XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
La adopción del goce efectivo de derechos como referente para la generación de nuevos enfoques de políticas sociales: análisis de la experiencia de las políticas de atención de las personas en situación de desplazamiento forzado en Colombia en el período 2010-2014 Edwin Manuel Tapia Góngora Presentación Desde que surge el Estado liberal, cada forma de Estado ha definido de manera formal una serie de derechos que busca garantizar a sus ciudadanos, delimitando el alcance o contenido de estos mediante diversos instrumentos jurídicos internacionales y nacionales. Sin embargo, cuando se analiza lo concreto de los derechos que reciben la ciudadanía a partir de los servicios que prestan las administraciones públicas, se hace visible que el contenido de estos también se definen mediante las reglamentaciones y políticas públicas que se fijan en los despachos de las entidades estatales. En la actualidad, bajo los escenarios de ajuste económico en Europa y reducción de ingresos en Latinoamérica, por el declive de los precios de los recursos minero-petroleros, viene tomando fuerza un movimiento de reforma institucional que presiona por una reducción en el alcance de los derechos que los Estados deben garantizar (OXFAM, 2013). Pero por otro lado, la sociedad civil mediante movilizaciones como en el caso de los estudiantes universitarios chilenos que demandan el acceso al derecho a la educación y la reciente votación del mes de julio de 2015 en la que el pueblo griego negó la sumisión a la ortodoxia financiera, se vienen presentando voces que plantean aprovechar esta coyuntura para desmantelar el neoliberalismo y uno de los escenarios es el de los programas de asistencia social que han florecido en la última década, para así avanzar a programas que tengan en el centro la construcción de capacidades, la reducción de la inequidad y el reconocimiento de los enfoques diferenciales. Un ámbito de análisis privilegiado donde es visible esta tendencia a la reducción en el alcance de los derechos por la vía administrativa es el campo de las políticas sociales. En efecto, desde la década de los 50 del siglo pasado con ocasión de la institucionalización de las formas de Estado de Bienestar en Europa (Tarnaalá, 2011) y desarrollista industrializante en América Latina (Williamson, 2013), se inician una serie de procesos de reforma administrativa y diseño de políticas públicas orientados a la implantación de las funciones de promoción y protección social como parte de las funciones misionales de los Estados. Pero, en los 70 se erosiona el consenso social y político acerca del rol del Estado como proveedor directo de bienes públicos, y de la mano de los discursos neoliberales de Estado mínimo se introduce la idea de que la garantía de derechos sociales (educación, salud, agua potable) y económicos (vivienda, acceso a tierras, trabajo –generación de ingresos-, entre otros) deben dejar de ser prestados por administraciones públicas y externalizarse a organizaciones privadas con o sin ánimo de lucro, asumiendo los gobiernos el rol de reguladores o constructores de condiciones institucionales para que los particulares asuman estas funciones.
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Desde la década de los 80, al amparo de las anteriores medidas empieza a configurarse un nuevo modelo de Estado, que abandona el objetivo de garantizar derechos universales para todos los ciudadanos y se asume el enfoque de focalización del gasto público, lo que lleva a que se reduzca el problema de la administración de la pobreza monetaria y la compensación de los efectos sociales que surgen de la aplicación de las doctrinas neoliberales (Foucault, 2008). En este marco, a partir de los 90 en América Latina empiezan a adoptarse una serie de programas de Transferencias Monetarias Condicionadas –TMC-, que mediante diversas formas de “focalización” buscan entregar subsidios–de manera temporal- a aquellas personas y familias que efectivamente “necesitan” de la ayuda oficial, pues sufren de una coyuntura de bajos ingresos y por ende, se encuentran en situación vulnerabilidad. Establece Baraibar Ribeiro: “En el 2010, los PTC estaban presentes en 18 países de América Latina y el caribe, y cubrían más de 25 millones de familias latinoamericanas y caribeñas, lo que corresponde a 114 millones de personas o el 19% de la población de América Latina y el Caribe. La Cepal (2012) señala que esta expansión es visible tanto en términos de gasto (entre el 2000-2009 el monto destinado a estos programas pasó del 0,19% al 0,40% del PIB) como en términos de cobertura (en el 2000 estos programas beneficiaban al 5,7 de la población total)” (Baráibar Ribeiro, 2014). En este marco, sobresale la experiencia de la atención a las personas y comunidades desplazadas por el conflicto armado en Colombia, el cual deviene en un caso paradigmático de expansión de los enfoques de asistencia social, por lo cual su estudio puede proveer insumos para el análisis de cómo desde las administraciones públicas se reconfigura el alcance de los derechos reconocidos normativamente, y dado el desarrollo jurisprudencial que se ha producido en materia de goce efectivo de derechos de las personas desplazadas puede proveer insumos para el diseño de modelos de política social que se aparten de los enfoques de asistencia, se orienten a garantizar derechos y sentar las bases para nuevas formas de ciudadanía. El documento está dividida en tres partes: En la primera parte, se presenta el marco conceptual utilizado para aproximarnos a las implicaciones en materia de goce efectivo de derechos de los modelos administrativos empleados para realizarlos, denominado “Gestión por políticas”; En la segunda parte, se hace una breve introducción a las dinámicas del desplazamiento forzado y el devenir de las políticas públicas de atención a las personas desplazadas entre 2012 y junio de 2015 y; Finalmente, se enuncian unas breves conclusiones acerca de los retos para la institucionalización de los enfoques de derechos humanos en las políticas públicas de los gobiernos territoriales. 1. Gestión por políticas y goce efectivo de derechos. Gestión por Políticas es un enfoque de análisis que busca explicar el devenir del fenómeno administrativo público con ocasión de las doctrinas (Jackson y Hoo, 1997) y políticas de la gestión pública (Barzelay, 2003) que se desprenden del manejo de gobierno y la gestión pública. Asimismo, a partir de este enfoque es posible explicar cómo con ocasión de la implementación de las políticas públicas, se reconfiguran los contenidos de éstas, es decir: sus objetivos, referenciales, criterios de acceso a los programas, y surgen formas organizacionales y de saber administrativo público específicas para dar cuenta de dichas políticas (Tapia E. M., 2012). 2
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La gestión por política maneja varios objetos de estudio, a partir de los cuales se aproxima al análisis del pensamiento administrativo, sin embargo, en este escrito por razones de espacio se abordaran dos dimensiones: el estudio del argumental asociado a los referenciales de política y el análisis de las estructuras administrativas dispuestas para la gestión de una política y sus implicaciones en materia de goce efectivo de derechos. A continuación se analiza en detalle cada plano y sus aportes para el análisis de los enfoques de derechos que conlleva la gestión de una política pública. 