Iniciativa Mérida: ¿nuevo paradigma de cooperación entre México y Estados Unidos en materia de seguridad?

tercera Parte La Iniciativa Mérida desde la visión de la cooperación internacional

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cápitulo 10 Iniciativa Mérida: ¿nuevo paradigma de cooperación entre México y Estados Unidos en materia de seguridad?1 Juan Pablo Prado Lallande2 Introducción

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n los últimos años y de forma cada vez más recurrente, la seguridad ha ocupado un lugar privilegiado de la agenda internacional, en la política exterior de los Estados, así como en el devenir de la vida cotidiana de miles de millones de personas en el planeta. En este sentido, el crimen organizado trasnacional, cuyas acciones se materializan en el tráfico de drogas ilegales, trata de seres humanos, comercio ilícito de armas, blanqueo de dinero, etc., debido a su carácter omniterritorial con alcance local, nacional y global conforma hoy en día uno de los principales elementos que atentan en contra de la seguridad humana y del Estado en diversos países. Ante retos complejos de la citada magnitud y considerando la naturaleza de esta y otras amenazas a la seguridad, así como su carácter trasnacional y multidimensional, las perspectivas que indican que es posible hacerles frente mediante ejercicios eficaces de cooperación internacional han tomado renovada fuerza en el presente.3 La cooperación internacional, como recurso de la política exterior de los Estados en aras de conseguir objetivos comunes mediante acciones colectivas,

Este trabajo se enmarca en el proyecto del autor “La cooperación internacional en los inicios del siglo

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xxi. Objetivos, estrategias y tendencias en México y el mundo”, apoyado por el Programa de Mejoramiento

del Profesorado, Secretaría de Educación Pública y por la Vicerrectoría de Investigación, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap). 2 Profesor-Investigador en Relaciones Internacionales, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, buap y Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 3 Con base en Franciso Rojas, “Seguridad humana: aportes en la formulación del concepto de seguridad”, Isidro Sepúlveda, Seguridad humana y nuevas políticas de defensa en Iberoamérica, Madrid, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, 2007, p. 18.

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ha pasado por diferentes etapas a lo largo de la historia del progresivo desarrollo de este mecanismo. Así, por ejemplo, cuando dicho instrumento fue puesto en macha de forma sistemática tras el final de la Segunda Guerra Mundial, su orientación y dinámica se sustentó en buena medida en el denominado asistencialismo. En esta etapa, caracterizada por la primacía de relaciones verticales de poder ente donante y receptor, el primero asumía un papel protagónico determinando la cuantía del apoyo otorgado, su temporalidad, los objetivos deseados, las condiciones planteadas al segundo, etc., volviendo al receptor un agente pasivo y dependiente de la colaboración prestada. Con el devenir de las décadas, la cooperación internacional ha adquirido nuevas dimensiones, perspectivas y lineamientos, en el sentido de impulsar una asociación más equitativa entre sus practicantes, en aras de que en un entorno de corresponsabilidad, coparticipación, cofinanciamiento y responsabilidad mutua las partes involucradas asuman compromisos acordes con sus capacidades y objetivos a alcanzar. Ello significa que la cooperación internacional de vanguardia se define por promover, entre otras, las siguientes características elementales: establecimiento de los requerimientos necesarios para el mantenimiento de la colaboración; instrumentación de acciones recíprocas (no unidireccionales) por parte de los actores a favor de los objetivos deseados; coherencia de sus actividades respecto a otros ámbitos de relación y colaboración entre las entidades involucradas; certidumbre en cuanto a la financiación requerida; establecimiento de indicadores para medir periódicamente los resultados obtenidos, contrastándolos respecto a los estipulados; práctica conjunta de rendición de cuentas; así como la conformación de espacios y foros abiertos y receptivos en donde la sociedad civil disponga de la posibilidad de aportar o sugerir constructivamente en torno a los aspectos inherentes a la colaboración realizada. En síntesis, una cooperación internacional de avanzada o equiparable a un nuevo paradigma de colaboración requiere, obligadamente, de la puesta en marcha de al menos estas premisas básicas, a efecto de asegurar con mayor certidumbre el cumplimiento de las metas esperadas.4 Ahora bien, en el marco de la referida propensión internacional hacia la seguridad; tendencia promovida de forma particular por Estados Unidos tras los actos terroristas perpetrados en su territorio en septiembre del 2001, junto con el abrupto aumento de presencia, poder e influencia en la vida pública de 4 Una postura afín y complementaria a este planteamiento se encuentra en Didier Opertti, “Cooperación internacional, un concepto de dimensión política”, en Capítulos sela, Los nuevos paradigmas de cooperación internacional, Caracas, no. 64, 2002.

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México del crimen organizado, se han presentado las condiciones necesarias para que los gobiernos de ambos países pongan en marcha un nuevo programa de cooperación conjunta con el fin de promover seguridad en ambos: la Iniciativa Mérida. Esta reciente estrategia de colaboración,5 mediante una Declaración bilateral difundida en el año 2007 ha sido catalogada por los gobiernos de México y la Unión Americana como “un nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad”,6 cuya operación formal ha iniciado a finales del 2008 con el otorgamiento de parte de Estados Unidos a su vecino del sur de un apoyo en diversos rubros dedicados al reforzamiento de las capacidades nacionales para enfrentar al crimen organizado. Considerando los elementos anteriores, resulta imperioso preguntar si la Iniciativa Mérida, con base en sus planteamientos, objetivos y mecanismos de operación actuales, efectivamente constituye un “nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad”, cuya respuesta argumentada constituye el objetivo central de esta investigación. Tomando en cuenta lo anterior, este capítulo parte de la siguiente hipótesis: si los objetivos y la operación de la Iniciativa Mérida responden y corresponden en buena medida a las características referidas de la colaboración externa, entonces es correcto catalogarla como un nuevo paradigma de cooperación. Empero, si la tendencia principal de este mecanismo de acción conjunta entre México y Estados Unidos se aleja del espíritu de la cooperación internacional de avanzada, no resulta conducente identificarla bajo este calificativo. Para conseguir el objetivo descrito, este trabajo se divide en seis partes. Tras esta Introducción se analiza el contexto internacional actual hacia el fomento de la seguridad. Enseguida se incluye un estudio respecto a la manera en que Estados Unidos, conforme el contexto histórico lo determine, ha realizado acciones de cooperación internacional con Estados aliados en aras de promover su seguridad nacional. Sustentado en lo anterior el tercer apartado se encarga de mostrar la manera en que la creciente inseguridad en México ha sido percibida por Estados Unidos como una afrenta a su seguridad nacional; hecho que le ha llevado a cooperar con el gobierno mexicano para abatir tal situación. 5 Que abarca también, en un grado menor respecto a México, a los países centroamericanos, República Dominicana y Haití; motivo por el cual el análisis concerniente a sus características y operación en estos otros países escapa a los propósitos de este trabajo. 6 Embajada de Estados Unidos en México, “Iniciativa Mérida: Un nuevo paradigma para la cooperación bilateral”. Disponible en: http://www.usembassy-mexico.gov/docs/Merida_Fact_Sheets_from_SRE_Spa. doc.

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Posteriormente se analizan los fundamentos y características de la Iniciativa Mérida. En las reflexiones finales, considerando los argumentos planteados en el capítulo, se señala que la Iniciativa Mérida si bien constituye un programa novedoso de colaboración y de avance importante en la manera en que México y Estados Unidos realizan acciones conjuntas en el ámbito de la seguridad, dadas sus características actuales, este instrumento no puede ser considerado un nuevo paradigma de cooperación internacional.

L a seguridad: Tema prioritario en las relaciones internacionales contemporáneas

De años recientes a la fecha la seguridad se ha convertido de nueva cuenta en un tema prioritario de la agenda internacional. Ello en razón a la persistencia e incremento de una cada vez mayor gama de amenazas a la seguridad nacional e internacional, las cuales determinan en creciente proporción el devenir de las relaciones internacionales y por ende, de instrumentos de acción colectiva como la cooperación para enfrentarlas. En ese sentido, debido a la diversidad de factores que determinan y amenazan a la seguridad, mismos que escapan a las esferas tradicionales dentro del ámbito del control Estatal, la comunidad académica y la política vinculada a estos temas han puesto en la mesa de discusión nuevas dimensiones y conceptos para abordar este asunto,7 ampliando en consecuencia la agenda de seguridad hacia visiones y estrategias novedosas en relación al presente contexto histórico internacional. Esto significa que el concepto de seguridad no ha permanecido estable a través del tiempo, sino que por el contrario éste se ha transformado, en función de las diferentes percepciones de riesgos o amenazas a la misma.8 7 Rafael Grasa, “Vínculos entre seguridad, paz y desarrollo: evolución de la seguridad humana”, Revista cidob d´Afers Internacionals, Barcelona, no. 76, Diciembre 2006, enero 2007, p. 11. 8 Karlos Pérez de Armiño, “Seguridad humana: cruce entre la seguridad y el desarrollo”, en vvaa, De los derechos y la seguridad humana, de todos o de nadie, Bilbao, ptm-Mundubat, 2006, p. 20. Como lo señala Orozco, las visiones respecto a la seguridad dependen de las necesidades o prioridades de la agenda política. De ahí que en determinados casos o circunstancias, es posible conferirle prioridad a la seguridad del Estado o, en determinados casos, a la seguridad de los individuos. Por ello “el problema, en realidad, no radica en la preponderancia de un referente sobre el otro, sino más bien en las necesidades que busca satisfacer una política concreta de seguridad”, hecho que conduce a que dependiendo de los objetivos planteados se presenten los denominados niveles de seguridad, mismos que se explican en párrafos posteriores. Gabriel Orozco, “El concepto de seguridad en la teoría de las Relaciones Internacionales”, Revista cidob d´Afers Internacionals, Barcelona, no. 72, Diciembre 2005, enero 2006, p. 168.

