Interferencias y concurrencias entre los planes urbanos integrales, los planes sectoriales y la gestión local. El caso de la Comuna 8 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

JIF : PUBLICACION DIGITAL : TAPA

1ª JORNADA DE INVESTIGADORES EN FORMACION ESTUDIOS, PROCESOS Y PROYECTOS EN ARQUITECTURA, DISEÑO Y URBANISMO

ISBN 978-950-29-1477-0

     Ciudad Universitaria, Pabellón 3, Ciudad Autónoma de Buenos Aires

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02 | EDICION Y CATALOGACION

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05 | INTRODUCCION

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03 | AUTORIDADES UBA - FADU

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07 | CONFERENCIA

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04 | ORGANIZACION DE LA JORNADA

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20 | PONENCIAS

UBA

FADU

Secretaría de Investigaciones

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FERNANDEZ CITTADINI Rosario (UBA), SANCHEZ BERTAGNOLI Maximiliano (UBA)             de ordenamiento territorial en el siglo XXI

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SLAVIN Estefanía (UNMdP) Accesibilidad al Patrimonio como cuestión de Derechos Humanos. El caso del Patrimonio Monumental Marplatense

99

TOMMEI Constanza (UBA) El estudio del espacio construido de Purmamarca (Jujuy, Argentina).    

108

Mesa 1.3 - Moderador: PAIVA Verónica PDF

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LOPEZ María Julieta (UNLP) Una aproximación sobre la relación sistemas de transporte, organización espacial urbana y movilidad desde la óptica de la sustentabilidad

120

NICOLAS Julieta (UBA), MILANI Damián Leandro (UBA) El rol del proceso participativo en el proyecto urbano de transferencia directa:       !" 

130

POTOCKO Alejandra (UBA) "#     $ % !&' *  +   

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ROITMAN Anabella (UBA) Interferencias y concurrencias entre los planes urbanos integrales, los planes sectoriales y la gestión local. El caso de la Comuna 8 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires VELAZQUEZ Maximiliano Augusto (UBA) La imposible vinculación ferroviaria con el Aeropuerto Ezeiza. Dilemas de conectividad y accesibilidad en el corredor Sudoeste de Buenos Aires

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Mesa 1.4 - Moderador: SNITCOFSKY Valeria PDF

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BRUTTO Natalia Victoria (UBA) ¿Cómo hacemos ciudad? Análisis del proceso de urbanización del barrio Presidente Perón a la luz de la teoría del riesgo

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LUNA María Noel (UBA) -      /     indicadores

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MAJUL Victoria (UBA), OCELLO Natalia (UBA), D’HERS Victoria (UBA) El mapa como herramienta de visualización del fenómeno de la basura en el AMBA

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JIF FADU 2013

1ª JORNADA DE INVESTIGADORES EN FORMACION ISBN 978-950-29-1477-0

Interferencias y concurrencias entre los planes urbanos integrales, los planes sectoriales y la gestión local. El caso de la Comuna 8 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Arq. Anabella Roitman [email protected]

Pasante investigadora FADU-UBA en proyecto UBACyT 20020090100129 "La Agenda de la Gestión y la Política Urbanística en los albores del siglo XXI”, dirigido por Mgster. P.U.R. Daniela Szajnberg (Programación científica 2010-2012). Colaboradora: Arq. Daniela Szajnberg

1. Introducción Esta ponencia condensa el trabajo en proceso de formación en investigación, dentro del desarrollo del plan de tesis de maestría para el Programa de Planificación Urbana y Regional de la FADUUBA, que se enmarca en el proyecto de investigación “La Agenda de la Gestión y la Política Urbanística en los albores del siglo XXI”. Se presenta un avance del enfoque metodológico y cuadro hipotético orientativo del plan de investigación en curso. La Planificación Urbana como herramienta de política pública en las ciudades, viene alternando entre planes e intervenciones de escala regional, sectorial-temáticos con alcance multijurisdiccional y locales o de sector urbano. Con períodos de prevalencia de unos sobre otros, tales instrumentos operan a veces de manera concurrente y complementaria, otras, contradictoria, con consecuencias socio-espaciales que abren interrogantes sobre el impacto local de tales intervenciones. La planificación urbana como herramienta de política pública constituye la posibilidad de anticipar y medir el tenor de ciertas problemáticas para poder concentrar los esfuerzos del Estado y reglar sobre las acciones privadas actuantes en el territorio.

