Integración económica y social en las Américas. Una evaluación del libre comercio
Descripción
INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL EN LAS AMÉRICAS UNA EVALUACIÓN DEL LIBRE COMERCIO (TLCAN, MERCOSUR Y ALCA)
INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL EN LAS AMÉRICAS UNA EVALUACIÓN DEL LIBRE COMERCIO (TLCAN, MERCOSUR Y ALCA)
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Víctor Manuel Soria Murillo
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Víctor Manuel Soria Murillo Integración económica y social en las Américas. Una evaluación del libre comercio Primera edición, 2005 Editorial Itaca Piraña 16, Colonia del Mar C. P. 13270, México, D. F. Portada: diseño de Efraín Herrera © Víctor Manuel Soria Murillo © Programa Universitario de Investigación sobre la Integración en las Américas de la Universidad Autónoma Metropolitana © 2005 Editorial Itaca ISBN 968-7943-58-0
Impreso y hecho en México
ÍNDICE
Agradecimientos, 11 Introducción, 13 1. Globalización, regionalización y la problemática de la integración en América Latina y el Caribe ........... 14 2. Modelos rivales de integración: el europeo y el estadounidense ................................... 21 3. El contenido del libro ................................................. 25 Capítulo 1. La insuficiencia de la teoría económica para el estudio de la integración, 33 1. Introducción ............................................................. 2. ¿Qué es la integración? Grados de integración .............. 3. El modelo de integración de la CEPAL y la declinación de los esquemas regionales en América Latina y el Caribe. ................................... 4. La teoría neoclásica del comercio internacional y la integración económica. .................... 5. El Acuerdo de Libre Comercio frente a la Unión Aduanera ....................................... 6. La nueva orientación de la CEPAL acerca de la integración regional ................................ 7. Un recuento final, a manera de conclusión ...................
33 36
40 45 57 65 70
Capítulo 2. Hacia un modelo alternativo de integración económica, 75 Introducción ................................................................. 75 1. Los componentes sustantivos para una teoría de la integración económica y social ........................... 78 2. El componente político: los poderes público y privado como vehículos de integración económica ..... 103 3. La integración económica en condiciones de asimetría ...................................... 107 4. Reflexiones finales a manera de conclusión ................. 117
8 Capítulo 3. Origen, objeto y características institucionales del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, 125 1. La lógica histórica en el trasfondo del TLCAN ................125 2. La negociación desventajosa y sesgada entre Estados Unidos y México. ................................ 130 3. Caracterización del modelo TLCAN ...............................139 4. El régimen internacional de comercio, inversiones y servicios de América del Norte .............. 147 Capítulo 4. Evaluación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte desde el ángulo de la economía mexicana, 153 1. Transformaciones del patrón de acumulación en la etapa del TLCAN .........................153 2. El modo de regulación de la economía liderado por las finanzas internacionales ...................183 3. ¿Quién es el que Integra en el TLCAN? .......................... 190 4. Conclusiones ............................................................196 5. Líneas generales para una política económica alternativa ..............................................199 Capítulo 5. Una perspectiva del Mercado Común del Sur (Mercosur), 205 1. Antecedentes y estructura institucional del Mercosur ........................................205 2. El desempeño del Mercosur en la etapa de ascenso ...... 213 3. La crisis del Mercosur ............................................... 228 4. La Recomposición del Mercosur ................................. 234 5. Reflexiones finales ....................................................236 Capítulo 6. Una perspectiva del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), 239 1. Evolución del ALCA y su estructura institucional ........... 240 2. El proceso de negociación y los borradores del acuerdo .....................................244 3. Las asimetrías y el rechazo a las negociaciones del ALCA ...................................... 249
9 4. La estrategia de México en las negociaciones del ALCA .....................................261 5. El estancamiento de las negociaciones del ALCA ............262 6. Reflexiones finales ....................................................266 Capítulo 7. Un recuento final a manera de conclusión, 271 1. Hacia una alternativa teórica ....................................273 2. Evaluación del TLCAN .................................................276 3. Evaluación del Mercosur ...........................................279 4. Evaluación del ALCA .................................................. 281 5. Evaluación del modelo “Acuerdo de Libre Comercio” (ALC) ...........................................283 Bibliografía, 287 Hemerografía .............................................................. 303
AGRADECIMIENTOS
La realización de este libro ha sido posible gracias al apoyo de varias personas, grupos de trabajo e instituciones a quienes expreso mi reconocimiento. A los colegas del Programa Universitario de Investigación sobre la Integración en las Américas (INTAM) de la Universidad Autónoma Metropolitana, les extiendo mi agradecimiento tanto por el intercambio de puntos de vista sobre el tema de esta obra como por el apoyo financiero para la publicación de la misma. También agradezco el apoyo económico que me ha proporcionado el Sistema Nacional de Investigadores, lo cual ha hecho posible una mayor continuidad en mis labores de investigación. Mi reconocimiento a los asistentes de investigación del INTAM, Eva Ortiz y Braulio A. Méndez, sobre todo a este último, por el apoyo en la búsqueda de información y elaboración de cuadros estadísticos y gráficas. La motivación y aliento que Carmen, mis hijos y nietos siempre me han brindado y han sido imprescindibles para llevar a buen fin este trabajo.
INTRODUCCIÓN
El objetivo de la presente obra es doble: por una parte, realizar un examen de la teoría convencional de la integración económica, que está desvinculada del análisis institucional y del papel del Estado como actor principal de la integración junto con la gran corporación, y a partir de estos vacíos integrar un conjunto de teorías, cobijadas por una más general como es la de la regulación, con el afán de contar con un cuerpo teórico apegado a las necesidades de un análisis más integral. Por otro lado, se tratará de evaluar el modelo de Acuerdo de Libre Comercio (ALC) puesto en marcha por Estados Unidos en su convenio con Canadá y después con éste y con México en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), tanto en el aspecto teórico como en el desempeño de este último, durante los primeros diez años de vida. También se valorará el desempeño del Mercado Común del Sur (Mercosur) y el papel que ha jugado en la negociación del Acuerdo del Libre Comercio de las Américas (ALCA). Además, se realizará un análisis de las negociaciones del ALCA, sus resultados y los problemas que últimamente lo han puesto en un estado de postración. En esta introducción, para ubicar la situación de la integración regional en América Latina y el Caribe, se abordará brevemente la influencia de la globalización sobre los esquemas de integración en la región, así como la crisis del subregionalismo, la proliferación de acuerdos bilaterales y el surgimiento del nuevo regionalismo. El auge del modelo ALC como nueva forma de integración ha llevado a considerarlo como un rival del modelo europeo, sobre todo a partir del proceso de negociación del ALCA, por lo que se examinan de manera breve las características de ambos modelos. Para finalizar se describe el contenido de la obra.
14 1. Globalización, regionalización y la problemática de la integración en América Latina y el Caribe Desde mediados de los años setenta, las economías capitalistas avanzadas entraron en una crisis cuyo principal antecedente fue el agotamiento del patrón de acumulación fordista, y que se reflejó en un estancamiento de la productividad y de las ganancias. La crisis propició, por un lado, un significativo esfuerzo de desarrollo tecnológico para racionalizar la producción, bajar costos y crear nuevos mercados y fuentes de ganancia, y, por otro lado, acciones violentas para romper los compromisos institucionalizados plasmados en el Estado del bienestar. Es en estos términos, de acuerdo con Hirsch (1996: 89), que se debe entender el significado de la globalización como la decisiva estrategia del capital como solución a la crisis del fordismo; es decir, que la liberalización radical del tránsito de mercancías, servicios, dinero y capital debe ser la condición previa de la renovada racionalización sistemática del proceso de trabajo en la producción capitalista, y ello, a la vez, está vinculado con la destrucción del compromiso fordista de clases y de sus bases institucionales [...] La globalización no es un proceso económico sencillo, ni tampoco señala una “lógica” inevitable del capital, sino que es una vasta estrategia política nacida de la competencia capitalista.
Sin embargo, la estrategia para acelerar la apertura de mercados como base de la globalización ha quedado, fracturada en vista de que la intensificación de la competencia ha llevado al establecimiento de tres grandes bloques económico-políticos (la “Tríada” Asia, Europa, Norteamérica) cada uno liderado por la economía más fuerte de su respectiva región.1 Estos bloques compiten entre sí en términos económicos y políticos pero no militares. 1 La tríada dominante busca excluir a los países pobres, pero lo esencial es recalcar que el mundo triádico no es la consecuencia de algunos proyectos de integración regional, sino que éstos son simplemente factores que se dan en este mundo triádico. Aunque se habla de globalización, se ha pasado de un mundo bipolar en el que todos los países se encontraban incorporados, a un mundo tripolar fraccionado del que se encuentran excluidos los países dominados (Castaingts 2000: 30-31).
15 Dada la superioridad militar de Estados Unidos, éste se ha convertido en el coordinador de los países líderes de los otros bloques en las operaciones militares contra la periferia, como en el caso de la Guerra del Golfo y del conflicto contra los serbios yugoeslavos. Como represalia al ataque a las Torres Gemelas de Nueva York, Estados Unidos se lanzó a la invasión de Afganistán y posteriormente, haciendo a un lado a las Naciones Unidas, a la guerra contra Irak. Como afirma Hirsch (1996: 21), “este desequilibrio entre potencia militar y económica conduce a que el imperialismo tome una forma nueva y compleja”. El proceso de globalización no sólo se ha fracturado por la rivalidad económica entre los países centrales, sino que todavía está incompleto, tanto porque el vector más importante de la internacionalización sigue siendo la exportación a partir de una base nacional como porque la mayoría de los asalariados se encuentra todavía en los países de origen (Boyer 1997:28). La globalización debe considerarse, entonces, de manera realista, como una amplia estrategia del capitalismo para solucionar la crisis del patrón de crecimiento fordista pero sujeta a transformaciones importantes. A partir de los años ochenta, en plenas tendencias globalizadoras y en una etapa de aguda crisis económica y política en América Latina, vemos el resurgimiento de la centralidad de Estados Unidos en el comercio de la región, ya que absorbía 30% de las exportaciones de ésta en los años ochenta y cerca de 40% a principios de los noventa.2 También alrededor de la mitad del acervo total de la inversión extranjera directa de la región en 1990 era de origen estadounidense (CEPAL 1994: 24). Esto, sumado a la influencia de Estados Unidos sobre las agencias y bancos que manejan la deuda externa y el posible costo elevado de oponerse al “consenso de Washington”, llevaron a una cierta convergencia de los gobiernos latinoamericanos con dicha política (Hurrell 1996: 203-206). Esta convergencia se
2 La expansión de las exportaciones de América Latina en los años ochenta se debió en buena parte a que Estados Unidos se mostró más abierto a comprar bienes manufacturados de esta región que la Comunidad Europea o Japón (Hurrell 1996: 209).
16 observa en la ola de liberalización comercial en los países de la región.3 Como apunta Guerra-Borges (2002: 181): desde los años ochenta los gobiernos latinoamericanos emprendieron la apertura de las economías al resto del mundo, con innegable precipitación y hasta de manera imprudente, más allá incluso de los límites que un espíritu precautorio aconsejaba no rebasar.
Por otra parte, también se ha establecido una multitud de acuerdos de comercio bilaterales4 entre los países de América Latina y, en la década de los noventa, entre éstos y Estados Unidos. La declinación de los esquemas de integración subregional5 que se observa en los años setenta, en vista de la falta de apoyo político de sus miembros y de su bajo nivel de institucionalización (Grien 1994), desembocó en una crisis del subregionalismo alimentada, además, por la proliferación de acuerdos bilatera3 Las reformas comerciales con orientación liberalizadora se generalizaron en años recientes en América Latina. Ocho países, entre los que se incluyen Argentina, Brasil y México, introdujeron reformas que pueden catalogarse como “drásticas y abruptas”. En siete de los ocho países “la liberalización de las importaciones se llevó a cabo en un periodo de dos o tres años (19891990 a 1992-1993)” (Agosin y Ffrench-Davis 1993: 45). 4 De hecho, en las décadas de 1960 y 1970 la proliferación de acuerdos bilaterales inhibió la generalización de los compromisos de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). México realizó 171 acuerdos preferenciales con Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Brasil llevó a cabo 60 similares con Paraguay y Uruguay, y Chile suscribió 55 con Bolivia y Perú (De la Reza 1998: 27). 5 Los esquemas subregionales anteriores al Mercosur y al TLCAN son los siguientes: 1) la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) constituida en marzo de 1960 por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, que en 1980 se convirtió en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). 2) El Mercado Común Centroamericano (MCCA) creado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua en diciembre de 1960, comenzó como zona de libre comercio y se proponía transformar en unión aduanera en el quinto año; tuvo un importante progreso en el primer lustro y después mostró dificultades que se profundizaron en las dos siguientes décadas. 3) En 1969 fue creado el Grupo Andino por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú; Venezuela ingresó en 1973 y Chile se retiró del Grupo en 1976. Posteriormente, a partir del Protocolo de Trujillo, en 1996 se denominó Comunidad Andina de Naciones (CAN) y se convirtió en 2003 en una unión aduanera imperfecta, que aspiraba
17 les. Una primera generación de este tipo de acuerdos se desenvuelve entre los miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) entre 1980 y 1985 con Argentina, Brasil y México como ejes principales, y que se reducen al universo arancelario, negociado producto por producto, con preferencias estáticas, cupos y amplias listas de excepciones (De la Reza 1998: 27). Entre 1985 y 1990 se desarrolla una segunda generación de convenios en los que la cobertura arancelaria de los Acuerdos de Complementación Económica (ACE) es más amplia e incorpora medidas de cooperación económica, y las excepciones de productos son menores (ibid.: 30). En esta etapa la mayoría de los países comenzaron un proceso de apertura económica, lo cual estimuló la elaboración de listas preferenciales con un alto número de productos. A partir de 1991 se firman nueve acuerdos de tercera generación que tienen por objeto la liberalización automática y la creación de áreas de libre comercio al final del programa. Entre éstos aparece la formación del Mercosur y del G-3 (México, Colombia, Venezuela), así como los acuerdos México, Chile, y del Mercosur con Chile y con Bolivia (ibid.: 32). La crisis de los esquemas subregionales de integración en América Latina y el Caribe se fue gestando junto con el agotamiento de la industrialización sustitutiva de importaciones, patrón de crecimiento que todavía se sostuvo en muchos países durante los años setenta, en buena parte gracias al financiamiento externo proveniente de los petrodólares, canalizado por la banca transnacional, pero al congelarse éste a principios de los ochenta con el choque monetarista efectuado por Estados Unidos, sobrevino la crisis de la deuda externa. La caída de la actividad económica y los drásticos ajustes a los que fue a construir un mercado común a partir de 2005. Durante la primera década tuvo un avance considerable, pero a partir de los años ochenta, con la crisis de la deuda, se ha venido deteriorando. 4) La Comunidad del Caribe (CARICOM) se creó en 1973 sobre la base de la antigua Asociación de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA) formada por Guyana, Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago, y posteriormente se amplió a 15 países en la CARICOM. Ésta tiene el objetivo de establecer un verdadero mercado común; sin embargo también atraviesa por dificultades económicas. Todos los países miembros de la CARICOM se han adherido a la Asociación de Estados del Caribe (AEC), la cual acoge también a los países de América Central.
18 sometida la región tuvieron también un impacto negativo en el desempeño de los esquemas de integración subregional, los cuales trataron de ser reactivados mediante los acuerdos bilaterales. Después, la apertura económica trajo consigo un nuevo regionalismo que la CEPAL (1994) ha llamado “regionalismo abierto”, y con éste vinieron nuevos esquemas de integración subregional como el Mercado Común del Sur (Mercosur) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), seguidos por el amenazante diseño de integración hemisférica representado por el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
1.1 El nuevo regionalismo y la integración hemisférica La regionalización, a diferencia de la globalización, es un proceso centrípeta, ya que tiende a unir dos o más formaciones económico-sociales. La regionalización es un fenómeno mayormente político, conformado por el poder de los Estados nación, que busca también fines económicos, además de fines de seguridad nacional, que pueden ser de índole político-militar. La regionalización es una reacción contra las fuerzas de la globalización, vinculándose de manera contradictoria a ésta, ya que a la vez la contradice y la complementa. La globalización se vincula al movimiento de integración económica a nivel mundial, por lo que no es ajena al multilateralismo que persigue el libre comercio generalizado, aun cuando la globalización, ejecutada por las empresas transnacionales, no significa lo mismo que el multilateralismo que implica acuerdos de liberación comercial a escala universal.6 La regionalización, como división del mundo en esquemas de integración es contrapuesta, pero no antagónica a la globalización y, como apunta Guerra-Borges (2002: 189), “no siendo recíprocamente excluyentes, ambos procesos 6 Con el advenimiento del nuevo modelo de ALC (acuerdo de libre comercio), que incorpora países avanzados y subdesarrollados cuando se ubica en continentes alejados se desdibuja la noción tradicional de región (como unidad geográfica), surgiendo un sistema intermedio entre el regionalismo y el multilateralismo, que Regnault (2003:7) ha bautizado con el nombre de “plurilateralismo”.
19 pueden coexistir”, en otras palabras: “la regionalización tiene futuro”, pero siempre y cuando se aleje del neoliberalismo. En América Latina fue surgiendo un nuevo regionalismo a partir de los cambios radicales en las esferas económica y política y, sobre todo, con la apertura comercial unilateral que efectuaron los países de la región. A medida que los gobiernos y las grandes empresas se fueron contagiando de la ideología neoliberal, los numerosos acuerdos de liberación comercial se inscriben, como apunta Guerra Borges (2002: 227), en una tendencia claramente observable a diluirse en la globalización. Es una tendencia a globalizar la regionalización, a allanar el camino de toda medida u obstáculo de cualquier naturaleza que se interponga entre las preferencias latinoamericanas y la liberalización general indiscriminada; entre las políticas económicas nacionales y las estrategias de las empresas transnacionales. Se ha perdido la fe en el potencial interno. El mundo es la esperanza.
La CEPAL (1994) ha denominado a esta tendencia “regionalismo abierto”, la cual trata de formalizar los argumentos y la política que han adoptado los gobiernos de América Latina y el Caribe, buscando la apertura generalizada y la regulación de la economía a través del mercado. Con el regionalismo abierto, la CEPAL se acerca a las posturas neoliberales relativas a la apertura económica y al libre comercio, prestándose a fomentar más la interdependencia con la globalización que con la integración regional, en vista de la proclividad de los gobiernos de los países latinoamericanos a la liberalización comercial y financiera. Además, el regionalismo abierto le resta funciones al Estado, lo cual contradice la postura de la misma CEPAL respecto al desarrollo económico con equidad. La entrada en vigor del TLCAN en 1994 dio lugar a una nueva forma de integración promovida por Estados Unidos, la cual tiene un carácter librecambista y de bajo perfil institucional y, dada la amplia difusión de este modelo, se ha convertido en rival del europeo. De manera casi simultánea, Estados Unidos lanzó la propuesta del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyos fundamentos están calcados del TLCAN como respuesta a la competencia de los otros bloques económicos. Sin embargo, las dificultades por las que atraviesa el ALCA han
20 llevado a Estados Unidos a establecer acuerdos bilaterales de tipo ALC con Chile y con los países del MCCA y a propuestas de negociación con países de la CAN y de la CARICOM, como una manera de presionar la firma del ALCA y bloquear la entrada de la Unión Europea a Latinoamérica, pero también como una alternativa para asegurar su dominio económico sobre la región si el acuerdo hemisférico no se materializa. De hecho, la negociación que realiza Estados Unidos en el ALCA ha seguido la estrategia de negociar con cada país, excepto con los del Mercosur dada la exigencia de éstos a negociar como un bloque. Las ofertas de desgravación arancelarias efectuadas por Estados Unidos presentan diferencias entre países y regiones, ya que ofrece más a unos que a otros. La atracción que ejerce el gran mercado estadounidense ha reforzado la tendencia a un bilateralismo comercial, lo cual podría obstaculizar una verdadera integración continental. De cualquier manera, ya sea con el ALCA o con acuerdos bilaterales, se visualiza el desarrollo de otro escenario también problemático. La hegemonía que ejerce Estados Unidos en América Latina y su postura librecambista y falta de consideración real de las asimetrías, pueden llevar al establecimiento de un patrón dependiente de integración. Parafraseando a Perroux (1991: 686), existe una potencia “integrante”, en este caso Estados Unidos, y zonas por ser “integradas”, en las que se asientan los demás países americanos. A diferencia del modelo ALC impulsado por Estados Unidos a través del TLCAN y el ALCA, la Unión Europea ha construido paso a paso un esquema de integración que ha recorrido desde el escalón primario de acuerdo de cooperación económica, hasta el más alto de unión económica y monetaria, lo cual ha ido acompañado de una creciente institucionalización y la creación de órganos supranacionales para llevar a cabo su dirección y gestión. La distancia recorrida por el modelo europeo y su innegable avance, junto con la creciente competitividad del bloque asiático, han llevado a Estados Unidos a construir uno regional que trata de incorporar a todos los países americanos, mediante un modelo de integración que apenas se encuentra en el primer peldaño, pero que amplía el radio de acción a to-
21 dos los sectores económicos y trata de lograr la rápida aceptación de los otros países, evitando los compromisos supranacionales y proponiendo una estructura institucional simple. La supremacía económica y política de Estados Unidos llena los vacíos del esquema. En seguida se presenta una síntesis de ambos modelos.
2. Modelos rivales de integración: el europeo y el estadounidense El objetivo que dio inicio a la integración europea fue político, en vista de los conflictos entre Francia y Alemania, así como para prevenir futuros problemas con otros países. El medio para comenzar esta tarea fue la cooperación económica entre ambos y dio lugar a la organización y la coordinación de los principales sectores, tales como el acero y el carbón. Los resultados positivos del área de cooperación se extendieron a una unión aduanera (UA) conformada por seis países. En vista de los beneficios del esquema, el proyecto se extendió al establecimiento de un mercado común (MC) con la suscripción del Tratado de Roma, el cual promovió una profundización de la integración al liberarse los factores de la producción. Luego vinieron tiempos difíciles con el rompimiento del sistema de Bretton Woods en los primeros años setenta, lo que trajo una gran inestabilidad al tipo de cambio entre las monedas europeas. Para resolver esto se creó el Sistema Monetario Europeo (SME), el cual necesitó una gran dosis de decisión política y compromiso entre los países, por el gigantesco movimiento hacia la desregulación financiera que existía. Los grandes problemas financieros de 1992 y 1993 convencieron a los países miembros sobre la necesidad de establecer una moneda única, lo cual empezó a tomar cuerpo con el Tratado de Maastricht para solucionar en definitiva este problema. Con respecto a la moneda única y en vista de que el proyecto se presentaba como una estrategia puramente economicista, Boyer (2002b: 5) expresa la siguiente paradoja:
22 El euro es presentado como un instrumento funcional para reducir los costos de transacción y para acabar con la incertidumbre cambiaria, cuando en realidad es más bien una empresa política. Durante los primeros años del proyecto europeo, la economía era un medio y la integración política el objetivo, mientras que en la actualidad se asume que la voluntad política se aplica a objetivos puramente económicos, por no decir monetaristas [...] ¡En verdad toda una paradoja! [...] Después de la segunda guerra mundial, ninguno de los miembros fundadores de la Comunidad Europea llenaba los requisitos que se fijaron en la teoría convencional de la integración económica. Sin embargo, a la inversa, las iniciativas políticas no son suficientes para propulsar una integración exitosa, sino se crean los incentivos y límites para promover el intercambio entre los países. En consecuencia, la integración regional tiene que analizarse a través de una mezcla de varias herramientas pertenecientes a la ciencia política, al derecho y, por supuesto, a la economía.
¿Como explicar el éxito de la integración europea —se pregunta Boyer— si ésta ha pasado por etapas de estancamiento y hasta de crisis? La teoría económica convencional respondería que el éxito se alcanza sólo si prevalecen las condiciones preexistentes: la intensidad de las relaciones de intercambio entre los estados miembros, la complementaridad de especializaciones, la importancia de los rendimientos crecientes a escala y la simetría de los choques macroeconómicos. En cambio, los sociólogos, los politólogos y los institucionalistas propondrían una respuesta diferente. De acuerdo con Fligstein y Sweet (2002, citados por Boyer 2002b: 7), la institucionalización de la integración siguió una secuencia de pasos: a) intercambio, b) negociación, c) legislación; y d) lobbying. El incremento de los intercambios trajo consigo una serie de conflictos y desacuerdos que se ventilaron en la Corte de Justicia Europea, lo que a final de cuentas no terminó con el problema, por lo que se creo la Comisión Europea, a cargo de la aplicación del Tratado de Roma y del establecimiento de reglas para normar el intercambio. A esto se agrega la actividad de lobbying ante la Comisión para influir en el proceso legislativo. Con una nueva norma o serie de normas se facilita el intercambio que aumenta y da lugar meramente a diferendos, de modo que el proceso de
23 litigación entra en acción y así, sucesivamente. Esta secuencia explica el éxito de la integración regional. Una característica sobresaliente de la UE y que la distingue del modelo estadounidense, ha sido la de establecer fondos estructurales para reducir y eliminar las asimetrías que presentan las economías menos desarrolladas, como fue el caso de la entrada de Grecia a la CEE en 1981 y la de España y Portugal en 1986. Los fondos estructurales y un trato favorable a las economías rezagadas han propiciado un avance en su industrialización y modernización, así como en el incremento del ingreso per cápita de su población. En cuanto al modelo de ALC, éste se ha alejado de los principios preconizados por la CEPAL en su periodo “clásico”, como apunta De la Reza (1998: 16): el requisito de relativa simetría y paridad económica de los países miembros —argumento sustentado por la escuela neofuncionalista en los años de 1960 y 1970, en el origen del MCCA y de la CAN— es remplazado por la búsqueda de integración de los socios naturales (CEPAL 1994).
Los socios comerciales naturales de un país son aquéllos con los que más se comercia, por lo que se puede afirmar que el socio natural por excelencia para los países de América Latina es Estados Unidos. Ahora la integración se ejecuta bajo el liderazgo de un país (o grupo de países) con economía fuerte, lo cual sustituye el requisito de paridad, al imponer una direccionalidad específica al incremento de la interdependencia (ibid.: 18). “Aquí la gerencia de la integración se basa cada vez más en el papel de ancla y de socio natural que desempeñan los países más desarrollados (Kindleberger 1974, citado por De la Reza 1998: 18). No obstante, como veremos más adelante en los capítulos de esta obra, el problema de las asimetrías subsiste y se hace más visible con el tratamiento de “igualdad” que el modelo de integración estadounidense da a los participantes independientemente de su nivel económico. Los fondos estructurales para apoyar a las economías débiles van contra las reglas de la libre competencia, lo mismo que los subsidios, aunque estos últimos
24 se utilizan profusamente tanto por la UE como por Estados Unidos. El modelo ALC se ha convertido en el prototipo de la política emanada del consenso de Washington, en el que la integración y el crecimiento económico se explican por el grado de apertura económica y la participación en el comercio exterior. Cualquier obstáculo al libre comercio y a la circulación del capital debe eliminarse como de manera retórica se expresa en las declaraciones oficiales, aunque subsisten las prácticas proteccionistas, sobre todo por parte de las economías fuertes. Los gobiernos latinoamericanos efectuaron, desde los años ochenta, una apertura comercial unilateral y llevaron a cabo una multitud de convenios bilaterales, los cuales han bajado todavía más el nivel arancelario. Ahora llega la promesa del ALCA de eliminar los aranceles, con la diferencia de que la apertura debe ser completa en todos los sectores, incluyendo el de servicios públicos, muchos de los cuales estarán sujetos a la inversión privada, con el agravante de que los países latinoamericanos y del Caribe serán responsables de salvaguardar la inversión extranjera y la propiedad intelectual en sus países. El papel del Estado en la integración se reduce a su mínimo, como guardián de la propiedad, sobre todo extranjera, y en caso de fallas en su función protectora, queda sujeto a demanda legal por parte de las empresas transnacionales. Para gran parte de los teóricos del modelo europeo, la integración es un proceso que diversifica sus competencias en el sentido de una mayor armonización y fusión de políticas nacionales. Según esta perspectiva, la profundización de la integración coincide con la progresiva limitación de las soberanías nacionales: de la cooperación internacional a la coordinación de políticas nacionales y de ésta, a la fusión de instancias de decisión, donde “una conduce progresivamente a otra” (Kitamura 1964: 28). A cada etapa le corresponde un número de instrumentos económicos resultantes de los objetivos de zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración política (De la Reza 1998: 21).
25 Aunque algunos estudiosos del esquema de integración de América del Norte aceptan la posibilidad del spill-over7 (Hufbauer y Schott 1994: 3, citado por De la Reza, op. cit.), este tratado y la práctica de sus miembros no busca el objetivo de integración política, sino lograr la cobertura amplia de sus relaciones económicas. En vista del poder hegemónico de Estados Unidos y la penetración de sus intereses económicos en América Latina, algunos autores como Kozolchyk (1996: 13, citado por De la Reza 1998: 22), le suponen más posibilidades “de llegar a ser universalmente aceptable”, debido a su “consistencia con la naturaleza de un estado moderno”. Aquí, el concepto de estado moderno se equipara con el de estado neoliberal, sin embargo, creemos que el nivel de aceptación tiene más que ver con el menor grado de dificultad política que presenta la constitución de un ALC, que la de otros esquemas de integración, por ejemplo, una unión aduanera que requiera el establecimiento de instancias supranacionales para administrar la tarifa externa común, fijar la participación de ingresos fiscales entre los países miembros y armonizar las políticas macroeconómicas, (Schiff 2001, citado por Soria 2004: 39). Otra de la características más importantes del modelo de integración propugnado por Estados Unidos es su insensibilidad para la integración social. El TLCAN, por ejemplo, no contiene acuerdos para el resguardo de la protección social, toda vez que su negociación se rigió por el principio de competitividad en exclusión del principio de la seguridad general. De esto se desprende que los sistemas de protección social dentro de la región estarán sometidos a una competencia directa (Brunelle y Deblock 1994: 20)
3. El contenido del libro En el primer capítulo se examinan las principales insuficiencias de la teoría convencional para el análisis de la integración económica. Se analiza brevemente la teoría de la unión adua7 El spill-over es una evolución ascendente y automática de la integración económica hacia la integración política (Dabene 1996: 38).
26 nera (UA) de Viner, la cual no sólo tuvo la virtud de entrar al cuerpo de la teoría ortodoxa, sino también de contradecir la posición prevaleciente de que las UA siempre se traducen en un aumento del bienestar, al postular que a priori no es posible llegar a tal conclusión. Posteriormente, los supuestos limitantes de la teoría dieron lugar a un largo debate y a la conformación de nuevas teorías del comercio internacional basadas en la competencia imperfecta y los rendimientos crecientes. Los limitantes de estas nuevas teorías van por el lado de una ausencia de la teoría del Estado y de las instituciones, cuyos insumos son importantes para explicar el éxito o fracaso de los esquemas de integración. En este capítulo también se aborda el modelo de integración desarrollado por la CEPAL, en los años cincuenta y sesenta, y los vacíos que la práctica de la integración dejó, así como las causas más relevantes de la declinación de los esquemas de integración subregionales, que tuvieron más que ver con debilidades institucionales y la falta de compromiso político de los países miembros (Grien 1994), cuyo análisis conceptual queda fuera de las teorías de la CEPAL. También se examina la propuesta de “regionalismo abierto” de la CEPAL, la cual se aleja de su modelo de integración anterior y se emparenta con el libre cambismo globalizador, motivo por el que se incluye una crítica al mismo. Para ir más allá de la teoría convencional de la integración económica, en el segundo capítulo el análisis se estructura alrededor de lo que consideramos que son los componentes básicos para el estudio de la integración económica, o sea, los componentes espaciales, los regulatorios, e igualmente las fuerzas integradoras del Estado y de las grandes empresas. Dentro del análisis espacial se recurre a Francoix Perroux, Douglas North y Charles Tiebout para explicar la expansión territorial de las fuerzas microeconómicas que alimentan la integración. Tomando la teoría de la regulación desarrollada por la escuela de París (Boyer 1986) como una teoría “paraguas” que trata de explicar el papel cohesionante de las instituciones en el funcionamiento de la economía, se incluye en su ámbito la teoría del régimen internacional de Kebabdjian que puede apoyar el estudio de un esquema concreto de integración económica, así como la teo-
27 ría del sistema productivo internacional de Gérard De Bernis que tendría un objetivo similar. También es útil incorporar la teoría de la gobernación territorial y las redes corporativas de Benko-Lipietz y otros, que podrían ser un puente entre las teorías espaciales y la regulación y, en un ámbito agregado a nivel del Estado, la teoría de la gobernación de Coppedge. En la literatura de la integración económica, generalmente se pasa por alto el papel integrador del Estado y de las grandes corporaciones, para lo cual es conveniente integrar el modelo asimétrico de Perroux y las teorías del Estado de Holloway, Lipietz, MathíasSalama y otros, así como el estudio del comportamiento de las empresas transnacionales de Andreff y demás. En vista de que las formas de integración elaboradas por Balassa se han visto desbordadas por la nueva versión del modelo de “acuerdo de libre comercio” (ALC) a partir del TLCAN, se examina de modo breve una nueva tipología de las formas de integración propuesta por Deblock y reformulada por Regnault. En un esquema de integración económica es importante conocer cómo se da la coordinación económica a nivel micro, meso y macro. En el social macro la coordinación se da por medio del modo de regulación, al que contribuyen las formas institucionales, incluyendo la red del Estado, las cuales orientan y cohesionan el comportamiento de los actores económicos y sociales dentro del patrón de acumulación y aseguran su reproducción. La coordinación a nivel microeconómico es realizada por la conformación de redes por parte de las grandes empresas, sobre todo las ET. En el mesoeconómico se desarrolla una gobernación corporativa a través de la cual se conforman relaciones jerárquicas de asociación, de subcontratación y de cooperación entre las empresas, lo cual ayuda a explicar la coordinación del sistema productivo. A nivel macroeconómico, en un régimen de integración internacional no se puede afirmar que exista un modo de regulación completo o acabado, sino más bien de una configuración o regulación débil que se logra a través de las articulaciones y ajustes económicos promovidos por el modo de regulación de cada uno de los países miembros. A medida que la integración avanza, se puede hablar de la conformación de un sistema productivo internacional, el cual a
28 medida que logra una mayor coherencia entre los miembros del régimen internacional, lo llevan al aseguramiento de su propia reproducción. Ésta se logra a través de la interacción de los modos de regulación, en los espacios geográficos que conforman el sistema productivo internacional. El análisis de la conformación del TLCAN y la evaluación de su desempeño se efectúa en los capítulos tres y cuatro, a través del marco conceptual desarrollado en los primeros dos capítulos. En el tercero se examinan los antecedentes históricos del TLCAN, uno de los cuales fue la integración silenciosa con el vecino del norte, luego la negociación deficiente por parte de los representantes mexicanos, así como los objetivos las características básicas de la forma institucional del Tratado. En la última parte se analiza el régimen internacional de comercio, inversiones y servicios que está conformando el TLCAN, dentro del cual se pone de relieve las formas institucionales que promueven tanto la integración como la desintegración. En el cuarto capítulo se evalúa el desempeño del TLCAN desde la óptica de la economía mexicana durante sus primeros diez años de operación. Para empezar se analizan los desequilibrios más importantes que ha sufrido el patrón de acumulación durante la vigencia del Tratado, dentro de los que destacan el incremento de la flexibilización de las relaciones entre el capital y el trabajo (la relación salarial), el pobre desempeño de la formación de capital fijo, el aumento del desequilibrio regional, la especialización sesgada de la industria en México hacia la intensidad de utilización de la mano de obra, así como la creciente “maquilización” de la economía. En seguida, para entender de manera más integrada los desequilibrios del patrón de crecimiento, se examina el efecto perverso del modelo de estabilización en la regulación de la economía mexicana. Finalmente se estudia quién ejerce el liderazgo integrador en el Tratado, así como las líneas generales para una nueva política económica mexicana y su relación con el TLCAN. El quinto capítulo aborda el estudio del Mercosur, el cual es importante no sólo porque tiene características y objetivos distintos del TLCAN, sino también por el papel de los estados miembros que explican, en buena parte, tanto su éxito en los prime-
29 ros ocho años de vida como su crisis en 2001 y 2002. De la misma manera, el relanzamiento del Mercosur efectuado a partir de 2003 dependerá de la voluntad política de sus estados parte. Por detrás de la crisis del Mercosur se encuentra la falta de un decidido compromiso para implementar políticas comunes para responder a los choques externos, en lugar de políticas que responden al interés de cada país. Sobre todo Argentina y Brasil han privilegiado las relaciones comerciales con Estados Unidos y Europa en detrimento de las relaciones del interior del Mercosur. Al seguir el marco de análisis sugerido en el segundo capítulo, en primer lugar se pasa revista a los antecedentes y fundación del Mercosur y se efectúa una caracterización del modelo de integración y de la estructura institucional del mismo. En seguida se analiza el desempeño del Mercosur en su fase de ascenso para luego pasar al examen de su crisis así como a las medidas tomadas para su relanzamiento. El proceso de negociación del ALCA puso al Mercosur a la defensiva, tanto para conservar la unidad del bloque como para enfrentar las propuestas de liberación arancelaria de Estados Unidos, en las que éste ha ofrecido niveles inferiores a los hechos a otros países. Los diferendos del Mercosur con este país se refieren en especial a las medidas antidumping, las barreras no arancelarias, la propiedad intelectual, la apertura de servicios y, sobre todo, acerca de los subsidios agrícolas estadounidenses. Entre las líneas de política económica que podrían fortalecer al Mercosur se encuentra la promoción de la soberanía alimentaria, la integración de las industrias energéticas, el impulso de la infraestructura de transporte terrestre y fluvial, un programa de desarrollo industrial conjunto, así como la preservación del medio ambiente y un vigoroso programa de educación, ciencia y tecnología. En el capítulo seis se examina la génesis y el proceso de negociación del ALCA, asimismo, los problemas que surgieron en los últimos dos años, los cuales han culminado con el estancamiento de las negociaciones. También se aborda el problema de las asimetrías entre las economías más grandes y las pequeñas, donde se destaca el principio de “trato igualitario” a economías distintas impuesto por Estados Unidos como carac-
30 terística central de las negociaciones del ALCA. Lo más que ha concedido el coloso del norte a los países pequeños es el ofrecimiento de una desgravación más rápida en el acceso al mercado estadounidense y plazos más largos para ellos. A Estados Unidos le interesa abrir los mercados latinoamericanos a la inversión así como los servicios, los bienes agrícolas y la protección a la propiedad intelectual. A los países de América Latina y el Caribe les interesa consolidar el acceso al gran mercado estadounidense y atraer la IED de ese país, aunque los miembros del Mercosur han puesto el acento en abrir el mercado de Estados Unidos a sus productos agropecuarios, para lo que exigen la eliminación de los subsidios agrícolas que este ofrece a sus grandes agricultores. Después de tres años de reuniones de los grupos de trabajo y cinco años y medio de negociaciones, el tercer borrador de Acuerdo muestra numerosas diferencias como lo constatan los más de cinco mil corchetes que pueblan el texto, por lo que es difícil pensar que el ALCA entre en vigor a partir de 2005. Además, el desacuerdo se refleja en el estancamiento de las negociaciones que se ha dado a partir de febrero de 2004. Para ocultar el fracaso de las mismas, se dio paso a dos propuestas, la de un ALCA ligero (“light”) por parte de Brasil y la de un ALCA profundo por parte de Estados Unidos. Esto llevaría al ALCA a dos velocidades, lo cual significaría un proceso de integración más lento y difícil de manejar, sobre todo para los países de América del Sur que están alrededor del ALCA ligero, pero que los protegería del avasallamiento de Estados Unidos. Los críticos del ALCA mencionan, después de examinar el texto del último borrador de acuerdo, que en lugar de disminuir las asimetrías existentes entre las economías de los países, es probable que aumenten. Por una parte, los países latinoamericanos ya han efectuado una apertura unilateral a principios de los años noventa, y múltiples acuerdos bilaterales que han disminuido las tarifas, a lo que se agregaría una rápida desgravación total por el ALCA, mientras que Estados Unidos se niega a desmantelar su política comercial de carácter punitivo y neoproteccionista que se basa en las barreras no arancelarias. Por otro lado, los países latinoamericanos y del Caribe
31 perderían buena parte de los ingresos fiscales provenientes de impuestos al comercio exterior, a diferencia de Estados Unidos cuyas tarifas ya eran bajas desde antes del Acuerdo, además de que continúa subsidiando las exportaciones de productos agrícolas, lo cual atenta de manera significativa contra la soberanía alimentaria de los primeros. Entre los cambios exigidos a Estados Unidos por los opositores del ALCA se hace hincapié en que ese país debe cambiar su política de comercio administrado y selectivo; extinguir los subsidios a la agricultura; ser favorable a establecer requisitos de desempeño para las empresas transnacionales y a eliminar la excesiva protección a la inversión extranjera que atenta contra la soberanía y el desarrollo de los pueblos; coadyuvar a frenar la privatización de servicios públicos básicos y apoyar la gradual eliminación de las asimetrías por medio del establecimiento de trato comercial favorable a las economías rezagadas, así como el establecimiento de fondos estructurales para estimular su desarrollo económico y social.
CAPÍTULO 1. LA
INSUFICIENCIA DE LA TEORÍA ECONÓMICA PARA EL ESTUDIO DE LA INTEGRACIÓN
1. Introducción Este capítulo aborda algunas de las principales razones por las que la teoría económica ortodoxa no ha sido capaz de permitir un análisis más objetivo de la integración económica. Se parte, en la segunda sección, de definir qué es la integración, la cual se considera como un proceso dinámico de largo plazo, que pasa por sucesivas etapas que aumentan de manera progresiva la profundidad de la misma, de acuerdo con la tipología de Balassa (1962). En la tercera sección se examina el modelo de integración desarrollado por la CEPAL en su etapa de gran creatividad teórica (las décadas de 1950 y 1960), sus principales aportaciones y las razones más relevantes de la declinación de los esquemas de integración regional en América Latina. A continuación se analiza brevemente la teoría de Viner sobre la unión aduanera (UA) y sus principales limitaciones, así como las aportaciones más relevantes de las nuevas teorías del comercio internacional e igualmente sus limitaciones y ambigüedades. En la quinta sección se retoma la propuesta “regionalismo abierto” de la CEPAL , la cual se aleja del modelo de integración que acuñó anteriormente y se acerca al libre cambismo, por lo cual se incluye una crítica a la misma. Finalmente, se realiza un recuento de los temas abordados a manera de conclusión. Se puede afirmar, de acuerdo con el análisis de este capítulo, que en la actualidad la teoría económica convencional de la integración confronta un doble problema: por una parte está desligada del análisis político e institucional y en buena medida del espacial y, por otra, la teoría pura del comercio internacional que constituye el fundamento de la unión aduanera, persigue el objetivo de evaluar el bienestar en el ámbito internacional, bajo asunciones muy alejadas de la naturaleza pre-
34 dominante de los mercados actuales. Esta teoría tampoco se aplica a los países subdesarrollados, en vista de que su integración económica con dificultad va a generar un círculo virtuoso de creación de comercio, situación que en la mayoría de los casos los excluiría de la validación teórica de un esquema de integración. La teoría ricardiana de la ventaja comparativa ha perdido, en buena parte, su poder explicativo en el mundo actual de globalización económica, en vista de que la intensificación del comercio exterior se basa hoy en día en la construcción de “ventajas competitivas”, las cuales se apoyan de manera importante, aunque no única, en el desarrollo científico tecnológico, y en el poder organizativo de las empresas y el Estado (Porter 1991). En otras palabras, la integración económica y social debería promover el incremento de la competitividad de conjunto de los países miembros en un largo plazo, como un medio para lograr un mayor desarrollo económico y social. Si bien las nuevas teorías neoclásicas del comercio internacional presentan un análisis en términos de competencia imperfecta, lo cual en sí ya es un avance, se quedan cortas en el análisis del intercambio en mercados oligopólicos, dado que estas teorías, aunque pueden determinar la demanda del mercado, son incapaces de llegar a una determinación de la demanda de la firma. Es por esto que el análisis de las nuevas teorías se efectúa en términos de competencia monopolística, la cual se aleja de la realidad oligopólica, como veremos más adelante. Una teoría de la integración económica debe formar parte de la del desarrollo económico y social, tal como expresó atinadamente la CEPAL, la cual debe sobrepasar el objetivo de la creación de comercio, ya que la integración debería considerarse como una parte sustancial del desarrollo para el incremento del bienestar económico y social de la población. En realidad, tanto la integración como el desarrollo económico tienen como objetivo común el aumento del bienestar económico y social. Así, la integración no es un instrumento de desarrollo, como suele decirse, sino que debe considerarse como una modalidad específica de desarrollo que determinados países escogen (Gue-
35 rra-Borges 1997: 92). La integración va más allá de los esquemas de cooperación, ya que esta última modalidad no implica el compromiso de interconectar las economías de los países miembros. “La integración económica es un proceso de creación de interdependencias entre países o entre sectores económicos de los mismos, proceso que se formaliza en un determinado ámbito de institucionalidad, a fin de coordinar políticas y mecanismos de desarrollo de los países que se asocian” (Ibid.: 93). Desde el punto de vista económico, la integración se percibe como el resultado de cierto compromiso entre el libre comercio y el proteccionismo, lo cual en los tiempos actuales parece inclinarse en mayor grado al primero en vista de la dominancia de las políticas de corte neoliberal en los países de América Latina (Salama 1996: 9-10). El análisis de la integración no puede abstraerse de los regímenes de acumulación dominantes ni de las políticas económicas implementadas por los países que forman parte de un esquema de integración, ya que debe facilitar la aprehensión de lo real y lo concreto. La teoría neoclásica con su énfasis en el equilibrio general no puede satisfacer el objeto de estudio tanto de la teoría del desarrollo como de la teoría de la integración, si se toma en cuenta que la esfera económica no es autónoma de la esfera política y social,1 ni el modelo integrador debe sobrevalorar el alcance de un estado de equilibrio, ni siquiera de la balanza de pagos, sino que debe preocuparse por el estudio de la creación de nuevas estructuras económicas y políticas acordes con el intercambio regional, dentro de un marco de progreso a través 1 La relación entre el sistema económico, el desarrollo y bienestar de la sociedad civil no puede establecerse satisfactoriamente si se basa en la teoría dominante del equilibrio general, que tiene como divisa el principio de la optimalidad y el supuesto de la autonomía de lo económico. La teoría económica no puede fundar su objeto de estudio a partir del presupuesto implícito de una especificidad en el tiempo y en el espacio de los mecanismos económicos. La autonomía de la economía se ha vuelto el postulado fundador de la teoría económica convencional, el cual lleva a diagnósticos míticos carentes de vinculación con la realidad. Desde los tiempos de Max Weber y posteriormente del análisis de George Simmel, se hizo evidente que la autonomía de la esfera económica es tan sólo relativa y que el análisis económico requiere, cuando menos, algunas premisas provenientes de las otras ciencias sociales (Marques-Pereira 1996).
36 de economías de escala, inversiones inducidas y una distribución del ingreso más equitativa. Una teoría de la integración, además de los elementos para la promoción del comercio internacional, necesita contener una teoría del espacio que explique el por qué de la localización de la actividad económica y de la interrelación entre áreas geográficas, como se analizará en el segundo capítulo. Además, de acuerdo con Perroux (1991: 682), como veremos en el siguiente capítulo, una representación más general y rigurosa de la integración económica y social debe contener al menos tres tipos de redes: una de poderes, una de informaciones y una de intercambios.2 La integración, de acuerdo con este autor, no sólo se logra por el intercambio y la inversión a través de los mercados, sino también por la integración a través de las instituciones y el poder público. Es por esto que sería conveniente, de acuerdo a nuestro punto de vista, la utilización de una teoría más general que pueda vincular las parciales. Este papel podría jugarlo la teoría de la regulación, la cual vincula el modo de regulación que se ejerce a través de un conjunto de instituciones y el poder del Estado con el régimen de acumulación en vigor.
2. ¿Qué es la integración? Grados de integración Héctor Guillén (2001: 359) efectúa un recorrido sustantivo del concepto de integración económica entre varios autores de los cuales destacan Jan Tinbergen (1954), para quien “la integración es la creación de la estructura más deseable de la economía internacional mediante la remoción de los obstáculos artificiales a su operación óptima y la introducción deliberada de todos los elementos deseables de coordinación y de unificación”. En cambio, Bela Balassa (1962), subraya el elemento dinámico 2 Los equilibrios del intercambio puro en rigor sólo son construibles si los poderes y las informaciones se combinan de tal manera que su resultante sea igual a cero. El caso del equilibrio en el óptimo de Walras-Pareto es un caso muy particular y muy especial dentro de una familia de equilibrios posibles que describen distribuciones muy desiguales de poderes y de información (Perroux 1991: 682).
37 de la integración, la cual constituye tanto un proceso como un estado de cosas: “la integración económica lleva a la eliminación progresiva de las prácticas discriminatorias y a un estado de cosas que se caracteriza por la ausencia de dichas prácticas”. Pero estas y otras conceptualizaciones de la integración, como apunta Guillén apoyándose en Perroux (1954), están centradas en los hechos del mercado y en la optimización del bienestar a través del intercambio, haciendo a un lado el hecho importante de la producción. Además, agregamos nosotros, el énfasis de la integración está casi exclusivamente en la esfera de lo económico, por lo que la obsesión por la optimización y el equilibrio general quedan tan sólo en una ilusión irrealizable cuando se hace a un lado la esfera sociopolítica y su base institucional. En el largo plazo, el proceso de integración económica regional generalmente tiende a afectar las esferas política, cultural y social, ya que las decisiones económicas se efectúan dentro de un entorno político, lo que a su vez puede incidir en lo cultural y lo social, y viceversa. La integración regional también presenta un cierto costo en términos de desintegración, por ejemplo la integración comercial puede desembocar en la desaparición de ciertas industrias en los países miembros con economías y empresas ineficientes, o puede incidir de forma negativa en la degradación de ciertas formas culturales a través del consumo, o en la desintegración social en vista de la desaparición de empresas y el desempleo. Más allá de la compartimentación proveniente del enfoque neoclásico de la integración, que se estaciona de preferencia en la teoría de la unión aduanera, existen varios grados progresivos de integración económica, política y social que se sitúan fuera de su análisis. Balassa (1962, citado por Guillen, op. cit.: 360) propuso, con amplia aceptación, una tipología, de la intensidad de la integración internacional en cinco niveles: a) área de libre cambio; b) unión aduanera; c) mercado común; d) mercado único, y e) unión (o comunidad) económica y monetaria. Nosotros añadimos la integración silenciosa y el área de cooperación económica, las cuales encajan al principio de la clasificación anterior y, fuera de cualquier marco de acuerdo,
38 la integración forzada por guerra o conquista. De tal modo, la clasificación quedaría como sigue: 1. Integración económica regional silenciosa (IERS). Consiste en el intercambio comercial, de inversiones, y/o complementación productiva que se desarrolla de manera espontánea entre dos áreas geográficas contigüas, una de las cuales a menudo juega el papel de “polo económico dominante”. Este tipo de integración presenta cierta proclividad a convertirse con el tiempo en área de cooperación económica. Un ejemplo de integración regional silenciosa es el de México a Estados Unidos, sobre todo en las zonas fronterizas, hasta antes de los acuerdos de preferencias comerciales, la contratación legal (temporal) de trabajadores mexicanos y el acuerdo marco, los cuales entran ya en lo que se puede llamar cooperación económica. 2. Área de cooperación económica (ACE). Consiste en acuerdos comerciales y/o económicos de carácter limitado entre dos o más países, ya sea para promover la inversión, facilitar la administración arancelaria, controlar el flujo de trabajadores, o conceder un trato preferencial a ciertos productos, etcétera. Caben en esta línea, los diferentes acuerdos preferenciales de comercio que Estados Unidos ha establecido de manera bilateral con varios países. 3. Acuerdo de libre comercio (ALC). Este puede ser entre dos o más países, el cual incorpora reglas de origen para evitar la “triangulación” de productos importados por un país miembro con derechos aduaneros más bajos que se destinen a otro miembro con aranceles mayores. Un ejemplo es la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI). Como veremos en el siguiente capítulo el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) y el propuesto Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) no caben en la clasificación de Balassa, tanto por el contenido temático más amplio que el del ALC tradicional como por la asimetría por la inclusión de economías del Centro y de la periferia. 4. Unión Aduanera (UA). Constituye un acuerdo entre dos o más países para liberar el intercambio comercial y fomentar las inversiones, comprometiéndose a establecer un aran-
39 cel común para las importaciones que cualquier miembro realice de terceros países. Un ejemplo es el del Mercado Común del Sur (Mercosur). 5. Mercado Común (MC). Además de la liberación comercial, persigue la libre circulación de factores productivos entre los países miembros, así como la integración de los mercados de trabajo y financieros y la armonización de políticas macroeconómicas. Un caso sobresaliente es el del Mercado Común Europeo hasta antes del desarrollo de su moneda única. 6. Unión Económica y Monetaria (UEM). Constituye el grado más avanzado de integración, que lleva a la desaparición de las aduanas interiores de los países miembros, una política comercial y macroeconómica común, la integración monetaria mediante el uso de una moneda única, así como el establecimiento de instituciones políticas supranacionales. El avance de la Comunidad Económica Europea es el ejemplo más significativo, aun cuando la integración monetaria y política se encuentra en sus comienzos. 7. Integración forzada por guerra o conquista (IFGC). Generalmente es de tipo espúreo, en vista de que desarrolla una complementación unilateral en favor de la potencia depredadora, la que saquea los recursos naturales y humanos de la economía dominada, convirtiéndola en dependiente y subdesarrollada. La etapa colonial en América Latina constituye un ejemplo de la integración forzada que España llevó a cabo durante tres centurias. En la sección cuatro del presente capítulo nos centraremos en el análisis teórico del ALC frente a la UA desde la perspectiva neoclásica del comercio internacional, en vista de que continúa siendo el enfoque dominante para analizar la integración económica regional, el cual, sin embargo, limita el análisis a la esfera de lo económico, bajo supuestos restrictivos que inhiben su acercamiento a la realidad.
40 3. El modelo de integración de la CEPAL y la declinación de los esquemas regionales en América Latina y el Caribe. De acuerdo con la CEPAL, la necesidad de la integración regional provenía de los problemas causados por el sistema centroperiferia, la restricción externa y la insuficiencia de capital y tecnología. Esta visión enfatizaba la industrialización de los países de América Latina para vencer el estado de subdesarrollo, por lo que la integración económica de la región se consideraba como un medio para fortalecer el desarrollo industrial. En la propuesta inicial de la CEPAL realizada en 1959, para la formación de un mercado común, se subrayaba la necesidad de la creación de industrias “que no existen aún, o que están en grado incipiente de desarrollo”, y es en ellas donde podrá hacerse con relativa facilidad la reducción o eliminación de derechos aduaneros que supone el mercado común. Por el contrario en las industrias existentes habrá que proceder con extremo cuidado para prevenir perturbaciones” (CEPAL 1998: 329-330). Posteriormente, a fines de los años sesenta, la CEPAL (1969) constataba el lento crecimiento económico de la región y su baja capacidad para importar, ya que el proceso de sustitución de importaciones era a su vez generador de nuevas importaciones de bienes de capital y bienes intermedios. En vista de lo anterior, se atribuía a la integración económica un papel estratégico para diversificar las exportaciones hacia las manufacturas y así, ampliar la capacidad de importar, reforzar la industrialización y salir del bajo dinamismo económico de la región. En este contexto, la integración económica formaba parte de una política de desarrollo más amplia, que debería incluir reformas estructurales para eliminar obstáculos internos al crecimiento. Además, se recomendaba combinar el proceso de integración regional con la expansión y diversificación del comercio a otras partes del mundo, así como establecer una política común frente a los países desarrollados e instituciones financieras internacionales con vistas a obtener mejores condiciones para las exportaciones de la región (Tavares y Gomes 2000: 2).
41 Entre las ideas singulares de la CEPAL acerca de la integración económica, se encuentran las expuestas en el Informe Preliminar sobre la Integración en Centroamérica. A juicio de esta institución, la integración debería ser limitada, gradual y con reciprocidad (Guerra-Borges 1997: 140). La limitación se circunscribía a la industrialización, en vista de que las unidades de producción debían tener el tamaño adecuado con el fin de operar con el costo más bajo posible. El concepto de gradualidad tomaba en cuenta que la integración no podría alcanzarse violentando el ajuste de las economías nacionales, sino a lo largo de un periodo cuya duración no era posible determinar a priori (ibid.). La integración promovida por la CEPAL enfatizaba la aplicación del “principio de reciprocidad” en las relaciones económicas entre los países de la región, así como el reconocimiento de las “asimetrías” entre las economías de éstos. Se consideraba esencial que las importaciones que antes provenían del resto del mundo se adquirieran en otros países latinoamericanos en favor de un amplio esfuerzo de especialización y reciprocidad industrial. El país que recibiera estas importaciones industriales debería cubrirlas con exportaciones industriales propias, además de las primarias. Los países con mayor fuerza competitiva podían prevalecer en el mercado, pero en lugar de restringirlos era conveniente que estimularan sus importaciones del mercado común, acelerando el ritmo de eliminación y reducción de sus derechos aduanales o restricciones. Al mismo tiempo, los países rezagados en su fuerza competitiva tendrían que recibir una cooperación especial (Gurrieri 1982: 499). En un principio la CEPAL no se preocupó por la forma de integración, sino que el énfasis estaba puesto en una industrialización selectiva para lograr el mejor uso posible de los recursos escasos. Posteriormente, comenzó a tomar forma la idea de establecer un mercado común en América Latina, el cual “sólo podría alcanzarse por etapas, la primera de las cuales debía ser una zona de preferencias comerciales y no la creación directa de una zona de libre comercio (Guerra-Borges 1997:142). En cambio Estados Unidos aconsejaba que se formara, ya fuera una zona de libre comercio o una unión aduanera que se ajustaran a las normas del artículo XIV del GATT.
42 Éste se opuso desde un principio a la idea de crear una zona de preferencias comerciales, favoreciendo el establecimiento de una zona de libre comercio. A la vez, el Fondo Monetario Internacional (FMI), se opuso a la creación de un sistema multilateral de pagos propuesto por la CEPAL y, en lugar de esto, se pronunció de forma enérgica porque los saldos del comercio intra-latinoamericano se pagaran con monedas de libre convertibilidad (ibid.) Finalmente, la propuesta original de la CEPAL fue puesta a un lado por los gobiernos participantes, quienes olvidándose del objetivo de conformar un mercado común constituyeron la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)3 el 18 de marzo de 1960. Una suerte parecida corrieron las propuestas de la CEPAL concernientes al Estado, el cual era considerado por ésta como el único capaz de lograr que el proceso de integración se llevara a cabo con gradualidad, selectividad y reciprocidad (ibid.: 143). La ALALC asignó al Estado un papel diferente, consistente en una modesta función promocional, dándole, en cambio, a la iniciativa privada la función sustantiva: los gobiernos participantes deben crear las condiciones propias para que la iniciativa privada actúe eficazmente dentro del mercado común [...] será la iniciativa privada la que en última instancia decidirá qué industrias establecer, en qué países hacerlo y a qué grado de especialización se llegará en ellas (CEPAL, Informe de la Secretaría Ejecutiva, p. 17, citada por Guerra-Borges, op. cit.)
La creación de la UNCTAD recogió las concepciones de la CEPAL promovidas por Prebisch acerca de la integración, éstas también pasaron a formar parte permanente del programa del Grupo de los 77, cuya lucha se mantendría vigente hasta la década de los ochenta. No obstante, con la hegemonía unipolar de Estados Unidos, la emergencia de otros grupos regionales, la ampliación de las áreas de libre comercio en Europa y Asia, y la crisis de los años ochenta (“década perdida” para América Latina), la concepción de la CEPAL tendió a ser suplantada por las propuestas de los países centrales y la acción de las instituciones internacionales multilaterales (Tavares y Gomes 2000: 3). 3 Los países que conformaron la ALALC son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
43 El fracaso de los primeros esquemas de integración económica en América Latina,4 no se debió sólo a las acciones de los países centrales y las instituciones financieras internacionales, sino principalmente a que la integración, tal como fue concebida por la CEPAL, nunca fue efectivamente asumida por las elites gobernantes de la región. En efecto, apuntan Tavares y Gomes (2000: 6), muchas de las reformas estructurales a las que se vinculaba conceptualmente el proyecto integracionista suponían modificaciones importantes en las bases económicas y sociales de mantenimiento y reproducción del poder político. Sin embargo, en muchos países se aplicaron reformas tributarias, administrativas y bancarias favorables al mejor funcionamiento de los mercados locales que ampliaron la capacidad financiera y de intervención del Estado y fortalecieron los sistemas financieros nacionales.
Los esfuerzos de integración tampoco fueron asumidos por las empresas nacionales que habituadas a la protección externa opusieron una fuerte resistencia lo que sumado a sus rezagos productivos las llevó a una pobre participación en los mercados latinoamericanos. Por otra parte, las empresas transnacionales rechazaron el proceso de integración, ya “que preferían limitarse a actividades de búsqueda de renta en mercados nacionales muy protegidos, en lugar de mejorar la eficiencia técnica de sus actividades racionalizándolas en el ámbito regional. Éstas prohibían a sus filiales y empresas las exportaciones y sus importaciones las realizaban con su matriz o afiliadas. Al final de cuentas, para ellas era preferible continuar operando en “compartimentos estancos” (Guillén 2001: 364). Es indudable que los factores estructurales y exógenos jugaron un papel significativo en la declinación y el fracaso de los procesos de integración latinoamericanos,5 sin embargo, el 4 Véase la nota al pie 5 de la introducción, donde se enlistan los esquemas de integración subregional. 5 Entre los factores estructurales sobresalen la desigual dotación de factores de producción entre los países, así como las drásticas fluctuaciones en las paridades cambiarias, en los ingresos, en la fiscalidad y en el crédito, que derivaron de las cambiantes tasas de inflación y que imposibilitaron cualquier esfuerzo de armonización. Entre los factores exógenos se pueden subrayar el proteccionismo de los países desarrollados, el deterioro de los términos
44 acento debe ser puesto en los factores institucionales, instrumentales y sobre todo políticos. La debilidad y confusión en la instrumentación llevó no sólo a una falta de operatividad, sino a involuciones en el esfuerzo de integración. Entre las causas instrumentales que llevaron al fracaso de los procesos de integración se pueden citar entre otros: la excesiva orientación comercialista que limitó otros tipos de acuerdos, la inoperancia de los preceptos por falta de facultades de los órganos comunitarios, los obstáculos nacidos de la negociación producto por producto (en la ALALC), el antagonismo entre algunos esquemas de integración subregional (e.g. entre la ALALC y el GRAN), así como la incapacidad intrínseca de los instrumentos normativos para enfrentar la crisis de 1982 (Grien 1994: 372-375). La incompatibilidad de las estructuras nacionales con la concepción de la integración de la CEPAL y de las diferentes posibilidades de desarrrollo, sumado a las diferentes decisiones de orden político de los estados miembros también llevó a limitar el esfuerzo de integración económica. De acuerdo con Konig (1984: 70-71), “se notaba la tendencia a aumentar la esfera de influencia económica de los estados latinoamericanos más importantes. Se vio claramente que la mayoría de los países andinos, de América Central y de una parte del Caribe, a más tardar desde comienzos de los años setenta, fueron objeto de los intereses encontrados de Brasil, México, Venezuela y también de la Argentina”. Además, la posición de las economías latinoamericanas más fuertes no logró convergir en una orientación común frente a los países desarrollados para lograr mejores condiciones comerciales y de crédito. La heterogeneidad de las posiciones ideológicas, los diferentes sistemas políticos y de gobierno, así como lo que Grien (1994: 225) llama la “atonía de la voluntad política” que ha perdurado desde comienzos de la integración latinoamericana, facilitó la conformación de un “parlamentarismo comunitario” con mínimos de exigencias coincidentes, que por muchos años funcionó como “una especie de rutina bien intencionada”, pero sin de intercambio, el endeudamiento externo y la elevación de las tasas de interés, sobre todo en los años ochenta, así como la norteamericanización del comercio exterior del subcontinente.