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En este sentido dos son las principales acepciones que en la actualidad conglomeran al cúmulo de percepciones y tendencias sobre la seguridad: la restrictiva y la amplia. La primera, cuyo germen se presentó durante la guerra fría, se sustenta en la percepción clásica de que el principal atentado en contra de la seguridad son los Estados, por lo que los esfuerzos a favor de este objetivo se fundamentan en estrategias tradicionales, basados en una concepción militar, territorial y estatocéntrica de la seguridad. En este esquema de corte realista,9 el cual asienta que el sistema internacional es anárquico y por ende propenso al conflicto, el poder político, policiaco y militar son las principales fuentes de impulso a la seguridad de los Estados, dejando en un segundo plano y prioridad a la seguridad de los individuos. Esta visión, como se verá en el siguiente apartado, es en la que Estados Unidos ha sustentado sus programas de asistencia militar, y donde la Iniciativa Mérida no constituye una excepción. Por su parte, la segunda tendencia sobre la seguridad hace presencia en los noventa del siglo xx en un entorno alejado de la contención bipolar, que facilitó abrir paso a una perspectiva más abierta y multidimensional de dicho concepto. Desde esta perspectiva se acepta que además de las tradicionales amenazas militares a los Estados existen diversos riesgos de tipo sociopolítico, económico y ambiental como la pobreza, las pandemias, el deterioro ambiental, el terrorismo y el crimen organizado, entre otros. A este cúmulo de atentados contra la seguridad se les conoce también como “riesgos transfronterizos”, 10 debido a que sus causas y efectos escapan a la lógica Estatal de un solo país, afectando sensiblemente la seguridad de las personas, independientemente del Estado de su adscripción. Con base en este segundo postulado el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1994 estableció el concepto de seguridad humana, relacionándolo con el concepto de desarrollo humano y posicionando a las personas como el eje de referencia fundamental de las estrategias de cooperación internacional a favor de sendos objetivos (seguridad y desarrollo) en los ámbitos local, estatal e internacional.11 9 Dada la vaguedad del concepto, y sobre todo de lineamientos prácticos para poner en marcha acciones a favor de la seguridad humana, varías han sido la críticas a este nuevo paradigma sobre la seguridad, las cuales pueden sintetizarse en el comentario que al respecto hizo A. Panyarachun en el sentido de que “si bien la onu dio origen al concepto sobre seguridad humana, demostró estar mal preparada para promocionarla”. En Franciso Rojas Aravena, op. cit.., p. 45. 10 Pérez-Armiño, op. cit., p. 21. 11 La Comisión de Seguridad Humana establece una definición sobre este concepto, señalando que “seguridad humana consiste en proteger la esencia vital de todas las vidas humanas de una forma que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano. Significa proteger al ser humano contra las situaciones y amenazas críticas y omnipresentes”. Comisión de la Seguridad Humana, Seguridad Humana Ahora, Nueva York, 2003, p. 3. •

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Lo anterior denota que desde esta perspectiva sin seguridad y desarrollo humano no es posible promover la seguridad internacional, o lo que es lo mismo, más (o además) de estrategias tradicionales o restrictivas a favor de la seguridad del Estado, debe incentivarse el desarrollo de las personas. En síntesis, debido a los fundamentos de este nuevo paradigma de seguridad internacional, mismo que por su amplitud y vaguedad ha suscitado diversas críticas y desencuentros entre sus postulantes, la práctica de la seguridad del planeta, y por ende de los países más adelantados, debe pasar necesariamente por la seguridad y desarrollo de los habitantes del Sur.12 Ahora bien, como efecto principal de los lamentables atentados terroristas en Estados Unidos del 11 de septiembre del 2001, se ha registrado una regresión hacia el impulso de la seguridad en su dimensión restrictiva, con miras a fortalecer primordialmente a los Estados, en detrimento de la visión amplia de la seguridad y por ende del desarrollo humano. En el marco de este escenario de cada vez mayor preocupación y concientización a escala global respecto a las dimensiones de la seguridad, se ha presentado en la escena internacional una creciente tendencia hacia la puesta en marcha de acciones ya sean beligerantes o cooperativas, direccionadas a través de los Estados más poderosos, para enfrentar a este tipo de fenómenos que atentan en contra de su seguridad y la de sus aliados. Lo relevante en este sentido es que estos esfuerzos a favor de la seguridad son en buena medida de carácter limitado en dos sentidos fundamentales: primero, en lo temático; al pretender combatir a este flagelo mediante medidas y percepciones restrictivas respecto a la seguridad. El segundo rasgo de los esfuerzos a favor de la seguridad es su definida orientación geográfica, en el sentido de procurar satisfacer de manera desproporcionada y prioritaria los intereses de los países del Norte y de sus aliados, ello en detrimento de otras zonas igualmente o inclusive más vulnerables que éstas, mediante actividades dirigidas a aquellas latitudes en donde las principales potencias perciben que “su” seguridad de Estado se encuentra amenazada. Así, para enfrentar a los presentes atentados en contra de la seguridad de Estado del Norte (terrorismo, gobiernos “bribones”, crimen trasnacional organizado, etc.), se han puesto en marcha desde estrategias invasoras militares, (mismas

12 Véase, por ejemplo, el Informe del Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre las Amenazas, el Desafío y el Cambio, “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, Nueva York, onu, 2 de diciembre, 2004 e Informe del Secretariado General de Naciones Unidas, “En una mayor libertad. Hacia el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos para todos”, Nueva York, onu, 21 de marzo, 2005.

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que atentan a todas luces en contra de la seguridad y desarrollo humanos),13 hasta acciones emanadas de la cooperación internacional. Muestra del primer caso es el versátil y veloz despliegue de avanzadas intervencionistas por parte de Washington D.C. y Moscú ya sea en Afganistán, Irak o Georgia, sin que consideraciones de carácter presupuestal, político, jurídico e inclusive ético sean tomadas en cuenta.14 Por su parte, en el ámbito de la cooperación internacional a favor de la seguridad destaca la ayuda y asistencia militar, la cual se refiere al suministro preferencial de armas y /o capacitación castrense o de inteligencia, respectivamente, de un gobierno a otro por debajo de su precio mercantil; actividades que en el presente convulso entorno internacional está siendo cada vez más recurrida por diversos gobiernos Estatales. A manera de síntesis, desde el año 2001 el desarrollo humano (el más actual paradigma en materia de seguridad internacional) ha sido desplazado por la tendencia a impulsar la visión restrictiva de este concepto, priorizando en su lugar medidas tradicionales tales como estrategias militares, policiales y de inteligencia de Estado, ya sea en su gama intervencionista o cooperativa, según el caso. Como se verá en su momento, es precisamente este segundo escenario (estrategias restrictivas a favor de la seguridad mediante instancias colaborativas) la base y fundamento del cual parte la Iniciativa Mérida, el más reciente y ambicioso programa de colaboración entre Estados Unidos y México en este ámbito de acción. En el ánimo de ahondar respecto a las experiencias de cooperación internacional a favor de la seguridad, en el siguiente apartado se hace un breve análisis sobre la vinculación que históricamente Estados Unidos ha tejido entre su ayuda externa a favor de la seguridad y la de sus aliados; fundamento en el que se sustenta la Iniciativa Mérida.

13 Y por ende, desde la perspectiva amplia de la seguridad, en contra de la seguridad internacional, ya que afecta a valores, libertades y derechos colectivos que contribuyen a la estabilidad y bienestar de la comunidad internacional. Pablo Pareja, “El nuevo terrorismo internacional: características, factores explicativos y exigencias”, en Caterina García y Rodrigo Ángel J., La seguridad comprometida. Nuevos desafíos, amenazas y conflictos armados, Madrid, Universitat Pompeu Fabra-Tecnos, 2008, p. 58. 14 En contraste, en otras latitudes del planeta (no consideradas geopolíticamente relevantes para el Norte), en donde la seguridad humana de miles o millones de personas está en peligro (recordemos los caso de Darfour o Sri Lanka, por señalar tan solo dos ejemplos actuales) los esfuerzos bilaterales o multilaterales a favor de los más vulnerables del planeta se caracterizan por su lentitud e incapacidad de promover condiciones elementales a favor de la dignidad humana.

