“Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885”, en Salomón Kalmanovitz (ed.), LAS CUENTAS FISCALES DEL FEDERALISMO COLOMBIANO, 1850-1886, (Bogotá, Universidad Jorge Tadeo Lozano, 2017) (de próxima aparición)

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Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885* Roicer Flórez Bolívar Universidad de Cartagena [email protected] Sergio Paolo Solano D. Universidad de Cartagena [email protected] Doctorante Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa, Ciudad de México

Presentación Luego de la guerra civil librada por liberales y conservadores entre 1860 y 1862, en febrero de 1863 se reunió en Rionegro (Antioquia) una convención con el fin de crear una nueva carta magna para el país. Esta Constitución fue obra de los miembros del Partido Liberal y pasaría a la historia del país por ser la más liberal. Lo consignado en ella fue la culminación del más amplio y ambicioso proyecto político del siglo XIX- iniciado en 1845 bajo la primera presidencia de Mosquera y consolidado con las llamadas reformas de medio siglo- cuyo objetivo era ampliar las libertades individuales (SIERRA, 2006). Lo primero que hicieron los constituyentes fue fortalecer el federalismo como sistema de gobierno, al reafirmar la división del país en nueve Estados soberanos: Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima, cobijados bajo el nombre de los Estados Unidos de Colombia. Cada Estado poseía autonomía política, económica, administrativa y eleccionaria para dictar sus leyes y constituciones, organizar ejércitos, administrar justicia, etc. Se redujo el periodo presidencial de cuatro a dos años, se le quitó poderes al presidente de la República y la máxima autoridad de la Nación era el Congreso.

* Este artículo forma parte del libro Salomón Kalmanovitz (ed.), Las cuentas fiscales del federalismo colombiano 1850-1886, Bogotá, Penguin-Random/Universidad Jorge Tadeo Lozano, 2017 (de próxima aparición). Una versión parcial de este trabajo la publicamos en la revista Historia y Espacio n°37, Cali, Universidad del Valle, 2011, pp. 97-126. En esta oportunidad lo ampliamos agregándole más elementos de análisis tanto en el campo de los ingresos, como la parte de los gastos presupuestales que no la incluimos en la primera versión.

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Sin embargo, el mayor énfasis de los constituyentes se puso en el desarrollo y salvaguarda de las libertades individuales. Se establecieron las libertades de comercio, de opinión, de imprenta, de enseñanza y de asociación. Se procedió a separar la iglesia del Estado, y se decretó el derecho a portar armas y a comerciar con ellas en tiempo de paz. El papel del Estado central quedó reducido al de vigilar el orden público y garantizar que se respetaran las libertades individuales (PALACIOS, 1986, pp. 87-149; DELPAR, 1994; GILMORE, 1995; GONZÁLEZ, 1997, pp. 189-208; y PALACIOS y SAFFORD, 2002). La importancia de este proyecto político ha llevado a que en los últimos años la historiografía sobre el Caribe colombiano haya comenzado a investigarlo, renovarlo y reinterpretarlo. Historiadores de la región han publicado libros y artículos en los que se preguntan por la reforma educativa de 1870, el impacto de las políticas de la desamortización de bienes de manos muertas, el papel de la iglesia, los grupos de poder, las elecciones en los Estados soberanos de Magdalena y Bolívar y otros temas (ALARCÓN, 1999, pp. 11-22; ALARCÓN, CONDE y SANTOS, 2002; SANTOS, 2004, pp. 187-202; 2010, pp. 85-100; FLÓREZ, 2010, pp. 35-57; 2011, pp. 127-146; SOLANO y FLÓREZ, 2011, pp. 195-220; FLÓREZ y SOLANO, 2011, pp. 97-126; MALKÚN, 2013). Sin duda, este interés y renovación está a tono con los cambios que también se evidencian a nivel nacional (SIERRA, 2006; GONZÁLEZ, 1997, pp. 189-208; MARTÍNEZ, 1996, pp.115-142; 2011, pp. 104-127; JARAMILLO y MEISEL, 2010, pp. 283-330). La historiografía colombiana comienza a superar la “leyenda negra” que pesaba sobre los gobiernos radicales, la que los condenaba como promotores de anarquía y de estancamiento y retroceso económico (DELPAR, 1994; KALMANOVITZ y LÓPEZ, 2010, pp. 199-228). Sin embargo, a pesar del crecido interés por analizar las dinámicas sociales y políticas experimentadas por los Estados soberanos, buena parte de las investigaciones se han concentrado en tres variables: educación, principalmente la reforma educativa de 1870; elecciones, y los enfrentamientos Estado-Iglesia Católica (ORTIZ, 1987; 2004; 2010; BAEZ, 1996; VALENCIA, 1998; VILLEGAS, 1991; ALARCÓN, 1999, pp.11-22; ALARCÓN, CONDE y SANTOS, 2002; MALKÚN, 2013; SANTOS, 2010, pp. 85-100, y 2011, pp. 127-146; RAMÍREZ, 2002; DOTOR, 2002; GONZÁLEZ, 2005; RUEDA y GÓMEZ, 2010; MURGUEITIO, 2011). En ese sentido, existen pocos trabajos que aborden la dinámica económica, en particular los sistemas tributarios de los Estados soberanos (DEAS, 1993, pp. 175-198; CLAVIJO, 1993, pp. 53-79; ALARCÓN, 1995, pp. 18-29; WONG, 1999, pp. 28-36; JARAMILLO y MEISEL, 2010, pp. 283-330; 2010, pp. 35-57; KALMANOVITZ, 2011, pp. 99-145; KALMANOVITZ y LÓPEZ, 2010, pp.199-228; JUNGUITO, 2010, pp. 41-136; VARGAS y NOVOA, 2011; PICO, 2011; FLÓREZ y SOLANO, 2011, pp. 97-126; FLÓREZ, 2012, pp. 130164; MEISEL y SALAZAR, 2012, pp. 119-146; CASTILLO y LÓPEZ, 2012). Y el estudio

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del sistema fiscal durante este periodo es de vital importancia porque la descentralización administrativa supuso que tanto el Estado como los distritos debían generar ingresos económicos para mantener sus administraciones públicas. Aún permanecen sin respuestas preguntas claves, como por ejemplo, ¿de qué vivían los Estados soberanos de Magdalena y Bolívar, si la aduana quedó en manos de la Nación? y en el caso de los distritos, al no poder gravar con impuestos a los productos que ya lo habían sido por la Nación y el Estado, ¿qué alternativas tenían? Teniendo en cuenta lo anterior, en este capítulo estudiamos las características del sistema tributario del Estado Soberano de Bolívar, de sus provincias y de sus distritos entre 1857 y 1886. Tres ideas centrales defendemos en este capítulo: 1. El sistema rentístico establecido en este Estado terminó enfrentando a las autoridades distritales con las estatales, ya que al gravar el Estado las actividades económicas más importantes de sus habitantes, los distritos contaban con pocas alternativas para crear nuevos impuestos. En ese sentido, los impuestos establecidos por el Estado Soberano de Bolívar en vez de fomentar la descentralización política, administrativa y económica, lo que hicieron fue generar una centralización fiscal de los gravámenes. 2. De igual forma, tanto las administraciones estatales como distritales enfrentaron otros problemas adicionales en cuanto a la recaudación de los tributos, sobresaliendo la evasión fiscal por parte de los ciudadanos, lo que afectaba el funcionamiento de la administración pública, ya que los impuestos más representativos del sistema tributario del Estado (degüello, impuesto sobre la renta, destilación de aguardientes y consumo de productos extranjeros) eran los que más se evadían. 3. Con el fin de contrarrestar estas vicisitudes, el Estado estableció un conjunto de medidas, siendo la más importante fue ceder la facultad de colectar los tributos a particulares a través del sistema de arrendamiento de los principales impuestos de los que dependía su administración. Pero, el sistema arrendamiento se constituyó en una fuente de acumulación de capital y en escenario de disputas políticas entra facciones interesadas en monopolizar los recaudos. Para desarrollar estas ideas el capítulo se divide en seis partes. En la primera analizamos las principales características de la sociedad y de la economía del Estado Soberano de Bolívar. En la segunda se examinan los principales impuestos que iban a las arcas del Estado de Bolívar. En la tercera estudiamos a nivel micro los problemas que enfrentaba la recaudación de los impuestos. En la cuarta estudiamos las prácticas ilegales a las que acudían los ciudadanos para evitar cancelar los impuestos; señalamos las razones esgrimidas por las autoridades para explicar por qué se cometían estos actos ilegales; se detallan los productos sobre los que ma-

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yormente recaían los ilícitos, así como las rutas utilizadas y los actores involucrados. La quinta parte del capítulo lo dedicamos a estudiar los problemas que enfrentó la pretensión de establecer un impuesto directo sobre la renta. Y en la sexta analizamos las inversiones del presupuesto del Estado. I.