45 valor jurídico alguno, puesto que hasta 1986 no fue legalmente institucionalizado por los representantes de los parlamentos nacionales. A pesar de las abundantes declaraciones con relación al reforzamiento de la democracia y del latinoamericanismo y las recomendaciones de enmiendas a las constituciones de los países de la región, para establecer un mayor compromiso con la integración, todo quedó en buenas intenciones. También, cada vez más, las dificultades para proseguir la integración en los esquemas subregionales desembocó en la preferencia de negociación con países industrializados, de manera que la política de desarrollo económico se orientó por los gobiernos al márgen de la integración económica de la región (Konig 1984: 68).
4. La teoría neoclásica del comercio internacional y la integración económica 4.1 La teoría pura del comercio internacional La teoría pura del comercio internacional tiene un alcance analítico parcial con relación a las ventajas y desventajas de la integración económica, en vista de que su interés está centrado en la evaluación del resultado entre la creación y desviación del intercambio internacional, dejando fuera cuestiones más importantes. Además, su asunción de competencia perfecta y libre comercio, la ubica fuera de la realidad actual del comercio internacional. El exponente clásico de este enfoque es Jacob Viner (1950), a quien muchos neoclásicos consideran todavía relevante. La desviación de comercio se define como la transferencia de una producción realizada a costos bajos de un país situado fuera del área del acuerdo comercial, hacia uno dentro de dicho terreno en el que la producción se efectúa a costos más altos. En este caso, al menos uno de los países miembros del acuerdo incurre en pérdidas económicas, lo cual lleva a que el conjunto de países sufra un deterioro en el ámbito de bienestar. En cambio, la creación de comercio constituye la transferencia de una producción interna con costos elevados, hacía uno
46 de los miembros del acuerdo a precios más bajos, lo cual desemboca en beneficios cuando menos para uno de los países miembros (Deffarges 1995: 2). Supongamos que dos países, uno central C y otro periférico P, producen un bien homogéneo, por ejemplo tela, cuyo costo es más bajo en C que en P. El país C la exporta a un precio “pc”, que es el mundial y la oferta se asume que es infinitamente elástica. La demanda global del país P es el segmento “ppe”, que es abastecida tanto por producción doméstica (segmento “ppd”), como por importaciones provenientes del país C (segmento “de”), a un precio pp = pc + a, en el que “a” es el arancel de importación. Si ambos países llevan a cabo un acuerdo de integración en el que se eliminan los impuestos aduaneros, el intercambio se realizará al precio “pc”, por lo que la demanda del país P aumenta (segmento “hi”), mientras que su producción interna disminuye (segmento “gf”’). Los productores locales pierden el área “fdg”, el gobierno pierde los impuestos aduaneros, el área “dghe”, mientras que los consumidores ganan el área “ppeipc”. El beneficio neto está representado por las áreas “fdg” y “ehi” (Deffarges 1995: 3, sobre la base de Phan 1993. La notación es nuestra). (Véase la figura 1.) La creación de comercio resulta de una modificación de los términos de intercambio que afecta al país P, mientras que el Figura 1. Efectos del libre comercio Precio Op
pp pc
d
e
g
h
f
i
Oc
Dp 0
Cantidad
47 C impone su precio. La teoría pura del comercio internacional descansa sobre la regla de que los países deben especializarse en la producción en la que tienen menor desventaja. Con una hipótesis de pleno empleo de los factores, la apertura lleva a una reasignación eficiente de los recursos (ibid.: 4). Por detrás del modelo del comercio internacional puro está la asunción de que todas las importaciones y exportaciones de todos los países debe alcanzar un arancel cero, es decir, que se instaura el libre comercio en el ámbito mundial. Una vez que se alcanza ese estado se llega al ideal, es decir, maximizar el bienestar de los consumidores al obtener los precios más bajos, provenientes de la competencia perfecta y el libre comercio. En otras palabras, se obtendría un estado de “first best”. Sin embargo, la asunción mencionada no se cumple en la realidad, en vista de que el acuerdo de integración entre varios países no incorpora a todas las naciones del orbe, por lo que de acuerdo con Viner se puede generar una “desviación” de comercio y será necesario compararla con la “creación” de comercio para poder evaluar el resultado neto. Viner analizó el caso de la Unión Aduanera, en la cual los países miembros tienen como objetivo llegar al arancel cero en los intercambios entre unos y otros, fijando uno común aplicado a los países que están fuera de la unión. Asumiendo, en el mejor de los casos, que la creación es superior a la desviación de comercio, el estado de bienestar que generaría la unión sería uno de “second best”. Una evaluación realista del proceso de integración, conduce a una serie de cuestiones vinculadas a la naturaleza de los mercados y las asimetrías de las economías, que llevan a preguntarnos, por ejemplo, sobre el impacto del TLCAN en los miembros más débiles en términos del bienestar. Los mercados son imperfectos y los actores dominantes son las empresas transnacionales estadounidenses, mismas que se han convertido en las principales exportadoras e importadoras dentro de la economía mexicana.
48 4.2 La crítica a la teoría de la Unión Aduanera Como se expresó anteriormente, el análisis de la UA por parte de Viner, tiene como supuestos centrales que el comercio mundial se realiza en un mercado de competencia perfecta, los costos de los productores son constantes y no se toman en cuenta ni los costos de transporte ni los de transacción. Como veremos más adelante, la estructura de mercados es de carácter oligopólico y la introducción de economías de escala entre los productores pueden llevar a costos decrecientes, por lo que si el país que exporta es miembro de la UA puede dar lugar a creación de comercio en lugar de desviación, como se deriva de la teoría de Viner, la cual tiene la asunción de costos constantes, por lo que forzosamente el país exportador con el precio más bajo se sitúa fuera de la UA (Guerra-Borges 1997:62). La eliminación de costos de transporte por parte de este autor, implica que la dimensión espacial queda fuera del análisis, lo cual en el mundo actual de esquemas de integración entre países distantes llevaría a conclusiones erróneas (ibid). Ahora bien, la limitación que presenta la unión aduanera es, que si bien libera el intercambio entre sus miembros, al establecer un arancel común para el resto del mundo, no logra el libre cambio generalizado, por lo que como ya se mencionó, es considerada como una segunda opción (second best) en la búsqueda de una mejor distribución del bienestar. En realidad, la creación de comercio no se da en el ámbito mundial, ya que más bien se trata de una desviación, aunque positiva para algunos países y negativa para otros. Además, “existen numerosas circunstancias en las cuales los resultados difícilmente aparecen decantados de manera nítida hacia una u otra calificación, aunque resulte concluyente, por ejemplo, el efecto de una creación de comercio real, porque sin duda en su génesis subyace siempre una desviación” (Grien 1994: 57). Una estimación más adecuada del desempeño de una unión integradora se puede lograr si se toman en cuenta las elasticidades precio e ingreso de la demanda (elemento enfatizado por la CEPAL al analizar los términos de intercambio), tanto como las rigideces de costos y factores. Al establecerse la unión, baja
49 el precio de importación de un bien, y una demanda elástica incrementará el consumo, lo cual puede influir en el aumento de la producción y constituir una verdadera creación de comercio en vista del aumento de las cantidades comerciadas que antes no se producían ni consumían (Grien 1994: 59). Además, como apunta Lipsey (1957, citado por Grien 1994: 61), se deben separar los efectos de consumo de los efectos de localización. Es un error considerar como fijos los niveles de consumo, en vista de que la desaparición de un arancel puede llevar a la sustitución del bien con precios más altos por otro con precios más bajos. Las elasticidades pueden jugar también un papel, gracias a los cambios en las razones de precios internos y externos. Esto llevaría a resultados distintos de los obtenidos por medio de la simple desviación o creación de comercio. El postulado de competencia perfecta lleva a considerar que el bienestar se maximiza si el comercio internacional se basa en el libre comercio, por lo que el proteccionismo se considera irracional. A contracorriente, H. G. Johnson (1977) planteó la hipótesis de países con una preferencia colectiva por la industrialización. Los ciudadanos de estos países estarían dispuestos a que el gobierno destine recursos para aumentar la producción y el empleo industriales, más de lo que podrían incrementar con el libre comercio internacional. En este caso la producción industrial pasa a ser un “bien de consumo colectivo”, i.e. un “bien público”. Johnson señala que para la teoría convencional el objeto de la UA es elevar la eficiencia de la producción, independientemente del país donde ésta tenga lugar, mientras que la realidad indica que las UA se forman más bien con propósitos de protección (citado por Guerra-Borges 1997: 73). Cooper y Masell reforzan el punto de vista de Johnson, considerando que la industrialización de los países en desarrollo constituye un objetivo legítimo de la política económica, i.e. un bien público (ibid). Los modelos de integración para países subdesarrollados deberán estar orientados a la articulación de etapas progresivas de crecimiento, con la instrumentación de un proceso dinámico tendiente a maximizar el desarrollo, así como a la creación de infraestructuras e instituciones inexistentes, construyendo
50 sobre corrientes de comercio en ocasiones también inexistentes (Grien 1994: 82). No es válido en la teoría de las uniones aduaneras del subdesarrrollo adoptar al pie de la letra lo prescrito para la integración de las regiones avanzadas, en cuanto al simple esquema de irrestricto comercio dentro de la unión y protección del arancel común frente al resto del mundo (ibid.: 83). De acuerdo con Andic y Doser (citados por Grien 1994: 84), si la evaluación de las uniones aduaneras entre países subdesarrollados se efectúa sobre la base de la creación desviación de comercio, ésta no sería positiva en vista que de ellas se desprendería más desviación que creación de comercio, teniendo en cuenta que el mayor volumen de sus intercambios se mantiene con naciones fuera de la zona a integrar. La idea de la desviación puede ser favorable, incluso desde un productor eficiente en el extranjero hacia una fuente de costos más altos, pero interna, si ello supone, ya sea un ahorro de divisas, una sustitución de importaciones a escala de la unión, un estímulo al comercio intrazonal, un mejoramiento de los términos de intercambio, o un uso racional del proteccionismo en beneficio del futuro, etcétera (ibid.: 84-85). Inclusive, se puede coincidir con S. Linder (1979: 24) en que en tal situación cabría hablar de “desviación eficiente del comercio, impensable en la teoría neoclásica del comercio internacional”. Se puede hacer un uso selectivo del arancel para diferenciar importaciones esenciales de las que puedan ser sustituibles por la propia unión de países subdesarrollados. A diferencia de la teoría convencional, son importantes los efectos dinámicos derivados de los criterios de selección en cuanto a sectores productivos potenciales, que no valore de forma excesiva a los estados de equilibrio, ni tan sólo las ampliaciones del mercado de la unión, sino que atienda de manera prioritaria a la modificación de las estructuras de acuerdo con el marco regional ampliado (ibid.: 87).
51 4.3 Las nuevas teorías del comercio internacional 4.3.1 Los términos de intercambio y el desarrollo desigual De acuerdo con la teoría tradicional de los términos de intercambio (Prebisch 1959), éstos dependen de la interrelación entre las tasas de crecimiento de los países que intercambian, las elasticidades de ingreso y de demanda de importaciones. Si la elasticidad-ingreso del país central es más alta que la del periférico (eC > eP) y si este último produce bienes con una elasticidad ingreso inelástica se puede ver confrontado en el largo plazo, ya sea con un crecimiento más lento o con un deterioro de los términos de intercambio (Ocampo (1986: 130). Si se introduce la asunción de intercambio desigual (Emmanuel 1972), cuyo fundamento se encuentra en el nivel de salarios más alto en el país central que en el periférico, llevando al primero a niveles de consumo más elevados, al progreso tecnológico y al mejoramiento de la productividad, lo cual desemboca en un crecimiento más rápido de su economía, lo que a su vez la lleva a distanciarse cada vez más de la economía periférica. En el enfoque del intercambio desigual, comparado con la teoría tradicional de los términos de intercambio, los precios no llevan al aseguramiento del equilibrio, sino que el ajuste viene por el nivel de empleo. En esta situación, un incremento de los salarios en el país periférico tendría un efecto desfavorable en el nivel de empleo a través de la inversión. En cambio, un aumento de la productividad en la periferia promueve la demanda de inversión, lo que sobrepasa el impacto tecnológico desfavorable en el empleo y refuerza los efectos de sustitución favorables en el nivel de empleo (ibid). De acuerdo con Ocampo (1986: 135-136), del análisis del intercambio desigual se pueden derivar dos conclusiones interesantes: existe, primero que todo, un trade-off entre los términos de intercambio y el empleo, por lo que una mejora en el primero sólo se obtiene al costo del empleo. Además, el empleo en la periferia está positivamente ligado a los salarios en el centro y, en el proceso de
52 acumulación de capital, al empleo en el centro. Así, habría bases para la solidaridad entre los trabajadores del centro y de la periferia.
Sin embargo, el desarrollo desigual en los hechos ha ido más allá de la teoría del intercambio desigual, ya que se ha dado a través de economías de aglomeración, de causalidad acumulativa, de externalidades y de economías de escala, tal como se ha postulado en lo que se denominó “nuevas teorías del comercio internacional”, que en términos estrictos no son nuevas en vista de que desde tiempo atrás venían surgiendo; lo que quizá es nuevo es que el análisis se construye a partir de un estado de competencia imperfecta.
4.3.2 Las economías de escala, las economías externas y el desarrollo desigual Si admitimos que uno de los principales objetivos de un acuerdo de integración regional es el aumento de la magnitud del mercado, y que esto puede conducir al incremento del nivel de producción regional a costos más bajos, entonces se estaría en presencia de economías de escala. Es en esta línea que desde los primeros años sesenta Vanek (1962, citado por Grien 1994: 69) apunta que “las uniones aduaneras entre países situados en una etapa comparable de desarrollo económico y con dotaciones de recursos naturales bastante comparables, tenderán a obtener su mayor beneficio precisamente de las economías de la producción en gran escala”. El efecto de las economías de escala puede ser benéfico para los países que intercambian, en vista de que al obtener costos más bajos esto resultará en precios menguados, lo que puede llevar a la ampliación del mercado así como a la especialización de cada país y esto, a su vez, redundará en costos más bajos. Las economías de escala están vinculadas a la producción de bienes diferenciados, a tecnologías sofisticadas y a mercados de carácter oligopólico. Pero, en vista de que el análisis del oligopolio es altamente complejo, dada la interdependencia de las empresas y las múltiples estrategias que cada una puede desplegar, muchos de los economistas del comercio internacio-
53 nal utilizan el modelo de competencia monopolística para explicar las ventajas de las economías de escala en el comercio internacional. Generalmente, las economías de escala se dan en el ámbito de cada empresa, sin embargo, cuando se dan en la industria se denominan “economías externas”. Fue Alfred Marshall (1920) quien observó que en ciertos clusters industriales en localidades inglesas, se obtenían economías externas que no podían explicarse por la existencia de recursos naturales. Su análisis lo llevó a descubrir que había tres razones principales para explicar la mayor eficiencia de las aglomeraciones industriales que la de una empresa individual: el apoyo a las empresas individuales por proveedores especializados; el desarrollo de un mercado laboral especializado, así como la difusión de externalidades tecnológicas (Krugman y Obstfeld 1999: 118). No obstante, las economías externas pueden tener efectos más ambiguos sobre el bienestar nacional que el que se basa en la ventaja comparativa o en las economías de escala en el ámbito de la empresa. El comercio que tiene su base en economías externas podría dejar a un país con un nivel de bienestar menor que en ausencia de comercio (ibid.: 121), como podría ser el caso de los periféricos que con bajos salarios, podrían desarrollar una producción doméstica de un bien ‘x’ a un costo marginal menor que el país con economías externas en la fabricación de dicho bien, pero con salarios elevados. A menudo se ofrecen juicios en pro de la apertura económica en términos de competencia imperfecta. Se argumenta que se puede remontar la estrechez de los mercados nacionales por medio de la realización de economías de escala, lo que podría beneficiar a países subdesarrollados, a través del uso de mejores tecnologías que aumentarían la productividad. Brander (1981) avanza el efecto proconcurrencial que la apertura comercial puede tener, en medio de mercados imperfectos, a través del llamado “dumping recíproco”. “Por ejemplo, una fábrica de cemento en el país A podría vender cemento al país B mientras que una planta de cemento en B estaría vendiendo en A” (Krugman y Obstfeld 1999: 117).
54 Sin embargo, como afirma Deffarges (1995: 7), más allá de los modelos y de las hipótesis, la introducción de las estructuras imperfectas de mercado sugiere que la apertura comercial no siempre es benéfica. Esto permite introducir la intervención estratégica del Estado. Si se toma en cuenta la relación en “U” entre los costos de transporte (o de acceso entre mercados) y la asimetría de tamaño, se podrían dar distorsiones no necesariamente benéficas para el país pequeño. La estrategia ofensiva de las corporaciones de un país podría llevar a una integración desequilibrada, o el tamaño más grande de un país puede desembocar en relaciones asimétricas de poder en favor de las empresas de éste.
4.3.3 Los flujos de inversión El aumento de los flujos de inversión se considera como una variable central, sobre todo por sus efectos dinámicos. Al integrar estos flujos en un modelo de equilibrio general, se postula que se obtienen los beneficios más importantes, sobre todo para los países de menor tamaño. Así, de acuerdo con T. Koechin (1993, citado por Deffarges 1995: 7), la decisión de invertir resulta de la combinación de tres factores: a) el tamaño efectivo del mercado; b) las condiciones de los costos; y 3) la estabilidad del entorno político económico. En estos términos se afirma que el TLCAN abriría perspectivas favorables en los tres factores citados, los cuales serían más abiertos para México en vista de los bajos costos salariales relativos. Así, a medida que se desarrolle el TLCAN, habría más certidumbre de la estabilidad de la economía mexicana y del ambiente político económico para evitar las tendencias proteccionistas de Estados Unidos.6 6 Un análisis objetivo del entorno político-económico entre México y Estados Unidos muestra por el contrario, que se ha generado una mayor incertidumbre que no garantiza la estabilidad de largo plazo de la economía mexicana. Por una parte, las decisiones unilaterales de Estados Unidos, con relación a obstáculos a la entrada de transportes mexicanos a su territorio, el embargo atunero, las trabas a la industrias mexicanas del cemento y del acero, a la exportaciones de aguacates, tomates y legumbres y, sobre todo, la velada explotación y maltrato de los trabajadores ilegales mexicanos que emigran a ese
55 4.3.4 Ambigüedades de la teoría neoclásica al abandonar el supuesto de competencia perfecta Las nuevas teorías neoclásicas han tratado de abandonar el supuesto de competencia perfecta que está por detrás de la teoría pura del comercio internacional, sin embargo, se han encontrado con la dificultad que presenta la ambigüedad de las teorías del oligopolio, o sea la indeterminación de la demanda para la firma, aunque se determine la del mercado. Esta ambigüedad ha llevado a introducir la teoría de la competencia monopolística, la que, sin embargo, contiene un mayor número de firmas que el oligopolio. Además, las nuevas teorías incorporan el análisis de las economías de escala, las externas, la competencia a través de la diferenciación de productos, así como el comercio intraindustrial, por lo que ha introducido una mayor complejidad. De cualquier manera, la indeterminación lleva a limitar severamente la predicción sobre los niveles de bienestar en un esquema de integración. La ventaja comparativa de los países en la producción de determinados bienes podría explicar una parte del comercio interindustrial, sin embargo, el comercio intraindustrial, que en la actualidad es el más importante, no refleja la ventaja comparativa. Las economías de escala y la demanda de productos diferenciados impiden que cada país produzca el rango completo de productos. Las ganancias del comercio intraindustrial serán grandes cuando las economías de escala sean importantes y los productos altamente diferenciados, lo cual es más característico de los bienes manufacturados sofisticados, pero puede presentar problemas sobre todo políticos, cuando país, en lugar de organizar su entrada ordenada para satisfacer la gran demanda que tienen, llevan a tensar las relaciones bilaterales. Por otra parte, la IED estadounidense se ha dedicado a comprar una serie de empresas rentables, que no significan nuevas inversiones de capital. Los flujos de capital especulativo estadounidense que apoyan los desequilibrios de la balanza en cuenta corriente y de las finanzas públicas mexicanas, penden como una espada de Damocles, que cuando se retiran provocan la crisis financiera como sucedió en 1994-1995. Finalmente, la política de austeridad neoliberal aplicada por el gobierno mexicano ha llevado a una formación de capital fijo insuficiente que tampoco ha podido complementar el aumento de la IED durante la vigencia del TLCAN.
56 se da entre países muy diferentes o donde las economías de escala y la diferenciación de productos no son importantes. En vista principalmente de las economías de escala, el patrón de comercio intraindustrial es en sí mismo impredecible (Krugman y Obstfeld 1999: 112-113). Las economías externas pueden tener efectos más ambiguos sobre el bienestar nacional que el que se basa en la ventaja comparativa o en las economías de escala en el ámbito de la empresa. El comercio con base en economías externas podría dejar a un país con un nivel de bienestar menor que en ausencia de comercio (ibid.: 121), como podría ser el caso de países periféricos, con bajos salarios, que podrían desarrollar una producción doméstica de un bien ‘x’ a un costo marginal menor que el país con economías externas en la fabricación de dicho bien, pero con salarios elevados. También se ofrece la hipótesis de los mercados segmentados, en la que la apertura comercial permite sobrepasar los costos de transporte o de acceso al mercado, el aumento del flujo de intercambio corresponde a un alza en las importaciones, bajando paralelamente las ventas de las empresas sobre su mercado doméstico, aumentando las exportaciones, lo cual ayuda a la absorción de los costos de transporte. No obstante, el efecto total es ambiguo (ibid.). Se afirma que la apertura va a beneficiar al país más pequeño, en vista de que sus empresas pueden acceder al mercado del país más grande. Además, el efecto de la baja de precios es más elevado en el país pequeño, gracias a que antes de la apertura su estructura de mercado era menos competitiva que en el país grande. Sin embargo, como afirma Deffarges (1995: 7), más allá de los modelos y de las hipótesis, la introducción de las estructuras imperfectas de mercado sugieren que la apertura comercial no siempre es benéfica. Esto permite introducir la intervención estratégica del Estado. Si se toma en cuenta la relación en “U” entre los costos de transporte (o de acceso entre mercados) y la asimetría de tamaño, se podrían dar distorsiones no necesariamente benéficas para el país pequeño. La estrategia ofensiva de las corporaciones de un país podrían llevar a una integración desequilibrada, o el tamaño más grande de
57 un país puede desembocar en relaciones asimétricas de poder en favor de las empresas de éste. Pasando a la cuestión de los costos salariales más bajos en la economía mexicana, en vista de lo cual a menudo se afirma que la actividad de algunas industrias se va a concentrar en México, Deffarges (1995) siguiendo a Krugman (1991), apunta que no necesariamente se va a dar así. La concentración de ciertas industrias dependerá no sólo de los bajos salarios, sino de la interacción entre las economías de escala, los costos de acceso al mercado y la demanda. Si la estrategia de la empresa consiste en la minimización de costos (búsqueda de externalidades financieras), la desaparición de las barreras comerciales tendría el efecto de desplazar la producción hacía el país más pequeño. No obstante, al tomar en cuenta la estrategia de la empresa, el desplazamiento sólo tendrá lugar si los beneficios asociados a la desaparición de las barreras comerciales sobrepasan los costos de transacción asociados a la relocalización. Krugman y Venables (1990, citados por Deffarges 1995: 9) muestran que si las economías de escala son suficientemente fuertes, la concentración de las actividades se podría dar en el país más grande, en el que los costos salariales son más elevados, pero el acceso al mercado es más económico.
5. El Acuerdo de Libre Comercio frente a la Unión Aduanera Hasta antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), los análisis de acuerdos de comercio preferenciales comenzaban por asumir una UA con una tarifa externa común, de modo que las diferencias entre un ALC y una UA recibieron poca atención.7 Se reconocía que la UA es un “segundo mejor” dentro de la gradación del nivel de bienestar, debajo del 7 Un ALC es un acuerdo preferencial en el que las tarifas entre los miembros deben llegar a cero, aunque las tarifas externas pueden alcanzar tasas diferentes para los diversos miembros del acuerdo. Generalmente incorpora reglas de origen para evitar la “triangulación” de productos importados por un país miembro con derechos aduaneros más bajos, que se destinen a otro miembro con aranceles mayores. La UA, a diferencia del ALC, establece un
58 libre comercio total (asumiendo este último supuestos heróicos de competencia perfecta y simetría económica entre los miembros). Krueger (1995: 2) ha catalogado a los ALC como un “tercero mejor”, sobre todo por los mayores costos de transacción que llevan aparejados las reglas de origen (RDO). El ALC tiene desventajas operativas con relación a la UA en vista de que la importación-exportación entre dos o más países miembros tiene que pasar por la aduana de cada uno de estos sujetos a trámites engorrosos, mientras que en la UA esto se simplifica. En un ALC las importaciones que vienen de países no participantes y tienen que pasar por uno o más miembros para llegar a su destino sufren el paso por las diversas aduanas. Esto eleva los costos de transacción del ALC, por lo que constituye un elemento negativo para el bienestar de sus miembros. De acuerdo con Krugman y Obstfeldt (1999: 195) “la diferencia entre un ALC y una UA es, en pocas palabras, que el primero es políticamente sencillo, pero un quebradero de cabeza administrativo, mientras que la segunda es lo contrario”. La UA tiene una administración tarifaria más sencilla, ya que los bienes deben pagar aranceles cuando cruzan las fronteras de la unión, pero desde ahí pueden ser despachados libremente entre los países miembros. El buen funcionamiento de la UA exige que los participantes se hayan puesto de acuerdo en un arancel externo común, para que la mercancía pueda entrar por cualquier aduana de la unión. Este acuerdo, a menudo conlleva negociaciones políticamente difíciles (ibid.). En cambio, dentro de un ALC, a pesar de que se crea un área de libre comercio, el intercambio entre los miembros debe seguir pasando a través de una inspección de aduanas. En el caso del TLCAN, los bienes enviados desde México sólo pueden entrar a Estados Unidos sin pago de derechos, siempre y cuando estén acompañados de documentos que demuestren que son realmente bienes mexicanos y no envíos de importaciones que vienen de terceros países. Para facilitar el control aduanal se requiere un conjunto de elaboradas “reglas de origen” que dearancel externo común, el cual evita la necesidad de fijar reglas de origen, simplificando de modo significativo el control aduanal de los flujos de intercambio.
59 terminan si un bien es idóneo para cruzar la frontera sin pagar un arancel. (Véase el encuadre 1.) El papeleo que acarrean las reglas de origen puede ser un obstáculo importante para el intercambio, ya que genera gastos administrativos significativos,8 los cuales pueden incrementarse todavía más, en la medida de la diversificación de los mercados preferenciales a los que se exporta.9 En la figura 2(a) se representa la operación de una industria que opera en un país dentro de un ALC y que puede vender sus excedentes a los otros países miembros. En ausencia de gastos administrativos originados por las RDO, vendería la cantidad OQ1 (ésta se divide en OQ3 para el país y Q3Q1 para exportar) a un precio P1 en el extranjero y P3 en el país, maximizando sus beneficios al igualar su ingreso marginal (IM) con el costo marginal (CM) en el punto M1. Pero al erogar gastos administrativos, asumiendo que estos sean un porcentaje ‘x’ del precio de cada unidad de producto, el costo extra lleva a un desplazamiento del costo marginal a CM1+G que iguala el IM en el punto M2, por lo que el precio se desplaza a P2 y la cantidad a exportar baja de Q1 a Q2. En el mercado conjunto de los países del ALC (figura 2(b)) la demanda de importaciones se desplaza del punto 1 al punto 2, con la correspondiente baja de la cantidad de Q1 a Q2 Esto lleva a que los consumidores en los países importadores tengan una 8 Por ejemplo, en el EFTA el costo administrativo se estimaba de 3 a 5% del precio f.o.b. Krueger (1995) afirma que “un ALC no puede llevar a una mayor creación de comercion que una UA y, cuando las RDO exportan protección, un ALC produce más pérdida de comercio que una UA.” 9 Anderson y van Wincop (2001: 5) subrayan la importancia de las barreras fronterizas al comercio, las cuales clasifican en portadoras de renta (como las tarifas que significan una renta para el gobierno) y las no portadoras de renta entre las cuales se pueden incluir los gastos administrativos causados por las RDO. Los autores afirman que “las barreras fronterizas que generan costos de intercambio envuelven recursos reales, tales como reunir información acerca de los reglamentos foráneos, contratar abogados especialistas en tales reglamentos, aprendizaje de lenguas extranjeras y ajustar el diseño de productos para hacerlos consistentes con los reglamentos y costumbres foráneas. Las barreras fronterizas no portadoras de renta tienen implicaciones de bienestar más importantes que las tarifas y las cuotas, ya que los costos son pagados con recursos reales por los consumidores del país importador, mientras que una tarifa compensa el costo más alto pagado por el consumidor con el ingreso que recibe el gobierno, el cual es devuelto posteriormente a la población a través del gasto público”.
60 Encuadre 1 Las reglas de origen y el TLCAN Las reglas de origen (RDO) se establecen para evitar la triangulación arancelaria entre países que perjudique a uno o varios de los miembros de un Acuerdo de Libre Comercio (ALC), en vista de que éste no incorpora un arancel común externo que los proteja. Además, las reglas son necesarias para facilitar el control aduanal y la determinación de si un bien es idóneo para cruzar la frontera sin pagar un arancel. Es importante hacer notar que las reglas de origen del TLCAN no obligan a los exportadores de los tres países a importar insumos de cualquiera de ellos, asimismo no se obliga a los productores a cumplir con las reglas de origen para poder exportar sus productos a cualquiera de las partes. Pero si un miembro quiere obtener los beneficios de la desgravación arancelaria negociada, tendrá que apegarse a las RDO acordadas. El TLCAN incorpora tres criterios para determinar el origen de los bienes que gozarán del régimen preferencial: a) productos totalmente obtenidos o producidos en la región; b) productos elaborados totalmente con insumos originarios y que también incluyen los bienes cuya clasificación arancelaria sea modificada, y c) productos elaborados parcialmente con insumos no originarios, que deben probar su contenido regional. Este último puede calcularse de acuerdo con dos métodos: 1) el de valor de transacción, definido a partir del precio de factura del bien exportado y de los insumos extrarregionales importados; 2) el método de costo neto, el cual se determina en función del costo del bien exportado y los precios de factura de los insumos extrarregionales importados. Se excluyen los pagos por regalías, los de promoción de ventas y los costos de empaque y embalaje, lo que limita la carga financiera que se puede incluir en su cálculo. El exportador podrá elegir el método que le resulte más conveniente, con la excepción de los sectores automotor y del calzado y los casos en que el código de valoración aduanera del GATT no permita utilizar el método de valor de transacción, en los que solamente se podrá aplicar el método de costo neto. Una vez finalizado el proceso de transición, los automotores podrán beneficiarse del régimen comercial preferencial cuando alcancen 62.5% de contenido regional. Las principales piezas y partes que se incorporen a vehículos de exportación estarán sujetas a un procedimiento contable específico para determinar el contenido neto regional de sus insumos, a fin de establecer con precisión el correspondiente a los vehículos. En cuanto a las autopartes, en algunos casos su origen será determinado sobre la base del cambio de clasificación arancelaria y, en otros, según el criterio de contenido regional.
61 Encuadre 1 (continuación) Las reglas de origen y el TLCAN Es importante mencionar que las RDO aumentan los costos de transacción, en vista de que las aduanas interiores de la región no se pueden eliminar, lo cual implica trámites administrativos y gasto de tiempo y esfuerzo. Además, las RDO pueden llevar a exportar protección de un país miembro a otro, así como a prácticas de “lobbying” para obtener protección. Fuente: CEPAL (1994), El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, p. 28; Centro de Estudios Estratégicos (1994), Entendiendo el TLC, ITESM/FCE, México, pp. 37-60.
pérdida de bienestar por el precio más elevado y la correspondiente disminución de la cantidad a consumir. Las medidas en un ALC para prevenir la desviación de comercio (trade deflection) tienen tres consecuencias relacionadas: 1) la desviación, cuyo término se usa para describir la situación en la que cada bien o servicio entra a través del país miembro con la tarifa más baja y es transportado a otros miembros,10 por lo que es necesario, como ya se indicó arriba, establecer las RDO. 2) Aunque se puede decir que un ALC preserva “automáticamente” el nivel de tarifas existente hasta antes del acuerdo, Figura 2. Efecto de las reglas de origen en un ALC Precio, P
Precio, P
OALC
CM1+G P3 P2 P1
CM1
M2 M1
0
P2
Q2
Q1
1 DALC
IM
Q Q3
2
P1
D
Cantidad
a) Industria en un país del ALC
0
Q Q2
Q1
Cantidad
b) Mercado conjunto en países ALC
10 Cuando los diferenciales arancelarios son más bajos que el costo de transporte, la desviación de comercio podría no ocurrir.
62 a menos que se hagan cambios deliberados, las RDO pueden “exportar protección” de un país a otro (también en términos de incentivos creados por las mismas RDO para los productores).11 3) En vista de las diferentes tasas de protección, esto implica que los productores en países socios no confrontan precios comunes de comerciables (independientemente de costos de transporte) y de no comerciables que utilizan cantidades significativas de insumos (aquí sí importan los costos de transporte) (cf. A. Krueger 1995: 12-13). De lo anterior se deriva que no se puede pensar que un ALC evoluciones en un “mercado único”, a menos que se logre la unificación tarifaria en un momento posterior. No se puede imaginar que un ALC pueda eliminar procedimientos aduanales en el cruce de fronteras internas (cuando se trata de miembros contiguos como en el TLCAN), lo cual aumenta los costos de transacción (cf. De la Reza 2000: 2). Las RDO también brindan la oportunidad de “lobbying” para protegerse de manera fácil y poco transparente. Así, algunos productores de Estados Unidos pueden negociar RDO elevadas para asegurar que no tendrán competencia, dado su conocimiento de los costos mexicanos, mientras que los productores en México son “compensados” recibiendo un precio más alto (neto de tarifas) en los Estados Unidos (Krueger 1995: 15). México, por ejemplo, podría hacer lobbying para evitar que la creciente competencia asiática en prendas de vestir que consume Estados Unidos le cause una pérdida, por lo que la respuesta de este último podría ser la de utilizar medidas antidumping contra países no miembros; o sea, establecer una “protección administrada” en favor de México (ibid.: 18). En suma, un ALC puede resultar más proteccionista que una UA. En el caso del TLCAN, sin embargo, la temática ha ido más allá de un simple ALC, en vista de que incluye no sólo el comercio de bienes y servicios, sino también la inversión, así como una serie de normas aplicables a comercio, reglas de origen, compras del 11 Un productor mexicano puede encontrar rentable la importación de un componente de un proveedor de Estados Unidos con costos más altos, que de un proveedor japonés, para exportar al vecino del Norte sin pagar aranceles (véase a Krueger 1995).
63 sector público, prácticas desleales, salvaguardas, propiedad intelectual, y movilidad temporal de personas de negocios.12 La pérdida de bienestar por las RDO se analiza en la figura 3. En los países del ALC dichas reglas a menudo contribuyen a sustituir insumos con precios más bajos (PM) provenientes de países no miembros, con insumos a precios más altos (PRDO) provenientes de países miembros. En los países del ALC, la pérdida de bienestar de los consumidores está representada por las áreas “abc” y “def”, mientras que el área PRDOPMba representa los costos más altos de los insumos que recuperan los productores a través del precio más alto. En el ámbito mundial, el carácter restrictivo de las RDO significa un desplazamiento del punto A al punto B en la curva de demanda mundial de importaciones (DM), mientras que en la curva de oferta mundial de exportaciones (OM) se desplaza del punto A al punto C, por lo que la cantidad intercambiada baja desplazándose de Q1 a Q2. En los países no miembros, al reducir el precio de PM a PRDO* los consumidores obtienen una ganancia representada por las áreas “abc” y “def”, mientras que los productores tienen una pérdida de bienestar enmarcada por PMPRDO*ac y asimismo ven sus términos de intercambio disminuir en el área “bcfd”. Figura 3. Pérdida de bienestar causada por las reglas de origen en un ALC Precio, P
Precio, P
OM
OALC PRDO PM
a b
c
d e
B A
f
Q2Q1 Países ALC
12
ONM PM PRDO*
C
DALC 0
Precio, P
a bd
e
c f ONM
DM Q 0
Q2Q1 Ámbito mundial
Q 0
Q1Q2
Q
Países no miembros
Dentro del TLCAN se ha aceptado el trato nacional a las inversiones provenientes de los tres miembros, con ciertas exclusiones, como el del sector cultural en Canadá, petróleos y ferrocarriles en México, y el transporte aéreo y las radioemisoras en Estados Unidos. El sistema financiero de los tres países se abre a la inversión, con ciertas reservas: Estados Unidos conservará la
64 A diferencia de Krueger, Robson (1980, capítulo 2) llega a la conclusión de que la UA es inferior al ALC en términos de asignación de recursos. Este autor expresa que una UA que establece una tarifa externa promedio, si bien puede lograr una creación de comercio mayor que la desviación de comercio, ésta es menor que en el ALC. Esto se deriva en parte de que la tarifa externa común establecida por la UA lleva a la exclusión de importaciones de más bajo costo provenientes del resto del mundo, mientras que en el caso del ALC no todas las importaciones de bajo costo del resto del mundo se eliminan, sino que inclusive pueden aumentar. Aun cuando esto último puede dar lugar a desviaciones indirectas de comercio (trade deflection) que no pueden evitar las RDO, el ALC es superior. Robson llega a la conclusión de la mayor eficiencia del ALC respecto a una UA con tarifa externa común promedio, sin importar las condiciones particulares de mercado que se asuman (ibid.: 27). No obstante, Robson admite que en el ALC la disparidad tarifaria en los insumos puede dar lugar a distorsiones en el patrón de producción del área, lo cual podría disminuir la ventaja relativa de éste respecto a la UA. El análisis de Robson asume que no hay costos de transacción, los cuales son infinitamente superiores en el ALC, además, no toma en cuenta que las RDO pueden dar lugar a lobbying y a prácticas proteccionistas como enfatiza Krueger, lo cual podría hacer la UA más atractiva. Finalmente, Robson, en el cuarto capítulo se muestra abierto al análisis de Johnson y Cooper, y Masell, quienes, como hemos visto anteriormente, introducen los bienes públicos en la función de bienestar social como un criterio de evaluación, lo cual puede llevar a los miembros de una UA a alcanzar obje-
separación entre la banca comercial y la de inversiones así como las restricciones impuestas por sus legislaciones estatales. Canadá aplicará reglas de origen (nacionalidad) según las que más de 50% de las acciones de las empresas de los países del tratado deben ser propiedad de los residentes de estos. En el caso de México éste puede aplicar una salvaguarda temporal si se pone en peligro la propiedad mexicana dentro del sistema financiero, así como un límite a la adquisición de instituciones mexicanas cuando el banco extranjero y el banco adquirido superen 4% del mercado (Centro de Estudios Estratégicos, ITESM 1994). Esto último, sin embargo, se relajó al permitir al City Bank adquirir a Banamex, cuya participación va más allá de ese porcentaje.
65 tivos económicos que se sirven de la protección, por lo que este análisis lo lleva a expresar: En conclusión, se debe enfatizar que, aun cuando de acuerdo con el análisis un ALC puede ser preferible a una UA en términos de eficiencia de asignación, este resultado es de significado limitado y no provee un caso para establecer un ALC en lugar de una UA. Este punto a debate será discutido en el capítulo 4 (en el que Robson incluye los bienes públicos).
Toda esta discusión, en la que se observa que la UA tiene grandes ventajas para los miembros de un esquema de integración, sobre todo desde el punto de vista del desarrollo económico, en los hechos la preferencia de los países durante la década de los noventa ha sido para el ALC de una manera contundente. Esta forma de integración ha evolucionado en la ampliación de su contenido y en la asociación entre países centrales y periféricos. Como analizaremos en el siguiente capítulo, la formación de un ALC tiene por detrás importantes elementos políticos que rebasan el análisis económico, además de que los periodos de constitución de un ALC parecen ser menores que los de una UA.
6. La nueva orientación de la CEPAL acerca de la integración regional Las profundas transformaciones económicas y políticas que empezaron a surgir desde los años setenta, la aguda crisis de los años ochenta, el advenimiento de una ola de acrecentada concurrencia internacional que desembocó en la llamada globalización, la formación de tres bloques regionales a nivel mundial, así como la centralidad de Estados Unidos y su política económica neoliberal frente a los países latinoamericanos, facilitaron la firma de un gran número de acuerdos de comercio bilaterales, así como el nacimiento de nuevos acuerdos de integración subregionales (el Mercosur y el TLCAN) y a la iniciación de las negociaciones en el ámbito hemisférico, a través del ALCA. Esta ola de integracionismo regional, sin embargo, está signada por la orientación neoliberal de la política econó-
66 mica estadounidense, posición que podría llevar más a una situación de “desintegración que de integración” (Salama 1996). En vista de estas transformaciones la CEPAL ha cambiado su enfoque hacia la integración, adaptándose a las nuevas circunstancias. En marzo de 1990 esta institución expresó que la tarea prioritaria del desarrollo económico de América Latina durante la década era “la transformación productiva con equidad”. Se afirmaba que entre los elementos para salir de la crisis y acceder al desarrollo”, se destacan el grado de apertura que tenga el comercio internacional; la manera en que se maneje el exceso de endeudamiento y la posibilidad que haya de acceder a tecnologías y conocimientos en condiciones que faciliten una transformación productiva asentada en la competitividad internacional” (CEPAL 1998: 858, que sintetiza el documento de marzo de 1990). Posteriormente, en 1994, la CEPAL publicó su manifiesto, “el regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad”.13 En el documento esta institución define el “regionalismo abierto” como: El proceso que surge de conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquélla impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional, y que las complementen (CEPAL 1998: 911, síntesis del documento de 1994).
La CEPAL distingue el regionalismo abierto de la apertura y de la promoción de exportaciones, en vista de “un ingrediente preferencial, reflejado en los acuerdos de integración y reforzado por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la region”. También expresa que un objetivo comple13 Un antecedente importante del regionalismo abierto fue la estrategia promovida por Chile y México que trató de establecer una mayor compatibilidad entre las políticas de preferencia regional y de apertura multilateral. Posteriormente, este enfoque ha sido adoptado a escala continental, tanto en el ámbito de los países individuales, como de los acuerdos subregionales y en el seno de la ALADI (De la Reza 1995: 4).
67 mentario es el favorecimiento de “una economía internacional más abierta y transparente” (ibid.). Sin embargo, el concepto de regionalismo abierto de la CEPAL es impreciso y no se inscribe en un esfuerzo de teorización, a diferencia de su propuesta para la integración regional realizada en los años cincuenta, la cual alcanzó un mayor grado de coherencia teórica y de originalidad. A pesar de que la CEPAL vincula el regionalismo abierto con la transformación productiva con equidad (ésta sí con un desarrollo amplio en varios documentos), no está claro que el primero pueda apoyar la segunda (Guerra-Borges 1997: 228). Tomando en cuenta que el regionalismo abierto reduce el papel del Estado, mientras que la transformación productiva con equidad tiende a asignarle nuevas funciones o a ejercer las anteriores, pero transformadas, es difícil aceptar que el libre mercado pueda acometer dicha transformación sin el concurso decidido del Estado (ibid.). Además, como señala Guerra-Borges (1997: 239-240), ¿cuál será la tendencia dominante en la conciliación de la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquélla impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general? Esta última es claramente el objetivo que persiguen las ET y los estados de los países centrales, sobre todo los de la Tríada, [cuya influencia ha inclinado a los gobiernos latinoamericanos a favorecer la “interdependencia con el mundo” y no la “interdependencia con la integración regional”.
La estrategia que incorpora el regionalismo abierto, procede de la Cumbre Iberoamericana de Cartagena de Indias, en junio de 1994, la cual comprende tres principales medidas: a) evitar el aumento de las barreras aduaneras a las importaciones desde terceros países; b) la reducción de tarifas externas comunes, y c) el estímulo a la adhesión de nuevos miembros a los esquemas (De la Reza 1995: 8). Para favorecer el regionalismo abierto se requiere que los acuerdos de integración garanticen una liberalización amplia de sectores y mercados para reducir costos económicos derivados de acuerdos sectoriales restrictivos y de la polarización de inversiones, en aras de alentar la inversión, el progreso técni-
68 co y el aprovechamiento de economías de escala. Es necesario que el proceso integrador esté regido por normas estables y transparentes con relación a los requisitos de origen,14 salvaguardias, derechos compensatorios y resolución de controversias, para garantizar un acceso efectivo al mercado ampliado (CEPAL 1998: 912-913). También se expresa que la extensión del tratamiento nacional a la inversión intrarregional, puede producir el efecto adicional de crear oportunidad de inversión en sectores previamente vedados, en particular en el de los servicios. La integración, además, debe contribuir a reducir las trabas o costos de transacción que, además de las barreras comerciales arancelarias y no arancelarias, aumentan los costos de los proveedores regionales y obstaculizan el comercio recíproco. Para favorecer la incorporación de progreso técnico es necesario convertir la armonización de normas en un componente fundamental del proceso de integración (ibid.: 914-916). Para graduar el ajuste de las cuentas externas de los países, por razón de la vulnerabilidad del comercio intraregional ante los déficits globales de carácter transitorio de balanza de pagos, cabría reforzar jurídica y financieramente los organismos regionales vinculados a las balanzas de pago. En la medida en que sea difícil aumentar la convertibilidad de las monedas nacionales en la región, es conveniente que los sistemas de pago sean eficaces en términos de la creación de liquidez regional, para facilitar la expansión de los flujos recíprocos de comecio e inversiones (ibid.: 916). Esto sería muy positivo para los esquemas de integración regional en América Latina y el Caribe, sin embargo, habría que vencer la oposición del FMI a este tipo de medidas, las cuales han dado excelentes resultados a varios países asiáticos.
14 La CEPAL (1998: 914) apunta que “ante la posibilidad de que se llegue a una amplia liberalización intrarregional del comercio y de las inversiones, conviene tener presente el peligro de que las normas de origen pueden llegar a ser un instrumento proteccionista oculto, que discrimine en mayor medida en contra de los países con menor capacidad las potencialidades del mercado ampliado o de los que cuentan con una mayor proporción de inversión de origen extrarregional”.
69 La justificación de este tipo de integración en los discursos gubernamentales, de acuerdo con Raúl Conde (2000: 4), hace referencia, por un lado a la idea de la integración natural de economías que comparten fronteras, problemas comunes y estructuras productivas (supuestas o reales) complementarias. Por otro lado, se menciona la inevitabilidad de un despliegue de políticas de atracción de flujos de capitales internacionales.
En este contexto, “integración natural y globalización financiera, constituyen dos hechos ineluctables que por lo mismo su coherencia no es cuestionada”. Conde apunta que “integración y mundialización aparecen como funcionales una con relación a la otra” y se pregunta “¿si esta forma de integración puede avanzar hacia etapas más completas de integración dados los márgenes de un regionalismo demasiado abierto?” (ibid). Si bien la CEPAL (1996b: 99 y 102, citada por Guerra-Borges 1997: 245), posteriormente a su manifiesto a favor del regionalismo abierto, ha mencionado que esto “no excluye una apertura preferencial y, por ende, más profunda con respecto a otros países de la misma región”, y que el modelo propuesto “no puede garantizar que los beneficios de la integración se repartan equitativamente entre los países participantes, por lo que sería necesario proponer una serie de mecanismos compensatorios para los países menos adelantados”, Guerra-Borges (1997: 246) apunta que para que la integración latinoamericana sirva al desarrollo de los países, se requiere ir más allá de la profundización señalada por la CEPAL. Se requeriría sobrepasar la integración comercial, mediante la liberalización de los servicios, la libre movilidad de la inversión regional y de la fuerza de trabajo, la armonización de políticas macroeconómicas, integración física en todas sus modalidades, explotación conjunta y racional de los recursos naturales, política ambiental eficaz, desarrollo conjunto de proyectos energéticos, políticas regionales de desarrollo agrícola e industrial, de la ciencia y la tecnología, desarrollo de una infraestructura tecnológica y servicios regionales de capacitación y educación; financiamiento del desarrollo regional; negociaciones internacionales, entre otros (ibid.: 251-252).
70 7. Un recuento final, a manera de conclusión Tanto la teoría ortodoxa de la integración económica como la teoría del regionalismo abierto de la CEPAL confrontan un doble problema. Por una parte, aunque la teoría ortodoxa se ha desembarazado, aunque no completamente, del postulado de competencia perfecta, continúa a priori con el de libre intercambio, al cual adjudica de entrada su mayor eficiencia. En cuanto al regionalismo abierto, en la práctica, éste se inclina más hacia la globalización de la regionalización —como apunta Guerra-Borges (1997)— a la vista del apego de la casi totalidad los gobiernos latinoamericanos al neoliberalismo. Por otra parte, las teorías de la integración evacúan las esferas de lo político y lo institucional, limitando no sólo el alcance de sus análisis, sino incurriendo en distorsiones importantes. Si bien la CEPAL en sus teorías incluye el papel del Estado, el regionalismo abierto lo minimiza y lo hace incompatible con otras de sus posiciones. En cuanto a la teoría pura del comercio internacional, cuyo fundamento se encuentra anclado en el postulado de competencia perfecta, su distancia con la realidad y con las transformaciones económicas y políticas derivadas de la llamada globalización, la hacen un ejercicio inútil. Si bien hay que reconocer que la aportación pionera de Viner, acerca del análisis de la UA constituyó un paso importante para incorporar el estudio de la integración dentro de la teoría económica, su análisis cuya lógica es impecable, pero bajo supuestos muy restrictivos, lleva a resultados divorciados de la estructura real de los mercados y de las relaciones económicas internacionales. La influencia del análisis de Viner, sin embargo, ha sido persistente hasta nuestros días, en vista de que los economistas ortodoxos y las agencias económicas internacionales siguen evaluando los esquemas de integración en términos de la creación y desviación de comercio,15 aun cuando los datos y cifras que 15 Ann Krueger (1999) analiza en estos términos al TLCAN. Castillo (2002)
ha realizado una reseña de trabajos recientes sobre los probables impactos de los acuerdos comerciales, en vigor o que se están negociando, sobre la economía brasileña, referidos al Mercosur, a la Unión Europea y a un posible acuerdo con Estados Unidos. La mayoría de los estudios evalúan la creación o desvío
71 alimentan los estudios empíricos no pueden reclamar que provienen de una estructura de mercados de competencia perfecta. La teoría ortodoxa de la UA, además de las distorsiones analíticas derivadas de la asunción de competencia perfecta, tiene poca aplicación a los esquemas de integración en el mundo subdesarrollado, en vista de que si la evaluación de su resultado se efectúa en términos de la creación y desviación de comercio, arrojaría más desviación que creación de comercio, dado que el mayor volumen de intercambios se mantiene con países fuera del área a integrar. Sería más fructífero efectuar la evaluación de la UA en términos del desarrollo económico que promueve, ya que las desviaciones de comercio podrían ser eficientes si llevan a consolidar sectores productivos, al aumento del empleo, al ahorro de divisas o a mejorar los términos de intercambio. Un análisis más apropiado de la UA se vincula a la creación de bienes públicos, tal como lo expresaron Johnson (1977) y Cooper y Massell (1965), lo cual puede llevar a un mayor nivel de bienestar de la unión. La incorporación de la competencia imperfecta a las nuevas teorías del comercio internacional significó un progreso del análisis económico, ya que este permitió un acercamiento a la evaluación de los cambios en la geografía del intercambio internacional provenientes de la liberalización comercial. No obstante, la teoría ha progresado muy poco para incluir las estructuras oligopólicas dentro del análisis, en vista de la indeterminación de la demanda para la empresa. Es por esta dificultad que los análisis se efectúan por medio del modelo de competencia monopolística, forzando la incorporación de los supuestos propios de esta forma de competencia. El enfoque de redes junto con el de alianzas estratégicas podría permitir avanzar en el estudio de conglomerados de empresas, cuya cobertura de mercado y su poder de decisión van más allá de la figura del oligopolio tradicional de la microeconomía. de comercio y los efectos en el PIB, sin embargo, los resultados son muy diferentes entre éstos. Los modelos de equilibrio parcial apuntan hacia un crecimiento de las importaciones, superior al de las exportaciones, mientras que para los de equilibrio general los efectos más fuertes son para las exportaciones (p. 22). Una minoría de los trabajos evaluó el impacto en la inversión y sólo uno de ellos, el impacto en la pobreza.
72 Las nuevas teorías del comercio internacional han introducido las economías de escala, las externas, la diferenciación de productos, así como el comercio intraindustrial e intraempresa, lo cual las ha llevado a una mayor complejidad y a ciertas indeterminaciones y ambigüedades que impiden la predicción de lo que ocurrirá con la liberalización económica en los esquemas de integración. Las economías de escala, por ejemplo, hacen impredecible el comercio intraindustrial, el cual, además, no está sujeto a las ventajas comparativas. El comercio intraempresa, puede apoyar la maximización de beneficios de la firma pero, no necesariamente aumentará la eficiencia en la asignación de recursos en el ámbito de la economía. Los costos de transporte se han vuelto importantes para el intercambio en los ALC entre países situados en diferentes continentes, por lo que combinados con otras variables, hacen más complejo el análisis. Las formas de organización de los esquemas de integración influyen de manera importante, ya que a éstas se vinculan los costos de transacción, los cuales, por ejemplo, son más elevados en el ALC que en la UA. También se puede afirmar que la orientación más reciente de la CEPAL, en cuanto al regionalismo abierto, no contiene una teoría, sino tan sólo esbozos primarios de ésta, además de que no concuerdan con su teoría de la transformación productiva con equidad enmarcada en la teoría del desarrollo. El coqueteo de la CEPAL con las posturas neoliberales relativas a la apertura económica y al libre comercio la han llevado a postular el regionalismo abierto, el cual se presta a fomentar más la interdependencia con la globalización que con la integración regional, en vista de la proclividad de los gobiernos de los países latinoamericanos a la liberalización comercial y financiera. Además, como se expresó con anterioridad, el regionalismo abierto le resta funciones al Estado, lo cual contradice la postura de la misma CEPAL respecto al desarrollo económico con equidad. El regionalismo abierto de la CEPAL ha evacuado los principios preconizados por esta institución en las décadas de 1950 y 1960, en los que hacía hincapié en los principios de gradualidad, reciprocidad y equidad en el proceso de integración. El objetivo
73 era la construcción de un mercado común, lo cual requería una estrategia de gradualidad, empezando con una zona de cooperación económica y subir poco a poco los peldaños de una integración más profunda. La integración era vista como una modalidad del desarrollo económico y social que apoyaría la industrialización de la región y el aumento del bienestar económico. La reciprocidad era tomada en términos de lograr una distribución de la industrialización y de los beneficios de la integración más equitativa entre los países miembros, para lo cual se hacía necesario el apoyo decidido a las economías más débiles. Dado que la integración económica constituye una modalidad del desarrollo, se debe concebir como un proceso de profundización progresiva de las interdependencias económicas y políticas entre los miembros de un esquema de integración. A este respecto, Balassa aportó un tipología dinámica que va desde el área de cooperación económica, pasando por el ALC, la UA y el mercado común, hasta alcanzar la unión económica y monetaria, profundización que ha alcanzado su cima en la Unión Europea. El regionalismo abierto, en cambio, no se compromete con formas más profundas de integración, como en los años cincuenta y sesenta en los que la CEPAL proponía la formación de un mercado común para América Latina y el Caribe. La UA es considerada por algunos autores, como Krueger (1995), como una alternativa superior de eficiencia y bienestar económico, comparada con el ALC, ya que las RDO dan lugar a dificultades físicas y administrativas en la circulación de los bienes y servicios que llevan a elevados costos de transacción. No obstante, la preferencia por el ALC obedece a la mayor facilidad política para establecerlo, así como al apoyo político que le ha dado Estados Unidos, por lo que se ha convertido en un modelo rival del de la Unión Europea. Como veremos en el próximo capítulo, la tipología de Balassa, tomada en el contexto del multilateralismo y el regionalismo, ha sido rebasada por el nuevo modelo de ALC preconizado por Estados Unidos. La proliferación de los nuevos ALC entre los países del centro y de la periferia ha rebasado la forma tradicional del ALC contem-
74 plado por la tipología de Balassa, dando lugar a una forma intermedia entre el multilateralismo y el regionalismo. Hemos realizado una revista rápida de la insuficiencia de la teoría ortodoxa que se puede aplicar al análisis de la integración económica, así como de los vacíos del regionalismo abierto de la CEPAL. De las nuevas teorías del comercio internacional habrá que rescatar el análisis de las economías de escala y los costos decrecientes, las economías externas, el comercio intraindustrial e intra-empresa, teniendo en cuenta los límites y ambigüedades a que está sujeto el análisis. Es necesario también rescatar del análisis cepalino la vinculación de la teoría de la integración a la del desarrollo económico, así como los principios de gradualidad, reciprocidad y equidad, los cuales deben orientar a la integración regional. La tipología de Balassa, la cual está concebida dentro de un marco dinámico de profundización de la integración, conserva su importancia, a pesar de que la nueva forma del ALC ha venido a modificar la dicotomía entre multilateralismo y regionalismo, como veremos en el siguiente capítulo, al cuestionar sobre todo la noción de integración regional. Se necesita, entonces, una teoría “paraguas” en la que lo económico, lo político y lo institucional puedan vincularse de manera orgánica, tomando también en cuenta la dimensión espacial, para delinear un modelo de análisis de la integración económica más integrado y que sea capaz de bajar a lo concreto. Esta teoría incluyente podría ser la de la “regulación”, como veremos en el próximo capítulo. Además, para situarnos en la configuración actual de la economía internacional, la teoría de la integración deberá privilegiar el análisis de la integración asimétrica (entre países del centro y la periferia) que ha irrumpido desde los años 1990 en el escenario mundial, la cual es de especial interés para los países en desarrollo de América Latina y el Caribe.
CAPÍTULO 2 HACIA
UN MODELO ALTERNATIVO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Introducción El interés por explorar la construcción de una teoría de la integración alternativa a la del enfoque convencional neoclásico, nos lleva, en primer lugar, en la parte sustantiva de este capítulo, al análisis de los componentes fundamentales de la integración económica y social: los espaciales y los regulatorios, así como las fuerzas integradoras del Estado y de las grandes empresas. La pregunta por cómo surgen las fuerzas económicas de integración territorial nos ubica dentro del análisis espacial, para lo cual se incorpora la noción de polo de crecimiento económico de François Perroux, complementándolo con los enfoques de la base de exportación y la residencial aportadas por Douglas North y Charles M. Tiebout, respectivamente. Para el análisis de la segunda serie de componentes, alrededor de la regulación económica en los niveles macro, meso y microeconómico, se aborda en ese orden secuencial la teoría de la regulación (Boyer y otros), complementada por las teorías del régimen de integración internacional (Kebabdjian) y del sistema productivo internacional (De Bernis), así como la teoría de la gobernación territorial (Benko y Lipietz) y las redes corporativas. En seguida, para responder a la pregunta por quién integra, se examina el poder integrador del Estado y de las grandes corporaciones. En vista de que las formas de integración elaboradas por Balassa se han visto desbordadas por la nueva versión del modelo de “acuerdo de libre comercio” (ALC) a partir del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se examina brevemente una nueva tipología de las formas de integración propuesta por Deblock et al. y reformulada por Regnault. En vista de que el modelo de ALC constituye un esquema de integración asimétrica; se presenta en seguida, el
76 modelo de integración de Perroux (1991), el cual será ubicado, en los siguientes capítulos, dentro de la teoría de la regulación para llevar a cabo una evaluación del Mercosur, del TLCAN y del perfil que va adquiriendo el ALCA a través de las negociaciones entre sus miembros. Finalmente, se realiza una recapitulación del análisis a manera de conclusión. La integración económica se puede ubicar como un producto de las fuerzas económicas y políticas de la expansión capitalista que, a lo largo de las diferentes épocas históricas, acentúan cada vez más la concentración y centralización del capital. Es en este contexto que las teorías de la integración económica forman parte de la del crecimiento económico. En el siglo XX, a partir de la segunda posguerra, el desarrollo capitalista tuvo una época de oro con una expansión sin precedentes en cuanto a su magnitud, durante la que surgieron también importantes esquemas de integración regional, algunos de los cuales han sido exitosos, como el de la Unión Europea y, otros en cambio, alcanzaron pequeños resultados temporales, pero que al final fracasaron, como fue el caso de los esquemas latinoamericanos. La crisis del patrón de crecimiento económico de inspiración fordista en los años 1970 terminó con esa época de oro, desembocando en un acrecentamiento de la concurrencia capitalista y la declinación del Estado del bienestar; en los ochenta se incubó un acelerado proceso de globalización económica, el cual ha llevado como contraparte, a la vez contradictoria y complementaria, la formación de bloques económico-políticos regionales, dando esto último impulso a nuevos esquemas de integración regional como parte de la estrategia del desarrollo capitalista contemporáneo. En el primer capítulo se partió de la insuficiencia de la teoría económica para el estudio de la integración, en vista de que la economía convencional ortodoxa está desligada del análisis político e institucional y en buena medida del análisis espacial, además de que la misma teoría económica restringe su alcance. Por una parte la teoría pura del comercio internacional limita su análisis a la competencia perfecta, la cual no se observa en el mundo real y, por otra, las nuevas teorías del comercio internacional que introducen la competencia imperfecta, aun-
77 que tienen una mayor sintonía con la realidad, no han avanzado en el análisis del oligopolio y de los grandes conglomerados oligopólicos, que establecen redes de subcontratación y dan lugar a nuevas formas estructurales en el intercambio internacional. Dentro de un enfoque institucional, es fundamental partir de una taxonomía de los principios básicos de coordinación de las actividades económicas, sociales y políticas, pudiéndose afirmar que son cuatro: el mercado, la empresa, la sociedad civil y el Estado.1 Además, se pueden agregar dos formas intermedias que son la red y la asociación. Esto lleva a considerar que el mercado no es el único proceso de coordinación económica como afirman los neoclásicos, además de que no se puede ir, como los estatistas, al otro extremo afirmando que el Estado es el otro modo exclusivo de coordinación. Más bien, en toda formación económico social de tipo capitalista, hay una combinación en el ejercicio de estos principios, lo cual da lugar a diferentes tipos de capitalismo (Boyer 2002a: 162). Se ha analizado la contribución de la CEPAL a la teoría de la integración económica, la cual es parte constitutiva del desarrollo económico; como afirma Guerra-Borges (1997), es una modalidad de desarrollo económico y social. De la CEPAL habrá que rescatar los principios de gradualidad, reciprocidad y equidad en la integración regional. También hemos analizado brevemente, en el capítulo anterior, la tipología de Bela Balassa acerca de las formas de integración progresiva, sin embargo, en la actualidad han proliferado los acuerdos de libre comercio (ALC) entre países del Norte y del Sur, varios de los cuales están enmarcados entre zonas 1 El mercado es el lugar en el que se confrontan vendedores y compradores movidos por el interés económico y que a priori se reputan con un poder igual de negociación, pero que en la realidad ésto a menudo difiere. La empresa, como jerarquía privada, ejerce una coordinación mediante la práctica del poder de decisión, frente a los otros actores que están motivados por el interés económico. La comunidad y por extensión la sociedad civil ejerce su acción bajo el principio de obligación, el cual está fundado en relaciones horizontales. El Estado combina el principio de obligación con el poder de coerción, situándose a este respecto en la antípoda del mercado que se supone organiza las relaciones voluntarias entre individuos que buscan su interés y están dotados de poder igual (Boyer 2002a: 162-163).