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L a ayuda exterior estadounidense como instrumento a favor de su seguridad y la de sus aliados

La cooperación internacional tiene como principio fundamental fungir como un elemento complementario a los esfuerzos nacionales respecto a algún ámbito concreto de interés mutuo entre los participantes.15 Este mecanismo, independientemente de sus múltiples objetivos,16 constituido como un recurso de perfil pacífico y colaborativo de la política exterior de los Estados, además de pretender objetivos desarrollistas, en ocasiones también se ha constituido como un instrumento de promoción del interés y seguridad nacional del donante a través de la ayuda desplegada en sus respectivos destinatarios.17 De esta forma Estados Unidos y otras potencias han encontrado en la colaboración y ayuda externa un mecanismo de promoción de sus intereses estratégicos en sus respectivas zonas de interés o influencia, mediante mecanismos de acción menos costosos y desgastantes respecto a las presiones político-diplomáticas directas y del uso de la fuerza militar.18 Al respecto, la postura realista considera que la cooperación o ayuda internacional debe ser diseñada fundamentalmente, si no de forma exclusiva, para defender los intereses del donante en el Estado receptor, los cuales consisten en incrementar su influencia política, seguridad militar, comercio y sus respectivas inversiones externas. De esta forma, la ayuda es interpretada como un recurso de poder en

15 Para ciertos teóricos, la cooperación internacional representa una estrategia menos costosa del ejercicio del poder y la hegemonía, recurso particularmente atractivo en el marco de la gradual caída del hegemonismo estadounidense, perspectiva en la que esta investigación sustenta varios de sus argumentos. Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence, Boston, Little Brown, 1988 y Robert Keohane, Después de la hegemonía. Cooperación y discordia en la política económica mundial, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1984. 16 La cooperación proporcionada por los donantes mediante diversas modalidades de colaboración procura atender, ya sea tácita o explícitamente, en un grado mayor o menor y según el caso, cinco objetivos fundamentales en sus aliados: promover su seguridad y estabilidad; reforzar sus capacidades defensivas, intentar influenciarles política y económicamente, aliviar el sufrimiento humano; e incentivar el desarrollo económico y social de sus receptores. Doug Bandow, “A New Aid Policy for a New Word, Washington, D.C., cato Policy Analisis, No. 226, 1995, p. 16. 17 En varios casos la cooperación internacional de corte intergubernamental sustentada en intereses políticos, económicos y de seguridad, suele beneficiar en primer término al donante, en segundo lugar al gobierno receptor y en tercer grado a la población del segundo. Con base en Frances Moore Lappe, et. al, Aid as a Obstacle: Twenty Questions about our Foreign Aid and the Hungry, San Francisco, Institute for Food and Development Policy, 1980. 18 De ahí, por ejemplo, el comentario que Robert McNamara, Secretario de Defensa del presidente John F. Kennedy, al aseverar que “Los programas de ayuda externa son las mejores armas que tenemos para asegurar que nuestros hombres uniformados no tengan que ir a combate”.

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las relaciones internacionales.19 Esto significa que la subordinación de intereses de la ayuda a los ámbitos políticos, militares y geoestratégicos respecto a objetivos de desarrollo han generado que buena parte de la orientación de la cooperación desde el Norte al Sur, sea esta con propósitos desarrollistas o de seguridad, no se destine precisamente hacia los países más necesitados, y por ende, a los Estados menos relevantes en el contexto internacional en un momento dado. En este sentido, la ayuda estadounidense, la más importante (por su cuantía neta) en la historia de este instrumento a nivel global, representa un claro ejemplo de la utilización de dichos flujos como mecanismos de promoción de su presencia y seguridad en las regiones y países de interés que el gobierno norteamericano identifique como prioritarias durante una etapa histórica determinada. La ayuda externa emanada de este país se institucionalizó a partir del final de la Segunda Guerra Mundial como uno de los componentes centrales de su política exterior, la cual será significativamente influenciada por los condicionantes históricos e ideológicos de la posguerra, caracterizadas por un mundo bipolar en constante competencia entre ambos bandos. La primera acción de ayuda externa bajo estas características fue el Plan Marshall, a través del cual durante los años de su ejecución (1947-1951) Estados Unidos apoyó a 16 gobiernos aliados en Europa Occidental a fin de reactivar sus economías devastadas por la guerra; programa que tendría también como objetivo colateral impedir la expansión del comunismo en la región. Mientras el comunismo se ampliaba en otras latitudes del planeta, el grueso de la ayuda norteamericana se trasladó a Asia, que recibió en 1955 más de la mitad de la ayuda proveniente de este país, proporción que se mantuvo constante hasta mediados de la década de los sesenta. Al final de la década de los setenta la región del Medio Oriente se constituyó en la zona destinataria de los mayores recursos de ayuda militar y económica norteamericana, en donde Israel y Egipto, debido a su protagonismo e importancia geoestratégica en la región, se constituirían como los principales receptores de dichos apoyos. En el transcurso de la década de los ochenta, Centroamérica, que se debatía en intensas guerras civiles promovidas por facciones ajenas a los intereses norteamericanos, comenzaría también a recibir importantes cantidades de ayuda,20 apoyo que, cuando la paz llegó a esa atribulada región a principios de la década de los noventa, comenzó a ser disminuida de forma significativa. Ya para los 19 Steven W. Hook, National Interest and Foreign Aid, Washington D.C., Lynne Rieener, 1995, p. 34. 20 Entre 1981 y 1990 la región recibió por parte de Estados Unidos más de 8,500 millones de dólares, en calidad de ayuda económica y militar.

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noventa, en el marco de la caída del bloque socialista, la administración del presidente George Bush ubicó al narcotráfico como la nueva amenaza en contra de Estados Unidos, por lo cual la ayuda norteamericana, en consecuencia, sería vinculada a este objetivo.21

En este nuevo contexto en 1989 el presidente Bush padre anuncio la puesta en marcha de la “Iniciativa Andina Contra las Drogas”, cuya lógica fundamental se circunscribía en la mencionada lucha antinarcóticos en la región (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú). A raíz de lo anterior en el siguiente año se pondría en marcha el Plan Colombia. A partir de entonces, la ayuda económica y militar a este país sudamericano crecería exponencialmente, pasando de 18 millones de dólares en ese año a unos 6,500 millones de dólares del 2000 al 2009. Otro claro y reciente ejemplo de la vinculación entre ayuda estadounidense y seguridad es la ayuda norteamericana suministrada a Pakistán a partir de los atentados en Estados Unidos en 2001, particularmente como incentivo a favor del general Pervaiz Musharraf, quien ofreció al Pentágono su territorio para que a través de éste las fuerzas invasoras estadounidenses realizasen su escalada militar en Afganistán. Conforme se ha visto la dirección de la ayuda económica y militar de Estados Unidos, desde sus inicios y con mayor ímpetu desde el 11 de septiembre de 2001, se encuentra directamente relacionada con sus intereses y objetivos (restrictivos) en materia de seguridad,22 fungiendo ese instrumento de apoyo externo como un recurso de su política exterior a favor de sus intereses naciones y de sus aliados, independientemente de consideraciones en materia de seguridad humana o de los derechos humanos. Partiendo de las consideraciones referidas corresponde ahora analizar la manera en que ante un contexto de creciente inseguridad en México, un país prioritario para Estados Unidos respecto a su seguridad nacional, la Unión Americana ha vuelto los ojos hacia este país, en cuanto a acciones cooperativas ente ambos se refiere, mediante la instrumentación de la Iniciativa Mérida, 21 José Antonio Sanahuja, Ayuda económica y seguridad nacional. La ayuda externa de Estados Unidos, del Plan Marshall a la posguerra fría, Madrid, Entinema, 1999, p. 71. 22 Lo anterior ha sido explícitamente expresado por el Departamento de Estado de ese país, al señalar que “”El desarrollo económico, social y político en terceros Estados juega un papel crítico en el marco de la seguridad nacional de Estados Unidos. Desde el 11 de septiembre de 2001, la guerra contra el terrorismo y la reconstrucción de Irak y Afganistán han aumentado la importancia de la ayuda externa estadounidense en el marco de su seguridad nacional”. Department of State, Congressional Budjet Justification. Foreign Operations. Fiscal Year 2006, Washington, D.C., 2006, p. 17.

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catalogada por sendos gobiernos como “un nuevo paradigma de cooperación” en ámbito de la seguridad.

