Interpelando la mirada del donante.
El debate en torno a la efectividad en la ayuda internacional al
desarrollo.[1]
Eduardo Porretti
[email protected]
New School for Social Research, NYC.
Introducción
El objetivo de este artículo es explicar los elementos básicos del concepto
de eficacia de la ayuda, describir el estado actual de la discusión entre
los actores políticos y académicos, así como reflexionar sobre la
genealogía y la narrativa ideológica detrás de este concepto.
El creciente interés en el concepto de eficacia de la ayuda (EA) está
vinculado al punto de inflexión en el debate que tiene lugar en ámbitos
políticos y académicos, como consecuencia del fracaso parcial de sucesivas
estrategias en el apoyo al desarrollo económico y social de los países
pobres por parte de la comunidad internacional.
El debate -inicialmente enfocado en el volumen y la previsibilidad de la
ayuda- se centró luego en la eficacia de la misma, buscando medir el
verdadero impacto y establecer las causas de los fracasos consecutivos.
La definición básica de la eficacia de la ayuda indica que la misma busca
asegurar el máximo impacto de la ayuda financiera en la cooperación al
desarrollo, a fin de mejorar las condiciones de vida, reducir la pobreza y
facilitar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, agilizando
el cumplimiento de otros objetivos de desarrollo convenidos
internacionalmente.[2]
Los principales hitos en el proceso histórico de (EA) fueron el Consenso de
Monterrey sobre la Financiación para el Desarrollo en 2002, el Foro de Alto
Nivel sobre Armonización en Roma en 2003, la Declaración de París sobre la
Eficacia de la Ayuda en 2005, el Plan de Acción de Accra aprobado en 2008,
y el Foro de Alto Nivel de Busán en 2011.
El rol de la OCDE y del DAC
Todas estas conferencias fueron convocadas por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, por sus siglas en inglés). De
acuerdo con la definición oficial, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
de la OCDE es un foro que "ayuda a asegurar una vida mejor para la gente en
el mundo en desarrollo mediante el seguimiento de la financiación del
desarrollo, asegurándose de que las inversiones se llevan a cabo con
eficacia y promoviendo la gobernanza política".[3]
A pesar de su expansión global (con 34 países miembros que provienen de
todas las regiones geográficas), la organización sigue siendo percibida
como la expresión de un grupo cerrado de naciones ricas. Algunos expertos
(O´Keffe, 2013) afirman que el CAE también es visto como un foro que
promueve principalmente la liberalización económica y el "buen gobierno",
un marco conceptual que se percibe integrado con un enfoque occidentalizado
al desarrollo; una agenda política que promueve en gran medida su propio
interés económico y comercial; una perspectiva que promueve el papel del
mercado en la asignación de recursos, criticando el papel del Estado en las
regulaciones del mercado; una agenda que empuja a las estrategias
fiscalmente restrictivas y un programa que sostiene que la pobreza y el
subdesarrollo son principalmente consecuencia de las circunstancias
locales, como la falta de institucionalización , la corrupción de las
autoridades locales y las prácticas comerciales restrictivas, como el
proteccionismo.
Algunos investigadores (Judith Clifton y Daniel Díaz- Fuentes, 2011)
consideran que la evolución de esta organización refleja estrechamente las
fases más importantes en la economía política internacional desde la
posguerra. Así, afirman que la dependencia a largo plazo de la OCDE sobre
el enfoque occidental sobre el desarrollo se ha convertido en un obstáculo
para sus esfuerzos para adaptarse a la última fase de la economía
internacional, caracterizada por el ascenso de las potencias no
occidentales.
La OCDE ha reaccionado ante esta situación con el lanzamiento en 2007 del
Proceso de Involucramiento Mejorado -Process of Enhanced Engagement- dando
lugar a relaciones más fuertes con las economías emergentes, tanto en el
plano político como en el analítico.
Cuadro de Evolución conceptual de la EA
Principales conclusiones de la Declaración de París: apropiación (para que
los países en desarrollo puedan establecer sus propias prioridades para el
desarrollo, fortalecer sus instituciones y se enfoquen en la coordinación
de la ayuda; alineación (en torno al desarrollo de las prioridades del
país); armonización (para evitar duplicaciones y simplificar los
procedimientos); gestión orientada a resultados (se centran en la
producción -y el monitoreo- de resultados); la responsabilidad mutua (los
donantes y los países en desarrollo son responsables de los resultados que
alcanzan el uno al otro).
Principales conclusiones de la Agenda de Accra para la Acción:
previsibilidad (donantes comprometen inversiones de largo plazo -3 a 5 años-
); uso de la infraestructura y del sistema productivo instalado como la
primera opción y condicionalidad (los donantes deben abandonar los esquemas
de condiciones prescriptivas).
Principales conclusiones de Busán
De acuerdo con el Documento Final del IV Evento de Alto Nivel, el
partenariado propuesto en Busán es un documento sustancialmente diferente
de los acuerdos de Roma, París y Accra. Si estos acuerdos allanaron el
camino hacia un enfoque más coherente para la prestación de ayuda y la
gestión impulsada por un grupo de donantes del CAD-OCDE, Busán acepta la
diversidad en la cooperación al desarrollo y la voz de los donantes no
pertenecientes al CAD como dimensión significativa. [4]
De hecho, se afirma que hay en ese documento una narrativa que promueve el
liderazgo de los países recipiendarios no miembros del CAD en los esquemas
de cooperación. En un gesto hacia los países que rechazan la incorporación
de esta dimensión en la Cooperación Sur-Sur, el documento hace hincapié en
que la cooperación Sur-Sur es diferente a la cooperación Norte-Sur y que
los principios, compromisos y medidas presentadas en la Alianza de Busán
son de naturaleza voluntaria.