78 geográficamente distantes, poniendo en entredicho el concepto tradicional de región. Además, otra diferencia de los ALC actuales con los antiguos es su amplio contenido temático, por lo que no caben dentro de la tipología aportada por Balasa. Todavía más, esta nueva forma de integración tampoco cabe cómodamente en la clasificación dicotómica de multilateralismo y regionalismo como veremos en la sección 4.2.
1. Los componentes sustantivos para una teoría de la integración económica y social El estudio de la integración económica regional tiene un carácter altamente complejo, en vista de los diferentes ángulos de análisis que conlleva. Por una parte, se trata de una integración de áreas geográficas, cercanas o alejadas, por lo que requiere de una teoría de la localización que explique el origen espacial de la actividad económica, su expansión y conexión con otros territorios, la conformación de una base productiva residencial que al ampliarse se convierte a menudo en una base de exportación a otros territorios nacionales y/o extranjeros, así como su desarrollo ulterior en un sistema productivo plurinacional, cuya articulación se opera a través de redes. El análisis de este último reclama el concurso de la economía política para explicar como se desarrolla el patrón de acumulación de capital en cada uno de los países miembros y la relación entre estos patrones, así como el papel de la innovación tecnológica, de las economías de escala y de las externas en la promoción de la integración regional, dentro de un marco de competencia imperfecta. El proceso de integración no se da a través de la “mano invisible”, sino por medio del poder integrador del Estado, de las instituciones y de las grandes empresas, por lo que se necesita ir más allá de las teorías del Estado, para explicar las interrelaciones que se tejen a través de redes de poder e información en las que las grandes corporaciones juegan un papel fundamental, cuya acción empuja la integración y que junto con la acción del poder público hacen posible la interrelación económica y social de los diversos agentes dentro
79 del sistema productivo regional. Estos análisis forzosamente necesitan de un enfoque interdisciplinario que va más allá de la teoría económica convencional, la cual hace abstracción de lo político y lo social, ya que no se adentra en la explicación de los determinantes de la integración económica, sino tan sólo trata de medir los resultados, a tomar como base el intercambio de mercancías para conocer si se ha creado o desviado el comercio y si ha aumentado o no un hipotético nivel de bienestar económico.
1.1 Cómo surgen las fuerzas económicas de integración territorial Uno de los antecedentes de un régimen de integración regional es la integración económica espontánea (silenciosa, informal, o de facto) entre puntos geográficos de crecimiento o polos de desarrollo, que se dan en el ámbito nacional o entre países en puntos fronterizos. Una de las explicaciones de la teoría económica es que al aglomerarse la actividad económica en polos urbanos, surgen economías internas y externas que fertilizan el crecimiento económico, lo que permite crear bases internas para expandirse hacia el exterior. La concentración industrial dentro de los países constituye una regla y se ha convertido en el hecho geografico más importante, que tiene por detrás la operación de un principio general de localización del uso del espacio por el hombre: las ventajas iniciales de localización en una etapa crítica de cambio se expanden durante el curso del desarrollo. La diferenciación geografica comienza con dosis homeopáticas de una concentración débil que se convierte en un sistema de localización masiva que se basa en un amplio rango de economías de escala internas y externas. No obstante, la geografía realmente significativa es la concentración del hombre mismo, a través de sus trabajos, sus instituciones y su momentum innovador (Ullman 1964: 170-172). La concentración industrial, sin embargo, no puede explicarse tan sólo por la dotación de recursos. Se desarrolla todo un conjunto de actividades y servicios complementarios, que
80 se apoyan mutuamente y contribuyen a la creación piramidal del proceso productivo. La intervención gubernamental es un factor importante para explicar la concentración espacial. En la práctica ésta toma la forma de un “área de concentración”, la cual incluye puntos y ciudades que desarrollan una jerarquía en cuanto a su importancia y funciones (ibid.). Estas teorías ayudan a explicar la génesis del crecimiento económico en términos espaciales y su evolución hacia la constitución de un sistema productivo de carácter internacional, el cual puede llegar a conformar un régimen internacional de integración (RII) al formalizarse las relaciones entre los países del sistema. Sin embargo, la explicación no es completa si no se incluye en el análisis la acción del Estado, el apoyo aglutinador de las instituciones y las redes de poder e información, como se examinará más adelante. Veamos, por ahora, algunas teorías pertinentes a la integración económica espacial.
1.1.1 La noción de polo de crecimiento económico de François Perroux De acuerdo con Perroux (1991: 177-189), el crecimiento económico no aparece a la vez en todas partes, sino que se manifiesta con intensidad variable en puntos o polos de crecimiento y se expande a través de diversos canales, con efectos terminales variables en el conjunto de la economía. Los espacios polarizados se forman alrededor de puntos de polarización industrial y urbana. Alrededor de éstos se producen “efectos de aglomeración” y, entre ellos “efectos de vinculación”.2 La industria es una combinación de conjuntos industriales estructurados: de industrias pesadas y ligeras; modernas y nuevas, con altas y bajas tasas de crecimiento. Entre las técnicas de estos conjuntos se operan “efectos de arrastre”. Una vez formada la industria, ésta a su vez ejerce efectos de arrastre so2
La aglomeración de empresas en un mismo lugar no sólo puede dar lugar a la formación de un mercado de trabajadores calificados, sino que también minimiza los costos de transacción entre las empresas. Entre los efectos de vinculación se encuentra el aprovisionamiento a costos más bajos por la existencia de una oferta diversificada por parte de proveedores de insumos.
81 bre la agricultura (ibid.: 686-687). Estos efectos dan lugar a lo que otros economistas han denominado las economías externas, que al ser internalizadas por los agentes económicos dan lugar al crecimiento económico y pueden explicar la tendencia a la integración económica territorial. En tiempos modernos el empuje para el crecimiento económico proviene de industrias motrices que al facilitar la creación de economías externas, ejercen su influencia sobre otras industrias. Cuando la industria motriz crece, puede llegar a incidir en la expansión de todo un conjunto de industrias, por lo que se le puede denominar industria clave. Además, la influencia de ésta se ve acompañada de la acción desestabilizante de la organización oligopólica a través de las empresas dominantes en las diferentes industrias que, al elevar en el largo plazo su productividad y su acumulación de capital, empujan el crecimiento del complejo industrial. En otras palabras, esto se acerca a una industrialización dinamizada por un crecimiento desequilibrado. La aglomeración territorial se une a los factores anteriores por medio de la interrelación entre los empresarios, el desarrollo de nuevas calificaciones de los trabajadores, nuevos tipos de consumo y de consumidores, la formación de cuadros industriales y el desarrollo de un espíritu colectivo favorable al crecimiento económico (Perroux 1991: 179-187). Una economía nacional en crecimiento se presenta como una combinación de conjuntos relativamente activos (industrias motrices, polos de industrias y de actividades geográficamente aglomeradas) y de conjuntos relativamente pasivos (industrias “mudas” y regiones dependientes de polos geográficamente aglomerados). Los primeros inducen el fenómeno del crecimiento sobre los segundos. La nación moderna en el orden económico es un compromiso entre las influencias de los mercados espontáneos y las exigencias políticas. Los poderes públicos se esfuerzan por alcanzar el producto más elevado y la mejor estructura, tomando en cuenta la competencia externa y las presiones ejercidas al interior por los grupos sociales (ibid.: 688). En la actualidad existe una gran disparidad entre los espacios económicos de las grandes unidades económicas (empresas, industrias, polos de desarrollo) y los espacios políticamen-
82 te organizados de los estados nacionales. El crecimiento de las primeras depende de importaciones y exportaciones, de centros de aprovisionamiento y de mercados exteriores al territorio nacional. A la vez, las grandes unidades económicas son los instrumentos de la prosperidad y las armas del poder del Estado nacional. Esto lleva, con frecuencia, a una combinación de poderes públicos y privados en la gestión de estas grandes unidades, y a una lucha entre estas unidades capitalistas “nacionales” a escala mundial, así como a formas de imperialismos de conjuntos privados y políticos, ejercidos por las naciones económicamente “reales” y activas, frente a las “aparentes” y pasivas (ibid.: 188).
1.1.2 La importancia de construir una base de exportación apoyada en bases residenciales Para propósitos de los economistas, el concepto de región debería redefinirse para subrayar que la cohesión unificadora de una región, más allá de las similitudes geográficas, es su desarrollo alrededor de una base de exportación común. Esto es lo que la hace económicamente unificada y liga las fortunas del área. Esto tiende a resultar en el desarrollo interdependiente de economías externas dentro de la región (North 1964: 253-255). La importancia de la base de exportación es el resultado de su papel primario en la determinación del nivel de ingreso global y per cápita y, asimismo, en el desarrollo de actividades primarias, secundarias y terciarias. La base de exportación también ha influido de modo significativo el carácter de la industria subsidiaria, la distribución de la población y el patrón de urbanización, el carácter de la fuerza de trabajo, las actitudes sociales y políticas de la región y su sensibilidad a las fluctuaciones de ingreso y empleo (ibid.: 255). Algunas regiones, en vista de sus ventajas de localización, han desarrollado una base de exportación de productos manufacturados, pero esto no constituye una etapa necesaria para el desarrollo sostenido de toda región. Una buena cantidad de industrias secundarias y terciarias resultarán del éxito de la base
83 de exportación. Esto a su vez, apoyará la ampliación de la base de exportación a medida que se desarrolla la región. Lo que se ve reforzado por la tendencia de los costos de transferencia a disminuir. Como resultado, las bases de exportación de las regiones tienden a ser más diversificadas y a perder su identidad como regiones. En última instancia, se puede esperar que con la mobilidad de los factores en el largo plazo, se de una mayor igualdad del ingreso per capita y una dispersión más amplia de la producción (ibid.). Sin embargo, Tiebout (1964: 256-260) califica y trata de precisar las condiciones de validez del punto de vista de North, apuntando que “no hay razón para asumir que las exportaciones son la única y aun la más importante variable autónoma que determina el ingreso regional. Otros renglones como la inversión de las empresas, el gasto público, y el volumen de construcción residencial pueden ser tan autónomas con respecto al ingreso regional como las exportaciones”. La idea de que esencialmente la base de exportación constituye la condición necesaria y suficiente para el crecimiento regional, puede, por definición, ser correcta. Sin embargo esto no garantiza que se pueda predecir el crecimiento económico. Es posible definir que la condición necesaria para el crecimiento económico regional es la creación de una base de exportación. Pero la teoría de la localización, que es llamada a explicar su creación, operará sólo si el costo de los factores es conocido. La determinación de este costo depende, a su vez, en parte, de la naturaleza de las actividades residenciales [para el mercado interno] de la región (ibid.). Formalmente hablando, es la habilidad para desarrollar una base de exportación la que determina el crecimiento regional, pero en términos de causalidad las industrias residenciales serán un factor clave para cualquier desarrollo posible. Sin la capacidad para el desarrollo de actividades para el mercado interno, el costo del desarrollo de actividades de exportación sería prohibitivo. Como un factor explicativo del crecimiento regional, la idea de la base de exportaciones no debe subsumir el papel clave de las actividades residenciales en la determinación de los factores del costo de las posibles exportaciones re-
84 gionales. Finalmente, en vista de que una región debe optimizar el uso de los factores entre la producción residencial y para la exportación, una declinación de la actividad de exportación puede, inclusive, estar acompañada de un ingreso regional creciente (ibid.).
1.1.3 Las relaciones internacionales. La constitución de un régimen internacional de integración El carácter multinacional de un esquema de integración económica obliga a situarse, en su extremo alto, en un nivel de análisis representado por lo que ha sido bautizado por la teoría de relaciones internacionales como “régimen internacional”3 (RI), el cual hoy en día está fuertemente influido por la llamada “globalización económica”, fenómeno que se explica mejor por el concepto de “mundialización económica”. Si bien la caracterización de un RI tiene que ver con las relaciones que se tejen entre los Estados nación, incluye también el análisis de los grupos de agentes socioeconómicos que están interesados en el desarrollo de las relaciones económicas internacionales y en influenciar a los gobiernos a ese respecto. Además, es conveniente tomar en cuenta que una gran potencia puede ejercer su influencia a escala internacional, a través de la acción de múltiples agentes; los industriales, los financieros, los diplomáticos, los intelectuales y los artísticos (Vidal 1998: 90). La economía política internacional define un RI como un conjunto de reglas, de normas y procedimientos que orientan y aseguran la cohesión de las decisiones de los actores internacionales, definición que se acerca parcialmente a la definición de las formas institutionales de la teoría de la regulación (TR), pero que no es suficiente para una conceptualización más inte3 La palabra régimen tiene por lo menos dos sentidos: jurídicamente se refiere a un conjunto de reglas que definen las condiciones de acceso al poder y a la toma de decisiones; en el sentido tecnológico o científico, es un conjunto de parámetros que caracterizan la dinámica de un motor o de un fenómeno natural. En la teoría de la regulación dicho término nos remite a los dos sentidos a la vez: un régimen se refiere a las principales características del crecimiento y a las instituciones que le están asociadas (Vidal 1998: 90).
85 gral. Generalmente, el enfoque económico se complementa con el político proveniente de la teoría realista de relaciones internacionales, la cual hace énfasis en las variables del poder (lo político) a diferencia de la teoría neoclásica, la cual está centrada únicamente en el intercambio entre los agentes económicos. Además, el RI se apoya en la teoría de la racionalidad limitada de Herbert Simon, la cual tampoco es neoclásica (Vidal 1998: 91). El enfoque de la teoría de la regulación (TR) a diferencia de la economía política internacional ortodoxa y de las teorías de relaciones internacionales infiltradas por la última, privilegia como unidad de análisis las clases o grupos sociales y no los individuos, tratando de explicar cuales son los procesos a través de los cuales se puede regular el conflicto social dentro de límites tolerables (temporalmente) para la estabilidad del sistema capitalista y porqué en otros momentos el proceso entra en crisis. Además, la TR analiza lo económico como un campo en el que los conflictos no se pueden regular de manera espontánea, ya que lo incompleto de ese campo hace necesario la construcción de instituciones a través de un proceso de naturaleza mayormente política (Kébabdjian 1998: 114). Sin embargo, se le puede reprochar a la TR el no haber analizado con mayor profundidad la naturaleza de las relaciones internacionales y su vínculo indisoluble con las relaciones internas. Si bien de un RI se desprende la construcción de formas institucionales (FI), aquél no se puede reducir a éstas, ni se debe considerar a las FI como “superestructuras” destinadas a suavizar los disfuncionamientos de un régimen de acumulación. Más bien los RI lejos de ser pasivos y de limitarse a resolver las disfunciones, son estructuras que disuelven los dilemas antiguos, creando nuevos dilemas. Los RI definen un orden cuya efectividad está vinculada a procesos de internalización y de efectos de transformación en el seno de las economías nacionales, i.e. existe una dialéctica entre lo nacional y lo internacional, por lo que hay que sobrepasar la dicotomía entre estos, ya que se trata de dos caras de un mismo fenómeno. En consecuencia, los RI modifican la naturaleza de las relaciones al interior de las economías nacionales, lo que a su vez tiene efectos
86 tanto en el Estado nación como sobre los operadores privados y sobre los modos de regulación (Kébabdjian 1998: 119-122). Para acercarse a un concepto más claro de los regímenes internacionales, es necesario referirse a tres determinaciones importantes: a) los RI definen un orden parcial; b) un RI constituye un orden taxonómico; y c) un RI es, además, un orden institucional (ibid.: 108-110). De esta manera se puede afirmar, en primer lugar, que no existe un RI en todos los dominios internacionales, por ejemplo, no existe un régimen en relación a los movimientos de mano de obra a escala internacional, ni existe actualmente un régimen monetario internacional en vista del hundimiento del sistema de Bretton Woods. En segundo lugar, al separar y clasificar lo que no lo estaba, un RI se puede considerar como un orden taxonómico; en tercer lugar, para hablar de régimen se necesita que un RI esté organizado alrededor de una “constitución”, i.e. que defina reglas comunes que lleven a un mejor desempeño del sistema internacional del que se trate, las cuales, sin embargo, implican una limitación de la soberanía del Estado nación (ibid.). Los diferentes trabajos regulacionistas distinguen tres niveles dentro de un régimen internacional: el primero es el del crecimiento en el largo plazo de los intercambios de mercancías y de capitales, que se deriva de los procesos de acumulación de capital en los principales países capitalistas desarrollados. Durante los años de la segúnda posguerra, la acumulación de tipo fordista tomó ventaja tanto del incremento de la productividad, de la creación de una norma de consumo de los asalariados, como de los intercambios entre los países industrializados, sin embargo, los países periféricos que los aprovisionaban con materias primas fueron marginados por estas evoluciones. Un segundo nivel de análisis es el de las normas y reglas aceptadas por las diferentes naciones en materia de intercambio de mercancías, de capitales y de políticas macroeconómicas, inspirado en la economía política internacional de corte ortodoxo. Un tercer nivel es el de la regulación entendida no en términos anglosajones de “reglamentación”, sino de procesos de ajuste orientados por estructuras productivas y por instituciones que absorben o limitan las contradicciones inherentes a
87 las economías y a las sociedades (Vidal 1998: 94). Un mecanismo fundamental de la regulación internacional es el de la transmisión inversa de las coyunturas (Aglietta 1979). Para efectos de nuestro estudio de la integración económica regional, ésta se ubica en un orden parcial, que podemos denominar como un régimen internacional de integración (RII) que puede ser o no regional, el cual tendrá un carácter específico para cada esquema de integración. Ahora bien, para el análisis de los esquemas de integración de naturaleza asimétrica en los que intervienen países desarrollados y subdesarrollados, el RI adquiere el carácter de “régimen centro-periferia” de tipo parcial, ya que también se refiere a esquemas específicos de integración. Un RII se compone de dos o más regímenes de acumulación que corresponden a dos o más países miembros. Los agentes económicos y políticos son los Estados nación, las grandes empresas (corporaciones tanto nacionales como transnacionales), las micro, pequeñas y medianas empresas (generalmente nacionales), la clase trabajadora (fuerza de trabajo), los consumidores y las ONG.
1.1.3.1 Los patrones de acumulación en un régimen internacional de integración El régimen o patrón de acumulación no es otra cosa que el modelo de crecimiento de una economía nacional en una cierta época y que analiza el grado de compatibilidad dinámica entre la inversión, la producción, la distribución del ingreso y la génesis de la demanda (Boyer y Saillard 1995: 68), proceso que está mediado por los arreglos institucionales. Este enfoque retoma los esquemas de reproducción de Marx y le da importancia tanto a las condiciones de la producción (la productividad y la rentabilidad) como a las condiciones de la venta (la realización de las mercancías) (Juilliard 1995: 225). Dentro de la noción de patrón de acumulación es fundamental la relación entre el progreso tecnológico y la distribución del ingreso; en el análisis del primero es importante la
88 intensidad del capital en la producción así como las economías de escala y a la vez su relación con las formas institucionales vinculadas al crecimiento, las cuales son parcialmente endógenas al patrón de acumulación mismo. La innovación es ahora una función interna de la gran empresa a través de sus departamentos de investigación y desarrollo (I&D). Los rendimiento a escala también son tributarios de los arreglos institucionales, sobre todo en el ámbito del sistema productivo, del desarrollo de los mercados, así como de las redes de transportes y comunicaciones y la concentración alrededor de los grandes centros urbanos (ibid.: 226). En cuanto a la distribución del ingreso, la rentabilidad de la producción tiene grandes efectos sobre la inversión y los rendimientos futuros, lo cual afecta la demanda efectiva y la dinámica del crecimiento. Muy importante para la dinámica de la acumulación es el modo de reproducción de la fuerza de trabajo, el cual está ligado cada vez más al mercado, por lo que el consumo de los asalariados se convierte en un factor fundamental. En cambio, en el modelo de crecimiento neoclásico el ahorro y la acumulación son independientes de la distribución del ingreso entre el capital y el trabajo y no existen arreglos institucionales que apoyen u obstaculicen el proceso de acumulación (ibid.). El patrón de acumulación puede ser a dominante extensivo o intensivo. En el primero, la ampliación de la producción está ligada a nuevas ramas y a nuevos mercados, pero sin modificar de manera importante las condiciones de producción y la eficacia del trabajo y del capital. En cambio, en el segundo, las condiciones de producción se transforman de manera significativa, dando lugar a un aumento del stock de capital por trabajador y a la elevación de la productividad del trabajo. En el estudio del patrón de acumulación es importante el análisis por secciones productivas, el cual fue utilizado por Marx en sus esquemas de reproducción. La relación entre la sección productora de bienes salario y la de bienes de producción ayuda a esclarecer cómo se da el proceso de acumulación (Bertrand 1983). Cuando se desarrolla una relación virtuosa entre las dos secciones, esto desemboca en un crecimiento sostenido. Por
89 ejemplo, si la sección de bienes de producción encuentra mercado para los llamados bienes de capital en la sección de bienes salario, se puede establecer una relación virtuosa que redunda en la creación de demanda efectiva, a través de la expansión de las dos secciones y que puede dar lugar al consumo de masa como fue el caso del patrón de crecimiento fordista en varios países centrales en la posguerra. Sin embargo, la relación virtuosa entre las dos secciones no es eterna y se puede romper, ya sea por la sobreproducción en una o en las dos secciones productivas, la declinación de la productividad, la baja de la tasa de ganancia, el desgaste de las formas institucionales de la relación salarial, o choques externos que afecten el balance entre las secciones productivas, etcétera, fenómenos que pueden provocar una crisis estructural. Ahora bien, la relación entre los patrones de acumulación de los países miembros de un esquema de integración puede ser a dominante complementaria, o por el contrario a dominante “satelizada”. Cuando se trata de economías con un nivel de desarrollo semejante, lo más probable es que las relaciones entre los patrones de acumulación sean de tipo complementario, que favorece el aprovechamiento de externalidades y economías de escala. Bien puede ser, por ejemplo, que las ventajas comparativas del país A en ciertos sectores industriales proporcionen insumos a ciertos sectores industriales del país B a precios competitivos y viceversa, con lo cual se favorece la acumulación en ambas economías. Cuando se trata de economías asimétricas, las empresas del país A, por ejemplo con una economía fuerte, pueden satelizar la actividad económica del país B que tiene una economía débil, ya sea que este último proporcione materias primas a precios competitivos o por abajo del nivel internacional al primero, o que las inversión directa del país fuerte en el débil utilice mano de obra local con salarios mucho muy bajos. Lo más probable en una relación satelizada es que las industrias dinámicas del país A se adueñen de los mercados del país B y que se desarrolle una división del trabajo en la que las industrias con tecnologías de punta sean propiedad del país con economía fuerte, independientemente de su localización, y que se le asignen, al país con econo-
90 mía débil, la propiedad y/o manejo de aquellas industrias con tecnología obsoleta o contaminantes. Las relaciones entre el Estado nación fuerte tienden a ser dominantes sobre el Estado nación débil y la política económica tiende a ser decidida por el primero, por lo que la acumulación tendería a ser desigual. Las relaciones entre economías asimétricas no necesitan, necesariamente, de instituciones supranacionales, en vista de que el poder estatal y de las empresas del país fuerte puede imponerse a través de instituciones de carácter intergubernamental que no lo obligan sino de forma marginal a establecer relaciones equitativas con el país débil.
1.1.3.2 Los modos de regulación de países miembros de un RII Se puede calificar al modo de regulación como un conjunto de procedimientos y comportamientos, individuales y colectivos, que tienen la propiedad de: a) reproducir las relaciones sociales de producción fundamentales, a través de la conjunción de formas institucionales (FI) históricamente determinadas; b) sostener y dirigir el régimen de acumulación en vigor; y c) asegurar la compatibilidad dinámica de un conjunto de decisiones descentralizadas, sin que sea necesaria la interiorización, por los actores económicos, de los principios de ajuste del conjunto del sistema (Boyer 1986a: 54-55). El modo de regulación es específico a cada formación económico social, en vista de que las FI son un producto histórico, político y económico que refleja la identidad y la cultura específicas de dicha formación o país. A esto se debe que no podemos hablar de un sólo tipo de capitalismo, sino de varios, en términos de las especificidades del régimen de acumulación y, sobre todo, del modo de regulación. El régimen de acumulación y el modo de regulación definen el modo de desarrollo de una formación económico social y éste es específico para cada una de éstas. Así, al final de los años 1990 se observan varios tipos de capitalismo en términos de su modo de regulación. De acuerdo con Boyer (1999: 47-48) los tipos de capitalismo que se encuentran en los países centrales
91 son: 1) el social demócrata, 2) el estatista, 3) el mesocorporativo, y 4) el mercantil. En los países en desarrollo, de acuerdo ahora con el régimen de acumulación, Ominami (1986) encontró varios tipos de capitalismo en los años ochenta: preindustrial (países africanos), de industrialización introvertida (Colombia, Ecuador, Guatemala y Paraguay), mixto (Brasil, India y México). Veamos brevemente las características de los capitalismos en los países centrales según Boyer (1999: 44-45), tomando como base el modo de regulación económica y social. 1. La regulación social demócrata, propia de varios países europeos, tiene por característica fuertes intervenciones estatales, en particular en materia de empleo, políticas de redistribución del ingreso para limitar las desigualdades, y la economía cuenta con mercados financieros más rústicos que los de países anglosajones. Este tipo de regulación ha favorecido la educación, la formación profesional, así como la organización de la vida social (salud, vida urbana, ecología, tercera edad), y asimismo, ramas económicas vinculadas a la explotación de recursos naturales. Los países escandinavos y Alemania constituyen un ejemplo de este tipo de regulación 2. La regulación estatista se caracteriza por intervenciones públicas que favorecen la previsión de la evolución económica, sustituyendo algunas veces las relaciones capital-trabajo, cuando éstas se debilitan. Sin embargo, el elevado grado de institucionalización y de intervención pública hace difíciles los ajustes a nuevas coyunturas y más cuando se trata de un paradigma productivo diferente del fordismo. Este tipo de regulación tiene el mérito de promover con rapidez la recuperación económica para salir de la recesión, así como para la prestación de servicios públicos caracterizados por las indivisibilidades y las externalidades (salud, transporte, telecomunicaciones). Francia ha sido el país por excelencia donde ha florecido este tipo de regulación. 3. La regulación mesocorporativa es muy eficaz para el establecimiento de ramas tecnológicas, el aprendizaje y la acumulación de efectos de experiencia, todo esto orientado a favorecer las innovaciones incrementales, las cuales son cruciales para la competencia en términos de calidad. No obstante,
92 este tipo de regulación tiene dificultades para estabilizar la relación salarial en caso de recesión prolongada, desembocando en la compresión de los beneficios. Además, la fuerte relación entre los bancos y la industria puede conducir a decisiones de inversión débiles y también la innovación radical es más difícil de alcanzar que en el capitalismo mercantil. Japón es un ejemplo de este tipo de regulación, en la que las grandes empresas juegan un papel significativo. 4. La regulación mercantil permite efectuar ajustes rápidos en los cambios de coyuntura y favorece la obtención de avances significativos en materia de tecnología en vista del apoyo de mercados financieros sofisticados. En cambio, este tipo de regulación lleva a una subinversión en las infraestructuras colectivas y sufre de un cortoplacismo. También la necesidad de adapatarse a nuevas coyunturas o a sucesos tecnológicos lleva a una mayor desigualdad en la distribución del ingreso. Este tipo de regulación se ha implantado tanto en los Estados Unidos como en Inglaterra, países en los que el mercado juega un papel importante. De acuerdo con Boyer (1999: 45), después de la segunda guerra mundial, estos diversos tipos de capitalismo fueron más bien complementarios que competidores, en vista de que cada uno desarrolló una especialización productiva y adaptó su configuración institucional para contender con la profundización de la inversión extranjera directa y la internacionalización de la producción. Posteriormente, a partir de los años 1980, la globalización, la crisis financiera de Japón, el desempeño de la Unión Europea y, sobre todo, los largos ciclos económicos de crecimiento de los Estados Unidos en las dos útlimas décadas del siglo XX, han afectado la posición competitiva de estas cuatro formas de capitalismo. Ahora bien, dentro de un RII, los países que pertenecen a éste efectúan ciertos ajustes en vista de los diferentes tipos de regulación que caracterizan a cada uno de ellos, tanto para lograr una convergencia como para obtener beneficios. En el caso de la Unión Europea convergen dos modos de regulación principales, el social-demócrata propio de Alemania y los países escandinavos, y el estatista practicado por Francia. A me-
93 dida que se profundizó la integración europea fueron surgiendo órganos supranacionales para establecer objetivos y obligaciones comunes, lo cual ha requerido la cesión de cierto grado de soberanía por parte de los estados-nación a dicho órganos. En vista de que la regulación económica de conjunto dentro de un país constituye una articulación de regulaciones parciales, para establecer una convergencia con la regulación de los otros países miembros de un esquema de integración, los ajustes que se realizan son hechos de acuerdo con la regulación de cada una de las FI canónicas (véase el encuadre 1). El tipo de ajustes dependerá de si el esquema de integración es profundo o superficial, por ejemplo, en el caso de un ALC, que aun cuando tiene una gran amplitud temática, elimina la circulación de la fuerza de trabajo entre sus miembros y la gestión de la integración se realiza a través de relaciones intergubernamentales, las medidas para alcanzar la convergencia son menores que en esquemas como el de la unión económica y monetaria, la cual necesita de órganos supranacionales y de políticas de armonización en diferentes campos. Así por ejemplo, en el caso de las relaciones salariales que regulan las relaciones entre el capital y el trabajo, cuando se trata de un ALC, cada país tiene su propia legislación laboral y como el acuerdo no incluye la libre circulación de la fuerza de trabajo, no se necesita de medidas específicas para regular su flujo.4 En cuanto a las relaciones mercantiles en un esquema de integración, la influencia de las ET ha alcanzado tan altos niveles que se manifiestan actualmente en la libre circulación de sus productos y capitales, asegurados mediante el “trato nacional” a las empresas, la protección de sus inversiones y propiedad intelectual y aun por su
4 Una excepción es la situación de la fuerza de trabajo mexicana que emigra en gran volumen a Estados Unidos en vista del pobre desempeño de la economía de México. Aun cuando el TLCAN dejó fuera de la negociación la libre circulación de la mano de obra entre sus miembros, el gobierno de Vicente Fox ha buscado un acuerdo migratorio con el gobierno de George Bush, con resultados infructuosos. Los migrantes ilegales realizan muchas de las labores pesadas que no quieren efectuar los trabajadores estadounidenses con salarios más bajos y sin prestaciones sociales.
94 Encuadre 1. Formas institucionales (FI) y sus vínculos con los esquemas de integración Relación salarial. Regulan el uso productivo y la reproducción de la fuerza de trabajo. Codificación de las FI relativas a la formación de salarios, formas de contratación colectiva y protección social de los trabajadores.
Cada país tiene legislación laboral específica. En el caso de ALC o UA no hay libre circulación de trabajadores entre los países miembros, mientras que en el mercado común y unión económica sí la hay. En los dos últimos casos se desarrolla una armonización de la legislación y de las políticas laborales de los países miembros.
Relaciones mercantiles. Codifican las relaciones entre las empresas y entre éstas y los consumidores, a través del mercado de productos. Se desarrolla una estructuración jerárquica entre las empresas y los mercados se organizan en diversas formas de competencia imperfecta. Crean formas de subcontratación con proveedores y nuevas formas de relación con clientes (sistemas de servicio, de crédito, tarjetas de membresía, etcétera).
Las ET y sus filiales, independientemente de la forma del esquema de integración, hacen circular sus productos y capitales. Se desarrollan oligopolios en el ámbito internacional que establecen redes y alianzas estratégicas con empresas nacionales o multinacionales para dominar el mercado. Los acuerdos de integración incorporan la obligación de que los estados nacionales protejan tanto las inversiones como la propiedad intelectual de los miembros.
Relaciones económicas del Estado. Regulación de la creación de dinero privado realizado por el crédito bancario y regulación de la emisión monetaria estatal. Gestión fiscal de impuestos y gasto público. Gestión de empresas públicas y servicios públicos. Regulación de conflictos mercantiles entre empresas y entre éstas y los consumidores.
La soberanía monetaria y financiera de los estados nación queda cuestionada por la moneda y el poder financiero de la economía hegemónica. En el caso de una unión monetaria los estados nación transfieren su soberanía monetaria a un organismo supranacional. A medida que se profundiza la integración se va haciendo necesaria la armonización de las políticas fiscal y monetaria y la creación de órganos supranacionales para regular las relaciones
95 Encuadre 1 (continuación) Formas institucionales (FI) y sus vínculos con los esquemas de integración Relaciones internacionales. La división internacional del trabajo desemboca en una configuración internacional de la producción, la cual presenta a un país retos y oportunidades de inserción. La institucionalización de una relación eficaz a un régimen internacional de acumulación, requiere de la formación de redes comerciales, de transporte e implantaciones bancarias que faciliten el comercio internacional. El intercambio económico internacional a menudo redunda en acuerdos entre países, que pueden acelerar la complementación económica de estos.
La implantación de un régimen internacional de acumulación es un proceso político que elimina las luchas comerciales y financieras con el objeto de promover el crecimiento económico. Los acuerdos de integración crean y regulan una serie de instituciones para impulsar la acumulación económica de sus miembros y contribuyen a fortalecer el régimen internacional de acumulación. El TLCAN, por ejemplo, constituye un régimen internacional de acumulación asimétrica a través del comercio y la inversión, pero no un régimen monetario, aunque el dólar funciona como la moneda dominante.
Fuente: V. M. Soria (2000: 60-62)
capacidad legal para demandar al gobierno nacional cuando consideran vulnerados sus derechos.5 No obstante, en el caso de un esquema asimétrico de integración, por ejemplo el TLCAN, el país “integrante”, Estados Unidos, promovió a través del acuerdo el cambio de legislación de los países “integrados”, México y Canadá, sobre todo en el área de las relaciones mercantiles, para dar trato nacional a la inversión, para el libre movimiento de capitales, ganancias y regalías, así como para proteger la propiedad intelectual. En esta línea, México ha modificado de forma significativa su legislación para facilitar la convergencia con las reglas del TLCAN.
5 Un ejemplo fue la demanda de la empresa Metalclad que había recibido
autorización para establecer un depósito de desechos industriales peligrosos en una comunidad de San Luis Potosí, en México, al que se opusieron los habitantes de la región. Finalmente esta empresa obtuvo una sustancial indemnización por parte del gobierno federal.
96 1.1.3.3 La conformación de un sistema productivo integrado El concepto de “sistema productivo” desarrollado por De Bernis (1987) y Borrelly (1990) puede ser importante para proseguir el estudio del proceso de integración. Se define como “un conjunto de actividades productivas fuertemente integradas de carácter plurinacional”. De acuerdo con DiRuzza y Gerbier (1986: 3), un sistema productivo “es un conjunto coherente de procesos de producción que son capaces de asegurar su propia reproducción”. El concepto de sistema productivo permite construir teóricamente el espacio económico como lugar geográfico de funcionamiento de los modos de regulación. En esta línea, el análisis de la crisis se puede enfocar como la “destrucción” de sistemas productivos (abandono de ramas y ruptura de relaciones internacionales), así como el desarrollo de procesos patológicos (desempleo, inflación, endeudamiento). En la actualidad, la imposibilidad de que un país por sí sólo pueda constituir un sistema productivo nos remite al análisis de las estructuras políticas y de las instituciones, con el fin de matizar un análisis que sobreestimaría el margen de autonomía de las economías nacionales. Ahora bien, la génesis y desarrollo de un sistema productivo se puede explicar por medio de la teoría de los polos de crecimiento de Perroux. La integración de dos o más de estos polos para conformar un sistema productivo se podría analizar de una manera más realista cuando se considera que las unidades que la componen se ubican en dos redes: una de producción e intercambios, en la que las grandes corporaciones juegan un papel central, así como una red de poderes e informaciones, en vista de que los equilibrios del intercambio puro (caro a los neoclásicos), “en rigor sólo son construibles si los poderes y las informaciones se combinan de tal manera que su resultante sea igual a cero”, o dicho de otra manera, si se deja afuera la acción del Estado, las instituciones y la información.6 6 El caso del equilibrio en el óptimo de Walras-Pareto es un caso muy particular y muy especial dentro de una familia de equilibrios posibles que describen distribuciones muy desiguales de poderes y de información (Perroux 1991: 682).
97 Un sistema productivo concreto se compone de redes de producción e intercambio, así como redes de poder e información lideradas por las empresas transnacionales. Un sistema productivo es cohesionado por una gobernación en el ámbito territorial a escalas micro y mesoeconómica.
1.1.3.4 El papel integrador/desintegrador de las grandes corporaciones La empresa constituye una de las formas básicas de coordinación, a escala macroeconómica, a través del ejercicio del poder de decisión frente a otros actores, que actúan motivados por el interés económico. La empresa se encarga de una parte de la coordinación de las relaciones entre el capital y el trabajo, organizar el proceso de producción con una determinada tecnología, así como coordinar la parte que le corresponde en las relaciones de la empresa con el mercado y los consumidores y de establecer relaciones para sus propios fines, con el sistema financiero, otras empresas y el gobierno. Para ir a una teoría institucional de la empresa habría que comenzar por la influencia que el régimen internacional (RI) tiene sobre el modo de crecimiento y la distribución del ingreso en una economía determinada, ya que éste es el medio ambiente en que se mueve una empresa, el cual no se resume sólo en el sistema de precios en vista de que la formas institucionales (FI) que actúan sobre las finanzas, la concurrencia y la relación salarial, concentran y codifican información pertinente para las empresas (Boyer 2002a: 174), lo cual influye en la decisión en materia de organización. Así, la estrategia de beneficio que desarrolla la empresa depende esencialmente de las características institucionales y macroeconómicas, así como de la incertidumbre y evolución a la que hace frente en términos de su política de productos, de su organización productiva y de su relación salarial (Billaudot 1996, citado por Boyer op. cit.). La empresa, entonces, llega a una especie de compromiso de gobierno interno que le permita ajustar de forma permanente su gestión a las señales del entorno y a la exigencia de la estrate-
98 gia de beneficio. En otros términos, la estrategia de la empresa deriva de la estructura, o sea que es la arquitectura institucional de conjunto la que aclara y restringe las decisiones organizacionales de la empresa y no a la inversa. (Véase la figura 1.) Figura 1. La noción de modelo productivo dentro de un análisis institucionalista de la firma Régimen Internacional
Modo de crecimiento y distribución del ingreso
Finanzas
Concurrencia / producción
Trabajo
Estrategia de ganancia
Política de producto
Compromiso de gobierno de la firma Organización productiva
Relación salarial
Fuente: Boyer (2002:174), adaptada de Freyssenet (2000: 24)
Las instituciones económicas son importantes para explicar el comportamiento de las empresas individuales, y se han desarrollado varias explicaciones acerca de la génesis de las instituciones. Para la nueva economía institucional (NEI) que es la más cercana a la teoría neoclásica (p. e. Williamson 1985), la decisión de la empresa en cuanto a su organización está en razón de la minimización de costos o de optimizar los benefi-
99 cios. La intervención pública no importa en este enfoque. En cambio para los teóricos de las redes (Granoveter 1992), la confianza como ingrediente básico del capitalismo, solamente puede generarse fuera de la esfera económica y del cálculo racional, por lo que la génesis y la legitimidad de las instituciones económicas son exteriores a sus fundamentos (Boyer 2002a: 176). En otros enfoques como el de la teoría de la regulación (TR), la génesis de las instituciones está determinada por el conflicto entre los agentes económicos, i.e. por la creación política. La NEI confunde el origen y la optimalidad de las instituciones económicas, mientras que el análisis de redes se interesa en la génesis social de las instituciones pero no especifica su función y naturaleza dentro de la esfera económica. Por otra parte, el enfoque de lo político y del derecho no se interesa en los factores que aseguran la viabilidad de los compromisos institucionalizados. Sin embargo, ninguno de estos enfoques es suficiente para explicar el origen de las instituciones; más bien, concluye Boyer (ibid.), es posible combinar la aportación de los distintos enfoques, distinguiendo claramente los estados sucesivos de la génesis, la viabilidad y la declinación y crisis de una institución. La globalización y la formación de bloques económicos regionales ha influido en las estrategias de las grandes empresas, sobre todo de las transnacionales (ET) las cuales han adoptado una estrategia global, lo que a su vez ha influido en la transformación de la división internacional del trabajo. En la perspectiva de una economía que camina hacia la globalización, los estados nación han dejado de ser el punto de referencia exclusiva de la economía mundial. El análisis debe integrar las decisiones de inversión en el extranjero de las grandes firmas y el proceso de deslocalización de la producción y de la distribución que las acompaña. En esta etapa de la globalización, la producción de las filiales transnacionales no está mayormente orientada a satisfacer los mercados locales, sino a la exportación. La estrategia transnacional ha tenido un efecto de sustitución entre la producción deslocalizada y las exportaciones anteriores de los mismos productos, en vista de la disminución de los intercambios mundiales de bienes estandarizados a favor de los de alta tecnología.
100 Además, la estrategia de las ET globales favorece el intercambio de componentes. Otra de las tendencias recientes de la IED es el de la terciarización, sobre todo a partir de los años 1980 en que una proporción creciente de la inversión extranjera industrial busca estar acompañada de los servicios de comercio, finanzas, contabilidad, publicidad y seguros en los países anfitriones. En vista de que la organización matricial de las ET acarrea costos importantes, la externalización de las diversas funciones ha transformado los antiguos departamentos de marketing, publicidad y contabilidad, en ET de servicios especializados autónomos (Andreff 1996: 65). Éstas están concentradas en la tríada, particularmente en Estados Unidos, y en términos secundarios en los nuevos países industrializados (NPI ). Los servicios internacionalizados están concentrados en unas pocas ET: a finales del siglo pasado, ocho de ellas controlaban 41% del mercado mundial de los reaseguros; un número similar de ET manejaba 44% del mercado publicitario y 54% de los servicios informáticos. Las ET han establecido en el extranjero, a través de la telemática, coordinaciones y alianzas con otras ET para proveerse un conjunto integrado de servicios como agencia de turismo, compañía, aérea, hotel, renta de automóviles, restaurantes, seguros, reservación (ibid.: 66). En el caso de México, con la apertura comercial que se llevó a cabo entre 1985 y 1989, seguida de la apertura financiera a partir de 1989 y posteriormente con la entrada en vigor del TLCAN en 1994, las grandes empresas nacionales enfrentaron nuevas condiciones de competencia, sobre todo de parte de las ET, que integran en una lógica global las funciones de la empresa moderna-posmoderna, con modos de organización en forma de redes de grandes empresas que subcontratan con proveedores de partes medianos y pequeños y que también han externalizado las funciones de la empresa (finanzas, publicidad, contabilidad y auditoria, seguros, algunos servicios de fábrica, etcétera) generalmente con otras filiales internacionales (Soria 2000b: 117). Aun cuando las grandes empresas nacionales se defendieron de la acelerada apertura comercial y la entrada en opera-
101 ción del TLCAN, a través de barreras de entrada a la competencia y alianzas estratégicas con empresas extranjeras en sectores de bienes de consumo generalizado (cerveza, refrescos, embutidos cárnicos, azúcar, aceite vegetal) que les permitieron ampliar la red de distribución de sus productos al exterior en contrapartida con la distribución en los mercados locales, así como una estrategia de sobre oferta en el mercado interno para contrarrestar la competencia de productos foráneos, dichas empresas confrontan dos grandes problemas. El primero es su concentración en productos tradicionales y relativamente maduros con gran competencia mundial y con pocas perspectivas para apoyar el dinamismo de largo plazo de la economía. El otro problema es su débil encadenamiento productivo con el resto de las empresas nacionales, lo cual limita la transmisión de su dinamismo (Garrido 1997: 669).
1.1.3.5 Las redes como aglutinantes e infraestructura para la gobernación territorial El crecimiento de un sistema productivo internacional que integra a dos o más polos de crecimiento no sólo refleja el desarrollo de una base de exportación, sino también la existencia de actividades residenciales que la apoyan, así como un papel activo de los poderes públicos y de las instituciones reguladoras de la actividad económica. Sin embargo, esto no basta para explicar la conformación de un sistema productivo, en vista de que se necesita explicar cómo se cohesionan las relaciones entre los agentes de los diferentes polos y puntos intermedios, relaciones que adquieren un carácter sistémico a través de redes y el establecimiento de acuerdos, reglas y mecanismos de comunicación que ayudan a gobernar el sistema. El concepto de “red” es importante para incorporar la dimensión espacial de una forma de regulación de las relaciones entre las unidades productivas. También es importante el concepto de “gobernación” (gouvernance, en francés, o governance,
102 en inglés)7 el cual expresa los modos de regulación de esas relaciones, que en general es la combinación de diferentes formas de jerarquía, de subcontratación, de asociación, de atmósfera, de agencias públicas o parapúblicas. La organización jerarquizada se transforma en una sistematización en red, construida alrededor de las nociones de asociación, de relaciones contractuales, de flexibilidad y de cooperación entre las empresas (Benko y Lipietz 1995: 298). El concepto de gobernación constituye una teorización compleja surgida de reflexiones ampliadas en los dominios de la organización industrial, la división social del trabajo, las instituciones, las convenciones y las localizaciones posibles. Pero bien se entiende que este concepto se puede aplicar a todo sistema de relaciones humanas territorializadas. La emergencia de esta acepción amplia del concepto de gobernación, como el conjunto de modos de regulación entre el mercado puro y la política pura (del Estado-nación), se acerca a lo que Gramsci llamó “sociedad civil” (ibid.). La articulación de los espacios locales con los englobantes tiene por detrás la problemática de la relación entre los territorios regionales y los nacionales, en los que la gobernación y el Estado juegan un papel importante. Ya desde 1986, Mistral descartaba las dos hipótesis usuales: la homogeneización optimización por el mercado y la jerarquización por el poder. Él reconocía la existencia de un mapa de la división internacional del trabajo, pero a diferencia de los estructuralistas, insistía en el problema de la adhesión de las formaciones nacionales a un “área estratégica” del modelo dominante. Las formas de regulación entre los espacios nacionales separados por paredes osmóticas (las fronteras) constituyen las redes y las empresas transnacionales (ET), las relaciones de poder monetario y las reglas de ajuste (Benko y Lipietz 1995: 299). Si bien existe una “economía-mundo”, ésta no es una fuerza causal, las ET tampoco son las creadoras de la “nueva división internacional del trabajo”, y que es más bien una configura7 El concepto de gobernación fue introducido por Storper y Harrison (1992) dentro del análisis espacial, como una forma de organización interempresas, la cual va más allá de las relaciones de mercado.
103 ción, un reencuentro débilmente regulado de trayectorias nacionales, el cual, ciertamente presenta una fuerte dependencia del contexto global. Esta noción de régimen vago (configuración) y de regulación débil, retoma el punto de vista de la escuela de Cornell y la revista International Organization.
2. El componente político: los poderes público y privado como vehículos de integración económica 2.1 El papel de Estado en la integración económica y social Dentro de la literatura marxista clásica acerca del Estado se pueden identificar dos tradiciones relevantes: la del Estado como instrumento de dominación propuesta por Lenin en El Estado y la revolución, y aquélla de un Estado regulador, avanzada por Marx y Engels. Ahora bien, el enfoque instrumentalista ha sido rebasado y en variados enfoques posteriores se ha puesto énfasis en la autonomía del Estado, lo cual emparenta con la noción de Marx sobre la preexistencia histórica y conceptual de un Estado separado, regulador, autónomo de la sociedad, la cual se encuentra dividida en su interior contra sí misma (cf. La ideología alemana, citada por Lipietz (1986: 3-5).8 Con el objeto de sustanciar un análisis más realista sobre el Estado capitalista, es conveniente incorporar la noción de hegemonía y el análisis político desarrollado por Gramsci9 de 8 Federico Engels, en El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado, expresa que se ubica arriba de la sociedad con la función de que “los antagonistas, las clases con intereses contrapuestos, no se consuman, junto con la sociedad en una lucha estéril” y en el Anti-Dühring precisa que las relaciones de dominación vienen no sólo de la subordinación de los vencidos, sino también de la dinámica de autonomización de los intereses colectivos, a medida que se desarrolla la división del trabajo. El Estado aparece así como un vínculo entre el espacio (la preservación del territorio) y la constitución de una clase explotadora. 9 Gramsci vincula el concepto de hegemonía al Estado, conceptuando a este último como “todo el complejo de actividades prácticas y teóricas con las cuales la clase dirigente no sólo justifica y mantiene su dominio, sino también
104 acuerdo con Lipietz (1986), el análisis en términos de hegemonía permite reconciliar concretamente las dos tradiciones marxistas sobre del Estado. La hegemonía vista más bien como un sistema ideológico institucional hegemónico, hace factible considerar al Estado como un compromiso institucionalizado, el dispositivo institucional del Estado (André y Delorme 1983), o sea, tanto el régimen político como la reproducción de los aparatos permanentes del Estado son el producto de las luchas que se enraízan en la sociedad civil. El Estado, por lo tanto, traduce y asegura la supremacía de ciertos grupos sociales definidos independientemente del mismo. El enfoque neoestructuralista reivindica el papel del Estado en el crecimiento económico, en la redistribución del ingreso y la riqueza, y se interesa en su vinculación con la integración regional. Para cumplir con todo esto, es necesario una reafirmación en términos modernos de una perspectiva estratégica de las funciones del Estado, la cuales son las siguientes: 1) funciones clásicas: la provisión de bienes públicos, medidas redistributivas para mejorar la equidad, mantenimiento de equilibrios macroeconómicos, la eliminación de distorsiones indeseables en el sistema de precios, así como la distribución de la propiedad, los acervos de activos y el acceso a las oportunidades en la economía; 2) funciones básicas de provisión de infraestructura: educación, salud, vivienda, transporte, comunicaciones; 3) funciones auxiliares de apoyo a la competitividad: formación de mercados ausentes, fortalecimiento de mercados incompletos, compensación de fallas del mercado derivadas de externalidades, rendimientos a escala, etcétera. El reto en términos de política económica y social es desarrollar instituciones que resuelvan las fallas del mercado y que a la vez escapen de, o minimicen, el campo para las fallas de la regulación. Además, el neoestructuralismo hace hincapié en la logra el consenso activo de los gobernados”. Citado por J. C. Portantiero (1987), basado en Quaderni del carcere, Instituto Gramsci, Turin, 1975 ; Cuadro 15, nota 10, p. 1765. El Estado, según Gramsci, ejerce su hegemonía sobre la sociedad civil, considerando que esta última deviene la red privada del Estado a través de la cual éste organiza globalmente la reproducción social, permeando todas las formas de organización y conciencia de masa y provocando una difusión de la hegemonía a todos los niveles de la sociedad.
105 gran variedad de agrupaciones intermedias o coaliciones existentes entre el individuo y el Estado (cooperativas, asociaciones de productores, comerciantes, sindicatos, etcétera), las cuales forman un rico y variado tejido con gran poder en las decisiones económicas y en las condiciones de viabilidad de la política económica. El análisis del Estado, sin embargo, no se puede constreñir a un Estado nación, ya que en el ámbito global el capitalismo está constituido como un sistema mundial de estados, aunque éstos tomen la forma de Estados nación, es decir, el Estado existe sólo como una multiplicidad de estados. No obstante, el mundo no es una agregación de Estados nacionales, capitalismos nacionales o sociedades nacionales, sino más bien un mundo descompuesto por la existencia fracturada de lo político en múltiples unidades, aparantemente autónomas. Existe una lucha competitiva entre los estados nacionales —no así entre los capitales nacionales— para atraer o retener una parte del capital mundial y, por lo tanto, de una parte de la plusvalía global (Holloway 1996: 359-366). El Estado nación en los países periféricos, al competir en la atracción de capitales, se ha convertido en un vector de la expansión del capital transnacional proveniente de los países del centro. De acuerdo con Mathias y Salama (1986: 79) la inserción de las economías semiindustrializadas en la economía mundial traduce una particular lógica de la oferta, basada en la internacionalización de capital productivo del centro hacia la periferia; esta lógica es la traducción a escala internacional de la ley de las ganancias. Esta función se ha incrementado con la ola de globalización y la convergencia de los gobiernos latinoamericanos con las políticas del llamado consenso de Washington, en especial a través de la apertura comercial y financiera, la cual ha abierto de par en par las puertas a la inversión extranjera. Con la formación de bloques regionales, esta función promotora del Estado periférico se ha visto reforzada con la proliferación de acuerdos de integración regional, en los que la inversión de ET obtiene mayores facilidades e invade nuevos campos que desplazan a las empresas nacionales.
106 2.2 El concepto de gobernación ayuda a explicar la acción del Estado Si se considera al Estado como una abstracción real, en este ámbito se puede situar la intervención estatal. En una escala más baja se ubica la intervención pública como forma de existencia de la mediación estatal, la cual toma múltiples formas a través de las llamadas “políticas públicas” (Mathias y Salama 1986). No obstante, para entender cómo cohesiona la intervención pública el comportamiento de los agentes sociales, se puede echar mano de la teoría de la gobernación en el ámbito macropolítico, a diferencia de la desarrollada por las grandes corporaciones a escala económica. La gobernación se puede entender como “el grado en que el poder relativo de los grupos relevantes en la arena pública es respetado tanto por las instituciones formales como informales en el proceso político” (Coppedge 1993: 2). La gobernación está constituida principalmente por dos elementos que la consolidan y están íntimamente ligados entre sí: por un lado, la legitimidad del sistema político, que está en función de los compromisos institucionalizados que haya alcanzado con las clases sociales y a las que, por lo tanto, el gobierno puede exigir obediencia, y, por otro, la eficacia del régimen gubernamental para incrementar el crecimiento económico, distribuir la riqueza y encontrar soluciones a los problemas socio-económicos de un país. Coppedge (1993: 13, citado por Alcántara 1995: 31) enuncia seis condiciones para la gobernación: las dos primeras con relación a la capacidad y deseo de los grupos políticamente relevantes para comprometerse con algún tipo de arreglo institucional para dirimir diferencias. Las otras cuatro son: 1) la aceptación de compromisos institucionalizados democráticos que confieren un gran peso a los partidos políticos, por parte de grupos de carácter más elitista como la Iglesia, los empresarios, los militares, etcétera; 2) aceptación de arreglos que permitan la representación de estos últimos grupos por parte de la clase política elegida; 3) la efectiva representación de los ciudadanos por esta clase política;
107 4) la creación y mantenimiento de mayorías basadas en criterios partidistas como consecuencia de las decisiones tomadas por la clase política. En América Latina las crisis recurrentes de legitimidad de los gobiernos han llevado a los desarrollistas y dependentistas a contemplar la emergencia del desorden (o del conflicto de clases), como un resultado de la creciente dislocación entre los aspectos subjetivos de comprensión de la estructura social y objetivos de la posición en la que dicha estructura tiende a crear una sobredemanda o un conflicto de clases en el sistema político, esto viene del fracaso de los valores prevalecientes (las ideologías) para legitimar la división del trabajo (la estructura de clase). En palabras de Coppedge (1993: 9, citado por Alcántara 1995: 36), los conflictos entre grupos políticos importantes, influidos por fuerzas externas y el rechazo de estos a compromisos institucionales llevan a concluir que “las tradicionales manifestaciones de ingobernabilidad en América Latina no son otra cosa que un desequilibrio de las relaciones de poder entre los grupos políticamente relevantes y las instituciones”.
3. La integración económica en condiciones de asimetría 3.1 Algunos aspectos del debate sobre la integración económica asimétrica En el enfoque de la integración económica promovido por la CEPAL en los años cincuenta y sesenta se reconocía la relativa
asimetría que existía entre las economías más grandes, las medianas y pequeñas en América Latina, disparidad que debía mitigarse a través de la reciprocidad y mecanismos de cooperación especial con los países rezagados. La ALALC fue un ejemplo de la disparidad de las economías semiindustrializadas de Argentina, Brasil y México, con aquéllas menos desarrolladas como Colombia, Chile y Uruguay, y con otras rezagadas como Bolivia, Ecuador y Paraguay, mientras que en el caso del MCCA y del GRAN existía una relativa simetría entre los países
108 miembros, situación más de acuerdo con el argumento sustentado por la escuela neofuncionalista en los años sesenta y setenta (De la Reza 1998:16). En los años noventa, la posición de la CEPAL (1994) cambió hacía la búsqueda de la integración con los “socios naturales”, al mismo tiempo que los nuevos esquemas surgidos en los años noventa (Mercosur, TLCAN y G-3) se constituyeron en un “ordenamiento concéntrico” en torno a núcleos económicamente fuertes que ponen de manifiesto el relativo consenso en el que se basa la integración hegemónica (De la Reza 1996). La problemática de la asimetría ha alimentado un nutrido debate, el cual ha renacido en vista de la emergencia de los nuevos modelos de integración, como el TLCAN que incorporó una amplia temática económica, dejando fuera la organización supranacional y manteniendo un bajo nivel institucional para la gestión del esquema de integración. El debate ha cobrado fuerza a partir del inicio de las negociaciones para establecer el ALCA, en cuya estructura y operación se piensa que los Estados Unidos jugarán un papel hegemónico. Siendo el objeto de estudio de una gran complejidad, ha dado lugar a una abigarrada discusión, la cual ha desembocado en múltiples discrepancias de las conclusiones. De acuerdo con De la Reza (1998: 57-66), se puede afirmar que la mayoría de los autores concentran el análisis en la relación país pequeño/país grande, olvidándose de las relaciones de preponderancia que se dan en los esquemas de integración. Además, este autor ha encontrado, después de un amplio examen de los debates alrededor de la integración asimétrica, lo siguiente: Para la mayoría de los autores en las diferentes áreas de debate, los efectos negativos de la disparidad pueden ser mitigados si: a) las relaciones entre las partes están reguladas por acuerdos de integración y mecanismos de ajuste; b) los beneficios colectivos prevalecen sobre los unilaterales, y c) el grado de interdependencia conduce a una coordinación compartida de las políticas. Estos requisitos subrayan la necesidad de una interdependencia controlada por un marco negociado de integración, donde las relaciones de preponderancia puedan constituirse en relaciones de liderazgo económico (ibid.).
109 3.2. Hacia una nueva tipología de las formas de integración económica10 La integración económica se ha concebido como la creación de una estructura más eficaz del intercambio comercial y de la inversión entre dos o más países, que lleva a la eliminación progresiva de las prácticas discriminatorias en aras de un crecimiento económico compartido. La integración fue vista como un proceso progresivo, que a menudo comienza por una integración silenciosa en una región o entre regiones de un país, cuya dinámica puede expandir el intercambio y la producción a regiones de otro país. En la tipología de Balassa, esta vinculación informal entre las economías de dos o más países puede dar lugar a la creación de un área de cooperación económica o a un acuerdo de libre comercio (ALC), que ya necesitan de un entramado institucional para regular el intercambio y dirimir diferencias. Se puede luego subir un escalón más hacia el establecimiento de una unión aduanera (UA), la cual requiere de una mayor voluntad política de los países miembros para su constitución y la armonización de las políticas macroeconómicas, aunque algunos esquemas de integración han ido directamente a la creación de una UA sin pasar por un ALC. De la UA se puede ir a una mayor integración por medio del libre tránsito de todos los factores de producción para constituirse en un mercado común (MC) y luego mediante la integración financiera en un mercado único (MU), lo cual implica la creación de un cuerpo supranacional del que se derivan instituciones comunitarias para armonizar y regular la política económica y la marcha de la integración. En el caso de la Unión Europea, el proceso de construcción del mercado común requirió el establecimiento de órganos primero intergubernamentales y después de carácter supranacional, como el establecimiento de una comisión (con carácter supranacional), un consejo de ministros y un parlamento, cuyas capacidades de decisión y legislación fueron aumentando, a medida que se iban superando los obstáculos políticos. El mercado único fue promovido por el establecimiento del siste10 Esta sección está basada en los trabajos pioneros de C. Deblock, B. Dorval y M. Rioux (2003), y de H. Regnault (2003).