L a inseguridad en México: atentado en contra de la seguridad de Estados Unidos En junio de 2008 un informe de la Organización de las Naciones Unidas señaló que México ocupa el sexto lugar a nivel mundial de países con mayor crimen organizado,23 solamente por debajo de Afganistán, Irak, Pakistán, Nigeria y Guinea Ecuatorial. En ese sentido, Edgardo Buscaglia, funcionario de dicho organismo y especialista en esos temas señaló que “los altos niveles de corrupción y delincuencia organizada sólo pueden ser sostenibles cuando los Estados no gozan de niveles aceptables de gobernabilidad”, alertando que 60% de los municipios del país han sido “capturados o feudalizados” por el narcotráfico.24 Lo anterior sonaría descabellado si no se considerase que desde el inicio de la Administración del presidente Felipe Calderón Hinojosa (1 de diciembre, 2006) hasta el 13 de marzo de 2009, la Procuraduría General de la República (pgr) ha registrado 10,475 homicidios violentos relacionados con la delincuencia organizada, de los cuales casi el 10% del total (997) corresponde a servidores públicos de los tres niveles de gobierno.25 Para enfrentar esta situación si bien el gobierno mexicano ha puesto en marcha distintas estrategias que van desde el orden legislativo hasta el criminológico y penal, el incremento de apoyo y recursos públicos a favor de la seguridad constituye el principal enfoque del gobierno mexicano para abatir tal problema. Por ejemplo, en 2007 el gasto total en seguridad pública ascendió a 128,900 millones de pesos, 182% más que en 1997, cuantía que representa el 1.2% del pib.26 23 El crimen organizado “trasnacional” o “supranacional” pretende satisfacer una persistente demanda de bienes y servicios elaborados o trasladados de una localidad a otra por encima de fronteras nacionales, pese al hecho de estar prohibidos por la mayoría de los Estados y/o por la legislación internacional. Esta actividad se ha visto intensificada en los últimos años en buena medida debido a los siguientes factores: incapacidad del Estado por regular este tipo de mercancías y su respectiva transportación y comercialización; creciente cooperación entre estos grupos ilegales independientemente de su ubicación geográfica; así como por un entorno global propenso a la liberalización comercial y subsiguiente disminución de obstáculos y regulaciones de compra-venta de bienes y servicios. Con base en Mats Berdal y Mónica Serrano, Crimen trasnacional organizado y seguridad internacional. Cambio y continuidad, México, Fondo de Cultura Económica, 2005, p. 32. 24 “El narco ha feudalizado el 60% de los municipios, alerta onu”, La Jornada, 26 de julio, 2008. 25 “Suman 10,475 ejecuciones en esta Administración: pgr”, El Universal, 25 de marzo, 2009. 26 Jorge Villalobos, “El costo de la violencia”, Poder y Negocios, México, No. 19, 19 de septiembre, 2008, p. 28-29.

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Lo decepcionante es que, mientras el gasto en seguridad pública se ha más que cuadriplicado en los últimos 10 años, los casos de delincuencia organizada no han dejado de aumentar, pasando de 73,803 en 2002 a 137,289 en 2007; esto es un aumento anual de 13.2%.27 Esta situación, más allá de los logros del gobierno mexicano en cuanto al combate al crimen organizado,28 además de generar temor, desconcierto, reducción de índices de bienestar y seguridad humana a la población, ha ocasionado que inclusive sectores clave del gobierno mexicano, al verse infiltrados por el narcotráfico en múltiples niveles de su jerarquía, se vuelva cada vez más vulnerable a este respecto y, en consecuencia, incapaz de enfrentar conforme las circunstancias lo exigen a este flagelo nacional. Según esta perspectiva, en México, ante la escalada de violencia a nivel nacional, la seguridad de las personas, junto con la seguridad de Estado se encuentran vulneradas, en niveles y escalas sin precedente alguno. Ahora bien, dada la intensa relación económica, social y política ente México y Estados Unidos, desde la década de los noventa y sobre todo a partir del año 2006 el gobierno y sociedad norteamericanos han expresado en diversas ocasiones su preocupación respecto al hecho de que esta situación afecte los intereses y seguridad nacional de la Unión Americana. Como ejemplos recientes a ese respecto tenemos que el National Drug Threat Assessment 2009, un influyente Documento del Departamento de Justicia, expresó que “El crimen organizado mexicano constituye el atentado más importante en contra de Estados Unidos”,29 mientras que diversos funcionarios norteamericanos han insistido en que los altos niveles de corrupción en México son un impedimento para lograr reducir el poder de los cárteles. A su vez, en el marco de distintas audiencias convocadas por paneles en las dos Cámaras del Congreso de Estados Unidos, el Subsecretario de Estado Thomas A. Shannon expresó su preocupación respecto a que las organizaciones criminales mexicanas están presentes en 230 ciudades estadounidenses, espar 27 “Se intensificó la incidencia delictiva en el primer año de Calderón, reporta asf”, La Jornada, 14 de marzo, 2009. 28 En lo que va del gobierno del presidente Calderón, se han asegurado a grupos delictivos 4,263 toneladas de mariguana, 77.5 de cocaína, 1.3 de metanfetamina, 16,226 vehículos terrestres, 267 embarcaciones marítimas, 346 aeronaves, más de 131,000 armas, 2,770 granadas, más de 30,000 cartuchos, así como 323.7 millones de dólares y 154 millones 61 mil 949 pesos. Asimismo, al 23 de abril de 2009 se detuvieron a 43,609 personas vinculadas a los cárteles mexicanos, mientras que se han capturado a 204 servidores y funcionarios municipales, estatales o federales por cuestiones de narcotráfico y crimen organizado. “SG: han caído más de 43 mil narcos”, El Universal, 23 de abril, 2009. 29 United States Department of Justice-National Drug Intelligence Center, “National Drug Threat Assessment 2009”, en http://www.usdoj.gov/ndic/pubs31/31379/summary.htm#Top

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ciendo los márgenes de seguridad mexicanos hasta cada vez más latitudes en la Unión Americana.30 En ese sentido David T. Johnson, director de la Oficina de Narcotráfico del Departamento de Estado ha indicado que en el negocio mexicano de las drogas participan directamente 150 mil personas que mueven capitales hasta por 25 mil millones de dólares, lo cual denota el creciente poder e influencia de las organizaciones delictivas en México.31 A principios de marzo del 2009, Dennis Blair, director de Inteligencia Nacional de Estados Unidos, señaló que “la influencia corruptora y la creciente violencia de los cárteles mexicanos de la droga impiden al gobierno mexicano gobernar en partes de su territorio”. En este tenor, el Informe Joint Operating Environment 2008, redactado por el Comando Conjunto del Ejercito estadounidense, señala que ante un escenario de caos en México provocado por el narcotráfico y el crimen organizado, Estados Unidos estaría obligado a dar respuesta a esa situación, dadas las consecuencias a su seguridad interna. A ese respecto, el Informe señala que “Cualquier derrumbe de México a una situación de caos demandaría una respuesta estadounidense, basándose simplemente en las graves implicaciones para la seguridad interior”.32 Estas provocativas declaraciones han generado una veloz reacción por parte de las autoridades mexicanas, en el sentido de afirmar y reiterar que México, aún en el contexto presente de aumento de crimen organizado e inseguridad, no se asemeja a un Estado fallido. Más allá de declaraciones, informes y pronunciamientos de un lado o del otro del Rio Bravo sobre la (in)seguridad en México, lo relevante es que este tema, de manera similar respecto a como lo marca la tendencia global, ha sido reposicionado al grado de constituir hoy en día en la prioridad en las relaciones oficiales ente Estados Unidos y México. Ello denota que dado el hecho de que bajo la perspectiva de Washington D.C., el Estado mexicano ha reducido su capacidad para, por sí mismo, promover estabilidad y orden social y político dentro de su territorio,33 afectando tras ello la seguridad de Estados Unidos. Ante ello, México se ha sido catalogado como un país importante y de creciente 30 “EU ofrece ayuda militar a México contra el narco”, El Universal, 11 de marzo, 2009. 31 “Los cárteles mueven 25 mmdd: Washington”, El Universal, 11 de marzo, 2009. 32 “eu: México es susceptible a intervención”, El Universal, 13 de enero, 2009. 33 O en otros términos, su gobernabilidad; entendida como la capacidad del Estado para, en el marco del cumplimiento de la ley y el respecto a las instituciones, regular las relaciones económicas, políticas y sociales de un país, asegurando tras ello la inclusión social, traducida en crecimiento y desarrollo con equidad, a favor de la convivencia armónica colectiva en un entorno nacional e internacional en pro de la seguridad.

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prioridad en materia de política exterior para la Unión Americana, al menos en lo que corresponde a la seguridad. Dado lo anterior el gobierno de Estados Unidos, conforme lo indica su propensión por apoyar mediante ayuda exterior a países aliados cuando su seguridad nacional y por ende la propia se encuentra amenazada, ha optado por abrir mayores espacios de cooperación en materia de seguridad con su homólogo mexicano, a través de la denominada Iniciativa Mérida, cuyas principales características, objetivos y estrategias de acción se analizan a continuación.

L a Iniciativa Mérida ¿nuevo paradigma en cooperación ente México y Estados Unidos en materia de seguridad? Con base en la convergencia entre la propensión de la agenda internacional por privilegiar a la seguridad por encima de otros temas, de la tendencia por parte de Estados Unidos de establecer cooperación con países aliados a favor de su seguridad nacional y la de éstos, así como debido a la incapacidad del gobierno mexicano por contener al crimen organizado cuya influencia se ha extendido hasta la Unión Americana, en octubre del 2007 fue lanzada la denominada Iniciativa Mérida, el más amplio programa de colaboración bilateral en la historia de sendos países a favor de la seguridad de ambos. Como es sabido, la Iniciativa Mérida surgió como efecto de la visita a Mérida, Yucatán, de George W. Bush, del 12 al 13 de marzo de 2008, en donde junto con el presidente Calderón acordaron promover nuevos esquemas de cooperación en seguridad entre los dos países. Resultado de este acto, el 22 de octubre de ese año fue difundido el Documento “Iniciativa Mérida: un nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad”, que señala que los gobiernos de Estados Unidos y México han establecido como “una prioridad urgente la ampliación de la cooperación bilateral y regional” para alcanzar objetivos compartidos en materia de combate al crimen organizado. Asimismo, en este texto se indica también que “La Iniciativa Mérida representa un nuevo y más intenso nivel de colaboración que marca el comienzo de una nueva etapa en nuestra cooperación bilateral que caracteriza la sólida relación que existe entre ambos países”. Asentado lo anterior por los gobiernos de México y Estados Unidos vale la pena peguntar: ¿constituye la Iniciativa Mérida un nuevo paradigma en cooperación entre estos países, capaz de cumplir con los objetivos de este programa de colaboración? Para responder a esta pregunta nodal, es necesario primero 198 •

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analizar el contenido, objetivos, orientación y estrategias de acción de este nuevo programa, lo cual se hace a continuación, a efecto de acercarnos a las consideraciones finales y recomendaciones que este capítulo ofrece.

