¿Intervenir el mercado laboral? La confusión de las instituciones chilenas ante el cambio de paradigma económico 1975 – 1982. Matías Sepúlveda Momberg Licenciado en Historia PUC.
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Resumen La siguiente ponencia trata sobre la confusión en la aplicación de políticas de absorción de cesantía durante la Dictadura de la Junta Militar encabezada por Augusto Pinochet. El problema esencial a presentar es el cambio de fundamentos de las políticas públicas que se ve reflejado en la confusión de las autoridades para aplicar esta política. En un comienzo se trató la cesantía desde la tradición estatista y con un marco jurídico proteccionista, esto llevó a generar trabajo y trabajadores en donde había cesantía, en cambio al ascender los principios neoliberales en el trato de políticas económicas se llevó a los programas de cesantía (PEM y POJH1) a generar subsidios y beneficiarios. Esto nos permite proponer que existió gran ambigüedad en las instituciones chilenas, en cómo tratar la cesantía, al estar en un marco regulador contrario a los principios económicos que se intentaban instaurar y con una alta cesantía que demandaba la intervención estatal. Esta confusión generará situaciones inesperadas para las instituciones, que debieron lidiar con la dependencia de los cesantes (dependencia propiciada por la confusión), mientras instalaban el neoliberalismo. Palabras claves: Intervención, confusión institucional, cesantía. ¿Cómo actuar sobre los problemas económicos? Los primeros años de gobierno de la dictadura encabezada por Augusto Pinochet no se caracterizaron en tener certezas en cuanto a los principios económicos que regirían a las instituciones. A pesar de existir un manuscrito llamado El ladrillo, una suerte de guía de ruta del gobierno, este no tiene una presencia comprobable empíricamente en las decisiones de las autoridades, más lo que se puede obtener de los archivos de la administración estatal chilena, son frecuentes muestras de desorientación. Esta falta de certezas no sólo es producto de obtener el poder de golpe y no de manera programada mediante una campaña ( lo que explicaría la improvisación) es también fruto de una genuina vaguedad teórica, se sabía certeramente que lo que no se quería era socialismo, pero no se sabía plenamente con qué se reemplazaría. En estos primeros años de
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PEM: Programa de empleo mínimo. POJH: Programa ocupacional de jefes de hogar.
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dictadura, la administración del Estado fue controlada por las fuerzas armadas, varios militares pro golpe tomaron el mando de las instituciones estatales. Verónica Valdivia ha señalado, que en los primeros seis años de gobierno, hasta el Plan Laboral de José Piñera (1979) no existió una tendencia dominante en política económica del nuevo gobierno, sumado a la existencia de generales estatistas, es congruente pensar que el curso neoliberal de los Chicago boys y la Revolución laboral no fue desde un comienzo la orientación del gobierno2. Por otro lado, los problemas económicos necesitaban decisiones urgentes, actuar sobre la cesantía creciente constituía una de las primeras metas de la Junta Militar. Sumado el estatismo a las regulaciones laborales altamente protectoras, hicieron que las acciones sobre la cesantía tuvieran el carácter de trabajo formal (aunque en teoría no lo era) 3. De esta manera actuar sobre la alta cesantía hacía 1974, se entendió como una labor estatal. Sin embargo reducir la cesantía aumentando las plazas del fisco, iba totalmente en contra de los
recortes de planta que se habían efectuado los primeros meses de
gobierno, y también era preocupación del Estado la eficiencia, tanto como la cesantía 4. Además, el trabajo implicaba una serie de beneficios y protecciones sociales ligadas a una tradición protectora, las cuales eran muy onerosas e impedían actuar sobre un amplio número de cesantes. De esta manera la Junta Militar se decidió por intervenir con trabajos de carácter mínimo, pero que funcionaron para contener la masa de cesantes, y a la vez sin dejar de proteger aunque sea en su sentido más ínfimo. El primer indicio que hace presumir intervención es el carácter masivo del PEM, apenas se lanzó en (1975) tuvo una multitudinaria adscripción, 19.041 cesantes acudieron hasta las municipalidades a buscar trabajo y ya en noviembre de 1976 tenía 210.657 inscritos5. En este primer momento, el PEM estuvo orientado a una cifra Véase Verónica Valdivia, “Estatismo y neoliberalismo: Un contrapunto militar. Chile 1973-1979”, Historia, n°34, Santiago, 2001, 170. Valdivia señala que existieron generales estatistas en puestos claves de la economía como: General de brigada Sergio Nuño; general Javier Palacios; coronel Luis Danús. Delano y Traslaviña ha señalado incluso que los Chicago boys, estuvieron en hibernación política, literalmente dice “Claustros universitarios o cargos irrelevantes” hasta 1973. Véase Manuel Delano, Hugo Traslaviña, La Herencia de los Chicago Boys, Santiago, Las ediciones del Ornitorrinco, 1989,21-22. 3 Sin embargo, la notoria contradicción de las políticas de recortes de gasto público con las características de empleo formal del PEM lo llevó hacia un carácter de sub-empleo y luego con la llegada de ministros neoliberales hacía una red de trabajo subsidiado. Sobre la llegada de los neoliberales al poder véase: Arturo Fontaine, Los economistas y el Presidente Pinochet, Santiago, Zig-Zag, 1988. 4 Ejemplos de recortes de planta se pueden encontrar en los oficios del Ministerio del trabajo y previsión social y en las circulares del Ministerio del Interior, por ejemplo ANA. v.3547, Ord. No. 92. Del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. 5 Jaime Ruiz-Tagle, Los trabajadores del PEM y del POJH. Santiago, Chile Programa de Economía del Trabajo, Academia de Humanismo Cristiano, 1984, 23. Cifras que señala Ruiz-Tagle como crecimiento mes a mes, el INE registra 157.836 inscritos para el año 1976. 2
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menor, marginal, de gente que se vio en necesidad a inscribirse, bajando su aspiración de salario por constar con algún monto con que “parar la olla” en medio de las turbulencias económicas de los primeros años de régimen, a pesar de la orientación inicial, el primer año no deja ser una masa considerable6. (Ver cuadro n°1) Cuadro 1: Números de adscritos al PEM y POJH. Nacional
Año
RM
Nacional
RM
72.695 157.836 187.647 145.792 133.933 190.763 175.607 225.290 341.578 182.607**
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
19.596 34.923 36.436 29.030 21.824 28.143 23.181 35.568 80.947 22.861**
81.200* 161.228 170.991**
30.550* 110.575 125.866**
Fuente: INE - * Octubre - Diciembre / **Enero - Abril (Incluido en Morales, 1984).
De acuerdo a las estadísticas del INE (cuadro nº1) se toma su impacto desde 1975, año en que comenzó su ejecución. Se puede apreciar que durante el primer año, tanto a nivel nacional como a nivel metropolitano, tuvo un impacto menor - en relación a los años posteriores- lo que es coherente con el propósito de ser un política auxiliar de empleo, sin embargo a partir de 1976 hasta 1981, tiene un considerable aumento en el contingente de “beneficiarios”, que en nunca bajan de las 130.000 personas 7, se convierte más que en el auxilio de las políticas laborales y la lleva a constituirse en la política laboral del régimen. Con excepción de los años 1979 y 1981, el programa solo marca crecimiento en el número de “beneficiarios”, más aún en el periodo de 1982 hasta abril de 1984, se marca el peak en la inscripción de “beneficiarios”, lo que coincide con la crisis económica que sufrió Chile a partir de 1982. El mismo año, y como complemento del PEM, se crea el POJH (Programa de ocupación de jefes de hogar) que se dirige a paliar la crisis de manera transitoria, igual como se planteó el PEM hacia 19748.