110 ma monetario europeo y finalmente el de una unión económica y monetaria llevó a la implantación de una moneda única como es el euro. En conclusión, la tipología de Balassa es aplicable sólo a la Unión Europea, pero hasta antes de que ésta comenzara a celebrar ALC de nuevo cuño con países del Sur. La tipología de Balassa, sin embargo, no puede dar cuenta del nuevo tipo de ALC, el cual ha ampliado su contenido y ahora se practica también entre países del Norte y del Sur. En la tipología de Balassa, el ALC se refería al acuerdo que buscaba principalmente llegar a la desgravación de los bienes a comerciar, en cambio, el nuevo tipo, inaugurado por el TLCAN, va mucho más lejos, ya que además del intercambio de bienes, incluye los servicios, las compras de gobierno, la propiedad intelectual, así como las inversiones, las reglas de origen, las medidas antidumping, las compensaciones y los procedimientos para solucionar los diferendos. Además, la desgravación es más rápida y comprensiva, ya que en lugar de negociar producto por producto se enfoca en las listas negativas de éstos. Para tomar en cuenta las asimetrías, el país del Norte concede al socio, o socios, del Sur plazos de desgravación más amplios para ciertos productos sensibles, pero no instituye fondos de compensación o para el desarrollo de los miembros rezagados. La preferencia por la celebración de ALC en los años 1990 se volvió aplastante, comparada con la formación de uniones aduaneras en la proporción de 9.5 a 1, quizá por presentar menores complicaciones políticas para lograr su aprobación por parte de los miembros de un ALC (véanse el cuadro 1 y el encuadre 2). Ahora bien, para ir hacia una nueva tipología de los esquemas de integración, es obligado emplazar la discusión dentro del marco de los sistemas multilaterales y regionales, en vista de que los acuerdos Norte-Sur en los años 1990 generaron un sistema intermedio, que Henri Regnault (2003: 7) ha bautizado como “plurilateral”, en el que la región se desdibuja para aquellos acuerdos de libre comercio en que los miembros se sitúan a una gran distancia geográfica entre ellos, por ejemplo, los acuerdos transcontinentales de la UE/México, o el de EU/Jordania. La ausencia de proximidad geográfica hace obsoleta la categoría de ALC como forma regional actual. En
111 Cuadro 1. Acuerdos regionales, 1980-1998 Periodo 1980-1989 1990-1998 (1) (2) (3)
Grado apertura X/PIB en % 15.5 18.8
Número de UA
Número de ALC
ALC/UA
3 8 6 4
4 76 36 17
1.33 9.50 6.00 4.25
Razón
(1) Todos los países; (2) excluye acuerdos de integración Sur-Sur y EsteEste; (3) excluye acuerdos de integración Sur-Sur y entre países de Europa Central y del Este, así como de la ex Unión Soviética. Nota: los datos provienen de la Organización Mundial de Comercio (OMC). El grado de apertura es definido como: exportaciones/ PIB (x 100) y está reportado en 1989 y en 1998. Fuente: Maurice Schiff (2001: 21).
estos términos el regionalismo comenzaría, según Regnault, con la unión aduanera (UA). De acuerdo con este autor la nueva forma de integración es como sigue (2003: 7-9): El plurilateralismo es el eslabón faltante que rompe la dicotomía entre multilateralismo y regionalismo (…) el cual constituye hoy una verdadera vanguardia librecambista. Los miembros están prestos a lograr acuerdos que van más allá del multilateralismo, sin cerrarse en relaciones exclusivas y sin comprometerse [necesariamente] en un proceso de integración a profundidad, en vista de la distancia geográfica y de la multiplicidad de participaciones. El carácter esencial del sistema plurilateral es el de garantizar una cierta reciprocidad en las concesiones por medio de la simetría bilateral del ALC. En el cuadro Norte-Sur, la reciprocidad efectiva de concesiones les asegura a los países avanzados un mejor acceso a los mercados de los países en vías de desarrollo (PVD) que aquél autorizado en el sistema multilateral.
Para entender el plurilateralismo, como un verdadero sistema dentro del económico internacional, Regnault apunta que: La pluriasociación en las relaciones libre cambistas establece una red compleja de acuerdos comerciales entre varios polos de la economía mundial, en la que algunos de estos funcionan como nudos (Unión Europea, Estados Unidos, México, Chile, Canadá). Ciertas subredes que vinculan a socios con una proximidad geográfi-
112 Encuadre 2. El modelo de ALC es preferido por los países que buscan integrarse Recientemente, Maurice Schiff (2001) investigó algunas de las causas que se hayan organizado más ALC que UA, sobre todo a partir de la década de los noventa. Este autor retoma y combina los trabajos de Alesina et. al. (1997) y de Ethier (1998), llegando a la constatación empírica de que hay muchas más ALC que UA en los acuerdos Norte-Sur que en los acuerdos Sur-Sur. La razón es que el costo de bienes públicos conjuntos entre países heterogéneos (según Alesina et. al.) es más elevado a medida que el grado de heterogeneidad es mayor. Los países con acuerdos comerciales Norte-Sur difieren más que los de acuerdos Sur-Sur, tanto en términos de tamaño e ingreso como de estructura productiva. Según Ethier (1998, 1999), la proliferación de acuerdos de integración viene del incremento de los acuerdos de liberalización comercial multilateral entre los países desarrollados, pero ahora con el "nuevo regionalismo" los países con economías más pequeñas (en el Sur) encuentran atractivo vincularse con los de grandes economías (del Norte). De este modo, los países con acuerdos Norte-Sur tienden a escoger ALC en lugar de UA, comparado con los países con acuerdos Sur-Sur. En el cuadro 1, se puede constatar que la razón de ALC a UA fue de 9.5 a 1, entre 1990 y 1998 para todos los países, mientras que si se excluyen los acuerdos Sur-Sur la razón es de 6 a 1 en ese mismo periodo. Si bien el argumento de Schiff, de que los ALC son preferibles a las UA es plausible desde el punto de vista político, ya que una UA requiere el establecimiento de instancias supranacionales para negociar la tarifa externa común, armonizar las políticas macroeconómicas, así como para fijar la participación de ingresos fiscales entre los países miembros, esto no anula la lógica del análisis neoclásico estrictamente económico, a través del cual las RDO llevan a niveles de bienestar más bajos que una UA como se analizó en el primer capítulo, aun cuando este tipo de razonamiento se queda corto en el análisis. Esto lleva a postular la hipótesis de que Estados Unidos, como país integrador, probablemente considera que los beneficios políticos de establecer un ALC sobrepasan a los costos económicos extra de su operación por el lado de las RDO.
ca, constituyen eventualmente la anticipación de futuras redes regionales para las cuales no hay certidumbre de consolidación.
Deblock, Brunelle y Rioux (2003) acuñaron una nueva tipología al abandonar una lógica dicotómica y adoptar una lógica triangular, la cual toma en cuenta tres variables que pueden conducir a caracterizar de forma más realista los modelos de integración actual. Éstas son: la autonomía de mercados, la soberanía de los estados y la cooperación institucionali-
113 zada entre los miembros del esquema. Los autores postulan que ninguna forma de regionalismo puede conciliar plenamente estas tres variables, ya que tan sólo se pueden vincular con una congruencia total dos de ellas, dando lugar a tres tipos de regionalismo: 1. Un regionalismo llamado de “regulación y sanción” fundado en la autonomía de mercados y la cooperación institucionalizada entre los estados, articulado alrededor de reglas de derecho y de instituciones supranacionales, cuyo ejemplo tipo es la Unión Europea. 2. Un regionalismo llamado de “gestión de riesgos” fundado en la autonomía de mercados y el respeto de la soberanía de los estados, articulado alrededor de códigos de buena conducta y mecanismos que reglamentan los diferendos, siendo el ejemplo tipo el TLCAN. 3. Un regionalismo llamado de “mercados regulados e intercambios organizados”, el cual concilia la soberanía y la cooperación en detrimento de la libertad de mercados. Se podría pensar en el Comecon entre la URSS y los países de Europa Central y Oriental (PECO), aunque en realidad la cooperación fue asimétrica y la soberanía de los PECO demasiado encuadrada (véase la figura 2). Kebabdjian (2002) propuso cambiar los nombres de los tres tipos de regionalismo, respectivamente, de la siguiente manera: a) modelo europeo puro, b) régimen regional puro, y c) modelo de gobernación regional. Para diferenciarlos es muy importante saber si se trata de una integración a profundidad o de una integración superficial. Regnault (2003: 6) hace hincapié en que esta tipología no contiene una reflexión sobre el concepto de región, el cual como arriba apuntamos, se desvanece cuando hay una gran distancia geográfica entre los miembros. También afirma que no incluye un análisis específico sobre los acuerdos de tipo NorteSur, cuyos miembros son muy heterogéneos. Esto lo llevó a proponer el “plurilateralismo” como el eslabón faltante en el sistema económico internacional. De lo anterior podemos colegir que la Unión Europea corresponde a un modelo regional de regulación y sanción, pero
114 Figura 2. Tipología triangular, versión Deblock, Brunelle y Rioux (2003) Autonomía de mercados
Gestión de riesgos: Códigos de buena conducta y reglamentación de diferendos
Regulación y sanción: Normas de derecho e instituciones supranacionales
Cooperación institucionalizada
Mercados regulados e intercambios organizados
Soberanía de los estados
Fuente: Regnault (2003: 5)
que se ha diversificado y ha entrado al sistema plurilateral a través de sus ALC con países o esquemas de integración situados en otros continentes. Con esta diversificación la UE forma parte del sistema plurilateral. El TLCAN se inserta en un regionalismo de gestión de riesgos, cuyos miembros representan un “núcleo” en vista de sus particulares ALC firmados con otros países, por lo que también constituyen una parte del sistema plurilateral. El Mercoser es una unión aduanera y se acerca al modelo europeo, aunque todavía en una etapa temprana de integración profunda, buscando, además, diversificarse como bloque y mediante la acción individual de sus miembros, iniciando la negociación de ALC con la UE, India, México y otros países, por lo que también en un futuro cercano podría formar parte del sistema plurilateral. En este contexto, se puede afirmar que existe una tendencia a la diversificación de los esquemas de integración, lo cual puede llevar a los que han seguido el modelo europeo a adoptar una práctica mixta, lo cual desemboca en un pragmatismo
115 que trata de mezclar modelos que se reclaman de paradigmas teóricos distintos. Por ejemplo, la Comunidad Andina (CAN) ha llevado a cabo “un proceso regional con metas y objetivos de integración dentro de un marco institucional comunitario muy elaborado, pero bajo una dinámica de acuerdos de comercio y cooperación y con una importante influencia de las fuerzas que se mueven en el contexto internacional (Casas-Gragea 2004: 22). En otras palabras, “en la CAN conviven el viejo y el nuevo regionalismo” (ibid.).
3.3 El modelo de integración asimétrica de François Perroux En la construcción de su teoría de la integración, Perroux (1991: 677) parte de dos preguntas fundamentales: ¿quién es el que integra? y ¿en beneficio de quién se opera la integración? Para estructurar el análisis define dos conceptos importantes: el espacio “integrante” y el espacio “integrado”. El primero es aquél que en razón de la dimensión de sus unidades, de su producto y de las estructuras de su producto y su balance, tiene la capacidad de provocar una inflexión en las estructuras y de orientar las actividades de otro espacio conforme a su propia ventaja económica. El espacio integrado presenta las características inversas, ya que está restringido a practicar una estrategia de adaptación frente al espacio integrante. La dinámica de integración en la que intervienen de manera importante las grandes empresas y los estados nacionales, se puede ilustrar con el ejemplo de la integración de una economía fuerte y rica (economía A) con una economía pobre y débil (economía B). Siguiendo a Perroux (1991: 684-685), se tiene: a) Unidades heterogéneas y desiguales. 1. Las grandes empresas pluriterritoriales de A implantan filiales en B, donde el desarrollo está orientado por A y no por B. 2. Las grandes firmas financieras de A distribuyen en B el crédito para la expansión y la inversión de las unidades de B en condiciones sumamente desiguales.
116 3. El Estado de A ejerce un poder de intervención estratégica y un poder de negociación comercial muy superiores a los de B. El primero dispone de una amplia participación y de una influencia específica dentro de las organizaciones internacionales, tanto de carácter general como de carácter económico. 4. Las grandes empresas de A (monopolios y oligopolios con posiciones dominantes) no tratan directamente con los productores y consumidores de B, sino por medio de las grandes empresas de A y/o de B. b) Redes de poderes, redes de información y redes de intercambio. 1. A dispone de medios masivos de comunicación que se encargan de difundir información cultural, económica y política en B. 2. A dispone de centros científicos y tecnológicos que acuerdan y difunden sus resultados entre los productores de B. 3. A dispone de organismos publicitarios y propagandísticos que influyen en B por medio de publicidad que no puede considerarse como puramente “informativa”. 4. A es un mercado principal para B, el que puede suspender o restringir, o amenazar con hacerlo, su demanda de productos de exportación de B. c) Acciones entre las unidades. 1. Las grandes empresas monopólicas y oligopólicas de A, generalmente se entienden entre sí y con las grandes empresas de B. 2. La política monetaria y financiera de A, dictada por la coyuntura de A, el estado de las cuentas externas de A o por la estrategia mundial de A, impone unilateralmente sus consecuencias a las unidades de producción y de intercambio de B. 3. Las grandes empresas de producción, transporte y crédito de A, o algunas de ellas en acuerdo con el Estado de A, a menudo proponen cambios de reglas del juego social o de las instituciones que influyen en la dirección y naturaleza de los flujos de mercancías, de capitales y de servicios entre A y B.
117 Respondiendo a la pregunta de ¿quién es el que integra? Perroux (p. 687) apunta que sean cuales sean las formas de integración y las precauciones para equilibrar jurídica y políticamente los derechos y prerrogativas de A y de B, existen razones positivas para pensar que es A quien integra, ya que ejerce el liderazgo y tiene la posición dominante. El Estado soberano de A posee mayor fuerza de intervención económica y contractual que el Estado menos soberano de B. Las empresas de A tienen un mayor poder económico y de mercado que las de B, los cuales se apoyan en la inversión de capital, la investigación y desarrollo de productos y procesos, y la mercadotecnia para diferenciar sus productos. Así quien integra es el poder público y las empresas de A. Pasando a la segunda pregunta, ¿para beneficio de quien se opera la integración? El espacio A, que toma ventaja de B y sobrepasa su espacio, dispone de beneficios de innovación y de beneficios de monopolio y oligopolio más elevados que los del espacio B, en vista de que los beneficios de éste último están enmarcados dentro de una competencia heterogénea. Así, quien integra (el espacio A) es el que obtiene los mayores beneficios. Esto no quiere decir que B, la economía integrada, no pueda obtener beneficios, pero éstos presumiblemente serían menores que los obtenidos por A. Este tipo de integración es denominado por Perroux (p. 695) como “satelización del espacio B por el espacio A”.
4. Reflexiones finales a manera de conclusión En vista de que la integración económica es un medio para impulsar el crecimiento económico, la teoría de la integración debe enmarcarse como parte de una teoría más general, que es la del desarrollo económico y social. La teoría pura del comercio internacional no satisface el objeto de estudio de la integración económica, ya que tan sólo se interesa en el intercambio dentro de la competencia perfecta, dejando fuera del análisis tanto la estructura real de los mercados, como el aspecto de la producción y los fenómenos políticos. Las nuevas teorías del
118 comercio internacional, al basar su análisis en las estructuras de competencia imperfecta del mercado, han dado un gran paso para el estudio de la integración económica, acercándose más a la realidad, no obstante siguen dejando afuera los aspectos institucionales y políticos que son cruciales en el análisis. Hay que tomar en cuenta que el mercado y las empresas no son las únicas entidades coordinadoras de la actividad económica, sino que también la sociedad civil y de manera todavía más intensa el Estado, constituyen agentes importantes para la coordinación y regulación de la economía. La teoría de la integración económica se beneficia de conceptos básicos del crecimiento económico como es el de “polo de desarrollo” aportado por Perroux. Este concepto no sólo explica el crecimiento a nivel microeconómico, sino también el porqué de la distribución geográfica de la actividad económica. Los efectos de aglomeración y de arrastre favorecen la expansión de industrias en un polo y los efectos de vinculación con otros polos explican la integración geográfica. Desde otro ángulo de análisis, estos efectos no son otra cosa que economías externas, que al ser internalizadas por los agentes económicos explican el crecimiento y el movimiento territorial. La constitución de una base de exportación (North 1964) en un país lleva a la integración regional, cuya condición necesaria tiene como antecedente la construcción de una base residencial que establece ventajas de costo como plataforma para la expansión geográfica (Tiebout 1964). Dentro de las nuevas teorías del comercio internacional, las economías de escala a nivel de empresa o de industrias (estas últimas llamadas economías externas rebasan el contenido de las de escala) pueden explicar el crecimiento económico dentro de un esquema de integración, en términos de costos y precios más bajos, ampliación del mercado y especialización de cada país, lo que a su vez retroalimenta la productividad y la baja en los costos. Sin embargo, como examinamos en el primer capítulo, las economías de escala a menudo no permiten a priori predecir cuál será la distribución territorial de la producción dentro de un esquema de integración económica, en vista de la incertidumbre que presenta la relación de las economías de
119 escala con otros factores como el nivel de salarios de los miembros, los costos de transporte y los de transacción, lo cual puede llevar a situaciones ambiguas. Krugman y Obstfeld mencionan, por ejemplo, que el patrón de comercio intraindustrial, tan extendido hoy en día, es en sí mismo impredecible, en vista, precisamente, de las economías de escala. En el caso de la integración de economías pequeñas con grandes, los mayores beneficios que se asignan a las primeras con la apertura comercial en vista de su bajo nivel de salario, pueden cambiar a favor de las segundas en términos de las economías de escala. Más allá de los modelos y de las hipótesis, la introducción de las estructuras imperfectas de mercado sugieren que la apertura comercial no siempre es benéfica para algunos de los países, esto sin tomar en cuenta factores institucionales y políticos que afectan a los miembros de un esquema de integración económica. Si bien, los conceptos anteriores provenientes de la teoría microeconómica iluminan el aspecto económico de la integración, no explican cómo se logra la coordinación de los agentes económicos y la regulación económica, problema más bien de tipo macroeconómico, que subyace en cualquier sistema productivo. El vacío que encontramos a este respecto en la teoría económica, podría empezarse a llenar con el concurso de la teoría de la regulación, la cual puede compaginarse también con otros enfoques como es el del régimen internacional, el sistema productivo internacional y el de la gobernación. El modo de regulación está constituido por un conjunto de procedimientos y comportamientos de grupos y clases sociales, que tiene la triple propiedad de a) reproducir las relaciones sociales de producción fundamentales a través de la conjunción de formas institucionales históricamente determinadas; b) sostener y dirigir el patrón de acumulación en vigor; y c) asegurar la compatibilidad dinámica de un conjunto de decisiones descentralizadas, sin que sea necesaria la interiorización por los actores económicos, de los principios de ajuste del conjunto del sistema (Boyer, 1986a: 54-55). La definición de un régimen internacional se acerca a la del modo de regulación, en cuanto a que se concibe como un con-
120 junto de reglas, normas y procedimientos que orientan y cohesionan las decisiones de los actores internacionales, con la diferencia que la teoría de la regulación privilegia como unidad de análisis las clases o grupos sociales y no los individuos. Ahora bien, el RI define un orden cuya efectividad está vinculada a efectos de internacionalización y a efectos de transformación en el seno de las economías nacionales, o sea que un RI modifica la naturaleza de las relaciones al interior de las economías nacionales, lo cual afecta al patrón de acumulación y el modo de regulación de cada país, pero que esto a su vez afecta al RI en su conjunto. En vista de que en los hechos el RI constituye un orden parcial, no existen RI en todos los dominios internacionales, como no existe, por ejemplo, un régimen para el movimiento internacional de la mano de obra. Si la OMC llega a cristalizar las negociaciones para el comercio, se podría hablar de la construcción de un RI del comercio. En el caso de un esquema de integración económica, se puede decir que un RI estará definido alrededor del contenido del acuerdo al que se ha llegado. En el caso de un ALC, específicamente, una vez que éste se ha consolidado se puede hablar de un régimen internacional de integración (RII) en las áreas de comercio e inversión, por ejemplo, el TLCAN. Este último sigue funcionando como un orden parcial, en vista de que la integración no ha alcanzado los niveles de profundidad de la Unión Europea. Dentro de un RII se confrontan y complementan los patrones de acumulación de los países miembros de un esquema de integración económica, en vista de que los componentes de estos, i.e. la inversión, la producción y la distribución del ingreso se relacionan de diferentes maneras al tratar de aprovechar la eliminación de los aranceles y la sinergia de las economías de escala y externas, así como la ampliación de mercados para lograr un mayor crecimiento. Éste, sin embargo, no garantiza que la distribución de la producción, del empleo y del ingreso sea equitativa entre los territorios de los países miembros. En vista de que un RII constituye un orden parcial, no puede considerarse sujeto a un sólo modo de regulación, por lo que en el mejor de los casos se podría hablar de un modo débil de
121 regulación internacional. En la regulación económica y social intervienen de manera fundamental el Estado y su red de instituciones, así como las grandes empresas, sobre todo las transnacionales. En el proceso de liberalización económica, las grandes corporaciones han conquistado un lugar privilegiado a través de una estrategia global y, a su vez, el Estado-nación ha dejado de ser el punto de referencia exclusiva de la economía mundial, aun cuando sigue teniendo un papel importante en la regulación de la economía doméstica, ahora influida por las política emanadas de la globalización. Al interrelacionarse los modos de regulación de los diferentes países de un RII, se dan ajustes a nivel de las formas institucionales canónicas —la relación salarial, las relaciones mercantiles, las monetarias, las relaciones fiscal-financieras del Estado, y las relaciones internacionales—. Cuando en el RII existe una economía hegemónica que, a través de su patrón de acumulación impone pautas dominantes a las otras, esto se refleja también en la imposición de ciertos rasgos dominantes en la regulación económica a nivel del conjunto. A medida que la integración avanza, se puede hablar de la conformación de un sistema productivo internacional, el cual cada vez más logra una mayor coherencia entre los miembros del RII, que lo llevan al aseguramiento de su propia reproducción. Ésta se logra a través de la interacción de los modos de regulación, en los espacios geográficos que conforman el sistema productivo internacional. Los modos de regulación funcionan en el ámbito macroeconómico, por lo que la coordinación a escala microeconómica es realizada por la conformación de redes por parte de las grandes empresas, sobre todo las ET. A nivel mesoeconómico se desarrolla una gobernación corporativa a través de la cual se conforman relaciones jerárquicas de asociación, de subcontratación y de cooperación entre las empresas, lo cual ayuda a explicar la coordinación del sistema productivo. A nivel macroeconómico en un RII no se puede hablar de que exista un modo de regulación completo, sino más bien de una configuración o regulación débil que se logra a través de los ajustes económicos promovidos por el modo de regulación de cada uno de los países miembros. A medida que avan-
122 za la integración económica y la consolidación del sistema productivo, esto indicaría que la regulación de conjunto se ha fortalecido y que es responsable del mayor nivel de integración. En la etapa actual de globalización económica, el regionalismo y el multilateralismo se han visto desbordados por nuevas formas de asociación entre los países del norte y del sur, como una estrategia librecambista para relanzar el crecimiento económico, pero que a la vez revisten una nueva forma de dominación de los países periféricos por parte de los países centrales, implementando la apertura económica de los primeros y manteniendo barreras no arancelarias los segundos. De acuerdo con Regnault, estas nuevas formas de asociación giran alrededor del ALC, el cual se ha erigido como rival del modelo de integración regional europeo, que al aglutinarse alrededor de núcleos de integración, forman redes plurilaterales, las cuales están a medio camino entre el regionalismo y el multilateralismo. El tipo de ALC inaugurado por Estados Unidos a través del TLCAN es un modelo de amplio espectro económico que evita la construcción de bienes públicos entre los miembros del esquema, es decir, que no se inmiscuye en el logro acuerdos políticos profundos que necesitarían ser gestionados por órganos supranacionales, sino tan sólo un amplio acuerdo económico orientado por las grandes corporaciones y el establecimiento de cuerpos intergubernamentales y de reglas para solucionar los diferendos. La fuerza política y económica del país hegemónico suple la necesidad de órganos supranacionales para administrar y orientar la trayectoria del ALC. La proliferación de ALC entre países del Norte y del Sur obliga al estudio de la integración económica en condiciones de asimetría. Esta problemática ha vuelto a ser debatida en vista de la entrada en operación del TLCAN y ha cobrado más fuerza a raíz del inicio de las negociaciones para establecer el ALCA. La discusión está centrada en la mayoría de los estudiosos que abordan el tema, en el análisis de la relación entre el país pequeño y el grande, dejando de lado las relaciones de preponderancia que se dan en los esquemas de integración, como nos recuerda De la Reza (1998). En este contexto, el modelo de in-
123 tegración asimétrica de François Perroux constituye un acercamiento realista a la problemática de los esquemas de integración en los que las relaciones de preponderancia del país hegemónico nos llevan a comprender quién es el que integra y en beneficio de quién se opera la integración.
CAPÍTULO 3 ORIGEN, OBJETO Y CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
1. La lógica histórica en el trasfondo del TLCAN En el desarrollo histórico de las relaciones económicas y políticas entre México y Estados Unidos han concurrido diversos factores, entre los que sobresalen: a) el desarrollo de un “sistema productivo” que ha alimentado la integración silenciosa entre los dos países; b) el inicio de la conformación del bloque de Norteamérica a raíz del incremento de la competencia entre las empresas y los países; a esta conformación ha contribuido el “ciclo productivo histórico”, que llevó en los años setenta y ochenta a la pérdida de empleo y competitividad por parte de Estados Unidos y la necesidad de mitigarlas mediante un acuerdo de libre comercio; c) la preservación de la seguridad nacional de los Estados Unidos; d) el interés estadounidense por el aumento de la democracia en México, América Latina y el mundo para crear un ambiente pacífico proclive a su seguridad nacional y, e) la explosión demográfica mexicana que ha penetrado al vecino país y que se interpreta tanto parcial como negativamente por éste, a pesar de los grandes beneficios que recibe de los trabajadores mexicanos. 1. A partir del establecimiento de los ferrocarriles en México, durante la administración de Porfirio Díaz, dirigidos a la frontera con Estados Unidos para favorecer la exportación de minerales y otras materias primas, se fue conformando lo que De Bernis llama un “sistema productivo”, que explica el elevado grado de interdependencia de las economías de dichos países, sobre todo para la mexicana, cuyo comercio exterior con el vecino del Norte, ya desde los años sesenta alcanzaba 70% del total. El gran núcleo económico norte-
126 americano hace gravitar a la economía mexicana a su alrededor, además de altamente influenciable con relación a la tecnología en uso (generalmente con un desfase), a su estructura productiva y de consumo (sesgada hacia la sociedad opulenta), al financiamiento de la inversión, al turismo bilateral, a la emigración de jornaleros agrícolas mexicanos, entre otras cosas y, que además, le transmite rápidamente las variaciones de su ciclo económico. 2. La globalización económica ha sido el resultado, por una parte, de la competencia tecnológica y la lucha por los mercados y, por otra (como apunta Couffignal, 1996: 19) “del fin del enfrentamiento bipolar” (entre Estados Unidos y la ex Unión Sovietica). 3. Ahora bien, la tendencia a la mundialización de los intercambios ha llevado aparejada la formación de tres grandes bloques regionales, fenómeno que es a la vez contradictorio y complementario a dicha tendencia. Dentro del contexto de la agudización de la competencia por los mercados y el hecho de que Estados Unidos fue perdiendo productividad y hegemonía económicas en las décadas de 1960 y 1970, comenzó a conformar el bloque económico de Norteamérica, dentro del cual se encuentra México, que ya se había ido integrando en los hechos al sistema productivo estadounidense. Desde los años sesenta los Estados Unidos experimentaron una baja en la productividad y una pérdida en su participación en el producto total de los países más industrializados,1 por lo que el gobierno comenzó a instrumentar diferentes estrategias para recuperar su dinamismo económico. El proteccionismo selectivo constituyó una primera línea estratégica, mediante la cual se establecieron diversos grados de protección sectorial en términos de restricciones cuantitativas a la importación de ciertos productos. No 1 Estados Unidos fue perdiendo productividad desde los años sesenta, lo
cual, unido a la recuperación de los países europeos y de Japón, así como al crecimiento de los países del sur asiático, se ha reflejado en la baja de su participación en el producto total de los 15 países más industrializados del mundo, que era de 44.1% en 1950 y de 31.6% en 1980 (Espinoza 1994: 81).
127 obstante, esta fracasó en vista de la débil respuesta de reestructuración de los sectores protegidos (Pipitone 1994: 6465). A partir de los años setenta se inaugura una segunda estrategia competitiva: la contención salarial, misma que se alarga hasta principios de los noventa y que explica en buena parte la pérdida de capacidad competitiva de la industria de Estados Unidos (ibid.: 65). A pesar de la baja en los salarios reales la productividad continuó deprimida y el país continuó perdiendo competitividad frente a Japón y al bloque europeo. En los años ochenta, con la administración Reagan, se inicia una tercera línea de acción estratégica: el adelgazamiento del Estado, la cual tampoco dio los resultados esperados. A pesar de que se recuperó el crecimiento en los ochenta, el ahorro interno y la productividad continuaron deprimidos por lo que se recurrió al endeudamiento y al déficit prespuestal creciente (Pipitone 1994: 66). Es dentro de este contexto que el TLCAN podría considerarse como una cuarta línea estratégica para salir del estancamiento productivo.2 4. Dentro del trasfondo histórico del TLCAN se encuentra la motivación de Estados Unidos para formar la llamada Comisión Trilateral, en la década de los setenta, con el fin de garantizar su seguridad económica a través de la creación de condiciones que permitieran lograr un nivel satisfactorio de gobernabilidad en el mundo, sobre todo en los países subdesarrollados. En los países centrales llegó a circular la idea de que el logro de la seguridad nacional, salvo excepciones, ya no es principalmente por medio de intervención directa de los países avanzados, sino mediante la promo2 La economía estadounidense se recuperó desde finales de 1992 y obtuvo en los siguientes cinco años una tasa anual de crecimiento del PIB cercana a 3%, alcanzó una tasa anual de inflación menor a 3% y disminuyó su tasa de desempleo y las empresas bajaron su endeudamiento. No obstante, persiste el elevado déficit comercial (CEPII 1997: 18-19). Si bien se está dando una reestructuración productiva, existe todavía una situación dual en la industria y en los servicios: junto a sectores con alta intensidad en capital e I&D, lo cuales han tenido una elevado crecimiento de la productividad y mayor empleo, también se encuentran sectores de baja tecnología que han tenido tanto un crecimiento de la productividad inferior al promedio, como una caída del empleo más rápida que el promedio (OCDE 1998: 39).
128 ción del crecimiento económico de los países pobres, lo cual llevaría aparejado un proceso de democratización gradual de sus gobiernos, que ayudaría a mantener un clima de paz y gobernabilidad. Sin embargo, las guerras que ha sostenido Estados Unidos y sus constantes intervenciones militares, le han creado un clima adverso en muchos países, sobre todo en el mundo árabe. El rechazo a la política imperialista estadounidense culminó con el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 a las torres gemelas de Nueva York y al Pentágono, lo cual a su vez llevó a este país a la guerra contra Afganistán y al endurecimiento de su política de seguridad nacional. Poco después, Estados Unidos se lanzó a la guerra contra Irak, lo cual ha desembocado en el aumento de las tensiones en las relaciones internacionales. Estos acontecimientos al comienzo del nuevo siglo, han afectado negativamente las relaciones entre México y Estados Unidos y han repercutido también en el desempeño del TLCAN. 5. Los políticos y altos funcionarios públicos estadounidenses tradicionalmente han puesto por delante la necesidad de fortalecer la democracia en el resto del mundo, aun cuando su actuación no ha sido democrática en su interior, como lo atestigua el elevado nivel de discriminación racial, ni al exterior, a la vista de las numerosas intervenciones militares en América Latina y el Caribe, así como en las guerras contra Afganistán e Irak. En la etapa neoliberal el discurso de la democratización se ha acentuado,3 tanto a través de las imposiciones autoritarias del gobierno norteamericano como de las grandes corporaciones multinacionales sobre los países del Tercer Mundo. 6. Uno de los grandes problemas para las relaciones entre Estados Unidos y México es la demografía de este último. 3 Anthony Lake, director del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca, pronunció un discurso en Washington el 21 de septiembre de 1993, en el que enfatizó la necesidad de: 1) “fortalecer una comunidad de democracias de mercado; 2) ayudar a estimular y consolidar nuevas democracias y economías de mercado; 3) contener la agresión y apoyar la liberalización de estados hostiles a la democracia y los mercados; 4) impulsar una agenda humanitaria, trabajando para que la democracia y las economías de mercado se arraiguen en las relaciones de mayor preocupación humanitaria” (El financiero, 19 de ocutbre de 1993, p. 20, citado por Espinoza (1994: 79).
129 Para contrarrestar esa marea humana que amenaza con desbordarse, se decía que sólo había tres opciones: recibir a los trabajadores mexicanos excedentes, comprar los productos mexicanos, o inyectarle capital para que pueda expandir su sector industrial. En el TLCAN no se negoció la recepción de trabajadores mexicanos en Estados Unidos, por lo que en los hechos se rechazó esa opción,4 además, la inmigración ilegal, como principal medio para “recibir a los mexicanos excedentes”, está imponiendo cargas severas a los programas de bienestar y educación en los estados más afectados y ha generado un sentimiento antiinmigrante en Estados Unidos. Las grandes empresas estadounidenses parecen aceptar que la adquisición de productos mexicanos y el incremento de la inversión de Estados Unidos en México sería una mejor opción, esperando que en el largo plazo el fortalecimiento de la economía mexicana absorba mayores exportaciones del vecino país. El rechazo de Estados Unidos a la inclusión de la mano de obra mexicana en el TLCAN, unido a la militarización de la frontera con México y el endurecimiento del trato a los trabajadores mexicanos, ha resultado una opción errónea y mal intencionada. Los trabajadores siguen emigrando en vista de la gran demanda de fuerza de trabajo en Estados Unidos y de la incapacidad de la economía mexicana para crear empleo, pero se les niega condiciones dignas de trabajo, de salud y de seguridad personal. Esta política puede desequilibrar la marcha del TLCAN, en vista de que la IED estadounidense en México y el aumento del intercambio comercial son insuficientes para detener la emigración de trabajadores mexicanos. 4 El apartado del Tratado que especifica las reglas para la entrada temporal de personas dice: “No se establece un mercado común con libre movimiento de personas. Cada uno de los países conserva el derecho de velar por la protección del empleo permanente de su fuerza de trabajo, así como el de adoptar la política migratoria que juzgue conveniente, y el de proteger la seguridad en sus respectivas fronteras”. Las categorías de personas de negocios son: visitantes de negocios, comerciantes, inversionistas, personal transferido dentro de una compañía y ciertas categorías de profesionales que pretendan llevar a cabo una actividad de negocios en un campo profesional, pero no incluye a los trabajadores migratorios. Se acordó limitar la entrada de profesionistas mexicanos a Estados Unidos hasta 5500 personas anuales.
130 2. La negociación desventajosa y sesgada entre Estados Unidos y México El proyecto del TLCAN entre Canadá, Estados Unidos y México se inició durante la administración de George Bush (padre), aun cuando Ronald Reagan fue el primero que planteo la conveniencia de éste.5 La propuesta del expresidente Bush al gobierno de Carlos Salinas de Gortari (CSG) para negociar un acuerdo de libre comercio tuvo al principio una respuesta reticente, pero después fue abrazada por el presidente mexicano como la pieza clave dentro de su estrategia económica y política. La dialógica de la administración salinista anunció las posibles ventajas de consolidar el patrón de crecimiento con orientación exportadora, iniciado por Miguel de la Madrid en 1983, ocultando, en cambio, el objetivo de construir un sistema político que perpetuase en el poder el régimen neoliberal salinista.6 Aunque en el año 2000 se dio la alternancia política con el triunfo de Vicente Fox, la predicción de consolidar el régimen neoliberal se ha cumplido hasta la fecha. El proceso de negociación se organizó, por el lado mexicano, de manera cupular entre el presidente de la República, el gabinete económico y los representantes de las cámaras industriales y de comercio en las que se toman en cuenta los intereses de las grandes empresas.7 Esta negociasión cupular también 5 Hacia el final de 1979, al anunciar su candidatura presidencial, Reagan afirmó: “Vivimos en un continente en el que tres países (Estados Unidos, Canadá y México) poseen los activos para convertirse en el área más próspera, fuerte y autosuficiente de la Tierra” (citado por Huchim 1992: 9). 6 Entre las declaraciones explícitas de prolongar la influencia neoliberal salinista se encuentran las de Ángel Gurría, Secretario de Hacienda en el gobierno de Ernesto Zedillo, quien afirmó que el modelo económico iniciado por CSG podría extenderse cuando menos por 24 años (cuatro sexenios gubernamentales), para lograr la consolidación del mismo. 7 El sector privado a través del Consejo Coordinador Empresarial, estableció en junio de 1990 la coordinadora de organizaciones Empresariales de Comercio Exterior (COECE), para representar los intereses de los empresarios mexicanos en las negociaciones del TLCAN y las comerciales con otros países. La COECE se constituyó con la participación de las cámaras de industria y comercio, la Confederación Patronal de la República Mexicana, el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios, las asociaciones de exportadores e importadores, de compañías de seguros y de otras asociaciones y consejos
131 presentó ciertos vacíos de comunicación y decisiones unilaterales por parte de los negociadores gubernamentales. No se tomaron en cuenta los intereses de los trabajadores, de las pequeñas y medianas empresas ni de los consumidores.8 La organización mafiosa de los grupos de poder público privados que llegó a su clímax durante la administración de CSG, facilitó la manipulación de la presidencia que aceptó acuerdos inadecuados en ciertos sectores industriales, la agricultura, los servicios y la eliminación de la negociación de la emigración legal de trabajadores mexicanos a Estados Unidos. La errónea creencia de que con la existencia de un tratado, con mecanismos explícitos para negociar los conflictos, se garantizaba la libre entrada al mercado norteamericano se ha estrellado contra las ventajas y abusos del país hegemónico. El embargo atunero no se ha resuelto satisfactoriamente con la entrada en vigor del TLCAN, a los transportes de carga mexicanos se les ha prohibido la entrada a territorio norteamericano y tanto el jitomate como el aguacate mexicanos han visto obstaculizada su exportación, mientras que productos industriales como el cemento y el acero también han sufrido los embates del proteccionismo norteamericano.9 La crisis política ha amplificado los costos principalmente sociales, de la puesta en marcha del TLCAN. El primero de enero de 1994 estalló la rebelión zapatista, enarbolando como banempresariales. Por parte del gobierno, el Secretario de Comercio y Fomento Industrial fungió como presidente del cuerpo negociador mexicano, y el jefe de la Unidad Negociadora, como secretario técnico (Alba 1997: 153). 8 De acuerdo con Alba (1997: 157), “la COECE, por su propia estructura y la composición de sus miembros, revela una sobre-representación de los intereses de los grandes grupos empresariales de México, los importadores y exportadores y el sector financiero [que son] generalmente, los que han resultado beneficiados por la nueva política económica; por otro lado, revela una subrepresentación de los pequeños empresarios”. 9 Si bien en el caso de las acciones antidumping (AD) y la fijación de cuotas de compensación (CC), llevadas a cabo por Estados Unidos contra México y Canadá, no están fuera de proporción con otros países, ni que los casos de decisiones restrictivas contra sus socios en el TLCAN hayan sido mayores que contra terceros países, “esto no significa que las leyes de prácticas ‘desleales’ comerciales de los Estados Unidos no hayan perjudicado de manera significativa a industrias canadienses y mexicanas que han sido objeto de demandas en acciones de AD y CC” (Prusa 1997: 259).
132 deras, entre otras exigencias, la renuncia del gobierno, el cambio del sistema político y el rechazo del TLCAN, lo cual, junto con los asesinatos políticos auyentó al capital extranjero y catalizó la vulnerabilidad que venía arrastrando la economía; esto desembocó en el desplome financiero en diciembre de 1994. El apoyo económico de Estados Unidos para fortalecer las finanzas gubernamentales, agotadas por la huida del capital extranjero, llevó a pignorar la producción petrolera y a sujetarse a las directivas norteamericanas tanto en política económica, como en la política contra el narcotráfico, los cambios en la legislación y el aumento de la militarización del país. Para México, el TLCAN tuvo como antecedente el cambio estructural de la economía hacia la exportación iniciado en 1983, la entrada al GATT, en 1986, seguida de la apertura comercial unilateral y el rápido desmantelamiento de la estructura proteccionista, lo cual desembocó en la desaparición de miles de empresas pequeñas y medianas, un masivo desempleo y el incremento significativo de la pobreza. La liberalización comercial unilateral dejó al gobierno mexicano con una débil posición para negociar el TLCAN, en vista de que para 1990 el arancel promedio había bajado a cerca de 13%, mientras que el arancel ponderado de importación era de 10.5%.10 En la primera etapa de la administración salinista (19881991), la política económica, apoyada por la legitimación de su gobierno, implementó algunas medidas que llevaron a la recuperación económica, aunque con elevados costos sociales. Entre dichas medidas sobresalen: la renegociación de la deuda externa que disminuyó el servicio de la misma allegando más recursos a la economía y reabriendo el proceso del crédito externo; la concertación política y económica a través de los pactos internos tuvo una etapa de logros en la lucha contra la inflación (a costa del mantenimiento del aumento salarial por 10 La media arancelaria de importación se mantuvo hasta 1993 en 13%, bajando a 12.5% en 1994, subió a 13.1% en 1995 y se mantuvo en 12.6% en 1996 y 1997. El arancel ponderado de importación ha sido un poco más bajo que la media arancelaria; así, entre 1991 y 1994 se mantuvo entre 11.2% y 11.3%, y bajó a cerca de 10% entre 1995 y 1997 (Ernesto Zedillo, Tercer Informe de Gobierno 1997, Poder Ejecutivo Federal, cuadro sobre estructura arancelaria y resoluciones antidumping).
133 debajo de la tasa de inflación), y la inversión privada respondió positivamente a las masivas transferencias de recursos por vía de la deuda interna. En cambio, a partir del comienzo de las negociaciones del TLCAN, la política económica se subordinó a priori a los líneamientos de Washington, estimando que la firma del Tratado llevaría a un crecimiento sostenido, a la estabilidad política y a la supervivencia transexenal del salinismo. Veamos en términos sintéticos los vacíos y deficiencias de la negociación. El Tratado y los cambios que ha inducido entrañan costos económicos y sociales considerables. Ningún país, incluido Estados Unidos, ha tratado de desarrollar una base manufacturera de exportación abriendo sus fronteras tan rápida e indiscriminadamente, frente a productores más eficientes y con costos de producción más bajos. Con el afán de negociar a toda costa el TLCAN, México ha sacrificado su política industrial y está viendo desaparecer las viejas industrias y los agricultores tradicionales, por lo que podría perder más empleos de los que se van a crear (Castañeda, 1993). El primer obstáculo que puso nerviosos a los negociadores mexicanos fue el proceso de aprobación del fast-track legislativo estadounidense, para que el Tratado pudiera ser negociado por representantes del poder ejecutivo, sin necesidad de interrumpir constantemente las negociaciones para tomar en cuenta la opinión del Congreso. A pesar de la oposición de algunos de los legisladores norteamericanos y de la AFL-CIO, el apoyo decidido de Bush y su equipo negociador, así como el intenso cabildeo legislativo contratado por México,11 permitieron que el 6 de marzo de 1991 se aprobara el fast-track. La situación cambió cuando Bush perdió las elecciones presidenciales en 1993, lo cual representó un duro golpe para el gobierno mexicano, ya que el TLCAN no era una prioridad para Clinton. En vista de ello, tanto Bush como Salinas y el primer ministro de Ca11 Entre 1991 y 1993 el gobierno mexicano gastó 61 millones de pesos en cabildeo y relaciones públicas; 37.3 millones en asesoría legal; 10.2 millones en estudios económicos; 2.6 millones en asesorías; 1.3 millones en traducciones y 7 millones en gastos diversos, o sea un total de 119.4 millones de pesos, de acuerdo con cifras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, difundidas en septiembre de 1993.
134 nadá, se apresuraron a firmar el TLCAN, cada uno en su país, quedando pendiente la ratificación del Congreso estadounidense.12 El fast-track, sin embargo, representó otra desventaja para los negociadores de México que examinaron a marchas forzadas la situación de los diferentes temas y sectores, y tuvieron poco tiempo para realizar una verdadera concertación con los empresarios mexicanos para alcanzar una posición más firme frente a un adversario más poderoso. Si bien Estados Unidos abrió de inmediato 84% de su comercio de bienes y Canadá 79%, mientras que México abrió sólo 41%, sin embargo, se excluyeron aquellos productos en los que México es más competitivo, como el atún, el camarón, las plantas vivas y las rosas, cristalería de mesa, tubos de acero, cerámica y ladrillos refractarios, así como motores diesel (Ramírez, 1993: 93). También, dejaron vacíos algunos aspectos importantes de los que pudieron haber tomado ventaja, como una renegociación más efectiva de la deuda externa con Estados Unidos13 y de la fuerza de trabajo que emigra a dicho país.14
12 Al asumir el poder, Clinton declaró que el Tratado era inevitable para su país y una cuestión de seguridad nacional. Esto significó un respiro para el gobierno de CSG, sin embargo el apoyo de Clinton al Tratado fue a cambio de reabrir las negociaciones para definir temas “paralelos” en materias laboral y de ecología. Éstas implicaron nuevas restricciones para México, se justificaron en términos de la necesidad de convencer a los miembros del congreso estadounidense para ratificar el Tratado. 13 Varias organizaciones importantes en Estados Unidos demandaban algún tipo de alivio para la deuda externa mexicana, entre ellas la AFL-CIO, Greenpeace, American Friends Service Committee y otras, como la United Food & Commercial Workers International Union, demandaban abiertamente una condonacion de la deuda dentro de las negociaciones del TLCAN (González-Souza 1994: 154) 14 La falta de negociación constituye una irresponsabilidad de ambos países en vista de que la demanda de mano de obra barata por parte de Estados Unidos es un hecho irrefutable, lo mismo que la oferta por parte de México. Los estudios sobre este tema muestran que posiblemente el TLCAN no reducirá los flujos migratorios de ilegales de México a Estados Unidos en el corto plazo. El Tratado incluso podría influir en su incremento en vista de la mortalidad de empresas medianas y pequeñas, el desempleo que esto crea y la crisis por la que atraviesa México. La militarización de la frontera y la eliminación de servicios de salud y educativos no reducirá la oferta de trabajo si la demanda continúa (Velázquez-Flores 1994: 270).
135 Los acuerdos a los que se llegó, fueron altamente desfavorables para las empresas nacionales en lo relativo a las exigencias de las empresas transnacionales (ET) para eliminar los llamados requisitos de desempeño (utilización de insumos nacionales, balance comercial positivo, creación de empleo, etcétera), así como para gozar de claras ventajas en relación a las empresas nacionales, logrando que se les diese trato nacional (para las mexicanas hubiera sido más apropiado el trato preferencial), que se aceptara cambiar la Ley de Inversiones Extranjeras y que se protegiera la propiedad intelectual.15 Algunas de las desventajas para México como resultado de la negociación y ratificación del TLCAN, se examinan brevemente a continuación. Eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias. El tratado fijó cuatro plazos para la desgravación arancelaria, sobre la base de los niveles vigentes el 1 de julio de 1991. Un primer grupo de mercancías tendrá acceso libre de aranceles desde el 1 de enero de 1994. En el caso de exportaciones mexicanas, 7,300 fracciones arancelarias de los Estados Unidos entraron en éste, de las cuales 4,200 corresponden a la consolidación del sistema generalizado de preferencias (SGP)16 México, en cambio desgravó de inmediato 5,900 fracciones arancelarias que, en 1991 representaron 43 y 41% de las importaciones no petroleras provenientes de Estados Unidos y Canadá, respectivamente.17 15 De acuerdo con Soria-López (1995: 24), “la legislación trinacional pro-
moverá hacia México la difusión comercial de la tecnología en la forma de productos finales de consumo directo, más que la difusión comercial con fines innovativos de productos y procesos en la planta industrial [...] el objetivo específico es el de cancelar la difusión por vía de la imitación informal o ‘ilegítima’, puesto que se opone a la estrategia de mercado de las grandes empresas, [por lo que] el derecho (monopólico) de patente ha sido ampliado y el conocimiento secreto ha sido incluido y fortalecido, tanto en la legislación mexicana desde 1991, como en la legislación desde 1994". 16 En 1991 las exportaciones a Estados Unidos y Canadá de estos bienes representaron 84 y 79%, respectivamente, de la factura exportadora no petrolera a esos países, o sea alrededor de 23000 millones de dólares. 17 80% del valor de las importaciones que México desgravará de inmediato corresponde a bienes de capital, así como a productos químicos para los que no existe producción nacional.
136 Un segundo grupo de productos entró en un programa de desgravación gradual que culminó en el quinto año de vigencia del tratado. Estados Unidos y Canadá desgravaron en este plazo cerca de 1,200 productos cada uno. En este rubro destacan muchos productos automotrices y textiles. México, por su parte, desgravó en este plazo 2,500 productos. Para un tercer grupo de productos se eliminaron los aranceles en el décimo año de vigencia del tratado. Dentro de esta categoría, Estados Unidos desgrava 700 productos y Canadá 1,600. México, por su parte, desgravó en este plazo 3,300 productos. Un cuarto grupo de productos estará sujeto a una desgravación más lenta, que culminará en el año 15, entre los que se encuentran el maíz, el trigo, el frijol y el sorgo; la cual tendrá un efecto muy negativo para México, en vista de los elevados subsidios agrícolas de Estados Unidos. En este plazo, los tres países tendrán aproximadamente 1% de sus importaciones en esta categoría especial. Con el fin de eliminar las barreras no arancelarias al comercio entre las partes y evitar el surgimiento de nuevas barreras en el futuro, los miembros del Tratado se sujetarán a ciertas disciplinas comunes: no habrá discriminación entre mercancías importadas por las partes; se eliminarán las prohibiciones o restricciones cuantitativas a la importación y exportación; no se exigirán requisitos de mercado de origen con fines proteccionistas y se aplicarán disciplinas comerciales en función de la seguridad nacional, la salud pública, la protección al medio ambiente y la preservación de los tesoros artísticos y culturales. Reglas de Origen. El primer criterio establece que un bien será considerado originario de la región cuando se produzca en su totalidad en el territorio de alguna, o algunas de las partes. El segundo, conocido como cambio de clasificación arancelaria, establece el proceso mínimo de transformación que deberán sufrir los insumos para que el bien final sea considerado como originario de la región y se base en el sistema armonizado de clasificación arancelaria de mercancías del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas. El tercer criterio es el del requi-
137 sito de contenido regional, el cual se podrá calcular de dos maneras: el método de valor de transacción define el contenido regional a partir del precio de factura del bien exportado y los precios factura de los insumos importados de fuera de la región; el otro método, llamado de costo neto, define el contenido regional a partir de la estructura de costos del bien exportado y los precios factura de los insumos importados de fuera de la región. El concepto de costo neto excluye los pagos por regalías, los gastos de promoción de ventas y los costos de empaque y embalaje, además que limita la carga financiera que se puede incluir en su cálculo. El exportador podrá elegir el método que más le convenga. En el caso de los sectores automotrices y del calzado, o cuando el código de valoración aduanera del GATT no permita el uso del método de valor de transacción, sólo se podrá aplicar el criterio de costo neto. Operación aduanera. 1. Se eliminarán los derechos de trámite aduanero a las importaciones de bienes susceptibles de trato preferencial, en julio de 1999. 2. Se establecerá un proceso de certificación de origen común a los tres países. 3. Los importadores deberán declarar que los bienes son susceptibles de preferencia arancelaria sobre la base de dicho certificado, el cual deberá ser expedido por el exportador. 4. Se establecerán mecanismos para verificar el origen certificado por el exportador y evitar, así, abusos que desvirtuarían el propósito del tratado. 5. La aduana del país importador podrá expedir dictámenes anticipados sobre el origen de bienes y la metodología utilizada en su determinación. 6. Se establecerá un mecanismo de cooperación aduanera para asegurar la interpretación y aplicación uniforme de las reglas de origen; intercambiar información estadística y crear un esquema de consultas y solución de diferencias. Adicionalmente a los temas generales de liberación comercial, reglas de origen y operación aduanera, el Tratado contiene disposiciones específicas de liberación comercial en los sectores textil, automotriz, agropecuario y energético que por sus características ameritan capítulos específicos.
138 2.1 Las negociaciones paralelas posteriores a la firma del TLC y las adecuaciones realizadas por México El apoyo al TLC fue condicionado por Clinton a la negociación de acuerdos paralelos sobre asuntos laborales y del medio ambiente. Probablemente se pensó que era una estrategia para que el tratado no fuera negociado en su totalidad por el gobierno de George Bush. Sin embargo, esta estrategia se ha convertido en un problema, ya que proporcionó a los opositores al TLC, tanto norteamericanos como canadienses, la oportunidad de promocionar sus demandas mediante la presión política. El contenido del pacto paralelo en materia laboral y su anexo obligan a los países firmantes a promover al máximo algunos principios cuya vigencia uniforme las prácticas laborales en los tres países. Para México, se desprende la obligación de enmendar su ley del trabajo para adecuarla principalmente a los lineamientos de las empresas estadounidenses. La libertad sindical, preconizada entre sus principios, es contraria a la tradición proteccionista mexicana sobre el tema, que instituye la cláusula de exclusión, pues la Ley Federal del Trabajo previene que “en el contrato colectivo podrá establecerse que el patrón admitirá exclusivamente a quienes sean miembros del sindicato contratante” (Miguel A. Granados, El financiero, 15 de septiembre de 1993, p. 43). Las presiones que el gobierno de Clinton ejerció para que México cediera aún más en asuntos ecológicos, laborales, comerciales y legales muestran no sólo la inexperiencia de los negociadores estadounidenses, sino también su falta de sensibilidad hacia México, al no reconocer la magnitud de la apertura comercial hecha por éste en sólo cinco años, ni los espacios cedidos a escala nacional e internacional, así como las presiones que tuvo que soportar la administración salinista para llevar a cabo toda una serie de cambios legales y políticos.
139 3. Caracterización del modelo TLCAN 3.1 Paradigma, modelo, metas y objetivos del TLCAN El TLCAN inauguró el nuevo regionalismo en vista de su amplio contenido temático que busca la liberación económica en todos los sectores (primario, secundario y terciario), a través de la libre circulación de bienes, servicios y capital, pero que cierra la puerta a la libre circulación de la fuerza de trabajo. Siguiendo el formato de análisis de Ángel Casas (2004), el paradigma teórico dentro del cual se ubica el TLCAN es aquél que se comprende en el neoliberalismo (véase el diagrama 1). Se nutre principalmente de la teoría neoclásica del comercio internacional, así como de nuevas teorías que se pueden considerar como derivaciones de la misma, tal como el enfoque de activos en la determinación del tipo de cambio, las áreas monetarias óptimas, los efectos de los rendimientos crecientes y la diferenciación de productos, el análisis del comercio intraindustrial, apliDiagrama 1. Acuerdo de Libre Comercio de América de Norte Paradigma
Modelo
Neoliberal
Acuerdo de Libre Comercio
Metas
Comerciales Inversión Servicios Propiedad Intelectual
Teoría neoclásica del comercio internacional Nuevo Regionalismo
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 9)
Objetivo
Desarrollo a través del Mercado
140 caciones de la teoría de juegos a la estrategia comercial, la coordinación de políticas macroeconómicas entre los países miembros de un esquema de integración, etcétera (cf. Krugman y Obstfeld 1999). Sin embargo, aunque se trata de avances analíticos importantes, estas teorías tienen un sesgo librecambista, además de que evacúan el análisis del papel del Estado, así como un estudio crítico del papel de las empresas transnacionales en el comercio internacional y en los esquemas de integración. Como hemos examinado en el segundo capítulo, el modelo “acuerdo de libre comercio” (ALC) de corte tradicional se ubica dentro de la tipología elaborada por Balassa en el primer escalón del proceso de integración, en vista de que sus metas se identificaban con la liberación comercial y su baja profundidad de integración. En cambio, el nuevo ALC, dentro del cual se ubica el TLCAN, tiene metas más amplias que van más allá de la liberación comercial a la liberación de las inversiones, de los servicios, de las compras del sector público, a las reglas de competencia y a la protección de la propiedad intelectual. (Véase el diagrama 1). En vista de esta amplia temática y de que en la actualidad los ALC son celebrados entre países del Norte y del Sur, así como por el entrecruce de dos o más ALC en países nucleares se comienza a formar una especie de red que desborda la tipología de Balassa, que está anclada en el regionalismo para situarse entre éste y el multilateralismo, o sea lo que Reignault (2003) denomina “plurilateralismo”. El objetivo del ALC, en términos de modelo teórico, es el impulso del desarrollo económico dentro del esquema de integración; tiene al mercado como principio regulador de la actividad económica. En el segundo capítulo hemos visto que la regulación económica tiene, además, otros tres principios básicos para la coordinación de las actividades económicas: la empresa, el Estado y la sociedad civil, por lo que el ALC se queda corto en este respecto. En cuanto al TLCAN, su objetivo general declarado es “crear una zona de libre comercio a través de las disposiciones de trato nacional y acceso a mercados. De esta manera, se respetan las disposiciones del artículo XXIV del GATT: “el área de libre comercio debe eliminar en forma general las
141 barreras arancelarias y no arancelarias” (Citado por el Centro de Estudios Estratégicos 1994: 20), pero no se menciona el propósito de impulsar el desarrollo económico. En cuanto a la negociación arancelaria, México persiguió los siguientes objetivos particulares: i) Reflejar en los calendarios de desgravación la asimetría entre los niveles de desarrollo de México, Canadá y los Estados Unidos; ii) establecer plazos adecuados de ajuste para la industria nacional; iii) obtener máximos beneficios de acceso a Estados Unidos y Canadá, y iv) mantener congruencia en cadenas productivas (ibid.: 21).
En realidad estos objetivos fueron puestos más bien como una justificación retórica a la deficiente negociación por parte del grupo negociador mexicano. La asimetría poco se ha beneficiado con los calendarios de desgravación, en vista de la desintegración que ha sufrido la industria mexicana a raíz de la apertura unilateral de la segunda mitad de los años ochenta y de la entrada en vigor del TLCAN, a partir de enero de 1994. La desintegración de las cadenas productivas para el mercado interno no sólo ha vuelto inadecuados los plazos de ajuste para la industria nacional, sino también ha llevado a la sustitución masiva de productos nacionales por productos importados de Estados Unidos. La falta de cumplimiento de ciertas secciones del TLCAN por parte de este último país, en cuanto al acceso de los transportes mexicanos a su territorio, así como otras decisiones unilaterales, combinado con políticas incongruentes de parte de México, impiden la obtención de los “máximos beneficios” de acceso a Estados Unidos y Canadá.
3.2 Estructura institucional del
TLCAN
La estructura institucional del Tratado es de carácter intergubernamental, es decir que la dirección, supervisión y mantenimiento de su operación está a cargo de órganos con representantes de cada gobierno, pero que no tienen el carácter supranacional que tendría jurisdicción sobre el conjunto. Una estructura institucional diseñada con base en los órganos
142 intergubernamentales implica que la integración de la región de América del Norte se concibe como económica pero no política (véase el diagrama 2). En el caso de organismos intergubernamentales, éstos no inciden de jure en la soberanía de cada uno de los estados nación miembros. Sin embargo, cuando uno de los miembros del esquema de integración ostenta el poder hegemónico, como es el caso de Estados Unidos, tanto Canadá como México pueden ver vulnerada su soberanía, sobre todo en materia de política económica en la que se encuentran supeditados, en buena medida, a las directrices del socio fuerte. En este contexto, la hegemonía estadounidense no necesita de órganos supranacionales para llevar adelante sus metas y preferencias. El TLCAN ha creado dos instituciones básicas para la dirección y la supervisión del Tratado: una es la Comisión de Libre Comercio y la otra su Secretariado. La primera es la más importante y está constituida por representantes de cada parte a nivel de gabinete, o por las personas a quienes estos designen. Salvo que la Comisión disponga otra cosa, sus decisiones se tomarán por consenso. Celebrará por lo menos una sesión ordinaria anual y cada uno de los países miembros presidirá suDiagrama 2. Estructura institucional del TLCAN Paradigma
Liberal
Carácter
Intergubernamental Comisión de libre comercio Secretariado Comités, subcomités y grupos de trabajo
Derecho internacional Institucionalismo neoliberal Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 10).
Objeto político
Estado-nación. E.U. busca construir un bloque económico
143 cesivamente sus sesiones ordinarias. La Comisión deberá coordinar y supervisar la labor de los comités, subcomités y grupos de trabajo creados por el TLCAN y cuya lista aparece en el cuadro 1. En el futuro, la Comisión podrá establecer nuevos comités y grupos de trabajo según se juzgue conveniente; también participa en el procedimiento de solución de controversias entre las partes (Centro de Estudios Estratégicos 1994: 197). La Comisión establecerá y supervisará un Secretariado integrado por secciones nacionales, cuyo costo estará a cargo de cada una de las respectivas partes. El Secretariado proporciona asistencia administrativa a la Comisión y, eventualmente, a los comités y grupos de trabajo. También debe apoyar a los paneles de solución de controversias (ibid.: 201-202). En vista de que Estados Unidos siempre está hablando de la construcción de la democracia no sólo en términos de su propio territorio, sino a escala internacional, cabría preguntarse, como lo hace Dabène (1996: 38), [...] si los mecanismos creados [en este caso los órganos intergubernamentales previstos por el TLCAN] tienen la capacidad de cumplir con esta meta. En otras palabras, cabe preguntarse si un spillover o una transferencia de autoridad/legitimidad pueden conducir la integración económica hacia la unidad política, con posibles efectos de estandardización democrática.18
Más que a través del TLCAN, cierto nivel de spill-over se ha dado a través de las relaciones interfronterizas entre Estados Unidos y México. Lorey (1991: 330-331) menciona que: En muchos puntos de la frontera los funcionarios locales han diseñado acuerdos bilaterales respecto de cuestiones como contaminación, turismo, transporte e industrialización. Los gobernadores de los diez estados fronterizos se reúnen regularmente y con el 18 De acuerdo con Dabène, el spill-over es una evolución ascendente y automática de la integración económica hacia la integración política. Después de analizar varios de los esquemas de integración regional en América Latina, Dabène llega a la conclusión de que “los diferentes esquemas de integración sí conocieron una especie de spill-over, ya que fueron lanzados sobre una base económica y progresaron hacia estructuras tan complejas como las de la CEE, aunque de reducida supranacionalidad”. Sin embargo, es difícil de aceptar que la interdependencia y el crecimiento económico consoliden las democracias, ya que para esto se necesitaría una integración política.
144
TLCAN .
Cuadro 1. Comités, subcomités y grupos de trabajo
Comercio de bienes Comité para el comercio de bienes Comité sobre comercio de ropa usada Grupo de trabajo sobre reglas de origen Comité de comercio agropecuario Comité de medidas sanitarias y fitosanitarias Grupo de trabajo México Estados Unidos Grupo de trabajo México Canadá Grupo de trabajo sobre subsidios agropecuarios Comité asesor sobre controversias privadas de agricultura Barreras técnicas al comercio Comité para medidas relativas a la normalización Subcomité de normas sobre transporte terrestre Subcomité de normas sobre telecomunicaciones Consejo sobre normas automotrices Subcomité para el etiquetado de productos textiles y del vestido Compras del sector público Comité para la micro, pequeña y mediana industrias Inversión, servicios y otros asuntos afines Comité de servicios financieros Grupo de trabajo en materia de comercio y competencia Grupo de trabajo sobre entrada temporal Disposiciones administrativas
Capítulo o anexo que los crea III. Trato nacional y acceso a mercados Anexo 300 B. Sector textil y del vestido V. Procedimientos aduanales VII. Sector agropecuario VII. Sector agropecuario VII. Sector agropecuario VII. Sector agropecuario VII. Sector agropecuario VII. Sector agropecuario Capítulo o anexo que los crea IX. Medidas de normalización IX. Medidas de normalización IX. Medidas de normalización IX. Medidas de normalización
IX. Medidas de normalización Capítulo o anexo que los crea X. Compras del sector público Capítulo o anexo que los crea XIV. Servicios financieros XV. Política en materia de competencia XVI. Entrada temporal de personas Capítulo o anexo que los crea
145 tiempo han abordado temas de interés común para los habitantes de la región fronteriza. Este tipo de procesos políticos regionales podría representar el mejor modelo para conducir las relaciones bilaterales de la zona fronteriza en el siglo XXI.