1.1. Plano argumental. El papel de los referenciales de política El plano argumental es un ámbito de análisis de los argumentos que se esgrimen para delimitar el problema social que se busca subsanar con la política. En particular, para el análisis de las políticas de atención a la población en situación de desplazamiento nos concentraremos en los los referenciales de política (Muller, 2006). Un referencial de política, se entenderá aquí, como el conjunto de argumentos con los cuales se construyen las imágenes o representaciones de la realidad o situación a intervenir. A partir de estas, las organizaciones y actores involucrados en la formulación/gestión/evaluación de una política pública van a organizar su percepción del problema y población(es) a intervenir, confrontar soluciones y definir propuestas de acción. Los referenciales, son argumentos que fijan: La estructura de causalidad del problema El sentido –definición- del problema socialmente relevante a intervenir Los efectos que genera el problema La población objeto de la intervención Los servicios a desplegar El espacio y tiempos de la intervención La estructura de organizaciones estatales y no estatales responsables La manera de leer los impactos de la intervención La existencia de varios referenciales en los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas implica que no hay una definición unívoca de la situación a intervenir, que estas imágenes pueden ser complementarias o contrarias, por lo que un asunto considerado como problemático (de interés común) por diferentes actores, no siempre es caracterizado por estos de la misma manera y por ende, no necesariamente le atribuyen las mismas causas, no se leen los mismos efectos e impactos de la acción estatal y con ello, es posible que no coincidan en las soluciones que se le puedan dar. Sin embargo, no se trata de simples diferencias de opinión, cada una de estas interpretaciones y posturas se encuentran alimentadas por valores e intereses que se considera deben primar frente a otros; de otra parte, esta imágenes rechazan o aprueban ciertos proyectos de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y, finalmente en cada una de ellos hay una concepción de orden social, el peso del mercado, el individuo y el Estado (Lozano Ayala, 2007). Los referenciales se encuentran materialmente contenidos en: normas jurídicas (artículos de la Constitución Política, tratados internacionales, leyes, jurisprudencia de tribunales nacionales e internacionales), informes de gestión de las organizaciones estatales y no estatales involucradas en la 3
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prestación del servicio, las fichas de los proyectos y programas de intervención social, así como en los discursos, declaraciones y comunicados de los funcionarios y columnas de prensa, entre otros. Ya en lo concreto del análisis de las políticas de atención al desplazamiento existen varios referenciales que estructuran la gestión en este campo, por ejemplo: referencial humanitario, referencial de Justicia Transicional, referencial sobre participación efectiva, sin embargo, en este escrito nos centraremos en dos grandes referenciales alrededor de los cuales se ordena hoy en día el debate macro sobre la gestión de los derechos de las víctimas, a saber: Goce Efectivo de Derechos –GED- y Asistencia Social –AS-. El goce efectivo de derechos es una situación-tipo a la que se espera llegar los ciudadanos, comunidades y grupos étnicos por efecto de la intervención estatal, y la delimitación de su sentido –en el caso de las políticas de atención al desplazamiento forzado, se ha venido delimitando a partir de los Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 20041. La Corte Constitucional estableció que el desplazamiento forzado implica la vulneración de una serie de derechos fundamentales y otros de carácter prestacional, que deben ser restablecidos con las acciones gubernamentales desplegadas en desarrollo de la Ley 387 desde 1997. Los derechos a restablecer son: Alimentación, Ayuda Humanitaria, Educación, Identidad, Generación de ingresos, Integridad, Libertad personal, Participación e integración local, Retorno, Salud, Seguridad, Vida, Vivienda y Reparación. La revisión de los argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 y sus Autos de seguimiento 218 de 2006, 109 de 2007, 233 de 2007,116 de 2008 y 08 de 2009 permiten establecer 4 condiciones institucionales que deben cumplirse para empezar a aproximarse al Goce Efectivo de Derechos –GED-: 1. Los contenidos de las políticas de atención (objetivos, metas, criterios de acceso) deben reflejar los postulados que fijan la normativa nacional e instrumentos internacionales sobre derechos; en particular, en el caso de la población desplazada la argumentación de la Corte Constitucional hace mención reiterada a la Constitución política, los Derechos Económicos Sociales y Culturales y los Principios Rectores del Desplazamiento, éstos últimos elaborados por la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR-. 2. La evaluación de la acción de la administración pública y de las políticas de los gobiernos debe hacerse en función de los impactos que se logra, es decir, en términos de la transformación de las condiciones de vida de la población objetivo y no sólo en términos de la gestión adelantada. 3. Las personas en riesgo y situación de desplazamiento tienen derecho a participar de manera efectiva en los procesos de diseño y gestión de las políticas dirigidas para ellos. Esto implica pasar de la participación consultiva o informativa a la participación deliberativa y decisoria, lo cual conlleva abrir el proceso administrativo al escrutinio público e incidencia de este segmento de la sociedad colombiana. 4. Enfoque diferencial, los servicios de los programas y criterios de acceso deben incluir la diversidad de género, etnia, generación, discapacidad de las víctimas de desplazamiento forzado, así como fijar pautas que permitan subsanar las diferencias y asimetrías en capacidad institucional y presupuesto de los gobiernos territoriales. En resumen, la Corte Constitucional desde 2004 viene delimitando en qué consiste una política pública que busca restablecer derechos, lo que le ha llevado a ordenar a las entidades de gobierno nacional y 1
Los Autos de seguimiento son documentos emitidos por las altas cortes, en los cuales precisan ciertos detalles de las sentencias. En este orden, los Autos comunican hechos y decisiones que se desprende de la sentencia. En el caso de la Sentencia T-025, dado que la Corte Constitucional no ha podido cerrar el caso, vía los Autos mantiene la competencia hasta que considere resuelto la situación que ocasiono la tutela, en este caso, el Estado de Cosas Inconstitucional. 4
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territoriales, a que reformen y creen planes, programas, ajusten los criterios de acceso a los servicios, así como la priorización y asignación de recursos presupuestales que permitan la progresiva realización de los derechos de la población en situación de desplazamiento. Frente a este mandato se contrapone la visión gubernamental originada en el referencial de Asistencia social, el cual caracteriza la gestión de las políticas sociales desde mediados de los noventa del siglo pasado. La Asistencia Social – AS-, consiste en la entrega de un subsidio monetario condicionado a una persona o familia, para que esta pueda paliar la reducción de sus ingresos, la cual puede deberse a una coyuntura de desempleo, un desastre natural, enfermedad o como en el caso colombiano, por desplazamiento forzado. La AS se basa en la idea de consumos mínimos soportados en subsidios monetarios transitorios que se entregan a las personas que son priorizados con ocasión de sofisticados dispositivos administrativos con los cuales se logra identificar a las personas “vulnerables”, es decir, que efectivamente necesitan el apoyo estatal (Holzmann & Jorgensen, 2000). Establece Foucault frente a este nuevo enfoque de política: “Para ser eficaz en lo social sin ser perturbadora en lo económico, una prestación social jamás debe presentarse, en la medida de lo posible, como un consumo colectivo…Por lo tanto, si se pretende tener una protección social eficaz sin incidencia económica positiva, es preciso simplemente sustituir todos esos financiamientos globales, todos esos subsidios más o menos categoriales, por un subsidio en dinero contante y sonante y que asegure recursos complementarios a quienes, y sólo a quienes, ya sea a título definitivo o provisorio, no alcanzan un umbral suficiente. En términos muy claros, si se quiere, no vale la pena dar a los más ricos la posibilidad de participar en consumos colectivos en salud; pueden perfectamente asegurarla por su cuenta. En cambio, hay en la sociedad una categoría de individuos que, ya sea a título definitivo, porque son viejos o discapacitados, o a título provisorio porque se han quedado sin empleo y están desocupados, que no pueden superar cierto umbral de consumo que la sociedad considera digno. Pues bien, sólo a ellos y en su beneficio deberían otorgarse las asignaciones compensatorias, las asignaciones de cobertura características de una política social. Por debajo, entonces, de determinado nivel de ingresos, se abonará un complemento, aunque tenga que abandonarse, desde luego, la idea de que la sociedad entera debe brindar a cada uno de sus miembros servicios como la salud o la educación, y aunque sea preciso, igualmente –y éste es sin duda el elemento más importante-, reintroducir una distorsión entre los pobres y los otros, los asistidos y los no asistidos” (Foucault, 2008). Este tipo de política a diferencia de los enfoques de política social redistributiva de los Estados de Bienestar, no pretende proveer una oferta universal que permita transferir capacidades permanentes a las personas de menores ingresos para que puedan ubicarse en una mejor escala salarial y asi activar procesos de movilidad social, sino que buscan transferir un ingreso –de manera temporal- que les permita a los beneficiarios comprar bienes y servicios que por su propia cuentan no podrían sufragar, con lo cual se ataca la denominada “pobreza absoluta”, pero sin tocar las causas de la pobreza, como la concentración de ingresos y por ende, la desigualdad de ingresos entre grupos sociales (Campana, 2014), es decir, la “pobreza relativa”. 5
