanos. Una última cuestión a señalar es el respaldo en términos presupuestarios a la política cultural del Ayuntamiento: en el 2006 el Ayuntamiento de Barcelona dedicó 151.133.950€ a la cultura, el 7,8% del total y la mayor aportación de su historia En este escenario, se procede al reconocimiento y reajuste del Plan estratégico iniciado en 1999, denominándose la revisión como “Plan Estratégico de Cultura de Barcelona 2006-Nuevos Acentos”. Los objetivos planteados por esta revisión son: ƒ ƒ ƒ

Realizar un diagnóstico contrastado de la situación actual. La identificación de los procesos culturales de renovación más relevantes. La definición de los retos estratégicos de futuro para Barcelona.

Se trata de reflexionar y anticiparse a los cambios emergentes que está experimentando la ciudad y el sector, procediendo a una evaluación del nivel de cumplimiento del Plan de 1999 y poniéndolo al día. . Los principios metodológicos de trabajo son los de la planificación estratégica participativa, destacados a lo largo de toda esta tesis: ƒ

Amplia participación orientada a la optimización y legitimación de los resultados del proceso.

ƒ

Corresponsabilidad y definición de responsabilidades y compromisos entre los diferentes colectivos y agentes culturales implicados en la ejecución del Plan.

ƒ

Visión integral, diversidad de contenidos y transversalidad en la organización de la Administración local a tal fin.

ƒ

Evaluación y continuidad a través de mecanismos de. seguimiento

El diseño organizativo del proceso se fundamenta en la creación de dos estructuras de trabajo. La primera, de carácter permanente se encuentra integrada por la Oficina Técnica, el Grupo Coordinador y el Consejo Rector). 462

La segunda, de naturaleza variable, la conforman las mesas de trabajo sectoriales y transversales. Veamos qué funciones desarrollaban cada uno de estos entes. Tabla 50.Estructura organizativa del proceso de planificación cultural en Barcelona. Ente Función Es el punto de referencia y coordinación del proceso. Dota de contenido y dinamiza las mesas de Oficina Técnica: trabajo. Redacta Núcleo coordinador conclusiones. Participa del Plan activamente en la estructuración de estrategias, objetivos y acciones. Cuenta con el asesoramiento externo de un equipo de consultores.

Estructura Permanente

Grupo Coordinador: integrado por los miembros del ICUB (generalmente a su vez coordinadores de las distintas mesas de trabajo)

Consejo Rector: órgano de máxima participación integrado por representantes de las principales instituciones culturales de la ciudad, agrupaciones profesionales y empresariales.

Trabaja los contenidos de las mesas de trabajo y su transposición en políticas públicas, esto es, articula y adapta los compromisos generales y las líneas estratégicas pactadas en el Plan de Programas y acciones concretas de trabajo.

Ejerce la tutela integral del plan, supervisa el equipo técnico y valida las actuaciones de la Oficina Técnica.

Fuente: elaboración propia a partir de la web del Instituto de Cultura de Barcelona Con el objeto de ilustrar el despliegue participativo del proceso recogeremos los diversos agentes culturales que integran el Consejo Rector. La diversidad de las treinta y cinco instituciones culturales, empresariales y profesionales representadas recoge el amplio espectro de actividades integradas en el mundo cultural de la ciudad: 463

Tabla 51. Agentes culturales implicados en el proceso de participación. Instituciones culturales (16 en total) Fundación Joan Miró Teatre LLiure MACBA Casa Asia Museo de Historia de la Ciudad CCCB Museo Picasso Consejo Català de la Música Gran Teatro del Liceo Instituto del Teatro L´Auditori Ateneo Barcelonés Palacio de la Música de Catalana Omnium Cultural Teatro Nacional de Catalunya FAD-Fomento de las Artes Decorativas Asociaciones empresariales (4 en total) Cámara del Libro de Catalunya Gremio de Galerías de Arte de Asociación de Empresarios Teatrales Catalunya de Catalunya Gremio de Editores de Catalunya Asociaciones profesionales (10 en total) Asociación de Actores y Directores Asociación de Escritores en Lengua Profesionales de Catalunya Catalana Asociación Colegial de Escritores de Asociación de Bailarines y Catalunya Coreógrafos Asociación de Artistas Visuales Asociación de Museólogos de Asociación Catalana de Compositores Catalunya Colegio Oficial de Bibliotecarios y Asociación de Profesionales de la Documentalistas de Catalunya Gestión Cultural de Catalunya Asociación de Profesionales del Circo de Catalunya Otras instituciones y entidades (5 en total) Instituto de Estudios Catalanes Fundación Caixa de Catalunya Fundación La Caixa Fundación Jaume Bofill Fundación Interarts Fuente: elaboración propia a partir de la web del Instituto de Cultura de Barcelona Pese a la amplia representatividad de agentes culturales obtenida, podemos señalar carencias importantes en su naturaleza, ya que predomina un enfoque esencialmente sectorial en su identificación. Desde nuestra perspectiva, para articular la relación entre cultura, sostenibilidad y desarrollo se hace preciso ampliar esta participación incorporando, por ejemplo, otras áreas municipales de interés (Urbanismo, Medio Ambiente, Promoción Económica, Bienestar Social…) y aquellas asociaciones que por sus actuaciones interactúen con la cultura, y puedan dotar al plan de la necesaria transversalidad (Cruz Roja, Colectivos de Inmigrantes, ONCE, Agentes de Desarrollo Local…) Como veremos a continuación, las mesas transversales solucionan parcialmente esta carencia, si bien consideramos que dotar a la estructura permanente (responsable del liderazgo, gestión y evaluación del proceso) de una articulación mínima con los otros “tres pilares del desarrollo” resulta, cuanto menos, aconsejable. .

464

En relación con la estructura variable, la tipología de las mesas de trabajo recogía la siguiente distribución de contenidos: Tabla 52. Mesas sectoriales y transversales. Mesas sectoriales (10 en total) Mesas Transversales (8 en total) Lectura Cultura y Economía Audiovisual Cultura, territorio y proximidad Teatro Lenguas y Ciudad Danza Público y Acceso a la cultura Circo Proyección y Cooperación Artes plásticas y visuales internacional Ciencia Diversidad Cultural Ciudadanía Cultura tradicional y popular Jóvenes y Cultura Memoria y Patrimonio Diseño y Arquitectura Fuente: elaboración propia a partir de la web del Instituto de Cultura de Barcelona Aquí sí que la organización de las mesas de trabajo combina la perspectiva de análisis sectorial con la integración de criterios transversales decisivos para potenciar la relación entre cultura y desarrollo: el desarrollo económico, la inclusión social, la democracia cultural o el mismo territorio. No obstante, tal y como veremos en el análisis de resultados, la transversalidad en la práctica está lejos de alcanzarse, dadas las dificultades que conlleva en términos de innovación su concreción y el esfuerzo organizativo que supone superar las trabas burocráticas y los departamentos estanco, tal y como nos hemos referido en el análisis de la A21L. Volviendo a las mesas de trabajo, cada una de ellas se estructura en torno a la figura de un coordinador de grupo y la integra un grupo heterogéneo de personas vinculadas al sector cultural (representantes de las instituciones, expertos), oscilando la participación entre 15 y 35 personas. Además, la participación se articula de nuevo tanto a través de mesas presenciales de trabajo como a través de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación. La participación digital se desarrolla a través del sitio web diseñado a tal efecto (www.bcn.es/plaestrategicdecultura), desde el cual se accede a la información disponible y pueden plantearse las propuestas de interés por parte de la población. De acuerdo con Guillemat (2008), las fases de revisión y actualización se dividieron en cinco etapas distribuidas a lo largo de un periodo de año y medio de trabajo (junio 2005-diciembre de 2006): ƒ

Revisión del Plan 1999 (junio-septiembre 2005) A partir de entrevistas en profundidad a los responsables de los diversos departamentos del ICUB se prepara el informe de evaluación cualitativa “Elementos para una revisión del Plan Estratégico del Sector Cultural de Barcelona”, en el que hace balance del desarrollo de las seis líneas estratégicas que integraban el Plan Estratégico del Sector Cultural 1999. 465

ƒ

Información y difusión del proceso de Actualización (febrero-abril 2006). Se desarrolla una amplia difusión en la que se convoca a la participación de los agentes culturales. Para ello se realizan reuniones de presentación del proyecto y se da un destacado uso de las nuevas tecnologías de la información a través de la página web (facilita informes, incluye un video informativo...). Además se instituye el Consejo Rector y se presenta su Plan de Trabajo.

ƒ

Proceso participativo para consensuar un nuevo diagnóstico (marzo junio 2006) Se establecen 18 mesas de trabajo de carácter presencial, distribuidas por sectores y enfoques transversales. Se celebran dos rondas de encuentros para cada mesa a lo largo de los 4 meses de trabajo. La metodología participativa se diseña a partir de la creación de grupos de reflexión a los que se es facilitan documentos de trabajo (Propuestas de temas de debate, diagnósticos sectoriales, memorias e indicadores) Además existe la posibilidad participación telemática a través de contribuciones y propuestas vía web. A partir de esta dinámica, cada mesa elaboró su informe de reflexión. Otro instrumento de participación fue la realización de entrevistas en profundidad a expertos de cultura de la ciudad.

ƒ

Nuevo plan (julio-septiembre 2006). Se procede al procesamiento y análisis de la documentación generada en la fase anterior y a la redacción del Informe final de conclusiones. Las reuniones del Grupo Coordinador y de la Oficina Técnica del Plan Estratégico de Cultura son decisivas en esta etapa.

ƒ

Aprobación (septiembre-octubre 2006). Se valida la redacción del Informe final por parte de los participantes, a través de reuniones de contraste y de la aprobación entre las Mesas de trabajo y el Consejo rector.

ƒ

Presentación pública (noviembre-diciembre 2006) Se lleva a cabo una importante difusión a través de Internet. Finalmente, y este es un detalle importante del compromiso adquirido con el proceso, se aprueba en el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Barcelona en diciembre de 2006.

En relación con los resultados generados, una primera cuestión a señalar es cómo las orientaciones del Plan Estratégico de Cultura de Barcelona-Nuevos Acentos 2006 se fundamentan en los planteamientos estratégicos formulados por la A21 de la Cultura. Con el objeto de potenciar la cultura como dimensión del desarrollo local se da prioridad al binomio proximidadexcelencia a través de tres ejes principales de actuación: ƒ

Cultura y proximidad: se persigue la participación de los ciudadanos en la expresión cultural, facilitar el acceso a bienes y servicios culturales y favorecer el tejido social y su cohesión.

466

ƒ

Calidad y excelencia en la producción cultural. Se persigue incrementar y mejorar las herramientas y condiciones de trabajo de los creadores, atendiendo a las programaciones de los equipamientos y servicios culturales públicos.

ƒ

Ecosistema plural y conectividad. Se apuesta por un modelo cultural diverso, heterogéneo, basado en la complementariedad. Se persigue incrementar la cooperación a través de mejorar la capacidad de conexión de los agentes culturales entre sí y de los diversos niveles territoriales, articulando para ello redes a escala local, metropolitana, nacional, estatal e internacional.

La estructura de proyectos del Plan Estratégico de Cultura de BarcelonaNuevos Acentos 2006 se articula a través de diez programas transversales de actuación, superándose el enfoque sectorial y persiguiéndose hacer visibles y desarrollar las sinergias entre la cultura y el desarrollo de la ciudad. Siguiendo el marco normativo de la Agenda 21 de la Cultura, buena parte de estos programas persiguen objetivos de interés para un desarrollo sostenible: inclusión social y diálogo intercultural; diversidad, identidad y memoria; educación en valores; expresión artística y desarrollo personal; fomento de la divulgación científica (de especial interés para temas como el cambio climático o la cultura del agua); conocimiento e interacción entre ciencia, cultura y arte; comunicación y lenguaje audiovisual; cooperación internacional; rehabilitación patrimonial; capacidad creativa… Recogemos de manera sintética estos programas y definimos sus objetivos y contenidos de actuación en la siguiente tabla:

467

Tabla 53. Programas de actuación del Plan Estratégico de Cultura de Barcelona-Nuevos Acentos 2006 Programa Objetivos Ejemplos de Proyectos Uno. Barcelona laboratorio.

Apoyo a la creación de todo tipo de lenguajes artísticos y ámbitos de pensamiento.

Fábricas para la creación Centros para las Artes Audio-visuales Centro de la Creación y Producción Multimedia

Dos. Cultura, educación y proximidad.

Conectar cultura y educación, favoreciendo un desarrollo integral del ciudadano a través de su formación y expresión.

Tres. Barcelona, ciudad lectora Cuatro. Programa para el diálogo intercultural Cinco. Barcelona ciencia.

Mantener el compromiso con la lectura y el sector editorial y complementar al Plan de Bibliotecas.

Programa de Arte y Espacio Público Plan de Escuelas de formación artística Red de centros culturales de proximidad Ampliación del mapa de bibliotecas Lectura y medios de comunicación Mesa del Sector editorial

Articular el respeto a la diversidad cultural, promoviendo espacios de diálogo y buscando la conectividad de los implicados.

Fórum del Mediterráneo Centro de Acogida Lingüística Linguamón-Casa de les Llengües Proximidad y diálogo Mercé y Fiestas de la Ciudad Ciencia y proximidad Museo de Historia Natural de Cataluña Barcelona Ciencia 2007

Seis. Calidad en los equipamient os culturales

Fomentar a divulgación científica como motor de conocimiento, incidiendo en la interacción entre ciencia y cultura. Aumentar la calidad y la excelencia de los equipamientos culturales, potenciando su dimensión educadora.

Siete. Conocimient o, memoria y ciudad.

Promoción de una gestión integrada y eficiente del patrimonio cultural, reforzando el acceso a la memoria de la ciudad y su historia.

Ocho. Capitalidad cultural de Barcelona

Incrementar la cooperación con la Generalitat de Cataluña y el gobierno de España para impulsar la condición de capitalidad cultural.

Nueve. Conectivida d cultural

Incrementar los vínculos entre agentes culturales y niveles territoriales, consolidando las redes ya existentes creando nuevas.

Diez. Consejo de Cultura de Barcelona.

Impulsar un instrumento de análisis y reflexión de las políticas culturales locales

Ampliación de programas de residencia artística en equipamientos. Plan de apoyo a las salas de música en vivo. Apoyo a la gestión cultural Impulso a la Ley de Mecenazgo Centro de Interpretación de la Barcelona judía Rehabilitación de refugios antiaéreos Red de centros de apoyo a la cultura popular Centro de Diseño de Barcelona Casa del Cine Festival Internacional del Documental Ciudad de la Música Museo Picasso Fundación Joan Brossa Oficina de Conexión Internacional. Anilla cultural Fundación Barcelona cultura Cooperación internacional con el Mediterráneo y Latinoamérica

Fuente: elaboración propia a partir de la web del Instituto de Cultura de Barcelona

468

La ejecución del Plan comprende los ocho años que abarca el periodo 20072015, planteándose una fecha intermedia (2010) para proceder al ajuste global y actualización del proyecto. La estructura organizativa de Plan se centra en el Consejo de Cultura de Barcelona y su liderazgo en la ejecución de los programas. El Consejo se constituye en el principal espacio de participación, asumiendo como marco normativo el que define el Consejo de las Artes y la Cultura de Cataluña para los consejos culturales locales. Las principales funciones del Consejo de Cultura de Barcelona son: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Asistir y asesorar al Ayuntamiento de Barcelona en materia cultural. Fomentar los procesos participativos. Promover la coordinación entre los sectores de la s artes y la cultura. Apoyar a los Consejos de Cultura de Distrito. Generar debate y conocimiento. Actualizar el Plan Estratégico de Cultura de la Ciudad. Observar y evaluar las dinámicas culturales urbanas y de la diversidad cultural.

Para desarrollar estas tareas esta entidad se encuentra integrado por agentes culturales de tres tipologías distintas (si bien podemos mantener los comentarios en relación con la transversalidad señalados anteriormente): ƒ ƒ ƒ

Colectivos: asociaciones, gremios, colegios profesionales... Instituciones: principales instituciones públicas y privadas de la ciudad, incluyendo los distintos niveles territoriales pertinentes (Diputación, Generalitat…) Personalidades reconocidas del mundo de la cultura o vinculadas a éste.

La actividad del Consejo de Cultura de Barcelona se articula en torno a un Plan de Acción, una Oficina Técnica y diversos grupos de impulso. Dado el elevado número de proyectos, la acción se hace operativa a través de planes de acción anual. La Oficina Técnica tiene como misión principal la coordinación de los trabajos de implementación del plan. Por su parte, los grupos de impulso elaboran los anteproyectos y se encuentran integrados por los agentes e instituciones implicados en los mismos. Siguiendo a Guillemat (2008) y en relación con la evaluación de esta fase, se encuentra demasiado reciente en el tiempo para haber generado impactos y resultados identificables. No obstante, Ferrán Mascarell (2008) ha señalado una serie de beneficios genéricos de la planificación desarrollada en Barcelona. Beneficios que, como veremos a continuación, se centran en los ámbitos decisivos definidos por esta tesis: organización y conocimiento. El primero es la mejora en el auto-conocimiento a partir de la información generada y la posibilidad de hacer sentirse protagonistas del proceso a los agentes culturales de la ciudad, de reconocerse. Una segunda cuestión de interés es que la planificación ha permitido la identificación de intereses comunes entre los agentes, instituciones y sectores (danza, teatro, circo), lo 469

que ha facilitado la vertebración de dinámicas que no suelen encontrarse en el día a día. Un tercer aspecto destacable es que la planificación da perspectiva temporal al sector, diseñando horizontes a medio plazo en los que sitúa las políticas culturales y los comportamientos de los agentes. En definitiva, la puesta en valor de la cultura Las principales dudas en relación con el futuro del proceso se encuentran relacionadas con aquellas cuestiones vinculadas a la innovación, la acción y la coordinación entre departamentos. La innovación que supone introducir la perspectiva social en las dinámicas culturales (diversidad, integración cultural, cohesión social), se enfrenta al hecho de que el documento final de Nuevos Acentos 2006 no recoge ningún eje de trabajo específico y las actuaciones específicas definidas son escasas y mal articuladas. En este sentido, el diseño de proyectos presenta algunas deficiencias remarcables, ya que el plan recoge propuestas demasiado genéricas, en las en demasiadas ocasiones falta concreción y no se definen cuestiones tan decisivas para su factibilidad como son: los mecanismos de financiación, los plazos de ejecución o el presupuesto considerado. La perspectiva territorial y la articulación metropolitana del plan es otro factor a destacar, ya que esta dimensión se enfrenta a serios obstáculos de cooperación y coordinación, dada la falta de mecanismos legales para liderar la misma. En este sentido, al igual que ocurría en el caso de las Comarcas Centrales Valencianas, la realidad territorial se encuentra en desajuste con la realidad administrativa. Una cuarta cuestión la plantea la necesidad de integración de Nuevos Acentos 2006 con los instrumentos clásicos de planificación de Barcelona, de los cuales se encuentra desconectado, siendo especialmente destacable la falta de imbricación con el Plan Estratégico Metropolitano, ya que éste determina el desarrollo de los sectores quinarios para la ciudad. Por último, cuestiones organizativas como la que plantea la posibilidad real de desarrollo de nuevos contenidos desde viejas estructuras, esto es, la modernización organizativa de las AAPP, o la necesidad de incrementar la cooperación a tres bandas entre la Administración pública, y la iniciativa privada y el tejido asociativo resultarán de especial trascendencia para el desarrollo del plan 22.4. El Plan de Gobierno de Cultura de Palma de Mallorca. De acuerdo con Valls (2008) se trata de una iniciativa impulsada por la Concejalía de Cultura durante el año 2005 cuyo objetivo era sistematizar y ordenar estratégicamente la política cultural municipal. Debe señalarse la débil base de partida, dada la falta de tradición planificadora en materia de cultura en el Ayuntamiento hasta aquel entonces. 470

Otro aspecto de interés es que el Plan de Cultura se encontraba integrado en un marco de planificación más global, el Plan Estratégico de Cultura, Educación, Deportes y Juventud. Esta globalidad ha tenido impactos ambiguos, ya que si bien ha supuesto reforzar la transversalidad e interacción con otras áreas, también ha diluido la potencia del plan específico de cultura, al integrarse en un enfoque más genérico. Por otra parte, la transversalidad generada se encuentra limitada a las áreas señaladas (Educación, Deportes y Juventud), quedando fuera de objetivo aspectos tan relevantes como promoción económica, urbanismo o bienestar social. No obstante, destacamos e interés del potencial del área de Juventud y Educación. La primera por el carácter clave que presentan los jóvenes como apuesta de futuro y por su potencial como usuarios y emprendedores culturales. La segunda, relacionada con la educación, por el interés de, “Generar instancias de coordinación entre las políticas culturales y educativas, impulsando el fomento de la creatividad y la sensibilidad, y la relación entre las expresiones culturales del territorio y el sistema educativo”. (artículo 38 de la Agenda 21 de la Cultura) El proceso de planificación desarrollado en Palma de Mallorca sigue una metodología de características muy similares a las ya analizadas en el caso de Barcelona, esto es, dos fases principales centradas en la elaboración de un diagnóstico y la posterior redacción del plan de acción. Igualmente se establecen mecanismos de participación, si bien de menor relevancia, y también se apoya la ejecución del proceso a través de la externalización de tareas en un equipo de expertos. De manera particular podemos señalar cómo en este caso la participación se encuentra más limitada a lo que es la propia Administración municipal en detrimento de los agentes culturales y sociales. Los implicados en el proceso son fundamentalmente responsables del equipo de gobierno, la oposición y las distintas áreas municipales del consistorio, tal y como recoge el siguiente esquema

471

Tabla 54.Agentes implicados en el proceso de participación en Mallorca Equipo de gobierno Dirección del Plan: Concejal del Área Total: 6 representantes. de Deportes, Juventud, Cultura y Educación.

