INTERFACES SOCIEDAD CIVIL-ESTADO EN MÉXICO: HACIA UNA TIPOLOGÍA DE LA DIRECCIONALIDAD DE LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN.1 (Primera versión: 15 de julio de 2005) Ernesto Isunza Vera2 ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN. II. INTERFACES SOCIOESTATALES: HACIA UNA TIPOLOGÍA. 1. El concepto de interfaz socioestatal. 2. Tipología de interfaces socioestatales: tipos cognoscitivos y tipos políticos. 3. Nociones de las interfaces socioestatales en México 4. Niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales. III. HACIA UNA FUNDAMENTACIÓN DE LAS RELACIONES SOCIEDAD CIVIL-ESTADO, MÁS ALLÁ DE LAS ELECCIONES. IV. CONCLUSIONES. V. FUENTES CITADAS.
Síntesis/ Abstract A partir de los hallazgos de una investigación colectiva, defino como el centro de mi interés teórico-analítico las relaciones sociedad civil-estado, mediante el concepto “interfaz socioestatal”. La noción de actores sociales que portan proyectos políticos en el transcurso de su trayectoria es central para entender la idea de interfaz socioestatal. Así, las instituciones pueden ser entendidas como campos de negociación y representación de las luchas sociales. En una primera etapa hemos realizado el análisis comparado (Jalisco, Chihuahua, Veracruz) de los consejos electorales federales en los tres niveles que constituyen el Instituto Federal Electoral mexicano: consejo general, consejos locales y consejos distritales. Las etapas subsiguientes se concentrarán en los sistemas institucionales de ombudsmen (comisiones estatales de derechos humanos) y de transparencia (institutos estatales de transparencia de la información pública gubernamental). Paralelamente, hemos incursionado en la realización de un “mapeo” de los mecanismos institucionales de relación sociedad civil-estado en México, en los tres órdenes de gobierno (federación, estados, municipios), con el concepto de “interfaces socioestatales” como trasfondo. El presente ensayo expone un avance en la tipología de las relaciones sociedad civil-estado en México, a partir de los hallazgos de las investigaciones descritas. Esta síntesis forma parte de un esfuerzo más amplio. En el mediano plazo debe avanzarse en el conocimiento de las configuraciones concretas de los procesos de democratización en México, a partir de determinar su direccionalidad. Para ello, considero esencial definir una tipología de las relaciones sociedad civil-estado, los principales proyectos político-culturales en disputa y los diseños institucionales resultado de estas interrelaciones.
Ponencia preparada para el XXV Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología (ALAS), Porto Alegre, Brasil, 22 al 26 de agosto de 2005. 2 Doctor en Ciencias Políticas y Sociología. Profesor-investigador (y Director Académico) del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), México. Correo electrónico:
[email protected]. 1
I. INTRODUCCIÓN. Dos preguntas guían el presente ensayo: ¿cómo se configuran las relaciones sociedad civilestado en México? y ¿cómo se relaciona este fenómeno con los procesos de democratización? En este tema, la disputa permanente entre sujetos en la esfera pública se da por la legitimidad de los mecanismos de participación ciudadana, y si ésta debe (o no) mantenerse como un hecho coyuntural o, por el contrario, estabilizarse en normas e instituciones. Actualmente en el debate público mexicano, se esgrimen cuatro argumentos principales a favor de la existencia de mecanismos de intercambio permanentes entre la sociedad civil y el estado: (a) la efectividad de las políticas públicas se beneficia de la participación de los ciudadanos como directos concernidos y buenos conocedores de la realidad cotidiana que aquéllas modifican; (b) gracias a la transparencia de “lo público” se generan buenas prácticas y mecanismos disuasorios contra la corrupción y otras formas de violencia contra el estado de derecho; (c) el control de los servidores públicos (electos o no) por parte de la ciudadanía es una consecuencia legítima del sistema democrático, ya que las elecciones son apenas un episodio de la relación permanente poderdantes/apoderados (mandantes/mandatarios); y, (d) la institucionalización de mecanismos de participación ciudadana (sean consultivos o decisorios) complementan el sistema representativo que adolece de déficit de legitimidad. Nos parece fundamental hacer un aporte al ordenamiento de la discusión en dos sentidos: los horizontes conceptual y normativo en el que dicho debate se realiza. Para esto, necesitamos identificar algunas nociones básicas que estructuran nuestra lectura de la realidad social para después desarrollar, en consecuencia, (I) una propuesta de tipología para analizar las relaciones sociedad civil-estado, entendidas como espacios clave en los procesos de democratización, y (II) un ensayo de fundamento de la existencia de relaciones institucionalizadas sociedad civil-estado, más allá de las elecciones. Referentes conceptuales La división estado/sociedad civil/mercado es una realidad de las sociedades complejas de Occidente y tanto su estabilización (fáctica) como su justificación (moral) se fundan en la materialización de los derechos: la base de la diferenciación de las esferas sociales es una lógica de complejización y no de reducción. Desde una mirada sociológica se puede hablar de un modelo con cinco elementos mínimos: estado/sociedad civil/mercado; sociedad política, sociedad económica. Estas esferas
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posibilitantes de la pluralidad en el Occidente desarrollado forman lo que se ha designado como “sociedades democráticas y liberales” (Wellmer, 1996). La definición de estos cinco espacios básicos de socialidad3 es resultado de los debates de la moderna teoría de la sociedad civil (Pérez-Díaz, 1993; Cohen y Arato, 1992; Oxhorn, 1995; Olvera, 1995; Olvera y Avritzer, 1992; Keane, 1992; Held, 1990). En términos más concretos, la sociedad civil se compone de actores individuales y colectivos, mientras que el estado está formado por (a) políticos en cuanto servidores públicos electos (legisladores y titulares del poder ejecutivo) y (b) funcionarios públicos no electos (burócratas de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como de los órganos autónomos). Finalmente, las relaciones entre el estado y la sociedad civil pueden analizarse desde las siguientes perspectivas: (a) en cuanto al sector de la política pública (economía, educación, salud, seguridad, defensa, relaciones exteriores, etcétera), (b) por su el nivel de formalidadinformalidad (desde las instituciones normadas que cuentan con financiamiento público hasta las mesas de negociación resultado de movilizaciones), y (c) en lo referente a la lógica del intercambio. Este ensayo busca profundizar esta forma de analizar las relaciones sociedad civil-estado, a partir de la elaboración de una tipología precisa.