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El territorio de la Comuna 8 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -barrios Villa Lugano, Villa Soldati y Villa Riachuelo- resulta un caso de estudio pertinente para abordar tales interrogantes, ya que viene siendo escenario de sucesivos planes e intervenciones urbanísticas de diferentes escalas, contextos de desarrollo y paradigmas disciplinares (principalmente de sector urbano, vivienda y vialidad), y paradójicamente continúa sosteniéndose como enclave postergado en cuanto a su desarrollo socio-espacial y evitado por la inversión privada.

2. Conceptos generales considerados 2.1. Respecto a las Políticas de Ordenamiento Territorial, se considerará su carácter orientador desde la voluntad de acción del Estado, de las dinámicas urbanas ocasionadas por los procesos formales e informales, y las prácticas urbanísticas que desde los intereses sectoriales se contrapongan al bienestar general. 2.2. Para el abordaje de las políticas ya implementadas y vigentes, se considerarán las particularidades de las ciudades latinoamericanas en relación a la dicotomía ciudad formalinformal y su desarrollo en el marco de las etapas desarrollistas, capitalistas y la incipiente fase neodesarrollista: su dependencia tecnológica, sus aparatos estatales con limitada capacidad de captación económica, su debilidad política para subordinar a los sectores económicamente poderosos, y los mercados de trabajo precarios en contextos de desigualdad de ingresos (Pirez, 2000). En este marco surge la "exigencia de establecer nuevas conexiones entre proyectos urbanos a largo plazo, con intervenciones puntuales específicas, "capaces de responder a las urgencias" (Jauregui, 2012). 2.3. En cuanto a los actores sociales se tendrá en cuenta por una parte el enfoque de las ciencias políticas, clasificando entre actores públicos, privados e intermedios, y el propuesto por Pirez, (actores locales, supra-locales y extra-locales), para poder abordar la complejidad del territorio dentro del enfoque de las interferencias entre escalas de trabajo. 2.4. Se considerará el territorio desde su dimensión jurídica, considerado la base física del poder estatal (Franquet, 1991), tanto como su enfoque desde la construcción social del espacio urbano, la articulación de relaciones sociales con su asiento material, y su inteligibilidad (Nievas, 1994). 2.5) Respecto del concepto de porosidad, se validará como el grado de heterogeneidad en usos del suelo y su intensidad, entendido como reflejo de la heterogeneidad u homogeneidad de grupos sociales, donde a mayor "porosidad", mayor posibilidad de salir del círculo vicioso y acceder a uno virtuoso (Murillo, F. y Schweitzer, M. 2009).