En el caso del TLCAN, éste ha previsto órganos ad hoc sin instancias que dispongan de poder organizativo o de capacidad ejecutiva. Como afirma Van Eewuen (1996: 58): “Por falta de sede de burocracia, de presupuesto, ‘la Comisión’ del TLCAN consiste en una reunión anual de representantes de gobierno que debe decidir por unanimidad y cuya ‘Secretaría’ no puede imponer la ejecución de ninguna directiva”. En este contexto, la integración económica no puede conducir a una integración política y menos al reforzamiento de la democracia.
3.3 Resolución de disputas comerciales y de inversión en el TLCAN La intensidad del intercambio entre los miembros del TLCAN y del aumento de la inversión, sobre todo, de Estados Unidos en México y Canadá llevó a estos dos últimos a insistir en la creación de una normativa para resolver los conflictos, que como se esperaba, han surgido durante la primera década de operación. Sabido es que Estados Unidos cuenta con una legislación punitiva contra los países que no se comportan con los lineamientos comerciales que ha fijado este país. Aun cuando desde 1996 el arancel promedio de Estados Unidos es de alrededor de 3.5%, existe una legislación no arancelaria, que en los hechos levanta barreras a la entrada de bienes y servicios con la exigencia de reciprocidad y libre mercado para los otros países con los que comercia, como indica Saavedra (2002: 9): Desde los años sesenta se observa una práctica neoproteccionista a través de su legislación comercial no arancelaria. Ésta consiste en Leyes de Alivio Comercial (como en el caso de las medidas antidumping, cuotas compensatorias, restricciones voluntarias y la cláusula de salvaguardia) y de disposiciones legales de presión a otros países para abrir sus mercados: Leyes de Reciprocidad (Sección 301, Super 301, Sección 1,306, etcétera). Con esta legislación se sustituye el concepto de libre comercio por el de comercio leal y
146 se promueve una arquitectura de comercio internacional administrado y selectivo, producto de los intereses de las grandes empresas de este país. A esto se atribuye que, aun con la firma de la representación estadounidense en acuerdos comerciales, exista resistencia para acatar ciertas disposiciones pactadas como ha sucedido con algunas conclusiones de la Ronda Uruguay del GATT, hoy Organización Mundial de Comercio (OMC).
En las negociaciones del TLCAN, tanto Canadá como México trataron de lograr la exención de la aplicación de las Leyes de Alivio Comercial y de Reciprocidad de Estados Unidos para sus exportaciones; objetivo que fue rechazado por este último, por lo que los primeros insistieron en fijar reglas claras para la resolución de diferendos y evitar un comportamiento arbitrario de las autoridades estadounidenses (Vega-Cánovas 2004: 277). Por su parte, Estados Unidos mostró mucho interés en proteger sus inversiones y los derechos de sus inversionistas, para eliminar la mayoría de las restricciones legales a la IED que existían en Canadá y México, y asegurar un “trato nacional” a sus inversionistas y mayor protección a la propiedad intelectual (ibid.: 278). Las negociaciones del TLCAN llegaron a varios acuerdos para la resolución de controversias, los cuales quedaron plasmados en los capítulos 11, 14, 19 y 20 del Tratado. En el capítulo 11 se establece el trato nacional (artículo 1,102-1) para los inversionistas ciudadanos de los tres países; el trato de nación más favorecida (NMF) (artículos 1,103, 1,203 y 1,406), un nivel mínimo de trato (artículo 1,105-1), no imponer requisitos de desempeño (artículo 1,106), expropiaciones o medidas equivalentes a la expropiación (artículo 1,110), o impedir hacer transferencias (artículo 1,109). El capítulo 11 le da derecho a un inversionista individual o en representación de una empresa, de reclamar ante un tribunal de arbitraje las violaciones de un gobierno, empresas o monopolios estatales a las disposiciones del capítulo (ibid.: 286-287). El capítulo 14 establece un procedimiento para resolver los diferendos por la violación a las provisiones del capítulo de servicios financieros (ibid.: 285286). El capítulo 19 incorpora el procedimiento de solución de controversias relacionadas con las leyes antidumping, de subsidios y de medidas compensatorias de Estados Unidos. Ade-
147 más incluye el acuerdo de México “de enmendar su legislación comercial y reglamentos como un quid pro quo para obtener acceso al capítulo 19, así como la obligación de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (actualmente Secretaría de Economía) de compilar un expediente administrativo con la información de las investigaciones antidumping o de subsidios y medidas compensatorias, y de basar su decisión final exclusivamente en este expediente administrativo (ibid.: 284-285). Finalmente, el capítulo 20 establece un sistema de solución de controversias dirigido a resolver todas aquéllas que no estén específicamente consideradas en otros capítulos del TLCAN, y que consiste en un mecanismo de solución de controversias entre gobiernos (ibid.: 279). En opinión de Vega-Cánovas, el desempeño de la institución de resolución de controversias, de acuerdo con “los resultados de los casos revisados, muestran que los socios del Tratado han acordado nuevas reglas y procedimientos que contribuyen a mejorar la administración de sus relaciones económicas” (ibid.: 314). No obstante, también opina que “la voluntad de los gobiernos para ceder el control a las reglas y procedimientos internacionales tiene un límite, como lo ilustra la duración y continuación de la saga sobre los servicios de autotransporte mexicanos y del azúcar que han perjudicado las relaciones entre México y Estados Unidos durante los años recientes” (ibid.: 316). Aun cuando México “tiene la ley de su lado”, se ha retraído de adoptar medidas de represalia contra el gobierno de George W. Bush, en vista de los altos costos políticos y económicos que esto conlleva.
4. El régimen internacional de comercio, inversiones y servicios de América del Norte Las difíciles relaciones económicas y políticas entre México y Estados Unidos comienzan prácticamente desde la guerra entre estos dos países de 1846-1848, cuyo resultado fue la pérdida de más de 50% de lo que había sido territorio mexicano a
148 favor de la expansión territorial estadounidense, que como expresa David E. Lorey (1991: 305), “sembró las semillas de amargura que continúan dando frutos en las relaciones entre los dos países”. Durante la dictadura de Porfirio Díaz se construyó el sistema ferroviario, una de cuyas orientaciones fue la de llevar las vías férreas hasta la frontera para transportar minerales y materias primas al vecino país. Se puede considerar que durante el régimen porfirista se inicia la estructuración de un espacio fronterizo de México y los vínculos que éste adquirió con el vecino país, pero poco articulado con la economía interna, en la medida de que diversas porciones de esta región fueron incorporadas al proceso expansivo de la economía de Estados Unidos sobre el territorio mexicano (Gasca 2002: 188). Esto llevó a que el transporte ferroviario y las inversiones estadounidenses en actividades mineras y agrícolas se convirtieran en “enclaves territoriales”, i.e. actividades articuladas hacia el vecino país y desarticuladas en lo interno (ibid.). El crecimiento económico de la región fronteriza fue lento en las primeras décadas del siglo XX, pero a partir del “Nuevo Acuerdo” de Roosevelt para conjurar la Gran Depresión y, después, la entrada de Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial, produjeron importantes cambios económicos para los estados de la frontera en ambos lados y para los dos países en general. Previo a la guerra, el gobierno de Estados Unidos ejerció grandes presiones sobre el petróleo mexicano, en vista de que se creía con el derecho de llenar el vacío que habían dejado las compañías extranjeras expropiadas en 1938, pero la posición del gobierno de Cárdenas fue muy firme para rechazarlas (Gutiérrez-Haces 1996: 163). Sin embargo, esto no fue obstáculo para que en 1942 los dos países firmaran un convenio comercial, y que los Estados Unidos continuaran “insistiendo en incluir dentro del convenio una cláusula de Tratamiento Nacional que los protegiera frente a eventuales expropiaciones y les diera protección frente a la inversión mexicana” (ibid.). En este convenio México evitó el libre comercio como principio de sus relaciones internacionales, en vista de que el gobierno estaba comprometido con la política de industrialización sustitutiva de importaciones. El acuerdo comercial de 1942 fue relati-
149 vamente efímero, terminando de forma oficial en julio de 1950. Posteriormente, México rechazó la entrada al GATT en 1949 y la negociación de un nuevo convenio comercial con Estados Unidos, aunque esto no fue obstáculo para que la IED estadounidense fluyera al país para aprovechar las ventajas de la elevada protección (ibid: 164). A partir de los primeros años de la posguerra, la agricultura de riego floreció en los estados fronterizos de México y de Estados Unidos, considerándose como una de las actividades más importantes de la región. A la vez, la manufactura se convirtió gradualmente en la actividad principal en la región fronteriza, lo cual sentó las bases para la actividad maquiladora. En 1965 surgió el Programa de Industrialización Fronteriza de México, con el objeto de crear empleo en las economías deprimidas del norte del país, a través de las empresas maquiladoras de exportación. Estas plantas ensamblan partes y componentes importados de Estados Unidos libres de impuestos, los cuales son exportados a ese país. El atractivo para los inversionistas estadounidenses es que pagan impuestos sobre el valor agregado por la manufactura en México, proporcionándoles un ahorro considerable (Lorey 1991: 315). Además, los inversionistas reciben garantías de que no habrá huelga en sus empresas por medio de contratos de protección con los sindicatos mexicanos, especialmente a través de la Confederación de Trabajadores de México (CTM). La actividad de las maquiladoras se expandió durante los años 1970 y 1980, proporcionando empleo a miles de trabajadores. Hacia 1980 la producción de las maquiladoras representaba 25% del total de las manufacturas de exportación de México (ibid.). La crisis de 1982 en México desembocó en un drástico programa de reordenamiento neoliberal de corto plazo, acompañado de un cambio estructural de mediano y largo plazos que derivó en la apertura comercial y financiera de la economía mexicana. La liberación comercial comenzó con la entrada al GATT en 1986, y la liberación financiera en 1989. Poco después, en 1990, comienza la negociación del TLCAN, la cual supedita la política económica mexicana a la consecución de la aprobación y ratificación del Tratado por parte de Estados Unidos. La entra-
150 da en vigor del TLCAN en 1994 ha contribuido a la regeneración y/o profundización de los mecanismos históricos que orientaron el sentido principal de la integración entre los dos países, como es el caso de los corredores industriales que desde la década de 1980 comenzaron a desarrollar las empresas transnacionales de Estados Unidos y sus filiales en México (Gasca 2002: 191). El corredor del Pacífico se extiende desde las ciudades de Sacramento, San Francisco, Los Ángeles y San Diego, hasta Tijuana en México y continúa a Mexicali, Tecate y San Luis Río Colorado. Estas ciudades albergan empresas vinculadas al Silicon Valley de California, con un alto porcentaje de plantas maquiladoras estadounidenses y japonesas, dedicadas al ensamble de electrodomésticos y equipo electrónico (Gasca 2002: 141). El corredor del Oeste parte de Denver, sigue por Albuquerque, Phoenix y Tucson hasta llegar a Sonora, por Nogales y Agua Prieta, y terminar en Hermosillo. En esta ciudad se encuentra la planta de Ford, aunque también la industria del cemento es importante, así como las maquiladoras en Nogales y Agua Prieta. Los corredores del Centro y del Golfo se inician en Chicago y Detroit, bajan por Kansas y San Luis Missouri y se bifurcan en la ciudad de Dallas-Forth Worth. El corredor del Centro se prolonga hasta la conurbación de El Paso-Ciudad Juárez y llega hasta Chihuahua, mientras que el del Golfo corre por Dallas, Houston y San Antonio y vincula a las ciudades de Laredo, Nuevo Laredo, McAllen, Reynosa, Brownsville y Matamoros. Este corredor se desplaza hasta Monterrey, Saltillo Ramos Arizpe, Torreón y Gómez Palacio (ibid.). Además se están desarrollando corredores definidos a partir de proyectos de “supercarreteras” que buscan unir a los tres países del TLCAN. El denominado “Interstate 69”, vía del Este que ligaría a Quebec, Montreal y Toronto en Canadá, con Indianápolis y Houston en Estados Unidos, en nuestro país a Monterrey y a la ciudad de México (ibid.: 142). La “supercarretera TLCAN” (Interstate 35), corredor Centro Oeste uniría a Winnipeg, Canadá, con Kansas City, Dallas, Forth Worth y Laredo en Estados Unidos, hasta Monterrey y la ciudad de México en nuestro país. El corredor “Camino Real” comenzaría
151 desde Regina, en Canadá, pasando por Denver, Albuquerque y el Paso, en Estados Unidos; entra a México por Ciudad Juárez, cruza Chihuahua y Monterrey hasta llegar a la ciudad de México. El corredor “Canamex”, partiría de Edmonton y Calgary, en Canadá, seguiría en Estados Unidos por Montana, Wyoming, Nebraska, Colorado, Utah y Arizona, para llegar a nuestro país por Sonora, Guadalajara y la ciudad de México (ibid.). Los corredores comerciales y productivos tienden redes de cooperación industrial y de distribución de productos, las cuales se ven operadas por medio de la subcontratación y el establecimiento de alianzas estratégicas entre las empresas. La subcontratación se practica en las ciudades de la frontera norte del país desde mediados de los años sesenta, promovida por las empresas maquiladoras. Tradicionalmente estas industrias hacían uso intensivo de mano de obra, con baja tecnología, operaciones parciales y repetitivas, con una organización simple del trabajo, pero desde los años ochenta se han transformado gradualmente al incorporar nueva tecnología y promoviendo redes empresariales de aprendizaje (Moctezuma y Mungaray 1997: 100). De acuerdo con una encuesta realizada en la zona fronteriza norte, 34.5% de las micro y pequeñas empresas fronterizas subcontratan o reciben contratos con diferente intensidad, según la ciudad: en Monterrey 52%, en Tijuana 27%, y en Chihuahua 23%. La orientación de la subcontratación es principalmente hacia el abastecimiento de materias primas (46.7%); les igue el de la asistencia técnica, financiera y administrativa (29.9%). Cuatro quintas partes de las micro y pequeñas empresas admiten que sus ingresos han aumentado con la subcontratación (ibid.). En vista del incremento de la competencia proveniente de la apertura comercial y la entrada en vigor del TLCAN, uno de los caminos que han escogido las micro y pequeñas empresas es la promoción del asociacionismo: el agrupamiento de los pequeños según diversas modalidades (uniones de crédito, centros de adquisición de materias primas en común, sociedades de responsabilidad limitada de interés público, empresas integradoras…) para beneficiarse del cambio de escala económica, social y política (Alba 1997: 44).
152 La competencia también ha trastocado las relaciones entre las empresas, las cuales han ido más allá de la estructura oligopólica tradicional de los mercados, hacia una integración de los grandes conglomerados con las micro, pequeñas y medianas empresas para constituir una red productiva con menores costos y mayores posibilidades de respuesta rápida a las necesidades del mercado, mediante el uso de tecnologías flexibles tanto para la producción como para la distribución y los arreglos financieros. Este tejido industrial ha hecho posible la aparición de la forma estructural just in time, la cual reclama no sólo una red industrial, sino también un tejido social y político que la soporte. La división del trabajo se profundiza hasta separar las funciones de la empresa que anteriormente se operaban al interior de cada unidad económica, pero hoy siguen la tendencia de globalizarse. Estas nuevas formas industrial-sociales han dado lugar a una jerarquización de las estrategias de las empresas, donde la disposición corporativa globalizada de las ET está por arriba de las grandes empresas nacionales, y la de éstas por encima de las maniobras de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyME). Esto puede ayudar a explicar el porqué en el caso de las empresas mexicanas, las MIPyME aplicaron estrategias de supervivencia tales como la subcontratación, que las subordina tanto a las filiales de ET como a las grandes empresas privadas nacionales. Estas últimas aplicaron prácticas de expansión a los mercados extranjeros, especialmente al de Estados Unidos, y lograron, con la ayuda del gobierno, adaptarse a las condiciones de competencia actual y comenzar a transnacionalizarse mediante la compra de empresas extranjeras y alianzas estratégicas con ET. No obstante, los grandes grupos privados mexicanos, están ubicados dentro de una nueva división internacional del trabajo, en la que las ET están dejando de lado la producción de bienes pesados estandarizados a las empresas ubicadas en los países periféricos.
CAPÍTULO 4 EVALUACIÓN DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA ECONOMÍA MEXICANA
En este capítulo se presenta un balance del desempeño del TLCAN durante su primera década de operación, desde la posición de la economía mexicana. Para esto se utilizarán algunos conceptos de la teoría de la regulación, como son el régimen o patrón de acumulación y el modo de regulación. También, de acuerdo con el modelo de integración asimétrica de Perroux (1991), se tratará de contestar la pregunta ¿Quién es el que integra en el TLCAN? y ¿en beneficio de quién se integra? En la primera parte se analizan las transformaciones más significativas que ha sufrido el patrón de acumulación durante la vigencia del Tratado, dentro de las cuales se encuentran: la profundización de la flexibilización de la relación salarial, el pobre desempeño de la inversión, el desequilibrio regional, la especialización sesgada de la industria en México, así como la “maquilización” de la economía. En la segunda parte se examina el efecto nocivo del modelo de estabilización en la regulación de la economía mexicana. En la tercera se analiza quién ejerce el liderazgo integrador en el TLCAN; en la cuarta parte se vierten las conclusiones, y en la última, las líneas generales para una nueva política económica.
1. Transformaciones del patrón de acumulación en la etapa del TLCAN La caracterización del régimen o patrón de acumulación está centrada en el estudio de la organización de la producción y el tipo de relación salarial que hace posible su estabilidad temporal; en el análisis de las formas de valorización del capital y la
154 manera en que las empresas se adhieren al patrón de acumulación; cómo se distribuyen el valor entre el capital y los asalariados y la forma en que la demanda social se liga a la validación de las tendencias de la inversión y de la producción. Así, la definición de régimen de acumulación es, de acuerdo con Boyer (1986a: 46), el conjunto de regularidades que aseguran una progresión general y relativamente coherente de la acumulación de capital, es decir, que permiten reabsorber o mostrar en el tiempo las distorsiones y desequilibrios que nacen permanentemente del proceso mismo.
Además, se tiene la hipótesis de que la reproducción de conjunto del sistema puede tomar distintas formas y, por lo tanto, es necesario analizar la forma específica que toman las relaciones sociales de producción (RSP) en una formación social determinada. A pesar del acceso de México al TLCAN, la organización de la producción sigue alimentando la heterogeneidad estructural en vista del aumento de la distancia entre las plantas posmodernas (e.g. las de Nissan y Volks Wagen) y la profundización de la economía informal con sus bajos niveles de productividad. Si bien el patrón de acumulación ha alcanzado cierta estabilidad, su viabilidad se sostiene tanto por la inversión extranjera directa (IED) como por la de cartera (IEC) especulativa. La valorización del gran capital industrial, nacional y extranjero, descansa en los bajos niveles de salarios y en el aprovechamiento de la industria maquiladora de exportación (IME), que ensambla insumos extranjeros importados libres de impuesto. Dicha valorización ha estado apuntalada por los bajos índices de recaudación fiscal, que en México se ubica entre los más bajos de América Latina. La distribución entre el capital y los salarios se ha vuelto más desigual a favor del primero, por lo que la demanda social ha declinado de manera sustancial, retroalimentando una inversión y una producción con niveles muy por abajo del patrón de acumulación anterior. De no mejorar las relaciones capital trabajo, y reforzar la producción para el mercado interno, el patrón de acumulación, ahora dirigido a las exportaciones manufactureras, no tendrá porvenir.
155 En el caso de la economía mexicana, el patrón de acumulación actual comenzó a entronizarse como una respuesta a la crisis del patrón de acumulación por sustitución de importaciones, impulsado por los gobiernos neoliberales. Comenzó con las reformas estructurales del gobierno de Miguel de la Madrid, profundizadas en el siguiente sexenio por Carlos Salinas, quien se encargó de negociar el TLCAN, esquema de integración que le dio continuidad al patrón de acumulación neoliberal. La operación del Tratado comenzó con el inicio del gobierno de Ernesto Zedillo, que aprovechó la crisis de 1994-1995 para abaratar las exportaciones y apuntalar el despegue del esquema integrador. José Carlos Valenzuela (1990) ha caracterizado al actual patrón de acumulación como “secundario-exportador”, en vista de que el motor de crecimiento estaría dinamizado por una industrialización compleja, el aumento de la productividad del trabajo y las exportaciones manufactureras. Sin embargo, el establecimiento de las condiciones o premisas necesarias para su implantación requieren una fase previa centrada en una transformación estructural, la cual se ha logrado en algunos países latinoamericanos mediante una política neoliberal, que incluye el aumento de la tasa de plusvalía, un grado de monopolio más elevado, la apertura externa y la tendencia al autoritarismo político (véase el cuadro 1). Hay que aclarar que en el caso de México, en la fase de consolidación no se ha aplicado un activismo estatal, propio de la orientación pragmático desarrollista, sino que ha continuado el liberalismo económico, reforzado con la entrada del TLCAN. Las condiciones necesarias para establecer el nuevo patrón se hicieron durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) y parte del de Carlos Salinas (1988-1994), en los que se efectuó un barrido de las instituciones vinculadas a las relaciones entre el capital y el trabajo y se consolidó la liberación comercial y financiera. La crisis de 1994-1995 en la que el peso se devaluó cerca de 60%, le dio un empuje al comercio exterior con Estados Unidos, apuntalando la operación inicial del TLCAN, a pesar de la rebelión zapatista y la crisis política que se vivió en esos años.
156 Cuadro 1. Patrón de acumulación secundario-exportador, rasgos y secuencia Estatuto lógico
Secuencia temporal
Política económica
1. Industrialización pesada o compleja 2. Dinamización de exportaciones manufactureras 3. Dinamización de la productividad del trabajo
Condiciones suficientes o de viabilidad dinámica
Segunda fase (consolidación)
Activismo estatal (orientación pragmático desarrollista)
4. Mayor tasa de plusvalía 5. Mayor grado de monopolio 6. Apertura externa 7. Tendencia al autoritarismo político
Condiciones necesarias o premisas
Primera fase (génesis o preparación)
Liberalismo económico (orientación tipo FMI)
Rasgos esenciales
Fuente: José Carlos Valenzuela (1990: 155).
1.1. La flexibilización de los mercados de trabajo en México El estudio de las formas concretas que toman las relaciones sociales de producción (RSP) ha sido abordado por la teoría de la regulación,1 la cual se interesa, sobre todo, en la caracterización del modo de regulación de la economía que desarrolla una formación social para orientar el régimen de acumulación, durante un periodo determinado. Los procesos de globalización y regionalización han dado lugar a cambios en las RSP, sobre todo en las relaciones internacionales, las relaciones mercantiles (entre las empresas), las relaciones salariales (en las que se incluyen los mercados de trabajo), las relaciones fiscal-financieras del Estado y las mo1 Las formas concretas que toman las RSP se denominan formas institucionales (FI), las cuales sintetizan la codificación social de una o varias relaciones sociales de producción dentro del modo capitalista de producción (Boyer 1986a).
157 netarias. En este apartado nos referiremos brevemente a las relaciones salariales que han sido las más castigadas durante la etapa neoliberal. Las FI que codifican estas relaciones han sufrido una dramática flexibilización a raíz de las estrategias para lograr costos más bajos, tanto en la producción como en la distribución de bienes y servicios. Los cambios han ocurrido en dos frentes: uno es el del proceso de trabajo en vista de los profundos cambios tecnológicos hacia la producción flexible, la cual ha acarreado una significativa transformación de la organización del trabajo (alrededor de tecnología flexible) y de las condiciones del mismo, así como del tipo de trabajador (polivalente en lugar del trabajador altamente especializado); el otro es el de las FI de las relaciones laborales o industriales, las cuales se han flexibilizado en términos de la eliminación de obstáculos en las formas de contratación y despido, así como en la movilidad de los trabajadores, en la formación de los salarios (el abaratamiento de los mismos) y en la tendencia a la baja en la cobertura social (Boyer 1986b: 282-285). La flexibilización a la que nos referimos en el presente trabajo es la de las relaciones laborales que han repercutido en el adelgazamiento de los mercados de trabajo formal y la proliferación de la informalidad con la consiguiente precarización de los puestos de trabajo;2 ha venido con la crisis económica, la casi continua política de ajuste económico y la ruptura del pacto social entre el Estado Mexicano y la clase trabajadora, que desembocó en el favorecimiento de las empresas por parte de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. La desregulación 2 De acuerdo con Bouzas y De la Garza (1998: 96 y 109), la flexibilidad del trabajo puede ser a) funcional (dentro del proceso de trabajo; b) numérica o externa (desregulación del empleo), y c) salarial (salario en función del rendimiento). De una muestra de 1,000 empresas, De la Garza llegó a la conclusión que la que más ha avanzado es la funcional (principalmente como movilidad interna y multitareas), en un nivel intermedio la numérica y muy poco la salarial; esta última es rígida, ya que predomina el salario mensual o quincenal, que se encuentra altamente regulado; se da poca importancia a los bonos de puntualidad y asistencia, productividad o calidad. En cambio la flexibilidad salarial de la que se habla en este trabajo, es aquélla que viene por el lado de la inflación y la política de topes salariales, las cuales han mermado drásticamente los salarios reales.
158 de las relaciones laborales ha venido más por la laxitud estatal para hacer cumplir la ley y los abusos de las empresas, ya que todavía no se ha reformado la Ley Federal del Trabajo.
1.1.1 Efecto en los mercados de trabajo y en el desempleo La crisis financiera de finales de 1994 tuvo una importante repercusión en el empleo formal en 1995, año en que la economía perdió 741 mil puestos de trabajo formal. Como puede observarse en el cuadro 2, el total de personal asegurado bajó de 12,732,000 a 11,991,000. El empleo formal se recupero a partir de 1996. La recesión iniciada en septiembre de 2000 repercutió en 2001 con una baja de 343 mil trabajadores asegurados y, aun cuando en 2002 aumentó a 89 mil puestos de trabajo, todavía mostró un déficit de 254 mil con respecto al año 2000. Como puede observarse en el cuadro 2, columna de total de personal asegurado, la creación de empleo formal en nueve años del TLCAN, fue de 2,862,000 puestos, cifra que está muy alejada del aumento de la población ocupada, que ascendió a 5,328,000, por lo que se acumuló un déficit de 2,466,000 puestos. No obstante, el déficit es mayor al tomar en cuenta las cifras de la PEA, la cual aumentó 7,433,000 entre 1993 y 2002 (encuesta Nacional de Empleo, INEGI/STPS 2002), y en vista de que sólo se crearon 2,862,000 puestos formales, el déficit más real es de 4,571,000, cuya absorción ha quedado a cargo de los sectores informales. Analizando los datos del INEGI sobre el empleo, se constata una gran brecha entre la población ocupada total y la remunerada, como puede verse en el cuadro 2, la población no remunerada oscila entre 18 y 20%,3 lo cual indica la nula calidad de los puestos de trabajo no remunerado. Otro dato significativo es la proporción entre los trabajadores ocupados y los no asegurados, la cual, durante la crisis de 1995, llegó a 64%, propor3 Las cifras de la población ocupada total provienen de la Encuesta Nacional de Empleo, mientras que las de la población ocupada remunerada vienen del Sistema de Cuentas Nacionales, Cuentas de Bienes y Servicios.
Personal ocupado
Personal remunerado
Personal asegurado Otras IMSS ISSSTE instituciones Tot perso asegu
1993 34,643 27,467 9,902 2,077 577 12,5 1994 34,976 28,166 10,086 2,129 517 12,7 1995 33,353 27,347 9,332 2,165 504 11,9 1996 34,569 28,270 10,142 2,184 526 12,8 1997 36,926 29,347 10,753 2,204 582 13,5 1998 38,242 30,635 11,507 2,248 600 14,3 1999 38,757 31,407 12,207 2,290 597 15,0 2000 38,983 31,576 12,732 2,321 619 15,6 2001 39,362 31,489 12,374 2,351 604 p/ 15,3 2002 39,971 31,977 12,425 2,386 607 p/ 15,4 Fuente: elaborado con datos del INEGI, Estadísticas Sociodemográficas. Ind Estadístico de los Estados Unidos Mexicano 2000, Aguascalientes, 2001; Ba
Año
Cuadro 2. México. Personal ocupado y remunerado, persona (miles de personas y porcen
159
160 ción que se fue reduciendo hasta 59.8% en el año 2000 en vista de la recuperación económica a partir de 1996. Sin embargo, en la recesión económica actual el porcentaje subió hasta 61.4% en 2002 (véase el cuadro 2). El subempleo y el desempleo se mantienen elevados durante la vigencia del TLCAN. La tasa sube a 25.7% en la crisis de 1995 y se mantiene arriba de 25% en 1996, comenzando a bajar en 1997 hasta descender a 18.9% en 2000. En los años de recesión, 2001 y 2002, el porcentaje es muy similar al del año 2000, alcanzando 18.9 y 18.0%, respectivamente (Banco de México, Informe Anual 2002).
1.1.2 La flexibilización de los salarios reales La flexibilización de los salarios reales fue inmisericorde durante el sexenio de Miguel de La Madrid (1982-1988), ya que el salario mínimo perdió cerca de 50%. Como puede observarse en el cuadro 3, el nivel del salario mínimo general se desplomó de 32.26 pesos en 1980 a 21.98 en 1985 (a precios constantes de 1994), o sea 31.9%. Por detrás de la caída de las remuneraciones estuvo la hiperinflación en el sexenio de Miguel de la Madrid que alcanzó un promedio de 85.04% entre 1981 y 1987, mientras que los aumentos concedidos a los sueldos y salarios estuvieron muy por detrás de la tasa de inflación (cf. Soria 2000a: 151). No fue sino en el gobierno de Carlos Salinas con el “Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico” (PECE), que la espiral inflacionaria bajó de un promedio de 131.8% en 1987, a 51.7% en 1988, hasta alcanzar 8% en 1993 (ibid.: 152), bajando el deterioro del salario mínimo general a 15.5% entre 1990 y 1994, mientras que el contractual perdió cerca de 5% en ese mismo periodo (véase el cuadro 3). Durante la administración de Ernesto Zedillo (1994-2000), sobre todo en 1995, año que sufrió el peso de la crisis, bajaron de manera considerable los salarios mínimos: 14.95% en 1995 y 11.1% más entre ese año y el 2000. Los salarios contractuales descendieron 16.8% en 1995 y 7% más entre ese año y el 2000 (véase el cuadro 3).
161 Cuadro 3. México. Remuneraciones reales promedio pagadas por día1 por persona ocupada 1980-2001 (pesos diarios de 1994) Año
Salario Salario Salario Salario Salario Salario Ind. Ind. Ind. mínimo cot. contracManu- Maqui- Consgeneral2 IMSS3 tual4 lad.6 truc.7 fact.5
Salario Comercio8 MaMeyoreo nudeo
1980 32.26 44.82 61.14 1985 21.98 45.78 35.13 51.36 43.55 1990 15.90 37.93 28.52 82.28 52.85 37.95 62.53 48.24 1991 15.01 39.01 28.83 87.15 51.84 38.70 67.25 51.27 1992 13.50 40.78 27.95 94.60 52.70 40.09 72.41 55.69 1993 13.58 44.16 27.94 98.20 52.61 42.59 75.56 58.81 1994 13.44 49.59 27.51 102.37 54.96 42.57 67.55 49.42 1995 11.43 42.27 22.88 89.16 51.52 37.61 58.63 42.99 1996 11.74 37.28 20.60 80.93 48.94 30.40 53.28 38.85 1997 10.26 36.63 20.41 80.37 49.71 29.32 55.32 39.97 1998 11.24 37.31 20.72 82.62 50.96 29.88 57.57 39.35 1999 10.10 37.46 20.71 83.82 52.34 30.06 56.57 40.03 2000 10.16 39.26 21.26 88.60 55.78 29.98 60.00 42.91 20019 10.70 41.49 22.33 88.23 57.45 37.42 56.63 42.14 1/ Las series inician a partir del año que se reportan 2/ Salario mínimo vigente al 31 de diciembre de cada año. Para 2001 salario mínimo vigente a partir del 1 de enero. 3/ Los promedios anuales son ponderados por el número de asalariados cotizantes permanentes. 4/ Corresponde al promedio de los salarios acordados entre sindicatos y patrones de 35 ramas de actividad económica, obtenidos de los contratos colectivos depositados en la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. 5/ Incluye las remuneraciones medias por persona ocupada según la Encuesta Industrial Mensual en su nueva serie de 205 clases de actividad. Para 1990-1993, empalme entre la nueva serie de 205 clases y la serie anterior de 129 clases vigente hasta 1993. 6/ Remuneraciones totales, que incluyen sueldos, salarios y prestaciones sociales. Para 1999 cifra actualizada por el INEGI. 7/ Promedio anual de remuneraciones pagadas por empresas afiliadas a la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción. 8/ Promedio de remuneraciones entre promedio de personal ocupado. Hasta 1993, datos de la Encuesta Mensual de Establecimientos Comerciales de Guadalajara, México y Monterrey. A partir de 1994 se capta información en 33 ciudades.
162 1.2 El desempeño de la inversión y los efectos negativos de la inversión extranjera. La manera en que usualmente se presenta la información sobre la formación bruta de capital fijo (FBCF) y su financiamiento, induce a error (véase el cuadro 4). La FBCF se iguala con la suma del ahorro externo y del interno, por lo que se da como un hecho que ambas son complementarias y que en realidad contribuyen a financiar la inversión. Para ver si realmente el ahorro externo va a la FBCF, se necesita información adicional de las cuentas nacionales, la cual el INEGI comenzó a publicar en 1997 en términos de sectores institucionales y que abarcan ahora la serie de 1993 a 1999. A este efecto, analistas del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas del H. Congreso de la Unión (2002: 3-53) realizaron un estudio que contradice la afirmación de la complementariedad, en vista de que el ahorro externo se destina en buena parte a financiar el consumo interno. El aumento del financiamiento externo promueve un mayor reparto de utilidades en las empresas, de las cuales una parte importante se destina al consumo interno. Además, el expediente de financiar el déficit público con inversión extranjera de cartera (IEC) ejerce un efecto depresivo sobre la inversión y el ahorro y le resta competitividad al aparato productivo nacional, lo que reproduce nuevamente el déficit que se pretendía financiar al atraer IEC mediante altas tasas de interés. La entrada de recursos externos sobrevalúa el tipo de cambio, frena las exportaciones y fomenta las importaciones (ibid.: 32-33). Mediante un modelo kaldoriano aplicado a la información del INEGI, el estudio constata que a mayor coeficiente de inversión, mayor será la participación de las ganancias en el producto y menor la de las remuneraciones al trabajo. En cambio, a mayor coeficiente de ahorro externo corresponde una menor participación de las ganancias en el producto y mayor participación de las remuneraciones. Así, la distribución del ingreso entre salarios y ganancias se determina, de modo fundamental, por la combinación de la disponibilidad de ahorro externo y el coeficiente de inversión (ibid.: 43). De acuerdo con José Luis Calva (2000: 78-79):
19.4 7.1 12.3
5.8
12.8
1994
18.6
1993
15.6
0.5
16.2
1995
17.1
0.7
17.9
1996
17.7
1.9
19.5
1997
p/ Cifras preliminares 1/ La inversión no incluye variación de existencias Nota. El ahorro del exterior equivale al saldo de la cuenta corriente de la Cabe aclarar que este cálculo puede ser ligeramente inexacto, dado que u financiar alguna acumulación de inventarios. Fuente: Banco de México, Informe Anual 2001 y 2002, Cuadro A8. La cifr Sistema de Cuentas Nacionales de México del INEGI.
Formación bruta capital fijo1 Financiado con ahorro externo Financiado con ahorro interno
Concepto
Cuadro 4. México. Financiamiento de la inversión y externo 1993-2002 (porciento del PIB a
163
164 todas las crisis financieras padecidas por México en el último cuarto de siglo han estado precedidas por fuertes entradas de ahorro externo, que no complementan, sino sustituyen al ahorro interno [...] [Además] no hay que olvidar que las mayores crisis de balanza de pagos estuvieron asociadas a importantes alzas de las tasas de interés internacionales.
Por otra parte, la creciente entrada de IED a México a partir de la puesta en vigor del TLCAN, no siempre tiene efectos positivos. Su significativo aumento ha tenido como corolario el crecimiento de la satelización de la economía mexicana a través de la invasión de los recursos extranjeros, en especial estadounidenses, en campos relativamente nuevos para la IED en México, como el comercio interior al menudeo, los servicios, las franquicias, la banca, los seguros, los sistemas privados de pensiones; y en el cercano futuro la atención privada de la salud, las compras de gobierno y las obras públicas, así como otros campos. En varios de estos nuevos rubros la IED se ha establecido mediante la compra de empresas establecidas con un amplio mercado y buena rentabilidad, como es el caso de los supermercados, los sistemas de pensiones, la banca y los seguros. Este hecho tiende a deprimir el ahorro interno y a fomentar el consumo, en vista de que parte del valor accionario de las empresas vendidas promueve el consumo suntuario. En el cuadro 5 se puede apreciar que desde 1993 la IED tiene puntos elevados: en 1993 (22,511 millones de dólares), 1997 (16,630 millones), 2001 (26,426 millones), y que la IED acumulada entre 1994 y 2002 alcanza 121,790 millones de dólares, o sea un promedio anual de 13,532 millones de dólares. De éstos, la inversión estadounidense alcanza un promedio de 67% en dicho periodo.
1.3 El TLCAN contribuye al desequilibrio regional La integración silenciosa de la economía mexicana a la de Estados Unidos data desde finales del siglo XIX. Primero atraía materias primas, luego mano de obra y después deslocalizando en suelo mexicano la IED, sobre todo a partir de la década de 1950. Con el advenimiento de la globalización y la apertura de fron-
2,367 2,934 8,547 4,084 -2,226
1,399
-51
28,819 10,716 7,406
1994 19,520 10,973 5,672
1993
33,208 4,389 3,041
-9,714 519 -13,859
1,116
1,572
-188 9,526 6,838
1995
1996
13,568 2,801 907
1,066
2,590
22,753 9,185 5,529
1997
5,037 3,215 585
1,564
2,150
17,866 12,830 9,116
10,697 6,689 3,626 9,860 1,237 p/ Cifras preliminares Fuente: Banco de México, Informe Anual 2002, Cuadros A54 y A62 Nota: cifras redondeadas.
Total Inversión directa Nuevas inversiones Reinversión de utilidades Cuentas entre compañías Inversión en cartera Mercado accionario Mercado de dinero Valores moneda. extranjera
Cuadro 5. México. Flujos de inversión extranj (millones de dólares)
165
166 teras, la IED se desplaza cada vez más hacia la frontera norte de México, movida por la irresistible fuerza de atracción del mercado estadounidense.4 Aun cuando la exportación de las industrias maquiladoras de la frontera norte creció de manera significativa con la entrada del TLCAN, resalta la mayor participación de las exportaciones no maquiladoras en vista del programa PITEX, lo cual ha beneficiado la producción y el empleo en mayor grado por el mayor contenido regional de estas exportaciones (Dávila 2000). En los estados fronterizos la proporción de puestos de trabajo ha sobrepasado la proporción de habitantes en cerca de 12% (ibid.). La reubicación de la actividad industrial a favor de la frontera norte es reflejada por el cambio en la estructura porcentual del PIB. Mientras en la frontera norte su contribución al PIB subió de 21.95% en 1993 a 23.92% en 2001, o sea cerca de dos puntos porcentuales, en la región “capital” conformada por el Distrito Federal y el Estado de México, bajó poco más de 1%, de 34.27% en 1993 a 33.21% en 2001, descendiendo también en el resto de las regiones cerca de 1%, de 43.78% a 42.87% en esos mismos años (véase el cuadro 6).
1.4 La especialización sesgada de la producción industrial El análisis de la estructura sectorial del PIB nos revela que en el periodo de vigencia del TLCAN hay sectores que capturan una mayor participación y otros que están viendo declinar su 4 Katz (2000: citado por Leycegui 2000: 49) ha propuesto la hipótesis que los sectores de la industria con ventajas competitivas buscan disminuir sus costos de producción mediante la reducción en los de transporte. Por ello se reubicaron “cerca de los mercados de exportación o en regiones con vías de comunicación terrestre y/o marítimas que permiten una salida relativamente barata a mercados internacionales. La reubicación de empresas en regiones cercanas al mercado externo obedece también a que en estos lugares el ingreso real tiende a crecer relativamente más en vista de que la apertura comercial ocasiona una disminución en el precio efectivo de bienes importados. No obstante, el camino de las ET hacia la frontera ha estado fuertemente marcado por la flexibilización de la relación salarial.
1993
1994
1995
1996
1997
Capital 34.27 34.07 33.22 33.36 33. Frontera norte 21.95 22.30 22.60 22.82 23. Otras regiones 43.78 43.63 44.18 43.82 43. Golfo centro 5.85 5.88 6.16 5.94 5. Pacífico centro 12.44 12.30 12.37 12.22 12. Centro 11.50 11.46 11.39 11.58 11. Centro norte 4.88 4.92 4.96 4.96 4. Pacífico sur 5.33 5.29 5.46 5.27 5. Peninsular 3.78 3.78 3.84 3.85 3. Total 100.00 100.00 100.00 100.00 100. Fuente: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, PIB por entidad f 2002, p.26 y 2003, p.18, respectivamente.
Región
Cuadro 6. México. Producto interno bruto p en valores básicos, 1993-2001. Estruc (precios constantes de 19
167
168 importancia, aun cuando los cambios porcentuales todavía son pequeños. La estructura nos muestra que los sectores terciarios (servicios) son mayoritarios, ya que, en conjunto, participan con casi dos terceras partes en el PIB, mientras que los sectores secundarios (industrias) contribuyen con cerca de una cuarta parte, y los sectores primarios (agricultura, silvicultura y pesca) tan sólo aportan alrededor de 5%. El cambio de la estructura general, sin embargo, es pequeño, así los sectores de servicios pasaron de 64.2% del PIB en 1993 a 64.4% en 2002. Dentro de estos, los transportes y comunicaciones subieron 2.3% y los servicios financieros, de seguros e inmobiliarios (netos de los servicios bancarios imputados) subieron 0.7%, mientras que el comercio, restaurantes y hoteles perdieron medio punto, los servicios comunales, sociales y personales declinaron 2.5% y los impuestos a productos subieron sólo un 0.1% (véase el cuadro 7). Aun cuando el cambio agregado en los sectores industriales es muy pequeño (0.6% del PIB) en el periodo 1993-2002, se está dando un cambio importante en la industria manufacturera más allá del aumento de 1.3% en su participación dentro del PIB (véase el cuadro 7), ya que a través de la influencia del TLCAN se está especializando en aquellas actividades en las que se tiene una ventaja comparativa. Dentro del sector manufacturero se observa un claro fortalecimiento, sobre todo en la industria textil, en la de productos metálicos, así como en la maquinaria y equipo (Trigueros 2000). Dentro de estos últimos, la industria automotriz es la que más ha contribuido al intercambio entre los tres miembros del TLCAN, al llevar a cabo importantes cambios tecnológicos, así como una mayor especialización y eficiencia. La industria mexicana de autopartes ha ampliado sus exportaciones, incorporándose a redes de proveedores de las grandes armadoras, e introduciendo nuevos sistemas de control de calidad y nuevas tecnologías organizacionales (Ramírez 2001: 212-213). El detallado análisis de Arriaga y Estrada (2000: 199-240) acerca de la reestructuración del comercio exterior de México en los noventa, aplicando una metodología que toma en cuenta las intensidades en el uso del capital y del trabajo para aproxi-
1.9 2.9 0.3 1.8 -0.7 3.0 2.6 2.8 0.1 4.0 5.4 3.3 10.8 1.9
4.5 0.9 4.8 2.5 4.1 8.4 4.8 4.9 6.8 8.7 5.4 1.3 11.1 4.4
1994 -6.2 0.9 -7.8 -2.7 -4.9 -23.5 2.2 -6.4 -15.5 -4.9 -0.3 -2.3 -10.7 -6.2
1995 5.1 3.6 10.1 8.1 10.8 9.8 4.6 3.0 4.8 8.0 0.6 1.0 -5.1 5.2
6.8 0.2 9.3 4.5 9.9 9.3 5.2 6.6 10.7 9.9 3.7 3.3 10.6 6.7
4.9 0.8 6.3 2.7 7.4 4.2 1.9 4.7 5.6 6.7 4.6 2.9 5.6 5.1 -
Variaciones anuales en por 1996 1997 1998 19
p/ Cifras preliminares 1/ Netos de subsidios. Fuente: Banco de México, Informe Anual 2002, Anexo Estadístico, Cuadro de México, INEGI.
Producto interno bruto Agricultura, sil., pesca Sector industrial Minería Ind. manufacturera Construcción Electricidad, gas, agua Sector servicios Comercio, rest. hotels Transporte, almacen. Serv.fin. segurs,inmob. Serv.comnls,socls, per. Serv. bancarios Impuestos a prodts1
1993
Cuadro 7. México. Producto interno bruto por sectores 199
169
170 marse a la hipótesis del principio de la dotación de factores, los llevó a una reclasificación de la industrias, en las que un mayor número de sectores exportadores fueron clasificados como intensivos en trabajo, en comparación con la clasificación hecha para las importaciones. En el cuadro 8 se puede observar que los coeficientes de exportación e importación5 confirman la evolución esperada hacia un creciente grado de especialización de los grupos incluidos. Los sectores que registran mayores grados de exportación con maquila son, en primer lugar las industrias intensivas en trabajo (de 0.34 a 0.58), seguidas por las intensivas en capital (de 0.17 a 0.28). En el terreno de las importaciones destacan los coeficientes mayores a los de exportación para las industrias intensivas en capital. Los coeficientes de exportación sin maquila presentan una reducción cercana a 50% para los grupos intensivos en trabajo, con poca variación para los intensivos en capital. Se puede afirmar que para un país como México, con abundante mano de obra, la mayor proporción de las exportaciones proviene de la combinación de las manufacturas intensivas en trabajo junto con la actividad maquiladora, que pasan de 56% a 62% aproximadamente, aunque los intensivos en capital siguen teniendo un peso importante en el esfuerzo exportador con alrededor de una quinta parte del total. En el grupo agropecuario, extracción y manufacturas primarias, se dio una baja en las exportaciones de 23.68% a 15.78%, dado que la significativa disminución del coeficiente del petróleo. Al interior del sector agrícola existe un patrón de especialización entre el subsector de cereales y oleaginosas y el subsector de legumbres hortalizas y varios. En las exportaciones el segundo sector cubre casi el total del valor exportado de la agricultura (93.4% en 1991 y 96.4% en 2000), lo que indica una total especialización. Las importaciones se dividen en cerca de dos terceras partes para cereales y oleaginosas, y otras más para legumbres, y hortalizas (Arriaga y Estrada 2002: 216). 5 El coeficiente de exportación es la proporción de la producción que se destina a la exportación. El coeficiente de importación es la proporción de las importaciones con relación a la producción de la rama económica (Arriaga y Estrada 2002: 212).
Coeficiente de exportación sin maquila 0.1568 Agropecuario, extracción y manufacturas primarias Manufacturas intensivas en trabajo 0.1346 Manufacturas intensivas en capital 0.16.78 Coeficiente de exportación con maquila 0.1920 Agropecuario, extracción y manufacturas primarias Manufacturas intensivas en trabajo 0.3382 Manufacturas intensivas en capital 0.1699 Coeficiente de importación sin maquila Agropecuario, extracción y manufacturas primarias 0.0851 Manufacturas intensivas en trabajo 0.1934 Manufacturas intensivas en capital 0.3884 Coeficiente de importación con maquila Agropecuario, extracción y manufacturas primarias 0.0859 Manufacturas intensivas en trabajo 0.2154 Manufacturas intensivas en capital 0.4763 Participación de los sectores económicos en la producción bruta de las manufacturas Agropecuario y extractivas 40.01 Manufacturas intensivas en trabajo 40.36 Manufacturas intensivas en capital 31.08 Maquila 10.06
1991-1993
Cuadro 8. Coeficientes de exportación e importación con y si y tasas de participación en la producción br 1991-1993 y 1994-1999
171
Fuente: Rosalinda Arriaga y José Luis Estrada, Análisis Económico, vo 2002, núm. 36, pp. 236-237, Anexo 3B.
1991-1993 Participación en las exportaciones Agropecuario, extracción y manufacturas primarias 23.68 Manufacturas intensivas en trabajo 16.01 Manufacturas intensivas en capital 20.43 Maquila 39.88 100.00 Total Participación en las importaciones 10.12 Agropecuario, extracción y manufacturas primarias Manufacturas intensivas en trabajo 8.28 Manufacturas intensivas en capital 57.88 Maquila 23.72 Total 100.00
Cuadro 8. Coeficientes de exportación e importación con y si y tasas de participación en la producción br 1991-1993 y 1994-1999 (continuación)
172
173 En cuanto a la participación de los grupos en la producción bruta manufacturera, las intensivas en trabajo pasan de 40.4% a 45.1%. La industria maquiladora presenta una participación más baja (10.1%), pero su dinamismo la llevó a 18.4% en el segundo periodo. En esta industria hay una considerable participación de las ramas de equipo y aparatos eléctricos, que representan una tercera parte del total de exportaciones. También destacan las ramas de equipo y aparatos electrónicos (14%), maquinaria y equipo no eléctrico que pasa de 6.4% en 1991 a 8.7% en 2000. El sector de prendas de vestir aumenta su participación del 6.4% a 8.7%, mientras que las autopartes oscilan en alrededor de 6% del total de exportaciones de la IME (ibid.: 218-219). Una de las principales conclusiones alcanzadas por Arriaga y Estrada es que la reestructuración industrial en los noventa no es tan incompatible con la teoría de factores en vista de que las industrias intensivas en trabajo aumentaron de 56% a 62%.
1.5 Aumento del intercambio comercial y maquilización de la economía mexicana El comercio trilateral entre los socios del Tratado ha tenido un desempeño favorable, ya que aumentó de 288,554 millones de dólares, en 1993, a 603,503 en el año 2002, o sea 209% de incremento, en buena parte impulsado por el gran peso de la economía estadounidense. Estados Unidos ha ampliado sus importaciones de los otros dos socios de 52.28%, en 1993, a 57.21%, en 2002, mientras que sus exportaciones han declinado de 46.3% en 1993, a 40.7%, en 2002. Es muy probable que el aumento de dichas importaciones esté vinculado a los precios competitivos que ofrecen México y Canada, principalmente a través del comercio intraempresa de las filiales de corporaciones en dichos países. En el caso de México, sus exportaciones se han incrementado de 14.84% del comercio trilateral total, en 1993, a 23.66% en 2002, mientras que las importaciones subieron de 16.10% a 18.41% en esos mismos años, lo cual refleja que la economía
174 mexicana ha logrado obtener un superávit comercial dentro del TLCAN. Canadá exportó un 38.84%, en 1993, y 35.63% en 2002, mientras que sus importaciones bajaron de 31.62%, en 1993, a 24.38% en 2002 (véase la gráfica 1). Como hemos visto, la estructura del comercio trilateral está condicionada por el gran peso de la economía estadounidense, cuyas importaciones de 56.64% en el año 2001 dentro del TLCAN sobrepasan las de Canadá (24.18%) y las de México (19.18%). Desde otro ángulo, mientras que el comercio de México con Estados unidos ascendió a 75.02% de su comercio total (exportaciones más importaciones) en el año 2001, el de Estados Unidos con México fue 12.83%. El comercio de Canadá con Estados Unidos fue el 69.08% de su total en 2001, y el de Estado Unidos con Canadá de 18.29%. Esto nos lleva a la conclusión de que existe un grado de integración comercial desigual entre los miembros del TLCAN, en la que México y Canadá muestran una alta concentración de su comercio con Estados Unidos, mientras que éste ha desarrollado una mayor diversificación comercial con el resto del mundo.6 Si bien el sector externo de México ha sido el sector protagónico de la economía, ya que dentro del TLCAN México ha obtenido un superávit a partir de 1995 con sus dos socios, muestra un importante déficit con el resto del mundo7 en vista de que sus importaciones totales exceden, generalmente, a las exportaciones totales. Mientras las exportaciones mexicanas a los 6 En 1993 25% de las importaciones hechas por Estados Unidos provenía de sus socios del TLCAN y 75% del resto del mundo, mientras que en el año 2000 esta proporción había subido a 28.9% para el TLCAN y disminuido a 71.1% para el resto del mundo. En cuanto a exportaciones de Estado Unidos al TLCAN, en 1993 alcanzaron 28.7% y al resto del mundo 71.3%, y para el año 2000 habían aumentado a 36.5% al TLCAN y disminuido a 63.5% al resto del mundo. Esto indica que Estados Unidos ha aumentado el intercambio con sus socios del TLCAN en detrimento del resto del mundo. 7 México importó del resto del mundo 18,896 millones de dólares en 1993 y 57,808 millones en 2002, o sea un aumento de 305.9%, esto refleja una tendencia a la diversificación de sus importaciones. En cambio, las exportaciones de México al resto del mundo fueron 7,412 millones de dólares, en 1993, y 14,941 millones, en 2002, es decir un aumento de 201.6%, lo cual indica un déficit comercial con el resto del mundo a diferencia del superávit que obtiene dentro del TLCAN (Secretaría de Economía con datos del Banco de México).
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Fuente: The Ministry of the Economy with import data from Statistics Ca
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
700000
Comercio Trilateral Total Comercio México-E.U:A
Gráfica 1. Comercio trilateral entre socios del TLCAN (mill
175
176 socios del TLCAN subieron de 42,810 millones de dólares, en 1993, a 142,822 millones, en 2002, o sea un aumento de 333.6%, sus importaciones aumentaron de 46,470 millones de dólares, en 1993, a 111,140 millones, en 2002; es decir un aumento de 239%, por lo que en números absolutos el superávit comercial de México con sus socios del TLCAN fue de 31682 millones de dólares en el año 2002, en cambio el déficit con el resto del mundo ascendió a 39,679 millones de dólares, arrojando un saldo negativo en la balanza comercial de 7,997 millones8 (véase el cuadro 9). Por otra parte, y también muy importante, el desempeño del sector externo de México y su relación con los sectores productivos es insatisfactorio, en vista de que los productos exportados contienen un elevado porcentaje de insumos importados, aun cuando los productos para el mercado interno tienen un grado de dependencia de las importaciones, aunque menor. Las maquiladoras, por su misma naturaleza son las de mayor dependencia de la importación de insumos y de bienes de capital. Con fluctuaciones, el porcentaje de importación por cada dólar de exportación realizado por la industria maquiladora ha subido en el periodo del TLCAN: alcanzó 75.2% en 1993, 84.2% en la crisis de 1995 y 76% en 2002. Los insumos importados asociados a la exportación subieron significativamente de 37 centavos por cada dólar exportado, en 1993, a 54.2 centavos en 1998. Sumado a esto la importación de bienes de capital por empresas exportadoras hizo subir la dependencia a 58.6 centavos por cada dólar exportado, en 1998 (véase el cuadro 9). En el caso de la producción para el mercado interno, la dependencia de importaciones también ha subido de 5.2% en 1993, a 15.3% en la crisis de 1995, situándose en 10.4% en el 2002.9 Todo esto nos lleva a la hipótesis de la “maquilización” de la economía mexicana, a pesar de la justificación oficial y de las grandes corporaciones acerca de las bondades del TLCAN. Se 8 Las cifras del déficit con el resto del mundo aquí mencionadas difieren de las expresadas en la nota de pie anterior, en vista de la variación de la fuente de los datos. 9 El porcentaje se calculó dividiendo las importaciones con exclusión de la maquila entre el PIB neto de exportaciones, ambos en términos de dólares corrientes.
-18,464
5,803 -24,267 -25,909
5,410 -18,890 -20,899
25,215
22,080
-13,480
31,299
24,388
Balanza Comercial Maquiladoras Resto Sin Exp.Petróleo
79,346 20,466 58,880
65,366 16,443 48,923
Importaciones Maquiladoras Resto Bienes intermedios Asociados a exportación No asociados a exportación
1994
60,882 26,269 34,613
51,886 21,853 30,033
Exportaciones Maquiladoras Resto
1993
4,924 2,165 -1,334
7,089
17,668
40,753
72,453 26,179 46,274
79,542 31,103 59,079
1995
6,415 116 -5,123
6,531
22,214
49,675
89,469 30,505 58,964
96,000 36,920 59,080
1996
8,834 -8,212 -10,700
622
25,963
59,403
109,808 36,332 73,476
110,430 45,166 65,264
1997
1
1
Cuadro 9. México. Comercio exte (millones de dólare
177
1994
1995
1997
Porcentaje
1996
Importación/ Exportación 126.0 130.3 91.1 93.2 99.4 Maquiladoras 75.2 77.9 84.2 67.5 80.4 Insumos importados asociados a exportación 37.3 39.4 56.3 55.5 54.1 Bienes capital asociados a la exportación 3.2 2.9 4.2 4.3 4.5 Total asociado Exportación 40.5 42.3 60.5 59.8 58.6 p/ Cifras preliminares Fuente: grupo de trabajo integrado por el Banco de México, el INEGI, el Serv de Economía; Banco de México, Informe anual 1998, p.59. para datos de 1998.
1993
Cuadro 9. México. Comercio exte (millones de dólares) (conti
178
179 argumenta que entre 1994 y 1999 “la mayor actividad comercial se ha traducido en un considerable incremento del superávit exportador que pasó de 27.3 miles de millones de dólares (mmd) a 51.8 mmd.10 Ello ha permitido a la economía mexicana una mayor disponibilidad de bienes y servicios del exterior” (Banamex 2000: 322). Si bien el superávit de exportación permite financiar en parte las compras al exterior, la participación de importaciones asociadas a las exportaciones subió de 51% en 1993 a 55.34% en 2002. También hay que tomar en cuenta que la razón de las importaciones sin maquila al PIB neto de exportaciones (razón que indica la participación de las importaciones netas que utiliza la producción para el consumo interno) se ha doblado de 5.2% a 10.4%, de 1993 a 2000. Vinculado a esto se encuentra la vertiginosa carrera de las importaciones para el consumo interno, lo cual menoscaba la producción para el mercado interior. Los bienes importados que van al consumo aumentaron 270%, de 1993 a 2000.
1.6 Los resultados macroeconómicos desequilibrados del patrón de acumulación La crisis financiera de 1994-1995 tuvo un elevado costo social en términos de desempleo, disminución del gasto en desarrollo social y aumento de la pobreza, lo que todavía cargan en sus espaldas la mayoría de los mexicanos. No obstante, la configuración macroeconómica tan sólo refleja de forma parcial la pérdida de bienestar de la población, ya que el desempeño de la producción bruta (a precios constantes de productor de 1993) alcanzó un aumento anual medio de 4.55%, entre 1993 y el año 2000 (véase el cuadro 10). En términos per cápita, asumiendo un incremento de la población de 1.5%, el crecimiento fue de 3.05% anual. En cambio, el PIB (a precios de mercado constantes de 1993), tan sólo creció a una tasa anual de 3.1%, entre 1993 y 2000, y en términos per cápita 1.6%, lo cual arroja un 10 En 1994 el superávit exportador provino del petróleo 6,624 md, de la maquila 5,803 md y del resto 14,870. Para 1999 las cifras habían crecido a
1993 1,775,214 240,859 301,795 2,317,868 820,813 1,497,055 903,174 138,565 233,179 30,597 191,540
Concepto
Oferta Producción bruta a precios productor Importaciones C.I.F Margen de comercialización Oferta y Utilización
Utilización Demanda intermedia Demanda final Consumo privado Consumo de gobierno Formación bruta de capital fijo Variación de existencias Exportaciones F.O.B. 877,290 1,603,709 944,552 142,517 252,745 38,264 225,631
18,68,596 292,048 320,355 2,480,999
1994
Cuadro 10. México. Oferta y utilización de bienes y s Estructura porcentual y tasa anual (millones de pesos a precios d
180
2,259,661 496,417 386,225 3,142,303 1,140,040 2,002,263 1,022,391 152,692 300,220 42,390 4,84,570
1,071,311 1,887,579 980,561 146,920 278,788 50,269 431,041
1999
2,152,388 436,228 370,274 2,958,890
1998
Fuente: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Cuentas de biene tes, 2000, pp. 374-387 y 2002, p. 223, respectivamente.
Oferta Producción bruta a precios productor Importaciones C.I.F Margen de comercialización Oferta y utilización Utilización Demanda intermedia Demanda final Consumo privado Consumo de gobierno Formación bruta de capital fijo Variación de existencias Exportaciones F.O.B.
Concepto
Cuadro 10. (continuación)
181
182 crecimiento anual muy modesto, que ha inhibido la creación de empleo. Lo que sí muestran las cuentas agregadas de bienes y servicios es una economía desequilibrada, en la que el sector externo es el protagonista, como se constata en el cuadro 10. Las exportaciones crecieron a una tasa del 16.75% anual, entre 1993 y 2000, mientras que las importaciones aumentaron 14.05% en esos mismos años. En 1993 las exportaciones representaban 10.78% de la producción bruta y en 2000 alcanzaron 23.27%, mientras que las importaciones se mostraron más altas que las exportaciones con un 13.6% de la producción bruta, en 1993, y un 24.9% en 2000. En cambio, la demanda final, tan sólo creció a una tasa anual de 5.6%, entre 1993 y 2000, en vista del desempeño de sus componentes: la formación bruta de capital fijo sólo aumentó su participación en la producción bruta de 13.1% a 13.8%, en ese mismo periodo. El consumo agregado ha frenado la demanda final en vista de su tendencia decreciente, así el consumo privado bajó su participación en la producción bruta de 50.9%, en 1993, a 45.7%, en 2000 y el consumo de gobierno descendió de 7.8% a 6.5% de la producción bruta, en esos mismos años; sus tasas anuales de desempeño de 2.9% y 1.9%, respectivamente, son las más pobres dentro de las cuentas agregadas. Si observamos la cuenta de generación del ingreso en el periodo 1993-2001, nos percataremos de la gran brecha que separa al trabajo y al capital en la distribución del ingreso (véase la gráfica 2). Así mientras que el primero obtuvo cerca de una tercera parte del PIB, el segúndo alcanzó un 56.57%, en 1993 y un 57.74%, en 2001, y el gobierno capturaba impuestos de 8.7% del PIB en 1993 y 9.8%, en 2001. Las remuneraciones a los asalariados bajaron 2.28% en el periodo mencionado, mientras que el excedente bruto de operación ganó 1.17 puntos y el gobierno 1.11 puntos porcentuales en impuestos. Los subsidios también bajaron de 0.86% del PIB a 0.37% e igualmente la contribución de los empleadores a la seguridad social bajó de 2.17% del PIB a 1.72%. En suma, mientras que el PIB creció a un 3% anual en el periodo 1993-2000, la tasa del excedente bruto de operación quedó por arriba de la tasa del
183 PIB (3.4%), y la remuneración a los asalariados se rezagó con
un aumento menor de 2.2% anual. Gráfica 2. México. Cuenta de generación del ingreso (estructura porcentual) 1993
2001 34.75
32.47 57.74
56.57
10.16 9.54 -0.86
-0.37
Remuneraciones de asalariados
Impuestos a la producción e importación
Menos Subsidios
Excedente bruto de operación
Fuente: INEGI, Sistema de cuentas nacionales de México, Cuentas de bienes y servicios, 1988-1999 y 1996-2001, Aguascalientes, 2000, pp. 40-41 y 2003, pp. 40-41, respectivamente.