Perspectiva de la cooperación bilateral En diversas ocasiones, el gobierno mexicano ha señalado que la Iniciativa Mérida es un esquema de cooperación bilateral entre México y Estados Unidos que permite fortalecer y complementar los esfuerzos internos de ambos países contra la delincuencia organizada transnacional.34 Asimismo, el presidente Calderón y varios funcionarios han indicado reiterada y asertivamente que esta colaboración debe sustentarse en el principio de responsabilidad compartida, en el sentido de que tanto México como Estados Unidos tienen la obligación de asumir y abordar las consecuencias de su respectiva incapacidad para evitar que el crimen organizado constituya una afrenta a la seguridad de sus pueblos y Estados.35 Sin embargo, en materia práctica y operativa, tomando como referente aspectos clave de la Iniciativa Mérida, tal parece ser que este ejercicio no asume del todo los principios elementales de una cooperación internacional de carácter innovadora o de avanzada, en particular en materia de corresponsabilidad y acción conjunta bidireccional señalados en declaraciones y comunicados oficiales. Más bien, Mérida parece asemejarse más al esquema tradicional de ayuda asistencial estadounidense, de corte verticalista (donante-receptor), alejado en todo sentido de un marco de colaboración mutua enmarcada en el establecimiento acciones bidireccionales de esfuerzo y beneficio compartido. Para ahondar y argumentar esta aseveración, en párrafos posteriores se analizan los principales rubros en los cuales se basa la Iniciativa Mérida, mismos que se comparan y contrastan a la luz de los componentes del perfil de una colaboración de vanguardia, equiparable a un nuevo paradigma de cooperación internacional revisados con anterioridad.

34 Secretaría de Relaciones Exteriores, “La Cooperación Internacional Antinarcóticos y la Iniciativa Mérida: Antecedentes y Avances”, 12 de marzo, 2009, disponible en: http://www.iniciativamerida.gob. mx/?page=que-es-iniciativa-merida. 35 Carlos Rico, “La Iniciativa Mérida y el combate nacional al crimen organizado”, Foreign Affairs en Español, Vol. 8, Núm., 1, itam, 2008.

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Incertidumbre legal La Iniciativa Mérida, cuyo sustento conceptual y práctico fundamental es el documento citado, a diferencia de Acuerdos bilaterales o multilaterales de cooperación internacional en donde se incluyen las obligaciones y compromisos asumidos por las partes firmantes, no constituye en modo alguno un recurso regido por el Derecho Internacional.36 Tal circunstancia ocasiona que el contenido de esta declaración (carente inclusive de firma alguna entre algún funcionario mexicano y estadounidense) no sea de modo alguno de carácter vinculante, acogiéndose simplemente a la “buena voluntad” de las partes para honrar su contenido y aspiraciones. Lo anterior es destacable, máxime si se considera que inclusive cuando algún gobierno firma y ratifica cierto Acuerdo con un tercer Estado, es posible que se presenten problemas en su cumplimiento (por ejemplo, en el marco del tlcan), situación que suele abordarse a través de las instancias de mediación y conciliación acordadas ex profeso para tal fin, en aras de que el contenido del Tratado se cumpla, en beneficio de ambas partes. Lo anterior denota entonces que la instrumentación de la Iniciativa Mérida, a diferencia de la mayoría de los acuerdos actuales de cooperación (Norte-Norte, Norte-Sur, Sur-Sur, etc.) depende -en exclusiva- de la disposición política (ésta por naturaleza discrecional) de las partes. Asimismo, es destacable que este programa carece de lineamientos que indiquen procedimientos a seguir en caso de incumplimiento por alguna de las partes o del surgimiento y atención de problemas en el marco de la puesta en marcha de las acciones acordadas.

Unilateralidad del origen del presupuesto Como efecto de la circunstancia anterior, el monto presupuestal de la Iniciativa Mérida es incierto o al menos volátil. Esto porque Estados Unidos -en exclusiva- es el único responsable de su financiación. Ello en sentido contrario a diversas experiencias de cooperación (inclusive bajo el esquema Norte-Sur), en donde se suelen establecer fondos mixtos entre los países participantes, a efecto de disminuir la dependencia económica del programa en un solo país, 36 Si bien se ha señalado que la Iniciativa Mérida se sustenta en el Acuerdo entre México y Estados Unidos sobre la cooperación para combatir al narcotráfico y la farmacodependencia de 1989, los lineamientos de este mecanismo concreto de colaboración lanzado en 2008 carecen de reglas claras de operatividad basadas en el Derecho Internacional.

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promoviendo tras ello un esquema de colaboración horizontal acorde con los esquemas operativos presentes de la cooperación internacional.

Direccionalidad o verticalismo La Iniciativa Mérida refleja claramente un mecanismo de ayuda y asistencia unidireccional Norte-Sur en el sentido de que la colaboración fluye -exclusivamente- desde Estados Unidos hacia los receptores. Si bien el otorgamiento de insumos logísticos estadounidenses hacia los países participantes no está en boga, es cuestionable el hecho de que la capacitación y sobre todo la identificación y planeación de políticas públicas a favor de la seguridad no sea ni tema prioritario, ni mucho menos, estructurado de tal forma que se establezcan canales de diálogo y análisis multidireccionales, en donde los Estados que integran la Iniciativa compartan e identifiquen las mejores prácticas y experiencias en cuanto a política criminológica integral se refiere.

Coherencia Para promover mayor seguridad regional, es necesaria la puesta en marcha de estrategias coherentes y complementarias entre México y Estados Unidos en rubros que van más allá de la mera seguridad en su acepción restrictiva. Sin embargo, mientras que se habla de estrechar lazos entre los dos gobiernos para enfrentar retos comunes, el gobierno estadounidense ha construido muros que dividen a ambas fronteras para detener la migración (en detrimento de la seguridad humana de quien ose cruzarla), sin olvidar que, aun con un Tratado de Libre Comercio en vigor, de forma ilegal, se le ha impedido a los transportistas mexicanos incursionar en territorio norteamericano. Esto denota que la Iniciativa Mérida conforma una actividad aislada de cooperación entre los países, sin conexión, relación o coherencia alguna respecto a los demás ámbitos de relación entre ambos.

Complementariedad La sinergia entre México, Estados Unidos y los demás países participantes a favor de la seguridad regional en el marco de la Iniciativa Mérida es crucial para aumen•

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tar las posibilidades de éxito. Empero, al menos hasta ahora, la Iniciativa Mérida no constituye un esfuerzo multilateral desde la perspectiva regional a favor de la seguridad de quienes participan en este ejercicio. Por el contrario, el esquema de la Iniciativa Mérida, conforme a la unilateralidad financiera comentada, se basa en el otorgamiento discrecional de apoyos por parte de las arcas norteamericanas hacia cada uno de los países receptores. Ello sin que se contemplen esquemas complementarios -ni mucho menos de coordinación- de políticas públicas de seguridad mutua entre los Estados parte. Lo anterior muestra que desde esta perspectiva, la Iniciativa Mérida es simplemente en un añadido de insumos logísticos y capacitación estadounidenses desperdigados en los receptores, sin complementariedad o relación entre sí; ello fuera en todo sentido de un esquema de integración, vinculación y complementariedad regional en este tema.

Concordancia Aunque en el año 2002 fue creada la Asociación para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (aspan) constituida por Canadá, Estados Unidos y México, mecanismo concebido como el marco ideal de colaboración tripartita a favor de estos dos objetivos, la Iniciativa Mérida, sin explicación de por medio, ha sido concebida fuera de este marco de obligada referencia. Así, la exclusión de Canadá en la Iniciativa Mérida, ente otros asuntos impide que este país, mundialmente reconocido por su expertise científico y práctico en materia de criminología (un recurso eficaz para enfrentar al crimen organizado), pueda aportar sus fortalezas a favor de este objetivo regional y tras ello reducir la unidireccionalidad o monopolio estadounidense como exclusivo donante de este ejercicio.

Temporalidad La incertidumbre jurídica y presupuestal de la Iniciativa Mérida puede afectar su operación, en el sentido de que su temporalidad no está asegurada. Ello en contraposición con acciones de cooperación internacional de vanguardia de carácter permanente dotadas de presupuesto con una programación de mediano plazo.37 37 Por ejemplo quinquenales, en el marco de la cooperación entre la Unión Europea y el Grupo de países África, el Caribe-Pacífico, (acp).