Grupos municipales. Total: 3 representantes Técnicos municipales. Total: 6 representantes

Servicio de Cultura. Total:12 representantes

Externos: Total:6 representantes

Otros participantes: Concejal de Área de Turismo y Promoción Exterior; Concejal de Hacienda; Concejal de Servicios Sociales; Concejal de Dinamización Ciudadana Grupos de la oposición. Coordinadora de Área de Deportes, Juventud, Cultura y Educación. Responsable del Departamento de Deportes, Juventud, Cultura y Educación. Director del Área de Hacienda Director del Área de Turismo Coordinadora de Servicios Sociales Coordinador de Dinamización Ciudadana. Director General de Cultura Responsable de Artes plásticas. Directora de la Fundación Joan Miró. Responsable de Negociado. Cronista. Archivos y bibliotecas (3). Responsable de Teatros. Responsable de Espectáculos. Normalización lingüística. Director Banda de música Gerente de la Fundación pública Balears per la Música. Director de la Fundación Teatre del Mar. Asesor de prensa del Ayuntamiento. Presidente de la Academia de Estudios Genealógicos Galería Pelaires. Directora de “Es Baluard”

Dado el bajo nivel de partida y los objetivos planteados por el Plan, parece que la orientación tecnocrática de la participación del plan responde más a poner en orden en la casa y coordinar los diferentes departamentos implicados que a una consulta al tejido asociativo y cultural de Palma. De hecho, si atendemos a los representantes externos, observamos la baja representatividad de la sociedad civil en el plan. 472

Por otra parte, como cuestiones positivas podemos señalar la participación de los grupos de la oposición y de diferentes áreas municipales, lo cual en principio es favorable desde la perspectiva de la transversalidad y el consenso. Siguiendo a Valls (2008), durante los meses de mayo a diciembre de 2005 se realizó la primera fase de trabajo: el análisis DAFO de la realidad cultural de Palma. Este diagnóstico se confeccionó a partir de dos fuentes básicas de información: la recogida de información y las aportaciones de los participantes en el Plan (entrevistas en profundidad). Se recogió y sistematizó esta información, identificándose los temas críticos y las oportunidades de mejora. A partir de esta información, la empresa externa elaboró un borrador que fue validado a través de la realización de un Taller. Este informe tenía como objeto recoger las opiniones autorizadas y focalizar los temas básicos y críticos, facilitando la redacción del Plan de Acción. Seis ámbitos temáticos dotaron de contenido al diagnóstico: -

Política cultural. Sistema de Museos. Patrimonio monumental y arquitectónico. Bibliotecas y Archivo. Música, artes escénicas, audiovisual y edición. Arte contemporáneo.

La segunda fase del Plan de Gobierno de Cultura del Ayuntamiento de Palma de Mallorca se cubrió desde enero hasta junio de 2006. El objetivo era definir el modelo cultural de la ciudad a través del diseño de líneas estratégicas, programas y proyectos. Las técnicas de preparación del plan fueron la entrevista y las jornadas de trabajo, implicando a los responsables políticos, directivos y técnicos de la organización municipal. En esta segunda fase, la participación se sesgó más aún hacia los responsables políticos, ya que se entendía que éstos eran los responsables finales de la decisión. Asimismo, esta fase tampoco contó con la participación de otras áreas municipales. A partir de dos sesiones de trabajo (una interna con técnicos y directores de área y otra externa) y una ronda de reuniones con los responsables políticos y directivos, la empresa externa elaboró la documentación final. Los contenidos finales se resumen en el siguiente cuadro.

473

Tabla 55. Líneas estratégicas y programas de actuación Línea estratégica Programas que incluye ƒ Desarrollar proyectos e instituciones culturales de la ciudad, compartidos por el 1. Promover y elaborar de forma sector público y privado. participada la planificación, ƒ Desarrollar y ampliar programas coordinación y proyectos transversales dentro del Ayuntamiento. ƒ Desarrollar la información, la comunicación y el marketing de la oferta cultural. ƒ Disponer de una red renovada de equipamientos y servicios en el 2. Dinamizar el conjunto ámbito de patrimonio de la patrimonial de Palma. ciudad. ƒ Incentivar la producción y difusión de conocimientos de los museos, bibliotecas y archivos de la ciudad. ƒ Consolidar y promover los espacios municipales de arte contemporáneo. 3. Potenciar y proyectar Palma ƒ Apoyar nuevas iniciativas como capital del Arte destinadas a la creación y a la contemporáneo. producción. ƒ Promover eventos que relacionen creación hecha en Palma y vocación internacional. ƒ Consolidar y ampliar una red de equipamientos culturales que 4. Mejorar la oferta cultural y permitan una programación artística de la ciudad y promover la cultural y artística diversa y de participación de la ciudadanía calidad. ƒ Ampliar la programación estable y la oferta de verano de calidad. De acuerdo con Valls (2008), entre los resultados generados por el plan, se destaca como el plan ha permitido una optimización de la organización municipal, si bien sus impactos en la realidad cultural mallorquina han sido discretos, al no haber condicionado su diseño los presupuestos municipales. Otra observación destacable es que la cultura de la planificación aún está por madurar en la Administración local. Igualmente se han observado rigideces derivadas de la burocracia a la hora de articular y coordinar estrategias de cooperación entre departamentos. Si bien hemos señalado lo limitado del enfoque participativo, aún así se han observado dificultades para movilizar los agentes externos y se cuestiona el restringir aún más la misma. 474

22.5. La experiencia de la Universidad de Cádiz en la evaluación de políticas culturales municipales. Este caso de estudio se trata de un modelo de cooperación institucional poco frecuente y nos sirve para ilustrar la tesis propuesta por Rausell en relación con la accesibilidad a los sistemas de conocimiento como elemento relevante para la capacitación de la Administración local. Esta experiencia está protagonizada por dos instituciones, la Universidad de Cádiz (UCA) y los Ayuntamientos, a partir de cuya cooperación se impulsa la evaluación de las políticas culturales locales. Desde el inicio de esta práctica de intervención cultural institucional, tres Ayuntamientos (Puerto Real, Algeciras y Sanlúcar de Barrameda) han desarrollado sus investigaciones sobre evaluación de políticas culturales municipales, apoyados por la dirección de la universidad. El papel y la proyección territorial de la Universidad de Cádiz no son casuales. Estamos ante una universidad joven, con poco más de 25 años de experiencia, de tamaño medio-pequeño (60 titulaciones y 20.000 alumnos) y vocación provincial (cuenta con 4 campus distribuidos a lo largo del territorio). La iniciativa de la experiencia de evaluación surge de su Vicerrectorado de Extensión Universitaria, cuyo interés en los temas de planificación cultural se hace patente en cuestiones como: -

Edición de publicación especializada “Periférica. Revista para el Análisis de la Cultura y el Territorio.

-

Ser una de las primeras universidades españolas en incorporar en su plantilla la plaza de gestor cultural profesional.

-

Participar en otros proyectos de interés como Vigía, el Observatorio cultural de la provincia de Cádiz. Este proyecto arranca en el año 2004 y es una iniciativa de la Diputación de Cádiz en la que el Vicerrectorado de Extensión Universitaria es socio colaborador.

A partir de los encargos de los Ayuntamientos, la Universidad actúa como una consultora externa, organizando el trabajo con una dirección académica del proceso y una dirección científica, así como una externalización de las tareas que recae en diversos especialistas (normalmente profesores universitarios). De acuerdo con Ben (2008), las evaluaciones persiguen la introducción de criterios de calidad en las políticas culturales y tienen como antecedente metodológico la realización del Diagnóstico de Situación sobre el Festival Iberoamericano de Cádiz (2003). Los procesos duran una media de dos años e incorporan las siguientes fases: Fase de Diagnóstico: Se compone de siete informes sectoriales que trazan una imagen de la evolución de la política cultural municipal desde la llegada de la democracia hasta nuestros días. Los aspectos considerados son: 475

-

Mapa cultural. Estudio de usos, hábitos y demandas culturales. Informe histórico sobre la política cultural del municipio. Informe sobre agentes culturales (movimientos sociales). Informe sobre interacciones, concurrencias y competencias. Diagnóstico sobre juventud y política cultural.

Validación: Se contrasta el diagnóstico a través de la participación de pequeños grupos de análisis sectoriales (cuatro o cinco personas de un mismo ámbito) Tomando como ejemplo el caso de Puerto Real podemos señalar un total de diez grupos distribuidos en: partidos políticos, jóvenes, agentes culturales, Consejo Municipal de Cultura, Gestores Culturales externos, Creadores, Movimientos sociales, Sectores económicos, Comunidad Educativa y Equipo de Gobierno Municipal. Comparación Se procede al análisis comparado con otras realidades municipales de similar perfil (tamaño, situación socio-económica, etc) y la identificación de buenas prácticas presentes de otros Ayuntamientos, a modo de benchmarking. Acciones de mejora. A partir del análisis resultante del proceso, se elabora un DAFO y se diseña el posicionamiento estratégico del municipio. Con este motivo se realiza un seminario de una jornada de duración en la que participa un reducido grupo de entre 15 y 20 personas, escogidas entre los participantes de los grupos de validación y dirigidas por los directores científicos. Este documento será de utilidad para los expertos de la UCA, que serán los encargados de la redacción de las acciones de mejora. Además, este grupo también elabora un mapa ideal de espacios culturales en el municipio y propone los objetivos de actuación en materia de política cultural. Participación y comunicación. La fórmula de participación resulta muy selectiva y restringida, planteándose un esquema estructurado en pequeños grupos homogéneos en su composición. Al igual que ocurría en el caso de Palma de Mallorca, de nuevo se observa el excesivo peso de la participación institucional y “oficial” en detrimento de la pluralidad del sector (que se encuentra representada únicamente a través de los creadores y promotores). El enfoque tecnocrático domina en esta experiencia, si bien la propia UCA se cuestiona, a partir de la experiencia, la posibilidad de ampliar el número de grupos de validación, ampliando la diversidad de agentes. En este sentido, la identificación de los líderes y representantes sociales que validen y legitimen el diagnóstico no resulta excesivamente complicada en ciudades de tamaño medio como son los municipios trabajados. No obstante, debemos distinguir entre los representantes formales (sindicatos, asociaciones vecinales, etc.) de

476

los informales o individuales. No obstante, el propio proceso de investigación facilita tales contactos. Comunicación. Si bien el marco es de cooperación entre el Ayuntamiento y la Universidad, no es menos cierto que ambas instituciones responden a intereses distintos en relación con el trabajo de evaluación: investigación académica aplicada y motivación política. En este sentido, la comunicación del proyecto se ha resentido, ya que no ha sido una prioridad para ninguna de las dos partes. De este modo, pese a ser un factor clave para la movilización social y la difusión del proyecto, la comunicación no ha constituido un elemento preferente en esta experiencia. A partir de una presentación pública conjunta, la responsabilidad de la comunicación recaía en la Universidad de Cádiz, cuyo Vicerrectorado abría un canal de información del proceso y sus resultados a través de su página web. Por otra parte, tanto la UCA como los ayuntamientos informaban sobre los hitos más significativos del proceso (presentación, reuniones de trabajo, diagnósticos…) a través de sus gabinetes de prensa. Conclusiones Un impacto directo de la experiencia es la disponibilidad por parte de los Ayuntamientos de datos e informes sobre la realidad socio-cultural municipal, facilitando la valoración de sus políticas y de su gestión de recursos. La publicación de esta documentación, que se presenta públicamente, ayuda a mejorar el conocimiento Esta experiencia muestra a las claras la vocación de intervención territorial de la UCA, más allá de las funciones de investigación y docencia propias de la universidad. Pero esta posición no está exenta de polémica, ya que puede implicar una competencia desleal por parte de la Universidad hacia las empresas consultoras. Por otra parte, el compromiso de la Universidad acaba con la entrega de la evaluación, correspondiendo a la Administración municipal la continuidad del proceso y ejecutar sus propuestas. Se plantea la idoneidad de realizar, por parte de la Universidad, de algún tipo de acción de seguimiento en las localidades ya evaluadas. Por otra parte, a partir de las experiencias desarrolladas, la UCA se plantea la posibilidad de elaborar una metodología de evaluación con el objetivo de darle difusión y transferir conocimiento a la sociedad. Dada la proximidad en el tiempo de las experiencias, aún resulta temprano para analizar la influencia de esta experiencia sobre las decisiones de gobierno.

477

22.6. Experiencias desde las Administraciones locales intermedias La importancia de esta experiencia supramunicipal debe ser considerada desde la perspectiva del marco de solapamiento y la falta de coordinación a que se enfrenta la acción pública desde sus diferentes niveles territoriales. Si a esto unimos la necesidad de promocionar los principios y metodologías de la A21 de la Cultura a través de la acción en red, el papel de las Diputaciones se presenta como estratégico para las planificación cultural local. En este sentido, recordemos que algunas oportunidades de actuación de las Diputaciones, como entes locales intermedios y flexibles, son: ƒ

El diseño de políticas de cooperación: ayudas a equipamientos., infraestructuras y servicios municipales culturales (bibliotecas locales, museos, etc.)

ƒ

El impulso a las políticas de fomento: concesión de subvenciones, cofinanciación de proyectos, servicios de información y orientación a los municipios (acceso a mecanismos de financiación, innovación en contenidos, etc.).

ƒ

Las políticas de formación de cuadros locales. Muy importante para la capacitación y profesionalización de los técnicos municipales y cargos electos.

ƒ

Las políticas de patrimonio: gestión, conservación y puesta en valor de monumentos, sitios arqueológicos, lugares de interés natural o paisajístico…

La relación de los anteriores puntos con la puesta en marcha y desarrollo del marco normativo impulsado por la Agenda 21 de la Cultura resulta evidente. La experiencia de las redes provinciales de Agenda 21 Local analizadas constituyen un referente básico en este sentido. 22.6.1. Los planes estratégicos de cultura de la provincia de Barcelona Tal y como señala David Roselló (2008), con el cambio de siglo y siguiendo los planteamientos pioneros desarrollados por el Mapa Cultural de Sabadell (1994) y el Plan Estratégico de Cultura de Barcelona (1999), distintos ayuntamientos de la provincia de Barcelona inician sus propios procesos de planificación estratégica en cultura. Vilafranca del Penedès será el primero en tomar esta iniciativa con un Plan de Acción Cultural cuyo proceso de elaboración se desarrolla entre los años 1999 y 2002. Tal y como podemos comprobar en la siguiente tabla, otros municipios como Igualada, Berga o San Cugat le van a seguir rápidamente en el tiempo.

478

Tabla 56. Municipios acogidos a la iniciativa de la Diputación de Barcelona (desde el año 2002) Municipio Vilafranca del Penedés Igualada Molins de Rei Premià de Mar Sant Pere de Torrelló Mataró

Tipo de Planificación Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Equipamientos Culturales Plan de Equipamientos Culturales Plan de Acción Cultural Diagnóstico de necesidades y propuestas de acción cultural Plan de Acción Cultural Plan de Equipamientos Culturales Plan de Acción Cultural Diagnóstico de necesidades y oportunidades culturales. Plan de Equipamientos Culturales Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural

Año 2002 2002 2002 2002 2003 2003

Plan de Acción Cultural Plan de Acción Cultural

2006 2007 2007 2007

Montcada i Reixac

Plan de Acción Cultural Principios y criterios para la acción cultural desde la A21 de la Cultura Plan de Acción Cultural

Palau Solità i Plegamans

Plan de Acción Cultural

Tona

Plan de Acción Cultural

Torelló

Plan de Acción Cultural

Montornés dels Valles

Plan de Equipamientos Culturales

El Masnou

Plan de Equipamientos Culturales

Berga Polinyà Vic Caldes d´Estrac Granollers Sant Boi del Llobregat Sant Cugat del Vallés Badalona Collbató Sant Cebrià de Vallalta Sant Iscle de Vallalta Sant Pol de Mar Moià Esplugues de Llobregat Ripollet Santa Coloma de Gramanet Martorelles L´Hospitalet de Llobregat Viladecans Granollers

Fuente: Roselló (2008)

479

2004 2004 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006

En curso En curso En curso En curso En curso En curso

En relación con la dinámica de trabajo, la mayoría de los municipios recurre al apoyo y asesoramiento del Centro de Estudios y Recursos Culturales (CERC) del Área de Cultura de la Diputación de Barcelona. Éste dirige los procesos de planificación a partir de su experiencia y de los recursos disponibles, desarrollando así su función de coordinación, promoción e innovación entre los municipios. Debemos señalar cómo además de esta iniciativa, la Diputación también impulsa otros estudios de planificación de menor dimensión a los que no haremos referencia en este apartado (proyectos de equipamientos, asesoramiento en temas específicos, etc.) Desde el punto de vista metodológico, el proceso no presenta grandes diferencias con el modelo clásico de planificación. El planteamiento de la Diputación insiste en huir de los esquemas estandarizados y adaptar el proceso a cada circunstancia e idiosincrasia municipal, si bien presenta las habituales fases de trabajo: 1. Toma de decisión por parte del Equipo de Gobierno (recomendándose el consenso y la aprobación en pleno municipal) y acuerdo con el CERC. 2. Análisis documental: explotación estadística y cartográfica de los datos de interés: indicadores socio-económicos, inversión municipal en cultura, formación, creación y consumo cultura, ocupación en actividades culturales…Se persigue el análisis comparativo con otras realidades municipales, para lo que es de gran ayuda el Demoscerc, un estudio sobre hábitos culturales en 17 municipios de más de 50.000 habitantes de la provincia de Barcelona. 3. Trabajo de campo a través de visitas a la ciudad y reconocimiento de sus equipamientos culturales. 4. Sesiones de trabajo con el objeto de elaborar un primer borrador de diagnóstico sobre los agentes y las políticas culturales. El coordinador metodológico modera estas sesiones, en las que participan tanto técnicos municipales de cultura como el equipo de la Diputación. A partir de estas sesiones se identifican las entrevistas en profundidad a realizar (actores e informadores clave sobre la realidad cultural del municipio) y los temas relevantes de la misma. 5. Sesión pública de presentación de los objetivos del proyecto en la que se hace entrega un primer borrador con documentación relativa al diagnóstico. Se plantea la necesidad de realizar un Plan de Comunicación en profundidad de cada una de las fases, motivando una participación que resulta muy difícil de alcanzar más allá de los ya convencidos de antemano. 6. Entrevistas en profundidad. El objetivo es identificar sensibilidades y necesidades de la sociedad, sus emprendedores y el tejido asociativo cultural. Acordada con el Área de Cultura, la selección de entrevistados incluye otros departamentos municipales, creadores, profesionales, representantes de entidades… 480

7. Convocatoria de las Mesas de Debate para la elaboración del diagnóstico. Se trata de espacios abiertos a la participación estructurados normalmente en torno a unos temas encrucijada que son: territorio, sociedad, creación y memoria. La relación de la cultura con el territorio se aborda a través de cuestiones como la gestión del entorno natural y urbano, la planificación del crecimiento urbanístico, el equilibrio y la articulación territorial o la proyección externa de la ciudad. La temática social se aborda en relación con: la configuración del tejido asociativo, el papel de las entidades culturales, la participación ciudadana, la inclusión social o la inmigración. En materia de creación, los debates incluyen cuestiones como el papel de los creadores en la cultura local y el análisis de todas las funciones de las artes (creación, producción, formación, difusión…) Por último, los contenidos de debate en relación con la memoria incluyen la gestión del patrimonio, la identidad local y la función de la memoria histórica, el mantenimiento y recuperación de tradiciones a través de las fiestas locales… 8. A partir de la informació generada por las etapas anteriores, se elabora y debate una propuesta de diagnóstico por parte del equipo directivo del plan, contrastándose con los agentes que han participado en el proceso e incorporando sus comentarios. 9. El coordinador del plan redacta el documento definitivo sobre la realidad cultural del municipio. 10. Si se considera oportuno, se realiza una presentación pública (lo cual es recomendable como paso previo a la segunda fase). 11. Con la convocatoria de las mesas de debate para la elaboración de propuestas se inicia la segunda fase, en la que se solicita la participación y la opinión de la ciudadanía en materia de ideas para proyectos culturales. De acuerdo con los resultados del diagnostico, estas propuestas se estructuran para dar forma al Plan de Acción. 12. Redacción del documento de propuestas a partir de la compilación de materiales y los resultados de las investigaciones y encuestas realizadas. 13. Celebración de una jornada de participación, si se considera oportuna, para validar socialmente los resultados del proceso. 14. Realización de una sesión de trabajo con el equipo directivo del Área de Cultura de la Diputación de Barcelona a efectos de debatir el documento y recoger sus aportaciones. 15. Redacción definitiva del Plan de Cultura, incluyendo el diagnóstico y las propuestas.