2. El modo de regulación de la economía liderado por las finanzas internacionales El financiamiento externo para salir de las crisis de 1982 y 1994 ha impuesto sus condiciones para el diseño de la política económica y para entronizar un modo de regulación11 liderado por las finanzas, las cuales han desbancado a la relación salarial que constituía una de las principales formas institucionales (FI) de la regulación burocrático-corporativa que por más de cuatro décadas coordinó la economía mexicana (cf. Soria 2000a para un análisis detallado de este modo de regulación). Entre 1983 y 1989, casi se congeló el financiamiento externo poste8,851 md, 13,339 md y 29,580 md, respectivamente (Banamex 2000: 323, cuadro 7). 11 Se puede calificar de modo de regulación en general, todo conjunto de procedimientos y comportamientos individuales y colectivos, que tenga la triple propiedad de: a) reproducir las RSP fundamentales a través de la conjunción de FI históricamente determinadas; b) sostener y orientar el régimen de acumulación en vigor y c) asegurar la compatibilidad dinámica de un conjunto de deci-
184 rior al apuntalamiento de la salida de la crisis de 1982. Una vez que se renegoció la deuda externa en 1989 y se reabrió el flujo de capital externo a México, se inauguró un modelo de estabilización sobre la base de un tipo de cambio sobrevaluado y el financiamiento externo especulativo. Básicamente, consistió en fijar el dólar como ancla nominal del peso, cuyo resultado fue la tendencia a la sobrevaluación del tipo de cambio a favor de la moneda mexicana, lo cual llevó al desequilibrio de la balanza comercial en vista de que favoreció las importaciones y frenó las exportaciones. A la vez se establecieron tasas de interés reales positivas y atractivas para el capital extranjero de cartera, el cual se utilizó para cubrir el déficit externo, cuyo elevado servicio alimentó la reproducción del esquema. El control de la inflación se ejerció no sólo a través de la política cambiaria, sino también mediante una política fiscal y monetaria restrictiva que frenó la inversión nacional y la creación de empleo. A diferencia de la inversión extranjera directa (IED), que en buena parte crea nuevas empresas y empleos, la de cartera por su carácter especulativo y de corto plazo no beneficia a la inversión real, ya que se utiliza por las empresas para aumentar dividendos y salarios, los que a su vez incrementan el consumo. Además, el servicio de la inversión en cartera aumenta el costo de financiamiento para las empresas. El problema de este modelo es que conserva latente el riesgo de crisis financiera, el cual se convierte en realidad cuando los recursos de cartera son retirados abruptamente del país. Los ejemplos más fehacientes de los peligros y excesivos costos de este modelo de estabilización son las crisis financieras de México en 1994-1995 y la de Brasil en 1998-1999. Veamos de manera sintética el desenvolvimiento y la aplicación del modelo de estabilización a través de las principales líneas de estrategia económica seguidas en México.
185 2.1. La crisis económica de 1994-1995 y la influencia del TLCAN El inicio del TLCAN se vio confrontado con problemas provenientes principalmente del propio proceso generado por la negociación y por la oposición que encontró, en los tres países firmantes, por parte de diversos grupos sociales. En el caso de México, la administración de Carlos Salinas supeditó la política económica a la firma y la ratificación del Tratado, lo cual propició una aguda fragilidad de la economía mexicana, sobre todo en el sector externo, como resultado del desequilibrante modelo de estabilización. Durante el sexenio de Salinas, la balanza comercial acumuló un déficit de 81,500 millones de dólares y la cuenta corriente de 101,400 millones; en cambio el PIB tan sólo creció un promedio cercano a 3% anual. Así, estos desbalances sólo se podían sostener con endeudamiento externo, el cual creció 43%, entre 1988 y 1994 (Vilas 1995: 7). El tipo de cambio continuó sobrevaluado y el saldo en cuenta corriente aumentó a 28,500 millones de dólares tan sólo en 1994. La fuga de capitales, principalmente nacionales, redujo las reservas extranjeras a poco más de 6 mil millones de dólares a principios de diciembre de 1994.12 Todo esto llevó a una abrupta devaluación y a tomar la decisión de hacer flotar el peso frente al dólar y demás monedas extranjeras el 20 de diciembre de 1994. La aguda crisis financiera atrapó al recién inaugurado gobierno de Ernesto Zedillo, quien estableció, en enero de 1995, un “Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Económica” (AUSEE) (en realidad fue un plan de choque) que incluyó una disminución del gasto público en 1995 de 5%, la contención salarial, el alza de la tasa de interés y la continuación de la flotación del tipo de cambio. En vista del deterioro de los indicadores macroeconómicos y la presión norteamericana para condicionar el paquete de salvamento crediticio de 50 mil millones de dólares (mmd) negociado con el gobierno de Estados siones descentralizadas, sin que sea necesaria la interiorización por los actores económicos, de los principios de ajuste del sistema (Boyer 1986a: 54-55). 12 Según la versión del Fondo Monetario Internacional (FMI), los grandes empresarios mexicanos fueron los que comenzaron a sacar cantidades signifi-
186 Unidos, el FMI y el Banco Mundial, la administración de Zedillo envió al Congreso de la Unión a principios de marzo el “Programa de Acción para Reforzar el AUSEE (PARAUSEE), cuyas medidas incluyeron un aumento en la tasa del impuesto al valor agregado (IVA) de 10% a 15%, disminución del gasto público, aumento en los precios de gasolina y electricidad, y fijación de un tope de 10% al aumento del salario mínimo, a pesar de que la inflación estimada para 1995 era de 55%. La tasa del PIB en 1995 se desplomó -6.2% y se recuperó en 1996 con 5.09%, sin embargo, esto no repercutió en la creación de puestos de calidad para la creciente fuerza de trabajo. Los puestos del sector formal disminuyeron en 741 mil en 1995, mientras que los sectores informales también se contrajeron en 882 mil trabajadores (véase el cuadro 2). La abrupta devaluación del peso, sin embargo, tuvo un importante efecto en las exportaciones mexicanas, las que aumentaron un 30.6% en 1995 y un 20.7% en 1996, mientras que las importaciones cayeron 8.7% en 1995 y se recuperaron en 1996, creciendo un 12.7% respecto del nivel de 1994 (véase el cuadro 9). Se podría concluir que la crisis de 1994-1995 fue producto del modelo de estabilización y la magnitud de la misma aumentó en buena parte por la fragilización de la economía provocada por la negociación y ratificación del Tratado. El corolario devaluatorio de la crisis le dio un impulso significativo al TLCAN por medio del comercio externo de México, liderado por las firmas extranjeras, pero a un costo exorbitante para el mercado interno vía el desplome del consumo y la formación bruta de capital fijo, así como el consiguiente aumento del desempleo y la exacerbación del ajuste de las finanzas públicas y un dramático aumento de la pobreza.
2.2 El desequilibrio externo reaparece y aumenta la vulnerabilidad financiera En los años siguientes las exportaciones mantuvieron su tendencia creciente, aunque en menor proporción, a pesar de que
187 remontada la crisis 1994-1995, el peso comenzó otra vez a sobrevaluarse en vista de que se volvió al modelo de estabilización por medio del tipo de cambio como ancla del sistema de precios.13 De 1995 a 1997 la balanza comercial presentó superávit, sin embargo, a partir de 1998 se presentan los déficit, aún cuando en 1999 y 2000 subieron de forma significativa las exportaciones petroleras por el aumento de su precio internacional. El déficit comercial se mantuvo en 2001 y 2002, a pesar de que en este último año las exportaciones petroleras subieron a 14,477 md. El déficit en cuenta corriente que en 1995 y 1996 se mantuvo bajo, comenzó otra vez su ascensión a partir de 1997, alcanzando entre ese año y el 2002 una media anual de 14,660 md. En suma, otra vez se ha presentado un significativo desequilibrio externo alimentado por el modelo de estabilización. Los desequilibrios del sector externo han sido cubiertos en buena parte con la inversión extranjera en cartera (IEC). Ésta sólo disminuyó 9,715 millones de dólares (md) en 1995, reiniciando su entrada en 1996, acumulando entre ese año y 1999 un total de 31,637 md. Con el comienzo de la recesión en septiembre de 2000 tuvo saldos negativos en ese año y en 2002 (véase el cuadro 5). De cualquier manera, la IEC acumulada en el mercado accionario siempre ha tenido saldos positivos, aún en 1995 en que bajó a 24.5 mmd, alcanzando un pico elevado en 1999 (66.7 mmd), lo mismo que algunos meses de los años 2000 (67.2 mmd en agosto), 2001 (63.7 mmd en mayo) y 2002 (66.9 mmd en marzo) de acuerdo con el Banco de México (Informe anual 2002, cuadro A64, con datos de la BMV). Como ya se expresó en la sección 1.2, la entrada de ahorro externo no sólo sustituye el ahorro interno, provocando un aflojamiento del esfuerzo de ahorro, sino también alimenta el consumo en lugar de la inversión productiva y eleva los costos cativas de capital y no los inversionistas extranjeros. Véase a Leopoldo Solís (1996: 178-179). 13 De acuerdo con Lecuona (1996: 94, citado por Toledo 1996:2), “la creciente apreciación real del peso fue compatible con el crecimiento de las exportaciones, porque se concentraron en las grandes empresas transnacionales productoras de bienes intensivos en mano de obra y en las maquiladoras, pero fue un factor que no pudieron remontar la mayoría de las empresas
188 financieros para las empresas recipientes y su servicio crea las condiciones para la reproducción del endeudamiento externo. Además, la IEC es una espada de Damocles que puede caer con la salida al exterior del capital extranjero invertido en la bolsa de valores. El modelo de estabilización, combinado con la política fiscal,14 también ha afectado el desempeño de las finanzas públicas, llevándolas a la disminución del ahorro del gobierno, al congelamiento de la inversión pública, y a problemas para financiar el gasto programable. Los ingresos presupuestarios como porcentaje del PIB disminuyeron en la mayoría de los años posteriores a 1993, como puede verse en el cuadro 12. Mientras que en 1993 los ingresos alcanzaron 23.1% del PIB, la media de los nueve años de vigencia del TLCAN apenas alcanzó 22.1%. Los ingresos tributarios bajaron en el periodo, sobre todo los provenientes del impuesto sobre la renta, que en 1993 llegaron a 6.6% del PIB (en valores básicos) tan sólo llegaron a una media de 5.6% entre 1993 y 1999 (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas 2002: 21). Los impuestos sobre el comercio exterior también han bajado lo que significaba un costo de oportunidad elevado.15 Los ingresos no tributarios aumentaron cerca de 2% del PIB en 1995, mexicanas dada la carencia de tecnología, sistemas de organización, mercadeo y cultura empresarial”. 14 Por el lado del gasto, la estricta disciplina fiscal ha llevado a la disminución de los subsidios y transferencias, la implantación de medidas de austeridad y eficiencia en la aplicación del presupuesto (con total predominio de la primera, pero no de la segunda) y por el lado de la inversión de forma errónea se han favorecido los proyectos de inversión con periodos cortos de maduración, dejando a la iniciativa privada el campo de las grandes inversiones de infraestructura, las que a menudo son rechazadas por su largo periodo de recuperación. Por el lado de los ingresos se fijaron objetivos de elevar la competitividad internacional del sistema tributario mexicano mediante la reducción de las tasas impositivas, la ampliación de la base de causantes y la simplificación de la administración fiscal. La disminución de las tasas del impuesto sobre la renta de 42% a 34% ha beneficiados, principalmente, a las grandes empresas con un costo fiscal importante para el fisco, mientras que la base de causantes sólo de manera marginal se ha ampliado, y en lugar de la simplificación fiscal se ha dado una “miscelánea” fiscal complicada. 15 En 1991 el impuesto sobre importaciones ascendió a 6.29% del valor de éstas, porcentaje que ha ido bajando hasta llegar a 1.43% en 2001. Si se calcula el impuesto que se hubiera recaudado con la tasa vigente en 1993 de 5.26%,
189 1996 y 1997, bajaron al nivel de 1993 en los años sucesivos. Pemex sostuvo sus ingresos en una media de 2.2% del PIB, entre 1993 y 2002, mientras que otros organismos y empresas que en 1993 alcanzaron 5.3% del PIB, bajaron a una media de 4.3% El gasto neto presupuestario prácticamente ha mantenido el nivel de 1993, que en ese año alcanzó 22.5% del PIB y en el resto del periodo una media de 22.8%. El gasto programable se mantuvo en este tiempo en una media de 16% del PIB. Se puede notar que el gasto de capital es sumamente bajo, llegando apenas a una media de 3.1% en el lapso 1994-2002. Esto obedece, en buena parte, a que el ahorro neto del gobierno general se deterioró en el periodo, reduciéndose a la mitad, de 4.5% del PIB en 1993 a 2.2% en 1999 (en valores básicos del PIB), como consecuencia de la menor captación de ingresos, fundamentalmente los tributarios (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas 2002: 21). El gasto no programable aumentó cerca de 1% en 1995, 1996 y 1997, pero posteriormente bajó al nivel de 1993. Dentro de esto, el costo financiero del gobierno alcanzó una media de 3.5% del PIB, la cual rebasa en 0.8% el nivel de 1993 (véase el cuadro 11). La recesión de la economía de Estados Unidos, que comenzó oficialmente en abril de 2001, ha profundizado la recesión mexicana que se inició en septiembre de 2000 (Heath y Ordoñez 2001), lo cual ha llevado a la disminución del comercio exterior en el TLCAN (véase la gráfica 1 y el cuadro 9), a la desaparición de un buen número de empresas maquiladoras la pérdida de empleo formal y a la incapacidad de la economía mexicana para crear puestos de trabajo formales para la nueva PEA. Así tan sólo entre enero de 2001 y octubre de 2002, el déficit de puestos formales alcanzó 1.5 millones, por lo que los nuevos entrantes al mercado de trabajo se ven obligados a crear o aceptar puestos precarios, sin prestaciones sociales, lo que lleva implícita la situación de pobreza, la cual muy probablemente ha elevado su incidencia durante periodo foxista a 2.6 millones de personas según estima Julio Boltvinik (2002). La recesión mexicana también ha sido profundizada por la política económica del gobierno de Vicente Fox, la cual ha sido exageradamente procíclica. Es factible afirmar que se puede
190 Cuadro 11. Ingresos, gastos y balances del sector público: 1992-2001 (por ciento del PIB) Concepto Ingresos presupuestarios Gobierno federal Tributarios No tributarios Organismos y empresas1 Pemex Resto
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 23.1 22.7 22.8 23.0 23.0 20.3 20.8 21.6 21.8 22.5 15.5 15.1 15.2 15.5 15.8 14.2 14.7 15.8 16.1 16.0 11.4 11.3 9.3 8.9 9.8 10.5 11.3 10-6 11.2 11.8 4.1 3.9 6.0 6.6 6.0 3.7 3.3 5.2 4.9 4.2 7.6 2.2 5.4
7.6 2.3 5.3
7.5 2.7 4.9
7.4 2.9 4.5
7-2 2.7 4.5
6.2 2.1 4.0
6.1 2.2 3.9
5.8 2.0 3.8
5.7 1.8 3.9
6.5 2.4 4.0
Gastos presupuestarios 22.5 23.1 22.9 23.1 23.6 21.6 21.9 22.7 22.5 23.7 Programable 16.1 17.2 15.4 15.7 16.2 15.5 15.3 15.7 15.9 17.2 Gasto corriente 13.0 13.5 12.1 12.0 12.8 12.4 12.5 13.0 13.3 14.0 Gasto de capital 3.1 3.7 3.2 3.7 3.5 3.1 2.8 2.7 2.6 3.2 No programable 6.4 5.9 7.6 7.4 7.4 6.1 6.6 7.0 6.6 6.5 Costo financiero 2.7 2.3 4.6 4.4 4.1 2.9 3.6 3.7 3.2 2.9 Participación a estados y municipios 3.0 2.9 2.7 2.8 3.0 3.0 3.1 3.2 3.4 3.5 Adefas y otros2 0.7 0.6 0.3 0.3 0.3 0.3 0.0 0.1 0.0 0.1 Balance presupuestario Balance extrapresupuestario Balance económico público de caja Balance económico primario de caja3
0.7
-0.3
-0.2
-0.1
-0.6
-1.2
-1.1
-1.1
-0.7
-1.2
0.0
0.2
0.2
0.1
-0.1
0.0
0.0
0.0
0.0
-0.1
0.7
-0.1
0.0
0.0
-0.7
-1.2
-1.1
-1.1
-0.7
-1.2
3.3
2.1
4.7
4.3
3.5
1.7
2.5
2.6
2.6
1.8
1 Excluye las aportaciones del ISSSTE 2 Incluye operaciones ajenas netas del gobierno federal 3 Se obtiene al deducir del balance económico el costo financiero de los
191 fincar una responsabilidad a la administración actual en vista del subejercicio del presupuesto programable, el cual en los primeros nueve meses de 2002 llegó a 73 mil millones de pesos.16 Esto no sólo ha inhibido la recuperación económica, sino que también ha golpeado de forma significativa el financiamiento de los sistemas de protección social, mientras que se ha protegido el pago de intereses de la deuda pública y se han socializado las pérdidas provenientes de la fraudulenta quiebra bancaria a través del Fobaproa.
3. ¿Quién es el que integra en el TLCAN? Como vimos en el segundo capítulo, respondiendo a la pregunta de ¿quién integra?, Perroux (1991: 687) apunta que sean cuáles sean las formas de integración y las precauciones para equilibrar jurídica y políticamente los derechos y prerrogativas de A (el país dominante) y de B (el país dominado), existen razones positivas para pensar que es A quien integra, ya que ejerce el liderazgo a través de su Estado nación y sus grandes corporaciones. En cuanto a la segunda pregunta ¿para beneficio de quién se opera la integración?, el espacio A, que toma ventaja de y sobrepasa al espacio B, dispone de beneficios de innovación y de beneficios de monopolio y oligopolio más elevados que los del espacio B. Esto no quiere decir que B (la economía integrada) no pueda obtener beneficios, pero estos presumiblemente serían menores que los obtenidos por A. Este tipo de integración es denominado por Perroux (1991: 695) como “satelización del espacio B por el espacio A”. Al aplicar el modelo de Perroux al TLCAN, se puede afirmar que el país que integra es Estados Unidos, tanto por el liderazgo de su Estado-nación como por el de sus ET. Con el advenimiento de la globalización el Estado del bienestar se ha visto desplazado por la forma neoliberal, cuyas derivaciones económisignifica que el fisco dejó de recaudar 106,379 millones de pesos, entre 1994 y 2001. 16 De acuerdo con datos del Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, tercer trimestre, de la SHCP, octubre de 2002, p. 27, asumiendo un ejercicio mensual proporcional se deberían ha-
192 cas y políticas han sido diseminadas de manera eficaz por el Estado-nación estadounidense apoyado por los organismos financieros internacionales a través del llamado consenso de Washington. A juzgar por el tamaño de su PIB comparado con el de Canadá y México, el predominio de Estados Unidos es contundente. Para realizar una comparación más adecuada, según Vidal (2004: 13-14), el PIB se puede estimar de acuerdo con la paridad del poder de compra (PPP); así, en 1994, primer año de operación del TLCAN, Estados Unidos alcanzó 84.3% del PIB de América del Norte, mientras que Canadá y México obtuvieron 7.9% cada uno. La disparidad entre los tres países no disminuyó para 2004, como puede verse en el cuadro 12. En cambio si el PIB se mide a precios constantes de 1995, con base en el dólar, la distancia es todavía más grande. En 2002 el PIB de México participó con 3.64% del PIB de la región mientras que Estados Unidos alcanzó 89.09% y Canadá obtuvo 7.27%. De acuerdo con estos porcentajes, en ese año la economía estadounidense era 24.5 veces más grande que la de México y 12.2 mayor que la de Canadá (ibid.: 12-13). El Estado periférico mexicano, que tiene un carácter dependiente y ha sido proclive a la ideología neoliberal desde la crisis de los años ochenta, presenta una peculiar dualidad: por una parte se ha mostrado muy dinámico al servir como vector de la expansión del capital internacional a través de las reformas estructurales que operaron la apertura económica, la privatización de empresas paraestatales, la desnacionalización del sistema bancario y la eliminación de restricciones a la inversión extranjera, lo cual ha transformado el patrón de acumulación y, por otra, ha sido extremadamente pasivo e impotente para aplicar medidas que atenúen el desmantelamiento industrial, la caída del mercado interno, el desempleo disfrazado y el creciente empobrecimiento de la población mexicana. Desde antes de la firma del TLCAN, los bancos, las instituciones financieras y los proveedores industriales estadounidenses se habían convertido ya en los acreedores más importantes de la deuda externa mexicana, tanto pública como privada. Con la entrada en vigor del TLCAN la dependencia financiera se ha
193 acentuado a tal grado que el gobierno de Estados Unidos y sus instituciones financieras, así como su intermediación frente a otras agencias financieras internacionales, se convirtieron en prestamistas de última instancia para apoyar la salida de la aguda crisis financiera de 1994-1995. Tan sólo en el lustro (19952000), la economía mexicana pagó 39,700 md de intereses por el servicio de la deuda externa, buena parte de los cuales se hicieron a los acreedores estadounidenses (El Financiero, 1212-2000, p. 3A con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público). En cuanto a las ET, éstas se han consolidado como el centro del nuevo patrón de acumulación secundario-exportador, lo cual ha acarreado el rompimiento de las cadenas productivas de la industria en vista del desplazamiento de la política económica hacía la maquilización de la economía.17 Durante la vigencia del TLCAN se han dado los cambios siguientes en la inversión extranjera directa (IED). El flujo anual de la IED pasó de un promedio de 3,947 millones de dólares en cada uno los cuatro años anteriores al TLCAN, a 10,564 md en el primer año del Tratado. De 1994 al año 2000 la economía mexicana recibió 70,269 md de IED, o sea un promedio anual de 10,038 md, de los cuales 74.2% proviene de Estados Unidos (Primer Informe de Gobierno del Presidente Vicente Fox, Anexo Estadístico: 241). De acuerdo con Guillén (2004: 161-162), las estrategias del las ET globales que operan en América del norte son las que deciden: 1) los cambios en la propiedad de los activos; 2) la ubicación sectorial y localización de las inversiones; y 3) el destino geográfico de los bienes que producen (mercado externo versus mercado interno; mercado norteamericano versus mercado mundial). ber gastado 769,911 millones de pesos y tan sólo se ejercieron 695,970, por lo que el subejercicio ascendió a 73,941 millones de pesos. 17 Arturo Guillén menciona (cf. capítulo 5, p. 111) que, “con la entrada en vigor del TLCAN se esperaba la desaparición gradual de las maquiladoras y su sustitución por una industria exportadora más sólida. Pero en vez de una industrialización de la maquila, se ha producido, por el contrario, una maquilización de la industria. La electrónica, la confección, la computación, las autopartes, etcétera; es decir, ramas completas de la actividad manufacturera
194 Cuadro 12. Región de América del Norte. Distribución del PIB por país y participación mundial. PIB basado en la paridad del poder de compra (PPP), 1990-2004 Año
1990 1994 2000 2004*
Porcentaje de América del Norte
Estados Estados Canadá México Canadá Unidos Unidos 84.3 84.3 84.4 84.2
8.2 7.9 7.9 8.0
7.5 7.9 7.7 7.7
México
Porcentaje América del Norte/ Mundo
1.9 2.0 1.8 2.0
25.2 25.5 25.5 24.8
Porcentaje mundial
21.2 21.5 21.6 20.8
2.1 2.0 2.0 2.0
*Cifras previstas Fuente: Gregorio Vidal (2004: 13) con información del FMI, World Economic Outlook Database, septiembre de 2003, página electrónica, en www.imf.org febrero de 2004.
El TLCAN, continúa Guillén, ha establecido las bases de operación del capital extranjero en sus capítulos XI y XVII, entre las que se encuentran: i) el trato nacional a los inversionistas extranjeros; ii) “protección adecuada y eficaz” a la propiedad intelectual de las ET; iii) se prohiben las normas de desempeño, tales como contenido nacional de los productos, preferencia en compras nacionales, procurar obtener saldos positivos en la balanza comercial de las ET; iv) cualquier obligación respecto a transferencia de tecnología; v) libertad total para los movimientos de capitales y transferencia de ganancias, regalías, intereses, ventas de activos y otros gastos; vi) en caso de diferendos, los países miembros tienen el derecho de recurrir a la instancia internacional de su elección, lo cual quita capacidad decisoria a los tribunales nacionales. Rozo y Pérez (2003: 210-214) efectuaron un balance del desempeño de la IED en el TLCAN, llegando a las siguientes conclusiones: Un primer elemento a resaltar es la alta rentabilidad de la IED en México y el hecho de que una porción creciente de ella se queda en el país por medio de la reinversión de utilidades. El margen de utilidad total en el periodo 1994-2000 equivale a 34.7% del monto que se registra como IED total. El corolario es que mientras el país se sumía en la peor crisis de la segunda posguerra, la IED alcanza-
195 ba su más alto nivel de utilidad en el periodo. En vista de la importancia de la reinversión de utilidades y la compra de empresas mexicanas, el capital fresco que entra al país se ha reducido de 64.6% del total de la IED en 1994 a 40.6% en 2000.
La mayor inversión es de Estados Unidos y Canadá, que aportan prácticamente dos terceras partes del total. En la inversión sobresale la actividad maquiladora que ya no se sitúa sólo en la zona fronteriza norte, sino que poco a poco incursiona a otros estados. En cuanto a productividad y su relación con la IED, el comportamiento muestra diferencias entre un sector y otro, así en “productos metálicos, maquinaria y equipo” donde la IED se concentra con cerca de 50% del total, la tasa pasó de 2.8% a 3.6% entre 1994 y 2000. No obstante, los resultados econométricos son adversos a la hipótesis de un efecto positivo de la IED sobre la productividad. Se puede decir, entonces, que se ha dado un cambio cualitativo a favor de la productividad, aunque esto no sea causado directa y linealmente por los mayores flujos de la IED. La maquila ha acentuado el interés de la IED en los últimos años; hacia 1999 la inversión en este sector ascendió a una cuarta parte de la IED, o sea cuatro veces más grande que en 1994 (Dussel, 2000: 38 citado por Cypher, 2001: 138). Mientras que en 1994 las exportaciones de maquiladoras fueron 8% mayores que el resto de la industria manufacturera, a mediados del año 2000 eran 25% más elevadas (ibid.: 139). Las exportaciones de México son encabezadas por dos industrias, la electrónica y la automotriz, siendo ligeramente mayores las de la primera, aunque esta confronta una balanza comercial negativa. El incremento de la producción de autos y autopartes en México ha sido principalmente por una reestructuración defensiva/ofensiva de las compañías estadounidenses en su lucha contra la industria automotriz japonesa. Por otra parte, entre 1990 y 1998, el comercio intraindustrial aumentó de 43% de las exportaciones a 49.3% (Dussel, 2000: 34, citado por Cypher, 2001: 143). La magnitud y la incesante tendencia del comercio intra-industrial implican la marginación de la base industrial de México y la subordinación tanto de la elite industrial mexicana como del Estado mexicano (ibid.).
196 4. Conclusiones Los pobres resultados de la economía mexicana obtenidos durante la vigencia del TLCAN pueden atribuirse al modo de regulación con dominación financiera, parte importante del cual es el modelo de estabilización, así como al dogmatismo neoliberal con el que se aplica, y a los errores de política económica, la pobre gestión de las políticas públicas y la corrupción. El Tratado se ha imbricado y dado continuidad a dicho modelo, lo que sumado al peso de la economía y del gobierno estadounidenses limitan los grados de libertad de la política económica mexicana. Donde la influencia del TLCAN es grande, radica en el desempeño y, por tanto, en el crecimiento o rezago de los sectores y ramas de la economía, sobre el sesgo en el desarrollo regional, la desnacionalización de las ramas industriales y de servicios más rentables, así como sobre la trayectoria dependiente y satelizada que está imprimiendo a la economía. Se puede afirmar que el TLCAN ha sesgado, junto con el modelo de estabilización, el desempeño agregado de la economía mexicana. Por una parte, el comercio exterior ha crecido a tasas anuales del triple (más de 15%) de la producción bruta (4.55%), mientras el consumo privado y el de gobierno en conjunto languidecen a tasas cercanas a 2.5%. El PIB per cápita ha crecido durante el periodo de vida del TLCAN a una tasa de 1.5%, la cual es sumamente raquítica para engendrar el empleo que necesita el crecimiento de la población. Aun cuando el comercio trilateral se ha doblado en los nueve años de vigencia del Tratado y que México casi ha duplicado su comercio dentro de éste, se ha incrementado la dependencia del mercado estadounidense al llegar a 75% su comercio total con el vecino del Norte. A pesar de que la economía mexicana ha alcanzado un comercio superavitario con sus socios del TLCAN, hay una dependencia de las importaciones del resto del mundo, generada en buena parte por las ET, la mayoría estadounidenses, que lleva a un importante déficit comercial. Una de las influencias importantes del TLCAN es que ha reforzado la reubicación de la actividad industrial hacia la frontera norte, cuyo resultado se refleja en un aumento de 2% en
197 su participación en el PIB nacional. En las regiones centro y centro-norte aumentó 0.5%, en cambio la región capital y el resto de las regiones ha perdido 2.5% en conjunto. También el Tratado está promoviendo una especialización en las industrias manejadas por las ET y las maquiladoras, como son los productos textiles, los metálicos, la maquinaria y equipo de transporte, equipos eléctricos y electrónicos. En el sector agrícola se ha dado una especialización en el subsector de legumbres, hortalizas y varios, en detrimento del subsector de cereales y oleaginosas, por medio del cual Estados Unidos está inundando el país con sus exportaciones subsidiadas. No obstante, la especialización más importante está en las industrias intensivas en trabajo cuyos coeficientes de exportación han aumentado 70%, mientras que las intensivas en capital han avanzado 64%, aunque los coeficientes de estas últimas son de la mitad de las primeras. La influencia del modelo de estabilización junto con las limitantes impuestas por el TLCAN han llevado a un debilitamiento de las finanzas públicas. Por una parte, los ingresos del gobierno federal han bajado, sobre todo los impuestos sobre la renta y al comercio exterior. A pesar de la mejoría de los precios del petróleo en algunos años, así como el aumento de la plataforma de exportación de Pemex, sus ingresos apenas sostuvieron una media de 2.2%, mientras que otros organismos y empresas perdieron un punto porcentual. El gasto público sostuvo una media de 22.8% del PIB en el periodo 1994-2002, sin embargo, la inversión pública apenas alcanzó una media de 3.1% del PIB. El ahorro neto del gobierno se redujo de 4.5% del PIB en 1993, a 2.2% en 1999, en vista de la baja en los ingresos tributarios y el aumento del costo financiero de la deuda pública. Durante la recesión que se ha extendido de septiembre de 2000 a principios de 2004, el gobierno de Vicente Fox ha realizado varios recortes del gasto público entre 2001 y 2003, además de que la Secretaría de Hacienda ha utilizado el subejercicio del presupuesto en algunos periodos para favorecer el control inflacionario.
198 El modelo de estabilización no tiene porvenir en vista de que establece contradicciones entre la política del tipo de cambio sobrevaluado y los equilibrios del sector externo, mientras que las elevadas tasas de interés contradicen la política de inversión y el equilibrio de las finanzas públicas. El mantenimiento artificial de los equilibrios macroeconómicos mediante los recursos externos de corto plazo tiene límites estrechos y mantiene un alto nivel de riesgo de caer en crisis financiera. Los desequilibrios vuelven, como ha sucedido después de la crisis de 1994-95 en la que la macrodevaluación y el apuntalamiento crediticio de Estados Unidos mantuvieron por dos años el equilibrio, pero al final de cuentas los déficit externo y fiscal están presentes. El modelo económico actual ha sido incapaz de producir los empleos formales necesarios para el bienestar de la población. Se afirma que alrededor de la mitad de los empleos formales creados están vinculados a las actividades exportadoras (Leycegui 2000: 45); sin embargo, los puestos formales creados entre 1993 y 2002 (2.9 millones) fueron insuficientes para incorporar 7 millones de personas que entraron al mercado de trabajo en dicho periodo. A través de las cifras del INEGI se puede constatar que 4.1 millones de trabajadores tuvieron que ir a los sectores informales, lo cual explica el aumento inexorable de la pobreza.
5. Líneas generales para una política económica alternativa Para empezar a salir de las crisis recurrentes y del estancamiento en que se encuentran la economía y la sociedad mexicanas, en vista de la continuidad en la aplicación de políticas en línea con el Washington consensus, es necesario comprometerse con cuatro tareas mayores que se desarrollarían en el corto, mediano y largo plazos. 1. Se requiere el cambio del actual modelo de estabilización por uno que fomente el crecimiento económico con estabilidad, a través de una transformación de la estructura pro-
199 ductiva que aproveche las potencialidades del mercado interno, los recursos naturales y energéticos, así como las ventajas competitivas para la exportación. 2. Un cambio en las relaciones internacionales que propicie la equidad y calidad de la integración regional con Estados Unidos y que persiga la diversificación de su comercio exterior, incrementando sus intercambios con otros países. 3. La redistribución del ingreso, el consumo y la riqueza, para elevar la satisfacción de las necesidades básicas de la población. 4. Profundizar el incipiente proceso de democratización en el que ha entrado el país para lograr el equilibrio de poderes, la eliminación de las relaciones corporativas y clientelares de sindicatos y empresarios con el Estado, así como la conformación de una ciudadanía democrática. Aquí abordaremos tan sólo algunas líneas generales vinculadas a la primera y segunda tareas, para la tercera y la cuarta véase V. Soria (2000a). En cuanto a la primera, es necesario eliminar el modelo de estabalización con desinflación competitiva, lo cual se podría realizar entre el corto y el mediano plazos, durante los que se eliminaría o reduciría sustancialmente, en forma gradual, el capital extranjero de cartera. Se requiere mantener la flotación cambiaria para evitar macrodevaluaciones y, a la vez, eliminar la política de los “cortos” aplicada por el Banco de México que mantiene la sobrevaluación del peso frente al dólar. La política cambiaria, más bien debería llevar a un tipo de cambio real ligeramente subvaluado para fomentar exportaciones y disminuir importaciones. Así, la política cambiaria recobraría su función de salvaguardar el equilibrio del sector externo y no la de la estabilidad de precios. Se necesita una política que lleve a tasas de interés real bajas para incentivar la inversión e inhibir la entrada masiva de recursos externos especulativos de corto plazo. Si esto no es suficiente, es factible aplicar mecanismos para cambiar la composición y periodo de permanencia de los flujos externos, por ejemplo, encaje legal sin retribución, o aún normas administrativa para la entrada y salida de recursos externos como se ha efectuado en Chile.
200 La política antiinflacionaria debe independizarse de la política cambiaria, estableciendo una canasta de medidas en las que cada una debe actuar en su oportunidad. El Banco de México ha sobre reaccionado para controlar el nivel de liquidez, no sólo mediante la utilización del “corto”, sino también con las operaciones de mercado abierto, así como los depósitos de regulación monetaria y depósitos especiales del propio banco central para adquirir divisas.18 Medidas tales como la concertación de expectativas pueden tener un efecto benéfico como método para controlar la inflación inercial. Los precios de industrias y servicios, tasas de interés y precios y tarifas del sector público se pueden establecer como guías (Calva 2000). Es factible crear externalidades por parte del sector público para evitar que las empresas presionen los precios, así como controles cuantitativos al crédito en caso de una demanda extraordinaria de recursos, o bien la intervención del banco central en la determinación de tasas de interés sobre los depósitos más líquidos de los bancos (Mantey 2002). También se puede reestablecer medidas que lleven a un sistema de crédito selectivo, así como el uso intensivo del redescuento para incentivar a sectores industriales prioritarios (ibid.). La política monetaria debe crear las condiciones para bajar la tasa de interés e incrementar moderadamente la liquidez de las empresas. Es necesario promover el aumento del ahorro público y privado para dirigirlo a la inversión. Los fondos de la Siefores los cuales han crecido significativamente con el ahorro de los trabajadores, deben de manera prioritaria ir a la inversión productiva y no al financiamiento de la deuda pública interna. Se necesita una reforma fiscal que privilegie el aumento de la recaudación de impuestos directos, a través de la eliminación del trato preferencial a los contribuyentes mayores, así como el aumento del número de contribuyentes. La preferencia neoliberal de gravar por medio de impuestos indirectos tienfuncionan casi totalmente como maquiladoras, manteniendo una conexión muy escasa con el mercado interno”. 18 La acumulación de reservas internacionales tiene un elevado costo para la economía mexicana, ya que los depósitos en la banca estadounidense que
201 de a beneficiar a las grandes empresas y a trasladar la carga fiscal a los consumidores.19 Para darle al Estado mayores grados de libertad, es necesario abandonar el objetivo de mantener un presupuesto equilibrado, por lo que sería conveniente “determinar las metas fiscales en función de la cuenta corriente de la balanza de pagos, o más precisamente de la cuenta corriente correspondiente a un alto nivel de utilización de los recursos de la economía”, aceptando llegar a un superávit fiscal cuando el sector privado tuviese déficit financieros, para poder contender con pasivos externos de manera solvente. De forma inversa, aceptar tener un déficit fiscal en años en que el sector privado tuviese superávit financiero (Guillén 1997: 217-218). La política comercial, en lugar de un libre comercio indiscriminado, podría utilizar los mecanismos no-arancelarios como acostumbran los países desarrollados para lograr un sistema administrado de importaciones que evite el déficit comercial. Para disminuir de modo significativo la dependencia tecnológica, es necesario planear la reconversión industrial, cuyos resultados en el mediano y largo plazos deberían desembocar en la creación de un núcleo endógeno de crecimiento con una base científica y tecnológica mayormente doméstica. Dicha reconversión podría tener como industrias estratégicas a Pemex y la Comisión Federal de Electricidad, las cuales junto con la producción de bienes básicos intermedios podrían funcionar como locomotoras de crecimiento. En el largo plazo también se pueden desarrollar proyectos para producir algunos bienes básicos de capital en los que la IED podría participar con tecnología de punta. Para frenar las importaciones masivas de la industria maquiladora de exportación, se debería promover e incorporar gradualmente la fabricación nacional de insumos a sus productos. La recuperación del poder adquisitivo de los salarios requiere no sólo del incremento de la productividad en la agricultura y rinden intereses cercanos a 3%, no compensan el endeudamiento externo cuyo costo es de 6% o más. 19 La preferencia del neoliberalismo por el uso de los impuestos indirectos, como el IVA, para proveer ingresos al Estado, tiene por base que no distorsionan los precios relativos de los productos comerciables que se expor-
202 la industria, sino también de que las empresas compartan sus frutos con los trabajadores. Esto alimentaría la demanda efectiva y a la vez contribuiría a controlar algunas de las causas estructurales de la inflación. La recuperación salarial será posible si los salarios crecen ligeramente arriba de la tasa de productividad, asimismo, si el empleo formal se incrementa y sustituye de manera gradual al trabajo informal. En cuanto a la modificación de las relaciones internacionales, se justifica la revisión y renegociación del TLCAN, en vista de que éste ha impuesto restricciones importantes a la política económica mexicana, ha agravado el desequilibrio regional y perjudicado a varios sectores, ha promovido la invasión de la inversión extranjera directa (IED), a través de la compra de empresas de capital nacional, no sólo en la industria, sino también en el comercio interior y en los servicios. Para avanzar en la autonomía alimentaria es necesario permitir a México el retiro del maíz, el frijol y el trigo del Tratado. El capítulo de inversiones debe retomar las normas de desempeño de la IED, para que se integre a sectores prioritarios y dinamice la economía mexicana. Las normas de propiedad intelectual deberán favorecer la transferencia de tecnología y no principalmente la salvaguarda de la propiedad y el control de la piratería. Es conveniente dar el paso a la formación de una unión aduanera, lo cual evitaría los costos de transacción y la pesada burocracia aduanera que implican la normas de origen. Una de las acciones que pueden apoyar el relanzamiento de la inversión pública es la disminución del servicio de la deuda externa, por lo que sería conveniente disminuirla de forma sustancial no sólo mediante su pago sino también a través de la renegociación con los acreedores extranjeros. Aparte del TLCAN, México tiene acuerdos bilaterales o multilaterales con otros países, bajo el supuesto que éstos van a dinamizar por sí mismos el comercio y el crecimiento económico. Se ha olvidado, sin embargo, que mientras no se produzcan internamente una parte importante de los bienes que el país importa para producir bienes finales, como son los bienes de capital y los intermedios, su balanza comercial va a ser deficitaria y que el financiamiento externo de tal déficit va a afectar
203 la balanza en cuenta corriente. Si bien es necesario que México diversifique sus relaciones comerciales, para disminuir la concentración del comercio exterior con Estados Unidos habrá que construir una política industrial unida a una política crediticia que favorezca la integración doméstica de la producción.
CAPÍTULO 5 UNA PERSPECTIVA DEL MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR)
En este capítulo se examinan los aspectos más importantes del Mercosur, desde sus antecedentes y fundación, su pronto ascenso en los primeros ocho años de operación, la crisis en que se vio envuelto a partir de 1999, hasta la recomposición actual que ha estado mayormente en función de la voluntad política de los países miembros, sobre todo de Argentina y Brasil. Así, en la primera parte se pasa revista a los antecedentes y fundación del Mercosur y se efectúa una caracterización del modelo de integración y de la estructura institucional del mismo. En la segunda se analiza el desempeño del Mercosur en su fase de ascenso y éxito, para luego pasar a la tercera parte a examinar su crisis y las causas de ésta. En la cuarta parte se da cuenta de las acciones más significativas para su relanzamiento y, por último, se vierten algunas reflexiones finales a manera de balance del desempeño del Mercosur y se hacen varias recomendaciones para su agenda futura.
1. Antecedentes y estructura institucional del Mercosur 1.1 Antecedentes de la conformación del Mercosur La constitución del Mercosur tiene como principal antecedente el interés de Brasil y Argentina —después de una prolongada disputa por el liderazgo regional— por lograr una integración regional que promueva el desarrollo económico. La vecindad geográfica y el crecimiento natural del intercambio de Brasil con sus vecinos, así como la necesidad de empujar la industrialización y relanzar el crecimiento, lo llevan a buscar la cooperación, la cual tuvo que remontar las dificultades de la
206 competencia política y económica con Argentina, en vista de la búsqueda de hegemonía regional por los dos países. Así, un acercamiento fructífero de Brasil con Argentina y Paraguay se realizó, en 1979, en términos del tratado para compatibilizar las cotas de las represas hidroeléctricas de Itaipú y Corpus Cristi. Posteriormente, Argentina y Brasil firmaron un convenio de cooperación nuclear en 1980. El marco inicial del proceso de integración regional, propiamente se dio en noviembre de 1985 con la Declaración de Iguazú entre Argentina y Brasil, que expresaba la voluntad de acelerar la integración bilateral mediante la creación de una Comisión Mixta de Alto Nivel (CEPAL 2002: 19). En julio de 1986 los presidentes Alfonsín, de Argentina, y Sarney, de Brasil, firmaron en Buenos Aires el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, en virtud de la cual se estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil, en cuya primera etapa se aprobaron 12 protocolos sectoriales, los que posteriormente se aumentaron a 24. Entre estos sobresalen los de las industrias de bienes de capital, la automotriz, la siderúrgica y la de alimentos (Lerman 2002: 102). En 1988 Argentina y Brasil, a pesar de las dificultades económicas y la pérdida de crecimiento por las que atravesaban, firmaron en Buenos Aires el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, cuya finalidad fue la de crear un mercado común entre los dos países, fijándose un plazo de diez años para eliminar todas las barreras arancelarias y no arancelarias recíprocas (ibid.). Hacia 1990 el nuevo gobierno de Collor de Mello efectuó un drástico cambio en la política de desarrollo económico, inclinándose hacia la apertura de mercados y la demolición del modelo de sustitución de importaciones, por lo que, convergiendo con orientaciones similares del gobierno de Menem, ambos firmaron en este año el Acta de Buenos Aires, mediante la cual adelantaron para diciembre de 1994 (en lugar del plazo de diez años), la constitución del mercado común. El Acta enfatizó el uso de mecanismos de corte liberalizante fundados en rebajas arancelarias, con reducidas listas de excepciones y estrictos ca-
207 lendarios, asimismo acentúo la reducción del grado de intervención gubernamental en los acuerdos sectoriales (ibid.: 103). De aquí a la constitución del Mercosur quedaba un corto camino. Como hemos visto, en los orígenes del Mercosur convergió el interés de las dos economías más grandes de la región, Argentina y Brasil, cuyos acercamientos sucesivos sentaron las bases de un acuerdo de integración de largo aliento que poco después se amplió a otros dos países. En el ánimo de cooperación económica de los miembros del nuevo esquema influyó el agotamiento de la industrialización sustitutiva de importaciones, así como la crisis de los años ochenta y su impacto económico y social que puso de manifiesto el peligro de depender del crédito de los países centrales. Se supuso que la integración podría ayudar a renegociar las deudas mediante la creación de un frente unido de deudores, pero esto nunca llegó a realizarse. Por otra parte, en esos años, los cuatro países que ahora forman el Mercosur conocieron una transición democrática después de un largo periodo de dictadura militar, lo que lleva a afirmar que las condiciones políticas fueron uno de los determinantes principales de su creación. El tratado de Asunción, firmado el 26 de marzo de 1991 en Paraguay, estipula que la democracia es una condición fundamental para pertenecer a éste, obligando a todos sus signatarios a defenderla (Schvarzer 1999: 82). El Tratado fue homologado ante la ALADI bajo la forma de Acuerdo de Complementación Económica número 18, el 21 de enero de 1992 (Lerman 2002: 105). El Mercosur constituye un acuerdo con objetivos de largo plazo muy amplios y tuvo, como ya hemos visto, de antecedente más cercano los acuerdos de comercio compensados entre Argentina y Brasil, negociados entre 1986 y 1988. A partir de 1990 se ingresó a una segunda etapa que sobrepasa el esquema de intercambios compensados para entrar a otra de liberalización comercial más fuerte. En 1991 Paraguay y Uruguay fueron admitidos como nuevos socios y se firmó el Tratado de Asunción para establecer un “mercado común” entre los cuatro países, el cual entraría en vigor al final de 1994. En diciembre de este mismo año el protocolo de Ouro Preto dió nacimiento a la etapa de unión aduanera, la cual entró en vigor a partir de
208 enero de 1995. Desde la firma y posterior ratificación del Tratado en los parlamentos, el Mercosur tomó una dinámica distinta: por un lado se amplía la participación de estados al sumarse dos nuevos miembros y por otro se establece un nuevo mecanismo de liberalización generalizada del comercio entre los socios. Los instrumentos utilizados fueron la ampliación automática de las preferencias arancelarias por periodos de seis meses (hasta alcanzar a finales de 1994 tarifas cero) y la previsión de acuerdos sectoriales de complementación industrial para negociar condiciones específicas. El proceso de integración evolucionó favorablemente en la primera mitad de los noventa, interesando a Chile y a Bolivia sumarse al Mercosur, siendo admitidos en 1996 en calidad de países asociados. El Mercosur se fijó horizontes más amplios que el TLCAN, ya que además del libre comercio de bienes y servicios, preveé la libre circulación de los factores de producción, el establecimiento de una tarifa externa común, la coordinación de políticas en foros tanto regionales como internacionales, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales en las áreas de comercio exterior, agricultura, industria, en el tipo de cambio y en las políticas fiscal, monetaria y de capitales; en servicios, aduanas, transporte, comunicaciones y otras áreas necesarias (Artículo 1 del Tratado). También es muy significativo que los Acuerdos Sectoriales hayan incluido en las negociaciones a representantes de las empresas y a los de sindicatos, además de los representantes gubernamentales en los sectores involucrados, lo cual le ha permitido alcanzar una mayor operatividad, como en el caso de la industria automotriz. El arancel externo común (AEC) se estableció en diciembre de 1994 en el Protocolo de Ouro Preto, constituyéndose una Unión Aduanera (UA) imperfecta, que posteriormente se espera evolucione hacia una UA más acabada. El AEC entró en vigor el 1 de enero de 1995 para 85% del universo arancelario, con un promedio de 14% y un máximo de 20% (Lerman 2001: 62). En los años siguientes, la tasa promedio ha evolucionado hacia 11%, tasas para insumos importados entre 6% y 12%, mientras que los productos de consumo final se gravan con aranceles entre 18 y 20% (CEPAL 2002: 20) En cuanto al restante 15%
209 del conjunto arancelario, cada uno de los países ha establecido aranceles distintos entre 0 y 35%. Las excepciones abarcan los bienes de capital, informática y telecomunicaciones.1 Si nos preguntamos qué fuerzas han sido las más importantes en la formación del AEC en el Mercosur, Olarreaga, Soloaga y Winters (1999: 22) concluyen que tanto los aspectos de economía política (mayor protección en un mercado ampliado, presiones de grupos de interés; y según expresamos arriba, un ambiente democratizador) como los términos de intercambio son importantes. La investigación de estos autores muestra que en el caso del Mercosur entre 6 y 27% de la variación explicada del AEC puede ser atribuida a efectos de los términos de intercambio. Aunque los efectos de economía política son más importantes, no hay que dejar fuera a los términos de intercambio. También encontraron evidencia de que el proceso de negociación entre los miembros del Mercosur para fijar el AEC ha llevado a la internalización de estos últimos efectos. A medida que los miembros tendieron a importar productos similares, la internalización de la externalidad positiva representó una fuerza creciente en el AEC.
1.2 Modelo y características institucionales del Mercosur El paradigma que cobija en buena parte al Mercosur es el estructuralista latinoamericano, elaborado por la CEPAL, el cual considera la integración regional como parte sustantiva del desarrollo económico y social deliberado, en tanto medio para fomentar la industrialización, ampliar mercados, aprovechar tan. En otras palabras, que no se grave el comercio exterior y que los consumidores reciban el peso de la imposición. 1 Fueron admitidos tres grupos de productos como excepciones al AEC: 1) bienes de capital con un arancel de 14% que fue alcanzado en 2001 (Paraguay y Uruguay a partir de 2006); 2) bienes de informática y telecomunicaciones con un arancel de 16% a ser alcanzado en 2006; 3) listas de excepciones nacionales, con convergencia gradual al AEC hasta fines de 1999 (CEPAL 2002: 20). A estas excepciones hay que añadir el azúcar, único producto que no ha sido objeto de negociaciones. A fines de 2000, Argentina y Brasil acordaron que las negociaciones sobre el azúcar abarcarían todo el sector azucarero incluyendo
210 economías de escala, disminuir la dependencia tecnológica y aumentar el bienestar social (véase el diagrama 1). Sin embargo, también la propuesta de construir un mercado común está emparentada con el modelo europeo de integración económica, el cual se enmarca en un esfuerzo de gradual unificación, más de tipo comunitario en el que no se excluya ninguno de los factores de producción. No obstante, con la llegada de Collor de Mello y de Menem a la presidencia de sus respectivos países, además de los vientos de apertura económica reforzados por la negociación del TLCAN, llevaron al naciente esquema sudamericano en los primeros años noventa, a pensar en las bondades del acuerdo de libre comercio. De hecho, la rápida desgravación arancelaria configurada a partir del Acta de Buenos Aires de 1990 estuvo contagiada de un acento neoliberal innegable.2 Diagrama 1. Mercado Común del Sur (Mercosur) Paradigma
Modelo
Metas
Objetivo
Estructuralista (contagio del paradigma neoliberal)
Unión aduanera Mercado común
Comerciales Inversión Servicios Fuerza de trabajo
Desarrollo económico y social de liberado
Estructuralismo Latinoamericano Nuevo regionalismo
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 9)
su alcohol. No obstante, Argentina ha prorrogado por cinco años la protección al azúcar (ibid.: 21). 2 La liberalización significó un cambio en la estrategia de integración que se incorporó al Mercosur, ya que se abandonaron los principios de gradualidad, flexibilidad, simetría, tratamiento preferencial frente a terceros países, la armonización progresiva de políticas y la participación, que habían sido planteados por Argentina y Brasil en el Programa de Integración, Cooperación y
211 Aunque el título del esquema es el de Mercado Común del Sur, según el Tratado éste no quedaba constituido a la fecha de su firma en marzo de 1991, sino después de un periodo de transición que llegó a término al final de diciembre de 1994. Luego de este periodo, los miembros no conformaron un mercado común, sino una unión aduanera (UA), la cual se ha calificado de liberación de comercio intrarregional de bienes, mas no de servicios (von Moltke y Ryan (2001: 1), aun cuando el artículo primero del Mercosur, arriba resumido, sí incluye estos últimos. La conformación de un mercado común en el que circulen libremente todos los factores productivos, queda entonces, para el largo plazo.3 La estructura jurídico institucional del Mercosur es de carácter intergubernamental, la cual se completa con una serie de protocolos, entre los que figura el de Ouro Preto que, junto con el Tratado de Asunción, establecen la estructura institucional, la cual como apuntan von Moltke y Ryan (2001: 1-2), se desarrolla a partir de dos ejes principales: 1. El Mercosur como entidad jurídica autónoma, independiente de sus estados partes. Esto implica que goza de personalidad jurídica de derecho internacional y por lo tanto puede, en uso de sus atribuciones, realizar todas las acciones necesarias para lograr sus objetivos [según el artículo 35 del Protocolo de Ouro Preto]. 2.
Desarrollo (PICE) firmado en 1986. En el Mercosur se pasó a un acuerdo de desgravación lineal y automática de 20% anual para culminar el 31 de diciembre de 1994 con la liberalización total del comercio, concediendo un año más para Uruguay y Paraguay (Lerman 1999). 3 La libre circulación del capital y la fuerza de trabajo es más difícil de conseguir que la circulación de mercancías, por lo que constituye un objetivo de largo plazo. En el caso del primero, las condiciones en que se debe dar la integración se fijaron en el Protocolo para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones en el Mercosur, así como en otro Protocolo para las Inversiones Provenientes de Estados no Partes del Mercosur. En cuanto al segundo, ya desde el Tratado de Asunción quedaron incorporados los aspectos migratorios y laborales para regular la movilidad de la fuerza de trabajo intrazona, complementándose posteriormente con la creación del Grupo de Trabajo No. 10, encargado de los asuntos laborales, empleo y seguridad social, el cual avanzó en la elaboración de una Carta Social para proteger los derechos de los trabajadores, que dio lugar a la adopción definitiva de la Declaración Sociolaboral del Mercosur por la Cumbre Presidencial celebrada en diciembre de 1998. También, desde 1997, se aprobó el Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur, que contiene disposiciones específicas secto-
212 El Mercosur como asociación de carácter intergubernamental. Esto significa que, a diferencia de otros esquemas como es el caso de la Unión Europea, los estados partes no han cedido parte de su soberanía legislativa o judicial en la asociación y las decisiones dentro del bloque se toman por consenso.4
Los órganos de gobierno del Mercosur previsto en el Tratado de Asunción son los siguientes (Lerman 2002: 105): 1. Consejo Mercado Común (CMC) está a cargo de la orientación política y el cumplimiento de sus objetivos. Se reúne a nivel presidencial, con la presencia de los ministros de economía y los cancilleres de los respectivos países (véase el diagrama 2). 2. Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo del Acuerdo, está constituido por representantes ministeriales (economía, banco central, relaciones exteriores), coordinados por la cancillería de cada país. Se reúne cada tres meses y los coordinadores lo hacen una vez al mes. 3. Secretaría Administrativa (SAM) del Grupo Mercado Común, cuya cede está radicada en la ciudad de Montevideo, está a cargo de un director electo por el GMC y designado de manera formal por el CMC, por un periodo de dos años y sin posibilidad de reelección. 4. Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), establecida por la reunión de Ouro Preto, vela por la aplicación de los instrumentos de política comercial común, tanto en el ámbito intramercosur como con respecto a terceros países. 5. Foro Consultivo Económico y Social (FCES), establecido a partir de la reunión de Ouro Preto, constituye el órgano de representación de los sectores sociales y económicos, tiene una función consultiva y expide recomendaciones que deberán ser consideradas por el GMC. riales con relación a movimientos de personas físicas proveedoras de servicios, servicios financieros y servicios de transporte terrestre, aéreo y por agua. 4 Para solucionar los diferendos, el Protocolo de Brasilia establece el mecanismo de solución de controversias del Mercosur, que se complementa con el Procedimiento de Reclamos ante la Comisión de Comercio previsto por el Protocolo de Ouro Preto y el Procedimiento de Consultas ante la misma comisión. Del análisis de este sistema se desprende que no fue posible incorporar en el Mercosur una instancia jurisdiccional supranacional, independiente, para la solución de controversias; por el contrario, se ha privilegiado un sistema de
213 Diagrama 2. Estructura institucional del TLCAN Paradigma
Liberal
Carácter
Intergubernamental Comisión de libre comercio Secretariado
Objeto político
Estado-nación. E.U. busca construir un bloque económico
Comités, subcomités y grupos de trabajo
Derecho internacional Institucionalismo neoliberal Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 10).