Características de la sociedad y de la economía estatal

El Estado Soberano de Bolívar fue creado el 15 de junio de 1857 y su soporte territorial fue la colonial provincia de Cartagena, la que se extendía desde el margen oriental del río Magdalena hasta los límites con el actual Chocó, incluyendo el Golfo de Urabá, y limitaba al sur con las provincias Antioquia y Vélez. Durante algunos decenios también comprendió al actual departamento insular de San Andrés y Providencia. La extensión de su territorio era de 65.303 kilómetros cuadrados y fue dividido en diez provincias: Barranquilla, El Carmen, Cartagena, Corozal, Chinú, Lorica, Magangué, Mompox, Sabanalarga y Sincelejo. A su vez, éstas fueron organizadas en distritos. Las capitales de las provincias serían respectivamente los distritos homónimos (SOLANO, FLÓREZ y MALKÚN, 2008, pp. 65-120) (mapa 1). En 1870, este Estado tenía una población de 241.704 habitantes. Aunque superaba en población a los del Magdalena y Panamá, el total de sus habitantes era menor con relación a los del interior, ocupando la sexta posición y solo superando a los de Tolima, Panamá y Magdalena, tal como se aprecia en la tabla 1. Diversos factores explican la disminución de la población en el Caribe colombiano durante el siglo XIX. Sin duda, uno de los más sobresalientes fue el impacto social y económico que generó la guerra de Independencia. Cartagena fue la ciudad que más sufrió las consecuencias de este conflicto, al ver disminuir su población por causa del sitio de Morillo en 1815 y por la posterior migración de parte de su población hacia otras zonas de la región y del país como el Sinú, las Sabanas, Urabá y el Chocó en busca de mejores oportunidades debido a la crisis por la que atravesó su economía (RESTREPO y RODRÍGUEZ, 1986, pp. 43-109; RIPOLL, 2007; OCAMPO, 2007). Otro factor que ayudó a la mengua poblacional en la región fueron las epidemias (cólera, viruela y fiebre amarilla).1

Biblioteca Luís Ángel Arango, Colección de Prensa Microfilmada (BLAA-CPM), Gaceta de Bolívar, Cartagena, septiembre 14 de 1867. 1

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

Fuente: VAN AUSDAL, 2009, p. 48.

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Tabla 1: Población de los Estados soberanos colombianos, 1825-1870 Años

1825

%

1835

%

Antioquia

104.253

9

158.017

9

189.534 10

243.388 11

365.974 12

Bolívar

121.663 11

177.881 11

191.708 10

205.607

241.704

Boyacá

189.682 17

288.872 17

331.887 17

379.682 17

498.541 17

Cauca

150.844 14

210.359 12

268.607 14

323.574 14

435.078 15

17

255.569 15

279.032 14

317.351 14

413.658 14

Cundinamarca Magdalena

56.141

5

Panamá Santander Tolima Totales nacionales

201.200 18 98.496 1.110.974

9

1843

%

1851

% 9

1870

% 8

61.388

4

62.411

3

67.764

3

82.255

3

115.179

7

119.179

7

138.108

6

224.032

8

261.600 16

306.255 16

360.148 16

433.178 15

157.173

183.148

208.108

230.891

1.686.038

9

1.931.684

9

2.243.730

9

8

2.928.311

Fuente: GÓMEZ, 1970, pp. 9-30.

Pese a estos problemas, en el Estado se estructuró una sociedad con dinámicas y características particulares. Por ejemplo, no existían grandes centros urbanos, siendo Cartagena el más importante hasta 1860. Sin embargo, a partir de la década siguiente, Barranquilla y Sincelejo tuvieron un crecimiento poblacional excepcional, convirtiéndose en los más dinámicos (POSADA, 1987; TÁMARA, 1997). Además de estos centros urbanos, existían otras poblaciones como Magangué y Mompox que también desarrollaron una vocación comercial. De estos puertos, sería el primero el de mayor dinamismo debido a que Mompox perdería importancia comercial durante el siglo XIX por el desvío que sufrieron las aguas del mencionado río, las que perdieron caudal en el brazo de Mompox, y aumentaron el volumen en el brazo de Loba en el que se halla situada Magangué (FALS BORDA, 2002). Así mismo, las características más sobresalientes de la población eran su dispersión y ruralidad. Alrededor del 80% de los habitantes vivían dispersos en pequeñas veredas, caseríos y distritos campestres en el inmenso territorio estatal. De igual forma, una mirada al censo de 1870, (ver tabla 2) muestra que las mayores ocupaciones a las que se dedicaban los hombres en el Estado eran las relacionadas con las labores agrícolas. De una Población Económica Activa que ascendía a los 89.187 habitantes, 60.261 (67,56% de la PEA) eran agricultores. Cabe anotar que el bajo número de pescadores que aparecen registrados se debe a que una buena parte ejercía tanto las actividades agrícolas como la de la pesca ya que para ellos estas actividades no eran excluyentes sino complementarias. No obstante, a la hora de establecer la actividad que los identificaba escogían la primera: “Los hombres que viven cerca del agua son, alternativamente, pescadores, bogas, vaqueros y agricultores” decía Luis STRIFFLER (2008 [1886], p. 104).

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Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

Tabla 2: Ocupaciones en el Estado Soberano de Bolívar, 1870

Barranquilla

Mompox

Carmen

Corozal

Magangué

Sabanalarga

Cartagena

Lorica

Sincelejo

Población total P.E.A.

Chinú

Provincias

24.172

25.993

22.499

18.546

16.121

16.396

24.644

33.479

25.714

29.674

241.704

12.119

9.539

8.105

6.704

5.560

5.875

7.940

12.088

9.473

11.784

89.187

60.261 2.131 1.921 188 208 12.226 8.054 1.308 1.253 443 257 769

Total

Ocupaciones y participación % en la P.E.A. Agricultores Ganaderos Pescadores Propietarios Mineros Sirvientes Artesanos Comerciantes Marineros Arrieros Profesionales Empleados Religiosos

7.872 611 112 12 99 1.510 1.644 109 36 77 12 26 7

3.770 113 522 15 1 2.434 1.497 343 475 138 59 129 6

5.291 213 246 30 104 1.102 794 114 30 91 21 45 13

5.292 127 111 3 2 600 239 187 11 40 22 65 5

4.536 143 2 462 225 106 5 18 57 6

4.641 97 46 23 2 480 350 74 105 9 28 6

5.696 220 138 16

7.434 133 412 18

.5893 433 314 38

9.836 41 20 32

1.429 335 53 10 6 22

1.067 2.043 107 415 30 71 325

2.047 315 150 125 26 21 64

1.095 598 65 46 30 14

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Fuentes: Elaboración de los autores con base en BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, enero 8 y 22; febrero 5 y 12; marzo 12; mayo 9 de 1871; enero 7; febrero 4 de 1872 y marzo 17 de 1874.