En esa mirada, el marco de desarrollo eficaz propuesto desde Busán opera
como una respuesta a las críticas por la falta de mirada sistémica, ya que,
en esta perspectiva el desarrollo deberá ser impulsado por un crecimiento
fuerte, sostenible e inclusivo; los recursos propios deben jugar un papel
más importante en la financiación de sus necesidades de desarrollo, aumenta
la responsabilidad de los gobiernos frente a sus ciudadanos; las
instituciones estatales y privadas deben diseñar estrategias de eficacia y
mutuo control y monitoreo de objetivos; el objetivo final de estas
estrategias de desarrollo será la integración de los países en desarrollo
en esquemas regionales y globales de complementación económicas, lo que se
logrará con economías de escala de alta competitividad.
El debate sobre la EA en Naciones Unidas.
La EA se ha debatido en la última década en diferentes escenarios
multilaterales. En el marco de las negociaciones que tienen lugar tanto en
la Asamblea General, en el Consejo Económico y Social como en las Juntas
Ejecutivas que regulan el accionar de las agencias en el terreno, este
asunto se ha tornado cada vez más polémico.
Para algunos miembros del Grupo de los 77 más China esta iniciativa es tan
controvertida que el intento para incluir una referencia a la Conferencia
de Busán sobre EA (básicamente, por parte de la Unión Europea) contribuyó
decisivamente al fracaso de diferentes procesos de negociación en la
Asamblea General de la ONU. Esta situación fue reflejada por la prensa
internacional, al destacar que "a pesar de su valor potencial para los
países pobres, la colaboración global se ve perjudicada por sus vínculos
con la OCDE, aún vista por muchos en el grupo G77 de países en desarrollo
como un club para los ricos"[5].
Uno de los escenarios más relevantes es el Foro sobre Cooperación para el
Desarrollo (FCD) en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas
(ECOSOC).[6] Las recientes reuniones (2011-2014) del Foro fueron el
escenario de un debate preliminar sobre el concepto de eficacia de la ayuda
en general y las conclusiones de la Conferencia de Alto Nivel de Busán, en
particular. Algunos países (Corea del Sur, España, México, Reino Unido y
Estados Unidos, entre otros) celebraron los logros del Foro de Alto Nivel
sobre EA y la evolución de la narrativa, haciendo hincapié en su interés en
la construcción de mecanismos de implementación a través del sistema
multilateral.
Otros países (Brasil, Cuba, Venezuela, Uruguay, India, entre otros)
manifestaron su preocupación-más allá de la discusión de fondo-sobre
cuestiones de procedimiento, como la inclusión en el foro ECOSOC de una
cuestión que no fuera aprobada por un mandato de la ONU, ni tiene consenso
y es sólo el resultado de un proceso de negociación en el que los Estados
miembros de la ONU no tienen ningún papel que desempeñar.
En 2012, la Junta Ejecutiva del PNUD se dio una situación arquetípica
cuando la delegación coreana apoyó una propuesta de la Secretaría del
Programa para brindar información sobre las conclusiones de la Conferencia
de Busán, objetada por las delegaciones de Brasil y El Salvador, lo que
trabó las negociaciones y suspendió la implementación del informe que se
brindaba a la Junta.
En el mismo año, la sola mención del concepto de "efectividad de la ayuda"
y las intenciones de elogiar las conclusiones de Busán generaron la
oposición generalizada del Grupo de los 77 más China y provocaron el
fracaso de las negociaciones del Comité de Alto Nivel sobre la Cooperación
Sur-Sur, un Comité que fue suspendido sin tener decisión alguna por primera
vez desde su creación.
Algunas posiciones en torno al debate por la EA en las Naciones Unidas.
Brasil
El gobierno brasileño considera que, sin perjuicio de la contribución
aportada por la Declaración de París y la Agenda de Accra para la Acción,
la narrativa de la EA básicamente reproduce la rigidez conceptual del
enfoque de los países donantes para la cooperación internacional al
desarrollo, especialmente en torno a la provisión de AOD y otros mecanismos
de financiación al desarrollo.
Desde el punto de vista de Brasil, esa perspectiva encarna varias
dificultades. En primer lugar, el subdesarrollo tiene múltiples causas y la
AOD no puede ofrecer soluciones definitivas a los problemas que se derivan
de causas estructurales que requieren la reformulación de las relaciones
económicas, financieras y comerciales.
Por lo tanto, limitar el debate sobre la evolución de la cooperación para
el desarrollo sólo a la "eficacia de la ayuda", segregando a otras
dimensiones claves, como el comercio internacional, los mecanismos
financieros y la transferencia de tecnología, muy probablemente se
traducirá en logros reducidos y resultados insuficientes.
Al igual que otros países del Grupo de los 77 más China, Brasil afirma que
la agenda de la "eficacia de la ayuda" se basa fundamentalmente en modelos
adaptados a las circunstancias particulares de los países donantes, Brasil
entiende que no hay ninguna razón para que estas prácticas deban adoptar
automáticamente por otras modalidades de cooperación para el desarrollo,
como la cooperación Sur-Sur e incluso por organizaciones multilaterales que
trabajan bajo diferentes patrones conceptuales.[7]
EE.UU.
La posición de EE.UU. hacia la EA muestra un apoyo histórico de la
iniciativa. Sin embargo, Estados Unidos ha reconocido que la asistencia
oficial para el desarrollo de los gobiernos y las organizaciones
multilaterales ya no es el principal motor del crecimiento económico.
La ODA-en comparación con el crecimiento del sector privado y el aumento
del comercio, el uso de los recursos nacionales propios, las remesas y los
flujos de capital- constituye sólo el 13 % del es sólo 13 por ciento de los
fondos de financiación al desarrollo, pero que todavía sirve como un
catalizador para despertar el progreso autosustentable.
La posición de EUA reconoce que los cambios en el paradigma del desarrollo
implican que las viejas distinciones - como "donante" y "receptor" - son
menos relevantes, ya que muchas de las economías emergentes asumen roles
tanto de receptores como de donantes, aunque todavía puede resultar
significativo destacar los roles y las responsabilidades en este proceso.
Estados Unidos apoya –aunque de manera parcial- la tendencia a otorgar
ayuda financiera sin condicionalidades. Así, entre 2005 y 2009, el
gobierno de los EE.UU. duplicó el porcentaje de asistencia sin
condicionalidades (32 % al 68 %). Finalmente, para el gobierno
estadounidense, es crucial que los países en desarrollo reconozcan que el
sector privado -nacional y extranjero- puede desempeñar un papel productivo
en el desarrollo.[8]
PNUD/UNDG
Desde su creación, el PNUD apoyó la perspectiva de la eficacia de la ayuda.
