La AGCBA y la multiplicación de la cultura del control
Descripción
La Auditoría General de la C.A.B.A. y la multiplicación de la cultura del control Lic. Iván Beletzky “Es la audacia la que hace posible superar los escepticismos y las ironías que son algunas de las posibles “barreras a la entrada” donde se juegan las resistencias que abrevan en las viejas percepciones, rutinizadas y conformistas, frente a la creación de nuevos contenidos perceptivos, de nuevas maneras de percibir la realidad”1 1) El origen instituyente: una exigencia constitucional La Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AGCBA) es el organismo de control externo de la Ciudad de Buenos Aires (CABA). Se crea, en 1999, a partir de una exigencia constitucional en el marco de la institucionalización de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires que se cristalizó con la sanción de la Constitución de la CABA en 19962. La ley 70 –que regula el funcionamiento de la administración pública de la ciudad – dedica el título IV a caracterizar un sistema de control integral e integrado del cual la AGCBA forma parte junto con otras instituciones como la Defensoría del Pueblo, la Procuración General, el Ente Regulador de Servicios Públicos y la Sindicatura General. La Ley 325, sancionada en el año 2000 pero con múltiples modificaciones, regula su funcionamiento administrativo. Finalmente, es importante agregar que en 2015 se aprobó el Convenio Colectivo de Trabajo que regula el clima laboral, los derechos de los trabajadores y la manera de acceder a una mejora salarial y la extensión de derechos. En este contexto, podemos indicar una serie de primeras aproximaciones que serán fundamentales para encarar el diagnóstico: a) La creación de la AGCBA fue resultado de una fuerza reformista, fundacional y con fuerte inspiración en la modernización de gestión, el espíritu participativo y un salto cualitativo en la manera de entender a la democracia. De esa fuerza surgieron la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su Constitución. En este marco, la AGCBA no surge como una necesidad social resultante de la presión de grupos de interés o de la 1
Fragmento del Informe del Plan Estratégico enviado por la ACGBA, en 2007, a la Jefatura de Gabinete de Ministros El artículo 135 expresa que “la Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dependiente de la Legislatura, tiene personería jurídica, legitimación procesal y autonomía funcional y financiera. Ejerce el control externo del sector público en sus aspectos económicos, financieros, patrimoniales, de gestión y de legalidad… todos sus dictámenes son públicos”. Además, el artículo 136 advierte que “la Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se compone de siete miembros designados por mayoría absoluta de la Legislatura. Su presidente o Presidenta es designado a propuesta de los legisladores del partido político o alianza opositora con mayor representación numérica en el cuerpo. Los restantes miembros serán designados a propuesta de los legisladores de los partidos políticos o alianzas de la Legislatura, respetando su proporcionalidad” 2
ciudadanía sino más bien de una ciudad imaginada por quienes fueron los responsables técnico‐políticos de la edificación de la CABA. Podemos anticiparnos en aseverar que la AGCBA es uno de los síntomas de la tensión entre la innovación (instituyente) y una manera tradicional (instituida) de hacer política en la CABA y, por qué no, en Argentina. b) Legal y políticamente guarda una estrecha relación con otras instituciones de diferentes grados. Una relación horizontal con otros organismos de control del distrito y de otros y de nivel nacional (relación cristalizada en otra organización denominada Red Federal de Control). Vertical hacia arriba con la Legislatura dado que, desde allí, se eligen a sus máximas autoridades (siete Auditores Generales) vertical hacia abajo con las organizaciones del estado de la CABA que son objeto de control. Además, tiene la obligación de hacer público sus dictámenes y difundir sus informes lo que implica una relación informativa vertical con la ciudadanía en general. c) Tiene una conducción colegiada y política. Sus decisiones son tomadas por una mayoría de los siete auditores generales que forman su órgano máximo, el Colegio de Auditores. Esto implica, a priori, una politización de las decisiones teniendo