Seguido de los agricultores se encontraban los sirvientes (peones, jornaleros y concertados) (SOLANO y FLÓREZ, 2013, pp. 16-28). Un tercer grupo eran los artesanos, sector que contaba con una importante participación en Cartagena, Barranquilla, Chinú y Mompox (SOLANO, 2012, pp. 113-144). Un cuarto grupo social estaba integrado por comerciantes, ganaderos, hacendados y propietarios. Al interior de este amplio grupo no existía una especialización económica. Lo normal era la diversificación. La mayoría ejercía tanto el comercio como la ganadería y algunos eran propietarios de tierra (RESTREPO y RODRÍGUEZ, 1986, pp. 43-109; 1988, pp. 139-182; MEISEL y VILORIA, 1999, pp. 49-100; RIPOLL, 2007; POSADA, 1998; SOLANO y CONDE, 1993). Y un quinto grupo eran los profesionales entre los que sobresalían abogados y médicos. Los dos últimos grupos sociales conformaban lo que en la época se denominaba los notables de la sociedad. Así, para la década de los setentas prácticamente había tomado forma la formación de un importante grupo de familias de hacendados y ganaderos, comerciantes y políticos, grupos que

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coronaron el ápice de la pirámide social. Sería este grupo social el que concentraría y dominaría el poder político en el Estado. Desde los órganos de poder, como la Asamblea Legislativa, diseñó políticas económicas y sociales para proteger sus actividades y mantenerse en la cúspide de la pirámide social. Entre las principales familias sobresalen las registradas en la tabla 3. Tabla 3: Principales familias en el Estado Soberano de Bolívar Provincias

Familias

Barranquilla

Jimeno Collante, Consuegra, Rieux, Palacio, Abello, Salazar, Céspedes, Benavides Pareja, Mercado, Bello, Angulo, Bustillo, Martínez, Marichal, Padrón, Macaya, Madrid, Carmen Ballestas González Carazo, Santodomingo Vila, de la Espriella, Amador Fierro, Baena, NoCartagena guera, Díaz Granados, Núñez, Porto, Vélez, Royo, Aycardi Corozal Muñoz, Navas, González Franco, Espinosa, Valenzuela, Mogollón Pineda, Santodomingo, Mercado, Navas, de Bustos, Bula, Calazans Casas, Urueta, Chinú Castillo, de la Espriella Martínez, Lugo, Benedetti, Puente, Bossio, Castillo, Corrales, Núñez, López, Nieves, Lorica Muñoz, Socorrás, Gómez, Burgos Magangué Pacheco, Cárcamo, Arango, García, Vides Ribón, Castellanos, García, Salzedo Ramón y Herrera, Martínez Troncoso, Laza Grau, Mompox Rives, del Vilar, Dávila Flórez, Trespalacios, Covilla Sabanalarga Manotas, Solano, Llinás, Moreno, Polo, Sudea, Salazar, Castro Rodríguez, Torrenegra Romero, Alvis, Madrid, Mendoza, Támara, Martínez, Valverde, de Zubiría, Morales, Sincelejo Vergara, Padilla, Verbel, Gómez, Merlano, Mercado, Pernett, Bossa Fuente: SOLANO, FLÓREZ y MALKÚN, 2010, pp. 15-42.

En cuanto a la economía del Estado, los principales renglones eran la agricultura, la ganadería, el comercio, la destilación de aguardientes y la fabricación de artículos artesanales como hamacas, jabones, aperos de cabalgadura, alfarería, muebles para los hogares, sombreros (SOLANO, 2012, pp. 113-144). Buena parte de los productos que se compraban y vendían en los mercados locales, comarcanos y regionales eran de naturaleza agrícola y pecuaria. De igual forma, una considerable parte de la producción agrícola recaía sobre medianos y pequeños cultivadores. Ahora bien, esta agricultura no era de subsistencia, pues los campesinos producían tanto para su alimentación como también excedentes que eran comercializados en los mercados locales y en algunas capitales provinciales como Cartagena, Barranquilla y Sincelejo. Alimentos como arroz, maíz, queso, suero, carne salada, manteca de cerdo, eran los más comercializados (FLÓREZ, 2012, pp. 130-164). También se cultivaban productos para la exportación (tabaco y algodón) y para el consumo interno (caña de azúcar). Al igual que otras cosechas, estas también descansaban, sobre la pequeña y mediana producción. (VILORIA, 1999;

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BLANCO, 2010). Sin embargo, estos tres productos no se sembraban con la misma intensidad en todas las provincias. Por ejemplo, la siembra del tabaco se generalizó en las provincias de El Carmen, Corozal, Magangué, Sincelejo, Mompox y Sabanalarga, en las que existían distritos en los que se daba con mayor fuerza la siembra de tabaco (ver tabla 4). Tabla 4: Distritos cultivadores de tabaco y de caña de azúcar, 1867, 1869 y 1878 Provincias

Distritos Tabaco

Mompox Sabanalarga Sincelejo El Carmen Corozal Sincelejo Magangué Cartagena Sabanalarga Mompox

Morales, Simití y Talaigua Usiacurí, Sabanalarga, Manatí y Arroyo Piedra Sampués, Tolú, Tolú Viejo, Caracol y Colosó San Jacinto, El Carmen, San Juan, Guamo, Tetón y Zambrano Morroa, Ovejas, Corozal y Sincé Caña de azúcar Sincelejo, Sampués y Palmito Sucre, Majagual y Madrid Turbaco, Arjona, Santa Rosa y Villanueva Sabanalarga, Campo de la Cruz y Piojó Mompox y Margarita

Fuente: Elaboración de los autores con base en BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, julio 15, 23 y 30, agosto 25 de 1867; septiembre 19 de 1869; Diario de Bolívar, agosto 10 de 1878.

A diferencia de las provincias de El Carmen, Mompox, Corozal y Sincelejo, en la de Barranquilla su gobernador sostenía que: “[…] el tabaco se puede asegurar que no se cultiva en esta provincia, porque los pocos ensayos que se han hecho no han dado buenos resultados […]”.2 Ocho años después, el de Lorica escribiría: “[…] casi en ningún distrito de la provincia se cultiva el tabaco, a pesar de la excelencia de los terrenos en algunos de ellos, mencionándose con especialidad los de San Antero, San Carlos y Lorica. El estado de dicha industria es embrionario; no habiéndose acometido empresa formal en el cultivo de aquella planta, sino que todo ha pasado en ensayos […]”.3 Sin embargo, aunque en su área no se cultivaba tabaco, en la provincia de Barranquilla, al igual que en la de Sabanalarga, se recogía algodón en algunas proporciones. Una de las zonas más productivas estaba situada al occidente de Barranquilla, entre la costa y la llamada serranía de Tubará. Por ejemplo, en 1870 el

2 3

BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 28 de 1870. BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, mayo 7 de 1878.