El PNUD ha manifestado que si bien es cierto que las conferencias de alto
nivel sobre EA no fueron reuniones de NNUU, la amplitud de la participación
y el respaldo masivo a los Documentos Finales de esas reuniones demuestra
la legitimidad de esa perspectiva y la importancia que la misma tienen para
el trabajo del PNUD, buscando explorar nuevas alianzas para la financiación
al desarrollo.[9]
Así, el PNUD ha venido desempeñando un papel clave en la implementación de
los lineamientos de Busán en el sistema de cooperación para el desarrollo
de las Naciones Unidas, especialmente atendiendo su rol preponderante en el
UNDG. Sobre este tema, el UNDG "reconoce que el entorno actual de la ayuda
ofrece nuevas oportunidades de financiamiento para el desarrollo eficiente
a través de una serie de compromisos internacionales sobre la calidad de la
ayuda y una diversidad de modalidades de ayuda y los agentes de asistencia
al desarrollo"[10].
Esto incluye modalidades de cooperación multilateral tales como "Delivering
as One" (Unidos en la acción), enfoque que procura una respuesta coordinada
por parte del sistema multilateral, que también apoya la perspectiva
provista por la narrativa de la Efectividad en la Ayuda.[11]
Estrecheces, volumen, composición: los límites de la ayuda.
En algunos circuitos académicos y políticos puede verse un creciente
consenso sobre los límites de la AOD en el logro del desarrollo económico y
social, cuando el accionar de los actores internacionales no apunta a
modificar las estructuras económicas locales y globales existentes.
Diversos especialistas sostienen que el superar la crisis actual requiere
de reformas significativas de la arquitectura de gobernanza actual en todos
los niveles, incluidas las instituciones financieras internacionales, los
mercados globales, el comercio internacional y las inversiones extranjeras
directas, incluidas las iniciativas para el alivio de la deuda externa.
En una mirada más amplia, dirigen su atención al bajo ritmo de la
transferencia de tecnología, la falta de acceso a los mercados, los
excesivos controles migratorios, la necesidad de una interpretación más
flexible de los derechos de propiedad (especialmente en torno a las
limitaciones impuestas por los ADPIC/TRIPS desde la Ronda Uruguay del
GATT), el rol de las Instituciones Financieras Internacionales y el uso de
condicionamientos para brindar ayuda financiera. Estas dimensiones están
incluidas en una lectura integral, más relacionada con la gobernanza
macroeconómica global que con la asistencia al desarrollo.
Sin embargo, la perspectiva de la EA indica que los países desarrollados,
más que en discutir asuntos sistémicos siguen focalizados en la gobernanza
de las instituciones políticas locales de los países receptores (buena
gobernanza, en la forma definida en la perspectiva del Consenso de
Washington, centrado en la transparencia y la lucha contra la corrupción
política), como así también en otras dimensiones (empoderamiento femenino,
economía verde), relevantes para las perspectivas del donante.
En los últimos años, algunos especialistas iniciaron una discusión más
amplia relativa al impacto de la ayuda: William Easterly centró su trabajo
en el hecho de que el sistema de ayuda es extremadamente burocrático y
demasiado planificado y, por lo tanto, rígido e inflexible en la forma en
que la ayuda es asignada y utilizada.
Por su parte, Dambisa Moyo destaca los excesos e hipocresía del sistema de
ayuda, que beneficia a la mayoría de aquellos que trabajan en la industria
de la ayuda. En la misma línea, Yash Tandon argumenta que el punto de
partida conceptual no es la ayuda, sino el desarrollo estructural. Este
pone énfasis en atacar la fórmula neoliberal, donde el crecimiento proviene
de los mercados abiertos, inversión extranjera directa más una buena
gobernanza.
Otros análisis se han focalizado en la composición de la ayuda: gran parte
de la ayuda ha adoptado un ángulo militarista parecido a los modelos de la
Guerra Fría, de acuerdo con los cuales, los receptores más importantes son
países de Oriente Medio o estados asiáticos, donde los países ricos están
enfocados en las causas del terrorismo internacional.
Según algunos autores, ese es el modelo de los Estados Unidos en su apoyo
financiero a Israel y Egipto (Priest, 2004, Hodge, 2011, Glain, 2012). Así,
un modelo similar sería el seguido por la Unión Europea, en un patrón de
asistencia internacional que vincula al desarrollo con la seguridad
internacional, promocionando la securitización de la agenda del desarrollo
(Serré, 2012), con distintas variantes, en las que persisten algunos
matices en torno a la percepción de la amenaza impuesta por el terrorismo
internacional y su relación con la pobreza (Armitage, 2007).
Simultáneamente, otra parte de la discusión sobre la ayuda ha estado
prestando creciente atención al volumen de asistencia, ya que ha ido
disminuyendo en relación con el 0,7% del PBI establecido por la comunidad
internacional hace casi 40 años[12]. Según la mirada de algunos
especialistas (Hirvonen, 2005), los volúmenes de asistencia se mantuvieron
iguales en los 70/80, en comparación con el ingreso nacional de los
donantes.
Así, parece existir una fuerte relación entre el volumen de ayuda y la
situación política internacional con respecto a la ayuda de los países
donantes a los países en desarrollo: "La real desventaja, sin embargo,
surgió en los 90 cuando los volúmenes de ayuda comenzaron a caer, no solo
medidos en proporción con el PBI, sino también en relación con el dólar".
Hirvonen asegura que el final de la Guerra Fría ha jugado un rol crucial en
la reducción de los presupuestos para la ayuda internacional, ya que
durante la Guerra Fría los países occidentales, (particularmente, los EUA),
habrían utilizado la ayuda al desarrollo para apoyar sus objetivos
geopolíticos. Varias naciones occidentales también atravesaban problemas
fiscales a principios de los 90 y la asistencia de desarrollo era,
generalmente, una de los primeras variables a la hora de recortar
presupuesto[13].