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Así, el hecho de que año con año el Congreso de Estados Unidos, a la luz del contexto, prioridades nacionales (estadounidenses) e internacionales (basados en las directrices de su pragmática de política exterior) y condicionalidad en materia de derechos humanos determine el monto a erogarle a la Iniciativa Mérida, junto con la comentada dependencia financiera de este Programa para con Washington D.C., limita la posibilidad de que este ejercicio de colaboración tenga la capacidad de promover y mantener acciones concretas de cooperación, con la certidumbre que las circunstancias y objetivos planeados lo estipulan.

Monto En un primer momento, los gobiernos de Estados Unidos y México señalaron que la Iniciativa Mérida sería financiada por 1,400 millones de dólares durante tres años, de los cuales 500 serían liberados durante el año fiscal 2009. Sin embargo, como se ha dicho el Senado estadounidense ha reducido a 300 millones de dólares el presupuesto para la fase inicial (40% menos que lo estipulado), lo que hace suponer que la partida definitiva será menor a la inicialmente contemplada. A este respecto, se considera que 300 millones de dólares como ayuda en especie y capacitación para reforzar capacidades nacionales para combatir al crimen organizado es una suma que ciertamente no marcará una diferencia importante entre lo que se tiene y lo que se obtendrá mediante este instrumento de colaboración. A este respecto baste decir que en los primeros dos años del sexenio de Calderón las autoridades mexicanas han incautado al crimen organizado más de 323 millones de dólares y poco más de 154 millones de pesos (de los 25 mil millones que movilizan anualmente). Como lo señala Marisela Morales Ibáñez, subprocuradora de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada (siedo) esta segunda cuantía, “comparada con los 300 millones que el 10 de marzo autorizó el gobierno de Estados Unidos en la Iniciativa Mérida, denotan la capacidad financiera de las organizaciones delictivas”, y por ende la insuficiencia de recursos necesarios para enfrenar la situación.38 A este respecto, baste decir que el 1 de abril de 2008 el Senado de Estados Unidos decidió proponer un fondo adicional de 550 millones de dólares para que en 2009 se envíen 1,600 agentes Federales y 400 perros a la frontera estadounidense con México; cifra casi 100% mayor respecto a los recursos que mediante la Iniciativa Mérida, México recibió en ese mismo año.

“Suman 10,475 ejecuciones en esta Administración: pgr”, El Universal, 25 de marzo, 2009.

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Militarización (o de la seguridad restrictiva) Las trasferencias enmarcadas en la Iniciativa Mérida tienen una marcada propensión a la militarización del combate contra el crimen organizado. Muestra de ello es que, según datos oficiales, solamente el Consejo Nacional Contra las Adicciones (conadic), institución mexicana a favor de cierta perspectiva del desarrollo social y humano, se verá en cierto grado beneficiada por este apoyo.39 Ello, hay que aclararlo, no significa que este Programa de colaboración entre México y Estados Unidos se encuentre por sí mismo y en exclusiva militarizando el combate del crimen mexicano en el país, sino que esta estrategia simplemente corresponde, complementa y va de la mano de las estrategias militares, policiales y de inteligencia que desde su llegada al poder el presidente Calderón ha enfatizado en su enfrentamiento contra la mafia nacional y trasnacional. Esto último, en particular, como una estrategia reaccionaria del orden político y mediático ante un entorno nacional inseguro y desfavorable respecto a la figura presidencial ante unas elecciones cuestionadas.40 A este respecto, Bruce Bagley, en el marco del Seminario Internacional “Iniciativa Mérida: ¿nuevo paradigma de cooperación A través de medios informativos impresos, a finales del 2008 se señaló que la Secretaría de Salud recibirá 15 millones de dólares de la Iniciativa Mérida para instalar una red de vigilancia y supervisión de los tratamientos que reciben los usuarios de las 202 clínicas contra las adiciones en el país. “Recibirá la ssa 15 mdd de la Iniciativa Mérida”, La Jornada, 6 de diciembre, 2008. Hay que resaltar que esta suma fue publicitada antes de que el Senado de Estados Unidos redujese de 450 a 300 millones la cuantía financiera de este Programa de cooperación, lo cual induce a pensar que en realidad, el monto dedicado a este ámbito de la salud será menor que el inicialmente estipulado. Según la página del gobierno Mexicano dedicada a la Iniciativa Mérida (http://iniciativamerida.segob.gob.mx), los insumos y áreas a ser adquiridos y apoyadas mediante este mecanismo de apoyo externo son las siguientes: Cinco helicópteros de transporte de personal para sedena y un avión de patrulla marítima para semar; Equipo de inspección no intrusiva (rayos “x” y “gamma”) para sedena, ssp y aga; Equipo de protección personal para agentes de pgr y ssp; Equipo y tecnología informática para pgr, cisen, inami, uif y conadic; Equipo y tecnología de telecomunicaciones seguras para sct; Equipos poligráficos para ssp, aga e inami; Tecnología pericial para la pgr; Capacitación, asistencia técnica e intercambio de experiencias en diversas materias; y Asesoría para fortalecimiento del sistema penitenciario federal. Nótese que no se incluyen datos sobre la cantidad de recursos asignados a cada rubro.

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40 Un análisis sobre este tema se encuentra en el capítulo de Rafael Velázquez Flores, “La Iniciativa Mérida en el marco de la política exterior de Felipe Calderón y la relación de México con Estados Unidos”, incluido en este libro.

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entre México y Estados Unidos en materia de seguridad?”, llevado a cabo en el cide el 12 de diciembre de 2008; actividad conformante del proyecto en la que esta obra se sustenta, señaló que la militarización del problema no es la mejor solución, sino más bien el conflicto debe canalizarse mediante reformas institucionales, particularmente en las ramas policial, judicial y penitenciaria”.41 El que la Iniciativa Mérida se sustente en el reforzamiento, ya sea mediante equipo, asesoría y en definitiva, mayor capacidad de reacción y poder a favor de las fuerzas armadas, policiales y del sistema de justicia mexicano con base en la manera en que dichas instancias funcionan ahora,42 significa partir del falso supuesto de que las instituciones mexicanas responsables de impartir justicia y protección a la ciudadanía se encuentran alejadas de la corrupción galopante e infiltración del narcotráfico en sus entrañas más íntimas, y por ende, desde esta óptica reduccionista, es viable y confiable invertir y apostar a su fortalecimiento bajo las circunstancias actuales.43

Ausencia de transparencia del gobierno mexicano respecto al destino y uso de los recursos

Con objeto de incluir en esta investigación un cuadro con información oficial mexicana que incluya los proyectos y actividades a ser apoyados mediante la Iniciativa Mérida,44 y debido a la falta de datos en la materia por parte de la sre respecto a estos indicadores, el 26 de marzo de 2009, a través del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (ifai) se solicitaron dichos datos a la

41 “Expertos ven acotada la Iniciativa Mérida”, La Jornada, 13 de diciembre, 2008. 42 Por ejemplo, debido a la corrupción e incapacidad de las corporaciones de policía y en el sistema de justicia mexicano, y la resultante desconfianza social hacia estas instancias, según la Comisión Nacional de Derechos Humanos el 99% de los delitos permanecen impunes y sólo el 10% se denuncian. 43 El señalamiento que al respecto han hecho Erubiel Tirado y Abelardo Rodríguez (ambos colaboradores en esta obra), es representativa y afín respecto a este planteamiento, al señalar que “El incremento presupuestal y la inyección de recursos provenientes de la Iniciativa Mérida son insuficientes para revertir la crítica situación en que se encuentran las fuerzas armadas”, por lo que se requiere, además de presupuesto, un nuevo diseño de las instituciones (y su relación entre sí) responsables de orden y justicia nacional. “El ejército necesita un nuevo diseño, no sólo más presupuesto, coinciden expertos”, La Jornada, 5 de enero, 2009. 44 Si bien este tipo de información ha sido difundida por varios medios de comunicación y se encuentra, por ejemplo, disponible en la página del Wilson Center Institute (Véase el capítulo en este libro de Raúl Benítez Manaut y Ángel Armando Rodríguez Luna), en este ejercicio se quiso conocer la reacción del gobierno mexicano ante tal pregunta, misma que como se verá enseguida, no fue atendida conforme a los principios de transparencia y rendición de cuentas, legamente establecidos en la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental del 6 de junio de 2006.