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gobernador de la provincia apuntaba que ese año “la cosecha de algodón fue abundante”.4 Tres años antes, el de Sabanalarga señalaba que el algodón: “se produce también en gran cantidad, en todos los distritos de la provincia, algodón blanquísimo, y se cree generalmente que el de Repelón es de mayor calidad que el de los demás […]”.5 Por su parte, las provincias donde tuvo mayor desarrollo la siembra de caña de azúcar fueron Mompox, Sincelejo, Magangué, Cartagena y Sabanalarga, destacándose los distritos que se observan en la tabla 4. En estas provincias también se desarrolló la elaboración de miel, panela, aguardiente y azúcar. No obstante, fue la destilación de aguardiente el ramo en el que se invertían los escasos capitales, obteniendo ganancias tanto los destiladores como también quienes sembraban la caña para vender, los que suministraban la leña, quienes fabricaban los alambiques, los tenderos que se dedicaban a la venta del licor al por menor. Por ejemplo, a Cartagena arribaban las mieles procedentes de los distritos de Turbaco, Arjona, Villanueva y Santa Rosa para abastecer las fábricas de aguardiente. De igual forma, en el distrito de Sucre existía un número considerable de trapiches que producían en abundancia panelas y mieles que surtían a las fábricas de destilación de Magangué (FLÓREZ, 2010, pp. 35-57). Ahora bien, además de la agricultura, otro renglón importante de la economía era la ganadería, actividad que adquirió una nueva dinámica en la segunda mitad del siglo XIX. La falta de grandes capitales, las crecientes y desbordamientos de los ríos y la falta de vías de comunicación y de transporte adecuado, se convirtieron en factores determinantes para que esta actividad tomara impulso a partir de la década de los sesentas (POSADA, 1988, pp. 143-175; SOLANO y FLÓREZ, 2013b, pp. 79-124). Además, causas externas como la Guerra de Secesión en los Estados Unidos y la Guerra de los Diez Años en Cuba (1868-1878), también contribuyeron para que la ganadería adquiriera protagonismo debido a que algunas provincias del Estado abastecían de ganado en pie a los mercados centroamericanos y del Caribe insular. Aunque la ganadería se expandió por todo el Estado, al igual que los cultivos de caña de azúcar, algodón y tabaco, existían provincias donde su desarrollo fue mayor. Las áreas de las provincias conocidas como de Sabanas y el bajo Sinú (Chinú, Sincelejo y Lorica) se convirtieron rápidamente en zonas de preeminencia ganadera. Este renglón económico también tuvo un desarrollo importante en Sabanalarga, El Carmen, Mompox y Magangué (VAN AUSDAL, 2009b, pp. 126-149; OCAMPO, 2007). 4 5

BLAA-CPM, BLAA-CPM,

Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 28 de 1870. Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 25 de 1867; SOLANO, 2009, pp. 53-79.

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

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Un tercer renglón importante para la economía estatal era el comercio. Por los puertos de Barranquilla y Cartagena salieron hacia los mercados extranjeros buena parte de la producción extractiva y pecuaria del Estado Soberano de Bolívar. Dentro de los productos que se exportaban sobresalían tabaco, algodón, arroz, ganado, caucho, bálsamo, majagua, mora, tagua, dividivi, zarza, raicilla, aceite de canime y cuero.6 Sin embargo, productos como el tabaco, arroz y algodón, aunque eran importantes para la economía, su inserción en los mercados internacionales fue, en algunos casos, de carácter efímero y, en otros, de carácter cíclico por las condiciones cambiante de los precios en los mercados internacionales, motivado tanto por la competencia como por sus calidades. De esta forma, aunque desde mediados de la década de los cincuenta se intentó desarrollar y consolidar una agricultura de exportación, los ensayos terminaron generando más frustraciones que satisfacciones. Son conocidas las experiencias que vivieron el tabaco, la caña de azúcar y el algodón en la Costa en su dinámica exportadora en el siglo XIX (POSADA, 1998, pp. 71-144; OCAMPO, 1984). El hecho de que el Estado Soberano de Bolívar no lograra consolidar su renglón exportador no significa que sucediera lo mismo con su mercado interno. Existía en el Estado un tipo de comercio de carácter comarcano e interprovincial en el que se vendían y compraban productos agrícolas y derivados del ganado y del cerdo entre los que sobresalían maíz, carne salada, manteca, queso, coco, cueros, aguardiente. “Además del número de cargas que se importan y exportan por el puerto de Tolú, transitan anualmente, más o menos, 10.000 cargas de arroz, cocos, etc., que se cambian entre los distritos de Tolú y San Onofre y los pueblos de las Sabanas” decía el gobernador de Sincelejo en 1878. Ese mismo año señalaba el de Lorica: “El Sinú es el más rico granero del Estado Soberano de Bolívar. La exportación para esa capital es de arroz, maíz, ñame, carne salada, queso, manteca de cerdo y otros frutos de menor importancia”.7 Todo este comercio interprovincial encontraba su mayor realización en Magangué. El establecimiento de las ferias comerciales y ganaderas en la segunda mitad del siglo XIX, permitió a este puerto ribereño consolidar una zona comercial que abarcaba y conectaba, a las provincias de Cartagena, Mompox y El Carmen con las provincias sabaneras y del Sinú. Productos como tabaco, maíz, algodón, ganado, carne salada, cueros, café, oro y otros, eran comercializados durante las temporadas de ferias (BALMASEDA, 1894 [1872], pp. 170-177; STRIFFLER, 2008

6 7

BLAA-CPM, Diario BLAA-CPM, Diario

de Bolívar, Cartagena, mayo 7 de 1878. de Bolívar, Cartagena, agosto 15 de 1878.

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Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

[1886], pp. 45-56; O’DRASIL, 1994 [1893], pp. 92-94).8 La importancia de estas ferias para las provincias del Estado radicaba en que dinamizaba sus economías como lo resaltó en 1876 el gobernador de Mompox. Para este funcionario “[…] las ferias de Magangué, son las únicas que dan movimiento a estos pueblos”,9 mientras que el de Magangué en 1869 afirmaba: “Respecto de ésta provincia puede decirse que su única fuente de riqueza son las ferias que tienen lugar tres veces al año en la Capital, entonces circulan grandes capitales y se verifican importantes transacciones mercantiles. En estas ferias se transforma el país como por encanto […]”.10 En síntesis, la agricultura, la pesca, la ganadería, la destilación de aguardiente, el comercio y la venta al por menor, eran los renglones económicos sobre los que descansaba la economía estatal y, sobre todo, eran las actividades de las que vivían la población. II.

Principales gravámenes del Estado y de los distritos

Uno de los puntos más debatidos por los liberales decimonónicos fue de qué manera y en qué medida los ciudadanos debían colaborar para el sostenimiento y funcionamiento de los Estados nacionales y las administraciones regionales. Los jefes de la administración pensaban que el requisito para el mantenimiento de la economía era una sólida política de finanzas públicas, y como buenos liberales del siglo XIX, creían que la tributación era un mal necesario que debía elaborarse con el mayor cuidado, de modo que estorbara lo menos posible las leyes económicas “naturales” (BUSHNELL, 1985). La discusión se centraba en si se debía establecer un sistema tributario directo que gravara los ingresos anuales que cada ciudadano recibía, o uno indirecto, con base en los impuestos al consumo. Para algunos liberales, ésta última alternativa resultaba inequitativa porque no se tenía en cuenta la renta de cada ciudadano. Al establecer impuestos a los productos de consumo, los ciudadanos, independientemente del nivel de sus ingresos, pagaban el mismo gravamen. Mientras que la equidad sobre la que se basaba el sistema tributario directo lo convertía en el más aceptable y tolerable, porque en él se contemplaba la fórmula de que todo ciudadano, sin distinción alguna, tenía la obligación de contribuir a los gastos inherentes del Estado y dichas contribuciones se repartían entre todos en proporción a sus

Biblioteca Nacional de Colombia (BNC), El Promotor, Barranquilla, febrero 15, junio 21 y 28, septiembre 6 de 1873. 9 BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, agosto 16 de 1876. 10 BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, septiembre 12 de 1869. 8