en cuenta que representan a diferentes fuerzas de la Legislatura. d) Es un organización nueva se crea en 1999. Como en toda organización que se crea desde cero hoy, 15 años después, todavía es posible sentir su historicidad, la tensión entre lo instituyente y lo recientemente instituido3 e) Podemos caracterizar a la AGCBA como una organización pública, según su finalidad (ejercer el control externo de los organismos públicos de la CABA) y cuyo producto es un servicio a la gestión del Estado: el informe de auditoría (donde expone un relevamiento, identifica debilidades y realizar recomendaciones para superar las cuestiones criticas de las organizaciones auditadas); en este sentido, tiene una función de control colaborativo a diferencia de los Tribunales de Cuentas, instituciones de control tradicional, que están más ligadas a la lógica de denuncia del mundo de la Justicia. De acuerdo a su tamaño podemos aseverar que una organización grande en la que trabajan más de 600 empleados. En síntesis, la AGCBA no se constituyó sobre la base de un organismo preexistente con alguna experiencia de control, por pobre que fuera. Las estructuras y los funcionarios de la Ciudad carecían del ejercicio previo de “rendir cuentas” a una institución externa. 2) ¿Cómo funciona la AGCBA? Poder y política fuerzas transversales de su ordenamiento administrativo Como dijimos, la instancia máxima de decisión, desde el punto de vista organizacional, es el Colegio de Auditores Generales, órgano constituido por siete miembros designados por la Legislatura. En este sentido, asume que la distribución del poder y la política de la CABA estarán, al menos en una pequeña dosis, representada en la cultura organizacional. No obstante, designa la Presidencia a la primer minoría de la
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El Convenio Colectivo de Trabajo aprobado recién en 2015 es resultado de esa tensión.
oposición, lo o que buscaa darle una impronta oppositora ya que el presidente tienee voto doble e en caso dee empate entre otras fun nciones que le dan ciertta jerarquía de primus inter pares aunque la distancia d seaa mínima. De todos modos, es tam mbién un orgganismo conn una fuerte característicca técnica yaa que sus prroductos son n auditorías. A Así, podemo os decir que e a la tensióón entre fue erzas políticcas que dem mocratiza y ralentiza suss decisiones lee sumamos una tensión entre lo téccnico y políttico que está á presente een cada grup po de trabajo o cotidiano en n todos los n niveles. Esto implica unaa convivencia entre el pe ersonal políttico (ligado a al Colegio dee Auditores) yy el personal profesional o técnico (m ayoritariame ente de planta permanennte). Desde un pu unto de vistaa estrictamen nte formal see maneja con un organig grama que, ccomo vemos en el gráfico o muestra una informació ón acotada y formal deel funcionam miento de la a AGCBA. Laas Direccione es Generaless abarcan equ uilibradamen nte y a partirr de una classificación fun ncional, el co onjunto de loos organismos del sector público de la ciudad4. en sabemoss que los organigramas o s De todos modos, bie tradicionales no muestran las relaaciones informales ni lass dinámicas políticas y poder qque transve ersalizan lass decisiones. Es más, la iinfluencia dee los partidos políticos, eel bierno de la cciudad y otraas afinidadess que existen n rol del gob por fuera de la estrucctura formall de la AGCBA terminan n siendo máás definitorio os en la caddena de ma ando que loss liderazgos formalmente constituidoos. Esto quie ere decir quee a en el organigraama tendrá un liderazgo o cada jefe asignado relativo influido por la a cuestión ppartidaria o el mapa deel poder que caracterice el momentoo puntual. P Por supuesto o, encia no se erá tan detterminante como paraa esa influe disminuir aa cero la influencia del cconductor o responsablee del área quee, a sabiendaas de esta sittuación y applicando caraacterísticas flexibles de m mando, pued de recrear un n liderazgo deel tipo democcrático situaccional con im mportantes aavances nece esarios para qque el día a día no se veaa constantemente determ minado por la cuestión ddel poder a menos de manera m explíícita. Con essto se quieree apuntar quee todo lideraazgo que pretenda estruucturarse y arrogarse de e su simple rol de líder formal paraa conseguir ob bediencias está condenado a fracasa r. 4