481

16. Presentación del Plan de Cultura por parte de la Diputación de Barcelona al Ayuntamiento respectivo 17. . Aprobación del plan por el Pleno municipal como garantía de seguridad y continuidad en su aplicación, al margen de cambios en el consistorio. 18. Presentación pública del Plan de Cultura. Desde la Diputación de Barcelona se hace hincapié en que estas etapas son orientativas y que no consiste en un proceso establecido de antemano, sino flexible y creativo. No obstante, sí se señala la importancia de un buen plan de comunicación que favorezca y estimule la participación y la implicación de los interesados en todas y cada una de las etapas de la planificación. Con el objeto de ilustrar con mayor detalle los resultados del proceso, a continuación presentamos un ejemplo de Diagnóstico cultural y otro de Plan Cultural, a través de los casos de estudio de los municipios de Martorell y San Cugat, respectivamente. Considerando los contenidos de análisis de un Diagnóstico Cultural, el caso de estudio de del municipio de Martorell nos resulta de utilidad para caracterizar la estructura del documento : ƒ

Definición del contexto histórico y comarcal: se atiende a variables como la morfología urbana, aspectos socio-económicos y la perspectiva comarcal.

ƒ

Cultura, identidad y ciudad: se analiza el peso y centralidad de la política cultural en el desarrollo del municipio

ƒ

Análisis de los agentes culturales municipales. Se valora la acción cultural municipal, la situación del asociacionismo, la iniciativa privada empresarial y la relación existente entre los distintos sectores.

ƒ

Equipamientos y servicios culturales: se consideran los equipamientos polivalentes y los centros culturales existentes.

ƒ

Iniciativas de fomento de la lectura y caracterización de las bibliotecas municipales.

ƒ

Análisis del patrimonio cultural y natural, incluyendo los museos y otros servicios y recursos patrimoniales.

ƒ

Enseñanzas artísticas: Escuela municipal de música, escuela de artes plásticas

482

ƒ

Programas municipales (teatro, música, fiestas, apoyo a la creación, ayudas a entidades

ƒ

Organización y gestión: organismos, recursos humanos y económicos.

ƒ

Conclusiones

Por otra parte, tomando como ejemplo el caso de estudio del municipio de San Cugat, podemos ilustrar la estructura de un Plan de Acción Cultural a partir de sus ámbitos de actuación y sus ejes estratégicos: Ámbito 1: La cultura como eje vertebrador de la acción política en el municipio. Eje estratégico 1: Situar la cultura en el centro de la vida pública Eje estratégico 2: Sant Cugat, referente de un modelo de gestión pública eficiente Eje estratégico 3: La potenciación de los recursos públicos Ámbito 2 Las entidades culturales, motor de la acción cultural en Sant Cugat Eje estratégico 1: El fomento del asociacionismo, un reto compartido Eje estratégico 2: Ayuntamiento y entidades, un diálogo fructífero Eje estratégico 3: La gestión participativa de la cultura, las implicaciones de cada uno Ámbito 3 La cultura como factor de cohesión social y de generación de referentes de identidad ciudadana Eje estratégico 1: La integración de los nuevos residentes, una responsabilidad de todos Eje estratégico 2: El ciclo festivo y los nuevos referentes de identidad de Sant Cugat como elementos de cohesión social. Eje estratégico 3: La presencia de la memoria: de villa agrícola a ciudad de servicios Eje estratégico 4: La infancia, punto de partida Eje estratégico 5: Los centros de proximidad En relación con la evaluación del proceso impulsado por la Diputación de Barcelona, la cercanía en el tiempo de la experiencia impide en cierta medida realizar valoraciones detalladas. No obstante, sí se identifican una serie de resultados más o menos inmediatos en relación con la planificación cultural local desarrollada. El primero es la mejora de la imagen de la Administración pública, proporcionando el proceso una oportunidad de reconocimiento del trabajo del Área de Cultura, y un escenario favorable para el desarrollo de las relaciones de los agentes culturales del municipio. Por otra parte, es de interés señalar como los resultados de las propuestas generadas por estos procesos reflejan los siguientes ámbitos preferentes de actuación, identificándose como prioritarias las siguientes políticas culturales locales: ƒ

Aplicación de la A21 de la Cultura 483

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Atender a la importancia del territorio como factor de identidad cultural, impulsando la proyección externa Promocionar las fiestas como factor de cohesión social La memoria y la gestión del patrimonio Las artes: sectores y funciones Las entidades sociales como motor de cambio y transformación social La necesidad de abrirse a nuevos públicos Impulso a nuevos estilos de comunicación social La necesidad de una política cultural planificada

Una serie de cuestiones de debate se presentan como de gran importancia para el futuro de los procesos de planificación cultural local impulsados por la Diputación de Barcelona: ƒ

Voluntad, liderazgo y capacidad Administraciones locales.

(claridad

de

ideas)

de

las

ƒ

Desarrollar procesos de participación reales, no únicamente formales.

ƒ

Promover un mayor grado de implicación de otras áreas municipales con el ojetode impulsar la transversalidad en contenidos.

ƒ

Hacer hincapié en la necesidad de pasar a la acción, tomando conciencia de que la redacción del documento no es sino el inicio de proceso. El compromiso político con la ejecución del Plan de Acción, dotándolo de los presupuestos y recursos necesarios es fundamental.

De acuerdo con Roselló (2008), el futuro de la planificación cultural local se encuentra orientado por las metodologías de planificación participativa y por la integración de contenidos socio-ambientales que formalicen la centralidad de la cultura para el desarrollo. La necesidad de liderazgo y consenso político para poner en marcha este tipo de iniciativas resulta evidente. Finalmente, la iniciativa de la Diputación de Barcelona no está exenta de críticas. Xavier Marcé (2008) señala una serie de cuestiones de singular interés. En primer lugar, indica que se trata de un caso de dirigismo de un servicio supramunicipal frente a una iniciativa realmente local. Además, el modelo de análisis que orienta esta planificación está sesgado por el continuismo y la falta de anticipación. Esto es comprensible, ya que se debe al relativo atraso existente frente a Europa en políticas culturales locales. Desde los años 80 España ha debido ponerse al día en dos frentes simultáneamente: la creación de infraestructura y el desarrollo de contenidos. De este modo, el modelo de planificación de la Diputación de Barcelona se basa en los paradigmas culturales dominantes en los años 80 actualmente desfasados, fundamentados en la planificación de equipamientos culturales tradicionales y sustentados en la premisa de que la oferta crea la demanda o que la democracia cultural consiste en administrar la socialización de contenidos. Frente a esto, Xavier Marcé señala que las actuales necesidades deben orientarse a socializar la accesibilidad, administrando los canales de distribución, ya que los contenidos se administran por sí solos 484

gracias a las nuevas tecnologías. El objetivo ha de ser ampliar el uso social y cultural de los equipamientos existentes, mejorando las redes de distribución de la producción. En definitiva, la opinión de este autor, los equipamientos culturales del futuro deberán poner énfasis esencialmente en la cadena de valor. 22.6.2. El plan Idartu de la Diputación Foral de Bizkaia Tal y como recoge el Decreto Foral 26/2004 del Boletín Oficial de Bizkaia de 11 de marzo de 2004, el objetivo principal del Plan Idartu del Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Bizkaia es “impulsar estrategias que generen herramientas de orientación para las políticas culturales de los diferentes agentes culturales del territorio, tanto públicos como privados, sin ánimo de lucro”. Esto se materializa a través de una convocatoria pública de subvenciones a la realización de planes estratégicos, que en el año 2006 se vio ampliada, ante la demada de los ayuntamientos, a otras herramientas de planificación: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Estudios de asistencia de públicos a espectáculos culturales. Mejoras de la gestión de áreas municipales de cultura. Grado de implantación de los espectáculos entre la ciudadanía. Grado de aceptación de las programaciones culturales que se desarrollan en un determinado municipio o territorio. Reflexiones estratégicas organizativas. Planes de gestión. Planes directores y de viabilidad. Planes de marketing y de comunicación global. Estudios de públicos y diagnósticos culturales.

Según señala Mikel Etxebarria Etxeita el año 2004 hasta el 2006 se han proyectos (15 ayuntamientos y 10 generado una inversión económica Diputación ha aportado el 47,96%.

(2008) en el periodo comprendido desde subvencionado un total de veinticinco asociaciones y fundaciones) que han total de 578.507€, de los cuales la

Los porcentajes de financiación varían dependiendo de la valoración de la propuesta presentada. Los ayuntamientos pueden acceder a una cofinanciación máxima del 50% (con un máximo de 20.000€), mientras que esta cifra asciende hasta el 70% en el caso de las asociaciones (máximo de 18.000€). Los beneficiarios de las ayudas son ayuntamientos y asociaciones sin ánimo de lucro, excluyéndose las empresas ya que éstas cuentan con sus propias ayudas en otros programas de la Diputación. Existen unos requisitos mínimos de acceso a las subvenciones: ƒ

Para los ayuntamientos: Disponer de equipamientos culturales y haber desarrollado una programación cultural anual mínima en el anterior 485

ƒ

ejercicio de 60.000€ (no incluyéndose en esta cifra los gastos de personal y/o mantenimiento). Para las asociaciones y fundaciones culturales: Gestionar y ejecutar una programación cultural anual cuyo gasto mínimo debe haber alcanzado en el ejercicio anterior los 30.000€ anuales (en este caso sí se incluyen los gastos de personal y/o mantenimiento) y desarrollar programas cuya difusión sea de alcance supramunicipal.

Según Etxebarria (2008), a tenor de la realidad cultural de Bizkaia, los requisitos resultan más exigentes con los ayuntamientos que con las asociaciones. Otro aspecto a destacar de esta experiencia es que los solicitantes pueden escoger la empresa consultora con la que trabajan, y que ésta es valorada en función de su dedicación específica en materia cultural (con el objeto de promocionar el tejido empresarial en el sector). En definitiva, el programa IDARTU supone un ejemplo de buena práctica cuya puesta en marcha ha supuesto un importante avance que ha posibilitado y legitimado la existencia de planes estratégicos de cultura en municipios (Durango, Bermeo, Bilbao, Leioa, Lekeitio…) y asociaciones del territorio.

486

23. Conclusiones y tendencias de futuro. A lo largo de nuestra tesis hemos mostrado como el paradigma de la sostenibilidad determina dos ámbitos de actuación preferentes para la planificación del desarrollo local: la gestión del conocimiento y la organización en heterarquías. El carácter global y complejo que caracteriza los conflictos socio-ambientales al inicio del S. XXI se encuentra en la raíz de este planteamiento. Dada su relación de centralidad para el desarrollo, la planificación cultural se encuentra condicionada por este planteamiento. En este sentido, al principio del trabajo señalábamos como objeto de la tesis las siguientes cuestiones: -

Identificar las claves de la centralidad de la cultura para un desarrollo local sostenible.

-

Analizar la metodología de los procesos de planificación del desarrollo local sostenible en España y extrapolar sus conclusiones a la incipiente planificación cultural local.

-

Caracterizar el funcionamiento de las redes de promoción y difusión de A21L en España, dada la idoneidad de su transferencia al ámbito de la A21 de la Cultura.

A continuación vamos a retomar las principales lecciones derivadas de la experiencia internacional de la A21L con el objetivo de establecer unos protocolos de actuación que optimicen el desarrollo de una estategia de Agenda 21 de la Cultura en España desde una perspectiva integral. Estos protocolos van a orientarse a partir de las hipótesis de trabajo señaladas más arriba. Recordando el desarrollo histórico de la Agenda 21 Local en España, nuestro análisis se orientaba en dos direcciones: las características metodológicas del proyecto de A21L y la organización del escenario socio-institucional en que se ha implementado. Las similitudes de forma y fondo (principios filosóficos y metodológicos, acción local en marcos globales y complejos) que comparten la A21 Local y la Agenda 21 de la Cultura, nos llevaba a considerar el interés de poner en valor los resultados generados sobre la planificación cultural local, retroalimentando el proceso gracias a la centralidad de la cultura para el desarrollo. En relación con el primer elemento, el escenario institucional, hemos considerado los diversos elementos condicionantes de la A21L en tanto que proyecto multinivel de la Organización de Naciones Unidas (ONU): -

La participación y el papel del estado-nación en la escena internacional, a través de su proyección y articulación externa.

-

El papel activo del Estado como difusor del compromiso adquirido: desarrollando campañas y redes de información, estableciendo marcos 487

legales y acuerdos políticos favorables, impulsando instrumentos financieros como préstamos y subsidios. -

La tradición democrática y el grado de articulación de la sociedad civil, manifestada a partir de la participación popular en los procesos de toma de decisiones favorables al desarrollo del capital social.

-

La sensibilidad y cultura ambiental, expresada a través de temas como la valoración y conservación del patrimonio natural.

-

La descentralización y el municipalismo. Cuestiones como la estructura constitucional de apoyo a las autoridades locales; el grado de autonomía municipal en función de aspectos como la capacitación y los recursos disponibles; las políticas de cooperación y desarrollo de alianzas intermunicipales o la promoción de una cultura local de la innovación y la anticipación son aspectos a destacar en este sentido.

Considerando los anteriores aspectos y en relación con las posibilidades de la A21 de la Cultura, encontramos evidentes similitudes con los condicionantes a los que se ha visto sometida la A21L en España. Sin un apoyo decidido de las Administraciones central y autonómica, el margen de autonomía local existente limita el potencial desarrollo de la planificación cultural local en el marco de la A21 de la Cultura. Tal y como veremos a continuación en el apartado de protocolos, la articulación de redes supramunicipales de difusión y promoción del proyecto resultan imprescindibles para la creación de una visión a largo plazo de la cultura como pilar fundamental del desarrollo local. En segundo lugar, y en relación con la metodología de planificación estratégica, la A21L ha facilitado una experiencia de sumo interés a la hora de diseñar los procesos de planificación cultural local. Así, hemos visto como los requisitos básicos que demanda la A21L como proceso de planificación integral (transversal) y participativo (consensuado), entran con frecuencia en contradicción con la realidad dominante en nuestra sociedad y sus instituciones: -

El dominio de los intereses a corto plazo, por ejemplo el ciclo electoral, limita los incentivos a la construcción de estrategias a medio plazo.

-

El desequilibrio en la relaciones entre los intereses privados y colectivos a favor de los primeros, afecta a las posibilidades de gestión del patrimonio común.

-

La burocracia y departamentalización en la Administración pública limita la integración de objetivos y la cooperación interdepartamental, de acuerdo con el principio de transversalidad.

-

La falta de transparencia y apertura en los procesos de toma de decisiones públicas, la deficiente participación social…

488

El siguiente cuadro recopila y síntetiza las principales enseñanzas aportadas por la A21L en España, las cuales organizamos a partir de cuatro bloques: ƒ

El primero recoge la dinámica de resultados generados, cuáles han sido los “productos” que el desarrollo de la A21L ha supuesto en nuestro país.

ƒ

El segundo punto tiene que ver con los impactos que esos resultados han generado en relación con los objetivos que se perseguían.

ƒ

El tercero identifica las variables determinantes en la obtención de tales impactos.

ƒ

Finalmente, el cuarto punto recoge diversas propuestas de actuación de interés a la luz de los comentarios anteriores.

Tabla 57. Evaluación sintética y propuestas de actuación en materia de A21L DINÁMICA DE RESULTADOS Desarrollo de Redes y Campañas en prácticamente todos los ámbitos territoriales que han permitido tanto el impulso a la coordinación multinivel, la transferencia de buenas prácticas y el establecimiento de marcos para la cooperación en proyectos (socios, fuentes de financiación) Realización generalizada de DSA que permiten ejercicios de reflexión e identificar conflictos y tendencias a medio plazo

Integración de la

IMPACTOS

ANÁLISIS

Baja transversalidad (agendas ambientales)

Carencia de liderazgo y compromiso público para un consenso local real. Falta de Reducida visión sobre el Participación modelo de Ciudadana sociedad (temores, falta de sostenible (esta confianza y resulta una tarea compromiso, fundamental para escasa la cultura). representatividad y bajo control efectivo del Limitaciones presupuesto) Más presupuestarias y que estrategias de recursos de los de consenso se Ayuntamientos observa una (autonomía local tímida apertura a insuficiente) prácticas participativas como Débil interés complemento de vecinal y baja la democracia credibilidad del formal. proceso (limitaciones democráticas y valores dominantes) Escasa influencia

Dificultades de

489

PROPUESTAS Formación Promoción de acciones de formaciónocupación en el marco de la A21L. Formación política continua (p.e. en los valores y métodos de la sostenibilidad, liderazgo...) Formación en planificación y gestión de proyectos. Formación de facilitadores y animadores del proceso. Mediadores sociales. Capacitación de los RRHH y acceso a expertos. Desarrollo de una cultura local de la prevención. Instrumentos Diseño de legislación y regulación transversal. Instrumentos económicos y financieros. Eco-diseño urbanístico.

Desarrollo de sistemas de información

DINÁMICA DE RESULTADOS gestión ambiental municipal y desarrollo de herramientas para la misma. Innovación conceptual y metodológica. Avance (aunque insuficiente) en formación y concienciación en Desarrollo Sostenible (valores, metodologías) Diseño y puesta en marcha de múltiples instrumentos de Participación (PC) Mejora del acceso a la información ambiental

IMPACTOS real sobre las políticas y el modelo de desarrollo local (recordemos los indicadores de Almenar presentados al principio de este trabajo) Planes de Acción no ejecutados

ANÁLISIS

PROPUESTAS

innovación local (inercias y rutinas burocráticas en la Administración, falta de cultura y práctica)

local y observatorios (a través de las Nuevas Tecnologías de la Información que permitan la participación social en el monitoreo y la evaluación comparada entre territorios.

Falta de compromiso de la Administración Central (Ministerio de Medio Ambiente, de Administraciones Públicas, FEMP) con la A21L Políticas macro que condicionan la acción local (p.e. la política tecnológica le es ajena) Bajo nivel de coordinación entre niveles de la Administración pública Cultura medio ambiental pobre. Dificultades de comunicación integración de lenguajes y disciplinas Predominio de los ciclos políticos en la planificación frente a la lógica del largo plazo

Proyectos Impulso a proyectos de cooperación intermunicipal desde Federaciones de municipios y Diputaciones. Proyectos de cooperación internacional (transferencia a terceros paises) Comunidades justas y pacíficas (acciones de convivencia e integración social) Actividades de naturaleza sectorial (prioridades: residuos, agua, energía) Impulsar estrategias complementarias a la A21L (Presupuestos participativos...) Potenciar los planes y estrategias de comunicación social. Uso de la metodología de A21L como estrategia de desarrollo económico y social (planes de empleo local) Conexión de la A21L a los procesos clásicos de planificación urbana. Impulso de la dimensión regional de sostenibilidad (estrategias regionales) Ampliación de actores en los procesos participativos a los excluidos (mujeres, jóvenes, inmigrantes) y otros (empresas, sindicatos, negocios) Integrar la solidaridad territorial y la perspectiva rural.