3 “Estos espacios se interpenetran y complementan pero su separación y autonomía es condición básica de la realización del principio de igualdad compleja, es decir, el principio normativo que se funda en la necesidad de mantener una competencia plural entre esferas sociales diferenciadas; en el seno de cada una de estas esferas la posición lograda no debe funcionar como punto favorable en la dinámica interna de las otras” (Isunza, 2001: 115).
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II. INTERFACES SOCIOESTATALES: HACIA UNA TIPOLOGÍA. 1. El concepto de interfaz socioestatal. Como instrumento de enfoque de las relaciones entre estado y sociedad civil, en la perspectiva de su análisis empírico, proponemos el concepto de interfaz.4 La idea de interfaz aquí expuesta se basa en Bryan Roberts (2001)5 y Norman Long (1999).6 La interfaz es un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino intencionalmente.7 Un tipo especial de interfaz es el espacio donde actores societales y estatales se encuentran: las interfaces socioestatales. Estas interfaces socioestatales están determinadas estructuralmente tanto por la política pública8 como por los proyectos sociopolíticos de los actores (estatales y societales) concernidos. A partir de esta noción, en los casos empíricos estudiados (como los consejos ciudadanizados, sean consultivos o decisorios) se desarma el prejuicio de la existencia intrínseca de virtudes en la sociedad civil y malignidades en lo estatal. Así, “al contrario de ser portadores de reivindicaciones a priori justas y legítimas, los movimientos sociales y organizaciones voluntarias de la sociedad civil tienen que enfrentar el difícil aprendizaje de la gestión pública, que va siendo realizado en medio de fuertes tensiones y contradicciones, entre éstas, inclusive, una fuerte asimetría de poder entre los representantes de la sociedad civil y los del estado” (GECD, 1998-1999c: 70-71). El concepto de interfaz socioestatal (ISE) se compone de seis nociones básicas:
4 En español es un sustantivo femenino; en singular “interfaz” y en plural “interfaces”. El uso contemporáneo del término español proviene del inglés interface [con raíz común latina inter=entre, en medio o entre varios; facies= superficie, vista o lado de una cosa]; es definido por la Real Academia Española de la Lengua (RAEL, 1992: 1179) como “zona de comunicación o acción de un sistema sobre otro”. 5 Para Roberts (2001: 3) la interfaz supone relaciones socio-estatales que deben analizarse en su contenido tanto como confrontación de intereses sociales, cuanto contrastación de interpretaciones e informaciones que se efectivizan durante la implementación de las políticas públicas. 6 Long (1999: 1-4) asume que la interfaz (1) es una entidad organizada de intencionalidades y relaciones entrelazadas; (2) es un lugar para el conflicto, la incompatibilidad y la negociación; (3) es un sitio de confrontación de paradigmas culturales; (4) implica una realidad donde los procesos de conocimiento son centrales; (5) se constituye también por el poder, entendido como resultado de luchas por relaciones estratégicas y significados; (6) está compuesta por discursos múltiples; y (7) puede ser el espacio para la intervención planeada en los mundos de vida de los actores sociales individuales y colectivos. 7 Para profundizar en la noción sociológica de “sujetos intencionales” desde una perspectiva basada en John R. Searle, puede consultarse García Selgas, 1994. 8 La demanda social crea estado (ésta es la lógica de las “luchas por el reconocimiento”) cuanto también el estado crea sociedad. El estado, vía la definición de una política pública, crea interlocutores que no siempre son beneficiarios; hay ejemplos de construcción de interfaz socioestatal en la que, como la contraloría social, precisamente se trata de crear interlocutores no “beneficiarios”, sino “vigilantes”.