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Me baso en la idea de Robert Castel, de una sociedad salarial donde se respeta el estatuto del trabajo. Sociedad salarial que se erosionó el proceso de ajuste estructural de la Dictadura. 7 Es más se puede apreciar cómo la Región Metropolitana representa una parte importante de los beneficiaros, en directa relación con la concentración demográfica en la capital para 1972 era el 27% del total nacional. 8 El POJH al igual que su correlativo PEM, tuvo un gran foco en Santiago tanto que durante 1982 - 1984, sus beneficiarios no bajaron del 38% y con un rápido ascenso para abril de 1984 era el 73.5% del total nacional.
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Cuadro 2: Desocupación nacional.9 Año
Desocupación oficial*
Desocupación real **
1975
9.2
9.2
1976 1977
14.5 12.7
16.8 17.7
1978
11.8
17.7
1979
14.1
18.3
1980
13.6
17.5
1981
10.4
15.6
1982
11.2
16.1
1983
19.6
30.2
1984
17.2
31.2
Fuente: INE (incluido en Morales, 1984) Nota: desde 1982, la fuerza de trabajo incluye a personas de 15 años y más. Con anterioridad incluía a personas de 12 y más. 1984 cuenta el trimestre enero – marzo. *Desocupación considerando a los “beneficiarios” del PEM y POJH como ocupados. **Desocupación Real sin considerar a los “beneficiarios” del PEM y POJH como ocupados.
Las alzas del número de “beneficiarios” es reflejo de la importancia del programa en la solución del problema de la cesantía. Como se puede ver en el cuadro nº 2 durante 1975 la desocupación estaba afectada de manera considerable por el PEM ya le restaba 2.3 puntos porcentuales a la medición. Hacía 1976-1981 se da un alza considerable en cuanto el PEM le resta por lo bajo 3.2 puntos porcentuales, teniendo un peak de 5.9 en 1977. Con mayor fuerza es el periodo 1982 - 1983 se dio una diferencia de 10.6 y 14 puntos porcentuales respectivamente, sin duda la creación del POJH influyen decisivamente en este último periodo. De acuerdo a los datos es posible conjeturar que las políticas subsidiarias de la cesantía impactaron fuertemente en el problema de la masa de desempleados. Por otro lado la intención de actuar directamente en el problema con generación de empleo deja abierta la puerta a una mayor participación estatal. Los militares con recelo de caer en mayor intervención estipularon labores que no compitieran con el mundo privado, más bien se inserten en iniciativas no emprendidas por el privado, de esta manera la circular K-14 de enero de 1977 estipula las denominadas labores de bienestar comunitario: “Saneamiento y mejoramiento de condiciones ambientales en poblaciones 9
Víctor Tokman precisa que existen notorias diferencia y complicaciones metodológicas en la medición de la cesantía y la desocupación por parte del INE y la Universidad de Chile, el punto estaba en si los adscritos al PEM debían figurar como cesantes o empleados. Véase Víctor Tokman, “Reactivación con transformación: el efecto del empleo” Colección estudios CIEPLAN, CIEPLAN, Estudio n°94, Santiago, 1984.
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y campamentos, construcciones y reparaciones de viviendas de emergencia, apertura y reparaciones de calles y vías de acceso a escuela, policlínicos y parvularios, fabricación de elementos de urbanización, construcción y reparación de carreteras, caminos y puentes, construcción y limpieza de canales y obras de regadío (drenajes de desagüe), trabajo en talleres artesanales, explotación de pequeñas industrias, minerías y aserradero, planes de forestación y reforestación, tareas auxiliares de atención parvularia en jardines infantiles, actividades administrativas y de servicios menores en los municipios y otros organismos públicos”10. Los “beneficiarios”, se ocuparon de las labores propias del Estado en las comunidades y a un costo menor que el transado en el mercado. Sin embargo, no solo eran labores de bienestar comunitario, la circular también señala trabajos en talleres, explotación de pequeñas industrias y tareas administrativas, es decir labores llamadas a buscar en el mundo privado. Por consiguiente este programa solo auxiliar del empleo y con “beneficiarios”, implicó un grado de intervención en la economía que se encaminó a producir para reactivar el país. Sin embargo, no es posible afirmar que esta intervención sea igual a la intervención en la economía practicada en el periodo estatista. ¿En qué se diferencia esta intervención de la anterior? Matizar la intervención: de la intervención de bienestar a la intervención subsidiaria. La Teoría general de la ocupación, interés y dinero de John Keynes, alimentó las críticas al liberalismo económico luego de la crisis de 1929, Keynes propuso el estímulo de la demanda agregada11, lo que en Chile se puede ver en la formulación de lo que Gabriel Salazar llama “Nacionalismo Desarrollista”12, tras un largo periodo donde “la demanda social estuvo contenida desde arriba”13 de manera elitista, al contrario este proyecto impulsó el consumo y el gasto fiscal como mecanismos de crecimiento económico. Promover la intervención condujo a mejorar las protecciones estatales, a controlar precios, a regir los salarios en razón del consumo de las familias y a una
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Circular k–14, enero de 1977, del Ministerio del Interior. Documento citado en Jaime Ruiz-Tagle, Los trabajadores del programa de empleo mínimo, Santiago, Chile Programa de Economía del Trabajo, Academia de Humanismo Cristiano, 1984 11 John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, México, Fondo de cultura económica, 1956 (3era edición). 12 Roberto Zahler lo menciona en Chile 1940/1975 treinta cinco años de discontinuidad económica, Instituto Chileno de estudios humanísticos, Santiago, 1978. 13 Gabriel Salazar, Julio Pinto, Historia contemporánea de Chile: Estado, legitimidad y ciudadanía, Santiago, Lom editores, 1999, 156. Nótese la similitud, que el ajuste estructural desarrollista y el de la Junta Militar, fue llevado por tecnócratas.
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relación de dependencia del bienestar social con obligaciones estatales14.