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3. Herramientas de trabajo Para la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) se han atribuido reiteradamente los problemas de gestión a la carencia de un organismo metropolitano que centralice las tareas pertinentes (Novick y Caride, 1997). Sin embargo, pueden cuantificarse experiencias de organismos interjurisdiccionales que marcan puntos de inflexión en la gestión de determinadas temáticas como el Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE), la Corporación Buenos Aires Sur, la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), la Ley de Comunas y la Agencia Metropolitana de Transporte (AMT), entre otros. Actualmente, en la transformación del espacio urbano, toman un rol protagónico la políticas públicas, donde es posible identificar las controversias respecto de “cuál es su orientación en el largo plazo, la definición propia del espacio urbano, y la definición desde el poder del sentido de lo público” (Herzer 2011: 20). Las categorías conceptuales centrales de esta investigación son: 3.1. Los "Planes integrales" (urbanos-regionales): son prefiguraciones de usos e intensidad de uso del suelo, infraestructuras y equipamientos necesarios para garantizar el desarrollo territorial. Se estudiarán el Plan Noel (1925), el Plan Regulador (1962), el Esquema Director (1969), el sistema Metropolitano Bonaerense (1979), los Lineamientos Estratégicos para la RMBA (2007) y el Plan Urbano Ambiental-PUA (2008). 3.2. Los "Planes e intervenciones sectorial-temáticos": atacan una temática específica de las políticas públicas, siendo los predominantes en la Comuna 8 aquellos referidos a Vivienda, Vialidad y Transporte y grandes equipamientos urbanos como los estudios sectoriales realizados, como el Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana - E.P.T.R.M (1972) y el Plan de Autopistas Urbanas (1978), los planes de urbanización de villa de la Corporación del Sur a partir de 2008 y el proyecto de Metrobus, entre otros. 3.3. Los "Planes de sector": Escenarios de actuación en territorios acotados por sus características funcionales o político-administrativas, o patrones de ocupación específicos. Para el caso de Comuna 8 se revisarán el proyecto de Plan Piloto Parque Almte. G. Brown (1962), y el Informe Territorial para la Comuna 8 del Gobierno de la Ciudad (2011) que incluye una serie de lineamientos estratégicos locales.

4. La comuna 8 - Breve caracterización Los barrios de la Comuna 8 presentan una urbanización tardía respecto a otras áreas de la ciudad. En su desarrollo, una serie de definiciones políticas, como la instalación en la zona del basurero municipal (1940) sumada a la producción masiva de vivienda social, y la instalación de asentamientos - 152 -

informales, desalienta el incipiente proceso urbanización formal, mientras que la instalación de grandes equipamientos imprime al área su fragmentación formal y social. La zona mantiene un perfil industrial hasta 1970 donde la gestión pública determinó su prohibición dentro de la Ciudad. Esta política junto al proceso de reestructuración económica nacional impactó en el ámbito local con un escenario de industrias inactivas y áreas degradadas entre 1990 y 2000. Actualmente la Corporación Buenos Aires Sur trabaja en la urbanización de las villas de la Comuna, mientras la ACUMAR avanza en la consolidación del Camino de Sirga sobre las márgenes del Riachuelo. En relación a la movilidad, la acción iniciada por el trazado del FFGB, creció con una amplia red de autopistas y avenidas, junto con la instalación del Premetro y el actual desarrollo del Metrobus sumado a numerosos corredores de transito pesado que atraviesan la zona condicionando estas definiciones en su conjunto el desarrollo de los barrios de la Comuna 8. Respecto a la acción estatal en relación a las políticas sectoriales, las contradicciones en la orientación de las intervenciones generaron impactos negativos, resultando en un territorio segregado en relación con el resto de la ciudad. (Di Virgilio, 2010). La revisión de los diferentes tipos de planes y su afectación en el territorio de la Comuna 8, permitirá medir la influencia y delimitar el impacto a escala local, de las sucesivas propuestas e intervenciones generales en materia de planificación urbano-regional.

5. Hipótesis e interrogantes La hipótesis principal parte de asumir que, tanto a nivel de la influencia de los paradigmas emergentes de la propia evolución disciplinar (Urbanismo, Planificación Urbana y Regional, Ordenamiento Territorial) como a nivel de los contextos de fragmentación institucional y discontinuidad de gran parte de las políticas públicas en torno al espacio urbano, se suele dar una dinámica pendular de interferencia y concurrencia entre instrumentos planificados y gestionados, propuestos desde organismos públicos de diferentes niveles jurisdiccionales y áreas de actuación. Tal es el caso de los planes urbanos integrales, los de escala regional, los sectorial-temáticos, los de escala local o sector urbano. Tal “pendulación” de estrategias de signo contradictorio (concurrentescomplementarios vs. en competencia-interferencia) suelen dejar huellas territoriales negativas. Una hipótesis específica en torno al caso de estudio, señala que en el territorio de la Comuna 8 históricamente habrían prevalecido e interactuado de manera contradictoria los planes con orientación integral y cierto sentido de lo local, y los planes e intervenciones sectorial-temáticos de vivienda de interés social, de vialidad y transporte y de grandes equipamientos urbanos con