Estandarización y mimetismo del proceso

Fuente: elaboración propia La lectura de la anterior tabla en clave de lecciones para la A21 de la Cultura nos muestra los siguientes aspectos de interés:

490

ƒ

Transferencia de los procesos de organización multinivel y metodologías de planificación generados por la A21L en España al ámbito de la planificación cultural local. Destacamos el interés de las buenas prácticas generadas como resultado de la difusión de la A21L en nuestro país (desarrollo de redes de cooperación inter-municipal, elaboración de diagnósticos integrales, puesta en marcha de mecanismos de participación…) para el desarrollo pleno del mandato internacional de la Agenda 21 de la Cultura .

ƒ

Anticipar los posibles conflictos (necesidad de una mejor coordinación y coherencia entre el mandato local y los marcos de planificación supramunicipales, baja transversalidad, deficiente participación, escasa influencia real sobre políticas y presupuestos…) a partir del análisis de los factores determinantes que han ocasionado la merma del impacto y de la eficiencia del proyecto de A21L en España (falta de liderazgo político y compromiso público, burocracia que obstaculiza la innovación y modernización institucional, falta de confianza en las instituciones y credibilidad social del proyecto...).

ƒ

Planteamiento de propuestas y alternativas de mejora a partir de las necesidades para afrontar proyectos con las características de ambas A21 (formación y sensibilización de los cargos electos, técnicos municipales y sociedad civil; dotar de marcos presupuestarios y legales adecuados, mejorar las estrategias de comunicaión social, potenciar la coordinación entre niveles territoriales de la Administración pública, interactuar desde el primer momento con los procesos de planificación física…).

Si recordamos el mandato que implica la A21 de la Cultura, podemos destacar una serie de retos especialmente relevantes para las políticas culturales locales en la próxima década: ƒ

Impulsar la centralidad de la cultura para un desarrollo sostenible: un decidido liderazgo y compromiso público va a resultar imprescindible si se pretende alcanzar la necesaria transversalidad que de este enfoque se deriva. Además, la confianza social en la A21 de la Cultura también va a depender del grado de compromiso público.

ƒ

Acción desde la proximidad en tiempos de globalización: este hecho reclama atender a las posibilidades reales de actuación municipal que define el grado de autonomía local existente. Cuestiones como el diseño de marcos supramunicipales coherentes (legales, presupuestarios, etc), la consideración del enfoque territorial (además del poblacional) o la articulación de redes de cooperación intermunicipal (intercambio de información, buenas prácticas, proyectos de cooperación…) son destacables en este sentido.

491

ƒ

Metodología de planificación estratégica: ir más allá de los diagnósticos (dotando éstos a su vez del necesario carácter integral), desarrollando y ejecutando los planes de acción y los sistemas de indicadores.

ƒ

Participación decisiones.

democrática

y

gobernanza:

consenso

y

toma

de

Para hacer frente a tales retos, nuestra tesis y el modelo de análisis derivado de ésta se fundamenta en dos grandes dimensiones: la gestión estratégica del conocimiento y la organización de la acción a través de heterarquías democráticas.

492

Tabla 58. Modelo de análisis de la A21 de la Cultura DIMENSIÓN Capacidad Organizativa

VARIABLES Interacción entre las políticas culturales globales y locales: proyección internacional y participación en foros (gobierno central y autonómico). Grado de coordinación entre los distintos niveles de la Administración pública. La estructura constitucional del país condiciona el grado de descentralización y la distribución de competencias culturales y recursos). Existencia de campañas de promoción estatal para la Agenda 21 de la Cultura. Apoyo activo en la difusión por parte del Ministerio y de la FEMP. Existencia de estructuras de cooperación y coordinación territorial intermunicipal: redes provinciales y autonómicas de intercambio de buenas prácticas. Liderazgo, iniciativa y compromiso político local al máximo nivel. Establecimiento de marcos normativos y presupuestarios de actuación adecuados, tanto a nivel local como supramunicipal (coherencia global de las políticas). Organización de la Administración municipal y capacidad de actuación transversal (cultura de coordinación entre departamentos, existencia de mecanismos como comisiones intersectoriales). Creatividad y capacidad de innovación institucional frente a la rigidez burocrática y el continuismo. Cooperación en red municipal. Autonomía local: disponibilidad de recursos humanos y presupuestos. Canales de acceso a la información, mecanismos y metodologías de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y desarrollo de la democracia cultural. Vertebración de los agentes culturales (Asociaciones Profesionales, civiles…) Nivel de tradición de la planificación estratégica en el sector cultural. Buonismo. Grado de institucionalismo de la cultura y madurez de las políticas culturales para el desarrollo.

Gestión del Conocimiento

Ambigüedad conceptual, indefinición del sector. Valoración social. Transparencia y disponibilidad de estadísticas culturales. Democracia cultural y experiencia en procesos participativos. Capacitación de los técnicos municipales en herramientas y metodologías de planificación cultural. Metodologías de diagnóstico integral de la realidad cultural local. Capacidad de anticipación y metodología prospectiva. Evaluación y monitoreo del cambio: indicadores y observatorios.

Fuente: elaboración propia

493

23.1. Establecimiento de protocolos de actuación: la necesidad de una estrategia coordinada. El escenario de globalización definido por la Agenda 21 de la Cultura y la concurrencia competencial derivada de la Constitución española, reclama hacer de la coordinación entre los diferentes niveles territoriales de la Administración pública un requisito ineludible para el desarrollo de la planificación cultural local. En este sentido, apostar por iniciativas de cooperación a través de redes multinivel similares a las que hemos estudiado en el caso de la Agenda 21 Local en Europa y España, resulta una estrategia de interés fundamental para: ƒ

Consensuar una estrategia global que optimice el reto de innovación que supone la Agenda 21 de la Cultura. La coordinación de los distintos niveles de la Administración pública y el establecimiento de marcos presupuestarios y legales adecuados para la planificación cultural local resulta un punto de partida decisivo para un desarrollo óptimo del proceso, tal y como se deriva de la experiencia de A21L en España.

ƒ

Posicionamiento y especialización por niveles territoriales con el objeto de potenciar la difusión y promoción del proyecto. Como ejemplo podemos señalar el interés de articular redes intermunicipales desde las Diputaciones provinciales, desarrollar estrategias regionales, coordinar una campaña a nivel estatal, impulsar iniciativas de cooperación internacional...

ƒ

Establecer mecanismos de apoyo financiero y marcos legales adecuados, difundir y promocionar la A21 de la Cultura y generar el conocimiento necesario (visión, metodologías, herramientas…) para su pleno desarrollo.

Sin perjuicio de las pertinentes y necesarias acciones autonómicas y estatales (la puesta en marcha de Campañas nacionales, establecimiento de mecanismos de coordinación y cooperación inter-autonómico, diseño de estrategias regionales, marcos legales y financieros de apoyo, etc…), las diputaciones provinciales presentan, como administración local intermedia, un especial interés estratégico para el desarrollo de este modelo, tal y como hemos visto. Por otra parte, también se ha señalado el interés de considerar el papel de las mancomunidades (desde la perspectiva de la gestión territorial) y demográfica y las áreas metropolitanas (desde la perspectiva de la gestión demográfica). Entre los servicios a desarrollar por una red (provincial o autonómica) de Agenda 21 de la Cultura podemos señalar como de interés: ƒ ƒ

Formación a los miembros: cargos electos, guías técnicas, aplicaciones informáticas… Apoyo técnico y financiero: seminarios formativos, convocatoria de subvenciones, etc

494

ƒ ƒ ƒ ƒ

Difusión e información: boletines, revistas digitales, premios y reconocimientos a las buenas prácticas, Monitoreo y evaluación Impulsar proyectos piloto de coordinación intermunicipal. Papel de lobby local frente a niveles superiores.

23.2. Buenas prácticas: optimización de herramientas y metodologías de planifición cultural local. Ya entrando en el terreno de los gobiernos locales, una serie de recomendaciones resultan decisivas para la buena acometida del proyecto. A continuación analizamos estas cuestiones desde el punto de vista de las diferentes fases de un proceso de planificación. a. Organización del proceso. ƒ

En primer lugar destacar la necesidad de liderazgo y compromiso político al más alto nivel. Se trata de favorecer la credibilidad social e institucional del proyecto y posibilitar un impacto real en sus resultados a través de la dotación de presupuestos en el Plan de acción.

ƒ

La consideración de la innovación que supone el proyecto y de las necesidades formativas que se derivan en relación con las políticas, la gestión técnica y la mediación cultural. La vocación de centralidad de la cultura así lo exige.

ƒ

La asunción del retos por el conjunto del gobierno local y la oposición. En este caso buscamos el consenso político, imprescindible para la estabilidad de un proyecto a largo plazo.

ƒ

Por otra parte, si se implica únicamente la concejalía de cultura no se obtendrán los resultados deseados en relación con la centralidad de la cultura para el desarrollo. Es preciso generar instancias de coordinación entre las políticas culturales y educativas, impulsando el fomento de la creatividad y la sensibilidad, y la relación entre las expresiones culturales del territorio y el sistema educativo. Recordemos, tal y como muestran los resultados de la A21L y valida Manito, como la capacidad de iniciativa y la eficiencia organizativa de la Administración pública se enfrenta al estancamiento en el diseño organizativo de las instituciones públicas frente al reto que supone la ampliación en los contenidos de las políticas. La transversalidad de la cultura, desde la perspectiva de la gestión, reclama una adecuada coordinación entre departamentos y áreas municipales.

ƒ

ƒ

En este sentido, la Comisión de Cultura de la Federación Española de Municipios y Provincias indica la necesidad de atender el proyecto de Agenda 21 de la Cultura desde diferentes perspectivas organizativa. La primera, la transversalidad conceptual. Se trata de identificar y 495

potenciar el lugar que la cultura ocupa en el discurso global de la ciudad y en la definición de determinadas políticas-marco locales. Esto debe ser respaldado a través de una figura con capacidad de decisión en la organización municipal que lidere la materialización del discurso. En segundo lugar, los sistemas de interlocución entre las políticas culturales y las políticas “estructurales”, lo cual se refleja en la presencia de la agentes culturales en la coordinación de programas de áreas locales estratégicas y/o de las estructuras organizativas que se generen para la gestión de proyectos transversales. En tercer lugar, la transversalidad “interna” entre programas y servicios de los departamentos de cultura. Por último, la relación con otros departamentos afines como mujer, juventud, participación ciudadana, turismo y deportes. ƒ

El rigor y la solvencia técnicas, contando con el apoyo de expertos (Universidad y empresa) en la investigación y el desarrollo de las políticas y la gestión cultural, tal y como recogemos en relación con el diagnóstico.

ƒ

La coordinación e imbricación entre el proceso de planificación en cultura y los planes estratégicos de ciudad u otros procesos de planificación local integrada (como Agenda 21 Local, Pacto Local para el Desarrollo, Plan Local Integrado...).

b. Elaboración del diagnóstico: ƒ

Una primera cuestión a recordar es la escasa tradición de planificación cultural en nuestro país. Según señalábamos anteriormente, Lluís Bonet (Manito, 2008). confirma la falta generalizada de independencia y espíritu crítico en los diagnósticos, como consecuencia del papel de liderazgo de la Administración pública en los procesos de planificación en España. La inclusión de agentes como la universidad (aportando conocimiento científico y espíritu crítico que validen los resultados), la empresa (impulsando un enfoque práctico y de acción) y la ciudadanía (consensuando conclusiones a través los procesos participativos) son requisitos imprescindibles para superar estas limitaciones de partida.

ƒ

En segundo lugar, el diagnóstico debe priorizar la idea de centralidad de la cultura para el desarrollo, por lo que es necesario necesario dotarlo de un carácter integral. En los casos de estudio hemos comprobado como la mayoría de diagnósticos desarrollados en España hasta la fecha presentan un marcado carácter sectorial. Si deseamos aportar una perspectiva cultural al conjunto del proyecto de la ciudad y del territorio, identificando objetivos y acciones que muestren como la cultura tiene un impacto en, y recibe la influencia de, áreas municipales como medio ambiente, urbanismo, economía o bienestar social debe superarse la desconexión tradicional y el relativo aislamiento de la cultura respecto a otros sectores.

496

ƒ

En este sentido, y a título de ilustración, el modelo de Sistema Cultural Local nos será de utilidad para realizar una consideración de interés. La expresión Sistema Cultural Local (Carrasco y Rausell, 1999) es un aparato conceptual, con voluntad práctica, que trata de sintetizar todos los elementos, variables y relaciones de interdependencia que intervienen en la configuración de una realidad cultural municipal. Se trata de nuestro mapa cognitivo que nos da cuenta de los elementos y de las relaciones que tenemos que analizar cuando nos piden un diagnóstico de una realidad cultural local determinada (Ver gráfico más abajo). Desde el punto de vista de la centralidad reclamada por la Agenda 21 de la Cultura este modelo debe enriquecerse y complementarse con el modelo de diagnóstico integral que hemos caracterizado para la A21L buscando las líneas de interacción de la cultura con un desarrollo local sostenible, identificando los impactos sobre el territorio, la sociedad y la economía del municipio. Esquema 28. El sistema Cultural Local

Esquema 9.1. NIVEL II DEL SISTEMA CULTURAL LOCAL

Fuente: Carrasco y Rausell (1999) ƒ

A partir de aquí, tal y como recomienda el Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU el diagnóstico debe identificar las distintas necesidades y demandas de tipo cultural realizadas por las personas y las organizaciones de un territorio, incluyendo tanto los agentes culturales como el conjunto de la ciudadanía.

497

ƒ

Del mismo modo debe considerar todos los recursos culturales del territorio, incluyendo tanto los sectores “clásicos” (el patrimonio, las artes, las bibliotecas), como los relacionados con las industrias creativas, los medios de comunicación, la educación o el deporte.

ƒ

Recordemos la importancia estratégica del cambio cultural como base para un desarrollo local sostenible. El diagnóstico debe considerar la necesidad de identificar una estrategia de cambio cultural que contribuya a generar nuevos valores en la sociedad (como la flexibilidad, el espíritu de riesgo, la creatividad, etc.) La producción social de significados se encuentra en el punto de mira del despliegue de las potencialidades de la cultura para un desarrollo local sostenible.

c. Procesos de participación y comunicación social. ƒ

Conectar la transversalidad conceptual con los procesos de comunicación vinculados a la imagen y proyección del municipio,. impulsando la visibilidad de la cultura herramienta para la proyección exterior del territorio y de sus instituciones, organizaciones, valores, etc.

ƒ

Potenciar la transparencia informativa y la comunicación del proceso a la ciudadanía a través de diversos canales. La conexión estratégica entre comunicación, sensibilización y participación

ƒ

Fomentar la participación democrática de los ciudadanos en el uso y consumo de productos o servicios culturales

ƒ

Impulsar la práctica o adopción de actividades culturales entre la población, facilitando la generación de iniciativas culturales por parte de la ciudadanía desde asociaciones y voluntariado.

ƒ

Apoyar la implicación activa de la ciudadanía en la concepción, toma de decisiones, ejercicio y evaluación de políticas y programas culturales.

ƒ

En relación con este último aspecto, a través de la experiencia de A21L y de los casos de estudio sobre planificación cultural local, hemos comprobado la débil cultura de la participación en España. Si bien se han producido ciertos avances en este sentido en la última década (metodologías, experiencias incipientes, diversificación de herramientas, etc), la situación dista aún de encontrarse madura.

ƒ

En relacion con los procesos de participación, es necesario considerar la necesidad de organizar la creciente diversificación de los agentes culturales significativos a través de partenariados mixtos. En este sentido la clásica diferenciación de agentes basada en la titularidad (pública y privada) y en la búsqueda o no de lucro está siendo superada por un elemento mucho mas interesante que tiene que ver con el papel 498

que cada agente juega en los procesos de producción, distribución y consumo. La consolidación cultural y la complejidad de los diferentes ámbitos de gestión influyen cada vez más en la relación entre los agentes, de forma que las habituales relaciones basadas en acciones de fomento y subvención están transformándose en convenios de colaboración y proyectos comunes de intervención. Aunque todavía es evidente el mayor peso del sector público y su situación dominante, no es menos cierto que los agentes privados adquieren cada vez mayor protagonismo de forma que se convierten en necesarios en numerosos ámbitos, obligado a la Administración a modificar sus habituales pautas de relación con los mismos. ƒ

Además, la participación en los procesos de planificación cultural local debe superar visiones sectoriales o tecnocráticas a la hora de enfocar los colectivos de interés, tal y como hemos comprobado en los casos de estudio analizados.

d. Diseño del plan de acción ƒ Diseñar Planes de Acción orientados por la vocación de centralidad para el desarrollo de la cultura. ƒ Aprobar en Pleno municipal los Planes de Acción. ƒ Dotarlos presupuestariamente y de un calendario de ejecución. ƒ Constitución de programas de innovación, laboratorios, o unidades específicas para el desarrollo de proyectos clave. e. Evaluación del proceso. ƒ

Establecer procedimientos de aplicación, evaluación y monitorización de los compromisos alcanzados.

ƒ

Diseño de un sistema Observatorios culturales.

de

indicadores

y

establecimiento

de

23.3. Reflexiones finales: el reto de los gestores culturales municipales. Al igual que ha ocurrido en el caso de la Agenda 21 Local, donde los responsables técnicos del programa han sido los técnicos municipales de medio ambiente y, en ocasiones, los Agentes de Desarrollo Local, la ejecución del mandato normativo de la Agenda 21 de la Cultura va a recaer mayoritariamente sobre los gestores culturales municipales. Recordemos como una de las variables explicativas del diferencial existente ente autonomías en materia de planificación cultural se encontraba en el nivel de profesionalización del sector, concretamente en el grado de asociacionismo de los gestores, la capacidad de autonomía e independencia de los técnicos frente a los criterios discrecionales políticos, etc. Como

499

reflexión final, vamos a considerar cuál es la situación a que se enfrentan los gestores culturales municipales y cómo afecta ésta a su capacidad para dirigir técnicamente los procesos de planificación orientados por los mandatos de la Agenda 21 de la Cultura. Para ello, a continuación identificamos los principales rasgos de interés que se derivan de la evolución histórica del gestor cultural. Una primera cuestión a reseñar es el carácter de profesión emergente y joven que distingue al gestor cultural en España. Debido al recorrido histórico que hemos descrito al analizar las políticas culturales en nuestro país, la figura del gestor cultural se enfrenta a importantes déficits profesionales en términos de formación reglada, organización colectiva y definición formal. Estas cuestiones son importantes y ganan en relevancia si las contrastamos con las tendencias de futuro derivadas de la Agenda 21 de la Cultura y las implicaciones que de ésta se derivan en términos de necesidades formativas. La profesión de gestor cultural surge en paralelo a la gestión de la cultura y, como ésta, inicia su desarrollo en España a finales de los años 80. El hecho de que los propios gestores culturales necesitaran consagrar el nacimiento de esta nueva profesión a principios de 1990, nos indica el escaso recorrido de la misma y nos ayuda entender las problemáticas profesionales que todavía se aprecian en muchos ámbitos territoriales y que afectan a las posibilidades de desarrollo de la Agenda 21 de la Cultura . Las asociaciones de gestores culturales, recién creadas en muchos casos, precursoras de un nuevo movimiento asociativo-profesional, se preocupaban principios de la década de los 90 de establecer y consolidar unos contenidos atribuciones de una profesión reciente, que comenzaba de forma tímida generalizarse en la administración pública, sobre todo local.

y a y a

Como apunta Martinell (2001), el surgimiento de esta profesión no siguió el habitual proceso planificado por parte de unas instituciones formativas que preparan profesionales para las demandas laborales del futuro, sino que se caracterizó por la improvisación, la urgencia y la ausencia de planificación y formación previa a la demanda de empleo por parte de la sociedad. La consolidación y el crecimiento del Estado del bienestar, caracterizado por la aparición de nuevas demandas, supuso la creación de nuevos programas y servicios públicos que requerían de profesionales capaces de organizarlos y ponerlos en marcha. Las administraciones públicas iniciaron desde distintos niveles un significativo proceso de contratación de gestores culturales surgidos desde ámbitos tan diferentes como la práctica artística o el movimiento vecinal, voluntario y asociativo. Estos elementos condicionaron el surgimiento de la profesión y caracterizaron el acceso al mundo laboral de muchos de los actuales gestores culturales, configurando un panorama caracterizado por la urgencia, la inexistencia de formación reglada y la escasa conceptualización de los perfiles profesionales.