Este
crecimiento Estatal estuvo aparejado por una alta inflación, Roberto Zahler sostiene que es la única constante de la economía del período 1940-1975, por sobre la cesantía o el gasto público15. Además, señala que en los gobiernos radicales el aumento del gasto público y los incrementos de sueldos y salarios, se constituyeron en elementos que alimentaron la inflación - al seguir el supuesto keynesiano de mayor gasto fiscal - hecho que se explica por el gran temor que existió de que las exportaciones cayeran con la Segunda Guerra Mundial16. Juan Carlos Yáñez ha señalado que la intervención social del Estado fue concebida en respuesta al principal problema emergente a principios de siglo XX la “cuestión social”17. En este actuar se ve una adscripción a un sentido social aplicable a las políticas públicas de modo que a principios de siglo la economía contenía algo más que números, “el trabajo era más que el trabajo”18. En la esencia de la intervención como señala Yáñez, estuvo presente el “pensar lo social”, este ejercicio condujo a formular una consciencia social que sustentó la formulación de leyes protectoras. El código del trabajo es elocuente en su artículo n° 244 “El patrón o empresario está obligado a tomar todas las medidas necesarias, para proteger eficazmente la vida y salud de sus obreros y empleados” 19. De la mano de la legislación se asentó una red que cubrió al trabajador que era conformada por pensiones, educación, sindicatos, el llamado “rol protector del Estado”. Jorge Rojas Flores señala que en este periodo el trabajador “parece haber logrado un mayor status social”20. La estabilidad del trabajo constituyó un tema de gran interés para el Estado, en 1966 promulga la “Ley de inamovilidad” que impedía el despedido por
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John Maynard Keynes, hacía 1936 en su Teoría general de la ocupación, interés y dinero, delineó lo que fue un proyecto crítico de la economía clásica. Keynes, proyecto conceptos como demanda agregada y da forma a un equilibrio entre ingresos y gastos. A su vez Keynes aventura con la idea de un salario nominal fijo, que irrumpe con la economía clásica que propugnaba por uno variable, fijado por el mercado. 15 Zahler, Roberto;... [et. al], Chile 1940/1975 treinta cinco años de discontinuidad económica, Santiago, Instituto Chileno de estudios humanísticos, 1978, 34. 16 Ibíd., p. 42-43. La inflación fue un problema que también se presentó en el Gobierno Militar. 17 Juan Carlos Yáñez, La intervención social en Chile: y el nacimiento de la sociedad salarial, 1907 – 1932, Santiago, RIL editores, 2008. 18 En la acción social que caracterizó el periodo 1907 -1973 y los reclamos de esta se gestaron movimientos políticos como la falange nacional y la democracia cristiana que desde la mirada social de la iglesia, en gran parte formulada por León XIII en la llamada “Rerun Novarun”. Así también movimientos de izquierda como el frente popular, incluso la derecha en el seno del partido conservador existía la responsabilidad del patrón en el bienestar del peón de campo. 19 Código del trabajo: con todas sus modificaciones y reglamentos, Santiago, Talleres Gráficos La Nación, 1941. Libro III, art. 244. pp.55-56. 20 Jorge Rojas Flores, “Las políticas laborales en Chile 1900-1970”, CEME, en sitio web: http://www.archivochile.com/Ideas_Autores/rojasfj/rojasfj0007.pdf
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desahucio, un intento por promover la estabilidad laboral21. El trabajo por entonces era uno y para toda la vida. Entrar al mundo laboral era entrar a la sociedad salarial, Robert Castel señaló que en esta la relación trabajador-Estado contiene una “fuerte correlación entre el lugar que se ocupa en la división social del trabajo y la participación en la redes de sociabilidad y en los sistemas de protección que cubren a un individuo ante los riesgos de la existencia”22. Las mancomunales, los sindicatos, las organizaciones que nacen del trabajo integran23, la existencia de una red que cubría al trabajador -en concreto la ley de inamovilidad, ley de formación del sindicato rurales, el poder negociador de los sindicatos, las redes de solidaridad y asistencia en mutuales, fraternidades, federaciones de trabajo, gremios, a su vez con la importancia política del sindicato y sus lazos con movimientos políticos- forjó fuertes lazos de la sociedad con el Estado. De esta manera, se puede trazar una línea desde las políticas desarrollistas a la radicalización del modelo por nacionalizaciones y mayor grado de control estatal hacia 197324. Gobernar hacía 1974 implicaba que “el Estado poseía el cien por ciento de los servicios públicos, el 85% de los sectores financieros y minero, el 70% del transporte y comunicaciones y el 40% del sector industrial”25. Para la ODEPLAN en 1978 esto desencadenaba la inflación descontrolada, al borde del 30% anual, un crecimiento del 1.8% y con una extrema pobreza del 22% de la población26. Para el pensamiento neoliberal en retrospectiva, generar más responsabilidades llevó a un malestar generalizado de la sociedad, que se traducía en un Estado ineficiente en todas sus
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Cfr. Macarena Brañes, El decreto ley No. 603, sobre subsidio a la cesantía: análisis jurídico y jurisprudencia administrativa, Santiago, Facultad de Derecho universidad de Chile, 1981. Ley Nº 16.455 del 6 de abril de 1966. Francisco Pérez Mackenna en “Estabilidad en el empleo” ha señalado que existen distintas visiones sobre esta ley, una de ellas es que generó mayor inestabilidad. Véase Francisco Pérez Mackenna, “Estabilidad en el empleo”, Santiago, Serie de documentos de trabajo/Centro de Estudios Públicos, 1990. 22 Robert Castel, La Metamorfosis de la cuestión social, Buenos Aires, Ed. Paidós, 1997, 15. 23 Ídem. 24 Sin embargo antes que Keynes y el giro desarrollista nacionalista, el crecimiento de las funciones, está antecedido por un proceso en que la demanda social se asienta entre la vida política y la económica, desde la creación de la oficina de estadística del trabajo hasta la creación del Ministerio del Trabajo en 1932, Juan Carlos Yáñez lo ha llamado un proceso de desarrollo de la intervención social. Del descubrimiento de la cuestión social a la acción decidida en un nuevo plano, el social. El trabajo de descubrir el plano social, estuvo mediado por el debate de abogados en cuanto a la acción de la ley, un primer debate se dio entre las escuelas de derecho liberal y conservadoras. Ya en los conservadores Juan Enrique Concha, señaló la idea de solidaridad y búsqueda de la dignidad humana, pero no la igualdad., Bernardino Bravo Lira, “Del Estado modernizador al Estado subsidiario”, Revista de estudios Histórico-Jurídicos, n° XV, Sección Historia del Derecho, Valparaíso, 1995. 25 ODEPLAN, Plan de eficiencia en la acción social, Santiago, 1978, pp. 38. La demanda Agregada implica todos los bienes y servicios producidos por una economía a lo largo de un año, a un nivel de precio que hace posible su producción. 26 Ibíd., 1-3. En este periodo es dirigida la ODEPLAN por Miguel Kast, uno de los primeros ideólogos del giro económico.
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responsabilidades. El costo de la vida no debía ser artificialmente asumido por la sociedad en su conjunto, sino por los individuos en particular. Los objetivos del ajuste estructural fueron construir una nueva relación con el mercado, romper con la tradición desarrollista e instaurar un modelo abierto a las exportaciones. El crecimiento empresarial y la disminución de la ineficiente intervención estatal, que a juicio de El ladrillo solo frenaba el crecimiento del país -y además el sistema de seguridad social- era demasiado oneroso. Por lo tanto, uno de los caminos fue privatizar la previsión y diseñar una forma en que el trabajo permitiera el crecimiento de las empresas y la inversión extranjera27. El principio rector de la economía política consistió en la eficiencia y el ahorro en la acción social, por sobre la protección del bienestar general28. Liberalizar el mercado laboral tuvo costos sociales, este cambio puede verse mediante el Decreto Ley 2.200 de 1978, el cual consagró el libre despido29 -notoriamente distinto a la Ley de inamovilidad de 1966. La experiencia laboral entre 1938 - 1973 tuvo una evolución en la preocupación por asegurar, proteger y promover al trabajador. El PEM y las reformas laborales de la dictadura individualizan y desregulan las protecciones. El modelo erosiona las protecciones hasta generar una nueva condición del trabajo, en un espacio entre la cesantía y el empleo. El PEM hizo del sub-empleo, una perpetuación de lo que el Estado podía ofrecer30. El PEM se vuelve una nueva experiencia que marca a una generación quienes son los primeros en ser integrados a la política de los subsidios de una sociedad de consumo, en donde solo lo que el mercado no puede cumplir es auxiliado de manera parcial por la hacienda estatal. Por ello, el cambio de ser “empleado” y demandar derechos y servicios, es sustancialmente radical a la de un status de “beneficiario” que recibe lo que el Estado puede otorgarle, pues es necesario que él negocie en el mercado su bienestar31. La dictadura tuvo un contexto político-social favorable, ya que tenían el monopolio del poder y un Estado de excepción permanente, no tuvieron oposición organizada (al 27
Anónimo, El ladrillo: Bases de la Política Económica del Gobierno Militar Chileno, Santiago, Re-impresión CEP 1992, 62. Una crítica al sistema previsional chileno, está expuesta en El cascabel al gato. La batalla por la reforma previsional de José Piñera. 28 ODEPLAN, op. cit. 29 Decreto ley n° 2.220 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, publicado en 15 de junio de 1978, Diario Oficial. 30 La relación de la clase obrera con la política ha sido estudiada por Alan Angell, “Clase obrera y la política en Chile” en Desarrollo Económico, Vol. 9, No. 33. 31 Robert Castel maneja la idea de Inexistencia social, para quienes no pueden por sí mismos llevar el peso de la vida.