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En este contexto, los programas de subsidios por demanda son el eje conceptual desde el cual se piensan las políticas públicas para la atención a la emergencia humanitaria y la estabilización y consolidación socioeconómica (Presidencia de la República, 1998)2, se asumen como variantes de la política social regular. Las leyes de atención desplazados 387 de 1997 y de víctimas 1448 de 2011 establecen sistemas de identificación (focalización) de la población a atender, denominados Registro Único de Población Desplazada –RUPD- y Registro Único de Víctimas –RUV-, este último reemplaza a partir de 2012 al RUPD. Estos sistemas establecen criterios de acceso que “filtran” a lo posibles beneficiarios de los programas de atención; sin embargo, dada la magnitud de la demanda de personas a atender y a que las políticas de atención son derivaciones de programas regulares que tienen sus propios mecanismos de focalización, el antiguo RUPD y ahora el nuevo RUV nunca fueron el único mecanismo de priorización, por lo que las víctimas de desplazamiento deben sujetarse a las diversas reglas y convocatorias que cada entidad maneja para el acceso a su oferta, lo cual, los lleva a competir entre ellos o con otras personas vulnerables. Por otra parte, desde 2012 con la Ley 1448 de 2011, la superación de la vulnerabilidad ha venido sustituyendo a la noción de goce efectivo de derechos en las argumentaciones oficiales que se emiten para justificar los diferentes instrumentos de política que se han diseñado para la atención a las personas desplazadas. Con lo cual se abre la puerta para asimilar ambos aspectos, con significativas implicaciones en materia de reducción del alcance de los servicios y derechos a restablecer3. En suma, las políticas de asistencia social están diseñadas para administrar coyunturas de crisis temporales de ingresos, por lo que no corresponden a la situación de despojo y violación de derechos de las personas y comunidades desplazadas; sin embargo, al ser el enfoque que orienta los programas de asistencia social deviene en el marco dominante desde el cual se busca restablecer los derechos estas poblaciones, dado que se asumen como un tipo de población vulnerable, lo cual genera una tensión con los mandatos de la Corte Constitucional expresadas en la Sentencia T-025 de 2004. 1.2. Plano organizacional. Las formas organizativas que se configuran para la gestión de una política pública4. El desarrollo de una política implica el diseño y operación de una serie de formas organizativas (tipos de agrupamientos de unidades estatales y no estatales) específicas. Sin embargo, si bien una ley o programa de gobierno define parte de las organizaciones que tienen una competencia en la resolución del problema social en cuestión, las competencias o roles asignados por normas jurídicas no explica –y logra “La consolidación y estabilización, permitiendo el acceso directo de la población desplazada a los programas sociales del Gobierno, propenderá por la reincorporación social, económica y cultural de las personas y familias desplazadas por la violencia a sus lugares de origen o de reasentamiento”. Presidencia de la República. “Numeral 2.3 Estrategia de consolidación y estabilización socioeconómica”. En Decreto 173 de 1998. Op cit. 3 Establece la Ley 1448 de 2011 en su Artículo 67 sobre cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que…“Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento forzado a través de sus propios medios o de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos. Para ello accederá a los componentes de atención integral al que hace referencia la política pública de prevención, protección y atención integral para las víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al artículo 60 de la presente Ley”. Congreso de la República. Ley 1448 de 2011. Bogotá. 10 de junio de 2011. 4 La siguiente conceptualización sobre campo organizacional y campo funcional se origina en la fundamentación enunciada por el docente e investigador Alejandro Lozano Ayala (Lozano, 2008). 6 2
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ordenar/regular- las acciones de todos los actores involucrados. En efecto, el enfoque de plano organizacional lleva a entender que alrededor del “problema social” que origina una política pública concurren una diversidad de actores, de naturaleza estatal o no estatal, que actúan no sólo en función de un mandato legal sino que concurren porque hay intereses y valores que los lleva a desplegar diversas tipos de acciones, como: coordinación con entidades estatales, la competencia, la subsidiariedad, complementariedad hasta la sola prestación de servicios en tanto contratistas del Estado. En este contexto, se distinguen tres tipos de formas organizativas para la gestión de una política pública: 1. Organizaciones por políticas; 2. Campos funcionales y; 3. Campos organizacionales. A continuación se desarrolla cada una de estas formas organizacionales. Organizaciones por políticas. Son formas organizacionales dispuestas específicamente para dar cuenta de mandatos o políticas del gobierno del momento, por ende, su duración, reglas de vinculación del personal y presupuestos, están anclados al ciclo de los programas y proyectos que integran una política o la agenda del gobierno. Las organizaciones por políticas ejecutan alguno de las siguientes funciones: 1. Provisión de políticas (formulación del contenido del servicio y su financiación); 2. Control o regulación de los actores que intervienen en la operación de los servicios y; 3. Producción, es decir, la prestación como tal de los servicios que fija una política pública (Aguilar, 2007). Las organizaciones por políticas son unidades flexibles, que no hacen parte de la estructura orgánica de la entidad a la cual se adscriben y por lo general responden directamente al director o cabeza de la entidad. En Colombia se denominan grupos de trabajo, y se encargan de la gestión de los programas o proyectos que integran la agenda del gobernante, por lo cual se financian con los recursos de inversión que cada año se fijan en el presupuesto público y sus criterios de evaluación responden a metas de corto plazo de orden cuantitativo, expresadas en términos de personas atendidas, servicios prestados o presupuesto ejecutado. Si bien las organizaciones por políticas son un medio para obtener resultados rápidos durante el mandato de un gobierno, es decir el corto plazo, el inconveniente es que por su duración no logran generar efectos sostenibles de cambio en las condiciones de vida de la población objetivo. En el caso de la atención a la población desplazada, al estar vinculada buena parte de la oferta de servicios a los recursos de los planes cuatrienales de inversión, con cada nuevo gobierno se debe reiniciar el ciclo de inducción sobre los derechos de la población desplazada y el manejo de los diversos sistemas de información y planes de atención, lo cual, conlleva que los primeros 6 meses de cada nuevo gobierno sean aprendizaje y diseño de nuevos programas y organizaciones por políticas. La segunda forma organizacional corresponde a los nodos, o pequeños segmentos especializados de gestión de funciones denominados como campos funcionales. Campos funcionales de una política pública Un campo funcional es un segmento operativo de la política en cuestión, al cual está articulado por organizaciones que comparten un mismo ámbito de acción o una misma población (Lozano, 2008). 7