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

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facultades y porque, además, no distorsionaba el funcionamiento del mercado (DONJUÁN, 2007, pp. 1-34). Desde finales de la década de los cincuenta, amparado en su autonomía política y económica cada Estado soberano organizó su sistema de rentas y las actividades que se debían gravar. Sin embargo, solo podían decretar impuestos sobre los productos o efectos que no estaban gravados por la Nación, la que abrogó la potestad sobre los ingresos de aduanas, correos, amonedación y otros menores. Además, luego de la Constitución de 1863 los Estados soberanos se comprometieron a no aplicar impuestos regionales a la navegación, el tránsito por sus territorios y el comercio exterior. En el caso del Estado Soberano de Bolívar, desde su creación se intentó montar un sistema de tributación única. En 1850 lo aprobó la Cámara de la provincia de Cartagena (Mensaje del Gobernador, 1850, pp. 11-12). En 1852 la Cámara de la provincia de Sabanilla de corta vida (1852-1857) también decretó la contribución única y directa.11 Luego, la Asamblea Legislativa la sancionó en 1860 (Leyes de 1860, pp. 111-113). Pero estuvo sometida a muchos avatares pues tenía amigos y enemigos (KALMANOVITZ, 2006, pp. 94-98).12 En 1865 esa entidad gravó el comercio, la ganadería y la agricultura a través de los impuestos conocidos como impuesto comercial o general, el de cría, levante y degüello de ganado y el impuesto agrario (La contribución directa es una iniquidad, 1853; SALGAR, 1857).13 Sin embargo, estas cargas fueron rechazadas por comerciantes, ganaderos, hacendados y terratenientes. Finalmente, esos impuestos se suprimieron en 1871, gracias al poder que estos ostentaban en la Asamblea, órgano en el que tenían una participación significativa (SOLANO y FLÓREZ, 2011, pp. 195-220). Solo dejaron el impuesto al degüello, creado en 1866 (Recopilación de leyes 1857 a 1875, pp. 96-97; Leyes expedidas en 1866, pp. 35-36) y en reemplazo de los anteriores gravámenes, se estableció el impuesto sobre la renta (Recopilación de leyes 1857 a 1875, pp. 108-112), contribución de carácter directo, y junto al degüello y la destilación y rectificación de aguardientes -este se creó en 1866- (Recopilación de leyes 1857 a 1875, pp. 117-119; Leyes expedidas en 1866, pp. 29-32) eran los impuestos más importantes del sistema fiscal del Estado. El impuesto a la renta solo se mantuvo entre 1869 y 1878. Cuando comparamos los principales rubros gravados en cada Estado, observamos que estos se correspondían con aquellas actividades económicas que tenían cierto auge y estabilidad y sobre las que se podía ejercer cierto control. En 1871 el degüello de ganado proporcionaba al Magdalena el 33,2% de sus ingresos 11 12 13

BNC, La Regeneración de Sabanilla, Barranquilla, noviembre 25, diciembre 2 y 9 de 1852. BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, noviembre 4 de 1866. BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, junio 24 de 1865, noviembre 6 de 1866.

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Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

fiscales (Mensaje que el Presidente del Estado S. del Magdalena, 1872, pp. 6-7). En 1875 producía el 35,5% del total de los impuestos recaudados por Bolívar (Mensaje del Poder Ejecutivo 1876, pp. 38-39). Pero en ese mismo año en Antioquia y Santander el impuesto insignia era el de la destilación y venta de aguardiente con el 36,7% y el 45,5% respectivamente del total de los producido por las rentas (Leyes del Estado Soberano de Antioquia, 1875, p. 57; ZAPATA, 2012, p. 291); en el de Panamá era la contribución comercial la que producía el 34,5% (Leyes Panamá 1873-1874, pp. 119123). Y en 1869, en Cundinamarca el impuesto a la renta producía el 55,3% del total del presupuesto (Recopilación de leyes y decretos, 1868, p. 512). Durante cortos periodos el sistema tributario del Estado de Bolívar fue mixto, contando con impuestos directos (impuesto sobre la renta, sobre la propiedad territorial y de semovientes), e indirectos como los impuestos al degüello, destilación, rectificación e introducción de aguardientes y consumo de productos no producidos en el Estado de Bolívar, tales como harina, azúcar, tabaco, café y cacao (tabla 5). Este último impuesto era una sobretasa sobre los impuestos de aduana, incrementando el precio de las mercancías e inicialmente en el Estado fue del 10% y a partir de 1879 de un 15% adicional (DEAS, 1993, pp. 63-107). En la tabla 5 hemos discriminado lo producido por cada impuesto entre 1858 y 1885 (faltando datos para 2 años: 1859 y 1864). La información proviene de los recaudos reales (cifras relativas a 16 años) y los recaudos presupuestados o nominales (datos sobre 9 años).14 Una aclaración previa. Los presupuestos nominales presentan algunos contrastes con los presupuestos ejecutados, tanto en los recaudos como en las inversiones. Aquellos contenían algunas cifras de recaudos proyectados que podían estar por debajo o por encima de lo recogido. Igual acontecía con las inversiones, pues por lo regular, para el segundo semestre de cada año la Asamblea Legislativa empezaba a aprobar adelantos para cubrir los déficits en las inversiones.

la desventaja de trabajar con los presupuestos nominales es que la liquidación del presupuesto invertido variaba con relación al nominal. 14

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Tabla 5: Recaudos Estado Soberano de Bolívar, 1858-1885 Contribuciones

1858**

Consumo de carnes Contribución directa Contribución comercial Aguardientes Papel sellado Consumo de harinas Nuevo impuesto harinas Cría de ganados Mortuorias Registros notariales Correos Ediciones oficiales Aprovechamientos Impuesto agrario Bienes del Estado 10% adicional Rentas incorporadas Minas Dique y sus pasos Estampillas Reintegros Impuestos no determinados Impuestos años anteriores Impuesto de ferias Consumo efectos extranjeros Vendutas Salinas Herencias Recaudos impuestos Subvención obras materiales Subvención ferrocarril Bolívar Total

100.250,oo

35.225,oo 8.000,oo 7.150,oo

1860**@

1862**

1863**

1865*

15.000,oo

12.750,oo 4.000,oo 7.412,50

3.000,oo 800,oo 200,oo 200,oo

1.500,oo 750,oo 100,oo 100,oo

12.000,oo

6.000,oo

1.200,oo

1861**

600,oo

2.650,oo

20.000,oo 8.000,oo 16.025,oo

3.000,oo 1.500,oo 200,oo 200,oo

1.200,oo

1866*

1867*

1868*

1869*

1870*

1871*

1872**

50.407,10

57.616,39

82.559,36

84.571,37 57.395,13 335,61 23.834,64 11.597,80 8.967,95

3.115,12 686,96 3.750,07 1.580,14 138,70 577,78 2.496,52 13,oo

818,05 1.237,14 4.604,13 1.668,13 127,70 565,64 1.299,oo 10.359,30

131,28 1.697,98 4.286,83 1.520,36 133,65 331,20 755,11 206,22

4.458,72 192,oo

6.027,70 32,oo 153,40

5.896,60 343,60

81.852,90 47.407,16 319,92 22.383,71 10.494,20 6.205,29 8.508,28 20,32 1.797,98 3.553,63 1.092,60 178,oo 9.261,oo 98,61 283,23 14.037,45 6.044,44 64,oo 117,oo