2. El desempeño del Mercosur en la etapa de ascenso5 El Mercosur tuvo un excelente dinamismo hasta antes de la crisis brasileña de 1998-1999, ya que el comercio intraregional pasó de 3,639 millones de dólares en 1990 a 10,057 millones en 1993, o sea, una expansión de 176%; para 1997 el intercambio intra mercosur se había incrementado a 20,583 millones de dólares, o sea un aumento adicional de 102%. (Véase el cuadro 1). Hacia 1995 Argentina absorbía casi 9% de las exportaciones brasileñas, por lo que devino el segundo socio comercial de Brasil, después de Estados Unidos. Paralelamente, es el principal comprador de productos agropecuarios y manufacturados argentinos (Rodríguez 1997: 150). La aceptación de Chile y Bolivia, como países asociados, le daba al Mercosur en 1997 un PIB conjunto de 1,178 billones de dólares y un mercado potencial resolución basado en las negociaciones y búsqueda de consensos entre las partes
214 de más de 200 millones de consumidores (Secretaría del Mercosur, Montevideo: 1998). En cambio las exportaciones de los países miembros del Mercosur, a otros países o bloques de países, tuvieron un dinamismo menor entre 1993 y 1998. Mientras las exportaciones intramercosur se doblaron, es decir, aumentaron 102%, las exportaciones fuera del Mercosur crecieron tan sólo 38.7%. Las exportaciones a la Unión Europea todavía ocupaban el primer lugar, en 1996, seguidas de las exportaciones a Estados Unidos, y en tercer lugar al propio Mercosur; para 1998 el primer sitio correspondía a este último y el segundo y tercero lugares a la Unión Europea y a Estados Unidos, respectivamente,6 aunque a partir de la crisis brasileña de 1999 las exportaciones intramercosur empiezan a perder nivel, pasando en 1999 y 2000 a segundo lugar y al tercero en 2001 y 2002 (véase el cuadro 1). En relación a las importaciones que realizó el Mercosur en el periodo 1993-1998, la Unión Europea ha conservado el primer lugar como proveedor, seguida, alternativamente por el abastecimiento intramercosur y el de Estados Unidos. A partir de la crisis brasileña de 1999, este último se afirma en el segundo lugar, mientras que las importaciones intramercosur pasaron al tercero (véase el cuadro 2). El intercambio entre México y el Mercosur ha sido pequeño y deficitario para el primero, como puede constatarse en los cuadros 1 y 2. Mientras que el Mercosur aumentó sus exportaque, en última instancia, prevé la constitución de un tribunal arbitral (ibid.). 5 Esta sección se basa, en buena parte, en Soria (2003). 6 El intercambio con la UE es muy importante para el Mercosur. En cambio, el peso de este último en el mercado europeo es reducido, alcanzó apenas 1.1% de su comercio total en 1999. Una de las razones de la asimetría es la Política Comercial Común (PCC) y la “jerarquía de preferencias” de la UE, la cual se deriva de los numerosos acuerdos con sus socios comerciales, por lo que la posición del Mercosur en dicha jerarquía es bastante desfavorable. (Castilho 2001: 1). Aunque desde 1995 en Barcelona el Mercosur firmó con la UE un acuerdo para negociar una zona de libre comercio entre las dos partes, ésta ha avanzado lentamente. En un encuentro reciente entre el comisario europeo de comercio, Pascal Lamy, y el canciller basileño, Celso Amorim, acordaron presentar las “ofertas completas”, el 20 de septiembre de 2004, y tratar de terminar las negociaciones en octubre de 2004. El Mercosur quiere mejorar el ingreso de sus productos agropecuarios a la UE y ésta espera una mejor oferta
12,001 4,786 2,072 2,714
1,374
10,741
16,743 3,041
13,427
50,113
62,114
1,258
9,321
14,448 2,795
11,853
43,986
54,043
1994
10,057 4,311 1,796 2,515
1993
70,494
56,051
17,425
17,560 3,579
10,653
656
14,443 6,178 2,757 3,422
1995
74,998
57,969
17,992
18,090 3,586
11,331
962
17,030 6,008 2,888 3,120
1996
83,239
62,656
19,693
19,341 3,654
11,699
1,078
20,583 7,191 3,219 3,971
1997
81,356
61,007
17,576
20,091 2,885
12,178
1,290
20,349 6,986 3,002 3,984
1998
73,615
58,458
15,993
19,169 2,746
13,501
1,395
15,157 5,653 2,835 2,818
1999
2
1
Excluye al Mercosur y a México Incluyer Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, Perú y Venezuela. Fuente: CEI con base en INDEC, SECEX, Secretaría Administrativa del Merco
México Estados Unidos Unión Europea Japón Resto Mundo Total extra Mercosur Total general
Total intra Mercosur ALADI 1 Chile Otros 2
Países de destino
Cuadro 1. Exportaciones del Merco (millones de dólares)
215
16,29 1 3,671
11,74 9 46,37 3 58,08 3
11,53 8 36,75 7 45,84 3
11,55 0
8,612
10,82 4 3,253
641
11,71 0 2,470 1,255 1,216
1994
617
9,086 1,913 988 925
1993
61,75 5 75,75 0
6,744
30,71 2 4,321
15,34 7
1,254
13,99 5 3,376 1,733 1,642
1995
17,84 3 66,09 7 83,29 4
22,08 1 3,759
17,24 2
1,569
17,19 7 3,603 1,599 2,004
1996
19,88 7 76,38 9 96,88 0
25,27 6 5,019
20,55 3
1,857
20,49 1 3,798 1,782 2,016
1997
18,02 1 74,81 1 95,28 7
26,52 4 4,955
20,40 1
1,644
20,47 6 3,266 1,604 1,662
1998
15,95 2 64,45 9 79,88 5
22,98 2 3,816
17,28 0
1,158
15,42 6 3,271 1,413 1,859
1999
86
69
20
4,
20
18
1,
4, 1, 2,
17
20
1
Excluye Mercosur y Méxic o. 2 Incluye Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador y Fuente: CEI con base en INDEC, SECEX, Secretaría Administrativa del Merco
Total extra Mercosur Total general
Japón Resto Mundo
Unión Europea
México Estados Unidos
Chile Otros 2
ALADI 1
Total intra Mercosur
Países de destino
Cuadro 2. Importaciones del Mercosur 1993-2002 (m
216
217 ciones a México en cerca de 45%, entre 1993 y 2002, este último disminuyó sus exportaciones al Mercosur en similar porcentaje. Las difíciles relaciones comerciales de México con los países del Mercosur viene desde la adhesión de México al TLCAN7 (Clavijo 2001: 67) y se manifiestan en las dificultades del Mercosur para negociar como bloque con México, así como por las diferencias entre Brasil y México relativas al acceso a mercados. Las relaciones de México con los miembros del Mercosur, empezaron a mejorar en diciembre de 1999, cuando se llegó a una significativa ampliación del acuerdo con Uruguay que liberó más de 90% del universo arancelario. Desde el año 2000, Brasil y México negociaron un acuerdo transitorio sobre el sector automotor, fijando cuotas de intercambio y un arancel de 8 ad valorem a las importaciones de vehículos que cumplieran con las reglas de origen. En febrero de 2001 se alcanzó un nuevo acuerdo entre estos dos países en el sector de autopartes (ibid.). En julio de 2004 el presidente Vicente Fox asistió a la cumbre del Mercosur celebrada en Puerto Iguazú, Argentina, donde presentó la solicitud de México para integrarse a ese bloque (El Financiero, 21-7-2004, p. 18). Posteriormente, México fue admitido no como asociado, sino tan sólo como “observador”. Mientras el Mercosur incrementó el intercambio entre sus miembros entre 1990 y 1998, abría la posibilidad de una integración regional que se basara en un crecimiento endógeno, más que un aumento promovido por las exportaciones hacia los Estados Unidos. La fuerte expansión de la inversión extranjera dentro del Mercosur reforzaba la posibilidad de una integración orientada “desde dentro” (Marques-Pereira 1998: 6). Las preferencias comerciales tendieron a ser vistas por los en servicios y avanzar en los temas de inversiones y compras públicas (El Financiero, 13-9-2004, p. 29). 7 Los miembros del Mercosur, sobre todo Brasil, argumentaban que de acuerdo con el artículo 44 del Tratado de Montevideo, México debería de haber extendido a los demás miembros de la ALADI las ventajas otorgadas a sus socios del TLCAN. Posteriormente hubo un entendimiento que aceptó la exención de las obligaciones plasmadas en el artículo 44, acordando que las partes deberían estar dispuestas a negociar indemnizaciones. En vista de las dificultades para que el Mercosur negociara en bloque con México, la XIII reunión del Consejo del Mercado aprobó la adopción de medidas individuales con relación a la prórroga de los acuerdos bilaterales vigentes. Brasil, sin embargo,
218 brasileños y por varios de sus vecinos como definidas geográficamente y relativamente locales, enfoque que en esos años se incorporó al Mercosur. No obstante, el patrón actual de sus flujos de comercio sugiere que los intereses comerciales de Brasil en el largo plazo pudieran extenderse más allá de las fronteras subregionales (Coes 1996: 84).8 Brasil podría ganar más que los otros miembros del Mercosur en términos de un acuerdo preferencial con Estados Unidos, además de que es el más afectado por el desvío de comercio en el mercado norteamericano como resultado del TLCAN (Bouzas 1996: 104).9 No obstante, hasta ahora, la posición oficial brasileña ha sido más escéptica ante la idea de negociar un acuerdo con Estados Unidos. Es probable que una de las motivaciones de Brasil para acelerar la conformación del Mercosur estuvo vinculada al anuncio de formación del ALCA. Todavía más, en 1994 el gobierno brasileño propuso la creación de un Mercado Común de América del Sur ampliado, el cual promovería en una primera etapa la convergencia de acuerdos preferenciales de comercio en la subregión, como un paso previo para una convergencia hemisférica con el ALCA. No obstante, el retraso en la plurilateralización de las preferencias preexistentes ha diferido este objetivo para el futuro (Bouzas 1996: 105). no aplazó su acuerdo con México; Uruguay y Paraguay lo hicieron por un año y Argentina tan sólo por seis meses (Clavijo p. 67). 8 Esta opinión empata con la observación de Rodríguez, (op. cit. p. 150): “la vocación mostrada desde hace mucho tiempo por Brasil hacia un comercio más global, y más recientemente por Argentina, puede haber favorecido la apuesta del Mercosur por el regionalismo abierto que parece vislumbrarse en la actualidad”. En años recientes, Brasil envía alrededor de 30% de sus exportaciones a la Unión Europea, entre 20% y 25% a Estados Unidos, porcentajes similares a la América Latina, y entre 15 y 20% a los países del Este de Asia. 9 El artículo de Bouzas publicado en el verano de 1996 analiza la eventualidad de que Estados Unidos hubiera decidido ampliar el TLCAN a toda Latinoamérica y señala que el costo de exclusión resultaría más elevado para los países sudamericanos que para los de América Central y el Caribe, por lo que suscitaría posiblemente conductas “defensivas” para no quedar afuera, sobre todo por parte de las economías pequeñas. Es en este contexto que Brasil pudiera beneficiarse más que los otros miembros del Mercosur, tanto porque es la economía más grande de la subregión como porque el TLCAN lo había afectado más que a los otros miembros. La alternativa planteada por Bouzas en un contexto de regionalismo abierto sería que el Pacto Andino y Chile
219 2.2 La inversión extranjera directa y de cartera en el Mercosur En los países del Mercosur y en Chile el flujo neto de capitales privados en la segunda mitad de los ochenta alcanzó un promedio cercano a los 3 mil millones de dólares, dando un salto a 21 mil millones de dólares entre 1990 y 1996, cuadruplicándose en 1998. Dentro de estos flujos la IED alcanzó el primer lugar, promediando cerca de 50% de los flujos privados a mediados de los noventa y 70% hacia el año 2000, mientras que los ingresos oficiales se redujeron de un 20% a principios de los ochenta a un porcentaje mínimo en el año 2000 (CEI 2003: 27). Como puede observarse en el cuadro 3, en Argentina el flujo neto de capitales privados (como porcentaje del PIB) se sextuplica en el periodo 1991-1995 respecto al de 1986-90 y se dobla en el lapso 1996-2000. En Brasil aumenta ocho veces durante 1991-1995 respecto al periodo anterior y se duplica en el periodo de 1996-2000, aunque los porcentajes son menores en Brasil que en Argentina. Chile, por su parte, muestra los porcentajes más elevados, mientras que Paraguay y Uruguay los más bajos. Los flujos de inversión privada en cartera que recibe América Latina tuvieron un fuerte incremento desde principios de los años noventa, en un ambiente de liberalización financiera promovida por los países desarrollados, acompañado de la intención, por parte de las compañías que manejan fondos de jubilación, de seguros y mutuos de inversión que operan en esos países, de obtener rendimientos más elevados en las naciones emergentes. Los países del Mercosur también recibieron importantes incrementos de inversión privada en cartera, la cual fue utilizada en buena parte para cubrir sus déficit externo y fiscal, producidos por el modelo de estabilización. Así, de acuerdo con las estadísticas del FMI (CEI 2003: 29), entre 1991 y 1998 Argentina recibió 95,680 millones de dólares y Brasil 132,552 millones en ese mismo periodo. Tales flujos se convirtieron en negativos para Argentina, lo que resultó entre 1999 y 2001 en cerca de 16 mil millones de dólares, mientras que en Brasil
Argentina Flujo neto privado Flujo neto privado IED Flujo neto privado de inv. acciones Flujo neto privado préstamos Flujo neto oficial Brasil Flujo neto privado Flujo neto privado IED Flujo neto privado de inv. acciones Flujo neto privado préstamos Flujo neto oficial Chile Flujo neto privado Flujo neto privado IED Flujo neto privado de inv. acciones Flujo neto privado préstamos Flujo neto oficial
País
7.3 0.9 0.0 6.4 0.7
2.6 0.8 0.0 1.8 0.5
3.0 0.4 0.0 2.6 0.1
1980-1985
19
Cuadro 3. Flujo neto de capitales al Merco (por ciento del PIB promedio de ca
220
3.0 0.6 0.0 2.5 0.3
Uruguay Flujo neto privado Flujo neto privado ied Flujo neto privado de inv. acciones Flujo neto privado préstamos Flujo neto oficial
19
Fuente: Centro de Economía Internacional, con base en FMI, UNCTAD y CEPA
1.6 0.4 0.0 1.3 2.3
1980-1985
Paraguay Flujo neto privado Flujo neto privado ied Flujo neto privado de inv. acciones Flujo neto privado préstamos Flujo neto oficial
País
Cuadro 3. Flujo neto de capitales al Merco (por ciento del PIB promedio de cada peri
221
222 fueron todavía positivos, pero muy por debajo, al sumar tan sólo 8,129 millones en ese último periodo. Chile, a diferencia de Brasil y Argentina, recibió una cantidad mucho menor, la cual ascendió a 10,921 millones de dólares entre 1991 y 2001, habida cuenta de su economía más pequeña, pero también de que impuso un impuesto indirecto específico (un encaje no remunerado en el Banco Central) y un tiempo mínimo de permanencia a la entrada de capitales externos de corto plazo.
2.3 La crisis financiera de Brasil y el impacto en el Mercosur No cabe duda que los efectos del Plan Real sobre el ingreso y la incidencia de la pobreza, un año después de su puesta en marcha, fueron muy positivos, pero que con base en una política de estabilización que lleva interconstruidos los desequilibrios fiscal y externo, en 1998 encuentró sus límites en vista de la fragilidad macroeconómica que provocó. Es evidente que el plan estabilizador permitió una mejoría inequívoca de renta, llevando a un buen número de personas (3.7 millones) a escapar de la línea de pobreza. La reducción de la proporción de pobres de 38% a 28% para el conjunto de seis regiones, que corresponde a 11 millones de habitantes, evidencia un retorno al nivel de 1990, aunque al separar las metrópolis regionales se encuentran diferencias significativas (Rocha 1996: 19).10 No obstante, subsiste el hecho negativo de que a pesar de la reducción del número de pobres, éstos tenían en 1996 un ingreso medio más bajo que el verificado en el primer mes del plan de estabilización. Dentro del bloque hegemónico alrededor del gobierno de Cardoso, se impuso un “fundamentalismo liberal”, sobre todo entre el lanzamiento del Plan Real y marzo de 1995, que buscó acabar con la era nacional desarrollista de Getulio Vargas. Aun cuando entre 1995 y 1998 se aplicaron medidas compensatorias, convergieran con el Mercosur en un Área de Libre Comercio de Sudamérica, aunque esto no lo veía fácil de realizarse. 10 De acuerdo con Rocha, en Recife y Porto Alegre baja el porcentaje de pobres, pero crece el número absoluto de éstos; en Salvador y Sao Paulo se incrementa tanto la proporción de pobres como su número absoluto; mientras
223 más dentro de un desarrollismo liberal, los ejes de la política económica continuaron bajo el fundamentalismo liberal: “el ajuste fiscal ‘definitivo’ fue siempre postergado a lo largo del gobierno FHC, la valorización cambiaria y los elevados intereses fueron convertidos en elementos permanentes de estabilización” (Sallum 1999: 38). Por otra parte, el gobierno de FHC se caracterizó desde un principio por las difíciles relaciones con el movimiento sindical, sobre todo con la Central Única de Trabajadores (CUT) por su vinculación con Luiz Inácio Lula da Silva en las elecciones y su posterior oposición a los planes de privatización y reforma del Estado. La denuncia de la Convención 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual trata de proteger a los trabajadores despedidos por las empresas, también contribuyó a deteriorar dichas relaciones. Esto se considera como parte de una política más general de flexibilización numérica del mercado de trabajo, con el objeto de disminuir los costos de trabajo y crear condiciones para la generación de empleos. La flexibilización de la legislación laboral fue ganando fuerza en el gobierno de FHC, la cual fue puesta en acción por medio de proyectos de ley y medidas provisorias. Estas últimas fueron una especie de decreto presidencial que en un plazo de treinta días podían convertirse en ley, o en caso de no hacerlo, podían ser vueltas a presentar, por lo que se convirtieron en un mecanismo legislativo del cual abusó el Poder Ejecutivo. Las medidas provisorias concentraron su atención en la flexibilización de las formas de contratación, en la jornada de trabajo y en la remuneración (Von Bulow 1998: 8). Aun cuando la crisis brasileña fue catalizada por el contagio proveniente de la crisis rusa de agosto de 1998, fue la fragilidad de la economía generada por la política de estabilización la causa principal de la crisis. Esta política ancló el tipo de cambio al dólar, propició la sobrevaluación de la moneda, el desequilibrio fiscal y del sector externo,11 así como elevadas tasas de interés para atraer las inversiones externas que a su que en Belo Horizonte y en Rio de Janeiro baja la proporción y el número absoluto de pobres. 11 El déficit en cuenta corriente alcanzó una cifra récord de 34.6 billones en 1998, aún cuando las autoridades afirmaban que no era motivo de preocu-
224 vez, cubrirían dichos desequilibrios, pero que no se pudo sostener cuando sobrevinieron la salida de capitales y los ataques especulativos al real. El plan de salvamento de 41.5 billones de dólares, con fondos del FMI, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y 20 gobiernos nucleados alrededor del Banco de Pagos Internacionales (BPI), tuvo como contrapartida un vasto programa de reducción de los déficit públicos. No obstante este primer programa no convenció a los inversionistas,12 por lo que después de las dificultades en el Congreso para aprobar las medidas propuestas y la decisión de Itamar Franco para decretar una moratoria de la deuda de su Estado con el gobierno federal, la administración de Cardoso decidió dejar flotar el real en enero de 1999. El gobierno se comprometió frente al FMI a reducir la inflación en 5% anual y a obtener un excedente primario del sector público entre 3 y 3.5% del PIB, contra 2.6% previsto en el plan inicial. El desempeño del sector externo brasileño que había tenido un incremento continuo desde 1991, tanto al interior como fuera del Mercosur, tendió a deteriorarse en 1998 y sobre todo en 1999, recuperándose en términos globales entre 2000 y 2002, pero no dentro del Mercosur, a pesar del relanzamiento de éste en 2000. La estrepitosa caída de las exportaciones brasileñas intramercosur entre 2000 y 2002 fueron compensadas con las exportaciones extramercosur (véase la gráfica 1). En términos porcentuales, las exportaciones intramercosur tendieron a la baja cerca de 2% en 1998 y 23.6% durante 1999, mientras que las extramercosur bajaron 3.8% y 2.4%m, respectivamente (véase el cuadro 4). En 2000 el intercambio con los países del Mercosur subió 14%, pero en 2001 bajó 17.7% y en 2002 se desplomó 48%. En términos absolutos la caída de 4,422 millones de dólares intramercosur entre 2000 y 2002, fue pación, en vista de que estaba financiado en más de 50% por la inversión extranjera directa. 12 A pesar del plan de salvamento del FMI, la desconfianza de los inversionistas no desapareció en vista de que la estabilidad del real necesitaba de una baja inflación, lo que a su vez presionaría para mantener la sobrevaluación del tipo de cambio. Además, los intereses netos sobre la deuda externa tenían un elevado nivel en 1998 (11.5 billones de dólares), así como los dividendos
1994
1995
Total Intra Mercosur
1993
Fuente: CEI en base a Indec, SECEX.
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
1996
1998
Total Extra Mer
1997
Gráfica 1. Exportaciones de Brasil 1991-2002 (millo
225
10,09 2 31,69 6 35,79 3
10,77 4
10,09 6
15,49 7 29,31 1 31,62 0
1,114
758
6,933
624
10,92 8 33,16 8 38,55 5
10,19 0
995
7,843
455
5,387 1,645 1,110 9,294
4,097 1,459 924 8,448
2,309 1,194 677 1,847
402
3,659 952 776
3,040 543 514
1,476 496 337
464
1993
1992
1991
Fuente: CEI con base en SECEX.
Total extra Mercosur Total general
Resto Mundo
México Unión Europea
Canadá Estados Unidos
TLCAN
Países de destino Argentina Paraguay Uruguay Total intra Mercosur Com. Andina Chile
12,28 1 37,62 4 43,54 5
12,20 2
1,050
8,816
5,921 1,775 999 10,36 7 501
4,136 1,054 732
1994
14,47 5 40,35 2 46,50 6
12,91 2
496
8,683
461
6,154 2,115 1,210 9,640
4,041 1,301 812
1995
14,29 5 40,44 2 47,74 7
12,83 6
679
9,183
7,305 1,888 1,055 10,36 8 506
5,170 1,325 811
1996
15,01 8 43,94 7 52,99 4
14,51 4
828
9,276
9,047 2,530 1,197 10,68 8 584
6,770 1,407 870
1997
51
42
12
14
1,0
9,7
5
8,8 2,4 1,0 11
6,7 1,2 8
19
Cuadro 4. Exportaciones de Brasil 1991-2002 (mi
226
227 compensada con el aumento de 9,698 millones en las exportaciones extramercosur en esos mismos años (véase el cuadro 4). Sin embargo, la crisis económica y financiera de 1999, no trastocó el bloque hegemónico en el poder, aunque el ala desarrollista del bloque tomó cierta fuerza.13 Se observa, pues, que el bloque neoliberal continuó hasta el final del mandato de FHC14 como el principal tomador de decisiones y forjador de políticas públicas y en los primeros seis meses del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, este no ha escapado de la hegemonía política liberal (Sallum y Kugelmas 2003: 5). La administración de Lula ha profundizado la política económica del segundo gobierno de FHC, cuando menos en tres aspectos: 1) un ajuste fiscal más fuerte y una política monetaria más rígida; 2) se retoma el programa de reformas interrumpido por Cardoso: la reforma de la seguridad social (de carácter liberal), la tributaria, la laboral y la autonomía del Banco Central; 3) a pesar de que en la campaña pagados al extranjero de 6 billones de dólares hicieron dudar a los inversionistas de la bondad del plan de ajuste (Cordonnier 1999: 21). 13 De acuerdo con Eli Diniz (2000: 98-100), el segundo mandato de FHC se inició con la profundización de las disidencias internas en la base de sustentación del gobierno, al contrario de lo que ocurrió durante su primer mandato, cuando la gobernabilidad fue asegurada por el éxito de la estabilización vía el Plan Real. Uno de los ejes del debate fue la controversia de “estabilización vs desarrollo”, que tuvo lugar en mayo de 1999. En el debate se delinearon claramente dos corrientes: de un lado la visión “desarrollista”, que abogaba por una mayor participación del Estado en el estímulo a los sectores productivos y en la reglamentación y fiscalización de la competencia con el capital extranjero, además de la necesidad de una política industrial capaz de fortalecer las empresas nacionales y garantizar la recuperación y el crecimiento. De otro lado, la visión neoliberal que reclamaba la prioridad de la austeridad fiscal, la continuidad de las privatizaciones, así como la profundización de la internacionalización de la economía, el libre mercado y la disminución de la intervención estatal. 14 La gestión del primer gobierno de FHC se aproximó a lo que se denomina “fundamentalismo de mercado” y acabó penalizando fuertemente al sector productivo, obligado a ajustarse de forma acelerada a los niveles mundiales de productividad, así como ampliando el endeudamiento público y la fragilidad financiera de Brasil frente a las crisis financieras internacionales (mexicana, asiática y rusa). En el segundo gobierno se abandonó la política de ancla cambiaria y se estableció una rigurosa política fiscal, se obtuvo financiamiento del FMI en 2001 y en 2002 que evitó la crisis cambiaria y lenta e irregularmente el gobierno de FHC fue hacia una política “liberal desarrollista”. A pesar de los esfuerzos del gobierno, el crecimiento económico fue muy bajo y el desem-
228 electoral Lula y el Partido de los Trabajadores (PT) prometieron hacer de la política social el centro de sus acciones, ésta no se ha diferenciado de la del gobierno anterior. El programa de “Hambre Cero” hasta ahora es poco más que un “eslogan publicitario” y deja mucho que desear como realización concreta que anuncie con claridad una nueva fase de política social (Sallum y Kugelmas 2003: 10). El gobierno de Lula ha enfrentado una situación paradójica: por una parte, sus esfuerzos para desactivar la oposición de empresarios y mercados financieros expresada en el proceso electoral, lo llevaron a sobrereaccionar por medio de un aumento del superávit primario de finanzas públicas de 4.25%, el mantenimiento de tasas de interés elevadas y la indiferencia frente a la sobrevaluación cambiaria, lo cual tiende a empeorar la situación económica y social. Por otra, aún cuando tuviera éxito en pasar en el Congreso las reformas estructurales, los grados de libertad que el desempeño de la economía le da al gobierno, comienzan a generar tensiones sociales, las cuales será difícil de desactivar, a menos que haya un viraje hacia el populismo y la vinculación del gobierno con las masas. Lo peor sería que el viraje fuera hacia el autoritarismo (Sallum y Kugelmas 2003: 18-19).
3. La crisis del Mercosur En vista de la caída en 1999 de cerca de 26% del intercambio intramercosur, en diciembre de 2000, la XIX Reunión del Consejo Mercado Común adoptó una Declaración Presidencial en la que de forma oficial se anunció el relanzamiento del Mercosur. Se acordaron metas de inflación máxima de 5% entre 2002 y 2005 y 4% después de 2006, excepto para Paraguay; mientras que la deuda fiscal neta del sector público consolidado para el Mercosur, Chile y Bolivia, no debía sobrepasar 3% del PIB en 2002. Hasta 2003, Brasil gozaría un periodo de transición con una tasa máxima de 3.5%. En 2005 se definirá la futura trayectoria, la cual será decreciente a partir del promedio para 2002-2004. También se aprobó una reducción del arancel ex-
229 terno común de 0.5% a partir de enero 2001 y otro de 2.5% a ser discutido en la siguiente reunión del Consejo Mercado Común (BID/INTAL 2002: 24-25). Aun cuando se contemplaba alcanzar metas comunes de convergencia macroeconómica, las medidas fueron mayormente de carácter puntual y estuvieron más de acuerdo con los necesidades coyunturales de cada país (Bouzas 2002). A pesar de las medidas para el relanzamiento del Mercosur, en 2001 se presentó una caída de 11.6% en el intercambio entre sus miembros y un desplome de casi 34% en 2002 (véase el cuadro 1). Las exportaciones de Argentina y Brasil dentro del Mercosur comienzan a caer ligeramente en 1998, mientras que las de Paraguay sufren una inflexión a la baja desde 1997, y las de Uruguay bajan a partir de 1999. Como se puede apreciar en la gráfica 2, Brasil se muestra por arriba de Argentina en sus exportaciones entre 1991 y la mitad de 1994, superándolo después esta última desde ese año hasta 2002. Aunque con el relanzamiento del Mercosur los cuatro países tuvieron un repunte en 2000, todavía por debajo de 1998, en 2001 caen todos y 2002, excepto Paraguay que tuvo un aumento insignificante (véase la gráfica 2). En cuanto a las importaciones durante el periodo de vigencia del Mercosur, éste se abasteció en 27.7% de la Unión Europea, 21.0% de los Estados Unidos, 31.4% del resto del mundo (incluido Japón) y tan sólo 19.9% del propio Mercosur. Así, los países miembros siguen dependiendo, en buena parte, de las importaciones de bienes de capital e insumos de producción provenientes de Europa y Estados Unidos (véase el cuadro 2). En términos agregados, las exportaciones totales del Mercosur tuvieron su punto más elevado en 1997 y su punto más bajo en 1999, creciendo de manera continua en los siguientes tres años. Este incremento se debió al pronunciado crecimiento de las exportaciones extramercosur entre 2000 y 2002, que fue capaz de absorber la baja de las exportaciones intramercosur. La crisis del Mercosur tiene causas múltiples, por una parte la evolución “dispareja” de sus dos miembros más grandes, sobre todo en relación a sus regímenes cambiarios, en vista de que Brasil mantuvo un tipo de cambio flotante desde 1999, mien-
1992
Argentina
1991
1993
Fuente: CEI en base a SECEX.
0
2000
4000
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8000
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1995
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1997
1
Gráfica 2. Exportaciones Intra Mercosur 1991-2002 (m
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231 tras que Argentina sostuvo uno fijo hasta principios de 2002. El estancamiento de Argentina desde 2000 y la crisis por la que todavía atraviesa esta nación la indujeron a tomar una serie de medidas arancelarias y no arancelarias con el objeto de frenar sus importaciones y promover sus exportaciones; asimismo, Brasil aplicó varias medidas para administrar su comercio exterior. Esto llevó a la dispersión arancelaria con respecto al AEC, agravándose las controversias comerciales entre ambos países (BID/INTAL 2002: 22). Por otra parte y de manera fundamental, las diferencias en objetivos y estrategias de Argentina y Brasil respecto a su comercio exterior, así como la débil institucionalidad del esquema de integración, agudizaron la crisis del Mercosur. Veamos enseguida los argumentos más importantes acerca de las causas profundas de dicha crisis. De acuerdo con Roberto Bouzas (2002: 1-2), el Mercosur ha sido una experiencia exitosa de integración regional en términos de los estándares de los países en desarrollo, ya que ha contribuido a consolidar un ambiente de paz y democracia en el Cono Sur, así como al establecimiento de vínculos económicos más estrechos entre sus miembros. Sin embargo, en la actualidad el proceso de integración atraviesa por una profunda crisis que viene desde antes de las crisis económicas de sus miembros y que está vinculada a dos factores principales: a) la gradual erosión de los objetivos comunes que impulsaron a los Estados a involucrarse en el proceso de integración regional, y b) la consecuente pérdida de foco y de capacidad para jerarquizar los problemas de política subyacente. La progresiva disolusión de una visión de proyecto común y la consecuente pérdida de foco regional han transformado la agenda de negociación del Mercosur en una mera agregación de demandas nacionales”. Los miembros del Mercosur han visto frustradas sus expectativas de proyección de sus intereses en el ámbito internacional, debido a las medidas unilaterales y discrecionalidad de su política interna que a menudo chocaban con los objetivos previstos para el Mercosur. Aunque este rasgo no fue exclusivo de Brasil, el mayor peso de su economía tuvo un impacto signifi-
232 cativo en la relajación de los objetivos. La pérdida de foco del proceso integrador se expresó nítidamente en el frustrado “relanzamiento” de mediados del año 2000. En lugar de enfrentar la implementación del arancel externo común, la mejora en la coordinación y conducción de las negociaciones comerciales externas y el tratamiento de los impactos sectoriales provenientes de las turbulencias financieras, los miembros se enfrascaron en medidas puntuales que recogían demandas nacionales sin orden ni jerarquía de prioridades (Bouzas 2002: 4). Otra interpretación del impasse en el Mercosur (BID-INTAL 2002), expresa que éste tiene, en primer lugar, una clara dimensión política que puede ser puesta en términos muy simples: el Mercosur no constituye, ni para Brasil ni Argentina, la única estrategia posible de sus economías en el escenario internacional. Brasil dispone de por lo menos dos opciones alternativas, la primera, busca insertarse en el mundo de forma autónoma; la segunda, intenta promover una alianza estratégica con los países de su entorno, con el objetivo de consolidar su liderazgo en la región y garantizar una proyección del país en el escenario internacional. En esta segunda opción, el Mercosur constituye una condición necesaria pero no suficiente, ya que necesitaría de la adhesión de los demás países de América del Sur. Esto constituye un condicionante que tal vez explica la baja predisposición de Brasil para consolidar el núcleo y la clara preferencia por el ejercicio de un liderazgo de carácter más informal, de bajo costo y poco intensivo en reglas e instituciones. Argentina, por su parte, también contempla como proyecto estratégico alternativo al Mercosur, la posibilidad de una inserción autónoma en la economía mundial, parecida a la de Chile, que trata de reducir costos de importación, promover la especialización en pocos sectores, explorar nichos de mercados que demanden uso intensivo de mano de obra calificada, firmar acuerdos de libre comercio con el mayor número de socios posible e intentar preservar un acceso preferencial al mercado brasileño. La problemática actual del Mercosur tiene también una dimensión institucional, diagnóstico en el que muchos analistas están de acuerdo. La falta de instituciones y normas legales
233 genera conflictos entre los miembros y dificulta la solución de problemas. Los dos participantes con economías más pequeñas, Paraguay y Uruguay, se quejan de que el predominio de normas “laxas” tiende a favorecer a los socios más grandes, en vista de su mayor capacidad para imponer soluciones. En cambio, Brasil se queja de que el actual sistema de decisión, que se basa en el consenso, otorga a las economías menores un poder excesivo (BID/INTAL 2002: ii). Bouzas (2002: 5) critica las desviaciones e insuficiencias del proceso de integración al señalar que “un problema clave del Mercosur hoy, no es que se trate de una unión aduanera ‘incompleta’, sino que es también una precaria área de libre comercio”, sobre todo por la inestabilidad en las reglas de acceso a los mercados, la parálisis en el tratamiento de una serie de restricciones no tarifarias con efectos distorsionantes sobre el comercio y la ineficacia normativa. El relanzamiento del Mercosur requiere del compromiso político de los gobiernos con el proceso de integración y concentrarse en un número pequeño de áreas y para evitar la congestión de metas y objetivos. Tres son las áreas que debe privilegiarse de acuerdo con Bouzas (ibid.): a) cuestiones vinculadas con el acceso a mercados, b) la política comercial frente a terceros países, y c) mecanismos de creación de reglas e implementación de decisiones (ibid.: 7). En cuanto a esto último, el BID y el INTAL (Ibid: iii) sugieren que para reforzar la estructura institucional del Mercosur se requiere: i) la creación de comités técnicos; ii) la institución de un Tribunal Arbitral dotado de mayor independencia y que conceda una cierta estabilidad a sus miembros; iii) el establecimiento de plazos o de procedimientos tipo fast-track para la incorporación de normas a los ordenamientos jurídicos nacionales, y iv) la creación de un organismo común de defensa de la competencia.
4. La recomposición del Mercosur Aun cuando el relanzamiento del Mercosur en el año 2000 no alcanzó sus objetivos en vista de la crisis argentina de 2001 y
234 los problemas económicos de Brasil, se hicieron algunos avances en el campo institucional, en especial desde febrero de 2002 con la firma del Protocolo de Olivos, y el acercamiento político y la solidaridad de los países miembros, sobre todo ante los embates del FMI y del Tesoro de Estados Unidos que dificultaron el arreglo de la crisis financiera argentina. Esta solidaridad campeó en la XXI Reunión del CMC del Mercosur, efectuada en Buenos Aires en julio de 2002, con la presencia de los estados parte, los estados asociados Bolivia y Chile y la participación del presidente mexicano Vicente Fox (Moya 2003: 8-9). El acercamiento político de los presidentes Kirschner y Lula da Silva ha sido muy significativo para relanzar el Mercosur, en vista de su declaración de otorgarle una importancia prioritaria y estratégica a su fortalecimiento. En lo institucional, la reunión del CMC acordó transformar la Secretaría Administrativa en una Secretaría Técnica con funciones y responsabilidades más complejas respecto a la organización de los aspectos logísticos de las reuniones, a informar del cumplimiento de los acuerdos, a desempeñar las tareas que le soliciten el GMC, el CMC y la Comisión, entre otras funciones. También se resolvió poner en operación al Tribunal de Arbitraje Permanente, creado por el Protocolo de Ouro Preto; se creó un Instituto Monetario que trabajará para alcanzar el objetivo político de una moneda común; se decidió establecer una fecha para la creación del Parlamento del Mercosur, con vistas a fortalecer la estructura institucional, jurídica y política del esquema, acercarse a la ciudadanía y estudiar las posibilidades de ampliarlo al resto de América del Sur (Moya 2003: 10-11). También se han creado cuatro grupos de trabajo: 1) sobre asuntos consulares y jurídicos; 2) sobre circulación vial no comercial; 3) sobre el registro común de automotores y conductores, y 4) sobre armas pequeñas y ligeras (ibid.: 13). En la Cumbre de Asunción de junio de 2003 se acordó la profundización del Mercosur con objetivos que agilizan lo comercial y la coordinación macroeconómica, e incluye temas políticos, sociales, educativos y culturales. Así, en el documento “Objetivos 2006”, se incluyen: 1) el Programa Político, Social y Cultural, con relación a la sociedad civil, el Parlamento del
235 Mercosur, el Instituto Social, el Mercosur ciudadano y actividades culturales; 2) el Programa Nueva Integración, cuyos ámbitos son la educación, la ciencia y la tecnología, así como la integración fronteriza (ibid.: 11). Además, en marzo de 2003 se decidió hacer efectiva la aplicación directa de la normativa Mercosur a los ordenamientos jurídicos de los estados partes, la cual manda la aplicabilidad inmediata de las decisiones del Mercosur. Esto exige la adecuación de los derechos internos a los contenidos del Acuerdo, por lo que el estado parte que no cumpla incurrirá en responsabilidad internacional (ibid.: 14).
5. Reflexiones finales La voluntad política de Argentina y Brasil expresada en 1990 de acelerar su integración y llegar a una unión aduanera en cinco años en lugar de diez, llevó al Mercosur a lograr un impulso extraordinario. En sus primeros ocho años de vida, el Mercosur fue el principal beneficiario de la liberalización comercial y la inversión, doblándose el intercambio de 1993 a 1998, alcanzando en este último año 20,349 millones de dólares. Este avance significó un aumento de la interdependencia entre los cuatro miembros, sobre todo de Argentina y Brasil. Sin embargo, el debilitamiento de la voluntad política de los países del Mercosur para avanzar en la administración del arancel externo común y en la institucionalización del esquema de integración, así como para resolver los problemas comunes producidos por los choques externos y la caída en crisis de las dos economías más grandes, se reflejó en el desplome del intercambio intramercosur sobre todo en 2001 y 2002, después del fallido relanzamiento del año 2000. En Brasil, el gobierno no tuvo la capacidad para promover una política de atención a la gestión del funcionamiento del Mercosur, lo que privilegió, en los hechos, sus relaciones económicas con Europa y Estados Unidos, así como sus problemas macroeconómicos coyunturales. Por su parte, Argentina pareció darle más importancia a sus relaciones de intercambio con
236 otros países fuera del Mercosur y tratar de resolver sus problemas domésticos. El comportamiento de estas dos economías refleja que su estrategia frente al Mercosur perdió peso en la estrategia de intercambio con otros esquemas y países. En lo que va de este nuevo siglo, los vacíos que ha producido el desplome del intercambio al interior del Mercosur se han tratado de llenar, privilegiando sus relaciones comerciales y de inversión con la Unión Europea y con Estados Unidos, lo que dificulta aún más su recuperación. Por otra parte, el proceso de negociación del ALCA también ha agregado más dificultades al funcionamiento del Mercosur. El comienzo de dicho proceso precipitó al Mercosur a privilegiar el libre comercio, en desmedro de la unión aduanera, sobre todo en lo relativo a la gestión del arancel externo común y las reglas de acceso a los mercados. El proceso de formación del ALCA puso en guardia al Mercosur, cuya posición ha buscado mantener su identidad como bloque unitario y sus divergencias con el primero han sido, principalmente, sobre las medidas anti-dumping, las barreras no arancelarias, la propiedad intelectual, la apertura de servicios y, en especial, sobre los subsidios agrícolas de Estados Unidos. Además de las reticencias de las autoridades del Mercosur a la negociación del ALCA, las poblaciones de los países miembros del primero han manifestado un rechazo significativo al segundo. Los países del Cono Sur han sido sensibilizados por la vía dura, mediante el mal trato que tanto el FMI como Estados Unidos le dieron a la crisis financiera de Argentina, que en lugar de apoyar la agravaron, al retardar el financiamiento y fijarle elevados condicionamientos. Esto vino a reforzar la convicción de los países del Mercosur de que es mejor actuar como bloque frente a los Estados Unidos en las negociaciones del ALCA, en vista del trato discriminatorio que este último le dio a través de ofertas más bajas de desgravación que a otros países. Afortunadamente, los acercamientos entre los gobiernos de los países del Mercosur, promovidos mayormente por Argentina y Brasil, han comenzado a rendir frutos en cuanto al refrendo de la voluntad política para relanzar el proceso integrador. Arriba hemos descrito de forma breve algunos de los acuerdos para
237 mejorar la institucionalidad del Mercosur y su acercamiento a la ciudadanía; a esto hay que agregar la propuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina (CEI 2003), para la cooperación macroeconómica mediante la creación de un área de estabilidad macroeconómica que, eventualmente, conduzca a una moneda única, a lo cual coadyuvará el recién establecido Instituto Monetario. También el Mercosur ha estado muy activo negociando acuerdos de integración con la Comunidad Andina de Naciones y con el Mercado Común Centroamericano, y está a un paso, en octubre próximo, de cerrar la negociación con la Unión Europea, según declaraciones del canciller brasileño Celso Amorim. A pesar de los avances y a la vista de las crisis y recesiones recientes en los países del Mercosur, en la agenda de los líderes políticos quedan muchos vacíos por llenar, entre los que se pueden mencionar los siguientes: 1) promover la soberanía alimentaria para combatir la desnutrición y conquistar mercados exteriores. Aunque tanto Argentina como Brasil tienen sectores agropecuarios de gran envergadura y competitivos, paradójicamente gran parte de su población es pobre y está desnutrida (Moya 2003: 14). 2) Es conveniente trabajar hacia la integración energética de los países miembros, para lo cual se necesita una buena dosis de voluntad política. 3) Es necesario impulsar la integración de la infraestructura vial la cual está muy deteriorada, sobre todo los ferrocarriles y las hidrovías. 4) Se necesita un programa de desarrollo industrial conjunto, que dé cauce a la capacitación para la calificación de la fuerza de trabajo, así como a la investigación y el desarrollo tecnológico. 5) Desde un punto de vista estratégico es conveniente lograr la ampliación del Mercosur a otros países sudamericanos (ibid.: 15-16). 6) Fortalecer el papel del Subgrupo de Trabajo seis sobre el medio ambiente, para fortalecer la institucionalización que permita la articulación en las instancias de formulación de políticas y normas vinculadas con el medio ambiente, así como la articulación con la sociedad civil y la comunidad científica para hacerlas efectivas (von Moltke 2001: 44). En fin, tal parece que los países del Mercosur se han sensibilizado de la importancia de considerar a éste como un proyecto principalmente político, para fortalecer su soberanía
frente a Estados Unidos y Europa, para lo cual la crisis por la que han pasado y que están tratando de remontar les ha infundido nuevos bríos.
CAPÍTULO 6 DE
UNA PERSPECTIVA DEL ACUERDO LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA)
La Iniciativa de las Américas lanzada por George Bush (padre) en Detroit en 1990, marca el comienzo de la propuesta de construcción del bloque de comercio más ambicioso del continente americano. Esta iniciativa contemplaba la creación de una zona continental de libre comercio e incluía los temas de inversión extranjera y deuda externa, pero posteriormente este último tema se dejó de lado. La convocatoria de la IA cristalizó en la Primera Cumbre de las Américas, la cual fue celebrada en diciembre de 1994 en Miami e integrada por 34 jefes de Estado.1 Su objetivo fue el establecimiento de un “Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: democracia, libre comercio y desarrollo sostenible en las Américas”, el cual se concretará en un Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuya entrada en vigor está prevista para 2005, aunque desde finales de 2003 han surgido obstáculos en la negociación que muy probablemente retrasarán la entrada en operación del Acuerdo.2 Para analizar el nacimiento, el proceso de negociación del ALCA y los obstáculos que se han presentado para su consecupleo muy elevado, lo cual contribuyó a la victoria de Lula (Sallum y Kugelmas 2003: 7). 1 Los países participantes en el ALCA son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Se ha excluido a Cuba fundamentalmente por la oposición de Estados Unidos a su participación. 2 El embajador estadounidense en Brasil, John Danilovich, estima que con dificultad el ALCA comenzará a funcionar en enero de 2005, fundamentalmente a causa de las inminentes elecciones en Estados Unidos, aunque puntualizó que “nada nos impide continuar las negociaciones que tenemos en marcha, pero con plazo posterior, más allá de enero de 2005” (Informe ALCA, núm. 24, septiembre 2004, p. 1). El embajador no mencionó que las causas
240 ción, este capítulo organiza el análisis en cinco partes y una reflexión final. En la primera se examina la génesis del proyecto de integración, su evolución desde 1994 y se efectúa una caracterización del modelo ALCA y de su estructura institucional. En seguida, se examina el proceso de negociación y los borradores que contienen la propuesta del Acuerdo. En la tercera parte se aborda el problema de las asimetrías entre las economías más grandes y las pequeñas, así como el consiguiente rechazo del ALCA por algunas de las organizaciones sociales y sus propuestas de cambio. En la cuarta parte, se realiza una breve exposición de la estrategia de México en la negociación del ALCA. En la quinta parte se analiza el estancamiento de las negociaciones y sus causas, para terminar con una reflexión final a manera de conclusión.
1. Evolución del ALCA y su estructura institucional En la Primera Cumbre de las Américas, los mandatarios de los 34 países aprobaron un Plan de Acción, el cual incluyó cinco ejes temáticos como objetivos: 1. La preservación y el fortalecimiento de la comunidad de democracias de las Américas. 2. La promoción de la prosperidad mediante la integración económica y el libre comercio. 3. La erradicación de la pobreza y la discriminación en nuestro hemisferio. 4. La garantía del desarrollo sostenible y la conservación de nuestro medio ambiente para las generaciones futuras. 5. Lograr la justicia, la responsabilidad social de las empresas, así como mejorar las condiciones en transporte, trabajo, empleo, migración y pueblos indígenas. Además, dicho Plan de Acción incluyó una serie de materias consideradas como coadyuvantes al proceso de integración, entre las que se encuentran las siguientes: 1. El desarrollo y liberación de los mercados de capital, la homologación de los reglamentos de mercados bancarios
241 y bursátiles, así como la formación de una Comisión sobre Asuntos Financieros Hemisféricos; 2. Impulso a la construcción de infraestructura para agilizar el intercambio de bienes y servicios; 3. La cooperación energética; 4. El desarrollo de las telecomunicaciones y la infraestructura de la información; 5. La cooperación en ciencia y tecnología, y el 6. Impulso al turismo (Saavedra 2003: 34). A semejanza del TLCAN, el ALCA introduciría en el hemisferio occidental todas las disciplinas del acuerdo de servicios de la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Acuerdo General de Comercio y Servicios (GATS, por sus iniciales en inglés) además de los poderes del fallido Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), para crear una nueva institución de comercio con autoridad y sin barreras sobre cada aspecto de la vida en las Américas (Barlow 2001: 1). En esta línea, el ALCA contempla una temática amplia que incluye: “las barreras arancelarias y no arancelarias que afecten el comercio de bienes y servicios, agricultura, subsidios, inversión, derechos de propiedad intelectual, compras de gobierno, barreras técnicas al comercio, salvaguardias, reglas de origen, derechos antidumping y compensatorios, normas y procedimientos sanitarios y fitosanitarios, solución de controversias y políticas de competencia” (Plan de Acción de la Primera Cumbre de las Américas). Sin embargo, la grandiosidad del objetivo y de los ejes de acción, sobre todo los de contenido social, no se han llevado a la práctica a través de medidas concretas, quedando, como apunta Gabriela Correa (2000: 129), sobre todo “en el limbo de las declaraciones”. En cambio, el objetivo central real, que es “el libre comercio”, es el que se ha estado instrumentando desde un principio. El proceso de construcción del ALCA se ha dividido en dos etapas: la preparatoria y la de discusión de los temas y revisión de los borradores. La etapa preparatoria incluyó cuatro Reuniones Ministeriales (Denver, E. U. A., 1995; Cartagena, Colombia 1996; Belo Horizonte, Brasil, 1997, y San José, Cos-
242 ta Rica 1998) y culminó con la Segunda Cumbre de las Américas en Santiago de Chile, en 1998, en la que se aprobó el criterio de tomar en cuenta las asimetrías entre las economías americanas (Moya 2003:19). La segunda etapa se inicia en la quinta Reunión Ministerial de Toronto, Canadá, en noviembre de 1999, en la que se instruyó a los Grupos de Negociación (GN) a elaborar un borrador con el texto del Acuerdo, para ser presentado en la sexta Reunión Ministerial de Buenos Aires, en abril de 2001. En esta última reunión, así como en la Tercera Cumbre de las Américas en Quebec, Canadá, en el mismo mes y año, los GN presentaron a los ministros un borrador del Acuerdo que se publicó en los cuatro idiomas oficiales (ibid.).
1.1 Objetivo, modelo y estructura institucional del ALCA El paradigma en el que se basa el ALCA es la teoría neoclásica del comercio internacional con su énfasis en el libre cambio y la teoría institucionalista neoclásica en la que prima el énfasis en los derechos de propiedad (como adaptación de la teoría de Douglas North (1993) al neoliberalismo), así como la política neoliberal sintetizada por el Consenso de Washington que enfatiza la apertura económica en todos los sectores (bienes, inversión, servicios privados, servicios públicos), la desregulación, la descentralización, la protección de la inversión y la propiedad intelectual,así como la privatización (véase el diagrama 1). El ALCA pretende ir más allá del TLCAN en vista de que incluye las posiciones más estrictas de la OMC con relación a los servicios, y profundiza la protección de la propiedad transnacional a través de patentes, derechos de mercadeo con vigencia hemisférica, en áreas como la biotecnología y la genética que atentan contra la supervivencia de campesinos, comunidades y micro y pequeñas empresas. El modelo es el de “acuerdo de libre comercio” (ALC), cuyas características hemos analizado en los primeros dos capítulos, entre las que sobresale su baja jerarquía dentro del continuo de las formas de integración en términos de profundidad. El
243 ALCA se concibe, a diferencia del modelo progresivo de la Unión
Europea, como un único acuerdo que no preveé su progresión hacia una unión aduanera (UA), mercado común (MC) o unión económica y monetaria (UEM). El modelo ALC opera con costos de transacción más elevados que la UA, en vista de las reglas de origen (RDO) las cuales exigen un mayor papeleo y control administrativo, además de que las aduanas internas del esquema de integración no desaparecen. El ALCA no afecta la legislación comercial de Estados Unidos, la cual mantiene este país y cuyo objetivo real es un comercio administrado y selectivo a través de sus barreras no arancelarias. En los hechos, esto significará un gran obstáculo para un libre comercio verdadero con sus socios latinoamericanos y del Caribe. Diagrama 1. Acuerdo de Libre Comercio de las Américas Metas
Paradigma
Modelo
Neoliberal
Acuerdo de Libre Comercio
Nuevo regionalismo
Comerciales Inversión Servicios Propiedad Intelectual
Objetivo
Desarrollo a través del mercado. EU busca integrar un bloque económico
Teoría neoclásica del comercio internacional y teoría institucional neoclásica. Política del consenso de Washington
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 9).
Las metas y objetivos del ALCA, desde el punto de vista teórico, son las de lograr un crecimiento económico a través del
244 libre comercio en todos los sectores económicos, lo cual se supone que no sólo bajará el costo de los bienes y servicios intercambiados, sino que tendrá efectos multiplicadores a través de la inversión y el consumo. Sin embargo, las metas y objetivos reales están influidos por los intereses estadounidenses, como respuesta a la competencia con otros bloques económicos regionales. Con 800 millones de habitantes, 38% del PIB mundial y una participación de más de 25% en el comercio global, Estados Unidos lideraría lo que sería el segundo bloque más importante tras la UE ampliada (Gratius 2002: 3).3 Además, Estados Unidos busca profundizar el intercambio en aquellas áreas vinculadas a la “nueva economía”, dando un menor énfasis a las áreas que interesan a los países de América Latina y el Caribe, por lo que esto puede llevar a profundizar las asimetrías en vista de la baja competitividad de éstos últimos en las áreas de punta. La estructura institucional desarrollada hasta ahora por el ALCA está orientada a las negociaciones y a la consecución del acuerdo. Los órganos son de carácter intergubernamental, es decir, no son órganos con poder sobre los estados nación, sino que estos últimos conservan su legislación y soberanía, aunque el peso de Estados Unidos a menudo invade la soberanía de los otros países. La Cumbre de las Américas es el órgano rector y está constituido por los 34 jefes de Estado y es la que aprueba las propuestas de acuerdo de la Reunión de Ministros de Comercio. El Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) está representado por los 34 viceministros de comercio. Se ha establecido un Subcomité de Presupuesto y Administración así como una Secretaría Administrativa del ALCA, para apoyar el proceso de negociación. También se creo un Comité Tripartito para apoyo técnico y analítico, en el que intervienen el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización de Estados Americanos (OEA), y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). fundamentales del atraso se explican sobre todo por la contraposición entre el Mercosur y Estados Unidos. 3 El ALCA estará dominado por el enorme peso del área del TLCAN, que aporta 87% del PIB del bloque y casi 90% del comercio. Al Mercosur le corresponderá sólo 9% del PIB hemisférico y cerca de 6% de los flujos comerciales
Institucionalismo neoliberal
Derecho internacional
Cumbre de las Américas (34 presidentes) Reunión ministerial (34 ministros de comercio) Comité negociador comercial (34 Vice-primer ministros) Subcomité de presupuesto y administración Secretaria administrativa Comité tripartito para apoyo técnico y analítico Grupo de negociación
Intergubernamental
Carácter
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 10).
Liberal
Paradigma
Diagrama 2. Estructura institucional del ALCA
y
ec
O
245
246 Además, se han establecido tres Comités especiales: 1) Comité de representantes gubernamentales sobre la participación de la sociedad civil; 2) Comité conjunto de expertos del gobierno y del sector privado sobre comercio electrónico; y 3) Comité técnico sobre asuntos institucionales. A esto se agrega un grupo consultivo sobre economías más pequeñas, así como un comité ad hoc de expertos sobre medidas de facilitación de negocios referentes a asuntos aduaneros (Oficina de Enlace Gubernamental con el ALCA 2004).
2. El proceso de negociación y los borradores del acuerdo El proceso de construcción del ALCA se inició a partir de la formación de grupos de trabajo en las reuniones ministeriales de 1995 (Denver, Colorado), 1996 (Cartagena, Colombia) y 1997 (Bello Horizonte, Brasil), hasta completar 12 Grupos.4 En la reunión ministerial de 1998 (San José, Costa Rica), los 12 grupos de trabajo se convierten en nueve grupos de negociación,5 los cuales empezaron sus actividades a partir de la Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, abril de 1998). El proceso de negociación ha realizado avances, los cuales se plasmaron en un primer borrador del “Acuerdo ALCA”, presentado en la sexta reunión ministerial celebrada en Buenos Aires, en abril de 2001, y ratificada su publicación por la Tercera Cumbre de las Américas realizada en Québec, en abril de 2001. El borrador revela una continuidad entre el TLCAN y el proyecto del ALCA en vista de que reproduce el modelo (Saavedra
totales, mientras que el porcentaje restante se distribuye entre el Caribe, los países andinos y los centroamericanos (Gratius 2002: 3). 4 En 1995 se crearon siete Grupos de Trabajo: acceso a mercados, procedimientos aduaneros y normas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas anti-dumping y compensatorias, y economías pequeñas. En 1996 se crearon cuatro grupos más: compras del sector público, propiedad intelectual, servicios, y política de competencia. Finalmente, en 1997 se creó el duodécimo grupo para la solución de controversias.
247 2003: 57). Este autor muestra preocupación con relación al artículo 16.5 por sus implicaciones neoproteccionistas, ya que establecería la posibilidad de restringir o prohibir la importación o exportación de bienes ‘por razones de seguridad nacional, salud pública, preservación de la flora o fauna, del ambiente, sanitarias o fitosanitarias, normas, etiquetas, reglamentos técnicos, compromisos internacionales, requerimientos de orden público o cualquier otra regulación.
Otras posibles implicaciones neoproteccionistas se observan en las reglas de origen, que otorgan un tratamiento tan amplio y puntual que podría derivar en el fortalecimiento de acciones proteccionistas, además de que favorecería a las economías de mayor desarrollo en vista de las dificultades que para administrar dichas reglas tendrían las economías pequeñas (ibid.: 58). El proceso de negociación dentro del ALCA siguió avanzando, ya que en julio de 2002 el presidente de Estados Unidos, George W. Bush, promulgó la Ley de Autoridad de Promoción Comercial (TPA por sus siglas en inglés), declarando “que le permitirá a su país concretar el acuerdo de libre comercio con Chile, buscar un acuerdo comercial con Centro América y avanzar hacia la creación del ALCA prevista para el año 2005” (Informe ALCA, no. 1, agosto de 2002). Además, en la séptima reunión ministerial celebrada el 1 de noviembre de 2002 en Quito, Ecuador, se aprobó la publicación del segundo borrador del ALCA. También las propuestas de reducción arancelaria para bienes, servicios, compras gubernamentales e inversiones quedaron terminadas en febrero de 2003,6 los pedidos de mejoras de las 5 Los Grupos de Negociación se han reunido en una misma sede, la cual es rotativa entre las ciudades de Miami, del 1 de mayo de 1998 al 28 de febrero de 2001; Ciudad de Panamá, del 1 de marzo de 2001 al 28 de febrero de 2003, y Puebla, México, del 1 de marzo de 2003 al 1 de diciembre de 2004. 6 Estados Unidos propuso eliminar los aranceles sobre 56% de los productos agrícolas a la fecha en que el ALCA entre en vigor, aunque podría tardar más de diez años para los más protegidos. A su vez, la oferta estadounidense preveé una desgravación para la Comunidad del Caribe (CARICOM) de 85%, de 64% para América Central, de 68% para la Comunidad Andina, mientras que para el Mercosur sólo de 50%. En cuanto a subsidios agrícolas, la negociación será llevada dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), por lo que Estados Unidos mantendrá los subsidios a sus agricultores. También ofrece eliminar todos los aranceles a productos textiles cinco años después de la firma del Acuerdo y suprimiría inmediatamente los aranceles que gravan las
248 ofertas de bienes serían terminadas en junio de 2003, mientras que las ofertas revisadas se presentarían a partir del 15 de julio de 2003 (Informe ALCA, no. 4, noviembre 2002). El tercer borrador del ALCA presenta un capitulado más amplio que el segundo borrador, sobre todo el apartado de temas generales e institucionales se amplió a ocho capítulos, mientras que el de acceso a mercados se imcrementó a seis capítulos. Además, se agregan capítulos sobre las disposiciones laborales y las disposiciones medioambientales. Los demás capítulos del segundo borrador corresponden a sendos apartados en el tercero (véase el encuadre 1). En cuanto a los contenidos más relevantes, en los borradores del ALCA sobresalen los temas de la agricultura, las inversiones y la propiedad intelectual en vista de su importancia y su incidencia negativa para los países de América Latina y el Caribe. En el caso de la agricultura, Estados Unidos no ha aceptado la eliminación de subsidios, subvenciones y bandas de precios, aunque el tema se incluye en el último borrador (véase el encuadre 2). Si bien la discusión del tema se ha aceptado por la OMC, habrá que ver el desenlace de las posiciones estadounidenses y de la Unión Europea al respecto, aunque es difícil ser optimista acerca de la eliminación de los subsidios agrícolas. En cuanto a la inversión, como veremos más adelante, la negociación favorece a Estados Unidos, Canadá, y a ET, al otorgarles una protección desmedida que atenta, inclusive, contra el orden jurídico de los estados nación latinoamericanos. La propiedad intelectual, tal como se ha negociado, atenta contra los acervos naturales de América Latina, contra la salud de sus habitantes y presenta el peligro de una apropiación desmedida del conocimiento y las industrias culturales a favor de las corporaciones transnacionales. De cualquier manera, el tercer borrador está lleno de pares de “paréntesis, de corchetes” los cuales indican que hay divergencia en partes sustantivas de los capítulos entre los miembros del ALCA. En total, Estay (2004: 10) contó 5,297 pares de parénimportaciones de acero, madera, energía y equipos eléctricos entre otros y, en 2015, eliminaría las tasas de 65% de los bienes de consumo e industriales que entran al país. En cambio el Mercosur presentó una oferta conjunta de desgravamiento para bienes y productos que cubre 62% del comercio
249 Encuadre 1. Comparación de la estructura de los borradores del ALCA Segundo borrador
Temas generales e institucionales
Capítulo sobre agricultura
Capítulo sobre acceso a mercados
Capítulo sobre subvenciones, antidumping y derechos compensatorios Capítulo sobre servicios Capítulo sobre inversión Capítulo de compras sobre el sector público Capítulo sobre políticas de competencia
Tercer borrador Capítulo I. Asuntos institucionales Capítulo II. Disposiciones generales Capítulo III. Definiciones Capítulo IV. Transparencia Capítulo V. Tratamiento de las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías Capítulo XXI. Marco institucional Capítulo XXII. Excepciones generales Capítulo XXIV. Disposiciones finales Capítulo VI. Disposiciones medioambientales Capítulo VII. Disposiciones laborales y procedimientos relativos al incumplimiento de disposiciones ambientales y laborales Capítulo IX. Agricultura Capítulo VIII. Aranceles y medidas no arancelarias Capítulo X. Régimen de origen Capítulo XI. Procedimientos aduaneros relacionados con el régimen de origen Capítulo XII. Procedimientos sobre asuntos aduaneros Capítulo XIII. Normas y barreras técnicas al comercio Capítulo XIV. Medidas de salvaguardia Capítulo XV. Subvenciones, antidumping y derechos compensatorios Capítulo XVI. Servicios Capítulo XVII. Inversión Capítulo XVIII. Compras / contrataciones / adquisiciones del sector público Capítulo XIX. Políticas de competencia
250 Encuadre 2. Contenidos relevantes de los actuales borradores del ALCA Principios del ALCA: reglas claras, transparentes, y estables; transparencia en las acciones; congruencia con la OMC; coexistencia con acuerdos bilaterales y subregionales; trato especial y diferenciado; decisiones por consenso; igualdad soberana de las partes; buena fe en el cumplimiento de los compromisos; definición de las instancias encargadas de la administración del ALCA. Agricultura: trato nacional (art. III GATT); listas de desgravación; eliminación de subsidios, subvenciones y bandas de precios; eliminación de medidas no arancelarias (MNA), “ojo por ojo” en producto, en valor o en arancel; ayuda interna condicionada; medidas sanitarias y fitosanitarias con base en OMC; creación de “Comisión de agricultura”. Compras del sector público: mercado único de compras a nivel hemisféricos principios de no discriminación, transparencia, impersonalidad, igualdad, etcétera trato de nación más favorecida (NMF) y trato nacional; prohibición de uso de condiciones compensatorias; no denegación de beneficios; procedimientos de licitación; creación de “Comité de compras del sector público”. Acceso a mercados: trato nacional (y regional); programa de liberación arancelaria; no condicionar acceso a requisitos de desempeño; eliminación de MNA; requisitos para aplicar medidas de salvaguarda; definición, aplicación, control y sanciones para normas de origen; creación del “Comité de comercio de mercancías”, del “Comité de integración regional de insumos”, del “Comité de reglas de origen” y del “Comité de obstáculos técnicos al comercio”. Subsidios, antidumping y derechos compensatorios: mecanismos para determinar la existencia de dumping y daño; procedimientos de investigación y resolución; creación del “Comité en materia de antidumping”. Solución de controversias: mecanismos de primera instancia y de apelación; elección del foro; etapas de los procedimientos (aviso, consultas, mediación conciliación buenos oficios, nombramiento de grupo neutral, entrega y aplicación de informe final; órgano de apelación). Servicios: trato NMF o trato nacional (lo que más convenga); acceso pleno a mercados; creación de “Comité sobre comercio de servicios”. Derechos de propiedad intelectual: Apoyo en TRIPS; trato nacional y NMF; transparencia; regulación para marcas de fábrica, denominación de origen, derechos de autor y conexos, protección al floklore, topografías de circuitos integrados, patentes, modelos de utilidad, dibujos y modelos industriales, obtenciones vegetales, secretos comerciales; creación de “Comité de propiedad intelectual”. Políticas de competencia: eliminación de prácticas anticompetitivas (con
251 tesis de corchetes; los más altos se encuentran en los capítulos de inversiones (1,103); derechos de propiedad intelectual (713); compras del sector público (486); solución de controversias (429); medidas de salvaguardia (369); agricultura (367); servicios (334); mientras que entre los más bajos se encuentran los capítulos de disposiciones medioambientales (7) y diferencias en los niveles de desarrollo (9). A esto hay que agregar que las negociaciones se encuentran a la fecha suspendidas, lo que veremos más adelante.
3. Las asimetrías y el rechazo a las negociaciones del ALCA En los años sesenta la CEPAL propugnaba por el establecimiento de un mercado común con base en el principio de reciprocidad en las relaciones económicas entre los países de América Latina, así como en el reconocimiento de las asimetrías entre éstos. La reciprocidad no sólo debía mostrarse en la desgravación tarifaria, sino también en el mantenimiento de un cierto equilibrio de las exportaciones y las importaciones entre los miembros de un esquema de integración, así como en un esfuerzo de cooperación especial de los países más adelantados con los rezagados, para lograr su paulatina convergencia con los primeros. Sin embargo, con el advenimiento del nuevo regionalismo, la reciprocidad se restringe y las asimetrías se hacen a un lado en muchos casos. Las asimetrías pueden provenir de factores estructurales o de políticas económicas de algunos de los miembros del esquema de integración. Así, de acuerdo con Giordano et al. (2004: 2): Las asimetrías estructurales se originan en factores tales como el tamaño económico, la posición geográfica, el acceso a la infraestructura regional, la calidad de las instituciones o el nivel de desarrollo condicionan la capacidad de las economías de beneficiarse de una mayor integración de los mercados. Las asimetrías de políticas se originan en diferencias en las preferencias sociales nacionales con respecto a la provisión de bienes públicos. Estas últimas asimetrías pueden generar externalidades negativas y
252 redundar en pérdidas de eficiencia y alimentar problemas con respecto a la cohesión política del grupo.