Según la leyy 325 “las prem misas que fundamentan estta estructuracción son: un m modelo de gesstión basado e en la obtención de resultados co on la mayor ecconomía de reecursos y una organización transdisciplinnaria, donde ttoda decisión nsenso de disttintos niveles””. es tomada a ttravés del con
Además de la influencia de las instituciones citadas en el normal funcionamiento de la AGCBA existe la injerencia, como en gran parte de las reparticiones públicas, de los gremios. En este caso, APOC (la Asociación del Personal de Organismos de Control) es el sindicato mayoritario pero también podemos citar la presencia de UPCN (Unión del Personal Civil de La Nación) y ATE (Asociación de Trabajadores del Estado). La presencia mayoritaria de APOC permitió la aparición de grupos informales que tiene diversas influencias en la toma de decisiones en la ACGBA como el Grupo Ideas (ligado a una cuestión formativo profesional), la Catorce (de militancia juvenil) u otros grupos innominados que se ocupan del mejoramiento del ambiente laboral. Además, existe un Coro en el que cualquier empleado puede participar. Finalmente, es importante aclarar que el modelo de organización en relación a los trabajadores tiene aspectos del Modelo de Recursos Humanos. En primer lugar, el Departamento de RRHH está escindido del Departamento de Personal (que se ocupa de liquidar sueldos, controlar presentismo, iniciar sumarios y toda actividad ligar al control del personal); segundo, el Departamento de RRHH tiene como funciones: capacitación constante al personal ofreciendo cursos pertinentes o promocionando cursos externos, diagnóstico de los perfiles profesionales y también realiza instancias de consulta a los empleados e implementa un sistema de evaluación. También es importante agregar que, pese a que quedó olvidado en el cajón de las buenas intenciones, en el año 2006, la AGCBA encaró la realización de un Plan Estratégico participativo donde se identificaron las principales cuestiones críticas y se elaboró, colectivamente, la Visión del organismo. 3) La Comunicación en la AGCBA: entre la dinámica interna y la obligación externa La Comunicación es un aspecto fundamental para cumplir con el rol de la AGCBA. Esto puede verse en su visión5: mejoramiento de la calidad de la gestión pública, fortalecer la rendición de cuentas y facilitar la toma de decisiones son tres anhelos, que surgieron de un proceso instituyente y participativo (Plan Estratégico), que raramente puedan darse sin poner a la comunicación en el centro de la escena. Pensando a la comunicación no como mera reproductora de lo instituido sino en su función más emancipadora o, dicho menos grandilocuentemente, para aportar herramientas concretas a la construcción de ciudadanía, por un lado, y el mejoramiento de la gestión pública entendida como la instancia pública de solución de las principales problemáticas de la comunidad; es este sentido, la misión de la AGCBA está íntimamente ligada al cambio y al mejoramiento de la calidad en la gestión pública. Si tenemos en cuenta la comunicación interna en la AGCBA existen ciertos procedimientos formales (memos, notas, emails, solicitadas, carteleras e Intranet) pero también son tan o más importantes ciertos circuitos 5
“Ser un órgano de control externo dedicado a medir resultados y a promover la mejora de la calidad de la gestión pública, contribuyendo a alcanzar una sólida cultura de rendición de cuentas y resultados, a facilitar la toma de decisiones legislativas y a orientar la gestión fortaleciendo los principios republicanos”
informales que dependen no tanto de la estructura jerárquica o del ordenamiento administrativo de la AGCBA sino más bien de otro tipo de relaciones: La relación de afinidad o cercanía que cada empleado pueda tener con los decisores políticos que, en su mayoría, no trabajan en el organismo; la relación con los gremios intermediarios entre las necesidades del personal y la opinión del Colegio de Auditores (relación que es cada vez más clave porque que se fue alargando la brecha relacional entre el Colegio y la mayoría de los empleados); la cercanía política con los Auditores Generales; la relación con los cafeteros que manejan información fresca por su paso amable por cada una de las áreas; la amistad con empleados de áreas claves que manejan cierta información Por su parte, la comunicación externa como el “conjunto de procesos