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menos los primeros años). Así se pudieron desarrollar procesos de desarticulación de organización social, como el plan laboral de José Piñera 1979 que buscaba un sindicato “libre, democrático, financiado, autónomo y despolitizado”32. A pesar de este contexto favorable fue necesaria la intervención política en materias de economía social. El cambio con la anterior intervención se marca en que la nueva relación-intervención no entrega el pescado, sino que hay que salir a pescar, aunque solo unos pocos sabían pescar33. Los archivos del ministerio del trabajo demuestran que existe una cantidad considerable de cesantes que piden la intervención estatal. Así una carta enviada por un médico veterinario de 27 años pidiendo trabajo a Augusto Pinochet, se despide señalando “desgraciadamente, a diferencia de otros más afortunados, carezco de los contactos necesarios […] excepto este intentado con usted”34. La respuesta del Subsecretario del Trabajo deja claro cuál es el nuevo rol del Estado “con esta fecha estamos enviando un oficio al señor Alcalde de la I. Municipalidad de Quinta Normal, a fin de que vea la posibilidad de solucionar su problema de cesantía, ubicándole alguna ocupación adecuada a sus estudios universitarios sea a través de la oficina de colocación en los programas de trabajo a profesionales o técnicos que se están implementando. Lo anterior es cuanto es posible efectuar sobre el particular dado que a la autoridad administrativa le está impedido intervenir en las decisiones que en materia personal le competen a las empresas únicamente”35. En otra respuesta a un requerimiento de trabajo en las mermadas plazas de servicios públicos señala: “las dotaciones de servicios e instituciones públicas, se encuentran restringidas a su volumen mínimo necesario, en consideración a las políticas de reducción del gasto público” finaliza la carta señalando que como a muchos, su caso será tomado por la municipalidad, que lo ocupará en “los programas de empleo a jefes de hogar, o en los planes de absorción de cesantía” 36. Si bien se deja claro que el Estado no se hace cargo directamente y no ejerce una intervención, sí quedan mecanismos por los cuales el Estado auxilia de manera parcelada, absorbiendo la cesantía. Se fragua otro tipo de intervención, esta vez subsidiaria, lo que implica una participación temporal del Estado en ámbitos que “le competen a las empresas únicamente”; no interviene decididamente sino como parche a 32
Estrategia, El gran salto de Chile, Ed. Gestión, Santiago, 1996, p. 14. Tironi, op. cit. 34 Juan Eduardo Vildosola, Carta a Augusto Pinochet, 5 enero de 1983. ANA, fondo Ministerio del Trabajo y Previsión Social, v.3547. 35 Guillermo Arthur, Carta a Juan Eduardo Vildosola, 19 de enero de 1983. Archivo de la administración, fondo Ministerio del Trabajo y Previsión Social, v.3547, Ord. No.82. 36 Guillermo Arthur, carta a Carlos Maldonado Maldonado, 20 enero 1983. ANA., fondo Ministerio del Trabajo y Previsión Social, v.3547, Ord. n° 92. 33
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los problemas que el mercado no puede solucionar, tapando las grietas del modelo para que este no se resquebraje y termine en un levantamiento social. Al tornarse subsidiaria la intervención, aparece como la acción social eficiente y compatible con la iniciativa privada. Sin embargo, esta nueva intervención constó con detractores desde el bando neoliberal, el economista Rolf Lüders ante el alza de los sueldos mínimos señala “Las altas tasas de desempleo propiamente tales persisten principalmente porque existe un alto grado de intervención
estatal en el mercado
laboral que impide que este encuentre su natural situación de equilibrio. Me refiero sobre todo a la disposición que reajusta la remuneraciones de acuerdo al alza en el costo de la vida, que mantiene los sueldos y salarios reales por encima de los necesarios para producir el pleno empleo”37. De esta manera, volver a la intervención de bienestar, era sinónimo de trabas al crecimiento y causa de desempleo. Al contrario, el reajuste del salario fue otra política que sirvió para paliar la caída notable de los salarios reales, Eugenio Tironi señala que esto decantaría en una caída de la mitad de los ingresos de las familias más vulnerables38. Contrario a lo que se ha pensado, que en Chile la teoría se aplicó al pie de la letra, la existencia de medidas interventoras aunque sean parceladas y tibias, refleja la subsistencia del rol protector del Estado. Aunque persista intervención estatal, esta cambió su significado. En la realidad de la sociedad chilena antes del golpe militar, la intervención se asemejaba a todo lo que parecía socialismo, reforma agraria, estatismo y expropiaciones. En la dictadura el concepto persiste, pero las políticas cambian. La realidad que era entendida por intervención ya no es llamada así por el Estado, en cambio favorece usar el término subsidio. Sin embargo, en lo sustancial el subsidio consiste en un auxilio del Estado, políticas sociales como el PEM, sobrepasan el nivel del auxilio y se vuelven una realidad para los “beneficiarios”. La historia del concepto y la realidad se han disociado y la nueva intervención es producto de un Estado no interventor que aborrece la intervención39. El nuevo Estado auxilia no protege, subsidia no da empleo, y se dirige a “beneficiarios” no a trabajadores.
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La Tercera, 24 de octubre de 1979, citado en Ruiz-Tagle, Jaime, Los trabajadores del PEM y del POJH. Santiago, Chile Programa de Economía del Trabajo, Academia de Humanismo Cristiano, 1984. 38 Eugenio Tironi, “Otro rol para el Estado de Chile: de subsidiario a promotor”, Revista chilena de derecho, Vol. 14, No.1, 1987, p. 174. 39 Cfr. Reinhart Koselleck, “Historia de los conceptos y conceptos de historia”, Ayer, Vol. No. 53, Madrid, Ed. Marcial Pons, 2004.
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La respuesta a la cesantía: ¿Subsidio o Trabajo? Una de las primeras medidas económicas de la junta de gobierno fue la entrega de bonos al sector público y privado como medio de compensar “el mayor costo de vida determinado por las presiones inflacionarias heredadas del régimen anterior y las indispensables alzas de precios que han debido autorizarse dentro de una política económica realista que refleje los verdaderos costos de producción”40 estas bonificaciones a las remuneraciones se pagaron mediante la nueva recaudación estatal puesta en marcha en octubre del mismo año. Mediante este mismo decreto se creó el “Sistema de prestaciones familiares”, bajó la intención de unificar la seguridad social en una norma. En la misma línea se promulga tres meses más tarde el Decreto Ley n°307 que regula el “Sistema de prestaciones familiares” que tenía por objetivo “consagrar un beneficio de monto igual para todos los causantes, de aportes uniformes e iguales condiciones para los sectores público y privado”41. Estas son las primeras medidas en seguridad social que promulga la dictadura, buscando dar un paso más se decreta en agosto de 1974 el Decreto Ley 603, que crea un subsidio a la cesantía, tanto para el sector público como privado y de acuerdo al ingreso de los “beneficiarios”, la forma de financiarlo fue mediante la creación de un fondo común42. Aparejado al subsidio, establece la norma el derecho a adscribirse al régimen de “Trabajo Mínimo Asegurado”43, un aspecto contradictorio que no repara el Decreto es la convivencia de dos remuneraciones en un mismo sujeto a pesar que señala “el goce del subsidio de cesantía será incompatible con toda actividad remunerada”44. En definitiva, “el cesante podrá percibir, conjuntamente con el subsidio que le corresponda, la remuneración que se le pague de acuerdo con el régimen de trabajo mínimo asegurado”45, pues no entiende al monto del “Trabajo Mínimo Asegurado” como remuneración aunque lo sea. Como ya vimos que esto no es novedad, en 1973 ya se daban bonos por sobre el sueldo. Las personas que reciban el subsidio, no estaban obligadas a sumarse al “Trabajo Mínimo Asegurado”, sino que de manera voluntaria. Ya inscrito, la municipalidad debía
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Ministerio de Hacienda, Decreto Ley 97 Concede bonificaciones que indica a los personales de; los sectores público y privado, Santiago, 24 octubre de 1973. Esta norma también regula la asignación familiar. 41 Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Decreto Ley n° 307 regula Sistema Único de Prestaciones Familiares, Santiago, 7 de febrero de 1974. Existió desde un comienzo la co-existencia del subsidio, con características propias de trabajo. 42 Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Decreto Ley 603 crea Sistema de Subsidios de Cesantía para los trabajadores de los sectores privado y público, Santiago, 10 de agosto de 1974. 43 Cfr. Macarena Brañes, El Decreto Ley No. 603 de 1974, sobre subsidio de cesantía: análisis y jurisprudencia administrativa, Universidad de Chile, Santiago, 1981. 44 Decreto Ley n° 603, Art. 12 45 Idem.