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sre, así como a la Secretaría de Gobernación (segob).45 Como respuesta inicial,

el 7 de junio de 2009, ambas dependencias del Ejecutivo señalaron lo siguiente: “El Comité de Información de esta dependencia se encuentra analizando la posible ubicación de dicha información, por lo cual se le notificará la existencia o inexistencia de la misma en nuestros archivos a la brevedad posible”. El 8 de junio de 2009, la sre vía ifai (84 días después de la solicitud), como alcance a la respuesta referida, mediante su oficio ude 197409, entre otros asuntos, señala por un lado que no le es posible otorgar dicha información, ya que la misma se encuentra reservada por tres años, mientras que por el otro, contradiciendo su primer planteamiento, en otro párrafo aduce que “Después de haber realizado una búsqueda exhaustiva… (la información) no fue localizada en los archivos de las Unidades administrativas consultadas, por lo que procede a confirmar su inexistencia”. ¿Cómo es posible reservar información que la propia Cancillería afirma que no existe? Esta tardía e imprecisa respuesta, de carácter oficial, y en sentido contrario al ejercicio de una cooperación internacional de vanguardia caracterizada por la transparencia, la buena gestión, así como del registro, identificación, seguimiento y difusión de los rubros apoyados mediante asistencia externa, no hace más que denotar la ausencia de capacidad por parte de las autoridades de México para identificar, administrar, coordinar y registrar las acciones realizadas al amparo de este programa de colaboración bilateral, o al menos para difundir información pública en ese sentido. Como es claro, esta situación evidencia que la Iniciativa Mérida dista, con creces, de conformarse como un verdadero “nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad”, por dos razones fundamentales. La primera porque las entidades públicas de México, al menos mediante esta respuesta ante la citada solicitud pública de información, sin argumentar razones de peso para denegar el envío de la respectiva respuesta, dice desconocer el destino y uso de la ayuda estadounidense prestada. Y la segunda, porque el gobierno federal, ante una solicitud de información (de acceso libre en otras fuentes) tanto de forma directa a la sre, como mediante el ifai, no responde con la prontitud y precisión que se esperaría ante un ejer 45 Solicitud ifai Folio 0000500047809 y 0000400066609, respectivamente. La solicitud, ente otros datos solicita: “Información detallada respecto a las áreas, proyectos e insumos, sean estos bienes materiales, capacitación u otra modalidad de apoyo, tanto que ya haya sido recibida en México, como aquella que se recibirá, incluyendo los montos contemplados para cada uno de estos rubros. La información deberá incluir cuantías absolutas, así como el correspondiente porcentaje respecto al total, indicando con precisión la institución pública receptora mexicana, así como el ámbito o proyecto concreto en que el apoyo será utilizado.”

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cicio novedoso y eficaz de colaboración de cara a la sociedad, a quién ésta en principio desea servir. Ello, cabe señalarlo, ni siquiera en los limitados rubros de la Iniciativa Mérida con perfil social, como el citado apoyo al conadic por 15 millones de dólares.46 Si el gobierno federal desconoce o no desea informar a la sociedad en torno al destino de apoyo procedente de la Iniciativa Mérida ¿con qué criterios se realizarán y difundirán las evaluaciones correspondientes durante su puesta en marcha?

Condicionalidad Si bien, por ley, todo receptor de asistencia estadounidense en el ámbito de la seguridad debe cumplir con ciertos requisitos en materia de derechos humanos, a efecto de que el apoyo externo no sea utilizado en contra de las garantías individuales de la población civil del receptor,47 ejercicio conocido como condicionalidad de la ayuda,48 en la Iniciativa Mérida esta cuestión ha sido controversial y poco clara. Por un lado, el gobierno mexicano ha señalado, y reiterado efusivamente, que no acepta ninguna condicionante estadounidense inserta en la Iniciativa Mérida. Aunque las autoridades de México consiguieron que el Congreso estadounidense disminuyera el grado de exigencia de su condicionalidad en materia de derechos humanos, 49 la realidad es que la Ley que da vida a la Iniciativa Mérida, como no podría se de otra manera dado el mandato jurídico estadounidense señalado, sí contiene lineamientos en el ámbito de los derechos humanos que México debe atender.50 A su vez, esta condicionalidad 46 Véase nota 36 supra. 47 En 1973 se promulgó la Ley de Asistencia Económica (Foreign Assistance Act), la cual introdujo modificaciones a los fundamentos y lineamientos de la ayuda exterior estadounidense, entre la que se encuentra la denominada Enmienda Harkim (Sección 116), que obliga al gobierno a interrumpir la ayuda a los receptores en donde se registren graves violaciones a los derechos humanos. En 1978, el Congreso enmendó la sección 502 de la Ley de Asistencia Exterior de 1961, prohibiendo el suministro de ayuda de seguridad a países que atentaran en contra de los derechos humanos de sus habitantes. En Sanahuja, op. cit., p. 39. 48 Un análisis reciente sobre este fenómeno se encuentra en Juan Pablo Prado Lallande, El lado oscuro de la cooperación internacional. Condicionalidad y sanciones a la ayuda para el desarrollo, México, Instituto Panamericano de Geografía e Historia, 2009. 49 Sobre este asunto, desde una visión proveniente del Congreso mexicano, véase el trabajo de Alejandro Chanona Burguete contenido en esta obra colectiva. 50 Lo cual, en sí mismo, no es negativo, ya que es aceptable que la ayuda norteamericana no termine lastimando los derechos humanos y la seguridad humana de población civil mexicana no inserta en el crimen organizado. Lo que es incorrecto es que las autoridades mexicanas afirmen un hecho (no condicionalidad en derechos humanos en la Iniciativa Mérida) que no se apega a la realidad.

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es de perfil (una vez más) unilateral, dado que se le otorga a Estados Unidos el exclusivo derecho de “calificar” y por ende “(en su caso) certificar a México en cuestiones de derechos humanos, sin que haya posibilidad para que el país esté en capacidad de hacer lo propio en sentido inverso; por ejemplo, en lo que corresponde al tratamiento de vejación que en ocasiones se les da a los migrantes mexicanos en Estados Unidos.

Ayuda ligada Como se ha mencionado en esta obra, Mérida fundamenta su mecanismo de operación con base en la provisión de apoyo de carácter ligado o vinculado. Ello obliga a que la totalidad de los insumos adquiridos mediante el apoyo financiero otorgado, sean obligatoriamente, de origen estadounidense. La ayuda atada es una práctica criticada por el Comité de Asistencia para el Desarrollo (el club de donantes de ayuda internacional), señalando que esta actividad desleal de apoyo externo reduce entre un 15% y 30% la eficacia de la ayuda. Aunque esta restrictiva modalidad de ayuda estadounidense en seguridad no es exclusiva de la Iniciativa Mérida,51 el que forzosamente se deban adquirir los equipos y la capacitación en la Unión Americana, impide que México pueda libremente acceder a otras fuentes logísticas y de buenas prácticas en materia de seguridad en el marco de este programa.

Ausencia de mecanismos claros de seguimiento, criterios de evaluación de resultados y rendición de cuentas (y su respectiva difusión)

Si, como se ha mencionado, el gobierno mexicano acepta que no cuenta con información precisa en sus expedientes sobre los rubros y ámbitos a ser apoyados mediante la Iniciativa Mérida, o al menos no desea difundirla, le resultará en extremo complicado realizar ejercicios de evaluación periódicos, ya sean internos o públicos, respecto a los resultados obtenidos (positivos o negativos) durante la puesta en marcha de la Iniciativa Mérida. 51 Por ejemplo, en 1960 Tibor Mende señalaba que el 90% de los fondos de asistencia militar y casi la totalidad de los de ayuda económica provenientes de la Estados Unidos fueron gastados en ese país, por lo que en el año referido, gracias a dicha actividad, se logró emplear a casi medio millón de estadounidenses. Tibor Mende, ¿Ayuda o recolonización? Lecciones de un fracaso, México, Siglo XXI, 1974, pp. 61-62.

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Es más, al parecer52 no existen criterios claros, del orden cualitativo ni cuantitativo, sobre los criterios con base en los cuales las evaluaciones de los proyectos a ser puestos en marcha serán valuados. Esta situación contrasta con los procedimientos convencionales de ejercicios de cooperación internacional, que como parte integral de su programación, sí cuentan con este mecanismo de seguimiento y evaluación. De la mano de lo anterior, se antoja difícil que las autoridades competentes difundan, previa evaluación, los resultados de la Iniciativa Mérida en sus diversas etapas, lo cual contrasta con un ejercicio transparente de rendición de cuentas de la gestión pública, vía apoyo externo. Ausencia de un foro de discusión y análisis serio, conformado por la sociedad civil y las autoridades en donde se revise, de forma crítica y constructiva, a este ejercicio de cooperación

Aunque el gobierno federal de México ha puesto en macha el denominado “Mecanismo de Diálogo con la Sociedad Civil sobre la Instrumentación de la Iniciativa Mérida”, en su primera y hasta ahora única sesión del 12 de marzo de 2009, los asistentes a esta cita53 se percataron que dicho encuentro no se sustentó en un “dialogo” abierto, sino en una simple exposición oficial (sin documentos públicos de por medio) de asuntos elementales, ya difundidos por medios de comunicación, sobre la Iniciativa Mérida. Tras ello, se pasó a una sesión tradicional de preguntas por parte de los asistentes hacia los dos panelistas, cuya mayoría de sus respectivas respuestas no fueron respondidas o resultaron evasivas (véase el apartado anterior). Ante ello, es lamentable que este evento resultase en un ejercicio alejado en todo sentido de un verdadero diálogo inclusivo y abierto, de análisis y comunicación multidireccional, conforme a las expectativas generadas tras el retórico discurso respecto a que la Iniciativa Mérida comprende un “nuevo paradigma de cooperación”.