500

La contratación de estos profesionales se produjo en un escenario en el que el trabajador carecía de referente conceptual sobre su trabajo y sustentaba su labor profesional en una mochila de conocimientos y experiencias adquiridas a lo largo de una trayectoria un poco heterogénea. Por parte del empleador también había grandes carencias relativas a la concreción de perfil deseado o el requisito o nivel formativo necesario. En definitiva, observamos un proceso histórico de profesionalización muy rápido, con poca base técnica, sin concreción de habilidades ni conocimientos precisos que determinarán la actual figura profesional, y sin la estabilidad necesaria para consolidar un mercado laboral homogéneo (Marcè et alt. 1995). Toda esta situación produjo una notable dificultad para delimitar un marco de intervención propio, que se tuvo que configurar partiendo de la propia experiencia y quehacer profesional. En este proceso fueron de gran utilidad los programas de formación de principios de los 90, a los cuales los gestores asistieron de forma masiva y que se constituyeron en espacios de encuentro desde los que los profesionales iniciaron el proceso de conceptualización de su actividad. Observamos, así, una situación poco estructurada y tipificada que ha condicionado la evolución de la profesión, produciendo diversas problemáticas que sin duda han retrasado la consolidación profesional tanto en la administración publica como en la iniciativa privada: diversidad de nomenclaturas de los puestos de trabajo; variopinta situación generada en cada municipio en términos de condiciones, funciones y áreas de intervención, niveles retributivos y sistemas de acceso a los puestos de trabajo. Con carácter general podemos definir el gestor cultural como un profesional que como apunta Bernárdez (2003), asume unas funciones cercanas a la figura de gerente, que supera el concepto de gestor (encargado de ejecutar lo que otros deciden, que por tanto no influye sobre las decisiones y normas de sus superiores). El gerente dirige una organización de conformidad con el consejo de administración (ámbito político en la administración pública), pero con autonomía para las decisiones cotidianas, tendentes a analizar y evaluar entornos, definir escenarios y estrategias, realizar planes de acción y su seguimiento, administrar recursos, etc. En definitiva un gestor cultural con independencia del sector en que trabaje, es un profesional polivalente que tiene como tareas principales: planificar, diseñar, decidir y seleccionar materiales y grupos culturales y que generalmente asume labores de difusión, administración, representación, comercialización, producción, gestión y marketing de servicios o productos culturales (Bastons et Alt. 1999, Pág. 90). Para desarrollar estas funciones se necesitan unas competencias relacionadas con (Bonet 2006):

501

ƒ

Capacidad de interpretación del potencialidades, detección de establecimiento de prioridades.

territorio. Identificación necesidades culturales

de y

ƒ

Conocimiento de los instrumentos de planificación para poder programar y evaluar. Diagnostico, definición de objetivos, estrategias, administración de recursos (humanos, económicos, materiales e infraestructurales) su puesta en marcha y su evaluación. Competencia en la producción de servicios culturales.

ƒ

Conocimiento de los sectores culturales. Sus funcionamiento. Qué operadores intervienen en cada cadenas de producción artística. Conocimiento de sus líneas de intervención y de sus capacidades e influencias artístico.

ƒ

Conocimiento y adaptación de los aspectos jurídicos administrativos y de los marcos legales que regulan en sector cultural: contratación, modelos de gestión, propiedad intelectual, etc.

ƒ

Conocimiento de los aspectos económicos de la cultura, la dimensión y funcionamiento de los mercados culturales y de la comunicación.

ƒ

Uso de los métodos de comunicación y difusión.

agentes y una de las objetivos y en el sector

o Presencia social de la institución. Relación con los medios de comunicación. Comunicación de los actos culturales. o Trabajo con los públicos. Detección de necesidades, hábitos de consumo, etc. ƒ

Conocimiento del pensamiento estético de las artes y de la difusión del patrimonio. Panorama artístico: tendencias, paradigmas de creación, relación y actitud de los artistas con el público. Sensibilidad artística.

ƒ

Conocimiento en la gestión de los recursos humanos económicos e infrastructurales.

502

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524

ANEXO 1 RESULTADOS DEL CUESTIONARIO REALIZADO A EXPERTOS DE A21L

525

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

1. Señale en qué grado está de acuerdo, en términos generales, con las siguientes valoraciones del proceso de A21L. a. Muy útil, ha permitido alcanzar resultados decisivos para la sostenibilidad local (minimizar el impacto ambiental, reorientar el modelo de desarrollo...)

1

b. Útil parcialmente como experiencia piloto, ya que ha supuesto un proceso de aprendizaje que ha generado lecciones útiles y la identificación de carencias estratégicas (p.e. en formación técnica y liderazgo político, necesidad de desarrollo de redes de cooperación institucional ...) que pueden ser de gran utilidad futura

8

c. Relativamente útil dada la situación de partida, ha facilitado la cobertura de carencias históricas en la gestión ambiental local

4

d. Poco útil, no ha supuesto avances relevantes

4

e. Nada útil, la situación ha empeorado en términos de sostenibilidad y los resultados de la agenda no son significativos para su mejora

3

2. ¿Cómo valora los resultados generados por el desarrollo de la A21L en relación con? a. Mejora significativa del conocimiento de la sostenibilidad municipal, analizándose los principales conflictos e identificándose los actores implicados en éstos, permitiendo consensuar una visión a largo plazo

1

4

8

5

2

b. Establecimiento de sistemas locales de información basados en el uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación que pemiten monitorizar la evolución local a través de indicadores de sostenibilidad

6

7

4

2

1

c. Diseño y ejecución de políticas locales integrales y de anticipación a través del Plan de Acción

3

4

9

3

1

d. Mejora en la capacitación institucional a través de la formación de técnicos y políticos en el gobierno y administración de la sostenibilidad local

1

5

9

3

2

e. Modernización y mejora de la eficiencia de la administración municipal a través del establecimiento de mecanismos y proyectos de coordinación entre diferentes departamentos

2

5

9

3

1

f. Mejor posicionamiento territorial del municipio a través del desarrollo de redes de cooperación e intercambio de información entre los diversos niveles de la Administración pública

4

4

7

4

1

g. Capacitación social a través de prácticas de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas

2

4

6

8

0

527

h. Aumento de la sensibilidad ambiental de la población a través de campañas de formación en valores e incremento de la corresponsabilidad ciudadana

0

6

10

4

0

i. Otro: indique cuál (Tres ítems: Debate social, corresponsabilidad y financiación externa)

1

2

3

4

5

j. Otro: indique cuál (Cuatro: relaciones intramunicipales, red de actores, interés de la iniciativa empresarial, proyectos I+D+I)

1

2

3

4

5

k. Otro: indique cuál (Tres: proyectos cooperación internacional, proyecto municipalista, relaciones intermunicipales)

1

2

3

4

5

528

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

3. ¿Qué importancia concede a los siguientes aspectos en los resultados alcanzados? a. La falta de liderazgo y de voluntad política

1

1

2

7

9

b. La ausencia de valores y falta de co-rresponsabilidad social que se traduce en la escasa presión y demandas de la comunidad local

2

2

5

8

3

c. Diversas limitaciones de la Administración local (falta de recursos humanos, insuficiente desarrollo de la función directiva y gerencial, funcionamiento por departamentos - estanco ...) para introducir los cambios estructurales necesarios en filosofía y métodos de trabajo

1

3

5

8

3

d. La dependencia de las haciendas locales respecto del modelo de crecimiento dominante (p.e. En licencias urbanísticas)

6

5

3

3

3

e. La inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional de A21) y de marcos de planificación supramunicipal coherentes (p.e. Políticas regionales de usos del territorio)

3

3

8

5

2

f. Insuficiente asignación presupuestaria del proyecto frente a las tareas a desarrollar

2

5

7

5

1

g. Deficiente planificación y gestión del proyecto de A21: no se definen objetivos específicos a alcanzar, no se relaciona el proyecto con otras acciones ya en marcha, existe una coordinación deficiente del equipo de trabajo...

7

5

4

3

1

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

h. Otro: indique cuál (Cuatro: falta de cultura democrática, implicación pleno, instrumento de participación, proyecto sectorial de MA)

i. Otro: indique cuál (Dos: modelo crecimiento especulativo y cambios gobierno)

4. ¿Qué oportunidades de desarrollo considera de mayor interés para el futuro de la A21L? a. Integración en el movimiento de Ciudades por el Clima aportando recursos y experiencia

4

9

5

2

0

b. Desarrollo de proyectos integrales de educación social (p.e. Ciudades Educadoras)

3

4

2

6

5

c. Impulsar el desarrollo de los Planes de Acción Local a través de convenios entre los diferentes niveles de la Administración pública

0

3

4

12

1

d. Impulso y desarrollo de las actuaciones con redes ya existentes (Leader+, Equal, Ciudades Sanas) y colaboración entre éstas

0

4

8

5

3

e. Potenciar las acciones vinculadas a conflictos de carácter social (integración de grupos con riesgo de exclusión, atención a los mayores, menores, mujer... )

0

7

4

9

0

f. Aprovechar la A21L como instrumento de promoción económica del municipio y herramienta para las políticas de ocupación local

1

3

11

4

1

g. Utilizar la A21 como marco de reorganización de la Administración local buscando la transversalidad y la capacidad de innovación

0

2

5

9

4

h. Impulso al voluntariado social y mantenimiento de los mecanismos de participación articulados (p.e. El Foro) en el marco del desarrollo del Plan de Acción

0

1

5

10

4

i. Desarrollo de formación continua para técnicos y políticos

2

2

8

5

3

1

2

3

4

6

1

2

3

4

5

j. Otra: indique cuál (Voluntad real)

529

k. Otra: indique cuál (identificar inquietudes sociales)

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

5. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para el desarrollo organizativo del proceso? a. Compromiso público: difusión de la filosofía del proyecto, identificación de objetivos básicos a alcanzar con la A21L y consenso en valores y visión entre los implicados

0

0

2

3

15

b. Diseño de un Plan de Trabajo detallado, realista y en continua revisión

0

0

5

6

9

c. Posicionamiento del municipio a través de su integración y participación activa en redes con otros municipios y niveles de la Administración

0

2

12

5

1

d. Impulsar una política de RRHH basada en la formación, el diseño de incentivos y el desarrollo de la función directiva y gerencial de la A21L como proyecto a impulsar

0

1

12

2

5

e. Integrar el proceso con las herramientas ya en marcha como el PG

0

0

9

4

7

f. Incorporar los recursos y las lecciones técnicas y políticas de proyectos que supongan un antecedente (como p.e. Ciudades Sanas)

0

7

5

8

0

g. Otro: indique cuál (Equipos permanentes de coordinación y dinamización de recursos)

1

2

3

4

5

h. Otro: indique cuál (Asegurar la implicaión permanente de diferentes técnicos)

1

2

3

4

5

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

6. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la elaboración de un buen diagnóstico? a. Disponibilidad y acceso a información técnica útil para la acción, identificando los principales conflictos de sostenibilidad y los actores implicados en éstos

0

0

2

10

8

b. Obtener una perspectiva territorial e integral en el mismo

0

0

3

6

11

c. Identificación de tendencias estructurales a través de herramientas de prospectiva

0

2

5

10

3

d. Coordinación del equipo de trabajo entre los asesores externos y técnicos municipales

0

2

9

7

2

e. Incorporar la percepción de la población a través de metodologías participativas

0

0

3

7

10

530

f. Difusión pública de resultados g. Otro: indique cuál (buenas consultoras profesionales y empresas relacionadas con el DS, integración antecedentes y proyectos, mejora de la coordinación interdepartamental) h. Otro: indique cuál

2

1

4

4

9

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

7. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para un buen Plan de Acción? a. Alcanzar un consenso social representativo frente al Plan

0

0

1

6

13

b. Compromiso político a través de la aprobación en Pleno del Plan de Acción y difusión pública de éste, asumiéndolo en la distribución de los presupuestos

0

0

2

3

15

c. Promoción de proyectos innovadores y de colaboración entre distintas Áreas clave (p.e. Promoción económica, urbanismo y medioambiente)

0

1

5

9

5

d. Establecer sistemas de búsqueda de vias de financiación externas (privadas, financiación comunitaria...) para los proyectos

2

1

5

8

4

e. Diseñar sistemas de información sobre sostenibilidad local (indicadores) y difundir sus resultados a través de las nuevas tecnologías de la información y los medios de comunicación locales

2

3

2

9

4

f. Establecer mecanismos de certificación y validación de los resultados alcanzados

2

3

9

2

4

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

g. Otro: indique cuál (PAL participativo e integrador)

h. Otro: indique cuál

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

8. ¿Qué importancia relativa concede usted a las siguientes cuestiones para la participación pública en la A21? a. Planificación realista del proceso identificando objetivos y qué función se quiere dar a la participación (p.e. Informar o fomentar la corresponsabilidad), recursos disponibles, plan de puesta en valor de las redes existentes y estableciendo una secuencia de trabajo incremental

531

0

0

4

7

9

b. Voluntad de hacer de la participación una práctica permanente más allá de una experiencia piloto para el diseño del Plan de acción (p.e. A través de relaciones sistemáticas entre el Foro y el Pleno municipal)

0

0

3

4

13

c. Formación de los técnicos municipales local en la filosofía y metodologías de la participación

0

2

9

7

2

d. Invertir en comunicación institucional y formación en valores (p.e. Generando un compromiso público del Consistorio con los principios de la Sostenibilidad local)

0

3

4

8

5

e. Establecer un marco de promoción de la participación y el voluntariado social (p.e. Con algún tipo de incentivos, convenios, etc.)

0

2

7

7

4

f. Identificación e implicación de los actores relevantes en toda su diversidad, prestando especial atención a grupos clave como mujeres y jóvenes y creando fórmulas de implicación del sector privado (p.e. empresas y sindicatos) representativos de los intereses y poderes dominantes

0

0

6

5

9

g. Impulsar la contratación de animadores sociales desarrollando un equipo de facilitadores en dinamización

0

3

4

10

3

h. Otra: indique cuál (asegurar dotación de recursos)

1

2

3

4

5

i. Otra: Indique cuál (fomento corresponsabilidad entre diversos actores)

1

2

3

4

5

Cuestión

Valoración 1 min - 5 Max

9. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para una red de municipios útil? Características de los socios a. Participación de los implicados en la Red (desde su diseño hasta los objetivos de trabajo)

0

0

5

4

11

b. Representatividad y diversidad de asociados (otros niveles de AA.PP, federaciones de municipios o partenariados públicoprivados)

0

2

7

8

3

c. Implicación de la Universidad y el mundo científico académico

0

4

13

3

0

d. Aprovechamiento de otras estructuras y redes ya existentes útiles como base de partida (p.e. El proyecto Ciudades Sanas de la OMS anterior a la A21 suponía un precedente metodológico a ésta )

0

7

7

4

2

e. Poner unas condiciones mínimas de mantenimiento en la Red que permitan combinar la solidaridad de acceso con la posibilidad de discriminar los socios que se implican de los que no)

0

4

4

9

3

1

2

3

4

5

f. Otras: Señale cuál

532

g. Otras: Señale cuál

1

2

3

4

5

h. Desarollar un organismo rector técnico - político al máximo nivel de representación institucional

0

0

7

8

5

i. Dotar de recursos a la Secretaria técnica y de coordinación

0

0

3

9

8

j. Creación de una entidad dinamizadora y asistencias técnicas de apoyo

0

1

4

6

9

k. Otras: Señale cuál (financiación compartida simbólica)

1

2

3

4

5

l. Otras: Señale cuál (Creación de comisiones técnicas)

1

2

3

4

5

m. Servicios informativos y formativos de apoyo

0

0

8

9

3

n. Intercambio de buenas prácticas

0

0

9

6

5

ñ. Política general de subvenciones

1

6

6

7

2

o. Reuniones sistemáticas de trabajo y contenido de éstas vinculadas a proyectos reales

0

1

4

8

7

p. Desarrollo de proyectos piloto en las zonas de interior y más desfavorecidas de acuerdo con el criterio de solidaridad teritorial

0

3

7

7

3

q. Desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales

0

0

2

10

8

r. Función de Lobby frente a niveles superiores

0

2

7

6

5

s. Celebración de jornadas de reflexión conjunta

0

3

7

9

1

t. Otras: Señale cuál

1

2

3

4

5

u. Otras: Señale cuál

1

2

3

4

5

Estructura y organización

Servicios generados

533

ANEXO 2. COMENTARIOS SOBRE LA A21L EN LA COMUNIDAD VALENCIANA.

535

El objetivo de este anexo es mostrar en detalle la intensa actividad de trabajo que ha generado la acción en red en la provincia de Valencia, las características particulares del proceso en esta región y los impactos generados sobre los municipios valencianos. De nuevo, y pese al esfuerzo realizado, comprobaremos cómo la A21L presenta limitaciones estructurales decisivas similares a las analizadas en el resto de España. El origen de estas deficiencias se encuentra en los campos decisivos defendidos por esta tesis: liderazgo político, capacidad organizativa de la Administración pública y la sociedad civil y conocimiento disponible (valores dominantes) en nuestras sociedades. Un estudio de caso nos permitirá profundizar en estas cuestiones. A través de la caracterización detallada de las principales actuaciones de la Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat (en adelante la Xàrcia) analizaremos el modo en que se ha organizado territorialmente el proceso, los avances generados, los recursos disponibles y limitaciones estructurales a que se enfrenta. En relación con esta evaluación, podemos señalar cómo si bien las iniciativas pioneras de A21L en la Comunidad Valenciana se localizaban en las provincias de Alicante (caso del Alcoi) y Castellón (La Vall d´Uixó), la provincia de Valencia (gracias a la tarea de promoción desarrollada por la Xàrcia) ha sido la que ha experimentado un desarrollo más sistemático e intenso de tales procesos, por lo que nos centraremos en la misma para el análisis autonómico. Tras un primer análisis de los resultados generados, el apartado abordará la caracterización de las políticas de sostenibilidad y de los marcos de actuación en materia de A21L en la Comunidad Valenciana. En este sentido, se identificarán las líneas de financiación establecidas por los diferentes niveles de la Administración y se evaluará la evolución experimentada por las mismas. A continuación, se caracterizará la estrategia en red desarrollada por la Diputación de Valencia, destacándose aquellas iniciativas de mayor interés para las políticas locales de sostenibilidad. 1. Valoración del desarrollo de las A21L en la provincia de Valencia. Los últimos datos disponibles a través de la encuesta que anualmente desarrolla la Diputación de Valencia entre los socios de la Xàrcia valenciana nos muestran cómo, a pesar del trabajo descrito anteriormente, la situación real de la A21L en la provincia de Valencia, y sirva ello por extensión para la situación regional, dista mucho de lo conveniente. Se observa, como sucedía en el caso español, el predominio de una A21L de tipo simbólico y las dificultades para pasar a la acción a través de proyectos de sostenibilidad aprobados en los presupuestos. Los motivos de fondo son similares a los encontrado en el caso español, tal y como a continuación se presenta.

537

Pese a la favorable evolución del número de asociados, a fecha de mayo de 2006, un 31% de municipios de la provincia aún no se han incorporado a la Xàrcia, lo que supone que un tercio del total no han firmado el compromiso con la sostenibilidad que se deriva de la Carta de Xàtiva. Por otra parte, del total de municipios de la Xàrcia únicamente un 36% de los mismos se encuentra desarrollando alguna de las fases de la A21L, lo que significa que en un 64% de los casos la declaración de compromisos ha quedado únicamente en eso, una mera declaración de intenciones sin mayor trascendencia posterior. De aquí la relevancia de establecer unos compromisos y obligaciones mínimos (como ocurría en UDALSAREA) y la relevancia asignada a esta cuestión por el Panel de expertos en el Gráfico 37. Otro rasgo a destacar es que los municipios adscritos activos, se encuentran mayoritariamente dentro de la fase inicial o de diagnosis (52% del total), siendo excepcionales los casos de aprobación de Planes de Acción (6´8%) o elaboración y puesta en marcha de Sistemas de Indicadores (3´4%), tal y como más adelante comprobamos en la tabla 1 de este anexo. Gráfico 1. Municipios que han iniciado la A21L en la provincia de Valencia

200 150 No

100

Sí 50 0 Inicio de A21

Fuente: Encuesta de la Diputación de Valencia (2004) En consonancia con los factores identificados a nivel estatal, las causas de este fenómeno responden mayoritariamente a la falta de apoyo a los municipios, la falta de coordinación interdepartamental, la carencia de recursos técnicos y presupuestarios locales (especialmente en municipios pequeños), sin olvidarnos del escaso interés y liderazgo político o la débil movilización y presión social.