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darle un trabajo conforme a sus capacidades y a las necesidades comunales, que demandará 15 horas semanales y un tercio del salario mínimo. Se estipuló también que el trabajador no tendría la calidad de empleado estatal y el ingreso proveniente de este no será considerado renta para ningún efecto legal, tampoco imponible y con ello deja expuesta la ambigüedad ¿Qué categoría legal encierra a estas personas?46 El Decreto Ley n° 603, no despeja esta duda y dedica solo tres párrafos muy generales al “Trabajo Mínimo Asegurado” pero plantea que se elaborará un reglamento que especificará sus funciones y reglas. A pesar de que se implantaría a la brevedad, no es hasta febrero de 1975 que el Ministerio del Interior puede ponerlo en práctica. De esta manera, sin un reglamento y a través de una circular (n°42) del Ministerio del Interior se informa a los intendentes la necesidad de implementar un “Programa de Empleo Mínimo”47. Tal como el Decreto Ley n° 603, la circular n° 42 deja la administración del programa a las municipalidades, estas procederán entonces a “la contratación de mano de obra no calificada de trabajadores actualmente cesantes, sin importar el que se encuentren en la actualidad percibiendo subsidio de cesantía”48. La duración del proyecto no debía demandar más de noventa días, terminado este debían esperar otros 90 días - o el tiempo que se hubiese estado en el PEM-
para volver a emplearse en uno de estos proyectos.
Contrario a lo estipulado en el decreto ley n° 603, esta circular estipula que el régimen será de jornada completa y se recibirá el ingreso mínimo del sector privado, más asignación por movilización y asignación por cargas familiares cuando corresponda49. Desconociendo la orientación de las nuevas políticas económicas y con la ambigüedad que traspasa el Decreto Ley n° 603, se estipula en el punto quinto de la circular n°42 que “las municipalidades en calidad de patrón cotizarán ante el servicio de seguro social las imposiciones correspondientes”50 también contradiciendo la normativa anterior que estipulaba que este ingreso que recibía el beneficiario, no se consideraría remuneración para fines legales. Más contradictorio aún es la denominación “patrón” para la 46
El Decreto Ley n° 603 dedica solo tres párrafos muy generales al trabajo mínimo asegurado, pero plantea que se elaborará un reglamento que especificará sus funciones y reglas. 47 A.N.A. Ministerio del Interior, Departamento de Municipalidades, v. 17787, Circular n° 42 de 21 de febrero de 1975. 48 Idem. 49 De acuerdo a la circular n°42 de 1975 del Ministerio del Interior: el ingreso mínimo del sector privado era de 64.000 escudos, la asignación de movilización de 8.400 escudos y por cargas familiares se pagaría 9.400 escudos mensualmente. Cabe recordar que este tipo de ingresos ya están bajo las normas del sistema de prestaciones familiares que regula las cargas familiares (Decreto Ley n° 97 y Decreto Ley n° 307). 50 Ministerio del Interior, op. cit., circular n° 42.
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municipalidad, de acuerdo a las intenciones de la normativa en seguro social, se intentaba instaurar subsidiariedad y apartarse de la paternidad asistencialista, ser patrón del adscrito implica evidentemente un régimen laboral y no un régimen de beneficencia51. En esta aparente contradicción del Estado, es pertinente aclarar que este, mediante la reforma a la seguridad social, buscó sustituir la regulación “des-uniforme y discriminatoria” por una uniforme y universal. Para realizar estos cambios es necesaria la participación del trabajador en su protección, debe aportar en su beneficio, también esta participación del trabajador en su protección debía orientarse a acelerar el desarrollo económico del país, permitiéndose que los mismos trabajadores lleguen a ser dueños de una parte importante de los bienes de producción52. De esta manera el autor de ambos documentos Enrique Montero Marx, subsecretario del interior, enviaba señales difusas en cuanto a la seguridad social. Luego del control al PEM efectuado el 16 de Julio, se envía una nueva circular a los señores intendentes y alcaldes del país, en lo sustancial esta hacía alusión a “situaciones que es necesario reorientar”53. Esta circular reforma la selección de “beneficiarios” del PEM, estipulando criterios de selección: Jefes de hogar con mayor número de cargas, mayor periodo de cesantía y casos que el alcalde califique. Además restringe a solo un miembro por grupo familiar (el jefe de hogar)54. De manera indefinida señala que es necesario que impere el sentido social en la calificación de los “beneficiarios”. Y en virtud de orientar la seguridad social a labores productivas el Ministro permite la participación de empresas privadas en la coordinación de los proyectos. El Estado propicia el crecimiento del PEM y genera vínculos con Estados Unidos, para complementar el programa. Así la circular n° 161 de septiembre de 1975, informa a las intendencias y municipalidades de la firma de un convenio para la entrega de alimentos a los beneficiarios con la agencia internacional para el desarrollo (AID USA)55, se 51
Robert Castel señala que la seguridad era entendida en sus orígenes de dos formas una social y otra civil. La seguridad civil es abordad por el Estado Chileno en 1917 con la creación de la Junta Central de Beneficencia y Asistencia Social. 52 ANA. Ministerio del Interior, Sección ADTVA, v. 17788, circular n° 129 de 10 de Julio de 1975. 53 ANA. Ministerio del Interior, Departamento de Acción Social, v. 17789, circular n° 147 de 11 de Agosto de 1975. 54 El carácter de seleccionar es continuo durante toda la duración del PEM y además que sean los jefes de hogar los seleccionados, en la creencia de que se ampliaba la cantidad de hogares beneficiados si se restringía a uno por familia, como se señaló anteriormente se buscaba la amplitud por sobre la calidad. Esto se refuerza con la creación del POJH en 1982. 55 ANA. Ministerio del Interior, Departamento de Acción Social, v. 17790, circular n°161 de 21 de Septiembre de 1975.