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La gestión de una política implica la conformación de varios campos funcionales, unos están relacionados con asuntos administrativos, como el control, la financiación de los servicios que integran la política; y otros están articulados directamente a la intervención del problema social que ocasiona la política. En el caso de la atención a la población desplazada se identifican varios campos funcionales: Asistencia humanitaria a retornos y reubicaciones, Prevención y protección, Participación efectiva, entre otros. En particular, para los propósitos del análisis de las políticas de asistencia social, a continuación se analizan los campos funcionales que integraban hasta 2009 la Atención Humanitaria, momento en el cual se transforma en un Programa de Transferencia Condicionada. A partir del decreto 250 de 2005, la Atención Humanitaria estuvo constituida por tres campos funcionales: a. Manejo del riesgo; b. Emergencia y; c. Transición (Ver gráfico 1, en la parte de anexos). A continuación se presenta el detalle de cada uno es: a. Riesgo Incorpora aquellas entidades y unidades que prestan servicios que buscaban prevenir el desplazamiento, es decir, paquetes de bienes y servicios orientados a reducir la vulnerabilidad de las llamadas “Comunidades en riesgo” y de esta manera, ampliar los márgenes de tolerancia frente a las intimidaciones de los grupos armados, así como los efectos colaterales de las acciones militares contrainsurgentes y antinarcóticos. Las acciones de asistencia humanitaria para administrar el riesgo (definidas en el decreto 250 de 2005) están en cabeza de: - Programa Operación Prolongada de Socorro y Recuperación (convenio tripartido entre la extinta Acción Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- y el Programa Mundial de Alimentos –PMA), en este se entregan raciones alimentarias y paquetes de víveres sin procesar (en crudo). - Alcaldías municipales, distritales y gobernaciones departamentales, mediante la labor de planeación de la inversión social que fija el Consejo local de política económica y social (básicamente estableciendo infraestructuras de servicios en salud, educación, acueducto y alcantarillado y vías), con la cual se busca mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas de riesgo y así desestimular la expulsión. b. Emergencia Corresponde a aquellas entidades y unidades que proveían y financian bienes y servicios que apuntan a superar los peligros a la existencia biológica de las personas, que emergen en las primeras horas y días luego de la expulsión. Es decir tiene una temporalidad corta y limitada a la provisión de servicios como: alimentación, alojamiento temporal, servicios de diagnóstico médico y atención a afectaciones originadas en la expulsión y traumas psicológicos propios de las violencias a las que fueron objeto. En este campo funcional se encontraban: - Las alcaldías municipales y distritales y las gobernaciones departamentales, las cuales, mediante la labor de los Comités de Atención Integral a la Población desplazada de cada nivel, se encarga de fijar planes de contingencia y acciones de atención de urgencia, en la eventualidad de que se produzcan desplazamientos masivos. Además también intervenían las Secretarias de Salud de cada nivel, las cuales financian la atención en salud que proveen los hospitales públicos locales, los cuales están adscritos a estas Secretarias. También estaba la antigua Acción Social, la cual vía sus oficinas territoriales (dependencias ubicadas por cada departamento), maneja recursos de caja menor que permiten pagar siervos servicios y bienes que se entregan en los éxodos masivos e individuales que se presenten (alojamiento, frazadas, alimentos). 8
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Por otra parte, la ONG Cooperative Housing Foundation –CHF- , que operaba el convenio de cooperación entre Acción Social y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo –USAID-, la cual, hasta fines de 2008, prestaba un paquete de atención que incluía: alojamiento temporal, alimentación, atención en salud y atención psicológica. Por último, está el Comité Internacional de la Cruz Roja Internacional –CICR-, la cual vía sus oficinas regionales, atiende los desplazamientos masivos que se presenten en su jurisdicción y los desplazamientos individuales y familiares que les remita la territorial de la Acción Social, en desarrollo del convenio de entendimiento para la prestación de este función, su atención básicamente consiste en entrega de alimentos sin procesar. c. Transición. Correspondía a aquellas entidades y unidades que ejecutaban funciones o servicios que tienen como orientación la superación de las vulnerabilidades posteriores a la expulsión que se originan en los lugares de recepción y que tienen que ver con el acceso y permanencia a servicios sociales como la educación (deserción escolar) alimentación infantil (malnutrición) y generación de ingresos. En este campo, las entidades que operaron entre 1997 a 2008 eran: - Operación Prolongada de Socorro y Recuperación (convenio tripartido Acción Social, ICBF y PMA), en este se entregan raciones alimentarias y paquetes de víveres sin procesar (en crudo). - Acción Social, la cual vía el programa Familias en Acción y capital semilla (antes explicados) provee subsidios y capacitación para generar iniciativas de bajo valor agregado (tiendas o expendios de barrios, ventas al detal, entre otros). Por último, está la Dirección General de Promoción que era una unidad del Viceministerio de Salud y Bienestar del antiguo Ministerio de la Protección Social, manejaba los recursos para inclusión en el sistema estatal de salud, el denominado Régimen Subsidiado de Salud. Con ocasión de la conjunción de varios campos funcionales, surge un campo organizacional, una red en la cual convergen diferentes tipos de organizaciones, tanto estatales como no estatales con ocasión de la intervención de un asunto socialmente relevante. Campo organizacional de la política Según Powell y Dimaggio, un campo organizacional “es la forma como se denota un área reconocida de la vida institucional y en la cual convergen un conjunto de organizaciones” Está conformado por: proveedores principales, los consumidores de recursos y productos, las agencias reguladoras y otras organizaciones que dan servicios o productos similares” (Powell & Dimaggio, 2001). Es decir, un campo organizacional tiene una conformación multisectorial y no surge sólo por una política de gobierno, o una regla constitucional o legal sectorial, sino que las trasciende, porque es la acción concreta sobre una población, el criterio que permite hacer visible el campo. Por otra parte, los mecanismos de coordinación de los actores organizacionales involucrados en el campo escapan a los mecanismos tradicionales del control de tutela y el jerárquico, priman los mecanismos de coordinación vía contratos de prestación de servicios, las asociaciones público privadas, los convenios intergubernamentales y las instancias de coordinación horizontal (comités y consejos) por campos cada uno de los campos funcionales o segmentos que integran un campo organizacional (Ver gráfico 2, en la parte de anexos). 9