comunicativos que ponen en relación a la organización con su entorno, con otras organizaciones y con otros sujetos vinculados” debería ser un aspecto nuclear en un organismo que busca ser referente del control, mejorar la rendición de cuentas y aportar por el mejoramiento de la calidad de la administración pública. Esta relación, como dijimos antes, se efectiviza, a través de envío de informes y notas, con otros organismos de control y la Legislatura, y con la ciudadanía en general a través de la página web (desde donde se difunde la actividad de la AGCBA) y otros instrumentos difusores como la revista Contexba, Boletín Electrónico, Clippings y otros arrestos menos masivos pero que buscan darle presencia a la AGCBA en un círculo técnico‐profesional en el ámbito de la administración pública: algo que se cristaliza con la participación de la AGCBA en foros, seminario y todo tipo de encuentros organizados por el CLAD a nivel regional, el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas a nivel nacional, y la Red Federal de Control a nivel interjurisdiccional. Los problemas y potencialidades relacionados con la comunicación resultan del entrecruzamiento de las tensiones citadas (políticas, técnica‐políticas, transversales y decisionales), que nos acerca a la mirada de cómo el poder se filtra en cada una de las relaciones que se dan en el organismo, la relativamente cercanía con lo instituyente que hace palpable una historicidad que relativiza lo instituido y la manera que la AGCBA encara su comunicación interna y su posicionamiento externo. Las potencialidades •
En relación a la comunicación interna existe un sistema que la diferencia de las maneras clásicas en la administración pública. Cada empleado tiene su server personal que puede ser consultado desde cualquier PC (aún fuera del organismo) También es importante el server compartido donde es posible acceder a información de otras áreas de auditoría que pueden servir para la realización de otros informes. Esto hace de la existencia de una relación horizontal entre Direcciones con una actitud cooperativa aunque impersonal
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Todavía se siente el sabor de lo instituyente lo que da lugar a repensar relaciones internas, con otras organizaciones y con la comunidad
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Existe un importante porcentaje de profesionales en la planta del organismo; esto le da un carácter multidisciplinario que se presenta como un valor agregado para encarar, desde un diversidad de perspectivas, un reformulación del lugar que la AGCBA ocupa en el imaginario de la sociedad
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La potencia de la informalidad, sumada a la cuestión edilicia de fácil acceso a todas las áreas, presenta un clima de cercanía que puede ser un activo importante
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La actividad de los gremios trasciende la clásica pelea por el salario y abre espacios de participación y consulta
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La existencia de un Convenio Colectivo de Trabajo es un importante antecedente
Las debilidades •
No es fluida la comunicación entre los Auditores Generales con los empleados de cargos no directivos
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No es clara, para la ciudadanía en general, la actividad de la AGCBA
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No se difunden de manera sistemática y profunda las conclusiones de los informes de auditoría
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No se difunden de manera contundente los avances en la administración pública que fueron resultado de recomendaciones de la AGCBA
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La tensión política‐técnica (es decir, la influencia de los consensos y acuerdos que trascienden del trabajo de auditoría) lleva a situaciones de desgano, apatía y hastío
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La tensión política oficialismo‐oposición lleva a enrarecer el clima de trabajo en todos los niveles
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Existe cierta impersonalidad fomentada por los circuitos informáticos que aporta al enrarecimiento del clima