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1) La interfaz es un espacio constituido por los intercambios de sujetos intencionales; es, por lo tanto, (a) un espacio de conflicto, (b) donde se llevan a cabo relaciones asimétricas. 2) La interfaz socioestatal (ISE) es uno de estos espacios de intercambio, y sus sujetos se dividen en societales y estatales. 3) Los sujetos de la interfaz pueden ser individuales (a, a’, b…) o colectivos (A, A’, B…); 4) Los sujetos portan proyectos sociopolíticos, esto es, una cierta configuración de estrategias de conocimiento, normas y valores. 5) Los sujetos establecen relaciones (graficadas en su direccionalidad con flechas: ↔), en las que intercambian bienes, prestigio, etcétera.9 6) La escala de las relaciones es una variable fundamental para analizar los casos de interfaces. En síntesis, el Gráfico 1 ilustra esquemáticamente la lógica de las interfaces socioestatales: GRÁFICO 1 ACTORES Y RELACIONES EN EL CAMPO Y LA INTERFAZ
A’ A
B
A: sujeto estatal electo A’: sujeto estatal no electo B: sujeto societal ↔ : relaciones
Estado
Interfaz socio-estatal
Sociedad civil
Campo
Sociedad política
9 Para una visión fundamentada de la sociedad como miríada de intercambios, de relaciones entre sujetos, me parece básico revisar Walzer, 1993.
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2. Tipología de interfaces socioestatales: tipos cognoscitivos y tipos políticos. La enorme heterogeneidad de las relaciones sociedad civil-estado en el México actual reclama, para su descripción y análisis, un esfuerzo de ordenamiento. Partimos de que México se encuentra en un proceso de desarticulación del régimen social-autoritario, lo que se traduce en una mixtura de instituciones civiles y estatales. Por un lado, existen nuevos interlocutores sociales que han dejado de funcionar como correas de transmisión del partido de estado (el Partido Revolucionario Institucional, el PRI). A partir de los años 80, y en el ámbito federal desde los 90, se da una nueva realidad de autoridades electas con legitimidad (gracias a la progresiva limpieza de las elecciones) y sometidas al escrutinio de la ciudadanía, la cual reclama rendición de cuentas de los funcionarios públicos, cada vez más. En tercer término, los actores son cada vez más diversos y plurales, como sus demandas. Finalmente, se va generalizando el descrédito de las dádivas clientelares del antiguo régimen, frente a las cuales se definen políticas públicas que remiten cada vez más a nociones de ciudadanía. En este contexto, la noción de interfaz socioestatal10 permite reducir la lógica de las interacciones a dos formas básicas de intercambio, más allá de los actores concretos que les den vida. Por un lado, las relaciones socioestatales en las que se intercambia información, es decir, los mecanismos donde se toman acuerdos no vinculantes (relaciones de “hacer saber”); por el otro, los mecanismos vinculantes (relaciones de “hacer hacer”). En síntesis, los tipos cognoscitivos son: 1) Interfaz de contribución (participación social informativa) SC→E, en la que la sociedad civil informa al estado. Ejemplo: buzones de quejas y formas tenues de consulta sectorial y temática; mecanismos de “atención ciudadana”. 2) Interfaz de transparencia (información gubernamental) SC←E, en la que el estado informa a la sociedad civil. Ejemplo: páginas de Internet gubernamentales, informes regulares de gestión gubernamental y las campañas mediáticas del estado. 3) Interfaz comunicativa (colaboración informativa) SC↔E, en la que sociedad civil y estado se informan mutuamente, se comunican. Ejemplo: mecanismos de transparencia de la información pública gubernamental y consejos consultivos con carácter no vinculante. Los tipos ideales, en sentido weberiano (Weber, 1964), no significan descripciones de la realidad sino abstracciones de la misma que sirven como referencia analítica de su complejidad. Así, los tipos ideales de relaciones sociedad civil-estado son una “brújula” analítica para describir y comprender las formas concretas recopiladas en el mapa de estos mecanismos de intercambio, así como en formas menos institucionalizadas de relación socio-estatal. 10
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Los tipos políticos son: 4) Interfaz mandataria (democracia directa, control social) SC⇒E, en la que la sociedad civil controla, domina o dirige al estado. Ejemplo: mecanismos de democracia directa como el referéndum, plebiscito e iniciativa popular; contralorías sociales en “sentido fuerte”; elecciones de los gobernantes y legisladores en los ámbitos federal, estatal y municipal.11 5) Interfaz de transferencia (políticas públicas subrogadas, transferencia de políticas) SC⇐E, en la que el estado controla, domina o dirige a la sociedad civil. Ejemplo: proyectos de desarrollo social gestionados por organizaciones de la sociedad civil (OSC); proyectos culturales, las obras con participación social (mano de obra), y las investigaciones hechas por instituciones académicas y OSC, con recursos públicos bajo contrato. 6) Interfaz cogestiva (cogestión) SC⇔E, en la que sociedad civil y estado mantienen una relación de cogestión. Ejemplo: Consejos Electorales del Instituto Federal Electoral; otros consejos cuyas decisiones son de carácter vinculatorio. 3. Nociones de las interfaces socioestatales en México.12 A partir de esta tipología pueden distinguirse niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales que suelen caracterizarse como mecanismos de participación ciudadana.13 De esta forma, cada campo de la política pública (salud, educación, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puede contar con mecanismos para que la sociedad civil participe en la planeación y gestión de las políticas específicas.14