52 El 12 de marzo de 2008, en el marco del “Mecanismo de Diálogo con la Sociedad Civil sobre la Instrumentación de la Iniciativa Mérida”, a pregunta expresa sobre los mecanismos de evaluación de este programa al ministro Enrique Rojo Stein, segundo responsable de la negociación de la Iniciativa Mérida en la Subsecretaría para América del Norte, el citado funcionario evadió la respuesta. 53 Entre ellos, el autor de este capítulo.

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Consideraciones finales y recomendaciones

Este capítulo ha abordado asuntos representativos relacionados con la seguridad internacional y la cooperación bilateral entre México y Estados Unidos mediante la instrumentación de la Iniciativa Mérida. Como se ha indicado, Mérida se encuentra inserta en el proceso actual de fomento, a escala global, de la seguridad mediante estrategias de cooperación internacional, las cuales han sido recurrentemente utilizadas por Estados Unidos en circunstancias en las que su seguridad nacional se encuentra en peligro. Ante la creciente escalada de violencia, poder e influencia en el ámbito público y privado del crimen organizado en México, lo cual ha afectado e influido en una proporción cada vez mayor a sus relaciones con la Unión Americana, el gobierno de Estados Unidos ha promovido una inédita fase de colaboración con su vecino del Sur y otros países centroamericanos y caribeños a favor de la seguridad en la región. Lo referido denota que ante un asunto de interés prioritario para Estados Unidos (su seguridad nacional afectada principalmente por la inseguridad en México), el gobierno ha optado por echar a andar mecanismos de colaboración con México y otros países prioritarios mediante la denominada Iniciativa Mérida; calificada ésta como un nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad. Ante el cuestionamiento respecto a que si esta nueva etapa de apoyo y relación bilateral en este rubro prioritario para ambos países constituye efectivamente un nuevo paradigma de colaboración en el citado ámbito, dadas las evidencias argumentadas en esta investigación, es conducente afirmar que aunque la Iniciativa Mérida enmarca una perspectiva más amplia de la cooperación bilateral sustentada en el principio de responsabilidad compartida, el resto de sus fundamentos, objetivos, y sobre todo, sus estrategias y mecanismos de operación impiden constatar la aseveración oficial previamente citada. De esta forma, la incertidumbre legal en la que la Iniciativa Mérida se sustenta, su impredecible y reducido monto presupuestal, la unidireccionalidad de las acciones de financiamiento y colaboración, la incoherencia y la ausencia de complementariedad respecto a otros ámbitos de relación y cooperación bilateral o regional, la militarización del problema, el ocultamiento de información pública por parte del gobierno de México sobre 210 •

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las áreas y modalidades de colaboración, la inexistencia, al momento, de mecanismos de seguimiento respecto a los rubros apoyados y resultados esperados (con indicadores confiables y públicos),su condicionalidad, la obligatoriedad de adquirir los insumos en Estados Unidos, entre otros asuntos, a la luz de los postulados elementales de la cooperación internacional de vanguardia revisados en la Introducción de este trabajo, lleven a que sea conducente aseverar que este programa de colaboración no corresponde del todo, o al menos como lo han afirmado los gobiernos de Estados Unidos y México, a “un nuevo paradigma” de cooperación bilateral en torno a la seguridad. Independientemente de lo anterior, y como todo proceso acorde con la cada vez mayor profundización e institucionalización de las relaciones entre México y Estados Unidos, la Iniciativa Mérida se erige como un importante avance de la cooperación entre ambos países en un ámbito prioritario de interés mutuo, lo cual puede dar pauta a que este ejercicio de colaboración continúe evolucionando hacia espacios de mayor equilibrio en cuanto a las condiciones en que la cooperación se lleve a cabo; ello no como un fin en sí mismo, sino en aras de que el objetivo planteado (la seguridad bilateral o regional) sea una meta más plausible de conseguir. Sin embargo, para que ello ocurra es fundamental que la Iniciativa Mérida replantee sus mecanismos de acción en los ámbitos previamente descritos, haciendo énfasis en dos elementos centrales. Por un lado, en cuanto a sus objetivos, es evidente que insuflarle recursos y poder mediante financiamiento y capacitación a aquellas instituciones mexicanas que, dado su estado actual, han probado ser incapaces de promover seguridad humana y de Estado en el país, resulta una tarea insuficiente, si lo que se desea es conformar un entorno nacional y regional de mayor orden y paz social. Por ello además de apoyar con insumos, equipo y nuevas técnicas a las fuerzas armadas, policiales y de inteligencia en México (visión restrictiva de la seguridad), sea fundamental que la Iniciativa Mérida abra mayores espacios hacia otros rubros prioritarios de la agenda de la seguridad nacional (entendida como la suma de la seguridad de Estado y de la seguridad humana) , tales como las reformas institucionales y legales necesarias para afrontar el problema a la altura respecto a las circunstancias lo exigen. En este sentido, la reducida proporción que la Iniciativa Mérida le dedica a asuntos de prevención de la delincuencia, cuyas buenas prácti•

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cas y experiencias esperanzadoras son una realidad en ambos lados de la frontera,54 no hace sino restarle recursos y posibilidades a este programa de cooperación para conseguir sus ambiciosos objetivos, ya que la Iniciativa Mérida se decanta preferencialmente por atacar (mediante insumos logísticos y capacitación al ejército, marina y policía) los efectos de la descomposición social y no sus causas. De ahí que se concuerde con lo señalado por Laurie Freeman, en el sentido de que “la novedad de la Iniciativa Mérida radica es su magnitud, y no en su estrategia”.55 Por el otro lado, en cuanto a la cooperación internacional la instrumentación de la Iniciativa Mérida deberá contar, obligadamente, con mayores espacios en donde la corresponsabilidad, el cofinanciamiento, así como la concordancia, coherencia y complementariedad en torno a sus estrategias de acción sean la pauta a seguir durante su ejercicio. En este sentido, la colaboración deberá caracterizarse en el intercambio del orden bidireccional de estrategias, políticas públicas y en definitiva de buenas prácticas orientadas a favor de la seguridad, entre quienes participan en este ejercicio de colaboración regional. Esto ameritaría considerar a la cooperación internacional, más que como una mera donación discrecional de recursos y capacitación ofertados por un país desarrollado a otro en el Sur durante un tiempo determinado mediante insumos unilateralmente otorgados año tras año (esto es desde su perspectiva tradicional o asistencialista), como una oferta permanente de una amplia gama de estrategias de acción sustentadas en buenas prácticas internacionales adaptables al contexto local, de las cuales el beneficiario pueda elegir libremente entre las más apropiadas respecto a su entorno y prioridades nacionales.56 A este respecto, es evidente que como se señala en distintas ocasiones en este libro, la Iniciativa Mérida por sí misma poco podrá hacer en cuanto a la seguridad de México y la de Estados Unidos. De ahí que en 54 Un ejemplo a este respecto es el Programa Drug Abuse Resistance Education “DARE”, establecido en 1983 en Estados Unidos y adaptado a México desde hace casi 10 años, el cual se instrumenta en 14 estados de la República Mexicana. En el marco de este Programa, cuerpos policiales municipales realizan novedosas acciones tendientes a la prevención del consumo de drogas y la violencia mediante programas dirigidos a niños de educación preescolar, primaria y jóvenes de preparatoria. Véase www.dare.com y www. daremexico.org. 55 Laurie Freeman, “Déjá vu. La política antidrogas en la relación México-Estados Unidos”, Foreign Affairs en Español, México, Vol. 8, N. 1, itam, 2008, p. 16. 56 Con base en Oliver Morrisey, “Recipient Governments´ Willingness and Ability to Meet Aid Conditionality. The Effectiveness of Aid Finance and Conditions”, Discussion Paper, World Institute for Development Economics Research, United Nations University, No. 105, 2002, p. 13.

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el marco de la coherencia y complementariedad propia de la cooperación internacional de vanguardia, sea necesario que Mérida sea acompañada, reforzada o “abrazada” por otros ejercicios novedosos de colaboración Estados Unidos-México a favor de la seguridad y desarrollo humanos. Esto se sustenta en el hecho de que la seguridad del Norte solamente podrá ser promovida mediante el desarrollo y seguridad del Sur, por lo que en la actual coyuntura en donde Estados Unidos está colaborando con mayor interés e impulso con México (por ser considerado una afrenta contra su seguridad nacional), el gobierno mexicano valiéndose de las circunstancias deberá impulsar una nueva etapa de relación y colaboración con su vecino del Norte. Lo anterior significa que además de la cooperación bilateral en el ámbito de la seguridad mediante la Iniciativa Mérida es menester, en especial tomando en cuenta el cada vez más amplio espectro de integración e interdependencia entre los dos países, que se pongan en marcha programas avanzados de cooperación internacional para el desarrollo con objeto de comenzar a reducir las brechas de desigualdad en ambos lados de la frontera. En otras palabras, yendo más allá de la Iniciativa Mérida, considerado un ejercicio necesario pero insuficiente, la cooperación entre México y Estados Unidos deberá ampliarse a espacios y temas más amplios que aborden los diversos aspectos en donde la relación y colaboración bilateral pueden activar las estrategias necesarias para conformar un espacio de mayor desarrollo y, por ende, de seguridad en la región.

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