538

Gráfico 2. Causa de que no se inicie el proceso de A21L 80 70 60 50 40

Causa

30 20 10 0 1

2

3

4

5

Fuente: Estado y Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana (2004) Leyenda: 1. Falta de apoyo de entidades y población 2. Falta de coordinación interdepartamental 3. Falta de conocimiento técnico 4. Falta de dotación económica 5. Falta de interés político Según la encuesta realizada por Diputación, los sistemas de financiación para la elaboración de las A21L se reparten según recoge la siguiente tabla. Las iniciativas financiadas con recursos propios constituyen el 50% de los casos, siendo la vía de financiación externa mayoritaria los recursos facilitados por la Diputación (modalidad B del sistema de financiación anteriormente explicado). De otro lado, tal y como analizaremos posteriormente, el sistema de financiación externo resulta a todas luces insuficiente. Gráfico 3. Sistemas de financiación de las A21L en marcha Agenda 21 sin

Método de realización de las Diputación: 33 Agendas 21 7% 50% 43%

Agenda 21 con Diputación: 29 Agenda 21 subvencionad

Fuente: Encuesta de la Diputación de Valencia (2004) Dadas las limitaciones presupuestarias de los municipios, no es de extrañar que los recursos humanos disponibles sean, mayoritariamente, un único técnico, normalmente el asociado al Departamento de Medio Ambiente. Esto afecta evidentemente a la transversalidad necesaria para un correcto desarrollo de la A21L, ya que pese a que la iniciativa pueda proceder de Alcaldía (tal y como veremos a continuación), el peso del trabajo técnico 539

recae en una concejalía en particular, en detrimento de la necesaria coordinación interdepartamental. Gráfico 4. Personal con dedicación parcial o total a la implementación de la A21L 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Recursos

1

2

3

4

5

Fuente: Estado y Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana (2004) Leyenda: 1. Más de tres personas 2. Una persona 3. Tres personas 4. Dos personas 5. Ninguna persona

540

Por otra parte, la participación pública en las A21L de la provincia de Valencia resulta otra carencia manifiesta, coincidiendo con el panorama de A21 simbólicas que caracterizábamos a nivel estatal. Así, los datos facilitados por la propia Diputación de Valencia a partir de la encuesta anual que realiza entre sus asociados reflejaban la escasa continuidad que tienen los foros de participación (tan sólo 6 en funcionamiento) así como el predominio de las fases de diagnóstico y el escaso avance observado más allá de este primer paso, especialmente en relación con las etapas de plan de acción y sistemas de indicadores. Tabla 1. Número de municipios según situación. CLAVE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

SITUACIÓN Nº DE Foro constituido Foro en funcionamiento Diagnóstico en contratación Diagnóstico en elaboración Diagnóstico finalizado Plan de Acción en contratación Plan de Acción en elaboración Plan de Acción finalizado Seguimiento en contratación Seguimiento en elaboración Seguimiento finalizado TOTAL

MUNICIPIOS 22 6 9 24 28 2 10 8 1 3 4 117

PORCENTAJES 18´8% 5´1% 7´6% 20´5% 23´9% 1´7% 8´% 6´8 0´8% 2´5% 3´4% 100

Fuente: Encuesta de la Diputación de Valencia (2004) Gráfico 5. Número de municipios según situación.

25 20 15 10 5 0 % 1

2

3

4

5

6

541

7

8

9

10

11

Otros rasgos destacables recogidos por Ivorra (2004) en la publicación Estado y Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana son: -

El origen de la iniciativa surge del grupo político que gobierna en la mayoría de los casos (65´87%).

-

En un 48´72% de los casos el organismo responsable formal de impulsar el proceso es la Alcaldía, pese a lo cual hemos comprobado como el liderazgo institucional real resulta deficitario. A escasa distancia le sigue la Concejalía de Medio Ambiente en un 46´15% de los casos, de acuerdo con la descripción ambientalista de las A21L en nuestro país.

-

El grado de coordinación de otras concejalías respecto del proceso es bajo (60´61%). Este dato corrobora la baja transversalidad y el deficitario liderazgo institucional de Alcaldía con respecto al proyecto. Además, no se crean mecanismos de coordinación en un mayoritario 68´57% de los casos.

-

Por último, y en consonancia con los datos aportados, no existe un Plan de participación en un 82´5%. Tampoco se detecta un Plan de Educación Ambiental en un 81´8% de los casos. Dado el carácter estratégico de ambas cuestiones, esto supone una deficiencia inadmisible.

Para finalizar, y a modo de recapitulación, presentaremos las conclusiones del Taller de Concertación sobre A21L celebrado el 21 de noviembre de 2004 e impulsado por la Conselleria de Territorio y Vivienda del Gobierno valenciano. Este Taller se llevó a cabo en el marco de la Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). Fue dirigido por la U.T.E. IMEDES-Pangea y para su realización se invitó a un nutrido y variado grupo de expertos y profesionales de la A21L en la Comunidad Valenciana, con los cuales se desarrollaron una serie de dinámicas de trabajo orientadas por el enfoque del marco lógico y cuyo objetivo era diagnosticar la situación y priorizar las líneas de actuación de mayor interés. Como resultado del debate desarrollado en el taller, se realizó un diagnóstico sobre las A21L en la Comunidad, el cual hemos sintetizado para su comentario. Entre las principales debilidades del proceso de A21L en la Comunidad Valenciana se señalaron: •

Falta de educación ambiental: escasa percepción social de los límites del modelo de crecimiento.

•

Participación débil y no representativa, existencia de una escasa cultura en valores de participación, sociedad civil desvertebrada (asociaciones no representativas, individualismo, escaso interés de los mecanismos de democracia representativa), metodologías deficientes y aburridas (necesidades de innovación y animación social), formación insuficiente de manera generalizada, recursos disponibles insuficientes,

542

procesos puntuales sin continuidad en el tiempo (con carácter general, no se generan estructuras permanentes ni prácticas a medio plazo). •

Alcance limitado de la A21L. Integración de intereses no equilibrada: desigual distribución de poder entre lo intereses ambientales frente a los económicos (por ejemplo en urbanismo, infraestructuras, etc y su translación en términos presupuestarios y de proyectos o de la misma articulación de los respectivos lobbys).

•

A21L ineficientes que no resultan populares por falta de credibilidad (una cuestión universal) e interés social (el “meninfotisme” hacia lo público y lo comunitario), déficit de transversalidad de la Admón. Local (dinámicas de la burocratización y falta de visión e incentivos), no hay liderazgo político y la ausencia de los actores socio-económicos es palpable (sindicatos y patronal, asociaciones sectoriales).

•

Escasa incidencia en términos de resultados e impactos reales (presupuestos, recursos disponibles, planificación urbana / física) Esfuerzos descoordinados; nulo o escaso poder frente al modelo de desarrollo dominante y débil influencia sobre los centros de toma de decisiones.

•

Modelo de financiación de las Haciendas locales dependiente e hipotecado a la venta de suelo a través del desarrollo urbanístico, en consonancia con nuestros comentarios realizados a la valoración de los expertos en el Gráfico 65.

•

Ambigüedad en el conocimiento sobre la sostenibilidad: inexistencia de mecanismos de evaluación y certificación de las A21L. Falta de (in)formación ciudadana, comunicación y capacitación, educación y sensibilización sobre los límites de sostenibilidad.

•

Ausencia de un marco autonómico de planificación sostenible del territorio (similar conclusión podríamos señalar en relación con la Administración central en el caso del desarrollo de la A21L en el conjunto del estado español).

2. Un marco autonómico deficitario: el inexistente liderazgo de la Conselleria de Territori i Habitatge. Hemos venido señalando la trascendencia que los niveles central y autonómico tiene, en tanto que centros de decisión con mayores competencias y recursos, en la promoción y desarrollo de las A21L. Los resultados presentados más arriba no han sido ajenos a esta cuestión. La coherencia en las políticas territoriales con la misión de la A21L, el apoyo a través de recursos humanos, informativos y presupuestarios o la coordinación sinérgica con los diversos actores implicados son vectores de primera magnitud a la hora de trazar la

543

evolución regional del programa. Y éstos no siempre han sido favorables, tal y como a continuación analizamos. En la Comunidad Valenciana, el gobierno autonómico ha desarrollado, si bien de manera tardía, tímida y con escasa repercusión, las actuaciones que a continuación se reseñan. Esta falta de liderazgo e impulso a los procesos de sostenibilidad local, junto con la falta de coherencia y disonancia que presentaba las políticas de crecimiento del gobierno valenciano ha afectado negativamente a los resultados. Así, desde la Consejería de Territorio y Vivienda se han lanzado algunas iniciativas (pocas) para la promoción de la A21L. Es el caso de las subvenciones a los municipios para la realización del proyecto (como veremos las partidas presupuestarias eran muy reducidas para ser efectivas) o acciones formativas como la ejecución de diversas ediciones de Talleres de Formación e Inserción Socio-laboral (TFIL) en materias como Educación ambiental, A21L y participación ciudadana (en este caso sí se ha actuado de manera bastante eficiente, si bien sól la educación ambiental no es suficiente). Otra acción vinculada a la sostenibilidad han sido el diseño de una Estrategia Valenciana de Educación Ambiental, un documento de singular interés teórico, cuya trascendencia práctica aún debe plasmarse. Otras acciones destacadas han sido la realización de un Taller de Concertación sobre A21L integrado por diversos expertos, la realización de diversos informes para el diseño de una red autonómica de A21L (que finalmente no parece materializarse), la elaboración de un Sistema de Indicadores de Sostenibilidad o la propia Estrategia Valenciana de Desarrollo Sostenible, cuestiones que en su mayoría se encuentran anunciadas si bien aún pendientes de elaboración y presentación (y mucho nos tememos que, al menos a cort plazo, no pasen del socorrido infome que se deposita en la estanteria donde a de dormir el sueño de los justos). Institucionalmente, el mayor grado de protagonismo ha correspondido a la Diputación de Valencia. En los últimos tiempos se han producido algunos positivos, si bien tímidos, intentos de coordinación entre la Conselleria de Territorio y Vivienda y el Área de Medio Ambiente de la Diputación de Valencia, replanteándose aspectos como el sistema de financiación de las A21L, tal y como posteriormente se detalla. Se observa, así, una aproximación entre los dos niveles de la Administración pública (autonómico y regional), reposicionándose en sus actuaciones a partir de sus objetivos particulares (en consonancia con lo anteriorment expuesto en el marco teórico dedicado a las redes). La sostenibilidad reclama una creciente coordinación multinivel, necesaria para una planificación territorial coherente. En el siguiente cuadro presentamos una sintesis panorámica que ilustra sobre dicha convergencia en las actuaciones desarrolladas desde los diversos niveles.

544

Tabla 2. Iniciativas de sostenibilidad desde los diversos ámbitos de actuación Nivel Unión planetario Europea A21 de las Naciones Unidas (1992)

Red Europea de Ciudades Sostenibles (1992) Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea (2001) Diferentes Programas de Acción de la Unión Europea

Nivel de actuación Estado Comunidad Provincia de Gobiernos español Valenciana Valencia locales valencianos Agendas 21 Carta de Estrategia Locales y los Española de Valencia Planes de (Regiones Desarrollo Carta de Acción Local Europeas Sostenible por el Xàtiva (2000) (2003) Medio Ambiente) Diversa (1995) Normativa Xàrcia de Ambiental, Planes y Bases para Municipis Valencians la Programas cap a la Estrategia sostenibilitat de (2001) Desarrollo Sostenible de la Comunidad Valenciana (2002)

Fuente: elaboración propia (2006) Al igual que hemos visto en otras comunidades autónomas (Cataluña, Andalucía, Castilla-La Mancha, País Vasco, etc), la Comunidad Valenciana ha iniciado el diseño de planes marco y estrategias a medio y largo plazo, con el fin de asegurar los principios de sostenibilidad en sus territorio, según lo establecido en la Cumbre Extraordinaria de Río +5 (1997). En el caso de la Estrategia valenciana se adopta como una acción de gobierno que, al menos sobre el papel, sirve de marco y referente para todas y cada una de sus actuaciones. Pretende aportar una visión global y a largo plazo de las actuaciones públicas, prestando especial atención o relevancia en aquellos campos donde la sostenibilidad se pueda ver comprometida. No obstante, en la práctica, la escasa publicidad y participación pública en el diseño de la estrategia, así como su reducido impacto real nos hacen dudar de si no se trata mas que de una mera declaración de intenciones de cara a la galería (similar a lo ocurrido con la Carta de Valencia de 1995). La metodología de redacción o tramitación de la Estrategia de Desarrollo Sostenible se ha planteado en varias fases. La primera, en la que actualmente nos encontramos, consiste en la redacción las bases ideológicas y metodológicas de la Estrategia. La segunda tratará la elaboración de análisis o diagnósticos sectoriales, identificando causas, tendencias, impactos, desarrollando objetivos e indicadores. Dichos documentos servirán de debate para la elaboración de un diagnóstico integrado. Tras un periodo de consulta general, se establecerá la Propuesta de Actuación o Plan de Acción de la EDS

545

de la Comunidad Valenciana, previa a la aprobación del documento definitivo. La Propuesta de Actuación establecerá aspectos como los agentes implicados, plazos, indicadores de seguimiento o los mecanismos de coordinación y cooperación. El 16 de julio de 2002, el Gobierno Valenciano aprobó el documento base para la adopción de la Estrategia para el Desarrollo Sostenible en la Comunidad Valenciana. Este documento se aprueba con primer paso para la adopción de una estrategia integral en la Comunidad Valenciana que asegure el progreso y el bienestar futuro, integrando la dimensión social, económica y ambiental del desarrollo, así como la solidaridad intra e intergeneracional, y la participación de la sociedad. Estas bases para la estrategia de desarrollo sostenible definen de manera inicial la estructura organizativa: durante el 2002 se crearon las respectivas comisiones de trabajo, formadas por la Comisión Delegada para el Desarrollo Sostenible, Comisiones Interdepartamentales y Comisiones Técnicas. Igualmente determina otras cuestiones como la propuesta metodológica, caracterizada por la flexibilidad en el diseño y la voluntad de integrar la participación de los agentes sociales, el plan de trabajo para el desarrollo de la misma, así como los principios y criterios éticos, bajo los que ha de regir el proceso. Por último, define las áreas clave y los objetivos sobre los que hay que actuar para alcanzar la sostenibilidad. A priori se establecen 8 áreas en la Estrategia; Crecimiento económico, empleo y competitividad, eco-eficiencia en el sector energético, gestión del patrimonio natural, calidad ambiental, gestión de los recursos humanos y culturales, cohesión e inclusión social, previsión y protección social, y estructura territorial y urbana. Se establecen 35 objetivos de primer nivel, 29 claves y 6 transversales (Generalitat Valenciana 2003). Como señalábamos, cuatro años más tarde se observan escasos avances en esta materia, lo que nos hace ser críticos y poco optimistas respectos al compromiso político con respecto a esta iniciativa. De otro lado, un puntual pero significativo detalle ha sido la explicitación de la necesidad de armonizar la política de subvenciones desarrollada desde cada nivel. Así, la Xàrcia Valenciana de Municipis cap a la Sostenibilitat ha impulsado actuaciones de coordinación con el gobierno autonómico, destacando el Convenio entre la Conselleria de Territorio y Vivienda y la Diputación de Valencia (redactado pero pendiente de aprobación) para impulsar la puesta en marcha de A21L en la provincia. A partir de las características del Convenio, podemos especular sobre cómo el reparto de las fases de la A21L a subvencionar por cada nivel de gobierno refleja sus estrategias de posicionamiento. De los objetivos que se plantea la Xàrcia de la Diputación de Valencia, la Conselleria (sin carácter excluyente) centra su actividad en el fomento de la participación pública y el diseño de 546

planes de acción. Por otra parte, esta institución ha complementado recientemente tales líneas con la elaboración de la Estrategia Valenciana de A21L y Educación Ambiental y la realización del Catálogo de Buenas Prácticas de Sostenibilidad Municipal, pendiente aún de impresión. La distribución de subvenciones de los últimos años nos permite profundizar en este análisis. Las últimas cifras disponibles para el año 2006, a partir de las partidas presupuestadas por las resoluciones del Diario Oficial de la Generalitat Valenciana (DOGV) has sido: Año 2004. Actuación 1. Trabajos de diagnosis ambiental. 70.000€ a repartir entre sesenta y siete municipios Actuación 2. Acciones formativas y de comunicación vinculadas a la A21L. 200.000€ a repartir entre setenta y tres municipios Año 2005. Para este año se deja de subvencionar la fase de diagnosis (ahora monopolizada por Diputación) y las acciones subvencionadas fueron: -

Realización de cursos, jornadas y seminarios Realización de campañas de información y comunicación Constitución y funcionamiento de Foros de participación Elaboración del Plan de Acción Elaboración de proyectos técnicos Elaboración del sistema de indicadores

Las cantidades subvencionadas finales alcanzaron un total de casi 266.000€ repartidos en dos grupos. Grupo 1: 100.979,16 Grupo 2: 164.087,77 Si comparamos los datos a nivel regional con los provinciales que a continuación se presentan, se observa que el esfuerzo financiero realizado en materia de A21L no es precisamente elevado. Así, pese a la mayor dotación económica que presenta la Conselleria, sus ayudas resultan menores a las de Diputación en los últimos años. Más allá de la cuestión presupuestaria, se señala por los expertos la falta de coherencia y coordinación en las políticas supramunicipales, especialmente la relacionada con la planificación urbanística y del territorio, como uno de los elementos que han afectado a la credibilidad de las A21L, y por tanto a su capacidad de resultados. Volviendo al ámbito presupuestario, la Diputación de Valencia ha destinado desde el año 2000 hasta el 2005 un total de 1.049.000€ (esto es, un promedio 547

anual de 209.000€). Del presupuesto total de los últimos cinco años, 855.000€ se destinaron a la subvención mediante el tipo de contratación A (financiación integral de proyectos en el marco de la Dirección Técnica de Diputación) y 194.000€ a la de tipo B (subvenciones parciales para iniciativas locales). La evolución de las ayudas durante este quinquenio manifiesta un aumento progresivo. La estrategia de subvención seguida por la Diputación ha pasado de financiar agendas piloto, a desarrollar las dos categorías citadas (A y B). La realización de proyectos piloto de Agenda 21 Local mediante convenio de colaboración con determinadas entidades escogidas tenía como finalidad que estas experiencias piloto sirvieran de experiencia para la implantación de procesos posteriores en nuestra Provincia. Se ha tratado de buscar municipios con características sociales, económicas y ambientales diferentes, para abarcar el mayor espectro de situaciones posibles. Destacar los convenios establecidos, con Xàtiva y Bolbaite, Sagunto y Estivella, y con las Mancomunidades de la Serranía (Alcublas, Alpuente, Andilla, Bugarra, Calles, Chulilla, Gestalgar, Higueruelas, La Yesa, Losa del Obispo, Pedralba, Sot de Chera, Villar del Arzobispo), y el Alto Turia (Aras de los Olmos, Benagéber, Chelva, Titaguas y Tuéjar). En el último año la distribución de ayudas ha sido la siguiente: •

Un total de 27 municipios han recibido subvención, alcanzado el presupuesto de ayudas del 2005 los 330.000 €. El programa de subvenciones constaba de las dos modalidades señaladas.

•

La modalidad A constaba de 200.000€, que fueron repartidos entre catorce municipios que optaron por la realización de todo el proceso de A21L completo dirigido por la propia Diputación de Valencia (que externaliza a través de diferentes consultoras externas). Se obtiene un presupuesto promedio para la elaboración completa de cada A21L de 14.285 €.

•

Por otra parte, un total de trece municipios (once quedaron excluidos por faltar a los requisitos, principalmente por inexistencia de crédito) recibieron su ayuda a través de la modalidad B. Esta modalidad contaba con un total de 130.000€ y su objetivo era subvencionar la realización de la auditoría ambiental por el propio Ayuntamiento. A partir de los datos anteriores la subvención media en esta modalidad fue de 10.000€.