11 En la literatura sobre rendición de cuentas (O’Donnell, 1994), las elecciones se definen como la “rendición de cuentas vertical”, diferente de los tipos “social” (Smulovitz y Peruzzotti, 2000 y 2002) y “transversal” (Isunza, 2002) en los que también existe una relación sociedad civil-estado orientada por la responsabilización y el control, pero con mecanismos diferentes: las elecciones, las movilizaciones sociales y la participación de ciudadanos, en calidad de tales, dentro de cuerpos estatales cogestivos. 12 El conjunto de los estudios empíricos en los que se basa la tipología que presentamos, así como las conclusiones, se encuentra de manera sistemática en Isunza y Hevia, 2005. 13 La participación ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997: 74) como un tipo de acción política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas”. Su pertinencia, desde este punto de vista, no sólo se basa en el mejor desempeño de la administración pública sino que “incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía” (Ziccardi, 2004b: 10). 14 Para comprender mejor la dinámica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado de intensidad de la participación ciudadana en la toma de decisiones, así como el momento de la política pública en la que ésta se lleva a cabo. La intensidad de la participación puede ir desde el acopio de información hasta el “facultamiento”, pasando por la consulta, la evaluación conjunta, el compartir la toma de decisiones y la colaboración (World Bank, 1994: 12; Fox, 2002: 108). Por otro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de la fase de la política donde la incidencia ocurre: formación de la agenda de gobierno, definición de un problema público, construcción
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Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad civil y el estado está marcada por el discurso de la accountability, o rendición de cuentas,15 entendida como una nueva etapa en la discusión de los procesos de democratización que va más allá de las relaciones tradicionales entre gobernantes y gobernados. La rendición de cuentas (RdC) “implica la existencia de un actor responsable, de alguna acción de éste, de la narración y justificación sobre lo que dicho actor ha realizado, así como del control colectivo que actores responsabilizantes efectúan en este proceso de múltiples sentidos… esta noción compleja de la rendición de cuentas está formada por tres dimensiones: la informativa, la justificativa y la ‘exigitiva’, ligada esta última a una perspectiva de derechos (y obligaciones)” (Isunza, 2004a: 25). La rendición de cuentas tiene tres componentes: información, justificación y sanción (Schedler, 1999: 15-17). Los dos primeros son peticiones de los representados y la obligación de los representantes de informar y explicar sus decisiones, mientras que el tercero es la capacidad de exigencia [enforcement] de los representados sobre los representantes.16 En la lógica de la noción de interfaz de rendición de cuentas, aparece como pre-requisito fundamental la posibilidad de contar con actores sociales informados y con mecanismos claros para acceder a la información pública, lo que se conoce como transparencia.17 De esta forma, tenemos tres nociones del sentido común que se relacionan con diversos mecanismos de comunicación sociedad civil-estado: la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas. de las opciones de política, elección de la opción política, implementación de la política, evaluación y/o aprendizaje (Aguilar, 2001: 107). 15 “El término “rendición de cuentas” se forma con “rendición”, originado en el latín reddere, el que “junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade”. Así, “rendir gracias” significa “agradecer” y “rendir obsequios” quiere decir “obsequiar” (RAEL, 1992: 1796). Por otro lado, “cuentas” tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com-, ‘juntos, colectivamente’ más putare ‘valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar’ (Gómez de Silva, 1988: 185-186). Por lo tanto, “rendición de cuentas” es la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo: como se desprende de lo anterior, la rendición de cuentas tiene características colectivas de control-evaluación” (Isunza, 2004a: 24-25). 16 De hecho, para autores como Jonathan Fox (2000: 2-4) es esta capacidad de limitar y sancionar el abuso del poder la característica central de la rendición de cuentas (y su diferencia con conceptos como “transparencia” o “acceso a la información”) “La rendición de cuentas política limita el uso y sanciona el abuso del poder. La exposición pública (o RdC social) es necesaria pero no suficiente para limitar o sancionar el abuso de poder.” Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia sea necesaria pero no suficiente para la rendición de cuentas. 17 El desarrollo de mecanismos de transparencia y RdC se vincula directamente con una perspectiva de derechos por medio del control y vigilancia de las políticas públicas. El reconocimiento de los derechos tiene importantes repercusiones en la relación entre la sociedad civil y el estado en dos sentidos: la obligatoriedad por parte del estado de cumplir y hacer cumplir los derechos por medio de la implementación de políticas públicas y, por el otro, la posibilidad de exigir el cumplimiento de los derechos que tienen los ciudadanos. Así, al controlar y vigilar la política pública, la transparencia y rendición de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensables en los procesos de profundización democrática (Isunza, 2002; Hevia, 2004). 8
4. Niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales. Los mecanismos de participación ciudadana, de transparencia o de rendición de cuentas en México pueden entenderse también como un continuum de formalidad-informalidad que se traduce en diversas normatividades y mecanismos informales tanto de presión (mítines, plantones, tomas de oficinas) como de negociación (mesas de concertación). Manifestaciones y mesas de negociación ad hoc La ciudadanía crea espacios de interlocución con el estado mediante manifestaciones públicas, aunque la efectividad de las mismas es desigual. Algunas de estas movilizaciones son rituales que han evolucionado a lo largo del tiempo, y su transformación cobra sentido a partir del contexto sociopolítico. Las movilizaciones de los años 70 y 80 cumplían la función de permitir el acceso a ciertos actores sociales a la esfera pública, quienes, al crear agenda, visibilizaban o tematizaban problemas que no eran procesados en las instituciones del régimen social-autoritario. En aquel momento se trataba de mostrar capacidad de movilización y fuerza, en un contexto de medios de información que de manera casi unánime negaban su existencia. A partir de la pluralización de la sociedad política a finales de los años 80 (partidos políticos presentes en gobiernos locales y estatales, así como en la legislatura federal) y de la mayor autonomía y fortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejan de ser sólo un medio de adhesión (de las organizaciones corporativas hacia el régimen priísta), o de denuncia y creación de agenda (de actores autónomos u opositores al régimen), para convertirse, también, en un mecanismo ritual que abre espacios para la concertación entre actores civiles y estatales cada vez menos unánimes. Esta diversidad de significados de las manifestaciones públicas se mantiene en una mixtura que toma facetas particulares a partir de la alternancia en los gobiernos de los ámbitos federal, estatal y municipal, junto a la pluralidad instalada en las legislaturas estatales y la federal. Así, la cantidad y frecuencia de las marchas parece aumentar pero, al mismo tiempo, no prescinden en la mayoría de los casos de los mecanismos institucionales de resolución de los conflictos: las marchas y plantones acompañan a otros mecanismos, no los suplantan.
El uso de los medios de información
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Una forma de relación sociedad civil-estado muy importante, por su generalización social en toda la geografía nacional, son las campañas de comunicación del estado a través de los medios masivos de información. Otra función de los medios en la relación de la sociedad civil con el estado tiene que ver con la vigilancia y el control. Los medios masivos de información funcionan como vehículo para la materialización de las relaciones estado-sociedad civil, así como mecanismo para rebajar la presión de ésta sobre aquél. Estas relaciones son tanto de “arriba hacia abajo” (a través del uso del tiempo oficial para entregar información y construir cierta opinión pública), como de “abajo hacia arriba” (mediante el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados de manera limitada). A manera de resumen La hipótesis general, para explicar algunos de los principales cambios en la lógica de la generación de interfaces socioestatales en México en los últimos 35 años, es que la transformación del régimen necesitó de nuevos interlocutores. Por otro lado, a partir de la alternancia en los gobiernos locales y estatales, se fueron generalizando las interfaces para el mejor desempeño de la función pública; de ahí se prosiguió en el periodo 94-97 con una pérdida paulatina del control priísta del legislativo federal, que creó nuevas instituciones más independientes y con poder autónomo; finalmente, la alternancia en el ejecutivo federal hizo posible pluralizar los interlocutores en varios niveles y retomar el tema de la transparencia y el reconocimiento (no exento de contradicciones) de las OSC como sujetos democratizadores. En la siguiente tabla se sintetizan algunos de los principales hallazgos del mapeo de interfaces socioestatales en México:
Caso paradigmático Cuándo se crearon Orden de aparición Condiciones favorables para su
TABLA 1 RESUMEN ANALÍTICO DE LAS INTERFACES SOCIOESTATALES (ordenadas en 6 tipos) Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Interfaz de Interfaz de Interfaz Interfaz Interfaz de contribución transparencia comunicativa mandataria transferencia SC→E SC←E SC↔E SC⇒E SC⇐E Sistema de quejas IFAI Consejos COCICOVIS Oportunidades consultivos Siglo XVII 2002 1980’s 1991 1990’s Contraloría Comités de Social Solidaridad 1 6 2 4 3 Derecho de petición.
Alternancia. Contexto
Crisis de legitimidad.
Crisis de legitimidad.
Reducción del estado de
Tipo 6 Interfaz cogestiva SC⇔E IFE 1996 Consejo ciudadanizado 5 Crisis de legitimidad de las
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creación
Nueva administración pública. Presiones sociales, tradición colonial.
favorable de políticas globales anti-corrupción (BM, OCDE, USAID, etc.).
Actores clave para su implementación
Sistema burocrático orientado a la mejora de servicio. (Inputs para elevar la calidad de atención al cliente).
Intención estatal dominante
Proyecto salinista de creación de nuevos actores sociales.
bienestar. Reformas estructurales. Transferencia de responsabilidades estatales a la sociedad civil. Sociedad civil demandante de participación.
elecciones. Participación de la sociedad civil en organizaciones prodemocráticas.
Grupos de cabildeo técnica y políticamente eficientes. (Grupo Oaxaca, Alianza, Convergencia, etc.).