13
beneficiaron de este convenio los trabajadores con cargas familiares y con raciones nimias, pero mensuales: harina 2.4 kg., aceite 300 gr., avena o bulgor 1 kg., CSB 1 kg56. El Estado junto a Caritas se encargaron de la implementación y distribución de los alimentos. El Estado inserta con este convenio al
PEM
dentro
de
su
“campaña
nacional social”, de este convenio los trabajadores quedaron ligados a la beneficencia del Estado. En octubre, a un mes del convenio, se envía la circular n°178 la cual estipula la capacitación de los beneficiarios en conocimientos del área de la construcción 57, para aumentar más la productividad del programa el Ministerio del Interior suscribe un convenio con CONAF para utilizar mano de obra del PEM en el programa complementario de forestación impulsado por el director de esta última entidad Julio Ponce Lerou58, así el Estado realiza traspaso de “beneficiarios” a empleos que el mismo demanda y se ahorra dinero59. Una nueva circular en noviembre, estipuló instrucciones complementarias con el fin de re-orientar anomalías detectadas en controles al programa, así se restringe aún más la selección de “beneficiarios” dejando fuera a: jubilados, pensionados, trabajadores esporádicos e independientes, y pequeños agricultores. Por otro lado, se reitera que los proyectos deben tener de corta duración, y consolida la participación privada que podrá aportar dinero e iniciativas al programa y no solo ayudar en su coordinación como se decretó en agosto. Antes que termine 1975 el Ministerio deberá enviar otra circular estipulando que para los casos de licencias médicas deberá pedirse certificados médicos y señalando que los organismos privados que puedan usar mano de obra del PEM deberán ser sin fines de lucro. Ante la abundante producción de normas respecto al programa, la dirección de acción social del Ministerio del Interior lanza en marzo de 1976 el “Compendio de Instrucciones vigentes”60, en esta recopilación no aparece el primer documento con
Bulgor: “Bulgur” Cereal hecho de granos. CSB: “corn, soy, blends”, alimentos de alto valor proteico. ANA. Ministerio del Interior, Dirección de acción social, v.17790, circular n° 178 de 6 de octubre de 1975. 58 ANA. Ministerio del Interior, Dirección de acción social, v. 17790, circular n° 185 de 14de octubre de1975. El Ministerio del Interior pago sueldos del empleo mínimo un 20% adicional para compra de bienes y/o capital. 59 La política del ahorro estatal debía aplicarse a la seguridad social, de esta manera mediante la circular n°15 de 22 de Enero de 1976 el Ministerio del Interior autoriza a la división acción social de él mismo, a diseñar proyectos con remanentes de financiamiento. 60 ANA. Ministerio del Interior, Dirección de acción social, v.17886, circular n° 46 de 3 de marzo de 1976. 56 57
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reglamentación del PEM61- la circular n° 42- que tenía normas contrarias a las que sigue el Ministerio desde la circular n° 147 en cuanto a la cotización y sueldo. Tiene como novedad este compendio la notificación acerca de un convenio con instituto de seguros del Estado, con quién se contrajo un seguro de accidentes para los “beneficiarios” de un subsidio. Como se ha señalado, el Ministerio del Interior disponía del personal del PEM para hacer convenios con otras entidades públicas, así se realiza en abril de 1976 un convenio entre CONAF y el sector privado para implementar un plan de forestación con personal del PEM, el Fisco pagaría el sueldo de empleo mínimo y el privado solo pagaría la diferencia de este y el sueldo agrícola. Curiosamente en este caso de traspaso de mano de obra, el forestador privado debía pagar las cotizaciones del trabajador, que cabe recordar el Ministerio se había esforzado en considerarlo como beneficiario. Evidentemente el Ministerio se da cuenta del uso de conceptos con significados distintos, que llevaban a reconocer derechos de trabajador estipulados en el código del trabajo de 1931 y las normas posteriores como la Ley nº 16.45562. Esto no hacía sentido con la intención del gobierno de mantener esto como un subsidio, una ayuda estatal. Por lo tanto se envía la circular 117 de junio de 1976, que aclara “que cuando se mencionan los vocablos contratas, contratación y/o convenios en las instrucciones anteriores, están referidas a proceso de admisión que significa inscripción, selección y alistamiento. Esta concepción implica, que no se diseñara ningún tipo de documento (contrato de trabajo, convenios u otros) para celebrar un acto de compromiso entre el municipio y las personas que acojan a los beneficios del P.E.M. Las personas enlistadas o enroladas en cada municipio tendrán derecho a un subsidio. Por lo tanto, deberá entenderse que los vocablos usados en instrucciones anteriores tales como: sueldo, salarios y/o “remuneraciones se entenderá como subsidio”63. Sin embargo otras inquietudes aparecieron, esta vez, correspondió al servicio de impuestos internos intervenir en la ambigüedad conceptual del programa, la cuestión se 61
Sin embargo el Ministerio no se olvida que emitió esta circular y en la circular n° 59 de 16 de marzo de 1976 señala “mediante circular n° 42 de 21 de febrero de 1975, se dio comienzo al programa de empleo mínimo”. Cabe señalar que no se hace alusión al DL603 como documento rector del PEM, lo que se explica por la escasa información que entrega este decreto sobre el programa. 62 Se deroga en Dictadura. 63 ANA. Ministerio del Interior. Dirección de desarrollo comunitario y social, v. 17887, circular n°117, 9 de junio de 1976. ANA. Ministerio del Interior. Dirección de desarrollo comunitario y social, v. 17887, Oficio Ordinario n°3418 del Servicio de Impuestos Internos, subdirección de operaciones, departamento de compraventas. 18 de Junio de 1978. Las cursivas no corresponden al original que llevaba comillas lo que se confunde con los pies de página.
15
suscitó ya que el alcalde de Pudahuel solicito una excepción tributaria de los productos fabricados por “beneficiarios” del PEM. La respuesta del director de impuestos internos es que la Ley se basa en la “igualdad y generalidad” por lo tanto una excepción tributaria significaría una excepción lo cual iba en contra del libre mercado y significaría una desventaja para los pequeños productores. Por lo que, en caso de comercializar la producción del subsidio era necesaria la tributación. Lo que llevaba a que los “beneficiarios” asumieran personalidad jurídica o que el fisco se pague impuestos a sí mismo. A pesar de que solo primo el sentido de hacer productiva la seguridad social, no se especificó, mediante circular u otro documento, que trabajos productivos fuera de convenios realizarían los “beneficiarios”. Así en Junio de 1976 la circular n°k-15764, da cuenta de instrucciones a la evaluación del PEM y ella se da cuenta de la existencia de personal trabajando en aserraderos, talleres industriales, el plan aurífero y talleres municipales. Algunos de estos pudieron haber contenido los productos en cuestión nombrados anteriormente. De acuerdo al objetivo de servicio nacional del empleo - de buscarle empleo de a los trabajadores del PEM en la empresa privada y así darle solución permanente a su cuestión transitoria65- el Ministerio del Interior firma un nuevo convenio, esta vez con el Ministerio de Obras Públicas, para “lograr plena eficiencia y un adecuado traspaso del personal adscrito, hacía labores productivas que les permita desempeñarse como trabajadores normales”66, así el MOP exigió la inclusión de personal del PEM en obras de contratistas suyos, pero con régimen de trabajador normal y no en calidad de beneficiario, liberando al Fisco del pago de su remuneración que pasa a manos del contratista. Ante la notable excepción de este convenio, el punto octavo de la misma circular ingresa una consideración ya conocida “en situaciones especiales de trabajo en que el Ministerio de Obras Públicas pueda absorber personal [del] programa de empleo mínimo, presentará proyectos específicos a los respectivos intendentes”67. Este punto reafirma el proceso de transferencias de trabajadores del empleo mínimo, bajo el rotulo de “beneficiarios”, conformando una planta informal y adjunta a la planta de empleados públicos, que experimentó un fuerte recorte.
64
ANA. Ministerio del Interior. Dirección de Desarrollo Comunitario y Social, v.17887, circular n° k-157, 28 de Julio de 1976. 65 ANA. Ministerio del Interior, circular n°117, 9 de junio de 1976. 66 ANA. Ministerio del Interior. Dirección de desarrollo comunitario y social, v. 17887, circular n°k-164. 10 de agosto de 1976. 67 Idem.