¿Una agenda política?
En un terreno práctico, si el enfoque promovido por la EA constituye la
perspectiva central de la asistencia oficial al desarrollo, podría resultar
casi inevitable que el cumplimiento de las principales metas convierta a
esa agenda en condicionalidades para la recepción de la ayuda.
De acuerdo con esta perspectiva, el foco en la gobernanza institucional
interna del país recipiendario de la ayuda -condición específicamente
requerida cuando los fondos son extendidos bajo el patrocinio del Banco
Mundial- genera una situación prototípica de condicionalidad. Como lo
sostiene un experto en la labor del Banco Mundial (Santisso, 2001), "el
condicionamiento de la ayuda representa un intento por parte de los
donantes de utilizar la ayuda como un incentivo para reformar las políticas
e instituciones de los países en desarrollo"[14].
Algunos expertos (Collier, 1997), aseguran que al leer la literatura
académica de algunos especialistas de los países donantes se puede ver cómo
las principales preocupaciones giraron en torno al hecho de si la ayuda
extranjera puede efectivamente funcionar como un incentivo para el gobierno
receptor para llevar a cabo reformas orientadas al mercado, o si los países
recipiendarios serían capaces de evitar la corrupción gubernamental que
suele estar asociada al rol activo del Estado en la economía. En general,
las interpretaciones coinciden en que la ayuda extranjera suele ser
utilizada para promocionar la expansión comercial, la disciplina fiscal y
las reformas económicas que protegen los derechos de propiedad, lo que
constituiría el disparador del desarrollo económico y la justicia social en
los países receptores, promocionando, al mismo tiempo, reformas
democráticas (Bearce, 2008).
En esa misma línea, sobre la agenda política vinculada a la provisión de
ayuda, algunas lecturas (Eckhard Deutscher et al, 2010) aseguran que ésta
hace foco en la promoción de reformas de políticas por parte del receptor,
las que, en general, implican reestructuraciones políticas e
institucionales, no necesariamente orientadas a alentar la autonomía del
receptor.
Según esa interpretación, estas reformas políticas podrían debilitar más
que fortaceler, las estructuras económicas y sociales en la búsqueda de
desarrollo o, incluso, exacerbar, más que mitigar, las condiciones que
generan situaciones de conflicto violento. La fuente de esa trama se
vincula a que, por lo general, la mirada del donante no valoraría las
decisiones soberanas del país receptor, concibiendo las relaciones
internacionales no necesariamente de forma equitativa o, simplemente,
teniendo una visión errónea de la dinámica de la historia y la genealogía
del poder político en el país beneficiario.
El impacto real de la ayuda.
Como mencionamos anteriormente, el discurso de la efectividad de la ayuda
también está regido por el énfasis en la capacidad de absorción, de acuerdo
con el cual, el impacto de los flujos de ayuda dependen de la calidad de
las instituciones políticas y políticas públicas del país receptor
(Burnside and Dollar, 2000 y 2004).
Esta suposición generalizada fue refutada por evidencia reciente,
especialmente en la experiencia de América Latina, región que experimentó
un boom económico basado en el mercado de materias primas, con una
creciente intervención estatal, sin ayuda externa significativa, ni tampoco
buena gobernanza (en los términos propuestos por la EA).
Asimismo, algunos especialistas (Mosley, 1987, Boon, 1994) han estado
sugiriendo que no existe una correlación estadística significativa (y, de
ningún modo, causalidad) entre la ayuda y el crecimiento económico, o que
el impacto es insignificante.
Otros enfoques sobre el impacto real de la ayuda (Gupta e Islam, 1983)
destacaron la importancia de la etapa de desarrollo, al sugerir que la
ayuda podría ser útil solo cuando estuviese asociada con un estado de
desarrollo más alto: cuanto más elevado el estado de desarrollo, más
eficientemente utilizada es la ayuda. Sin embargo, en un estado de
desarrollo más bajo una importante parte de la ayuda podría ser utilizada
para propósitos de consumo, antes que para formación de capital (Kabete,
2008).
Algunos expertos (Whitfield, 2009) sostienen que el impacto de la ayuda
debería estar focalizado en aumentar la productividad agrícola e industrial
como una estrategia a largo plazo de reducción de la pobreza, en vez de
brindar soluciones a corto plazo (agua potable, asistencia médica y
educación primaria).
En definitiva, hay una creciente literatura académica que debate el impacto
real de la ayuda extranjera en la promoción del crecimiento y desarrollo
económicos (Bears and Tirone, 2010). Por un lado, existe evidencia que
sugiere que la ayuda extranjera fue exitosamente utilizada (Burnside and
Dollar, 2000) para estos fines.
Sin embargo, otros expertos (Boone, 1996) no encontraron prueba alguna de
que la ayuda económica fue económicamente efectiva: "La ayuda no aumenta de
manera significativa la inversión y el crecimiento, ni tampoco beneficia a
los pobres en términos de mejoras en los indicadores de desarrollo
humano"[15].
Una perspectiva personal sobre la narrativa detrás del concepto de EA.
Como comentario preliminar, es importante destacar - más allá del debate
sobre su efectividad- la obligación política de los países desarrollados en
cumplir con sus compromisos históricos[16]. En tal sentido, la ayuda
(especialmente la AOD) debería haber aumentado en su previsibilidad y
volumen.
Sin embargo, si la narrativa de la EA se impone como la perspectiva
dominante sobre el modo en que se asigna la ayuda internacional, se podría
estar promocionando una agenda que no busca necesariamente una reforma
económica estructural que promueva la inclusión social mediante el
desarrollo sostenible a largo plazo, alineando la ayuda con las prioridades
del receptor.
Asimismo, más allá del rol de la ayuda internacional en la reducción de la
pobreza, considero que el subdesarrollo posee múltiples causas y –por fuera
de la necesidad de que los países ricos cumplan con sus compromisos- la AOD
–animada por la perspectiva de la EA- no puede ofrecer soluciones
definitivas a problemas relacionados con causas estructurales que
requieren, entre otras reformas, la reformulación del sistema económico,
financiero y de comercio internacional.