Necesidad de incorporación de usuarios, expertos y ciudadanos probos para abatir el déficit de legitimación. Irrupción de nuevos temas y actores: derechos humanos, medio ambiente, etcétera. Sociedad civil demandante de participación. Sociales y políticos (aumento de la presencia de OSC con capacidades técnicas y apertura política).
Políticos (necesidad de legitimidad por descrédito de las urnas) y sociales (potenciados a través de su participación en políticas públicas: control, definición, evaluación).
Políticos (abiertos al cambio de paradigma y en un contexto de necesidad de legitimidad) y sociales (con proyecto de participación y capacidades técnicas).
Conocer y procesar demandas y peticiones. Bajo positivo. Sin novedades.
Abatir corrupción.
Inclusión de nuevas voces.
Legitimar decisiones clave o gobiernos.
Políticos (transferencia de acciones, implantación de infraestructura, discurso participacionista) y sociales (dispuestos a ejecutar la política pública bien por necesidad, convencimiento o como proyecto de acción). Transferir responsabilidades .
Alto positivo. Nueva institucionalidad.
Medio positivo. En política social principalmente.
Alto negativo. Pierde importancia y terreno la contraloría social.
Funcionamiento y eficacia
Peticiones eficaces, quejas aparentemente ineficaces (salud, educación).
Limitada: los usuarios de la información todavía son pocos.
Desigual en la literatura: mujeres-alto, pero seguridadbajo. Depende de actores y diseño.
Desconocida tendiendo a ser baja. No se cuenta con datos para medir su eficacia.
Bajo positivo. No se modifican las reglas y resalta la importancia del desempeño de los actores. Media. Diseño no asegura desempeño.
Gobernabilidad (relación eficiencialegitimidad)
Eficiencia (el gobierno resuelve las peticiones de los quejosos).
Legitimidad (el gobierno es transparente).
Legitimidad (el gobierno escucha a todos).
Legitimidad (ciudadanos tienen decisión sobre los actos públicos).
Bajo negativo. Re-centralización de la política social genera más participación obligada. Tendencia a la alta: nuevas áreas que se transfieren (integración de los vulnerables, proyectos, cultura, etc.) Legitimidad (beneficiarios participan de los programas).
Debilidades/ límites
Discrecionalidad en la resolución de los asuntos.
Falta demanda ciudadana.
Falta eficacia y funcionamiento de consejos existentes sólo en el papel.
Falta eficacia.
Impacto de la alternancia en la evolución de los mecanismos
Obligatoriedad de participación, sobrecarga del ciudadano/usuari o.
Legitimar sistema político.
LegitimidadEficiencia (ciudadanos hacen que las elecciones sean limpias). Cooptación o neutralización política de la ciudadanía participante.
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Finalmente, cuando revisamos los tipos concretos de relación entre sociedad civil y estado, encontramos una configuración particular dependiendo la zona del estado con la que se relacionan los actores civiles. En la tabla 2 tenemos un programa nacional de lucha contra la pobreza extrema (Oportunidades), un mecanismo en el ámbito estatal de lucha contra la epidemia del VIH-SIDA, el Instituto Federal Electoral y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En el discurso de varios funcionarios públicos se identifica una especie de “núcleo duro” del estado, en el cual la participación ciudadana tendría una especie de dificultad intrínseca para desarrollarse. Este “núcleo duro” serían los sectores de seguridad nacional y seguridad pública, la política económica, hacendaria y financiera, así como la organización de las elecciones de los servidores públicos. En el caso mexicano, sin embargo, tenemos el contra-ejemplo de este último sector de la política pública donde la máxima autoridad estatal encargada de organizar las elecciones tiene no sólo mecanismos múltiples de participación ciudadana (interfaces de tipos 1, 2 y 3) sino incluso su máximo órgano de decisión es una interfaz socioestatal de tipo 6, es decir, de cogestión (el Consejo General del IFE). TABLA 2 INTERFACES SOCIOESTATALES EN CUATRO INSTANCIAS EJECUTORAS DE POLÍTICA PÚBLICA Tipo
Programa Oportunidades
Grupo multisectorial
IFE
SHCP
1
Contraloría social
Oficios, reuniones ordinarias Encuestas, buzón
Buzón de quejas
2
Contraloría social
Oficios, reuniones ordinarias Internet, sesiones públicas, media
Internet
3
Consejo Consultivo de desarrollo social --
Contraloría social
Comités promoción comunitaria --
Campañas difusión y proyectos --
4 5 6
--
Comités consultivos Observadores electorales -Consejos electorales
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III. HACIA UNA FUNDAMENTACIÓN DE LAS RELACIONES SOCIEDAD CIVIL-ESTADO, MÁS ALLÁ DE LAS ELECCIONES. En el escenario de nuestras sociedades contemporáneas podemos ver diferentes ejemplos de rendición de cuentas y participación ciudadana, en varios niveles de profundidad. La lógica de su surgimiento es diversa y los diseños institucionales también lo son. Por un lado, tenemos la disfuncionalidad de las instituciones tradicionales en cuanto a la construcción del proyecto de la Ilustración, aunque el debate en torno a la representatividad no esté, por mucho, resuelto. La representación convencional (el sistema electoral basado en “un ciudadano un voto” y en un régimen de partidos competitivos) no pudo resolver por sí sola la contradicción inherente a la profunda desigualdad de las sociedades complejas contemporáneas.18 Este es el origen empírico por el cual se han creado