Para el PAL 2006 se han incrementado los presupuestos hasta alcanzar los 550.000€. No obstante, esta evolución, el análisis comparado con otras redes del Estado español muestra los bajos niveles de capacidad presupuestaria de la red valenciana. Si consideramos el presupuesto disponible para la organización y funcionamiento de la red (excluyendo las subvenciones), la Xàrcia aparece en la última posición en todos los casos: presupuesto total, presupuesto por 548

habitante y presupuesto por municipio. Recordemos, en este sentido, cómo las estimaciones de presupuesto de funcionamiento de una estructura en red eran en España de un promedio de 200.000 € (subvenciones a procesos de A21L aparte). Por otra parte, si consideramos la política de subvenciones a proyectos de A21L, el panorama valenciano es bien distinto al de otras comunidades. Recordemos el extremo que presentábamos en el caso castellano-manchego, donde las A21L eran prácticamente financiadas en su totalidad conjuntamente por la Junta y la Diputación. Tal y como se identifica en el Cuestionario a Expertos desarrollado (ver anexo 1) y corrobora el Taller de Concertación de las Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA), la falta de apoyos derivados de los presupuestos aportados por Conselleria y Diputación han afectado al débil impacto del desarrollo del proyecto, tal y como veremos en el siguiente capítulo. 3. La cooperación en red como clave de actuación: el caso de la Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat. Al igual que otras de las redes que hemos estudiado en capítulos anteriores, la Xàrcia es una asociación de entidades locales constituida legalmente por tiempo indefinido con el objeto de proteger y promover sus intereses comunes en materia de desarrollo sostenible. Este compromiso con el desarrollo sostenible local se formalizó en el año 2001 con la firma de la Carta de Xàtiva. La red de la Diputación de Valencia lleva en activo cuatro años. En las otras dos provincias el panorama se encuentra menos maduro: Alicante ha constituido recientemente su red a finales de 2005 y en Castellón se encuentra en estudio, si bien desarrollan actividades de subvención para el programa. En 1999 la Diputación Provincial de Valencia aprobó, mediante acuerdo plenario, la suscripción de la Carta de Aalborg (1994). La firma de esta Carta, se concreta a nivel de la Diputación Provincial de Valencia en tres actuaciones básicas: Tabla 3. Actuaciones que conlleva la Carta de Aalborg por parte de Diputación de Valencia 1.- Crear una red de entidades locales, que tengan interés por trabajar juntas, en pro del desarrollo sostenible, aplicando políticas municipales sostenibles y participativas. 2.- Establecer convenios con municipios de la provincia de Valencia para la realización de auditorías ambientales. 3.- Proporcionar a los municipios valencianos, ayudas económicas y asistencia técnica para la elaboración y aprobación de Planes de Acción. 549

Tal y como recogen sus estatutos, pueden ser socios de la asociación todas las entidades locales de la provincia de Valencia, así como las personas físicas y jurídicas interesadas en promover el desarrollo sostenible de los municipios valencianos, que deseen asociarse a la misma. En este sentido, existen dos clases de socios: •

Socio extraordinario: Diputación de Valencia

•

Socios numerarios: Municipios y demás entidades locales de la Provincia de Valencia.

•

Socios no numerarios: Personas físicas y jurídicas que se integren en la Xàrcia

El origen de la red se remonta al 30 de mayo de 2000, cuando la Diputación de Valencia convocó a los municipios de su demarcación para presentarles la Carta de Xátiva. En esta Carta se establece la necesidad de incentivar la creación de una estructura, que integre a la Diputación y los Municipios de Valencia, así como entidades públicas o privadas que decidan adherirse, y constituya un instrumento para que los municipios y la Provincia de Valencia evolucionen hacia situaciones de mayor sostenibilidad, de acuerdo con los principios recogidos en la Agenda 21. Consecuencia de los compromisos adquiridos en la Carta de Xátiva, el 6 de marzo de 2001, se constituye la asociación llamada, Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat. Era la tercera red de A21 que se constituía en España (tras la de Barcelona y Girona), todas ellas provinciales. En el artículo 5 de sus estatutos, se establecen como fines de la Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat: Tabla 4. Objetivos de la Xàrcia ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

La promoción de la cooperación para el desarrollo sostenible de los municipios de la Provincia de Valencia. Apoyar la implantación de las agendas 21 locales y llevar un seguimiento de las mismas. Recoger y divulgar información sobre experiencias satisfactorias. Promocionar acciones conjuntas con otras redes que busque los mismos fines. Fomentar la participación de la población en los procesos de Agenda 21 Local.

El artículo 6 de los Estatutos recoge las actividades a realizar por la Xàrcia, entre las que destacan:

550

Tabla 5. Actividades de la Xàrcia

ƒ

El desarrollo concreto de proyectos de implementación de agenda 21 local y la obtención de financiación para dichos procesos.

ƒ

Detectar los aspectos esenciales del proceso y los principales obstáculos.

ƒ

Analizar, revisar y difundir información generada por estos procesos.

ƒ

Organizar foros de participación e intercambio de experiencias entre sus asociados.

ƒ

Establecer y definir un sistema de indicadores para analizar y comparar los distintos procesos de agenda 21.

ƒ

Definir y buscar estrategias que fomenten la participación ciudadana.

ƒ

Colaborar con instituciones con similares objetivos.

Los municipios que firman la Carta de Xàtiva adquieren el doble compromiso de adherirse a la Carta de Aalborg, como punto de partida para iniciar su proceso de implantación de la Agenda 21 Local, así como el integrarse en la Xàrcia. En la siguiente tabla se reseñan los municipios que han adquirido inicialmente en nuestra provincia este compromiso. Tabla 6. Municipios actualmente integrantes de la Xàrcia CAMP DE TURIA: BENAGUASIL, BENISANÓ, BÉTERA, ELIANA, L', GÁTOVA, LLÍRIA, MARINES, POBLA DE VALLBONA, RIBA-ROJA DE TÚRIA, NÀQUERA, SERRA, VILAMARXANT. EL CAMP DE MORVEDRE: ALBALAT DELS TARONGERS, ALGIMIA DE ALFARA, ESTIVELLA, FAURA, PETRÉS, QUART DE LES VALLS, QUARTELL, SAGUNT, TORRES TORRES, GILET EL VALLE DE AYORA: AYORA, COFRENTES, CORTES DE PALLÁS, JALANCE, JARAFUEL, TERESA DE COFRENTES, . LA CANAL DE NAVARRES: ANNA, BICORP, BOLBAITE, CHELLA, ENGUERA, MILLARES, NAVARRÉS, QUESA. LA COSTERA: ALCÚDIA DE CRESPINS, L', BARXETA, CANALS, CERDÀ, FONT DE LA FIGUERA, LA, GENOVÉS, GRANJA DE LA COSTERA, LA, LLOSA DE RANES, MOIXENT, MONTESA,TORRELLA, VALLADA, VALLÉS, XÀTIVA. LA HOYA DE BUÑOL: ALBORACHE, BUÑOL, CHESTE, CHIVA, DOS AGUAS, MACASTRE, SIETE AGUAS, YÁTOVA,. LA RIBERA ALTA:

551

ALBERIC, ALCÚDIA, L', ALFARP, ALGEMESÍ, ALZIRA, ANTELLA, BENIFAIÓ, BENIMUSLEM, CARCAIXENT, CÀRCER, CARLET, CATADAU, COTES, GAVARDA, MANUEL, MONSERRAT, POBLA LLARGA, LA, RAFELGUARAF, SUMACÀRCER, TOUS, VILLANUEVA DE CASTELLÓN. LA RIBERA BAIXA: ALMUSSAFES, CORBERA, CULLERA, LLAURÍ, POLINYÀ DE XÚQUER, SOLLANA, SUECA. LA SAFOR: ADOR, ALFAHUIR, ALQUERIA DE LA COMTESSA, L', BELLREGUARD, BENIARJÓ, BENIFAIRÓ DE LA VALLDIGNA, BENIRREDRÀ, DAIMÚS, FONT D'EN CARRÒS, LA, GANDIA, LLOC NOU DE SANT JERONI, MANCOMUNITAT DE LA SAFOR, MIRAMAR, OLIVA, RÓTOVA, TAVERNES DE LA VALLDIGNA, XERACO. LA VALL D'ALBAIDA AGULLENT, AIELO DE MALFERIT, ALBAIDA, ALFARRASÍ, ATZENETA D'ALBAIDA, BELLÚS, BENIGÁNIM, BOCAIRENT, BUFALI, FONTANARS DELS ALFORINS, LLUTXENT, MONTAVERNER, MONTICHELVO, OLLERIA, L', ONTINYENT, POBLA DEL DUC, LA, RAFOL DE SALEM, SALEM. L'HORTA NORD: ALBALAT DELS SORELLS, ALBORAYA, ALBUIXECH, ALFARA DEL PATRIARCA, ALMÀSSERA, BONREPÒS I MIRAMBELL, BURJASSOT, FOIOS, GODELLA, MASSALFASSAR, MASSAMAGRELL, MELIANA, MONCADA, MUSEROS, PUÇOL, PUIG, RAFELBUNYOL, ROCAFORT, VINALESA., L'HORTA OEST: ALAQUÀS, ALDAIA, PATERNA, PICANYA, TORRENT, XIRIVELLA. L'HORTA SUD ALBAL , ALCÀSSER, ALFAFAR, BENETÚSSER, BENIPARRELL, CATARROJA, PAIPORTA, SEDAVÍ, SILLA. LOS SERRANOS: ALCUBLAS, ALPUENTE, ANDILLA, ARAS DE LOS OLMOS, BENAGÉBER, BUGARRA, CALLES, CHULILLA, DOMEÑO, GESTALGAR, HIGUERUELAS, MANCOMUNIDAD DE LA SERRANÍA, MANCOMUNIDAD DEL ALTO TURIA, PEDRALBA, SOT DE CHERA, TITAGUAS, VILLAR DEL ARZOBISPO, YESA, LA. REQUENA-UTIEL: MANCOMUNIDAD DEL INTERIOR TIERRA DEL VINO, CAMPORROBLES, CAUDETE DE LAS FUENTES, FUENTERROBLES, SINARCAS, CHERA, REQUENA, UTIEL, VENTA DEL MORO, VILLARGORDO DEL CABRIEL, RINCÓN DE ADEMUZ: ADEMUZ, PUEBLA DE SAN MIGUEL, MANCOMUNIDAD RINCÓN DE ADEMUZ, VALLANCA. VALENCIA: VALENCIA. Fuente: Diputación de Valencia, mayo 2006

De los 265 municipios que forman parte de la Provincia de Valencia, 154 fueron signatarios originales de la Carta de Xàtiva en el año 2001. Esto significa que un 57´9% de los municipios de nuestra provincia se comprometieron públicamente a emprender el camino hacia la sostenibilidad. En número de habitantes, esto se traducía de la siguiente manera: un 85% de los ciudadanos de la Provincia de Valencia, viven en municipios con Ayuntamientos que han firmado la Carta de Xàtiva y forman parte de la Xàrcia, esto es 1.894.634 habitantes se encuentran bajo la influencia del compromiso de Xàtiva de los 2.237.426 que tiene la Provincia de Valencia. Territorialmente la distribución de municipios queda de la siguiente manera:

552

Gráfico 6. Distribución territorial actual de los municipios signatarios de la Carta de Xàtiva

Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana La evolución experimentada desde el año 2001 hasta la actualidad por parte de las entidades asociadas refleja la tarea de promoción de la A21L realizada por la Xàrcia y ha sido la siguiente: Tabla 7. Evolución del número de integrantes según naturaleza Entidades locales Mancomunidades Empresas 2001 154 3 26 2003

163

3

28

2005

183

5

34

Fuente: Diputación de Valencia (2006)

553

Gráfico 7. Evolución del número de municipios Evolución en el número de entidades locales 200 180 160 140 120

183 163

154 2001

2003

2005

Años

Fuente: Diputación de Valencia (2006) Pese a la favorable evolución del número de asociados, el trabajo pendiente en materia de captación de socios es aún grande. En primer lugar, debe mantenerse el esfuerzo en la captación para incorporar a ese 31% de municipios de la provincia que aún no se han incorporado a la Xàrcia. Además, tal y como veremos posteriormente, la débil ejecución real de los programas de A21L dista mucho de ser satisfactoria, tal y como avanzábamos en el análisis presupuestario. En este sentido, podemos avanzar cómo, de acuerdo con los últimos Informes de Seguimiento desarrollados por la propia Xàrcia entre sus asociados, únicamente 67 municipios (un 36% de los asociados) se encuentran desarrollando en la práctica la A21L. Otro rasgo a destacar es que estos municipios, se encuentran mayoritariamente dentro de la fase inicial o de diagnosis. Por otra parte, también es de señalar la positiva evolución de la participación de empresas en la Xàrcia, dada la relevancia que la integración y diversidad de actores tiene desde la perspectiva de la gobernabilidad del desarrollo sostenible, en sintonía con lo anteriormente expuesto en el análisis europeo sobre la relevancia de partenariados público-privados.

Gráfico 8. Evolución del número de empresas Evolución en el número de empresas

40 34

30 20

28

26

10 0 2001

2003

Fuente: Diputación de Valencia (2006)

554

2005

4. Caracterización de la estructura y funcionamiento de la Xàrcia. La asociación se estructura a partir del esquema orgánico recogido en la siguiente tabla: Tabla 8. Composición y función de los órganos de gobierno de la Xàrcia ÓRGANO Presidencia

FUNCIÓN El Presidente nato de la Xàrcia es el Presidente de la Diputación de Valencia y representa legalmente a la asociación. Vice-presidencia Ejerce las funciones determinadas en el reglamento de Régimen Interior y las delegadas por Presidencia. Secretario El Secretario de la Asamblea General lo es de la Junta Directiva, y tiene entre sus atribuciones redactar el Acta de las reuniones. Junta Directiva Órgano de decisión y administración de la Xàrcia. Se compone por el Presidente, el Vice-presidente, el Secretario y los Vocales. Comisiones de Constituidas por la Junta Directiva, su objeto es la Trabajo actuación sectorial (estudios, propuestas) por temas de interés. Asamblea General Órgano supremo de gobierno y administración de la Xàrcia. La integran cuatro representantes de la Diputación de Valencia, uno de las entidades locales asociadas y las personas físicas y los representantes de las personas jurídicas asociadas. Fuente: Diputación de Valencia (2006) Debe destacarse como señal de la progresiva relevancia otorgada al proyecto la reciente creación de una delegación específica de A21L por parte de la Diputación de Valencia, con el objeto de mejorar la eficacia de sus actuaciones en esta materia. A continuación caracterizaremos con mayor detalle la actividad de las diferentes Comisiones de Trabajo, dada su relevancia en la estructura global de la Xàrcia y el interés de las acciones desarrolladas por sus grupos de trabajo. 5. Actuaciones desarrolladas por las Comisiones de trabajo. El 19 de diciembre de 2001, en Asamblea General se acuerda la creación de las Cuatro Comisiones de Trabajo, que suponen un espacio para el estudio de los conflictos que tienen los municipios valencianos y para la emisión de propuestas a los problemas detectados, así como de diálogo entre los socios con la finalidad de crear sinergias. Las Comisiones se constituyen a lo largo de mayo de 2002 y son las siguientes:

555

ƒ ƒ ƒ ƒ

Comisión de Relaciones con el Exterior. Comisión de Participación Ciudadana Comisión de Municipios de Interior Comisión de Municipios con Fuerte Implantación Industrial

La constitución de estas comisiones responde a la creación de grupos de trabajo para tratar dos grandes grupos de cuestiones. El primero, algunas temáticas decisivas para la A21L como son la participación ciudadana y la articulación multinivel en redes. El segundo, actuaciones relacionadas con territorios concretos, como son los espacios rurales y las zonas industriales. Como a continuación se detalla, no ha sido poco el trabajo desarrollado en las Comisiones, si bien ha predominado la función informativa sobre otras (obtención de recursos, realización de proyectos piloto...). Entre las deficiencias observadas se encuentra la falta una planificación a medio plazo y una programación más sistemática de las actividades de la red (por ejemplo a través de un plan de trabajo con objetivos concretos y aprobado formalmente). Si bien la experiencia ha facilitado la constitución de grupos de trabajo y la creación de redes intermunicipales temáticas, no es menos cierto que la asistencia y participación de los municipios en las reuniones de trabajo se ha visto progresivamente afectada por las dificultades burocráticas y la carga de trabajo que impone el día a día en los ayuntamientos. Esto nos lleva a plantear la necesidad de una reflexión profunda para la mejora en los próximos años de la operatividad y resultados de las Comisiones de trabajo. Por otra parte, las sesiones se han venido celebrando siempre en las instalaciones del Área de Medio Ambiente de la Diputación en la capital y quizá la realización de sesiones itinerantes por la provincia pudiera ser útil para dinamizar el territorio y promocionar el proyecto. La utilización de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación también pueden resultar útiles a tal fin, facilitando una mejor frecuencia de comunicación y trabajo en red entre los municipios. Comisión de Relaciones con el Exterior El capítulo 28.2 de la Agenda 21 establecía como objetivos “la necesidad de incrementar los niveles de cooperación y coordinación entre las distintas autoridades locales, con la finalidad de intercambiar información y experiencias”. De acuerdo con estos objetivos, la Xàrcia creó la Comisión de Relaciones con el Exterior. Esta Comisión persigue el intercambio de información, experiencia y asistencia técnica mutua entre autoridades locales. Asimismo promueve la asociación con otras redes nacionales e internacionales con miras a movilizar una mayor financiación para programas locales. Está compuesta por los municipios de Alaquàs, Albalat dels Tarongers, Alboraia, Aldaia, Alfafar, Catarroja, Corbera, Cullera, Cheste, Godella, L´Alcudia de Crespins, La Font d´En Carrós, Massalfassar, Meliana, Montesa, Ontinyent, Puçol, Rafelbunyol, Xàtiva, Xeraco y por las empresas IMEDES, Norcontrol y Vielca. 556

Tabla 9. Objetivos de la Comisión de Relaciones con el Exterior ƒ Potenciar el intercambio de información /acción con distintas redes tanto a nivel regional como internacional ƒ Conocer la normativa y códigos de buenas prácticas que a nivel Objetivos internacional existan ƒ El estudio de las subvenciones a las que los distintos municipios puedan acceder Entre los resultados generados por las actividades de esta mesa merecen destacar: ƒ

Impulso a las relaciones establecidas con organismos nacionales e internacionales (como es el caso del ICLEI) y participación de la Xàrcia en los eventos internacionales relacionados con sus objetivos (como la Cumbre de Johannesburgo)

ƒ

Actualización de acuerdos internacionales (Aalborg+10) a través de facilitar modelos de actuación para los municipios.

ƒ

Desarrollo de herramientas de comunicación a través del diseño de la web para potenciar la información interna.

ƒ

Elaboración de cuestionarios de evaluación y seguimiento interno, actualizando la información relativa a la situación del proceso de implantación de la A21 local en los municipios valencianos, mediante el envío de cuestionarios y llamadas telefónicas.

Comisión de Participación La Comisión de Participación, nace con la finalidad de ser un espacio para el diálogo y la reflexión sobre cómo poner en marcha mecanismos de participación ciudadana en los ayuntamientos, tratando de impulsar la creación de foros de participación. Pretende recopilar las experiencias más significativas en cuanto a lo que a participación se refiere, con la finalidad de que sirvan de referentes para aquellos municipios que se inician en el proceso. La citada Comisión está compuesta por los municipios de Ador, Aielo de Malferit, Alboraia, Alcàsser, Aldaia, Alfafar, Algemesí, Almussafes, Bolbaite, Bonrepós i Mirambell, Carcaixent, Catarroja, Cheste, Corbera, Cullera, Gandía, Jalance, La Font d´En Carrós, Moncada, Montaverner, Paterna, Picanya, Puçol, Torrent y Xeraco y las empresas IMEDES, Norcontrol, EIN y PYEMA.

557

Tabla 10. Objetivos y actividades de la Comisión de Participación Impulsar y apoyar la creación de foros en los distintos municipios ƒ Ser punto de encuentro para el intercambio de experiencias entre los socios y servir de apoyo en la resolución de las dificultades que vayan surgiendo en el proceso ƒ Convertirse en referente de buenas prácticas en las experiencia de participación ciudadana, informando de las distintas fórmulas de participación que se estén empleando tanto en España como en el resto de Europa ƒ

Objetivos

ƒ ƒ ƒ Actividades ƒ ƒ ƒ

Promover jornadas sobre implicación de los foros de participación dentro de la A21 Realizar protocolo de actuaciones con respecto a la participación ciudadana Formular criterios de calidad Proponer un modelo de evaluación y seguimiento de las distintas alternativas de participación Recopilar y remitir información sobre el desarrollo de los foros. Facilitar publicidad de estos foros con el fin de interesar al ciudadano Fuente: Diputación de Valencia (2006)

Entre los resultados generados destacan: ƒ

Intercambio de experiencias locales en materia de participación.