Por lo tanto, simplificar el debate a la evolución de la cooperación de
desarrollo principalmente sobre la efectividad de la ayuda no solo implica
poner toda la responsabilidad sobre las capacidades de absorción de los
países en desarrollo, sino también dejar de lado dimensiones sistemáticas,
tales como el comercio, las finanzas y la transferencia de tecnología,
generando así un cuadro incompleto de la situación.
Si bien se percibe una evolución en el marco de la Efectividad en la Ayuda
(incorporando dimensiones tales como la previsibilidad en la provisión de
fondos, el fin del condicionamiento y provisión de ayuda no atada), logrado
una importante evolución conceptual de los cinco Principios de Paris
originales (Apropiación, Alineación, Armonización, Resultados, Mutua
rendición de cuentas), considero que el concepto de efectividad de la ayuda
aún posee un marco ideológico rígido con las siguientes connotaciones
políticas:
Implicancias del concepto de "capacidad de absorción", una noción que
suele estar vinculada a los mecanismos de selectividad,
gobernanza y cumplimiento de objetivos bajo una lógica corporativa o
siguiendo una matriz de negocios similar al de las Instituciones
Financieras Internacionales en los años noventa, bajo los "programas
de ajuste estructural". Básicamente, implica la necesidad de la
alineación del paradigma de desarrollo nacional como un prerrequisito
para la ayuda.
El peso de la ayuda en la asistencia de desarrollo –brindada bajo la
perspectiva de la efectividad en la ayuda- fortalecería la tendencia
de los países donantes a promocionar enfoques de corto plazo, en vez
de generar mecanismos de cooperación sostenibles para proyectos
estructurales y de largo plazo.
El énfasis en la armonización posee beneficios al reducir los costos
de transacción, pero la unificación de donantes en una única posición
podría generar un efecto nocivo sobre el poder de negociación de los
países receptores.
El centro de atención en el concepto de gestionar para resultados
también ha tenido implicancias controvertidas porque el énfasis en
generar resultados como una condición para la ayuda continúa estando
vinculado a los cinco Principios de París originales, un prerrequisito
paternalista muy similar al de monitorear la ayuda implementada a
través de los PRSPs/DELP (Poverty reduction strategy papers o
Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza) requeridos por el
BM y el FMI, que establecen políticas macroeconómicas como requisito
para promocionar el crecimiento y reducir la pobreza).
El límite de su alcance. Más allá del creciente número de defensores
de los principios y objetivos de la "efectividad de la ayuda", existe
una resistencia constante a adaptar este enfoque a mecanismos de
cooperación diferentes, tales como la Cooperación Triangular y Sur
Sur, gobernada por otros parámetros y para otros propósitos[17].
Comentarios sobre el marco conceptual de la EA
En mi perspectiva, el enfoque de la EA se inserta dentro de un paradigma
económico neoclásico, conforme el cual el origen de la pobreza en los
países subdesarrollados se genera porque sus gobiernos han provocado
heridas auto infligidas a sus economías a través de los intentos de
regulaciones del mercado, denegando el beneficio de la competencia (Weeks,
2009).
Esta narrativa parte de la convicción de que estamos inmersos en un mundo
Walrasiano, con economías que experimentan intercambios en perfecto
equilibrio con el acceso equitativo al mercado y la tecnología. [18]
Esa mirada se basa asimismo en la falacia de la inadaptación de los países
en desarrollo (Weeks, 2009) a los mercados globales, forzando la imposición
de una agenda neoliberal que busca limitar las intervenciones
gubernamentales que distorsionarían el normal funcionamiento de la economía
basada en la competencia perfecta, la razonable asignación de recursos y el
desarrollo sustentable.
Así, partiendo de una suerte de apotegma paradigmático que no reconoce la
situación real del funcionamiento de la economía internacional, la
efectividad de la ayuda funge como un factor clave en la negociación de la
ayuda, imponiendo un creciente número de condiciones a los países
receptores durante la negociación donante-receptor, generando fuertes
trabas para los receptores que desafían la asimetría del escenario
multilateral de asistencia al desarrollo. (Whitfield, 2009).
Esto aumenta la ya asimétrica brecha de poder entre el donante y el
receptor, en una agenda de financiación de proyectos de cooperación
financiados y diseñados por el donante. También podría generar un efecto
secundario al aumentar la intensidad de la ayuda y su dependencia, un
proceso en el cual un gobierno no puede llevar a cabo varias de sus
funciones centrales sin una considerable provisión de experiencia y
financiación de ayuda extranjera (Bräutigam, 1999) y de esta forma crear un
efecto paradójico: la ayuda directa del donante a países con instituciones
deterioradas o débiles durante largos periodos de tiempo podría afectar el
crecimiento y el desarrollo a través de su impacto sobre la calidad
institucional y de gobernanza.
Excurso: el ascenso de la lógica contable y del contribuyente como actor
internacional.
El enfoque de la EA, al estar basado en un modelo teórico implícito similar
al paradigma académico que alentara las políticas del Consenso de
Washington, con foco excluyente en el impacto de la asistencia financiera
al desarrollo sin involucrar otras dimensiones sistémicas propias de la
vida económica, no sólo promueve la agenda política de los países
desarrollados, sino que transforma en significativos actores y dimensiones
con roles convencionalmente menos relevantes.
Para empezar, muestra un énfasis desproporcionado en la defensa de los
intereses de los contribuyentes de los países donantes, que –gracias a la
imposición de sus gobiernos a través del sistema multilateral- han devenido
nuevos actores internacionales en la ayuda al desarrollo, al mismo nivel
que los gobiernos de los países recipiendarios, los organismos
internacionales y las agencias de desarrollo que trabajan en el terreno.