diversos contextos mecanismos de relación sociedad civil-estado, más allá de las elecciones de representantes. Desde nuestro punto de vista, lo que falta como fundamento de una existencia extracoyuntural de estos mecanismos es ampliar la noción de las formas legítimas de distribuir el poder. Así, la actividad política en las democracias contemporáneas es “la esfera a través de la cual todas las demás son reguladas” (Walzer, 1993: 319-320), por lo que se debe atender a la necesidad de reconocer principios de justicia distributiva adecuados a la idea de la igualdad compleja.19 Michael Walzer piensa el mundo social como estructurado por diversas esferas donde se efectúan disputas concretas por bienes concretos, así como por mecanismos de distribución de los mismos. De esta forma, en una sociedad simple funcionaría, por lo menos teóricamente, esta forma de resolver los conflictos sociales con un mecanismo de igualdad simple. Pero para las sociedades complejas tendríamos que recuperar la idea de igualdad compleja: esto requiere que se multipliquen los mecanismos de decisión para llegar a una forma más eficiente y justa de
Incluso, por lo menos en el caso mexicano, el mismo sistema convencional de partidos fue también incapaz de salir autónomamente del callejón sin salida en el que entró después de su crisis sistémica de 1988. Por esto echó mano de quienes no tenían voz en la mesa de negociación: los ciudadanos políticamente activos que no son representados por los partidos políticos. La ciudadanización del IFE es una salida a la crisis institucional de los procedimientos electorales y puede ser entendida como resultado,no de la suma de acuerdos entre los actores del sistema de representación convencional (los partidos políticos), sino de la definición de una solución de compromisos mínimos, al definir (e incorporar) a ciudadanos como árbitros en la contienda electoral. 19 Walzer (1933: 33) define el régimen de igualdad compleja como “lo opuesto a la tiranía. Establece tal conjunto de relaciones que la dominación es imposible. En términos formales, la igualdad compleja significa que ningún ciudadano ubicado en una esfera o en relación con un bien social determinado puede ser coartado por ubicarse en otra esfera, con respecto a un bien distinto.” 18
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repartir los bienes sociales, equilibrando el peso relativo de cada uno de los ciudadanos en un escenario que no es “de suma cero”. Desde este punto de vista, el argumento democrático se basa en la exigencia de iguales derechos pero no de igual poder ya que “los derechos son oportunidades garantizadas para ejercer un poder menor (derecho a votar) o para intentar ejercer un poder mayor (derechos al discurso, a la asamblea y a la petición)…” (Walzer, 1993: 318-319). La igualdad compleja llama a la delimitación del espacio social donde el estado ejerce su soberanía, al tiempo que busca obstruir el intercambio ilegítimo de poder entre esferas sociales (honor, familia, trabajo, etcétera) (Walzer, 1993: 294). La pregunta básica es ¿quién debe ejercer el poder en una sociedad compleja? Las dos respuestas posibles, cuando se atiende a razones intrínsecas de la propia esfera, son, por un lado, “quienes sepan ejercerlo de mejor forma” y, por el otro, “quienes experimenten sus efectos inmediatos” (Walzer, 1993: 294). Así, a partir de la idea del “conocimiento especializado”, se da la justificación del ejercicio del poder estatal como servicio civil basado en el mérito técnico (el timonel de Platón en La República) junto al de los representantes electos (la tripulación que determina el rumbo de la nave). Por otro lado, a partir del principio que justifica el ejercicio del poder de aquellos “quienes experimenten sus efectos inmediatos”, se abre la posibilidad a otros tipos de participación ciudadana, de relación activa sociedad civil-estado (como la “democracia directa” y los espacios de cogestión ). En una democracia el poder político se distribuye tanto por medio del voto como a través de la discusión. En cuanto a la votación, convenimos en el principio de igualdad simple por el cual cada ciudadano cuenta con un voto;20 por otro lado, la disputa está en los espacios en los que temáticamente o subterritorialmente se utilizan nuevas formas de participación, de representación y de mediación (la cogestión). Una salida razonada se da a partir de la ampliación de la idea de igualdad compleja de Walzer. En este sentido, los grupos concernidos por una situación de inequidad o, peor, de negación de derechos, deben contar con 20 “Como pensaba Rousseau, un voto único representa una proporción de 1/n de la soberanía. Se trata de una proporción considerable en una oligarquía; en una democracia, en especial una moderna democracia de masas, es por cierto muy pequeña. El voto es, sin embargo, importante porque sirve tanto para simbolizar la pertenencia como para conferirle un significado concreto […]. Se trata del fundamento de toda actividad distributiva y del marco de referencia ineludible dentro del cual las opciones tienen que hacerse. Pero éstas tienen que ser hechas todavía, y dependen no de votos aislados sino de la acumulación de votos: por consiguiente, de la influencia, la persuasión, la presión, la negociación, la organización y así sucesivamente. Y es a través de su participación en actividades como éstas como los políticos, actúen ya como líderes o como intermediarios, ejercen el poder político” (Walzer, 1993: 315).