ƒ

Debate sobre métodos y técnicas de participación y particularmente trabajo en la línea de elaboración de modelos informativos sobre Reglamentación de foros.

ƒ

Identificación de la necesidad de formación al personal interno del Ayuntamiento en materia de A21L, dada la escasa participación detectada en éstos en el proceso y sus carencias de conocimiento.

Comisión de Municipios con Fuerte Implantación Industrial Una de las prioridades recogidas en el capítulo 30 de la Agenda 21 es “fortalecer el papel de la industria en el desarrollo social y económico, así como en la protección del medio ambiente, mediante una mayor eficacia en los procesos de producción, estrategias preventivas, y por medio de tecnologías limpias que reduzcan al mínimo la producción de desechos y el consumo de materias primas”. Siguiendo este mandato, la Comisión de Municipios con Fuerte Implantación Industrial, pretende recopilar, debatir y dar solución a los principales problemas, básicamente medio ambientales, que sufren los municipios industriales. Los municipios de la Comisión son: Alaquàs,

558

Albaida, Alboraia, Albuixech, Almàssera, Almussafes, Atzeneta d´Albaida, Benimuslem, Beniparrell, Bocairent, Carcaixent, L´Alcúdia de Crespins, Mancomunidad de la Vall d´Albaida, Massalfassar, Meliana, Moixent, Nàquera, Ontinyent, Paiporta, Paterna, Riba-Roja del Túria, Sagunt, Utiel, Torrent y las empresas Consulting Orbere, IMEDES, PYEMA y PyG. Tabla 11. Objetivos de la Comisión de Municipios industriales Recopilar información sobre desarrollo sostenible industrial y analizar la problemática común en estos municipios, con el fin de ofrecer propuestas conjuntas que den solución a las dificultades apremiantes con las que se enfrentan ƒ Ofrecer una estructura adecuada para el intercambio de información, la transferencia de ideas y la cooperación de las autoridades locales ƒ

Objetivos

ƒ ƒ

Actividades

ƒ ƒ ƒ

Reunir datos suficientes y fiables sobre la situación de los municipios con fuerte implantación industrial Observar las actividades desarrolladas por otras entidades locales, nacionales e internacionales, para observar las mejoras realizadas Realizar un análisis conjunto de la información recopilada sobre desarrollo sostenible industrial Elaborar, desarrollar e intercambiar buenas prácticas entre entidades, haciendo compatibles los objetivos medio ambientales y económicos Potenciar el intercambio de información interinstitucional

Fuente: Diputación de Valencia (2006) Entre los resultados generados por los trabajos de esta Comisión destacan: ƒ

Entrega de documentación de interés para los municipios, destacando el estudio “Análisis de la Situación ambiental en los Polígonos de la Comunidad Valenciana”.

ƒ

Debate intermunicipal con el objeto de identificar deficiencias y problemáticas ambientales comunes, destacando especialmente dos cuestiones: o La falta de entidades gestoras en polígonos industriales que coordinen la acción entre las entidades locales y los empresarios o La necesidad de implantar SGMA para garantizar el cumplimiento de la normativa. 559

Asimismo se han desarrollado diversas presentaciones y reuniones con representantes institucionales de la Confederación Empresarial Valenciana (CEV), del Servicio de Industria, Transporte y Medio ambiente de la Cámara de Comercio y del Servicio de Control Integrado de la Contaminación de la Conselleria e Territorio y Vivienda (en relación con las repercusiones municipales de la aprobación de la Ley de Calidad Ambiental) Comisión de Municipios de Interior Esta Comisión se compone de la Mancomunidad de la Serranía, Ador, Aielo de Malferit, Albaida, Albalat dels Tarongers, Almàssera, Aras de los Olmos, Bellús, Benagéber, Bocairent, Bolbaite, Buñol, Calles, Cofrentes, Cortes de Pallás, Chulilla, Enguera, Estivella, Fontanars dels Alforins, Gàtova, Gavarda, Jalance, La Pobla del Duc, Manuel, Montaverner, Requena, Ròtova, Serra, Titaguas, Utiel, Villar del Arzobispo, Xàtiva y las empresas IMEDES, Vivers Centre Verd, EIN, PYEMA y PyG. Todos estos municipios poseen problemas comunes como la despoblación, la contaminación por purines, la contaminación de acuíferos, el déficit de servicios e infraestructuras de transporte, etc. La Comisión trata de buscar solución a estos problemas. Pretende recoger información suficiente para analizar la situación de la zona, consensuar propuestas de cooperación que lleven a soluciones comunes. Se trata pues de generar alianzas. Otro objetivo fundamental de la Comisión es impulsar el intercambio de experiencias y proyectos satisfactorios realizados por ayuntamientos o entidades de rango superior. Tabla 12. Objetivos de la Comisión de Municipios de Interior Recoger información que le permita analizar la realidad de la zona, concienciar y consensuar propuestas de cooperación que lleven a soluciones en temas tales como prevención y mitigación de desastres, deforestación, desertificación, capa de ozono, cambio global del clima, erosión y degradación del suelo ƒ Impulsar el intercambio de información sobre experiencias satisfactorias dado que, a pesar de que existen otras entidades locales de los ámbitos nacional e internacional que se enfrentan a problemas similares, generalmente se desconocen las experiencias y proyectos realizados ƒ

Objetivos

560

ƒ

ƒ Actividades ƒ

ƒ ƒ

Recopilar datos sobre las condiciones propias de la zona del interior e invitar a especialistas que brinden información oportuna y de calidad sobre temas de mayor interés, posibilitando una mejor de toma de decisiones Realizar un análisis pormenorizado de la realidad de la zona, determinando sus puntos fuertes y débiles en comparación con otras zonas Elaborar, desarrollar e intercambiar buenas prácticas de la A21 local entre autoridades locales, así como establecer líneas de cooperación con otros organismos nacionales internacionales Estudiar y analizar actividades desarrolladas por otras entidades locales, nacionales e internacionales, para el desarrollo sostenible de los municipios del interior Fomentar la sensibilización y cooperación sobre desarrollo sostenible y la A21 local Fuente: Diputación de Valencia (2006)

Entre los resultados generados destacan: ƒ

Definición de temas de interés común a todos los municipios. Entre los temas prioritarios se encuentran: turismo rural de calidad, análisis de carencias en infraestructuras y servicios, impacto ambiental de la minería, energías renovables y gestión sostenibles de los recursos forestales y los parajes naturales.

ƒ

Elaboración de un sistema de indicadores común para la evaluación y seguimiento eficaz de la A21L.

ƒ

Coordinación con organismos como el órgano provincial de turismo Valencia Terra i Mar, fruto de la cual se editó el Manual de Turismo Sostenible que fue presentado en FITUR (2006)

ƒ

Convocatoria a la Agencia Valenciana de la Energía para informar sobre las ventajas e inconvenientes del Plan Eólico de la Comunidad Valenciana para los municipios afectados.

Por otro lado, debemos reseñar cómo la Comisión de Trabajo de Municipios de Interior desarrollará las tareas de comunicación y difusión del proyecto LIFE ECODIPTERA, en el cual participa la Xàrcia como socia. Este proyecto, presentado por el Servicio de Medio Ambiente de la Diputación de Valencia, tiene como principal antecedente las sesiones de participación ciudadana de los Foros Municipales de A21L de la Comarca de los Serranos, en las que se trató la problemática de los purines y la necesidad de diseñar un plan de actuación estratégico para su resolución.

561

Finalmente, en relación con todas las anteriores Comisiones, debemos señalar de nuevo la necesidad de sistematizar la convocatoria de las mismas, dándoles una mayor continuidad y orientando estratégicamente los contenidos de trabajo. Todo y la nómina de municipios que hemos señalado en cada una de las Comisiones, la participación presencial y activa de los responsables políticos y técnicos locales se encuentra lejos del ideal. Por otro lado, la dinamización de las sesiones también resulta un reto pendiente en este sentido. 6. Resultados y servicios generados por la Xàrcia. Los servicios desarrollados por la Xàrcia se caracterizan por la voluntad de ser útiles para el diseño de estrategias regionales orientadas por el principio de solidaridad territorial. La naturaleza de los servicios (establecimiento de canales de comunicación y servicios de información, generando aprendizaje a través del intercambio de buenas prácticas, ejecutando actividades de promoción y acciones de marketing relacional) se encuentran estrechamente vinculadas al actual marco que caracteriza la Sociedad del Conocimiento. 6.1. Servicios de información y comunicación. El intercambio de Buenas Prácticas es una de las claves de actuación. El objetivo es impulsar actividades que faciliten el intercambio de experiencias entre entidades locales, a través de la programación de reuniones, realización de visitas, etc. Debe destacarse el uso de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (NTIC) entre las herramientas básicas de información: -

Página web Esta herramienta tiene como principal objetivo transmitir a los socios y a personas interesadas información sobre la Xàrcia y sus actividades, así como contribuir a la difusión de información ambiental como cursos, eventos, subvenciones, etc. Además, se están llevando a cabo desde sus inicios actividades de evaluación y control de los accesos con el fin de determinar si se están cumpliendo los objetivos. A título informativo podemos señalar que el número de accesos desde el septiembre de 2002 a febrero de 2005 ha sido de 16.734 consultas.

562

Tabla 13. Actuaciones desarrolladas para la mejora de la web ƒ

Creación de una zona interna accesible solamente para socios.

ƒ

Creación de un foro para que los socios puedan comunicarse entre ellos de un modo dinámico.

ƒ

Incorporación de un apartado de novedades donde se resalten los temas de especial interés.

ƒ

Diseño de incentivos a los ayuntamientos para que dispongan en la web información relativa al proceso de implantación de la A21 local en el municipio.

-

Boletines Informativos. Estos Boletines se han trabajado en dos formatos complementarios, papel y versión electrónica que puede descargarse desde la página web . De carácter trimestral, tienen como objetivos facilitar información sobre las tareas realizadas por la Xàrcia y recopilar experiencias sobre la implantación de la A21. Además, el boletín proporciona información sobre la legislación que ha entrado en vigor recientemente así como otros asuntos de interés.

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Correo Electrónico. Este correo es de carácter mensual y tiene como objetivo transmitir a los socios las últimas novedades tales como eventos o subvenciones. Hasta la fecha se han enviado un total de 32 correos electrónicos. A partir de la compilación de direcciones electrónicas que ha generado la Xàrcia, estos boletines se envían tanto a los representantes de la Xàrcia como a los diferentes técnicos involucrados en la ejecución de la A21L en la provincia.

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Fondo de Documentación. Por otra parte la Xàrcia facilita igualmente su fondo y ofrece una estructura de apoyo a los socios para informarse y formarse sobre el desarrollo sostenible y la A21 a través de materiales como: obras de derecho administrativo, gestión ambiental, participación ciudadana, revistas especializadas, etc . Durante los años 2003 y 2004 se ha visto enriquecido por nuevas adquisiciones, aportaciones e información recopilada en la Xàrcia, gracias a las cuales se ha iniciado un catálogo de experiencias en materia de implantación de A21 en diversos municipios.

6.2. Servicios de formación. Entre los objetivos que persigue esta línea se encuentran tanto fomentar la colaboración con distintos centros educativos y como facilitar información sobre desarrollo sostenible y A21L en los distintos ayuntamientos.

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Las Jornadas Técnicas desarrolladas anualmente por la Xàrcia constituyen uno de los marcos por excelencia de las actividades de capacitación. Sirva como ilustración la II Jornada Técnica desarrollada en febrero de 2004 que sirvió de escenario de debate entre autoridades y expertos a través de tres talleres de trabajo: -

Situación y tendencias de la A21L en la provincia de Valencia. Redes locales hacia la sostenibilidad en España y su integración en redes globales. Análisis del desarrollo de las A21L en Valencia.

Por otra parte, la participación en jornadas de interés permiten el intercambio de experiencias y la transferencia de conocimientos a los socios de la Xàrcia. Durante el 2005 la Xàrcia estuvo presente de manera activa en los siguientes encuentros: -

IIIª Jornadas de A21L en municipios vascos: Avanzar hacia la Acción. Jornadas de A21L del Centro Nacional de Educación Ambiental (CENEAM) II Premio de Buenas Prácticas (Pamplona 2005) IVª Jornada de Desarrollo Sostenible y Agenda 21 Local. I Encuentro de Redes Autonómicas y Regionales de Agenda 21 de España (La Casa Encendida, Madrid)

Por otra parte, y fruto de la colaboración con la Mesa de Trabajo de Municipios de Interior, se ha desarrollado un manual metodológico sobre turismo sostenible dirigido a los técnicos y autoridades municipales y cuyo objeto aportar una herramienta que permita impulsar el turismo bajo criterios de sostenibilidad en una Comunidad donde tanta falta hace dado el impacto medio ambiental del turismo de masas. Dada su relevancia, el impulso a las acciones de sensibilización y formación deberían suponer un campo de actuación preferente a ampliar y potenciar en un futuro inmediato. 6.3. Relaciones institucionales. En este apartado destacan distintas cuestiones. La primera es la firma de Convenios de Colaboración para la actuación coordinada con diferentes instituciones de interés. En este sentido destaca el establecido con la Conselleria de Territorio y Vivienda (22 de febrero de 2005) aprobado por Acuerdo plenario de Diputación y que se encuentra pendiente de la firma definitiva entre ambas instituciones. Su principal objeto es impulsar la coordinación entre ambas instituciones y la concertación de sus actuaciones para optimizar la promoción de la A21L. Se persigue así integrar las actuaciones de la Diputación de Valencia con las de la Conselleria de Territorio y Vivienda, principalmente en relación con las Bases

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de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Comunidad Valenciana y la futura Red de apoyo de las Agendas 21 Locales de la Comunidad Valenciana. Entre las acciones previstas destacan: -

La coordinación de los respectivos programas de fomento a la sostenibilidad local y en especial los relacionados con los apoyos económicos: Programa de Auditorías Ambientales de Diputación y Programa de subvenciones (formación y divulgación, información y comunicación, participación, Plan de Acción, indicadores)

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El establecimiento de un grupo de trabajo conjunto para la homologación de indicadores que permita la planificación a escala regional.

Otro acuerdo de indudable interés es el establecido con la Universidad Politécnica de Valencia (14 de abril de 2004) Su objeto es potenciar la asistencia a entidades locales en materia de medio ambiente para mejorar los servicios que la Diputación ofrece a los Ayuntamientos dentro del programa de Agendas 21 Locales. En segundo lugar, destaca la participación en eventos internacionales y la adopción de compromisos con los mismos. La participación en la Cumbre de Aalborg+10 supuso refrendar en acuerdo plenario los siguientes puntos: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Ratificar Aalborg. Revisión integrada de sus compromisos. Priorizar acciones. Objetivos locales. Revisión periódica pública. Ofrecer información regular.

Por otra parte, el contacto con otras redes persigue obtener la información necesaria para el cumplimiento de los objetivos de la Asociación. Considerando la conveniencia de integrarse en redes internacionales con el fin de optar a diversas ayudas existentes, el 05/11/2002 la Xàrcia quedó adscrita al Consejo internacional para iniciativas medio ambientales locales (ICLEI) con sede en Toronto. Destacar la asistencia al Congreso mundial “ Acción 21 local“ y a diferentes encuentros del grupo de medio ambiente de la Red Arco Latino, proyecto que agrupa provincias francesas, italianas, portuguesas y españolas con el objeto de coordinar estrategias conjuntas en el litoral mediterráneo. Todas estas acciones suponen un importante impulso a la formación continua de los recursos humanos de la Xàrcia, lo que conlleva la capacitación de la misma a través del aprendizaje en buenas prácticas y la cooperación en proyectos internacionales.

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7. Valoración de los impactos generados y comentarios finales. Resulta evidente el importante volumen de trabajo, y el valor estratégico de éste, que en poco más de cuatro años ha desarrollado la Xàrcia. Según lo visto, las perspectivas de evolución futura señalan cómo el recurso a las redes de cooperación institucional va a ser creciente en la próxima década, dadas las dinámicas de integración y descentralización que conlleva la globalización de mercados y los conflictos socio-ambientales. Algunas de las posibles líneas de desarrollo de la Xàrcia, apuntadas en parte por las carencias que aún presenta la A21L en la Comunidad Valenciana son: -

Promoción de proyectos piloto en materias de especial interés, por ejemplo proyectos demostración en participación ciudadana, observatorios locales de sostenibilidad o diseño de estrategias de comunicación institucional difundiendo tales metodologías y experiencias en buenas prácticas a través de la Xàrcia.

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Desarrollo de programas formativos de interés para las entidades locales, tanto para cargos electos como para el personal técnico, en temas como liderazgo y sostenibilidad, fórmulas de reorganización municipal y gestión de los recursos humanos, metodologías participativas...

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Impulso de proyectos piloto en materia de energía que impliquen la cooperación entre entidades locales de manera coordinada con otros niveles de la Administración.

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Mantener el impulso en materia de cooperación multinivel con otras Comunidades Autónomas a través de la participación de la Xàrcia en la Red de Medio Ambiente Urbano (red de redes de A21L de España) y foros internacionales de interés, prestando especial atención al potencial de la A21L como vehículo de cooperación al desarrollo. Se persigue, pues, tanto la difusión de las actividades de la Xàrcia como la información y orientación a las entidades locales.

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Incorporar nuevos socios, reclutando tanto los municipios aún ausentes como identificando aquellas instituciones públicas y privadas que se consideren de interés, con especial atención a redes de carácter local que operen en el desarrollo económico y social (como es el caso de los grupos Equal).

Retomando el Taller de Concertación sobre A21L impulsado por la Conselleria de Territorio y Vivienda del Gobierno valenciano, sus conclusiones nos resultarán de utilidad como colofón de este capítulo y para acabar de corroborar muchas de las cuestiones que hemos venido señalando a lo largo de estas páginas. Las principales conclusiones señalaron las siguientes cuestiones de interés:

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La necesidad de integrar criterios de sostenibilidad en la planificación territorial regional y la coordinación de las diferentes políticas regionales como escenario de trabajo básico para las actuaciones locales de A21L. Se destacan aspectos como la ausencia de participación activa y decidida por parte del nivel superior de la Administración central en la A21L; las contradicciones en los marcos legales y la ausencia de una planificación territorial; las deficiencias de articulación entre los distintos niveles de las AA.PP y el escaso impacto real de las redes articuladas (recordemos lo señalado en relación con los recursos disponibles por la Xàrcia).

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La necesidad de impulsar las actuaciones de formación a todos los niveles (políticos, técnicos, asociaciones ciudadanas, sindicatos, patronal), dados los bajos niveles generales de conocimiento y sensibilización en materia de desarrollo sostenible y ,especialmente, en relación con los valores de la participación ciudadana.

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Importancia de la identificación, organización e implicación de los actores claves para el desarrollo de las A21L en los diferentes niveles territoriales (tanto a través de redes formales como informales, destacando en ese sentido las NTIC).

En relación con la visión de futuro que ofrecía el desarrollo de la Agenda 21 Local en la Comunidad Valenciana a partir de las oportunidades que presentaba el proyecto se señalaron: •

Impulsar la transversalidad e integración del medio ambiente en las políticas sectoriales a todos los niveles.

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Diseño de políticas autonómicas bajo criterios de planificación y coordinación de recursos.

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Fomento de procesos de A21regionales a partir de la experiencia y el desarrollo metodológico alcanzado.

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Legitimar las A21L a través de la implicación de actores representativos, desarrollando el capital social a través de la democracia participativa.

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Dar a conocer, comunicar y capacitar a la población en materia de desarrollo sostenible.

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Dotar de presupuestos y ejecutar en la práctica los Planes de Acción diseñados.

Finalmente, todas estas conclusiones se traducían por los participantes en diversas prioridades de actuación, de las cuales se seleccionaron como más relevantes las siguientes:

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Desarrollar un programa permanente de promoción de la participación como un valor en sí mismo, persiguiendo la implicación popular en los procesos de toma de decisiones públicas. Este aspecto resulta de especial trascendencia en la sistematización de la comunicación entre el foro ciudadano y el pleno municipal y la elaboración de presupuestos participativos.

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Detección de colectivos locales clave y diseño de estrategias de información y sensibilización con personal cualificado, iniciando la información como fase previa al proceso de A21L.

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Propuesta de que la Comisión interdepartamental para la Estrategia Valenciana para el Desarrollo Sostenible desarrolle modelos de planificación territorial dentro del marco de la sostenibilidad.

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Sistematizar la conexión bidireccional entre el foro y el pleno, incidiendo en los temas tratados, la representación directa y los presupuestos participativos.

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