Si bien es cierto que los contribuyentes de los países donantes tienen
derecho a conocer el destino de sus impuestos, la defensa de sus intereses
no debería ser usada como una excusa para imponer estrategias de desarrollo
de los países pobres ni influir en la negociación que mantiene el sistema
multilateral de desarrollo con el país recipiendario. Por otra parte, la
preocupación de los gobiernos ricos en la defensa de los intereses de los
contribuyentes no parece tan significativa a la hora de adoptar e
implementar las partidas de su propio presupuesto nacional, que en muchas
ocasiones presentan una desproporcionada preocupación por temáticas como la
de defensa por sobre el presupuesto dedicado a educación o salud
pública.[19]
También debe ponerse en perspectiva el relativo impacto del aporte de los
contribuyentes de los países ricos frente a otras fuentes de financiación
para el desarrollo, como la aportada por las remesas, cuyo impacto positivo
supera de manera geométrica el de la ODA.
Esta tendencia, que ha venido aumentando de manera sostenida en las décadas
recientes, merece ser analizada en detalle en otra instancia, ya que su
impacto modifica la manera misma en cómo se debate la financiación para el
desarrollo[20], todavía más, en países con un sistema financiero frágil o
con una capacidad de ahorro endógeno reducida[21].
Otro elemento implícito en la mirada de la propuesta de la efectividad en
la ayuda que debe ser analizado con prudencia es el concepto de value for
money, suerte de bandera eficientista basada en la maximización del uso de
los recursos financieros. El concepto, originariamente aplicado al
desarrollo de infraestructura y los servicios públicos, evalúa los costos y
beneficios de utilizar el sector público, el privado o un partenariado
entre ambos para llevar a cabo un proyecto.
Esta noción, de apariencia neutral, podría implicar el traslado de manera
automática de la lógica contable al análisis económico, una dimensión de
mayor complejidad, que no puede ser comprendida desde la mera replicación.
Por otra parte, toda esa retórica parece imbuida de la línea argumental de
un utilitarismo apolítico que desconoce los lazos comunitarios, el contexto
político y las limitaciones estructurales de las economías en desarrollo.
Así, el concepto de value for money aparece como la quintaescencia de la
defensa del rol de los contribuyentes en la cooperación internacional para
el desarrollo. Si el desarrollo de los países pobres ya está fuertemente
condicionado por las características asimétricas de la economía mundial
(especialmente en torno a sus estructuras financieras y comerciales), la
provisión de ayuda financiera por parte de los países ricos para la
disminución de esa asimetría no debería replicar el paradigma eficientista
de un sistema de compras, poniendo el énfasis en cuánto se logra con
determinada cantidad de dinero, reforzando el derecho de los donantes a
imponer condiciones y colocando el peso del lado de los recipiendarios (a
través del sistema multilateral que despliega acciones en el terreno), sólo
para demostrar a la comunidad internacional que los intereses de los
contribuyentes están resguardados.
Los neutrales y los inadaptados.
Otra de las particularidades de la narrativa de la Efectividad en la Ayuda
es su tono mecanicista y de supuesta neutralidad. Esta mirada –enfocada en
una cuestión inicialmente tangencial, que deviene sustantiva- parece
imbuida de una vieja limitación adjudicada a la ciencia política
anglosajona (la pequeña ciencia, diría Orozco), por su tendencia a analizar
las condiciones económico-sociales quirúrgicamente, bajo un esquema de
presunta neutralidad, cientificista, como si no hubiera hechos históricos
que sobre-determinen la pobreza.
Sin embargo, el pretendido ascetismo académico no es políticamente neutral.
En efecto, la crítica de Orozco a las ciencias sociales americanas podría
ser aplicada a toda perspectiva académica que decide ex ante adoptar una
mirada inocua y disuelva la tensión histórica creadora de las condiciones
en la que se distribuye el ingreso a nivel internacional y los escenarios
en los que consolida la pobreza.
En su análisis sobre las ciencias sociales anglosajonas, Orozco verifica la
caída en desuso de categorías como colonialismo, expansionismo,
explotación, dependencia e imperialismo, para ser sustituidas por otras de
naturaleza amable, como contratos, flujos globales de capital y similares,
promoviendo la creación de un pluriverso inocuo, donde la desigualdad no
encuentra cabida.[22]
En esa suerte de escenario político artificial, organizado por los juegos
del mercado, todos tienen idénticas oportunidades, dependiendo de las
decisiones racionales, basadas en la teoría de los juegos. Esas miradas
eliminan la filosofía de la historia y disuelven los grandes conceptos que
la explican, tales como Estado, Nación, Imperialismo, Hegemonía y Lucha
Política.
El paradigma académico que promueve la Efectividad en la Ayuda parece
promover así la disolución de los conflictos históricos por un mero
diagnóstico sobre el nivel de adaptación de las sociedades a las reglas del
juego de un escenario internacional que no habría sido generado por
despojos territoriales ni por la imposición de hegemonías financieras.
El conflicto nacería allí en la simple inadaptación de algunas sociedades
periféricas al Estado de Derecho, la falta de transparencia gubernamental y
una tendencia a la opaca rendición de cuentas del dinero brindado por los
donantes, tópicos centrales en la perspectiva del Consenso de Washington.
Esa mirada, que no desdeña cierto etnocentrismo ni está exenta de cinismo y
que olvida cómo se consolidaron las economías de los países donantes, busca
convertir la mirada corporativa y la lógica empresarial en fórmula
universal para juzgar fenómenos más complejos y se asume como una mirada
pragmática para evaluar comportamientos inapropiados, en un tono que supone
que las actuales condiciones siempre estuvieron allí, naturalizando el
orden de lo dado.
Es por eso que la perspectiva de la Efectividad en la Ayuda no sólo debe
partir de la naturalización de la situación económica internacional, evitar
juicios sistémicos y limitar su foco a una pobreza ciertamente
naturalizada, como si siempre hubiera estado allí, sino que también debe
colocar a los reclamos de análisis diacrónicos como a-históricos, evitando
la genealogía de la pobreza.
El concepto de eficacia en la ayuda descartó desde el principio abordar
cuestiones globales (tales como las características asimétricas del
comercio internacional, el particular funcionamiento del sistema financiero
internacional, la creciente brecha tecnológica y otros mecanismos de
reforzamiento de la divergencia internacional), así como evitó toda
referencia las causas estructurales e históricas de la pobreza (tales como
la división internacional del comercio, el proceso colonial-capitalista y
la inequitativa distribución de la propiedad de la tierra).