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mecanismos
institucionales
—jurídicamente
reconocidos—
donde
puedan
ejercer
legítimamente su presión, donde puedan llevarse a cabo la persuasión y la negociación necesarias para realizar concretamente aquello que el mecanismo de representación de intereses tradicional (el de los gobiernos legítimos formados por el sistema de “un ciudadano, un voto”) sólo ha marcado en el horizonte pero necesita definir con mayor detalle. Estos espacios de legítima participación y control son las interfaces socioestatales. El proceso de creación de nuevas interfaces socioestatales tiene varias facetas. Por un lado, el estado se reforma y construye realidades institucionales, reconociendo los interfaces que ya existían o creando a propósito los que no estaban. En esos espacios la negociación accede a un estatuto público, lo que cambia las reglas en la relación estado-sociedad civil: ya no es la negociación particularista y privatista la que funciona como mecanismo de resolución de conflictos, sino que se amplían los espacios públicos a través del reconocimiento de esferas temáticas, donde se buscan expresamente salidas a la inconsistencia de los medios convencionales. Así, se crea una esfera de actuación que tiene que constituirse conjuntamente por el estado y la sociedad civil. Y no es el partido político, en ninguno de sus ámbitos de actuación, el actor que representa la solución en estos espacios. Estos espacios sociales “parciales” tienen un tipo de representación característica por la cual no cuentan con un periodo prolongado de vigencia: son representación de la coyuntura. Y esto es un aspecto central, porque la representatividad y la propia participación se modifican, respecto al interés o respecto a quién está implicado en la política. La demanda y la necesidad (la vigencia del derecho) complejizan y modifican la constitución del espacio sectorial que sí resuelve necesidades y que no quita legitimidad al sistema convencional, sino que está construyendo legitimidad en la política pública.21
21 Los ISE de cogestión y de rendición de cuentas transversal podrían abarcar espacios para la definición, ejecución y supervisión de la política económica o la política hacendaria, por mencionar dos de los más relevantes. Se dice que estos asuntos, “del núcleo estratégico del estado”, sólo deberían debatirse en los órganos del estado (las cámaras y el ejecutivo) porque es donde está la representación perfecta. Creo que no es así: es tan compleja la política hacendaria que tendríamos que partir de hacer una discusión sobre dónde podemos participar en esferas más acotadas. No es ir en contra de la representación de este principio de igualdad simple, sino más bien de complejizar, sin quitar instancias de decisión que nos corresponden.
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IV. CONCLUSIONES. Para concluir con este ensayo, queremos destacar la tipología propuesta para analizar las formas concretas de relación sociedad civil-estado: el concepto de interfaz socioestatal, así como los seis tipos que remiten tanto a lo que se intercambia (tipos cognoscitivos y tipos políticos) como a la direccionalidad de tales intercambios (tipos 1 al 6). Sin lugar a dudas, la participación de la sociedad civil en las interfaces socioestatales debe ser concebida como positiva en varios sentidos. En primer lugar, en las dependencias públicas (o programas de las mismas) en donde se da la participación ciudadana, existe una mayor efectividad de la política pública. Así mismo, cuando la participación ciudadana puede realizarse en una interfaz donde varias dependencias públicas se articulan, se potencia la incidencia de los actores civiles (como en el caso de los grupos multisectoriales). En tercer lugar cabe destacar que, en las experiencias revisadas, la capacidad técnica y política de los actores es crucial para el éxito (o fracaso) de las interfaces socioestatales, algo que es válido para los funcionarios públicos y los ciudadanos concernidos. Finalmente, debe destacarse que la participación ciudadana debe tener consecuencias, tanto en las interfaces consultivas como en las decisorias; en las experiencias analizadas, se observa un descrédito inmediato cuando se vacía de sentido la participación (la confianza es un bien difícil de crear y fácil de destruir). La fundamentación de la participación ciudadana en la planeación, gestión y evaluación de las políticas públicas tiene la mayor relevancia en el debate público contemporáneo. El argumento de la pluralización de espacios para el ejercicio del poder en las sociedades complejas nos parece una salida fructífera a una nueva generación de procesos de democratización en nuestro entorno. Esto nos permite trascender las lógicas coyunturales o simplemente funcionales de la participación ciudadana, a favor de una base sistémica y legitimadora que se traduce en la institucionalización de diversas interfaces socioestatales de varios tipos. En este sentido, se destacan los casos de aportes a los procesos de democratización de los diferentes tipos de interfaces socioestatales. Esto es cierto, incluso en ejemplos de participación ciudadana en el llamado “núcleo duro” del estado.
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22 Compuesto, en el momento de la publicación, por Ana Cláudia Chaves Teixeira, Ana Paula Paes de Paula, Carla Cecília R. Almeida Silva, Evelina Dagnino, Lígia H.H. Lüchmann, Luciana Tatagiba, Maria do Carmo A. A. Carvalho, Regina Cláudia Laisner y Sérgio Resende Carvalho.
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