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sentido fragmentario y desde una óptica urbana global e incluso multi-jurisdiccional de impacto negativo a nivel local. Ejemplo de ello han sido políticas como el plan Regulador de 1958 respecto a los grandes equipamientos urbanos, las del Esquema Director de 1966 y los grandes conjuntos de vivienda como el General Savio, y el Plan de Autopistas Urbanas de 1978. Actualmente estas tendencias parecerían continuar, si se toman en cuenta las flamantes intenciones de formular "planes de comuna" desde la Comisión del Plan Urbano Ambiental, proyectos de ley como el "Plan Maestro Comuna 8" presentado por el oficialismo para ser tratado a nivel legislativo, o intervenciones urbanas sectorial-temáticas como el "Metrobus de la zona sur de las Avenidas Fernández de la Cruz y Coronel Roca" con sus obras viales ya en curso. Los principales dilemas orientadores de esta investigación conducen entonces a los siguientes interrogantes: - Cuáles son las dinámicas metropolitanas recientes con injerencia territorial en la Comuna 8 vinculadas a planes integrales, sectorial-temáticos y/o locales. -Cuál es el enfoque de la planificación y gestión de este territorio (articulado o disgregado). - Con qué posibilidades de tracción se cuenta para articular los abordajes regionales o urbanos de mayor escala, o sectorial-temáticos como los de transporte, de manera favorable al desarrollo local de territorios como el de la Comuna 8, sin operar en desmedro de las necesidades e intereses territoriales metropolitanos o de la ciudad en general. - Cuáles son los desafíos que la cuestión local impone a las políticas sectoriales y los planes integrales en el contexto de la articulación entre escalas y su relación con los demás patrones de desarrollo urbano. - Qué representa la conformación de la nueva unidad jurisdiccional "comuna" para aportar a la inclusión de estrategias que contemplen y articulen sinérgicamente los intereses globales con los locales, y cuáles son las posibilidades concretas de impulsar estos enfoques desde lo local, desde el punto de vista institucional en contextos territoriales multi-jurisdiccionales (comuna, ciudad, metrópolis) y multi-actorales (locales, extra-locales y supra-locales).

6. Los planes y la comuna 8 En la revisión de grandes planes para Buenos Aires realizada en base al trabajo de Novick i podemos encontrar que, ya desde principios del siglo XX, se plantea la cuestión del desequilibrio

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Norte-Sur, y la necesidad de potenciar nuevas centralidades para atacar las problemáticas locales, plasmadas en el Plan Noel. El plan Regulador de 1958 asume la complejidad de la triple condición jurisdiccional: ciudadmetrópolis-región, y propone la creación de herramientas urbanísticas normativas. Este plan recurre a la estrategia populista de la acción estatal masiva, valiéndose de la instalación de grandes equipamientos y conjuntos habitacionales en el área de la actual comuna 8, a través del Centro Urbano Integrado Parque Guillermo Brown, que buscaba el reequilibrio de la relación norte-sur de la Ciudad. Más adelante el Esquema Director 1966-1970 reemplaza la idea de plan y plantea el trazado de lineamientos generales, definiendo la Región Metropolitana, institucionalizando sus límites, y proponiendo el fortalecimiento del área central, dando importancia a los espacios recreativos y a la trama de movilidad. Durante el gobierno de facto se implementan planes sectoriales totalitarios, como el parcialmente implementado Plan de Autopistas urbanas 1978, cambiando la fisionomía de la ciudad y alterando el paisaje urbano de la zona sur. El SIMEB (sistema Metropolitano Bonaerense) de 1979 consideraba la dimensión ambiental de las problemáticas urbanas, a la vez que planteaba un trabajo en paralelo con estructuras técnicas y políticas, en búsqueda de la concertación institucional y el fomento de los procesos participativos. En el regreso a la democracia, el concurso 20 Ideas Para Buenos Aires - 1986 hizo foco en el proyecto urbano y el espacio público, buscando recuperar los valores simbólicos y materiales de la ciudad histórica, con proyectos de mediano y corto plazo, en paralelo a la retirada del Estado como fenómeno internacional y al aumento en el protagonismo de los actores privados. "En un contexto de desfinanciamiento económico para la obra pública y de agotamiento ideológico del paradigma urbanístico anterior, la dimensión fragmentaria del Concurso (...) permitía aventurar futuros desarrollos posibles de algunas áreas estratégicas de la ciudad." (Corti, 2007). Continuando con la cronología de planes, el Proyecto '90 definía ideas fuerza como la puesta en valor de las interfases naturales. Proponía la descentralización, focalizando en la escala local e interviniendo puntualmente sobre fragmentos del territorio, destacándose la definición de proyectos ejecutivos en asociación con diferentes organismos. En la crisis del paradigma neoliberal, El Plan Urbano Ambiental 1997-2008 se inicia con la autonomía de la ciudad de buenos aires en la constitución nacional, e intenta ser un instrumento político técnico de gobierno para la identificación de estrategias de ordenamiento territorial y ambiental, considerando la noción de desarrollo sostenible. Finalmente en 2008 se promulga como