Si el mundo comenzó hoy y la divergencia internacional no es producto de la
imposición cruenta de condiciones económicas asimétricas, es lícito
preguntarse porque los contribuyentes de los países donantes deben seguir
manteniendo con sus impuestos la ineficiencia de las sociedades
periféricas.
Así, el empoderamiento del taxpayer en el escenario internacional (honesto,
solidario, que sólo busca la transparencia en el manejo de fondos públicos)
frente al ciudadano de los países en desarrollo (pasivo, no empoderado,
representando por gobiernos aparentemente no siempre entusiastas en materia
de transparencia fiscal), aparece así como el resultado natural de un
análisis pragmático limitado a reseñar conductas inapropiadas o inadaptadas
a los modelos tolerables de desarrollo.
Todavía más, la narrativa de la Efectividad en la Ayuda aparece como
epítome de una mirada de apariencia ascética y prudencia operacional que
logra una maravilla académica y un verdadero milagro político: poner en
foco a la pobreza y no a la riqueza, como si ambas dimensiones no
estuvieran íntimamente imbricadas.
Si se naturaliza la pobreza y la riqueza, evitando analizar sus
genealogías, se impone un paradigma que sólo permite bucear dentro de las
condiciones vigentes, sin preguntarse sobre ellas, cuáles fueron los
mecanismos –nada naturales- que las impusieron y cuáles son los que las
refuerzan. Esa performatividad logra así una des-historización de la
pobreza y un foco exclusivo en las condiciones que ya mismo presenta.[23]
La acción performativa de ese paradigma logra que (Ortega dixit) se tengan
ideas, pero se piense en creencias, sin posibilidad de cuestionar las
barreras interpretativas de un paradigma que sólo pone el peso del problema
en la pobreza. [24]
Algunos expertos (Aguilar, 2007) hacen referencia a ese escenario cuando
destacan la construcción discursiva de lo real, el otorgamiento de un
sentido a la realidad compleja y la vinculación de este dispositivo con los
valores culturales y políticos preexistentes a la forma de concebir y medir
la pobreza. [25]
En definitiva, como bien lo destacara Gilbert Rist (Rist, 1997), the
question is actually whether one can talk about poverty without
talking about wealth, and, more specifically, whether on can struggle
against poverty without also struggling against wealth.
De tal modo, poner sólo el foco en la pobreza sólo contribuye a poner el
peso sobre las condiciones de vida –las instituciones, las conductas, las
fallas, en fin- de los recipiendarios en vez de analizar las
características estructurales de la economía internacional, comprender el
proceso de acumulación de las sociedades ricas, a partir del proceso de
apropiación de la renta que permitió –que permite- la imparable expansión
geométrica de la divergencia económica internacional que tiene lugar desde
la Segunda Guerra Mundial.
Quizás, el mayor talento del concepto de la efectividad en la ayuda en el
largo recorrido del debate en torno al desarrollo haya sido el aporte de
una mirada sofisticada de por qué no puede ser disminuida o erradicada la
pobreza, a pesar de los esfuerzos de los donantes. El truco, por extraño
que parezca, funciona.
Es por eso que, en el debate en torno a la pobreza, la narrativa de la
Efectividad en la Ayuda nos parece funcional para obturar la inclusión de
su causa principal, que es la riqueza. Sin un análisis integral de la
divergencia económica internacional, la conformación de las cadenas de
valor, la apropiación concentrada de la renta y las condiciones asimétricas
de la economía internacional no habrá modo de diagnosticar correctamente
ni de erradicar la pobreza.
Esa agenda académico política de apariencia neutral, más cerca de la
beneficencia que del cambio estructural, debe ser reemplazada por una
mirada sustantiva, por fuera del silo de la hiper especialización, saliendo
de la micro gestión de la pobreza para debatir el escándalo de la riqueza.
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More Democratic Countries, David H. Bearce.
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[1] Artículo basado en el paper presentado ante XI Congreso Nacional y
IV Congreso Internacional sobre Democracia, Rosario, septiembre
de 2014. Este trabajo incluye comentarios exclusivamente personales y
no representa ni intenta representar la posición oficial del gobierno
argentino en la materia. Agradezco los comentarios a la versión
original inglesa de este texto de Terra Lawson-Remer de New School for
Social Research, de Oscar Madoery, de la UNSAM y de Marcio Correa, de
la Agencia Brasileña de Cooperación.
[2] According to World Bank and OCDE definition:
http://data.worldbank.org/topic/aid-effectiveness;
http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf;
http://www.aideffectiveness.org/Tools-Definitions-AE-portal-lexicon.html
[3] http://www.oecd.org/about, textualmente: "helps ensure better lives for
people in the developing world by tracking development finance, making sure
it is invested effectively and promoting good policy"
[4] On the conceptual evolution, consult "Position Paper for HLF 4,
accessible at http://www.oecd.org/dac/effectiveness/48219553.pdf
[5] http://www.theguardian.com/global-development/poverty-
matters/2013/aug/15/apathy-over-busan-aid-effectiveness
[6] El DCF es una de las nuevas funciones para impulsar el Consejo
Económico y Social, que también incluyen el Examen Ministerial Anual (una
evaluación temática anual sobre los avances y retos en la consecución de
los ODM y otros objetivos de desarrollo internacionalmente acordados). El
objetivo del DCF es mejorar la coherencia y la eficacia de las actividades
de los diferentes asociados para el desarrollo. Como una plataforma de
múltiples partes interesadas, mediante la revisión de las tendencias y los
avances de la cooperación internacional para el desarrollo, tiene el
objetivo de proporcionar orientación normativa y recomendaciones para
mejorar la calidad y el impacto de la cooperación al desarrollo.