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2. Origen y devenir de la estructura institucional de atención al desplazamiento forzado. En Colombia, el desplazamiento forzado es una de las prácticas bélicas más persistentes desde el período de las violencias partidistas del siglo XIX y mediados del XX. Según el investigador Paul Oquist, la violencia partidista generó entre 1946 y 1966 aproximadamente 2`003.000 desplazados, lo que implica un promedio anual de 200.000 personas expulsadas por año (Otero, 2008). Sin embargo, pesar de esta magnitud y la recurrencia de esta situación, solo hasta la década de los noventa el desplazamiento ingresa a la agenda pública, pues se asumía como un mal crónico que golpeaba ciertas zonas rurales o como el resultado de una economía de la droga inducida desde el exterior. Para el investigador Daniel Pecaut (Pecaut, 2003), en la Colombia de mediados de los noventa se producía una “negación colectiva”, que consistía en que en la opinión pública no había solidaridad verdadera con alguna de las partes en conflicto: los ciudadanos no se ubicaban ante lo que parecía un enfrentamiento confuso donde los protagonistas de la violencia combinaban a su manera todas las formas de lucha (emitían discursos políticos, capturando recursos financieros legales e ilegales) y utilizando métodos de gran delincuencia como el secuestro, robo, extorsión, etc (Ver gráfico 3, en la parte de anexos). Según Pecaut, en la década de los noventa del siglo pasado la sociedad colombiana (o mejor las élites políticas y económicas) se negaban a reconocer que una buena parte de la población estaba sometida a una verdadera situación de guerra y que el país estaba ante un umbral de crisis humanitaria, ya que no se trataba de la violencia normal a la que estaba acostumbrada la población. Afirma Pecaut, que “fue en ese momento, cuando el desplazamiento forzado emerge a plena luz, pues, el recrudecimiento de los enfrentamientos y los desplazamientos masivos de población no son más que dos caras de una misma situación” (Ver gráfico 4, en la parte de anexos). 2.1. Causas del desplazamiento forzado En cuanto a las motivaciones de esta práctica de guerra Osorio y Lozano en un estudio pionero sobre el desplazamiento establecen que este es expresión de dos tipos de conflictos que se complementan y entrecruzan: el conflicto por la tierra y el conflicto por el territorio (Osorio & Lozano, 1999). “El conflicto por tierras, se refiriere a la estructura concentradora de la tierra y a las relaciones competitivas por este recurso, que se manifiestan en antagonismos entre latifundio ganadero y/o empresa agroindustrial y el minifundio campesino. Se trata de competencias entre actores económicamente fuertes frente a otros más débiles, por un recurso escaso e importante no solamente para la explotación agropecuaria, sino también para la minera. Estos conflictos usualmente se concentran en espacios locales y tienen que ver con la propiedad y el control sobre la tierra. Los conflictos por territorios se refieren al dominio y control del territorio como espacio estratégico de orden político y económico. Puede tratarse bien de fuerzas que quieren sacar de su paso a competidores que cuestionan su poder, como grupos de izquierda, o de fuerzas guerrilleras o paramilitares que se disputan el dominio territorial”. Por otra parte, el desplazamiento no es solo una fenómeno de migración forzada campo-ciudad, sino que con ocasión de la urbanización del conflicto, en las ciudades tambien es visible cada vez más procesos de Desplazamiento Forzado Intraubano (ver gráfico 5, en la parte de anexos).
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Establece Codhes frente al Desplazamiento Forzado Intraurbano –DFI-: “Desde 1996 el fenómeno del DFI ha tenido un crecimiento constante, con un incremento dramático en 2012, año en el que al menos 20.490 personas se vieron obligadas a desplazarse dentro de una misma ciudad por la acción de grupos armados ilegales. Estos eventos se presentaron en 45 municipios, de los cuales los más afectados fueron Medellín (9.941 personas), Buenaventura (6.207 personas), El Tarra (1.250 personas) y Suárez (1.047 personas…Durante 2012 los principales actores armados en entornos urbanos fueron los grupos armados pos desmovilización (GPD). CODHES identificó 24 eventos de desplazamiento intraurbano de los cuales 23 fueron masivos. Estos eventos se concentraron en 6 municipios: Medellín, Buenaventura, Tumaco, Soacha, El Tarra y Toribío. En 22 de los 24 eventos los responsables fueron GPD, entre ellos “La Empresa”, “Los Urabeños”, “Los Rastrojos”, Los Combos en Medellín, “La Oficina” y otros sin identificar. En los demás eventos participaron las FARC y la fuerza pública” (Codhes, 2014). A fines de la década de los noventa e inicios de 2000 se presentaban cifras escalofriantes de más de medio millón de personas expulsadas en el año 2002, momento en que se registró que 605.211 personas fueron expulsadas de sus hogares (ver gráfico 6, en la parte de anexos). El incremento del desplazamiento a mediados de los 90 y su cada vez más evidente visibilización en las ciudades, junto con el lobby de ONG’s de derechos humanos y organismos internacionales como la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR-, logran que el tema haga el tránsito de una política de gobierno expresada en una serie de documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- (Conpes No. 2408 de 1995 y 2924 de 1997) a obligación estatal cuando el Congreso de la República expide la Ley 387 de 1997. 2.2. Estructura administrativa dispuesta para la gestión de las políticas de atención al desplazamiento. Con la Ley 387 de 1997, se fija como función de Estado la atención al desplazamiento forzado, iniciando la configuración de un esquema institucional de respuesta multisectorial, denominado Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPDV-. Con el fin de implementar las políticas de la Ley 387, la administración Samper Pizano (1994-1998), adelanta el desarrollo del SNAIPDV, para lo cual expide el Decreto 173 de 1998, denominado Plan Nacional de Atención a la población desplazada 5 , norma en la cual se establece que la respuesta institucional se ordenará en tres fases de intervención, a saber: Prevención y protección del desplazamiento 6 , Atención Humanitaria de Emergencia -AHE- 7 y Estabilización y Consolidación Presidencia de la República de Colombia. “Decreto 173 de 1998 (Enero 26). Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”. 6 “La prevención comprende el conjunto de programas, proyectos y acciones que ejecutarán las entidades gubernamentales y estatales, en coordinación con los entes territoriales y la sociedad civil, con el propósito de desarticular o neutralizar la acción de los múltiples actores y procesos de violencia que generan el desplazamiento y presentar alternativas eficaces de protección a la vida, la integridad y libertad personales de la población civil respecto a las situaciones del conflicto armado y la violencia generalizada. El concepto de prevención también comprende la promoción de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario”. Decreto 173 de 1998. Numeral 2.1. Estrategia de prevención. 7 La Atención Humanitaria…“Comprende las acciones inmediatas de atención a la población que se desplazada de manera individual familiar o colectiva, tendientes a garantizar y satisfacer las necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia, alojamiento transitorio, seguridad, protección y organización comunitaria, durante un tiempo determinado. El desplazado tiene derecho a la atención humanitaria de emergencia inmediatamente después del desplazamiento, por un tiempo máximo de tres meses, 11 5
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Socioeconómica8. Por otra parte, mediante el Decreto 489 de 1998, esta administración fija funciones a la Consejería Presidencial para la atención a la población desplazada, unidad cuyas funciones son asumidas a fines del Gobierno Samper por la Red de Solidaridad Social –RSS-, la cual era originariamente en 1994 un programa presidencial. Entre los años 1997 a 2014, en atención al desplazamiento estaban expuestas a constantes cambios siguiendo las directivas del gobierno de turno, el cual corresponde al modelo del decisionismo presidencial o liderazgo ejecutivo. Un ejemplo de decisionismo son los recurrentes cambios de que ha sido objeto la principal agencia responsable de la atención a la población desplazada, que en 20 años ha experimentado cuatro grandes reformas: 1. En 1994 se crea la Red de Solidaridad Social –RSS- por el Gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) como un programa adscrito a la Presidencia de la República, en 1997 mediante la Ley 368 se convierte en una organización estatal y adquiere el carácter de establecimiento público de orden nacional, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 2. En marzo de 1999, bajo el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) encarga a la RSS coordinar el naciente Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia - SNAIPD, creado por la Ley 387 de 1997. Esta situación implica a la Red ajustar su estructura operativa mediante un proceso de reestructuración (Decreto 2713 de 1999). La RSS se encargaba del manejo del sistema oficial de registro de personas en situación de desplazamiento, el cual inicia la sistematización de declaraciones de expulsión desde el año 1997, así como la entrega de servicios de Atención Humanitaria, y asignaba recursos para proyectos productivos, vivienda de emergencia, apoyo al retorno y reubicación, entre otros servicios. 