En el ámbito del ALCA existen disparidades de tipo estructural no sólo entre los países de América Latina y el Caribe, sino también entre éstos y Estados Unidos. Además de las asimetrías provenientes del tamaño de las economías y del nivel de desarrollo de éstas, las asimetrías de políticas que se presentan en la negociación del ALCA y sus posibles consecuencias futuras en caso de entrar en vigor el Acuerdo adquieren una gran importancia en vista de que pueden mantener las asimetrías estructurales o aun exacerbarlas. Como se expresó en el tercer capítulo, al examinar el TLCAN, Estados Unidos cuenta con una legislación que le permite gestionar un comercio internacional administrado y selectivo que le da oportunidad de tener un comportamiento neoproteccionista. En la negociación del ALCA, Estados Unidos se ha negado a cambiar su legislación comercial de carácter punitivo,7 por lo que esto representaría costos para los países latinoamericanos que pueden aumentar las asimetrías.8 Al final de cuentas este país piensa dar un tratamiento “igualitario” a los “desiguales”, como se puede constatar en su propuesta al respecto: Estados Unidos reconoce que el ALCA es un asunto complejo, particularmente en vista de las amplias diferencias en los niveles de desarrollo y el tamaño de las economías en nuestro hemisferio, y hemisférico, incluyendo el sector agrícola. En materia de servicios se hizo un preámbulo común pero las ofertas por separado. Paraguay y Uruguay ya hicieron una oferta inicial y Argentina y Brasil hicieron la presentación en abril de 2003 (Informe ALCA, no. 7, marzo 2003). 7 Esta consiste en Leyes de Alivio Comercial (como en el caso de las medidas antidumping, cuotas compensatorias, restricciones voluntarias y la cláusula de salvaguardia) y de disposiciones legales de presión a otros países para abrir sus mercados: Leyes de Reciprocidad (Sección 301, Super 301, Sección 1306, etcétera) (cf. Saavedra 2003). 8 Por ejemplo, las medidas antidumping impuestas por Estados Unidos en el decenio de 1990, una vez comprobado el dumping, hicieron variar los costos de exportación a ese país entre 50% y 70%, y cuando no revelaron prácticas desleales, de todas maneras causaron pérdidas a los exportadores entre 15% y 20% ad valorem (Prusa 1999: 235, citado por De la Reza 2003: 772). Este último autor propone que: “en vista de que las medidas antidumping constituyen una práctica proteccionista, éstas deben reemplazarse en el ALCA
253 reconocemos la necesidad de acomodación, donde sea apropiado, debido a tales diferencias. Al mismo tiempo, sin embargo, notamos que los derechos y obligaciones del ALCA van a ser compartidos por todos los países [...] por ejemplo, todos tendrán que asumir el conjunto completo de obligaciones. Por tanto, mirando o teniendo en cuenta cualquier provisión sobre la transparencia mejorada o los procesos debidos, aunque la asistencia técnica o periodos de transición pueden ser apropiados en algunos casos, nosotros no contemplamos el establecimiento de excepciones o reglas separadas para ciertas economías (Jaime Estay (2004: 26), sobre la base de FTAA Negotiating Group on Subsidies, Antidumping and Counter-Vailing Duties. Public Summary of U. S. Position. Gobierno de Estados Unidos).
Sin embargo, Estados Unidos estima correcto conservar su legislación comercial, la cual da lugar a prácticas discriminatorias. Entre éstas se encuentran: las restricciones voluntarias de exportaciones a ese país, aplicadas a naciones que considera que tienen prácticas “desleales”; las compensatorias; las medidas ejercidas contra países que no protegen los derechos intelectuales frente a la piratería; el embargo a la exportación de ciertos productos (e.g. el aguacate y el atún mexicanos); medidas fitosanitarias y ambientales, y barreras técnicas, entre otras. Estas prácticas, que muy probablemente serán aplicadas si el ALCA entra en vigor, reforzarían las asimetrías entre Estados Unidos y los países latinoamericanos. Otro de los problemas que tienen las economías latinoamericanas es que sus estructuras arancelarias son heterogéneas y en la mayoría de los países sus niveles son más altos que en Estados Unidos. Las exportaciones de América Latina a este último están gravadas en un promedio de 1.1%, mientras que el arancelario de América Latina es superior a 10% (De la Reza 2003: 769). Esto lleva a señalar que el desmantelamiento arancelario que promoverá el ALCA, tendrá un costo mayor para los países latinoamericanos pequeños que para Estados Unidos, sobre todo para trece de los primeros que dependen entre 15% y 60% de sus ingresos fiscales, de los impuestos al comercio exterior (ibid.: 770). Si se acepta la propuesta estadounidense de liberar la mayor parte de los aranceles en cinco años, se des-
254 equilibrarán las finanzas públicas y se pondrán en riesgo las industrias más vulnerables de muchos países de la región (ibid.) Para referirnos a las medidas que tienden a eliminar las asimetrías, es útil distinguir el trato especial y diferenciado otorgado a los países rezagados en el ámbito de acuerdos comerciales, de las políticas estructurales que se orientan a promover la convergencia entre los países miembros de acuerdos más complejos que el ALC, como las UA o los mercados comunes. De acuerdo con Giordano et al. (2004), las medidas de trato especial y diferenciados son las siguientes: • Derogaciones de tiempo limitado y plazos más largos para cumplir con las obligaciones. Estas medidas se aplican a programas de reducción/eliminación arancelaria y a programas de convergencia hacia AEC, postergación al cumplimiento de ciertas reglas, o la exención temporal a prácticas prohibidas como subsidios o requisitos de desempeño para la IED. • Umbrales diferenciados para cumplir ciertos compromisos; por ejemplo, varios niveles para cumplir con las reglas de origen, el periodo de tiempo para accionar salvaguardias, etcétera. • Flexibilidad en las obligaciones y en los procedimientos, por ejemplo, el uso de instrumentos de protección o de apoyo doméstico prohibidos, o simplificación de procedimientos administrativos para aplicar ciertas disciplinas. • Asistencia técnica para remover los obstáculos en la capacidad de cumplir con las obligaciones recíprocas. Ahora bien, en cuanto a las políticas estructurales y de cohesión, se puede tomar como ejemplo el proceso de integración de la Unión Europea. Para construir un mercado común que eliminara las diferencias de desarrollo entre ciertas regiones, el Tratado de Roma preveía la creación de un Fondo Social Europeo (FSE), destinado a fomentar el empleo y favorecer la movilidad de los trabajadores (Giordano et al. 2004: 7). Posteriormente, con la entrada a la UE de otras economías con menores niveles de desarrollo, además del FSE, se crearon otros fondos denominados “estructurales”, cada uno con objetivos específicos (para la agricultura, el desarrollo regional y la pesca) y desde 1993, un Fondo de Cohesión que financia infraes-
255 tructura de transporte y de medio ambiente en los estados miembros más rezagados (ibid.). Se estima que en 1999 los fondos estructurales y de cohesión representaban un tercio del presupuesto comunitario, equivalente a 0.5% del PIB de la UE (y 4% del PIB para Grecia y Portugal). Además, los fondos estructurales se complementan con recursos nacionales que aumentan el apoyo a las zonas más deprimidas (ibid.: 8). Sin embargo, en el caso del ALCA, a pesar de las declaraciones de las reuniones ministeriales y de las cumbres de las américas, de que se tomarán en cuenta las asimetrías entre las grandes y pequeñas economías, en el borrador tan sólo se matizan al ortorgar plazos mayores, diferenciados y de gracia para la desgravación de las economías pequeñas, y no se habla de fondos estructurales y de cohesión para favorecer la convergencia. Como apuntan la CEPAL (1996) y otros autores (de la Reza 1998, Escaith y Pérez 1999, Saavedra 2003), las economías latinoamericanas y del Caribe no tienen el grado homogéneo de preparación para participar en forma ventajosa en un acuerdo hemisférico, además, que Estados Unidos pertenece ya a otros esquemas y está negociando nuevos acuerdos de integración, por lo que no está claro su nivel de compromiso con el ALCA. En este contexto, de acuerdo con de la Reza (2003: 778), es menester “adoptar mecanismos eficaces de cooperación, calendarios acordes a las necesidades de las industrias vulnerables, así como reglas que limiten el uso de las barreras no arancelarias, para que el ALCA pueda evitar el desenlace asimétrico al cual parece dirigirse”. Además, a pesar de la reticencia de Estados Unidos, es indispensable que este país y después las economías más fuertes de América Latina, establezcan fondos sociales y de cohesión para el desarrollo de las economías más rezagadas.
3.1 El rechazo a la posición de Estados Unidos en las negociaciones del ALCA La lucha contra el neoliberalismo y los tratados de libre comercio comenzó con la negociación del TLCAN y el proceso para in-
256 fluir en las características del Mercosur, y tuvo un momento significativo en Bello Horizonte en mayo de 1997, paralelamente a la reunión ministerial de comercio del ALCA, cuando la ORIT y la CUT brasileñas convocaron a una reunión de sindicalistas de las Américas a la que acudieron redes multisectoriales que habían trabajado el tema. Entre éstas se encuentran Fronteras Comunes de Canadá, la Red Quebequense por una Integración Continental, Alianza por un Comercio Responsable de Estados Unidos, la Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (estas cuatro ya organizadas como una red trinacional) y la entonces Red Chilena por la Integración de los Pueblos, ahora Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable, así como la Red Brasileña por la Integración de los Pueblos, fueron núcleo inicial para formar la Alianza Social Continental y sus propuestas alternativas al libre comercio (ASC 2002: 3). Los movimientos sindicales y sociales agrupados alrededor de la ASC rechazan que los funcionarios gubernamentales y las grandes corporaciones privadas sigan decidiendo las negociaciones del ALCA, sin tomar en cuenta sus preocupaciones sobre: medio ambiente, derechos de los trabajadores, precariedad salarial, desempleo, pobreza, exclusión social, aumento del desequilibrio entre las economías del continente, proteccionismo agrícola y subsidios estadounidenses a la exportación que afectan a los países de América Latina y el Caribe, deuda externa y democracia, reclamando a los gobiernos la organización de una consulta sobre el ALCA, además, el respeto a los derechos humanos y a las comunidades indígenas, así como la eliminación de la explotación infantil (Comité Económico y Social Europeo 2004: 13). Otra de las organizaciones sociales con gran convocatoria es Oxfam Internacional, que ha lanzado una cruzada denominada “Comercio con Justicia para las Américas”, en la cual se expresa que la eliminación de la pobreza y la promoción del desarrollo requieren cambios radicales en las reglas del comercio y la inversión internacionales, por lo que ha priorizado tres temas: agricultura, inversiones y propiedad intelectual.
257 Con relación a la agricultura, la actual política y práctica del comercio agropecuario y la acelerada liberalización propuesta por el ALCA, ignoran la seguridad alimentaria, la supervivencia de los pequeños agricultores, la conservación ambiental y el incremento de la pobreza en la región latinoamericana. La política actúa a favor de la producción en gran escala para la exportación e incrementa la dependencia de alimentos importados (Oxfam 2003: 4). Por detrás de la liberación agrícola indiscriminada, están los dobles estándares de Estados Unidos, del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM), que por un lado promueven ésta y por otro apoyan el mantenimiento de políticas de subsidio y protección a la agricultura de los países ricos. En Estados Unidos, la Ley Agrícola de 2002 aumentó en 80% los subsidios agrícolas con respecto a la Ley de 1996, superando los 180 mil millones de dólares. 60% de estos se destina a las grandes compañías exportadoras, mientras que el resto, que es la gran mayoría, recibe poco o ningún apoyo. Los subsidios le permiten producir y exportar granos a 40% por abajo del costo de producción, causando estragos entre pequeños productores tanto de Estados Unidos como de los países en desarrollo (ibid.: 5). A esto se suman las medidas no arancelarias que aplica el gobierno de ese país, que encarecen las importaciones procedentes de América Latina y el Caribe. En cambio los países latinoamericanos han bajado de manera sustancial los aranceles y han eliminado las medidas no arancelarias, tales como los permisos de importación, cuotas y precios mínimos, que les permitían mecanismos para manejar los niveles de importación. La asistencia técnica y el crédito agrícola han ido desapareciendo o disminuyendo en el mejor de los casos, empujadas por los programas de ajuste estructural promovidos por el FMI, que buscaban equilibrar las finanzas públicas con criterios de austeridad extrema. En este contexto, los dobles estándares de Estados Unidos, de la Unión Europea y de las agencias financieras internacionales han llevado a un incremento del dumping agrícola con la caída de precios y deterioro de los medios de vida de los pequeños agricultores de los países menos desarrollados, a un creciente control corporativo de la agricultura y la concentración de la ri-
258 queza, así como a un aumento de la pobreza y la desnutrición en las áreas rurales (ibid.: 6). En el segundo borrador del ALCA, el capítulo sobre agricultura perpetúa la asimetría entre Estados Unidos y los países latinoamericanos, al plantear una acelerada eliminación de aranceles, de impuestos y otras herramientas de la política agrícola nacional, la no utilización de la salvaguarda existente en la OMC y el mantenimiento de los programas de crédito para la exportación. El tratamiento especial y diferenciado sólo es considerado para ofrecer un plazo más largo para la eliminación de los subsidios en los países menos desarrollados, y permitir la no derogación de los derechos de apoyo interno que los países más pequeños de la región reciben de la OMC (ibid. 11). Para favorecer un genuino desarrollo, el acuerdo de integración hemisférico, según la propuesta de Oxfam (2003: 1314), debería permitir a los países menos desarrollados: — Que se establezcan programas de apoyo a la producción de alimentos y cultivos básicos a través del desarrollo rural. — Exoneración de la reducción de aranceles de los cultivos básicos, así como de las medidas de apoyo interno vinculadas a la seguridad alimentaria. — Creación de un fondo especial para apoyar la producción y comercialización de los pequeños productores, con énfasis en la eliminación de toda barrera que excluya a las mujeres de sus beneficios. — Prohibir cualquier subsidio que permita exportar por debajo del costo de producción, y regular las políticas de apoyo interno de los Estados Unidos para eliminar el dumping de exportación. A la vez, permitir a los importadores elevar los aranceles como defensa contra el dumping y establecer salvaguardas para defender sus mercados de importaciones subsidiadas. Los Estados Unidos y Canadá deberían desistir de sus demandas de mayor acceso a los países de América Latina y el Caribe, renunciado incluso a la obligación de acceso mínimo codificado ahora por la omc. Además, esos dos países deberían reducir unilateralmente los aranceles sobre los productos que provienen de la región y eliminar los aranceles escalonados.
259
Instituir normas disciplinarias sobre el comportamiento monopolizador del comercio agrícola transnacional y la distorsiones que pueda producir.
La inversión extranjera directa (IED) se ha incrementado en forma significativa en los países de América Latina y el Caribe a partir de la apertura comercial y financiera en la década de 1990 —salvo en los años de crisis—. Sin embargo, la IED ha ido al expediente de comprar empresas rentables existentes, por lo que su magnitud efectiva es menor de lo que reportan las cifras estadísticas. Estas compras, por ejemplo en México, han repercutido en la invasión de la IED en sectores como el de comercio al menudeo, de los seguros, de universidades privadas y el de la banca, entre otros, anteriormente de propiedad mexicana.9 Más de la mitad de la IED en México ha ido a las manufacturas, las cuales se caracterizan por un elevado porcentaje de importación de insumos y partes principalmente de Estados Unidos, exportando el producto ensamblado a este último país. En el capítulo cuatro hemos expuesto la tesis de la “maquilización” de la economía mexicana, la cual ha sido reforzada con el advenimiento del TLCAN, en la que tanto maquiladoras como no maquiladoras de propiedad extranjera, especialmente de Estados Unidos, han contribuido a exacerbar este fenómeno. La maquilización, inclusive, ha empezado a invadir la producción para el mercado interno. En el ALCA, el mandato al Grupo de Negociación sobre Inversiones fue el establecimiento en “un marco legal transparente para promover la inversión a través de la creación de un medio ambiente estable y predecible que proteja al inversionistas, sus inversiones y flujos vinculados a ésta, sin crear obstáculos a inversiones de fuera del hemisferio”. El ALCA retoma el contenido del capítulo 11 del TLCAN y está influido también por el Acuerdo Multilateral sobre Inversiones (AMI), rechazado en 1996 por la OMC y en 1998 por la OCDE (Barlow 2001: 8). El capítulo sobre inversión del ALCA incluye: a) además de la IED, la inversión de cartera y financiera, la cual a menudo por políticas de competencia o salvaguardas”, aunque reconoce que esto es un proceso lento, porque el reemplazo (como en la Unión Europea) se implementa en el largo plazo, lo cual en el caso del ALCA sucedería hasta 2015-2020, cuando todo el comercio estaría libre de aranceles.
260 tiene características especulativas; b) protección de los inversionistas contra leyes y reglamentos locales, las que en caso de interferir con la obtención de ganancias futuras puede considerarse como “expropiación indirecta”; c) el trato nacional para los inversionistas y un trato igualitario a estos, a través de la cláusula de Nación Más Favorecida (NMF); d) la prohibición del uso de requisitos de desempeño; e) el derecho a demandar a los gobiernos por la supuesta ruptura de las reglas de inversión, invadiendo la soberanía jurídica de los países; f) La protección a los inversionistas sobrepasa los derechos laborales, el medio ambiente y los medios de vida (Oxfam 2003: 19-21). Para que el Estado nación pueda regular la inversión extranjera no prioritaria o nociva se requiere: a) que se reimplanten los requisitos de desempeño para las ET; b) que la transferencia de tecnología sea efectiva y provechosa para los países de menor desarrollo; c) que se protejan los derechos de los trabajadores y el medio ambiente; d) medidas de control de la inversión financiera especulativa en términos de tiempo de permanencia, tasas de interés, etcétera; e) proteger de la privatización y extranjerización a los servicios de educación, salud y seguridad social, agua potable, industrias culturales, etcétera; f) excluir el concepto de expropiación indirecta y limitar la posibilidad de que inversionistas extranjeros demanden en instancias internacionales a los estados nacionales; g) obtener un compromiso efectivo por parte de los gobiernos de Estados Unidos y Canadá para que sus ET cumplan con las leyes laborales, los derechos humanos y el medio ambiente (ibid.: 22). En cuanto a la propiedad intelectual (PI), plasmada en el Acuerdo de los Aspectos Relacionados con el Comercio y la Propiedad Intelectual (TRIPS por sus siglas en inglés), en 1995 por la OMC, su implementación ha intensificado la monopolización del conocimiento y profundizado las diferencias entre ricos y pobres, ya que privilegia el interés corporativo en detrimento del interés público. En vista de ello, la Oxfam sostiene que: a) la PI debe quedar fuera de las negociaciones del ALCA; b) Los Estados Unidos deben acabar con el uso permanente de la Sección 301 de su Ley de Comercio, y debe firmar la Convención
261 sobre Diversidad Biológica (CDB); c) el TRIPS Plus propuesto por Estados Unidos es inaceptable ya que incrementa las propuestas del TRIPS en materia de patentes y derechos de las empresas farmaceúticas; d) las patentes de recursos genéticos de plantas para la alimentación y la agricultura no deben ser permitidas bajo ningún acuerdo comercial; e) los países de la región deben respetar la declaración de Doha y promover mayores reformas en el acuerdo TRIPS y armonizar éste con la CDB que requiere a los dueños de patentes obtener el consentimiento de los dueños originales de materiales biológicos, así como de las comunidades y los pueblos indígenas (Oxfam 2003: 30).
4. La estrategia de México en las negociaciones del ALCA En los primeros años de negociación del ALCA, México tuvo poco interés en éste, ya que se consideraba que con la entrada en vigor del ALCA podría perder una buena parte de las ventajas que el TLCAN le dio en el acceso al mercado estadounidense. Sin embargo, esto cambió cuando el congreso estadounidense aprobó la TPA en julio de 2002, que le facilitó al gobierno de Bush la firma del TLC con Chile y tiene ahora una vía más libre para la aprobación del ALCA por el poder legislativo cuando las negociaciones concluyan. Esto le ha dado un ritmo más activo a las negociaciones para un TLC con Centroamérica y que probablemente abran la puerta a negociaciones bilaterales con otros países latinoamericanos. Como apuntan Blanco y Zabludovsky (2003: 18): Hoy en día, México ya no es el único beneficiario latinoamericano del libre comercio con la potencia mundial. Más aún, de continuar con la estrategia de negociar bilateralmente con la región, Estados Unidos se convertiría en el centro estratégico para la inversión en el continente, pues no sólo es el principal mercado interno, sino que a partir de él se tendría acceso preferencial a un número creciente de países en el hemisferio [...] Una agenda negociadora de Estados Unidos concentrada en el frente bilateral tendría otras implicaciones para México. En particular dificultaría la incorporación de insumos mexicanos en las exportaciones latinoamerica-
262 nas al mercado estadounidense, que se realizaran en el marco de acuerdos de libre comercio bilaterales. En contraste, el ALCA, al concretar una zona de libre comercio hemisférica que permita la acumulación de origen entre sus miembros, abriría la puerta para que los insumos mexicanos participen en las exportaciones preferenciales a Estados Unidos provenientes de otros países de la región.
De cualquier manera, la situación de México no es fácil en vista de que las exportaciones manufactureras mexicanas han alcanzado un alto nivel (85%) y el mercado potencial más importante es el del Mercosur, con el que no tiene un TLC y México también ha establecido aranceles NMF elevados. Las exportaciones mexicana al Mercosur enfrentan las tarifas más altas de la región (15.1%). Como contraparte, los países que no tienen acuerdos comerciales con México enfrentan aranceles altos por parte de éste. En dicho entorno, una estrategia que equilibre los intereses ofensivos y defensivos de la industria mexicana no es fácil. Sin embargo, México no está negociando con suficiente vigor en temas como servicios, compras de gobierno, propiedad intelectual, en los que Estados Unidos puede avasallarlo más allá del TLCAN, ni se atreve a rechazar abiertamente la posición de este país respecto a los subsidios agrícolas. Más bien, los negociadores mexicanos se han alineado por completo a la posición de Estados Unidos en la negociación del ALCA.
5. El estancamiento de las negociaciones del ALCA La desaceleración de las negociaciones del ALCA en 2003 es en buena parte producto de las posiciones opuestas de Brasil y Estados Unidos respecto a los temas a negociar. La posición estadounidense pone el énfasis en los temas de servicios, compras gubernamentales, inversiones y propiedad intelectual, mientras que Brasil está centrado en el comercio agrícola y el acceso a mercados. El énfasis de los negociadores de estos dos países ha puesto obstáculos a las negociaciones, lo cual se reflejó en la VIII Reunión Ministerial sobre Comercio en Miami
263 en noviembre de 2003. En esta Reunión surgió la propuesta del gobierno brasileño llamada “ALCA light”, la cual, sin mencionarla de manera explícita, se expresa en la Declaración Ministerial de Miami del 20 de diciembre de ese año (citada por Vigevani y Passini 2004: 1): Tomando en cuenta y reconociendo los mandatos existentes, los ministros entienden que los países pueden asumir diferentes niveles de compromiso. Buscaremos desarrollar un conjunto común y equilibrado de derechos y obligaciones, aplicables a todos los países. Además de eso, las negociaciones deben permitir que los países que así lo decidan, en el ámbito del ALCA, acuerden obligaciones y beneficios adicionales. Una de las posibles líneas de acción sería la de que esos países realicen negociaciones multilaterales en el ámbito del ALCA, definiendo las obligaciones en las respectivas áreas individuales.
A diferencia de Brasil que pugna por un acuerdo mínimo o “light”, Canadá, Chile y México defienden uno “profundo”, que incluya también los temas que interesan a Estados Unidos, ya que con anterioridad han tomado la opción de integración económica con este país. En cambio, la estrategia brasileña ha sido la de revitalizar el Mercosur y extender éste a otros países del Cono Sur, para fortalecer su posición negociadora frente a Estados Unidos.10 En esta línea el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social Brasileño (BNDES) está apoyando proyectos de infraestructura, transporte, energía y telecomunicaciones. Además, ha iniciado pláticas para crear un fondo de inversiones para los países del Mercosur y decidió aumentar su participación en la Corporación Andina de Fomento (ibid.: 4). También Brasil ha realizado esfuerzos para estructurar el G20 (Grupo de los Veinte) durante las negociaciones de la OMC en Cancún, así como las discusiones para un acuerdo trilateral en los temas de comercio, salud y tecnología militar entre Brasil, India y Sudáfrica, intentando, inclusive, discutir posibilidades de asociación con China y Rusia como forma de fortalecer 9 Entre 1993 y 2002, la IED que entró a México alcanzó un total de 126,373 millones de dólares, de la cual 67% corresponde a inversiones de Estados Unidos. La inversión extranjera en cartera acumuló en ese periodo 60,905 millones de dólares (Banco de México, Informe Anual 2002).
264 posiciones conjuntas en la OMC y la serie de viajes presidenciales, colocando al Mercosur como la base de acuerdos futuros (ibid.: 5). En la XVII Reunión del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), realizado en Puebla, México del 2 al 6 de febrero de 2004, las partes presentaron propuestas tanto para el ALCA light o de “primer piso” como para el ALCA profundo o de “segundo piso”, estancándose de facto las negociaciones en vista de la fragilidad de los acuerdos. En cuanto al segundo piso, se presentaron dos propuestas preponderantes: por una parte, la presentada por cinco países (Estados Unidos, Canadá, Chile, Costa Rica y México) a la que se adhirieron otros nueve (Colombia Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana), conformando lo que se conoce como G-14. Y por otra parte, la presentada por los países del Mercosur. El G-14 sólo quiso tratar los subsidios a las exportaciones agrícolas, pero estableciendo salvaguardas especiales, mientras el Mercosur insistió en la eliminación de subsidios y de otros incentivos como créditos, seguros y garantía de crédito a las exportaciones. El Mercosur propuso el trato de NMF en acceso a mercados, independientemente de la participación en las negociaciones de segundo piso. Estados Unidos propuso avanzar en propiedad intelectual más allá de la OMC, lo cual fue rechazado por el Mercosur, Venezuela y Bolivia. En políticas de competencia el G-14 exigió incluir a) principios generales para las legislaciones y políticas en esta materia; b) medidas que prohiban conductas anticompetitivas; y c) disciplinas sobre las empresas estatales y monopolios, lo cual fue rechazado por el Mercosur y el Caricom (Outro Brasil 2004: 37). En las propuestas de segundo piso, el G-14 sufrió la deserción de cuatro países (Colombia, Ecuador, Panamá y Perú), lo cual lo redujo en este nivel a G-10. Este propuso un conjunto único de negociaciones plurilaterales entre los países interesados en participar, mientras que el Mercosur contempló la necesidad de más de una negociación plurilateral, cada una con grupos de países diferentes. Este último propuso que los países observadores intervengan cuando las negociaciones afecten de forma negativa sus derechos, pero el G-10 lo rechazó. En las
265 reglas de transparencia y la participación de la sociedad civil, el Mercosur propuso que las normas existentes se apliquen a cualquier negociación plurilateral y que los documentos de éstas estén disponibles para todos los países del ALCA. El G-10 no tocó este tema (ibid.: 7-9). En mayo 21 de 2004 se realizó otra ronda de negociaciones del ALCA en Washington, a la cual fueron invitados los negociadores brasileños para romper el impasse creado por los desacuerdos en cuanto a agricultura, servicios y propiedad intelectual, y para convenir una nueva reunión luego del encuentro que fue suspendido en Puebla. Posteriormente, se tenían programadas negociaciones del ALCA en Buenos Aires, pero Estados Unidos informó, el 3 de junio de 2004, que Brasil solicitó un aplazamiento de una nueva ronda de negociaciones con el Mercosur (Informe ALCA, no. 21, junio 2004). Al final de la reunión, las partes llegaron a un frágil acuerdo sobre el importante tema de acceso a mercados, estableciendo que “todo el universo está sujeto a negociación”, pero nadie tiene muy en claro si con esta frase se llegó a un acuerdo profundo sobre el tema o si sólo sirvió para disimular el fracaso de las negociaciones. En servicios continúa en corchetes (sin acuerdo) la posibilidad de establecer “compromisos adicionales” a los establecidos por la OMC, propuesta por el G-14 y rechazada por el Mercosur. En propiedad intelectual, políticas de competencia, subsidios, antidumping y derechos compensatorios, todo está entre corchetes. En donde sí hubo acuerdo prácticamente total fue en materia de inversiones y compras gubernamentales, limitando la negociación a cuestiones de transparencia, tal como proponía el Mercosur. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre todos los temas en negociación, las partes decidieron que se volverían a reunir en Puebla. El Acuerdo marco alcanzado por los países que integran la OMC, el pasado 31 de julio de 2004, que preveé reformulaciones al intercambio de productos agrícolas y la reducción paulatina de los subsidios a las exportaciones por parte de los países desarrollados, se dijo que daría un nuevo impulso a las negociaciones del ALCA. El presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva expresó que “logramos sensibilizar el corazón y mente de
266 norteamericanos y europeos” (Informe ALCA, núm. 23, agosto 2004). No obstante, tanto Washington como Brasil no muestran optimismo sobre las perspectivas para un acuerdo regional, a pesar de que Robert Zoellick, representante comercial de Estados Unidos, considerara que los avances de la OMC son “un paso crucial para el comercio internacional” (ibid.).
6. Reflexiones finales El lanzamiento del ALCA por parte de Estados Unidos para conformar un bloque continental, obedece a la creciente competencia con europeo y asiático, así como a la estrategia de establecer normas y procedimientos en el intercambio internacional que podrían servir para orientar las negociaciones en la OMC. En cambio, a los países de América Latina y el Caribe les interesa asegurar el acceso al mercado de Estados Unidos, así como atraer la inversión directa proveniente de este país, aun cuando los miembros del Mercosur, liderados por Brasil, han puesto el acento en la reciprocidad en el acceso a mercados, así como en la reducción y eventual eliminación de subsidios agrícolas por parte de Estados Unidos. El modelo del ALCA, de acuerdo con las pretensiones de Estados Unidos, trata de ser una copia mejorada del TLCAN, siguiendo la forma ALC (acuerdo de libre comercio), cuya negociación es, políticamente, menos complicada que la de una unión aduanera, aunque de cualquier manera, los diversos intereses y posiciones de 34 países complejizan la negociación. El principio de “trato igualitario” a economías desiguales, impuesto por Estados Unidos, constituye una característica central de las negociaciones del ALCA. La institucionalidad trata de ser menos complicada, evita incluir en el diseño organismos supranacionales para dirigir las operaciones del Acuerdo. Los órganos de carácter intergubernamental, se dice, que preservan la soberanía de los estados nación, sin embargo, la preponderancia de los derechos que se dan a la inversión y a la propiedad intelectual privadas, que
267 pueden demandar y hacer juzgar a los gobiernos, por paneles internacionales privados, atenta contra dicha soberanía. Las rondas de negociación han desembocado en la elaboración de tres borradores, pero cuyo nivel de acuerdo no es satisfactorio, en vista de que están plagados de corchetes (más de cinco mil), que muestran una multitud de diferencias entre los países. La falta de acuerdo se refleja también en el estancamiento de las negociaciones que se ha dado a partir de febrero de 2004. Para ocultar el fracaso de las mismas, se dio paso a dos propuestas, la de un ALCA ligero (“light”) por parte de Brasil y la de un ALCA profundo por parte de Estados Unidos. Esto llevaría a un ALCA de dos velocidades, lo cual significaría un proceso de integración más lento, sobre todo para los países de América del Sur que están alrededor del ALCA ligero. Desafortunadamente, México se ha alineado con Estados Unidos y Canadá, mostrando, al principio de las negociaciones, una actitud de desinterés y, después, cuando Estados Unidos empezó a firmar acuerdos bilaterales con otros países de la región,11 no ha hecho sino aceptar, sin una negociación que defienda los sectores que peligran, las posiciones de sus socios, estimando erróneamente que estando dentro del Acuerdo los beneficios van a venir por añadidura. Tal como se presenta el contenido del tercer borrador del Acuerdo, se estima que en lugar de disminuir las asimetrías existentes entre las economías de los países, es probable que aumenten. Por una parte, las naciones latinoamericanas efectuaron una apertura unilateral a principios de los años noventa y el ALCA pugnará por llevar rápidamente a la desgravación total, mientras que Estados Unidos se niega a desmantelar su política comercial de carácter punitivo, que en los hechos representa una práctica proteccionista desventajosa para los otros 10 La oposición de Brasil guarda memoria de las falsas promesas de Estados Unidos en la Ronda Uruguay del GATT, de flexibilizar su Ley de Comercio y de no usar represalias, a cambio de que Argentina, Brasil e India no se opusieran al tema de la propiedad intelectual y los servicios. 11 Después del acuerdo de libre comercio con Chile, vino el acuerdo con los países de América Central y luego los países andinos fueron beneficiados por la extensión de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas en 2002 y con los caribeños favorecidos por la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y por la ampliación del NAFTA, sólo le restan las firmas de las economías del Mercosur (Bustos 2003: 3). Pero, esta estrategia estadounidense, por querer asegurar su preponderancia en el hemisferio, divide a los países y debilita de manera paralela las negociaciones del ALCA.
268 miembros del Acuerdo. Por otra parte, los países latinoamericanos y del Caribe perderán buena parte de los ingresos fiscales provenientes de impuestos al comercio exterior, a diferencia de Estados Unidos cuyas tarifas ya eran bajas desde antes del Acuerdo, además de que continúa subsidiando las exportaciones de productos agrícolas, lo cual atenta de forma significativa contra la soberanía alimentaria de los primeros. Con base en la experiencia del TLCAN, varias organizaciones sociales, algunas de carácter internacional como la Alianza Social Continental y Oxfam, han analizado las desventajas del Acuerdo para los países de América Latina y el Caribe, llegando a la conclusión de que la integración causará más desintegración, sobre todo en el sector agrícola, aunque también la IED puede traer el problema de la “maquilización” de la economía, como en el caso del TLCAN, y la privatización de los servicios en las áreas de salud, pensiones, educación, prestaciones financieras, etcétera, que pueden causar un deterioro a los servicios públicos básicos, un aumento de la pobreza y una estratificación social nociva. Como indica Pablo Bustos (2003: 3), se percibe que el recurso al unilateralismo de Estados Unidos en diferentes terrenos, pero particularmente en la política comercial, debilita el liderazgo del propio país que lanzó el proyecto de integración hemisférica. Los Estados Unidos no muestran la disposición a ejercer un liderazgo que signifique asumir los costos que supone involucrar en un acuerdo de libre comercio de “nueva generación” a 34 países con abismales diferencias en sus grados de desarrollo.
Las organizaciones sociales al evaluar el posible impacto del ALCA en los países de América Latina y el Caribe, han expresado que si el Acuerdo se quiere sea integrador y no desintegrador, Estados Unidos debe cambiar su política de comercio administrado y selectivo; extinguir los subsidios a la agricultura; ser favorable a establecer requisitos de desempeño para las empresas transnacionales y a eliminar la excesiva protección a la inversión extranjera que atenta contra la soberanía y el desarrollo de los pueblos; coadyuvar a frenar la privatización de servicios públicos básicos, y apoyar la gradual eliminación de las asimetrías por medio del establecimiento de trato comercial favorable a las economías rezagadas, así como el estableci-
269 miento de fondos estructurales para estimular su desarrollo económico y social. Las economías latinoamericanas más grandes también deben coadyuvar a la convergencia de las economías pequeñas del hemisferio y trabajar por una integración regional justa y eficiente.
CAPÍTULO 7 UN RECUENTO FINAL A MANERA DE CONCLUSIÓN
La globalización económica actual se puede visualizar como la principal estrategia política del capitalismo para salir de la crisis del patrón de acumulación de corte “fordista”, crisis que emergió a mediados de los años setenta y que propició, por una parte, un significativo esfuerzo de desarrollo tecnológico para racionalizar la producción, bajar costos, crear nuevos mercados y fuentes de ganancia y, por otra, acciones violentas para romper los “compromisos institucionalizados” plasmados en el Estado del bienestar (Hirsch 1996: 89). La salida de la crisis capitalista ha desembocado en un nuevo régimen de acumulación, cuyo objetivo es la valorización a escala mundial del capital financiero. El rasgo distintivo de los ingresos generados por las inversiones financieras es que constituyen créditos sobre la producción futura, es decir, proporcionan un derecho a apropiarse de plusvalía y de partes del valor (Chesnais 2003: 48). Para hacer viable la instauración del nuevo régimen de acumulación, una parte importante de la estrategia ha sido la liberación comercial y financiera a escala mundial. A la vez, la intensificación de la competencia intercapitalista promovida por la globalización, ha creado fuerzas opuestas que han desembocado en la conformación de los grandes bloques de la Triada, lo que en turno ha impulsado la multiplicación de acuerdos de integración regional al interior de los bloques. En el continente americano, bajo el liderazgo de Estados Unidos se constituyó el TLCAN en enero de 1994, como una nueva forma de integración regional, que ha servido de prototipo para el lanzamiento de un acuerdo continental, el ALCA, a través del cual se propone la construcción de un bloque regional bajo la hegemonía estadounidense, que entraría en vigor en 2005. Desde los años ochenta, Estados Unidos ya preparaba una mayor inserción económica en América Latina y el Caribe, a
271 través de la intensificación del comercio y la inversión, lo cual converge con la aceptación de la ideología globalizadora por parte de los gobiernos de la región, que los llevó a una apertura unilateral y precipitada de las economías, así como al establecimiento de múltiples acuerdos de comercio bilaterales en los años ochenta y noventa, como una manera de salir del estancamiento económico y de la crisis de los antiguos esquemas de integración subregionales. Es en este contexto propicio que Estados Unidos lanza el TLCAN y poco después, la propuesta del ALCA. En vista de que la integración económica es un medio para impulsar el crecimiento económico, la teoría de la integración debe enmarcarse como parte de una teoría más general que es la del desarrollo económico y social. En esta línea, la CEPAL, en su teoría de la integración de los años sesenta, realizó una vinculación de la teoría de la integración a la del desarrollo económico y, además, puso por delante los principios de gradualidad, reciprocidad y equidad, los cuales deben orientar a la integración regional. Una teoría promisoria para ubicar la integración dentro de un contexto de desarrollo económico, como veremos más adelante, es la de la regulación, la cual trata de explicar cómo la red de formas institucionales (FI) que articulan el funcionamiento de una economía, pueden o no promover el crecimiento. Este crecimiento se logra cuando la articulación de las FI dan lugar a una regulación global virtuosa, es decir, cuando las regulaciones parciales “hacen sistema”. La teoría pura del comercio internacional no satisface el objeto de estudio de la integración económica, en vista de que tan sólo se interesa en el intercambio dentro de un contexto de competencia perfecta, dejando fuera del análisis tanto la estructura real de los mercados como el aspecto de la producción, el Estado y las instituciones. De las nuevas teorías del comercio internacional, que han sobrepasado a la teoría pura realizando el análisis en un contexto de competencia imperfecta, habrá que rescatar el análisis de las economías de escala y los costos decrecientes, las economías externas, el comercio intraindustria e intraempresa, teniendo en cuenta los límites y ambigüedades a que está suje-
272 to el análisis, dado que siguen dejando fuera los aspectos institucionales y políticos de la integración. Muchos de estos conceptos son utilizados por la economía del espacio y se pueden vincular a la economía del desarrollo. No obstante, como se analizó anteriormente, en algunos casos es difícil predecir cómo se comportará la geografía de la integración, por ejemplo las economías de escala pueden trastocar el patrón de comercio intraindustrial y hacer emigrar las ventajas comparativas a otro país.
1. Hacia una alternativa teórica Para un análisis más realista, se necesita una teoría “paraguas” en la que lo económico, lo político y lo institucional puedan vincularse orgánicamente, y que también tenga en cuenta la dimensión espacial, para delinear un modelo de análisis de la integración económica más coherente y que sea capaz de bajar a lo concreto. Esta teoría incluyente podría ser la de la “regulación”. Además, para situarnos en la configuración actual de la economía internacional, la teoría de la integración deberá privilegiar el análisis de la integración asimétrica (entre países del centro y la periferia) que ha irrumpido con fuerza desde los años noventa en el escenario mundial, la cual es de especial interés para los países en desarrollo de América Latina y el Caribe. El vacío que encontramos en la teoría convencional podría empezarse a llenar con el concurso de la teoría de la regulación, la cual puede complementarse con otros enfoques como es el del régimen internacional, el sistema productivo internacional y el de la gobernación. La coordinación a nivel macroeconómico se da por medio del modo de regulación de cada país, al que contribuyen las formas institucionales (FI), incluyendo la red institucional del Estado, las cuales orientan y cohesionan el comportamiento de los actores económicos y sociales dentro del patrón de acumulación y aseguran su reproducción. Los modos de regulación de cada país dentro del esquema de integración interactúan y dan
273 lugar a ajustes en las FI y en el patrón de acumulación de cada uno de ellos. En la regulación económica y social intervienen de manera fundamental el Estado y su red de instituciones, así como las grandes empresas, sobre todo las transnacionales. En el proceso de liberalización económica, las grandes corporaciones han conquistado un lugar privilegiado a través de una estrategia global y, a su vez, el Estado-nación ha dejado de ser el punto de referencia exclusiva de la economía mundial, aun cuando sigue teniendo un papel importante en la regulación de la economía doméstica, ahora influida por las políticas emanadas de la globalización. La coordinación a nivel microeconómico se realiza por la conformación de redes por parte de las grandes empresas con medianas y pequeñas. En el ámbito mesoeconómico se desarrolla una gobernación corporativa, a través de la cual se conforman relaciones jerárquicas, de subcontratación, de cooperación, de alianzas estratégicas entre las empresas y de asociaciones de industria y de interacción de éstas con las agencias gubernamentales, lo cual ayuda a explicar la coordinación del sistema productivo. En lo que se refiere al esquema de integración propiamente dicho, es necesario caracterizar el modelo que toma éste (un ALC, una UA, o un mercado común), los objetivos, la estructura normativa y órganos de gobierno que desarrolla y cómo el proceso de integración construye gradualmente un sistema productivo internacional, que para considerarse como tal, debe tener la capacidad de reproducirse en forma dinámica. La estructura institucional del esquema de integración, junto con el sistema productivo, pueden ir conformando un régimen internacional de integración (RII), el cual, generalmente, constituye un orden parcial. Dentro de un RII se confrontan y complementan los patrones de acumulación de los países miembros de un esquema de integración económica, en vista de que los componentes de estos, i.e. la inversión, la tecnología, la fuerza de trabajo, la producción y la distribución del ingreso, se relacionan de diferentes maneras, tratando de aprovechar la eliminación de los aranceles y la sinergia de las economías de escala y externas, así como la ampliación de mercados, para lograr un
274 mayor crecimiento. Éste, sin embargo, no garantiza que la distribución de la producción, del empleo y del ingreso sea equitativa entre los territorios de los países miembros. El TLCAN, por ejemplo, se puede considerar como un régimen internacional de comercio, inversión y servicios en formación, que ha logrado un alto grado de integración comercial (la desgravación es casi total, aunque persisten las barreras no arancelarias de Estados Unidos), la IED estadounidense está más integrada con Canadá que con México y los servicios comienzan apenas a constituirse. Pero todavía el RII del TLCAN forma un orden parcial. En el ámbito macroeconómico, en un RII no se puede hablar de que exista un modo de regulación internacional completo o acabado, sino más bien de una configuración o regulación débil que se logra a través de las articulaciones y ajustes económicos, promovidos por el modo de regulación de cada uno de los países miembros. Cuando en un RII existe una economía hegemónica, que a través de su patrón de acumulación impone pautas dominantes a las otras, esto se refleja en la imposición de ciertos rasgos dominantes en la regulación económica a nivel del conjunto. En la etapa actual de globalización económica, el regionalismo y el multilateralismo se han visto desbordados por nuevas formas de asociación entre los países del Norte y del Sur, como una estrategia librecambista del capitalismo actual para relanzar el crecimiento económico, pero que a la vez revisten una nueva forma de dominación de los países periféricos por parte de los países centrales, implementando la apertura económica de los primeros y manteniendo barreras no arancelarias los segundos. De acuerdo con Regnault, estas nuevas formas de asociación giran alrededor del ALC, el cual se erige como rival del modelo de integración regional europeo, que al aglutinarse alrededor de núcleos de integración, forman redes plurilaterales, las cuales están a medio camino entre el regionalismo y el multilateralismo. El tipo de ALC, inaugurado por Estados Unidos a través del TLCAN, es un modelo de amplio espectro económico que evita la construcción de bienes públicos entre los miembros del esque-
275 ma, es decir, que no se inmiscuye en el logro de acuerdos políticos profundos que necesitarían ser gestionados por órganos supranacionales, sino tan sólo un amplio acuerdo económico orientado por las grandes corporaciones y el establecimiento de cuerpos intergubernamentales y de reglas para solucionar los diferendos. La fuerza política y económica del país hegemónico suple la necesidad de órganos supranacionales para administrar y orientar la trayectoria del ALC. La proliferación de ALC entre países del Norte y del Sur nos obliga al estudio de la integración económica en condiciones de asimetría. Esta problemática ha vuelto a ser debatida en vista de la entrada en operación del TLCAN y ha cobrado más fuerza a raíz del inicio de las negociaciones para establecer el ALCA. La discusión está centrada en la mayoría de los estudiosos que abordan el tema, en el análisis de la relación entre los países pequeños y el grande, dejando de lado las relaciones de preponderancia que se dan en los esquemas de integración, como nos recuerda De la Reza (1998). En este contexto, el modelo de integración asimétrica de Francois Perroux constituye un acercamiento realista a la problemática de los esquemas de integración en los que las relaciones de preponderancia del país hegemónico nos llevan a comprender ¿Quién es el que integra? ¿Y en beneficio de quién se opera la integración?
2. Evaluación del TLCAN El TLCAN es una forma institucional (FI) múltiple, que va más allá de la recopilación de reglas y procedimientos para el funcionamiento del Tratado, ya que convoca a una serie de actores, como son los tres gobiernos y sus dependencias aduaneras y económicas, las grandes empresas productoras de los tres países y las redes de subcontratación y alianzas estratégicas que éstas han organizado. Las acciones promovidas a nivel microeconómico por los actores van desde el establecimiento de oficinas de promoción y representación en el extranjero y la realización de misiones de promoción comercial, hasta programas de capacitación técnica, gestiones crediticias, incentivos
276 fiscales, apoyo en el proceso de reubicación, programas de simplificación de trámites y desregulación, entre otros. Sin embargo, también hay que decir que las modalidades de las FI del TLCAN, también han sido proclives a los desequilibrios de la economía y la sociedad mexicanas, y han dado lugar a una dualidad de integración y desintegración simultáneas. La apertura comercial unilateral y el TLCAN, desembocaron en la desaparición no sólo de miles de empresas medianas y pequeñas, sino también de cadenas enteras de producción para el mercado interno, que despidieron cientos de miles de trabajadores y promovieron de manera importante la pobreza. En cuanto a contención de la migración de trabajadores mexicanos, el TLCAN ha fracasado, considerando que el flujo anual migratorio neto a Estados Unidos correspondiente a la última década, es diez veces superior al registrado dos décadas atrás. Esto constituye una extraordinaria sangría de recursos humanos, cada vez con un mayor nivel de educación, que no se compensa con las remesas de dólares a México de parte de los migrantes, ni con el alivio de la presión social que significa el desempleo reinante en el país. La política agropecuaria de las administraciones neoliberales, junto con los cambios promovidos por el TLCAN, han profundizado la dependencia alimentaria de la población mexicana. El gobierno mexicano ha realizado una desgravación arancelaria anticipada, al permitir una creciente importación de granos de Estados Unidos que sobrepasan las cuotas, lo que causó el desplome de los precios internos de éstos, el empobrecimiento de sus productores, lo cual amplía la dependencia alimentaria de México. Con la entrada del Tratado, las industrias culturales en México han visto declinar su radio de acción, no sólo por la competencia estadounidense, sino también por el obligado retiro de los subsidios gubernamentales. La industria de la música grabada ha visto reducir sus ventas en cerca de la mitad; la industria editorial está en declive y la producción cinematográfica mexicana ha bajado de 60 cintas anuales a 28, entre 1994 y 2003, mientras que la importación de cintas estadounidenses se ha incrementado significativamente. Ahora, las polí-
277 ticas culturales públicas y colectivas se construyen desde las necesidades privadas de la reproducción del capital, más no desde las necesidades de avance y humanización de la población. El pobre desempeño de la economía mexicana proviene, más que del TLCAN, del modelo de estabilización con base en un tipo de cambio sobrevaluado, elevadas tasas de interés y financiamiento externo de los desequilibrios macroeconómicos. Donde la influencia del TLCAN es significativa, es sobre el crecimiento o rezago de los sectores y ramas de la economía, sobre el sesgo en el desarrollo regional, la desnacionalización de las ramas industriales y de servicios más rentables, así como sobre la trayectoria dependiente y satelizada que está imprimiendo a la economía Se puede afirmar que el TLCAN ha sesgado, junto con el modelo de estabilización, el desempeño agregado de la economía mexicana. Por una parte el comercio exterior ha crecido a tasas anuales del triple (más de 15%) que la producción bruta (4.55%), mientras el consumo privado y el de gobierno en conjunto languidecen a tasas cercanas 2.5% Una de las influencias importantes del TLCAN durante su vigencia, es que ha reforzado la reubicación de la actividad industrial hacia la frontera norte, cuyo resultado se refleja en un aumento de 2% en su participación en el PIB nacional. El de las regiones centro y centro norte se ha incrementado 0.5%, en cambio la región capital y el resto de las regiones han perdido 2.5% en conjunto. También, el Tratado está promoviendo una especialización en las industrias manejadas por las ET y las maquiladoras, como son los productos textiles, los metálicos, la maquinaria y equipo de transporte, equipos eléctricos y electrónicos. La especialización más importante se está dando en las industrias intensivas en trabajo, cuyos coeficientes de exportación han aumentado 70%, mientras que las intensivas en capital han avanzado 64%, aunque los coeficientes de estas últimas son de la mitad de las primeras. La maquilización creciente de la economía constituye un problema preocupante, en vista de que por cada peso que exportan las maquiladoras necesitan importar 76 centavos de
278 insumos, mientras que por cada peso de exportaciones industriales no maquiladoras se importan 58 centavos. Aún en las industrias que abastecen el mercado interno los insumos importados han llegado a 10% de cada peso de producto. La influencia del modelo de estabilización junto con las limitantes impuestas por el TLCAN han llevado a un debilitamiento de las finanzas públicas. Por una parte los ingresos del gobierno federal han bajado, sobre todo el impuesto sobre la renta y los impuestos al comercio exterior. Por otra, el mantenimiento artificial de los equilibrios macroeconómicos mediante los recursos externos de corto plazo tiene límites estrechos y mantiene un alto nivel de riesgo de caer en crisis financiera. Los desequilibrios vuelven, como ha sucedido después de la crisis de 1994-95, en la que la macrodevaluación y el apuntalamiento crediticio de Estados Unidos mantuvieron por dos años el equilibrio, pero desde 1998 los déficit externo y fiscal están presentes. El modelo económico actual ha sido incapaz de producir los empleos formales necesarios para el bienestar de la población. Se afirma que alrededor de la mitad de los empleos formales creados están vinculados a las actividades exportadoras, sin embargo, los puestos formales creados entre 1993 y 2002 (2.9 millones), fueron insuficientes para incorporar 7 millones de entrantes al mercado de trabajo en dicho periodo. A través de las cifras del INEGI se puede constatar que 4.1 millones de trabajadores tuvieron que ir a los sectores informales, lo cual explica el aumento inexorable de la pobreza.
3. Evaluación del Mercosur En sus primeros siete años de vida (1991-1997) el Mercosur tuvo un éxito impresionante, ya que sus exportaciones totales pasaron de 46 mil millones de dólares (md) a más de 83.5 mil md, mientras que el comercio intramercosur se cuadruplicó en ese periodo, pasando de 5 mil a 20.3 mil md. Sin embargo, el debilitamiento de la voluntad política de los países del Mercosur para avanzar en la administración del
279 arancel externo común y en la institucionalización, así como para resolver los problemas comunes producidos por los choques externos y la caída en crisis de las economías de Argentina y Brasil, se reflejó en el desplome del intercambio intraMercosur, sobre todo en 2001 y 2002, después del fallido relanzamiento del año 2000. No obstante, las exportaciones totales del Mercosur crecieron 17%, entre 2000 y 2002. Tanto Argentina como Brasil no tuvieron la capacidad para promover una política común para el Mercosur, privilegiando, en los hechos, sus relaciones económicas con Europa y Estados Unidos, así como sus problemas macroeconómicos coyunturales. Estas posiciones unilaterales han dificultado la recuperación del intercambio al interior del Mercosur. Afortunadamente, los acercamientos entre los gobiernos de los países del Mercosur han comenzado a rendir frutos en cuanto al refrendo de la voluntad política para relanzar el proceso integrador. Se ha llegado a varios acuerdos para mejorar la institucionalidad del Mercosur y su acercamiento a la ciudadanía, así como a propuestas de creación de un área de estabilidad macroeconómica que, eventualmente, conduzca a una moneda única. También el Mercosur ha estado muy activo negociando acuerdos de integración con la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y con el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y está cerca de cerrar la negociación con la Unión Europea. El modelo de integración del Mercosur se acerca más al modelo europeo, en términos de que ha llegado a constituir una unión aduanera imperfecta, tiene como objetivo llegar a formar un mercado común, además, ya existen propuestas para formar en el futuro una unión monetaria. Si bien la estructura institucional del Mercosur es de carácter intergubernamental, tiene más órganos y funciones que el TLCAN, con posibilidad de pasar a formas de organización supranacional a diferencia de éste. El Mercosur tiene un consejo en el que intervienen los presidentes de los países miembros y un grupo mercado común de carácter ejecutivo, órganos que no tiene el TLCAN, además de un foro consultivo económico y social en el que están representados varias organizaciones de carácter social.
280 4. Evaluación del ALCA El lanzamiento del ALCA por parte de Estados Unidos, para conformar un bloque continental, obedece a la creciente competencia con los bloques europeo y asiático, así como a la estrategia de establecer normas y procedimientos en el intercambio internacional que podrían servir para orientar las negociaciones en la OMC. En cambio, a los países de América Latina y el Caribe les interesa asegurar el acceso al mercado de Estados Unidos, así como atraer la inversión directa proveniente de este país. La institucionalidad del ALCA trata de ser menos complicada, evitando incluir en el diseño organismos supranacionales para dirigir las operaciones del Acuerdo. Los órganos de carácter intergubernamental, se dice que preservan la soberanía de los estados nación, sin embargo, la preponderancia de los derechos que se dan a la inversión y a la propiedad intelectual privadas, que pueden demandar y hacer juzgar a los gobiernos, por paneles internacionales privados, atenta contra dicha soberanía. El modelo del ALCA, de acuerdo con las pretensiones de Estados Unidos, trata de ser una copia mejorada del TLCAN, siguiendo la forma ALC, cuya negociación es, políticamente, menos complicada que la de una unión aduanera, aunque las negociaciones entre 34 países complejizan el proceso. Estados Unidos ha impuesto dos principios en la negociación: el “trato igualitario” a economías desiguales y la negociación “uno a uno”, excepto con el bloque de países del Mercosur, que rechazó la negociación país por país. La convicción de los países del Mercosur de actuar como bloque frente a los Estados Unidos en las negociaciones del ALCA, se vio fortalecida por el mal trato que tanto el FMI como Estados Unidos le dieron a la crisis financiera argentina. La gota que derramó el vaso fue el trato discriminatorio que dio Estados Unidos al Mercosur, con ofertas de desgravación más bajas que las hechas a otros países. El estancamiento de las negociaciones del ALCA se debe en buena parte a la posición del Mercosur, que exige a Estados Unidos equidad en la negocia-
281 ción, sobre todo en cuanto a eliminar los cuantiosos subsidios a sus productores agropecuarios que los pone en ventaja respecto a los del Mercosur. Las negociaciones del ALCA avanzaron hasta un tercer borrador de acuerdo (todavía con puntos de desacuerdo entre corchetes) y el gobierno de Bush consiguió que el Congreso aprobara un fast-track que le daría rapidez a la aprobación del acuerdo. Sin embargo, la oposición del Mercosur a Estados Unidos en algunos de los temas de la negociación, han llevado el proceso a un impasse. Se intenta destrabar la negociación por medio de las propuestas de un ALCA “light” y un ALCA “profundo”, que de llevarse a cabo, a todas luces limitaría la integración del Cono Sur a las demás subregiones del hemisferio. De cualquier manera, Estados Unidos se ha prevenido al firmar acuerdos con países y grupos de países, a excepción de los del Mercosur, que le garantizarán su hegemonía en la mayor parte del continente americano. México, desafortunadamente, se ha alineado con Estados Unidos y Canadá, mostrando, al principio de las negociaciones una actitud de desinterés y después, cuando Estados Unidos empezó a firmar acuerdos bilaterales con otros países de la región, en lugar de realizar una negociación que defienda los sectores que peligran, acepta las posiciones de ese país, estimando erróneamente que estando dentro del Acuerdo, los beneficios llegan por añadidura. Tal como se presenta el contenido del tercer borrador del Acuerdo, se estima que en lugar de disminuir las asimetrías existentes entre las economías de los países, es probable que aumenten. Con base en la experiencia del TLCAN, varias organizaciones sociales, algunas de carácter internacional, como la Alianza Social Continental y Oxfam Internacional, han analizado las desventajas del Acuerdo para los países de América Latina y el Caribe, concluyendo que la integración causará más desintegración, sobre todo en el sector agrícola, aunque también la IED puede traer el problema de la “maquilización” de la economía, como en el caso del TLCAN, y la privatización de los servicios en las áreas de salud, pensiones, educación, servicios financieros, etcétera, causarían un deterioro a los servicios pú-
282 blicos básicos, un aumento de la pobreza y una estratificación social nociva.
5. Evaluación del modelo “Acuerdo de Libre Comercio” (ALC) Un ALC es un acuerdo preferencial en el que las tarifas entre los miembros deben llegar a cero, aunque las externas pueden alcanzar tasas diferentes para los diversos miembros del acuerdo. Generalmente incorpora reglas de origen (RDO) para evitar la “triangulación” de productos importados por un país miembro con derechos aduaneros más bajos, que se destinen a otro participante con aranceles mayores. De acuerdo con Krugman y Obstfeldt (1999: 195) “la diferencia entre un ALC y una Unión Aduanera (UA) es, en pocas palabras, que el primero es políticamente sencillo, pero un quebradero de cabeza administrativo, mientras que la UA es lo contrario”. La UA tiene una operación administrativa arancelaria más sencilla y económica, mientras que en un ALC, a pesar de que establece una zona de libre comercio, el intercamcambio entre los miembros debe seguir a través de una inspección de aduanas. El papeleo que acarrean las RDO puede ser un obstáculo importante para el intercambio, en vista de que genera gastos significativos. Por ejemplo, en el EFTA el costo administrativo se estimaba de 3 a 5% del precio f.o.b. En síntesis, de acuerdo con el análisis efectuado en el primer capítulo, las RDO incorporan serias desventajas para el intercambio: 1) aumentan de manera sensible los costos de transacción; 2) pueden exportar protección entre los países miembros; 3) también brindan la oportunidad de lobbying para protegerse de manera fácil y poco transparente. En este contexto, la decisión de Estados Unidos de abrazar un modelo de integración menos eficiente en lo económico (por ejemplo que la UA), no puede ser explicada tan sólo por la lógica económica. El establecimiento de un ALC ahorra problemas de negociación política a los miembros, sobre todo al país
283 integrador (Estados Unidos), es un modelo de constitución más rápida y atractivo para los países con economías más débiles, en términos del acceso al mercado más grande del país con economía más avanzada, aún cuando la realidad no confirma las ventajas económicas que se le atribuyen. El ALCA, a imagen del TLCAN, es un modelo ALC de integración neoliberal promovido por Estados Unidos, que se caracteriza por una amplia temática que incluye no sólo el libre comercio de bienes y la inversión, sino también los servicios en los que destacan los financieros; además incluye entre otros temas, la propiedad intelectual (incluida la creación de derechos artísticos y culturales), las compras de gobierno, las normas de origen y las medidas antidumping. Esto constituye una estrategia estadounidense de amplia envergadura para facilitar la succión de un cierto excedente de los países miembros en todos los sectores dinámicos. El modelo de ALC se ha distanciado de los principios propuestos por la CEPAL de relativa simetría y paridad económica de los países miembros, el cual ha sido reemplazado por la búsqueda de integración con los socios naturales (De la Reza 1998: 16), en el caso del TLCAN y el ALCA, bajo el poder integrador del socio natural que es Estados Unidos. El tratamiento de “igualdad” entre desiguales, que se ha incorporado en estos esquemas de integración, hace más visible el problema de la asimetría entre el coloso del norte y los demás países, sobre todo los más pequeños. La política emanada del consenso de Washington ha sido abrazada por el TLCAN y el ALCA, en los que se pregona que la integración y el crecimiento económico son una función del grado de apertura económica y del nivel de participación en el comercio exterior, pero Estados Unidos conserva su legislación neoproteccionista. Cualquier obstáculo al libre comercio y a la circulación del capital debe eliminarse, pero se impide el libre tránsito de la fuerza de trabajo. Ambos esquemas son insensibles a la integración social, ya que no contienen normas para el resguardo de la protección social y de la cultura, asimismo, son impermeables a la inclusión de una carta social. Aun cuando el ALCA comprende una cláusula democrática, ha sido alérgico a
284 la participación de organizaciones sociales y sindicales en las negociaciones. En el caso de Estados Unidos, por detrás del TLCAN y el ALCA, además de las ventajas para la inversión foránea de sus grandes empresas, están los objetivos políticos de reforzar su seguridad nacional, limitar la acción del narcotráfico y controlar la inmigración de trabajadores latinoamericanos, sobre todo de México y América Central. Si se toma en cuenta el poder hegemónico de Estados Unidos, este país no ve la necesidad de establecer organismos supranacionales en el tratado para hacer prevalecer sus políticas y decisiones, tanto coyunturales como de largo plazo. De conseguir la constitución del ALCA, esto redituaría a Estados Unidos la consolidación del bloque económico en las Américas. Al evaluar el posible impacto del ALCA en los países de América Latina y el Caribe, las organizaciones sociales han expresado su deseo de que el Acuerdo sea integrador y no desintegrador. Para ello, Estados Unidos debe cambiar su política de comercio administrado y selectivo; extinguir los subsidios a la agricultura; ser favorable a establecer requisitos de desempeño para las empresas transnacionales y a eliminar la excesiva protección a la inversión extranjera, que atenta contra la soberanía y el desarrollo de los pueblos; coadyuvar a frenar la privatización de servicios públicos básicos y apoyar la gradual eliminación de las asimetrías por medio del establecimiento de trato comercial favorable a las economías rezagadas, así como el establecimiento de fondos estructurales para estimular su desarrollo económico y social.
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Integración económica y social en las Américas. Una evaluación del libre comercio, de Víctor M. Soria Murillo, se terminó de imprimir en los talleres de Impresiones Integradas del Sur, S. A. de C. V., en mayo de 2005. Se tiraron 1000 ejemplares. La edición estuvo al cuidado de David Moreno Soto. Formación de originales: Karina Atayde
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