16
El nacimiento del régimen laboral, desde el régimen de beneficencia lo corona la utilización en 1983 de adscritos al POJH en labores de fiscalización de adscritos al PEM. Este acto constituye el reconocimiento de diferenciación de labores dentro de una actividad, lo que es propiamente del régimen laboral. Refuerza esta idea la necesidad de emplear profesionales cesantes como jefes de obra y hombres calificados para el puesto de capataz. A la diferenciación de roles, se suma la diferenciación de monto-sueldo, hacía 1983 los obreros comunes recibían 4.000 pesos, los capataces 15.000 pesos y los jefes de obra 30.000 pesos, aunque todos tenían en común ser cesantes, pero con distinta categoría. Institucionalización de la excepción 1977 -1982 A pesar de la ambigüedad normativa, hacía 1977, la subsecretaría del Ministerio del Interior bajó su producción de circulares y telegramas a las autoridades comunales y regionales del PEM. La falta de consultas sobre la aplicación de las normas se debió a que las autoridades llegaron a un entendimiento de la normativa y el funcionamiento del programa. Las comunicaciones de la subsecretaría se tornan mensuales y con el fin de: pagar el monto del subsidio, solicitar la entrega de proyectos para el programa e informes mensuales sobre el convenio AID. Una muestra de la notable confianza que va ganando el poder municipal es la circular n° E-10 que otorgar “mayor autonomía y flexibilidad en la administración de los presupuestos”68 en concordancia se crea en 1979 el “fondo municipal” forma de financiar todas las políticas des-centralizas. Un síntoma más es la fiscalización, paso de ser mensual a anual y no solo al PEM sino al conjunto de medidas sociales del gobierno, por lo tanto “en el futuro dichas evaluaciones serán requeridas por el nivel central sólo una vez al año”69. Las circulares se institucionalizan como las normas del PEM, a falta de un reglamento Interior da cuenta del compendio de circulares como un documento de consulta para las autoridades. Así es evidente en una comunicación del subsecretario del interior quien ocupa como base otros documentos antes emitidos “el suscrito en su calidad de presidente del consejo de Alcaldes, aclaró que de acuerdo a la circular n° 42 del Ministerio del Interior, en su punto n°5 que dice textualmente, “los trabajadores contratados deberán cumplir diariamente jornada completa de trabajo y recibirán el ingreso mínimo correspondiente al sector privado”70. De esta manera las comunicaciones, se convierten en normas y se mantiene un Estado 68
ANA. Ministerio del Interior. Oficina de planificación y presupuesto, v.18247, circular n° E-10 en 1 de febrero de 1980. 69 ANA. Ministerio del Interior. División de desarrollo, v.17785, circular n°43 de 4 de Mayo de 1981. 70 ANA. Ministerio del Interior, Sub-departamento de Municipalidades, v.17785, Oficio n°284 de 2 de Junio de 1975.
17
de emergencia permanente en las políticas laborales71. El Ministerio del Interior deja de expender circulares complementarias y se queda con las ya señaladas, además el programa comienza a depender menos del nivel central, las decisiones pasaran por el Alcalde y las oficinas des-centralizadas del Estado. El gobierno estuvo concentrado en aplicar el programa en los primeros años, luego que este ya camina por sí mismo, es necesario recubrirlo de una institucionalidad alrededor de modo que haga efectiva el cambio de visión respecto a los problemas sociales. Entre oficinas existentes como la oficina de colocaciones, las municipalidades y ODEPLAN, se crean y fortalecen oficinas especializadas en la atención de la cesantía: Subdepartamento de Cesantía, oficina comunal de acción social (OCASMI), servicio nacional del empleo (SENDE), oficina comunal de información de empleo, comité comunal de acción social, división de desarrollo comunitario y social y el servicio nacional de capacitación y empleo. Estas instituciones colaboraron con el Alcalde y el intendente en la generación de empleo. Sus objetivos se alejaban de la protección y el cuidado del trabajador, en cambio entregaron: capacitación, estadísticas y registros de empleo, proyectos de empleo e información a la población sobre ofertas laborales. Estas instituciones fueron de gran ayuda para descongestionar el municipio de funciones y a la vez conocer de mejor manera el problema de la cesantía. La mayoría de estas oficinas decantaron y se fusionaron con otras, siendo asimiladas por el SENCE, el Ministerio del Trabajo y las municipalidades. Tenían razón de ser sólo en un ambiente de crisis laboral, se alimentaban de la desocupación, por tanto estaban destinadas a ser suprimidas. Además, y como se ha señalado, la aplicación del modelo exigía la reducción de la planta estatal de modo que durante 1976 a 1982, se decanta en una unificación de las muchas medidas e instituciones que se crearon en ambiente de crisis laboral. Por lo tanto las instituciones se usaron para responder de manera temporal y parcial al problema de la cesantía evitando los roles de protección que las instituciones del Estado tuvieron anteriormente. La existencia de medidas e instituciones temporales está condicionada por los indicadores económicos. La creación del PEM y la serie de convenios productivos, lo convierten un factor importante que explica la disminución de 8.3% a 8.1%, cifras más que satisfactorias para una política subsidiaria. A pesar del incremento experimentado
71
Véase Giorgio Agamben, Estado de excepción homo sacer, II, I, Buenos Aires, Adriana Hidalgo Editora, 2007, 25.
18
en 1978, desde este año hasta 1981 la cesantía sólo disminuye, llegando al piso de 7.5% en 1980, este es el mejor año de las políticas de empleo, bajan tanto la cesantía como la desocupación que baja considerablemente
al 10.4%, no solo el gobierno estaba
absorbiendo desocupados sino que también la empresa privada estaba generando empleo (Ver cuadros 3 y 4), son años en los en que parece que el PEM no será necesario e incluso los Ministros de Hacienda hacen públicas declaraciones en pos de la perennidad del PEM. La Junta Militar vive su mejores años desde que está en el poder, casi controlada la desocupación, con una nueva constitución y además consolidando reformas estructurales como el Plan laboral y la reforma previsional de José Piñera. Cuadro 3: Cesantía 1976 -1985 (Porcentajes). Región
Tasa de cesantía 1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
I
10,6
9,3
10,6
8,1
6,9
11,3
15,1
11,1
11,7
11,6
II
8,6
5,5
8,3
11,3
7,9
9,2
14,8
13,6
7,4
8,8
III
9,4
10,1
11,9
11,1
10,3
10,4
14,3
5,2
6,7
5
IV
6,6
8,7
10
7,5
8
8,6
11,9
12,4
9,3
10,5
V
6,6
8,4
9,4
8,7
9,1
8,9
15,5
13
12,7
8,1
RM
9,9
9,2
10,1
10,3
7,6
8,7
19,7
13,5
14,2
12,3
VI
11
7
10,6
11,5
8
10,9
16,8
11,6
9,4
5,8
VII
6,3
9,5
9,9
11,1
5,2
8,1
11,7
11,5
7,9
8,9
VIII
7,3
7,5
11,1
11,2
8,7
9,2
10,2
8,2
6
6,5
IX
6,6
5,1
8,6
6,3
6,5
6,3
10
8,5
7,3
4,3
X
5,4
5,5
7,2
5,9
5
7,1
9,9
8,9
7,4
4,8
XI
5,6
6,8
8,1
6,9
7,1
8,8
10,4
11
5
3,8
XII
6,1
7,4
9,3
7,7
4,1
8,7
14,9
6,9
9,1
7,3
8,1
9,8
9,7
7,5
8,7
15,4
11,6
10,8
9,3
Total país 8,3 Fuente: Banco Central.
Cuadro 4: Desocupación 1976 -1985 (Porcentajes)72. Región
Tasa de desocupación 1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
I
14,4
13,2
16,9
11,7
9,9
14,1
19,1
15,2
14,5
13
II
12,4
8
12,3
14,4
10,1
11,9
18,8
17,1
9,4
11,3
III
13,8
13,4
17,5
15
15
12,5
17,3
5,8
7,7
7,9
IV
11,9
13,7
14,9
14,6
12,9
12
18,1
16,4
12,8
12,9
V
10,5
13,1
14,9
13
12,1
12,2
21,3
17,1
16,8
12,2
RM
13,2
11,2
13,4
12,9
9,8
10,8
23,8
16,5
18
15,1
VI
16,4
10
15,2
17,4
12
14,2
21,3
13,2
11,2
7,2
VII
10,7
16,5
15,2
15,9
7,1
10,8
14,9
13,6
9,7
10,3
72
La tasa de desocupación es el cociente entre los desocupados y las personas en la fuerza de trabajo, expresado en porcentaje. La tasa de cesantía es el cociente entre los cesantes y las personas en la fuerza de trabajo, expresado en porcentaje.