3. Posteriormente, en el año 2005, mediante el Decreto 2467 de 2005, la administración Uribe (20022006 y 2006-2010) convierte a la RSS en la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-. En ese momento además de las tradicionales funciones de atención a la población desplazada, se le agregan las funciones de coordinar los procesos de cooperación internacional que llegan al país y el manejo de la política de inversiones sociales en las zonas de erradicación de cultivos de uso ilícito y el manejo del programa de asistencia social denominado Familias en Acción. 4. En el año 2011, nuevamente bajo iniciativa presidencial y en el marco de la reforma administrativa del primer gobierno Santos (2010-2014), con el decreto 4155 de 2011, Acción Social se escinde en dos entidades: 1. Departamento Administrativo de la Prosperidad Social –DPS- , que recoge los componentes de programas de asistencia social y; 2. Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV-, agencia creada mediante el Decreto 4802 de 2011 y que recoge las funciones relacionadas con la atención a la población desplazada, la cual se engloba ahora bajo el rótulo de “víctimas”, en virtud de que con la Ley 1448 de 2011, se crea un marco de políticas que engloba a todas las categorías de hechos víctimizantes originados en el conflicto armado, que antes carecían de alguna política en específico. En consecuencia entre 1997 y 2011, se adelantan procesos de configuración y reajuste periódico de los referenciales de política (imágenes del problema), estructuras organizacionales y políticas de gestión (esquemas de atención), partir de los cuales los gobiernos del nivel nacional y territorial, diseñan, prorrogables excepcionalmente por otros tres meses”. Decreto 173 de 1998. Numeral 2.2. Estrategia de Atención Humanitaria de Emergencia. 8 “La consolidación y Estabilización…propenderá por la reincorporación social, económica y cultural de las personas y familias desplazadas por la violencia a sus lugares de origen o de reasentamiento”. Decreto 173 de 1998. Numeral 2.3 Estrategia de consolidación y estabilización socioeconómica. 12
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implementan y evalúan los resultados de las políticas que fijaron para la atención del desplazamiento forzado. Sin embargo, el SNAIPDV no logró consolidar un enfoque sistémico o un esquema de gestión de coordinación intra e inter institucional como establecía la Ley 387 de 1997, de manera que se lograran sinergias entre los entes responsables, y además, que se fijaran políticas que trascendieran el cambio de un gobierno a otro. Esta situación no ha cambiado a partir de 2012, con el inicio del denominado Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –SNARIV-, que reemplaza al SNAIPDV. Por otra parte, en la medida de que el grueso de los servicios se financia con los recursos temporales de los planes de desarrollo, la atención responde a las priorizaciones que hace cada gobierno de turno, lo cual introduce un margen de incertidumbre acerca de la continuidad de las políticas. En suma, el SNAIPDV y ahora el SNARIV han privilegiado el modelo denominado “Gestión por políticas”, como las plantas de personal temporales y financiadas con recursos de inversión, lo cual llevó a periódicas reformas administrativas y a que con cada nuevo gobierno se eliminaran los programas del gobierno precedente y surgieran nuevos proyectos de atención, lo cual afecta la consolidación de procesos de restablecimiento de derechos, los cuales sólo generan resultados en el mediano y largo plazo y para esto se necesitan políticas que trasciendan la duración de los mandatos de 4 años, de los presidentes, gobernadores regionales y alcaldes municipales. 3. La adopción del goce efectivo de derechos como referente para la generación de nuevos enfoques de políticas sociales. Las políticas sociales son la expresión de modelos de Estado, en este sentido, plantear la sustitución de cierto marco de políticas por otro, implica en el fondo, proponer cambios en la función de Estado, por lo que el debate no es un tema técnico en el sentido de la adopción de nuevas tecnologías administrativas que en teoría serían más eficaces o eficientes. De la mano del debate de política social que se pretendió dar en este documento a partir del análisis de las políticas de atención a la población en situación de desplazamiento, se busca que las políticas públicas en realidad materialicen derechos y no solo administren la crisis que genera el modelo económico, además, subyace una visión que considera que el Estado debe acondicionarse y avanzar a formas de gestión de lo público que se centren en los resultados y las transformaciones concretas en la vida de las personas. Este documento ha pretendido proveer insumos conceptuales para avanzar desde el campo social, a modelos de intervención estatal y de relacionamiento de las administraciones públicas y las comunidades que permitan construir progresivamente las condiciones institucionales para que las personas, familias, comunidades y grupos étnicos desarrollen su plan de vida, en el marco de los derechos que la Constitución y tratados internacionales prescriben. Lo anterior implica un debate sobre los programas de asistencia social, los cuales no construyen capacidades sociales, son centralizados, es decir el contenido de los servicios, criterios de acceso y focalización territorial se fija desde los centros políticos de la nación y organismos multilaterales, y en contextos de baja generación de empleo productivo y de calidad contribuyen a construir sociedades dependientes de la ayuda oficial, lo cual es germen de clientelismos, populismos y autoritarismos, como lo evidencia el investigador Andrés García en su análisis sobre las implicaciones políticas del Programa 13
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de Asistencia social colombiano denominado Familias en Acción (García Trujillo, 2009). Ahora bien, no se ha planteado el fin de los Programas de Transferencias Condicionadas –PTC- sino que ellos sean complementarios a nuevos modelos de políticas sociales, que básicamente deben entregar bienes y servicios –permanentes- que construyan capacidades y permitan la movilidad social de comunidades, familias y personas. En efecto, tanto los PTC como los programas sociales que entregan hoy en día bienes y servicios a las poblaciones vulnerables, como el programa de viviendas gratis de la administración Santos (Baena, Correa, Cuevas & Silva, 2014), deben avanzar hacia el goce efectivo de derechos, para lo cual un punto de partida puede ser los desarrollos que en la materia ha fijado la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el proceso de la Sentencia T-025 de 2004, la cual ha puesto en la arena pública una serie de criterios de orden institucional, enunciados previamente en el pasaje sobre el referencial sobre goce efectivo, para el ajuste de las políticas de atención, entre los cuales se resalta:
El referencial de Asistencia Social se debe sustituir por el refrencial de Goce Efectivo de Derecho A lo largo del documento se hizo visible que las dinámicas de la organización administrativa conllevan que no se logren los resultados esperados en materia de restablecimiento de derechos, en razón de que los programas se estructuran a partir de refrenciales de política diferentes a los que prescribe el marco normativo y constitucional, lo cual lleva a se fijen reglas de acceso que van en el sentido contrario de estructurar programas universales que construyan capacidades permanentes, pues, los programas buscan ante todo la eficiencia en el gasto público, el manejo de las vulnerabilidades (riesgo de empobrecimiento) monetario y dar un espacio a que el mercado incorpore a estas comunidades. En este orden, frente a los referenciales que estructuran la política analizada, si bien la Corte Constitucional ha insistido en la adopción del referencial de Goce Efectivo de Derechos, el hecho es que los Gobiernos colombianos desde hace 20 años asumieron el referencial de Asistencia Social –AS-, el cual se adoptó en el apogeo de las doctrinas neoliberales de Estado mínimo, intervención indirecta, disciplina fiscal y focalización del gasto. La permanencia de la AS en los programas gubernamentales, han fijado una inercia que limita generar innovaciones que lleven a que los contenidos de las políticas reflejen los mandatos jurídicos y no sólo los imperativos de disciplina fiscal que demandan los operadores financieros y organismos multilaterales. Esta falta de enfoque de derechos es compensado por los gobiernos con una retórica centrada en el reporte de datos cuantitativos (Jaramillo Marín, 2007) en términos de subsidios entregados, actividades desarrolladas, presupuestos ejecutados; pero este lenguaje administrativo no da cuenta del impacto logrado por los programas, es decir, no se informa que tanto lo desarrollado ha logrado modificar las causas que genera el problema social que originó la política y cuál ha sido el avance en materia del goce efectivo del derecho que se pretende realizar con esa política. La retórica gestiológica debe ser superada, por lo que avanzar hacia el referente de goce efectivo de derechos implica la adopción de un lenguaje administrativo que dé cuenta de los cambios en términos de avance, retroceso y estancamientos en el goce efectivo de derechos asi como fijar modelos de monitoreo y evaluación por resultados e impacto. Participación comunitaria efectiva y adopción de enfoques diferenciales Los enfoques de goce efectivo plantea como uno de sus pilares la participación de las comunidades en el 14
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diseño de los contenidos de los programas, el control social, la rendición periódica de cuentas ante la ciudadanía y el mandato de que los contenidos de los programas desarrollen enfoque diferenciales de étnia, generación, género, discapacidad y adecuación territorial, de manera que las políticas se ajusten a las particularidades de la comunidades y dejen de ser formatos estandar que se aplican de la misma manera en todas las regiones. Lograr que la participación sea efectiva, no es solo un tema de logística o de remunerar a los líderes para que asistan a reuniones informativas convocadas por los funcionarios de gobierno, sino que se requiere el desarrollo de estrategias que permitan a las organizaciones sociales y comunitarias poder interpelar los programas que se vienen ejecutando y así mismo poner en discusión propuestas que permitan el ajuste de las políticas. Por ende, se requiere abordar las asimetrías entre el saber de las comunidades y los mínimos de conocimientos técnicos capital lingüístico (Bourdieu, 2008) que requiere el debate de políticas. El capital lingüístico en políticas públicas es diferente –y complementario- del capital sobre exigibilidad de derechos, que en el caso colombiano ha sido el objetivo predominante de los ejercicios de pedagogía en derechos que realizan las organizaciones defensoras de derechos humanos. El capital sobre exigibilidad de derechos busca activar -mediante la práctica del reclamo en instancias administrativas o judiciales- las rutas individuales para el acceso a la oferta disponible, aquí no es necesario un análisis global de la respuesta estatal ni se pretende modificar ninguna política, se busca que opere lo que está dispuesto. El capital lingüístico en políticas públicas tiene que ver con conocimientos sobre el funcionamiento de la administración pública y los contenidos de las políticas para el análisis, control y formulación de propuestas, lo cual habilita para hacer ejercicios de interlocución para la re-organización y gestión de programas.
El restablecimiento de derechos debe desacoplarse del ciclo electoral y tener visión de mediano plazo Para lograr cambios significativos se requiere intervenciones que no se suspendan o dependan de que los gobiernos de turno prioricen o no cierto campo social, por ende, se requiere superar la visión inmediatista de la cultura del proyecto y la financiación mediante las programaciones temporales de los planes gubernamentales de inversión como referentes a partir de los cuales se organiza la gestión de las políticas sociales de los gobiernos nacional y territoriales. Como muestra 18 años de implementación de políticas de atención a las personas en situación de desplazamiento, el restablecimiento de los derechos vulnerados, no se logra con planes de inversión de 4 años, se requieren intervenciones sostenidas en el tiempo. Es decir, se requiere avanzar en la construcción de consensos que permitan la continuidad de las políticas, y si bien se debe tener la flexibilidad necesaria para ajustar los programas a las coyunturas regionales y nacionales, no es factible que con cada cambio de gobierno se abra un espacio de incertidumbre sobre la continuidad o no de los programas o se usen esa incertidumbre para inducir la balanza electoral hacia uno u otro candidato o partido (si no se vota por x candidato o partido van a acabar con el programa). Los anteriores condiciones o retos de cambio institucional son sólo el punto inicial para establecer una agenda de política que permita en materia de políticas de derechos humanos y sociales facilitar el tránsito hacia enfoques de política y gestión pública que permitan la inclusión y reducción de las desigualdades 15
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entre los integrantes de las sociedades territoriales, contribuyendo a superar la ciudadanía limitada y los ejercicios de clientelismo que florecen en los márgenes de las políticas de asistencia social, para avanzar a nuevas formas de ciudadanía y de relaciones entre el Estado y la sociedad BIBLIOGRAFÍA Aguilar, Luis Fernando. (2007). “Nueva gestión Pública”. Contenido en Gobernanza y gestión pública. Sección de obras de administración pública,. México D.F. México. Fondo de Cultura Económica. Baráibar Ribeiro, Ximena. (2014). “¿Pidiendo peras al olmo?: inseguridad, protección social y programas de transferencias”. Contenido en Revista de Trabajo Social No.16. Departamento de Trabajo Social. Facultad de Ciencias Humanas. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. Barzelay, Michael (2003). “La nueva gestión pública. Un acercamiento a la investigación y al debate de las políticas. 1° Edición”. México D.F. Fondo de Cultura Económica. Bourdieu, Pierre (2008). “La producción y la reproducción de la lengua legitima”, “La formación de precios y la previsión de beneficios”. En ¿Que Significa Hablar? Economía de los intercambios Lingüísticos. AKAL Ediciones. Madrid. Campana, M. (Enero-Diciembre de 2014 de 2014). “Desarrollo humano, producción social de la pobreza y gobierno de la pobreza”. En Revista de Trabajo Social No.16. Departamento de Trabajo Social. Facultad de Ciencias Humanas. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. Comisión Nacional de seguimiento a la política pública (2012), “Primer Informe de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras 2012”, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Bogotá. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES- (junio de 2014). El desplazamiento Forzado y la imperiosa necesidad de la paz. Informe desplazamiento 2013”. Bogotá. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES- (Julio de 2014). Desplazamiento forzado Intraurbano y soluciones duraderas. Vol. II. Bogotá, Cúcuta y Quibdó”. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Codhes-. Bogotá. Congreso de la República (1997). “Ley 387 de 1997 por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”. Bogotá. Congreso de la República (1998), “Ley 489. por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, Bogotá. Congreso de la República (2011). “Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Bogotá. Congreso de la República de Colombia (1998). “Ley 489”. Bogotá. Corte Constitucional (2004). “Sentencia T-025”. Bogotá, Enero de 2004. Corte Constitucional (2008). “Auto 092”. Bogotá. Baena, Correa, Cuevas & Silva (2014). “Aciertos y errores del Gobierno. La otra cara de las viviendas gratis”. Investigación de prensa publicado en el diario “El Espectador” el 4 de octubre de 2014. Consulta hecha el 13 de julio de 2015. Disponible en http://www.elespectador.com/noticias/nacional/otra-cara-de-viviendas-gratis-articulo-520618 Foucault, Michel (2008). “”Clase del 7 de marzo de 1979. En Nacimiento de la biopolítica, Curso en el Collège de France (1978-1979). Argentina. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires. García Trujillo, Andrés (2009). “Los Programas de Transferencias Condicionadas: Mecanismos de Legitimidad política del orden neoliberal en América Latina. El caso de Familias en Acción”. 16