85.000,oo 50.000,oo

59.850,96 20.721,86 8.284,18 7.827,05

81.672,41 53.957,90 3.315,50 26.014,98 11.020,36 7.272,07

286,50

56,19

138,44

976,65

13.250,oo

10.000,oo

49.205,73 15.447,33

2.950,67

8.400,oo

9.150,oo

6.054,44

318,69 362,38 3,80 2.312,29

2.000,oo 1.000,oo 200,oo 2.500,oo

2.500,oo 500,oo 50,oo 200,oo

2.537,19 1.015,29 81,90 92,10

5.854,52

200,oo

300,oo

273,80

16,54 1.479,40

600,oo 5.600,oo

2.000,oo 5.200,oo 1.800,oo

4.300,oo

444,99 3.489,30 191,50

2.022,68 419,13 2.502,83 1.161,35 87,11 105,23 5,60

1.127,20 4.168,78 232,39

309,oo 105,76

30.000,oo 11.000,oo 3.542,oo 20.000,oo 2.000,oo 2.260,oo 200,oo 200,oo 200,oo

12.000,oo 4.000,oo 100,oo 250,oo 1.200,oo

59,oo 408,70 900,oo

7.500,oo

30.000,oo

1.100,oo 1.800,oo

50,oo 100,oo

100,oo 200,oo

183.525,oo

59.112,50

84.725,oo

29.308,01

103.527,83

45.500,oo

85.000,oo

250,oo 400,oo

200,oo

85.000,oo

116.900,oo 93.511,80

40.700,oo 59.000,78 64.157,74

140.156,23 10.412,55

196.667,23

210.431,94

202.051,56

213.858,22

271.385,oo 6.000,oo

183.525,oo

59.112,50

84.725,oo

103.527,83

85.000,oo

210.411,80

123.158,62

150.568,78

196.667,23

210.431,94

202.051,56

213.858,22

277.385,oo

16

Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

Tabla 5: Recaudos Estado Soberano de Bolívar 1858-1885 (Continuación) Contribuciones

1873**

1874*

1875*

1876*

1877*

1878*

1879**

1880**

1881*

1882*

1883*

1884 1885* 106.789,43

85.000,oo 92.577,28 81.874,70 76.928,68 92.270,72 96.935,49 90.000,oo 90.000,oo 107.656,30 101.961,10 102.446,52 Consumo de carnes 27.000,oo 47.995,82 54.944,98 48.723,40 30.660,92 29.703,60 Impuesto a la renta 17.000,oo 14.203,20 16.094,96 11.095,28 14.440,18 12.650,08 12.000,oo 12.000,oo 10.398,oo 9.395,30 24.978,35 35.681.86 Aguardientes 11.000,oo 10.760,30 9.303,66 8.886,60 11.665,80 11.789,20 9.000,oo 9.000,oo 11.187,70 12. 001,50 11.137,20 10.744,85 Papel sellado 14.000,oo 10.242,08 8.562,42 10.718,90 14.507,76 24.501,oo 24.000,oo 27.000,oo 48.409,50 63.322,50 39.205,45 34.950,oo Consumo de harinas 5.000,oo 4.505,10 6.008,oo 10.647,20 6.707,35 7.839,58 5.000,oo 5.000,oo 6.605,05 6.231,85 7.562,14 8.740,61 Registros notariales 1.000,oo 938,92 1.291,63 1.059,16 1.735,33 2.308,80 1.400,oo 1.400,oo 2.090,20 1.694,25 2.095,60 2.280,30 Correos 100,oo 229,oo 351,40 213,80 171,oo 193,80 200,oo 100,oo 136,30 74,oo 68,90 96,30 Ediciones oficiales 200,oo 4.209,54 4.053,44 2.123,40 9.638,09 3.926,39 2.000,oo 1.000,oo 4.417,70 10.631,51 5.077,52 3.247,40 Aprovechamientos 7.343,oo 3.354,45 1.588,30 1.217,20 2.565,oo 1.000,oo 1.000,oo 4.241,50 1.281,50 1.905,30 1.801,70 Bienes del Estado 15.303,10 14.814,02 13.492,94 13.475,75 13.933,83 16.000,oo 16.000,oo 11.904,50 11.194,oo 10.916,33 11.031,39 10% adicional 3.000,oo 4.824,20 5.759,29 1.582,80 3.109,77 220,98 8.900,oo 3.900,oo 2.616,85 1.866,20 10,20 6,oo Rentas incorporadas 100,oo 32,oo 32,oo 128,oo 16,oo 32,oo 32,oo 257,05 437,30 128,oo 544,oo Minas 339,80 60,oo 23,45 40,oo 40,oo 93,20 59,45 54,25 70,oo Dique y sus pasos 600,oo 9.920,18 53,65 172,62 Impuestos no determinados 20.000,oo 939,80 149,97 282,40 160,53 147,34 50,oo 50,oo 462,60 358,80 120,60 136,02 Vendutas 4.436,12 12.762,72 2.212,40 35.894,97 4.346,51 12.000,oo 24.000,oo 16.494,30 23.140,50 62,35 3.316,50 Salinas 1.600,oo 1.037,64 2.776,81 3.565,46 1.000,oo 1.000,oo Herencias 33.943,66 82.505,oo 100.000,oo 110.000,oo 100.000,oo 81.550,20 Mercaderías extranjeras 100,oo 100,oo 10,oo Impuesto comisionistas 200,oo 250,oo Hielo en Barranquilla 15.190,05 Importación de alimentos 179.700,oo 221.000,oo 222.178,11 188.027,24 271.187.27 297.511,54 277.832,oo 301.782,oo 330.103,oo 301.599,11 315.252,97 300.989,39 Recaudos impuestos 2.203,50 956,80 1.600,oo 4.000,oo Subvención nacional al Lazareto 96.000,oo 30.000,oo 18.300,oo Subvención nacional Dique 6.000,oo 6.000,oo 6.000,oo 6.000,oo 6.000,oo 6.000,oo 6.000,oo 6.000,oo 6.000,oo Subvención ferrocarril Bolívar 12.000,oo 6.000,oo 12.000,oo 50.000,oo 2.000,oo Subvención obras materiales 10.500,oo 15.000,oo Subvención contra langosta Subvención cedida por Nación 2.000,oo Subvención caño S. Anastasio 3.000,oo Subvención taller sombrerería 185.700,oo 233.000,oo 230.381,61 200.994,04 278.787,27 303.511,54 429.832,oo 307.782,oo 377.103,oo 325.899,11 341.752,97 321.989,39 Total Fuentes: Elaboración de los autores con base en Constitución y leyes del Estado de Bolívar expedidas en 1857, p. 171; Leyes 1861 y 1862, p. 30; BLAA-CPM, Gaceta Oficial del Estado Soberano de Bolívar, Cartagena, noviembre 23 de 1862, y enero 25 de 1863; Leyes expedidas 1864, p. 46; BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, septiembre 2 de 1866, septiembre 1 de 1867; Informe del encargado del Poder Ejecutivo 1872, pp. 9, 45; Mensaje del Poder Ejecutivo 1874, p. 41; Mensaje del Poder Ejecutivo 1876, pp. 38-39; BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, noviembre 29 de 1876; Mensaje del Presidente 1879, pp. 22, 26; BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, diciembre 31 de 1880; BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, enero 3 de 1883; BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, enero 3 de 1884; Registro de Bolívar, Cartagena, junio 22 de 1886; Leyes expedidas 1878 y 1879, p. 74; Leyes expedidas 1880, p. 20; Leyes expedidas 1882, pp. 45-46, 82; Leyes expedidas 1883, p. 45; Leyes expedidas 1884, p. 82. Las cifras de 1862 son parciales al faltar informes de las oficinas de haciendas de algunas provincias. * Recaudos reales; ** presupuestos nominales. @ Solo corresponde al primer semestre de 1860.