[7] Federative Republic of Brazil: Brazil`s view on the Busan IV HLF;
Comments on the OECD´s "One-Page Note on the IV HLF", Comments on "Korea´s
Position on Broad Partnership and Development Effectiveness", Comments on
"Busan Partnership for Development Effectiveness" (IV HLF Outcome
Document)"
[8]
http://www.interaction.org/files/FABB%202013_Sec06_PolicyPaper_USAidReformAn
dEffectiveness.pdf, http://www.cfr.org/foreign-aid/effectiveness-foreign-
aid/p12077;
[9]
http://www.undg.org/content/programming_reference_guide_(undaf)/aid_effectiv
eness
[10] El UNDG (Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas para el
Desarrollo) reúne a las 32 principales agencias, fondos y programas de las
Naciones Unidas en la cooperación multilateral al desarrollo, especialmente
en torno a los trabajos a nivel operativo.
[11] http://www.undg.org/docs/8553/UNDG---Response-to-the-Changing-Aid-
Environment.pdf
[12] Resolución de la Asamblea General de la ONU 2626 (XXV), Octubre 24,
1970, parr. 43. Nota sobre PBI/PBN, aunque el compromiso fue acordado en
relación con el PBI, desde 2000 la Unión Europea ha estado utilizando el
PBN.
[13] Stingy Samaritans, Why Recent Increases in Development Aid Fail to
Help the Poor, Pekka Hirvonen, Foro de Política Global, Agosto 2005.
[14] Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and
Conditionality, Carlos Santiso, The Georgetown Public Policy Review,
Volumen 7 Número 1 otoño 2001, págs.1-22 Paul H Nitze Escuela de Estudios
Internacionales Avanzados, Universidad de Johns Hopkins.
[15]Boone, Peter, Politics and the Effectiveness of Foreign Aid, Oficina
Nacional de Investigación Económica, Documento de trabajo No. 5308,
Octubre 1995, disponible en http://www.nber.org/papers/w5308
[16] La página official de la OCDE sintetiza así dicho compromiso: In
1970, The 0.7% ODA/GNI target was first agreed and has been repeatedly re-
endorsed at the highest level at international aid and development
conferences: 1)in 2005, the 15 countries that were members of the European
Union by 2004 agreed to reach the target by 2015, 2)the 0.7% target served
as a reference for 2005 political commitments to increase ODA from the EU,
the G8 Gleneagles Summit and the UN World Summit
[17] Tal vez una clara (habrá que evaluar si también significativa,
especialmente desde la perspectiva de los países en desarrollo) excepción
de esta tendencia fueron los encuentros Evento de Alto Nivel sobre
Cooperación Sur-Sur y Desarrollo de Capacidades celebrado en Bogotá,
Colombia en Marzo, 2010 y la Primera Reunión Ministerial de Alto Nivel de
la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, que se llevó a
cabo en la Ciudad de México en abril de 2014.
[18] La Teoría del Equilibrio General Walrasiano constituye la contribución
más elaborada frente al problema central de la Economía que busca explicar
cómo, a través de la interacción de distintos universos microeconómicos, es
decir, de individuos que se mueven por intereses diversos, se alcanza el
equilibrio macroeconómico que involucra a toda la comunidad y que resuelve
el problema central de la asignación y distribución de los recursos. El
modelo de equilibrio general walrasiano representa el núcleo del paradigma
neoclásico de la ciencia económica y se remonta a 1874, en base al trabajo
del matemático y economista francés Léon Walras, que es quien lo postula en
su obra Elementos de Economía Pura. En términos simples, Walras profundiza
y amplifica la Ley de Say, que sostiene que la oferta crea su propio nivel
de demanda, dando cuenta que es el producto de la oferta el principal motor
del poder adquisitivo. Se sugiere el clásico trabajo de Jaffré: Essays on
Walras, William Jaffé, edited by Donald A. Walker, 1983, Cambrigde
University Press, NY.
[19] Para una comparación en materia de gasto público de los miembros de la
OCDE considerando períodos de recesión y bonanza, particularmente en torno
a la protección social frente a la defensa, se sugiere el artículo
Comparing Public Spending and Priorities Across OECD Countries, Sabina
Dewan and Michael Ettlinger October 2009, Center for American Progress.
[20] Para un análisis sobre el impacto de la ODA frente a la IED y las
remesas, en particular en los países menos desarrollados y en los países de
renta media, se sugiere el artículo "Financing growt: comparing the
effects of FDI, ODA and international remittances, Mamoun Benmamoun and
Kevin Lehnert, Journal of Economic Development, issue 43, Volume 38, Number
2, June 2013.
[21] En este caso en particular, se sugiere el ejercicio de análisis y
comparación propuesto en Remittances, financial development, and growth,
Paulo Giulanio, Journal of Development Economics Volume 90, Issue 1,
September 2009, Pages 144-152.
[22] José Luis Orozco, De teólogos, pragmáticos y geopolíticos.
Aproximación al globalismo norteamericano, México, Universidad Nacional
Autónoma de México/GEDISA, 2001.
[23] La así denominada "acción performativa" es la capacidad que tienen
algunos conceptos que -por el mismo hecho de ser utilizados- se convierten
en acción. Esta perspectiva de la filosofía del lenguaje –elaborada por J L
Austin- , que se vale de los trabajos de Wittgenstein y Althusser,
sostiene que el acto comunicativo no es una práctica pasiva que simplemente
describe una realidad dada, sino una acción que inventa y afecta la
realidad a partir de la aplicación de una terminología o la descripción de
un fenómeno desde determinado punto de vista.
[24] "Las ideas se tienen y en las creencias se vive". José Ortega y
Gasset, Ideas y creencias
(Obras Completas, vol. V, Alianza Editorial). Paradigma en el sentido
clásico concebido por Kuhn, como realizaciones científicas universalmente
reconocidas (dogmáticas) que, durante cierto tiempo proporcionan modelos de
problemas y
soluciones a una comunidad científica en particular, en base dos
componentes esenciales del paradigma: una "matriz disciplinaria" y un
"componente sociológico". Kuhn, Thomas S. (2005). La estructura de las
revoluciones científicas. Fondo de Cultura Económica de España.
[25] La dimensión performativa del lenguaje, Hugo Aguilar, Universidad
Nacional de Río Cuarto, paper, II Congreso Interoceánico de Estudios
Latinoamericanos, Mendoza, 2003.