19
VIII
14,8
14,2
17,7
18,3
13,3
12,2
13,8
10,4
7,7
9,7
IX
11,5
9,4
13
10
9,2
8,9
14,6
11,5
9,6
6,9
X
10,1
8,7
10,9
9,4
7,7
10,5
13,9
13,3
10,5
6,6
XI
7,8
9
10,5
9,5
10,5
12,5
15,9
14,6
6,4
4,5
XII
10,4
9,7
12,6
9,3
5,5
10,9
18,3
9,6
10,5
8,8
11,8
14,2
13,6
10,4
11,3
19,6
14,6
13,9
12
Total país 12,7 Fuente: Banco central.
Las mejores cifras de empleo son el primer triunfo de la política subsidiaria, consolidada a sus autores en las cabezas directivas de la administración y despeja la ambigüedad inicial. Esto tiene relación con una consolidación de la vertiente neoliberal en la dirección de la economía política del régimen. Para Verónica Valdivia el “Plan laboral” de José Piñera es el punto culmine de la consolidación del libre mercado y la caída de la racionalidad pensada desde el Estado para la sociedad73. El Plan laboral significó una orientación clara ante la ambigüedad trae profundas reformas al mundo laboral pero en forma de Decretos Leyes, no renueva el Código del Trabajo vigente de 1931, sin embargo los cambios desreguladores en materia laboral son significativos. De esta manera el estatismo del Código del Trabajo de 1931 reguló en materias de contratos colectivos, permitió al sindicato la negociación del salario mínimo y lo más importante entendió que las acciones del Estado deberían proteger y cubrir al trabajador, generar ramificaciones para construir una “red de asistencias” en torno al trabajo. A pesar de todo lo señalado para el sector público, la sindicalización estaba prohibida “No podrán sindicalizarse ni pertenecer a Sindicato alguno, los empleados u obreros que presten sus servicios a1 Estado, a las Municipalidades o que pertenezcan a empresas fiscales”74. Aunque el sector público pugnó por la sindicalización, el plan laboral vuelve a establecer restricciones a la sindicalización, en la interpretación su autor - José Piñera - el negociado de los sindicatos había consolidado un escandaloso sistema de “jugosas ventajas personales”75. La intervención de bienestar había sido entendida por Piñera como el principal problema, el bienestar de unos es la precariedad de otros de este modo es incompatible la excepcionalidad y la diferenciación jurídica por tipo actividad, la única diferencia plausible es la de productividad. De esta manera la des-sindicalización decantó en la prohibición de la negociación por actividad de producción cortando de raíz las posibilidades de los cordones industriales. Piñera vio a la negociación opuesta a Valdivia, Verónica. “Estatismo y neoliberalismo: un contrapunto militar. Chile 1973- 1979”, Historia, n° 34, Santiago, 2001. 74 Código del trabajo 1931, Art. 365, 78-89. Recién en 1943 se funda la ANEF por Clotario Blest. 75 José Piñera, El cascabel al gato. La batalla por la reforma previsional, Zig-Zag, 1992, pp. 3. 73
20
la producción los sindicatos tienden a bajar la eficiencia de la economía. Las relaciones con el mundo laboral deberían individualizarse, salir de la red
e ingresar a la
competitividad. Este punto es reflejo del cambio de concepción de sociedad que se plasmó con este proyecto, así se encauzó de una sociedad salarial a una sociedad de propietarios. Las intenciones de hacer a los trabajadores dueños de las empresas llevaron a los mismos a comprar acciones, la privatización y venta de las empresas estatales. Concebir al trabajador como individuo, está consonancia con hacer del trabajo un bien transable, hacer de la sociedad salarial el recurso humano por lo tanto hacer del trabajo un recurso transable más que un derecho social. En este entendido las carteras de Hacienda, Interior y Trabajo reformaron los programas de beneficencia. Si el PEM llegó hasta los sub-contratistas en 1976, hacia 1979, a nadie le extrañaba que la política asistencial sea productiva en talleres, pequeñas industrias e incluso remodelando el Estadio Monumental76. La beneficencia se tornó tan productiva como el trabajo mismo, además constaba con una normativa consolidada e incluso demandantes del producto en el sector privado. Si bien las labores fueron pensadas para el bienestar comunal ya en 1981 el buen ritmo de la economía incentivaba a seguir creciendo, y bajar la productividad ¿Cómo eliminar el PEM entonces? Como hemos señalado el entendimiento de la ambigüedad normativa y la consolidación de la institucionalidad subsidiaria, estuvieron apoyados por las buenas cifras de empleo, tanto desocupación como cesantía habían experimentado un descenso considerable en gran medida por el PEM. Sin embargo al llegar 1982, la economía chilena entra en crisis y los despedidos aumentan, toda esa nueva masa cesante demandará un cupo en el PEM, que no dará a vasto, por ello se crea otro programa de similares características que sólo se concentre en jefes de hogar y dueñas de casa. Nuevamente los despidos traen asistencia, nuevamente la crisis es respondida con un programa temporal, más personas entran al limbo del sub-empleo ahora llamado POJH.
Conclusión En los primeros años de gobierno, las instituciones revelaron la subsistencia de la lógica de protección, aunque se desmantelen las protecciones. Es decir, aunque el gobierno militar trato de instaurar la lógica subsidiaria como medio de relación con lo social, inevitablemente – por la naturaleza misma del programa de cesantía– lo llevó hacía algún tipo de empleo, aunque sea el más precario, y la sola iniciativa estatal como 76
Revista Hechos Urbanos Boletín de información y análisis, n°27, noviembre 1983.
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fundamento de los programas hacen de ella una acción interventora, aunque sea en su grado más mínimo. Por lo tanto mediante las circulares y oficios, el gobierno que tanto quiso desmarcarse de la intervención, la ocupó sin reconocerlo. La confusión de las autoridades y las instituciones en la adopción de nuevos principios económicos generaron soluciones inestables a los problemas económicos. Si hacia 1974 el problema lo constituyeron los cesantes, luego que el PEM fue puesto en práctica el problema se centró en los subsidiados. Así el Estado incentivó un tipo de dependencia estatal, cuando lo que se pretendía en estos primeros años era generar las condiciones propicias para el libre mercado. La gran masa de cesantes, se convirtió en la gran masa de subsidiados del Estado. La intervención subsidiaria se convirtió matizadamente en la forma en que el Estado se relacionaba con lo social. Como se ha expuesto, la confusión generó excepcionalidad. La falta de certezas generó la institucionalidad de la excepción. Así las instituciones funcionaron con principios contradictorios, posibilitando la dependencia de la sociedad del Estado, en medio de la desmantelación de las protecciones. La intervención persistió en la lógica del Estado. Hacia 1982 se da una gran intervención a los bancos, con la crisis del mismo año el Estado deberá volver sobre la excepcionalidad del PEM para emplear a los cesantes. Entonces ¿Intervenir o desregular? La dictadura militar en Chile ha sido vista como un gobierno neoliberal, autoritario que reformuló el Estado y las instituciones chilenas. En esta ponencia, hemos examinado el periodo desde las incertidumbres de las autoridades, desde sus contradicciones y sus traspiés. Este enfoque permite vislumbrar como el gobierno y las instituciones a pesar de los cambios que encabecen, involuntariamente o por necesidad, son llevados a usar los principios que pretenden abolir. Es decir lo que al principio fue confusión y desorientación se constituyó en la política social que lego la dictadura a la concertación. Los gobiernos concertacionistas se concentraran en calificar al beneficiario, en programar subsidios y ayudas. A fin de cuentas, Como señala Castel “el seguro social se ha convertido en la seguridad social”77.
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Robert Castel, El ascenso de las incertidumbres. Trabajo, protecciones, estatuto del individuo, México, Fondo de cultura económica, 2012, p. 155.
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