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Algunos impuestos directos tuvieron corta vida (tabla 6) debido a las oposiciones para pagarlos y a que, como en el caso del que se aplicaba a la renta, el Estado carecía de un catastro que permitiera conocer las características de la propiedad territorial y ganadera de sus habitantes.15 Además, mientras que el recaudo de los impuestos podía facilitarse hasta cierto punto en los distritos capitales de las provincias, no sucedía lo mismo en los distritos alejados de estas.16 En la tabla 6 agregamos lo producido por cada impuesto durante esos 25 años. También registramos los años en los que se recogió cada impuesto, debido a que si algunos se mantuvieron desde 1857 cuando se creó el Estado de Bolívar, otros tuvieron corta vida. Lo que se deduce de la lectura de esta tabla es que los cuatro principales impuestos, tanto por su perdurabilidad como por lo producido fueron los de degüello de ganado, destilación de aguardientes, impuesto mercaderías extranjeras y consumo de harinas. Así mismo, si se toman los recaudos entre 1854 y 1885, estos cuatro impuestos, que representaban el 13% del total de 30 gravámenes, constituían el 63,4% del total de los ingresos del Estado. Otros gravámenes (impuestos a la renta y la contribución comercial), aunque produjeron unas sumas considerables, fueron de corta duración debido a las dificultades para determinar lo que correspondía pagar a cada contribuyente, a las resistencias de estos, a lo difícil del recaudo y a la desidia de los recaudadores. Lo que se observa en la gráfica 1 es una tendencia creciente en los ingresos del Estado, presentándose unos descensos a comienzos y mediados del decenio de 1860 y en los años de conflictos armados (1872 y 1876). Esa tendencia expresa tanto el crecimiento de la población tributaria (el censo de 1870 dio la cantidad de 241.704 personas, y el de 1882 arrojó la cifra de 322.621 habitantes)17 como también una mejoría en los ingresos de la misma. Durante el periodo que estudiamos el tabaco, la ganadería, el transporte fluvial, el comercio y las artesanías tuvieron condiciones, lo que redundó en una distribución de los ingresos entre distintos sectores de la población. Aunque todos los impuestos estaban sometidos a continuas violaciones por parte de los contribuyentes, el crecimiento del consumo de

Todas las dificultades para levantar el catastro en el Estado de Bolívar pueden verse en BLAA-CPM, Gaceta Oficial del Estado Soberano de Bolívar, Cartagena, mayo 7, 14, 28, diciembre 3, 31 de 1865; Gaceta de Bolívar, Cartagena, enero 21 de 1866. La ley 4 de 26 de septiembre de 1870, y la 5 de 31 de diciembre de 1873 ordenaron infructuosamente levantar las estadísticas de propiedades rurales y urbanas y de ganado en todo el Estado. Recopilación de leyes 1857 a 1875, pp. 196-198. 16 Por ejemplo, en el presupuesto de 1875 se le asignó a la provincia de Chinú la cuota de $7.912,60 por concepto de impuesto sobre la renta. Un año después, 149 personas (5 del distrito capital) debían $2.789,75, suma que representaba el 35,3% del total asignado. BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, diciembre 2 de 1875; abril 1 y 5 de 1876. 17 BLAA-BV, Miscelánea 760, Censos de la República de Colombia, 1883, pp. 4-7. 15

18

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carnes se sintió en los recaudos por concepto de degüello de ganado. Igual pasó con el consumo de harinas. Tabla 6: Recaudos totales del Estado Soberano de Bolívar, 1858-1885 Contribuciones

Duración (años)

Recaudos (pesos)

% del total

Consumo de carnes 22 1.562.766,32 35,2% Impuesto mercaderías extranjeras 8 501.256,67 11,3% Impuesto a la renta 10 447.788,91 10,1% Aguardientes 22 376.109,52 8,5% Consumo de harinas 22 372.990,08 8,4% Salinas 15 212.249,87 4,8% Papel sellado 18 188.128,50 4,2% 10% adicional 13 152.537,92 3,4% Contribución comercial 6 113.027,72 2,5% Registros notariales 24 111.419,64 2,5% Rentas incorporadas 17 66.117,75 1,5% Aprovechamientos 23 64.622,83 1,5% Bienes del Estado 18 56.086,32 1,3% Correos 24 54.627,26 1,2% Nuevo impuesto harinas 3 34.508,28 0,8% Estampillas 7 20.446,48 0,5% Herencias y mortuorias 12 18.819,10 0,4% Importación de alimentos 1 15.190,05 0,3% Impuestos no determinados 4 10.205,45 0,2% Dique y sus pasos 11 6.909,18 0,1% Vendutas 13 6.327,44 0,1% Cría de ganados 5 6.107,45 0,1% Impuesto agrario 5 4.654,84 0,1% Ediciones oficiales 24 3.399,06 0,0% Reintegros 6 2.810,78 0,0% Impuestos años anteriores 2 2.542,58 0,0% Minas 15 1.614,35 0,0% Impuesto de ferias 2 1.500,oo 0,0% Hielo de Barranquilla 2 450,oo 0,0% Impuesto a comisionistas 4 220,oo 0,0% Total 4.441.434,35 Fuente: Elaboración de los autores a partir de la tabla 5. No incluye las subvenciones del gobierno nacional.

Según consignamos en las tablas 5 y 6, y en la gráfica 2, en los 24 años sobre los que tenemos información del lapso que va de 1858 y 1885 (faltando información 4 años), se recaudó una suma total de $4.441.434,35 gracias a la aplicación de 30 impuestos.18 De este monto total 7 gravámenes aportaron el 82,5%: impuesto 18

De esta suma total casi el 10% correspondió a subvenciones del gobierno nacional.

19

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

de degüello de ganado (35,2%) del total, seguido por impuesto a mercaderías extranjeras (11,3%), la renta (10,1%), impuesto destilación de aguardientes (8,5%), consumo de harinas (8,4%), salinas (4,8%), papel sellado (4,2%). Los 23 impuestos restantes solo aportaron el 17,5% de los ingresos del Estado. Gráfica 1: Recaudos anuales Estado de Bolívar, 1858-1885 350000 325000 300000 275000 250000 225000 200000 175000 150000 125000 100000 75000

1884

1883

1882

1881

1880

1879

1878

1877

1876

1875

1874

1873

1872

1871

1870

1869

1868

1867

1866

1865

1863

1862

1858

50000

Fuente: Tabla 5. No incluye las subvenciones del gobierno nacional.

Gráfica 2: Distribución porcentual de recaudos de impuestos Estado de Bolívar, 1858-1885 Total recaudado: $4.441.434,34

003% 004%

003% 003%

Carnes Mercaderías extranjeras

005%

035%

008%

Impuesto a renta Aguardientes Harinas Salinas Papel sellado

009%

10% adicional 010%

Fuentes: Tabla 6

011%

Contribución comercial

20

Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

III.

Rendimiento de los impuestos en las provincias y en los distritos Los impuestos al degüello, sobre la renta y destilación y rectificación de aguardientes tenían rendimientos desiguales en cada provincia, como puede verse en la tabla 7. En las de Barranquilla y Cartagena, era rentable el impuesto sobre la renta. Por ejemplo, en 1873 el tesorero general del Estado manifestaba que cada día se hacía más difícil el cobro de este impuesto, pero debía hacer una honrosa mención a la provincia de Barranquilla, “cuyos habitantes contribuyentes de dicho impuesto, lo satisfacen casi en absoluto, religiosamente”.19 El contraste eran las de Sincelejo y Magangué. En el caso de la primera provincia, su gobernador comentaba en 1874 que la ley sobre el impuesto sobre la renta “ha sido generalmente mal recibida, y si no me equivoco, ella no es solamente mal rechazada, sino que hasta su título se ha hecho odioso, y esto es tan cierto, que la mayor parte de los calificados, elude de cualquier manera el pago del impuesto que por ella se establece”.20 Tabla 7: Principales impuestos del Estado Soberano de Bolívar por provincias, 1873 y 1876 Provincias

Chinú

Lorica

Magangué

Mompox

Sabanalarga

Sincelejo

12.610,

9.080,

15.912,

9.358,

5.260,

8.220,

2.992,

6.820,

6.680,

7.520,

15.000,

4.750,

12.000,

4.500,

6.000,

6.000,

3.000,

4.750,

3.500,

4.500,

3.734,

1.530,

3.380,

1.486,

720,

2.680,

3.085,

4.000,

3.215,

3.338,

8.750,oo

4.685,50

6.250,

3.670,75

4.685,50

Cartagena

Corozal

Consumo de carnes Impuesto a la renta Destilación y consumo de aguardiente

El Carmen

Impuestos

Barranquilla

1873

1876 Impuesto a la renta

26.000,

8.906,25

16.000,

7.912,50

7.912,50

Fuente: Elaboración de los autores con base en BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, octubre 31; noviembre 28 y 30 de 1873; Diario de Bolívar, Cartagena, diciembre 2 de 1875.