Las Causas Falta de madurez de una cultura política del control; Falta de una voluntad política para instalar a la AGCBA como referente del control; Supremacía de la política sobre los aspectos profesionales técnicos; Tensión entre oficialismo‐oposición; Tensión entre factor político factor técnico; Tensión entre liderazgos formalmente constituidos y la incidencia de las relaciones de poder que no se corresponden con la cadena de mando institucional; Tensión entre informalidad‐formalidad en la comunicación con cierto privilegio por la informalidad
4) Las líneas de acción Existe una variedad de causas sobre las cuales, pese a su profundidad, no podemos incidir de manera decidida, al menos desde la AGCBA, que tienen que ver con la voluntad política y los acuerdos y alianzas que la trascienden. La decisión de darle un aspecto colegiado a la AGCBA implica que la cuestión de construcción de consensos a la hora de afrontar la toma de decisiones sea decididamente influyente y potencia, aún más, la tensión entre lo político y lo técnico. De todos modos, existen ciertas potencialidades que multiplicándolas puedan lograr avanzar hacia ciertos anhelos de mejoramiento institucional sobre todo pensando que, pese a que pasaron más de 15 años de su fundación, es posible aseverar que la fuerza instituyente todavía está vigente en la ACGBA. Objetivo General: Mejorar el clima laboral Aprovechando la potencialidad de la informalidad y la presencia de espacios como el Coro y el grupo Ideas, entre otros que mejoran las relaciones se podría crear una especie de Institución o Red paralela que sepa darle cierta formalidad a la informalidad y que de allí surjan eventos que logren mejorar el clima laboral a través de distintas actividades Actividades: organizar espacios de reflexión sobre la cuestión de control y la problemática de la política; organizar espacios para la organización de eventos como torneos deportivos, fiestas, viajes y otros tipos de encuentros al interior de las direcciones y entre direcciones para mejorar las relaciones; instrumentar encuestas o foros de opinión anónimos como instancia de consulta, reflotar el Plan Estratégico y actualizarlo Responsables: la Dirección de RRHH y el Departamento de Enlace en conjunto con los grupos informales dependientes de los gremios Destinatarios: los empleados de la AGCBA Objetivo General: Mejorar la fluidez en la comunicación entre el Colegio de Auditores y los empleados de la AGCBA Actividad: implementar espacios de relación, consulta y reflexión de las distintas áreas para que la relación no dependa, únicamente, de la afinidad política Responsables: Las direcciones dependientes del Colegio (Actuaciones Colegiadas y Enlace) pueden ser los promotores. Los gremios también pueden ser útiles como articuladores Destinatarios: los empleados de la AGCBA Objetivo General: Mejorar el posicionamiento de la AGCBA en el imaginario de la sociedad
Para cumplir con su anhelo de ser una institución referente del control y del mejoramiento de la rendición de cuentas es necesario repensar su presencia en la opinión pública, por un lado, y en el sistema de control integral tanto a nivel distrital, como nacional, regional y global. Actividades: tener mayor presencia como participante y organizador de espacios de interacción, reflexión y debate sobre la importancia del control; tener una relación más fluida con los medios (con envíos semanales de gacetillas con la información relevante de la actividad de la auditoría y realizando campañas de prensa para tener mayor visibilidad); avanzar en convenios interjurisdiccionales para afrontar auditorías complejas desde el punto de vista territorial y legal; tener presencia en las escuelas para potenciar la cultura del control Responsables: El departamento de Prensa, Departamento de Enlace y Difusión, Auditores Generales, Departamento de Planificación, Dirección de Recursos Humanos y la articulación de los gremios. Destinatarios: Organismos de Control, Medios de Comunicación y Ciudadanía en general. Cada uno de estos objetivos tiene una importante viabilidad de desarrollo, no requiere más que poner en funcionamiento distintas maneras de entender el trabajo y el rol de la AGCBA por lo que no implica esfuerzos presupuestarios extras. Sí es fundamental el rol que lo gremios como articuladores del personal y neutrales ante la cuestión política puedan darle para que cada uno de estos objetivos tengan la factibilidad necesaria.
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