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Trabajo de Grado para optar al título de Magíster en Política Social. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Maestría en Política social. Bogotá. Documento consultado el 15 de mayo de 2015. Disponible en http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/politica/tesis140.pdf Hood, C., & Jackson, M. (1997). “La argumentación administrativa”. Serie nuevas lecturas de política y gobierno, 1° Edición. México D.F., México. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública A.C., Universidad Autónoma de Coahuila, Fondo de Cultura Económica. Harmon, Michael. Mayer, Richard (1999). “Teoría de la organización para la administración pública. Serie nuevas lecturas de política y gobierno”. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. Fondo de Cultura Económica. Primera edición en español. México. Holzmann, Robert. Jorgensen, Steen (2000). “Manejo Social del Riesgo: Un nuevo marco conceptual para la Protección Social y más allá”. Washington. Banco Mundial. 2000. http://info.worldbank.org/etools/docs/library/79020/Fall%202001/elearning/fall2001/readings/pdf papers/manejo.pdf . Acceso: 12 de julio de 2014. Jaramillo Marín, Jefferson (2007). “La política pública sobre atención a población desplazada en Colombia. Emergencia, constitución y crisis de un campo de prácticas discursivas”. En Revista Tabula Rasa N° 6, Bogotá D.C., Ene – Jun 2007. Consulta hecha el 15 de abril de 2015. Disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=39600613 Lozano, Alejandro (2007). “El juego de las políticas públicas. Aspectos sobre diseño e implementación”. En Fundamentos de políticas públicas. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derechos y Ciencias Políticas y Sociales. Departamento de Ciencia Política. Bogotá. Lozano, Alejandro (2008). “Aspectos sobre política pública. Ejercicios e instrumentos para el análisis”. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Bogotá. Muller, P. (2006). “Las políticas públicas”. Bogotá, Colombia: Universidad Externado de Colombia. Osorio, Flor Edilma. Lozano, Fabio (1999). “Desplazamiento Rural. Violencia y Pobreza”. En Un País que Huye: Desplazamiento y Violencia en una Nación Fragmentada. Consultoría para el Desplazamiento Forzado y los Derechos Humanos –CODHES-. Bogotá. Otero Prada, Diego (2008). “Las cifras del conflicto colombiano”. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz –INDEPAZ-. Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo –UNICIENCIA-. Bogotá. OXFAM. “La trampa de la austeridad. El verdadero coste de la desigualdad en Europa. Informe de OXFAM No. 174”. Septiembre de 2013. Consulta hecha el 11 de julio de 2015. Disponible en https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/bp174-cautionary-tale-austerity-inequalityeurope-120913-es.pdf Pecaut, Daniel (2003). “Los desplazados: un problema social y político”. En Un país que huye. Desplazamiento y violencia en una nación fragmentada. Volumen 2. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado –CODHES- . Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y la Adolescencia – UNICEF-. Bogotá. Presidencia de la República (1998). “Decreto 173”. Bogotá. Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –SNARIV- (Marzo de 2015). VI Informe del Gobierno Nacional a las comisiones primeras del Congreso de la República”. Bogotá. Scott, Richard. Meyer, John (2001). “La organización de los sectores sociales: proposiciones y primeras evidencias”. En El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional. Serie nuevas lecturas de política y gobierno. Powell, Walter & Dimaggio, Paul. (Eds.). México D.F. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., Universidad Autónoma del Estado de México. Fondo de Cultura Económica. Tapia Góngora, E. M. (2010). “Dinámica del cambio institucional en una política pública. El caso de la política de atención a la población desplazada por la violencia en el periodo 2004-2009”. Academia Diplomática Augusto Ramírez Ocampo. Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo. Universidad Externado de Colombia. Bogotá́ . 17
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[email protected] Skipe: edwin-tapia https://esap.academia.edu/EdwinManuelTapiaGóngora
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ANEXOS Gráfico 1. Campos funcionales que integran el campo organizacional Atención Humanitaria. Período 1997-2008.
Fuente: Diseño del autor a partir de los argumentos contenidos en los decreto 2569 de 2000 y 250 de 2005. Gráfico 2. Campos organizacionales para la atención al desplazamiento forzado vigentes entre 2004-2011. Organización multisectorial
Organización descentralizada
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Fuente: Tapia, Edwin Manuel. “Dinámica del cambio institucional en una política pública. El caso de la política de atención a la población desplazada por la violencia en el periodo 2004-2009. Tesis de grado para optar al título de Magister en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos. Academia Diplomática de San Carlos, Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, Universidad Externado de Colombia. Bogotá́ . Abril de 2010. Convenciones: CNAIPDV: Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada CDAIPDV*: Comité Distrital de Atención Integral a la Población Desplazada CDAIPDV: Comité Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada CMAIPDV: Comité Municipal de Atención Integral a la Población Desplazada OPD: Organización de Población Desplazada MNFOPD: Mesa Nacional de Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada Órganos de Control: Procuraduría General de la Nación-Defensoría del Pueblo-Contraloría General de la República
Líneas de relaciones intergubernamentales involucradas en la gestión: Relación de coordinación bajo concurrencia, complementariedad y subsidiariedad de cada nivel (descentralización) Ejecución de programas de atención, según la distribución de competencias de la Ley 387 de 1997 y el D 2005.
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Gráfico 3. Dinámica del desplazamiento forzado por el conflicto armado. Expulsión entre 1985 al 1 de mayo de 2015.0
800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 -100.000
Fuente: Registro Único de Víctimas. Red Nacional de Información. Consulta hecha el 27 de mayo de 2015. Disponible en http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107
Gráfico 4. Dinámica del desplazamiento Intraurbano. Período 1996-2012.
Fuente: gráfico tomado de “Desplazamiento forzado Intraurbano y soluciones duraderas. Vol. II. Bogotá, Cúcuta y Quibdó”. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Codhes-. Bogotá. Julio de 2014. Página 15. Disponible en http://nacionesunidas.org.co/blog/2014/07/03/ii-informedesplazamiento-forzado-intraurbano-y-soluciones-duraderas-bogota-cucuta-y-quibdo/
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
Gráfico 5. Consolidados de datos de desplazamiento, por períodos presidenciales. Período 19862013.
Fuente: Gráfico tomado de “El desplazamiento Forzado y la imperiosa necesidad de la paz. Informe desplazamiento 2013”. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHESBogotá. Junio de 2014. * Los datos de Juan Manuel Santos corresponde a los tres primeros años de su primer mandato (20102013), los valores de los demás períodos presidenciales corresponden a 4 años. ** Los períodos presidenciales son: Virgilio Barco: 1986-1990: Cesar Gaviria. 1990-1994; Ernesto Samper: 1994-1998; Andrés Pastrana: 1998-2002; Álvaro Uribe que tuvo dos períodos consecutivos: 2002-2006 y 2006-2010; primer período de Juan Manuel Santos (2010-2013).
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