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ley. Este plan nuevamente retoma la cuestión del reequilibrio Norte Sur, y plantea la recuperación del Riachuelo junto con la optimización de la red de transporte público entre otros temas. Incorporando nuevas formas mixtas de gestión, la Corporación Buenos Aires Sur (2000) se crea como Sociedad del Estado, con la misión específica de promover el desarrollo social y económico de la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 470/2000). Posteriormente a la crisis económica 2001-2002, los Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires-2007, abordan "el reconocimiento de la incertidumbre y la multiplicidad de actores intervinientes en la escala metropolitana del territorio." (Corti, 2007), desplegando una estrategia de intervención en un contexto de fragmentación urbana y política, y proponiendo establecer escenarios posibles valiéndose de las matrices productiva, ambiental y social y, en función de ello, de dilemas jerarquizables. Finalmente el Modelo territorial 2010-2060, en relación al Plan Urbano Ambiental y con el Plan Estratégico de la CABA, se presenta como instrumento de diagnóstico, análisis y planeamiento urbano, espacializando los lineamientos territoriales y planteando un escenario de ciudad deseada. Su característica principal es el carácter científico que el Modelo definido pretende para sí, apoyado en la construcción de numerosos indicadores (Jajamovich, 2012). Después de las políticas públicas neoliberales empieza un nuevo perfilamiento, que se caracteriza por la descentralización y la participación ciudadana en las decisiones. Dentro de esa órbita, surge la figura de las comunas porteñas (2005), donde cada una es gobernada por una Junta Comunal de vecinos y a su vez asesorada por un consejo consultivo abierto. Se desarrolla un plan de gobierno y un proyecto de presupuesto anual en consulta, ofreciendo mecanismos de control más cercanos

y

menos

anónimos,

atendiendo atribuciones

exclusivas

y

responsabilidades

concurrentes con el Gobierno de la Ciudad, la educación, la salud, la justicia y el planeamiento. En 2011 se realizan las primeras elecciones comunales. El Masterplan Comuna 8 (1012) es un proyecto del Poder ejecutivo Nacional que impulsará el desarrollo social, económico y urbanístico del sector, a través de herramientas como la creación de distritos (deporte, biotecnología). Tiene como objetivos macro recuperar el espacio público, impulsar la producción y el empleo, reequilibrar el territorio y mejorar las condiciones de integración social, desarrollar sistemas de transporte masivos de pasajeros tendientes a dotar de conectividad con otras zonas de la Ciudad; y proteger el patrimonio urbano. Se impulsará el desarrollo de la sede comunal como centralidad política con potencialidad para agrupar actividades diversas en su entorno.

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