Igual sucedía con el impuesto a la destilación y rectificación de aguardientes. Las provincias en las que este gravamen generaba mayores rendimientos eran Mompox, Barranquilla, Cartagena, Sincelejo, Sabanalarga y Magangué. De estas, la 19 20

BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, junio 24 de 1873. BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 25 de 1873; Diario de Bolívar, agosto 14 de 1874, y agosto

9 de 1875.

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

21

única en la que no se consolidó el cultivo de caña de azúcar fue la de Barranquilla, pero contaba con el mercado más amplio de todo el Estado. Las que menos producían eran Chinú, El Carmen y Corozal (ver tabla 7). La explicación, como se vio anteriormente, se debía a que en estas provincias el cultivo de caña de azúcar y la fabricación de aguardientes no eran predominantes, siendo abastecidas de este último producto por las de Magangué y Sincelejo (FLÓREZ, 2010, pp.35-57). Esto no significa que lo recaudado en las provincias por concepto de estos impuestos fuera suficiente para cubrir los gastos de su administración. Todo lo contrario. La mayoría vivía en una constante crisis económica y administrativa por la falta de recursos. Inclusive, frente al panorama desalentador que mostraban las provincias, las soluciones de algunos gobernadores eran eliminarlas, como lo sugirió el de Corozal en 1874. Para este funcionario, aunque la administración pública perdería, la alternativa era: […] se suprimieran las entidades provinciales en que está dividido el Estado para su régimen administrativo, y se establecieran jefaturas municipales en cada distrito, que se comunicaran directamente con las oficinas de Ud., y que atendieran a la vez lo político y municipal. […] la suma de $125.000 aproximadamente economizaría el Estado con esta medida que someto a la consideración del Poder Ejecutivo […] y no estaría subdividido el Estado en secciones raquíticas como la de Magangué, Sincelejo y esta de mi mando, que sin embargo consumen cantidades considerables en el sostenimiento de sus empleados.21

Aunque esta crisis era de carácter general, en algunas provincias se sentía con mayor fuerza. En las de Barranquilla y Cartagena la situación era menos dramática, en comparación con lo que sucedía en las de Magangué y Corozal. De hecho, los sueldos que recibían los funcionarios en aquellas eran más altos en comparación a los de estas últimas. Por ejemplo, en 1878 los gobernadores provinciales ganaban lo siguiente: Barranquilla y Cartagena $100,oo, Mompox y Lorica $80,oo, Sabanalarga $60,oo, Magangué y Corozal $46,oo.22 En algunas provincias se daba el caso de que un solo distrito aportaba entre el 80% y el 85% del total de los impuestos. En esto influía el número de habitantes y su riqueza. Si se compara, por ejemplo, lo que produjeron en 1873 los impuestos sobre la renta y consumo de carnes de ganado vacuno y de cerdo en los distritos de la provincia de Barranquilla, que era la más rica del Estado, y los de Magangué, una de las más pobre, podemos sacar algunas conclusiones (ver tabla 8). La primera BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, julio 30 de 1874. Archivo Histórico de Cartagena (AHC), Sección Manuscritos, fondo Gobernación, Distritos y Municipios, abril 8 y 30 de 1878. 21 22

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es que lo producido por estos dos distritos-capitales por concepto de los impuestos arriba señalados, eran totalmente diferentes. Mientras Barranquilla aportaba por impuesto sobre la renta el 90% de la provincia, Magangué solo llegaba al 40%. En el caso del impuesto al consumo de carnes de ganado vacuno y de cerdo se nota un equilibrio. Barranquilla generaba el 63,4% y Magangué el 55,8%. Tabla 8: Impuestos sobre la renta y consumo de carnes, provincias de Barranquilla y Magangué, 1873 Distritos Barranquilla Soledad Sabanagrande Santo Tomás Galapa Tubará Malambo Total

Impuesto sobre la renta

Consumo de carnes

$13.500,oo 460,oo 200,oo 300,oo

$8.000,oo 1.610,oo 600,oo 1.550,oo 400,oo 550,oo

300,oo 120,oo $15.000,oo

Distritos Palmar de Varela

Magangué Majagual Sucre Yatí Madrid Palmarito $12.610,oo Total

Impuesto sobre la renta 120,oo $1.200,oo 700,oo 300,oo 200,oo 600,oo $3.000,oo

Consumo de carnes $1.672,oo 385,oo 660,oo 100,oo 75,oo 100,oo $3.992,oo

Fuente: Elaboración de los autores con base en BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, noviembre 28 y 30 de 1873.

La segunda conclusión es que existía un desbalance en la provincia de Barranquilla entre lo producido por su capital y el resto de distritos, mientras que en la de Magangué no era tan pronunciada esa desigualdad. Por concepto del impuesto sobre la renta, Barranquilla aportaba el 90% de la provincia. El restante 10% se dividía entre Soledad, Sabanagrande, Tubará, Malambo, Palmar de Varela. Ahora bien, dentro de estos distritos también había diferencias en lo producido por los impuestos analizados. Por impuesto sobre la renta, Soledad aportaba 3%; Tubará y Santo Tomás, 2%; Sabanagrande, 1,42%; Malambo y Palmar de Varela, 0,88%. De esta forma, lo que se daba en la provincia de Barranquilla era un abismal desequilibrio en las rentas con las que contaban sus distritos y la concentración de los escasos recursos económicos en la capital provincial. En la de Magangué, aunque había una notable diferencia entre lo aportado por su capital y el resto de distritos, no era tan marcada. Por ejemplo, el distrito de Magangué producía el 40% de lo recaudado en la provincia por el impuesto sobre la renta. Después seguía Majagual con el 23,3%, Madrid con el 20%, Sucre con el 10% y Yatí con el 6,6%. En esta provincia no era tan notable la concentración de los escasos recursos en su capital.

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

23

3.1 Inestabilidad económica de los distritos Al estar inhabilitado por la nación para el cobro del impuesto a la aduana, el Estado soberano de Bolívar gravó las actividades económicas más importantes de sus habitantes, lo que generó un impacto negativo sobre las rentas distritales ya que, obedeciendo a la ley de descentralización de rentas y gastos, a cada distrito le correspondía decretar impuestos sobre los productos o efectos que no estaban gravados por la Nación o por el Estado. Esto terminó enfrentando a los distritos con el Estado por el control de los escasos recursos económicos, al contar con pocas alternativas las administraciones distritales de establecer nuevos gravámenes, como lo constataba en 1867 el gobernador de la provincia de Lorica: […] el sistema rentístico de los distritos, no necesita ningún esfuerzo para comprender que está sujeto a un verdadero desgreño. Destituidos los distritos de la mayor parte del degüello de ganados que constituía su más pingüe renta, y con la prohibición de establecer impuestos sobre los objetos gravados por el Estado, ha quedado completamente mutilada la soberanía municipal y aquellos sin objetos sobre que imponer contribuciones.23

Para las autoridades distritales el sistema rentístico establecido por el Estado en vez de fomentar la descentralización política y administrativa lo que generó fue una centralización fiscal de los impuestos, dejándolos en la completa ruina. Por ello, la organización federal aparecía como poca innovadora al no provocar una federalización del sistema fiscal sino un fortalecimiento de la autonomía del Estado (DONJUÁN, 2007, p. 8), afectando el funcionamiento de los distritos al no contar con las rentas necesarias para cancelarles a sus empleados, construir escuelas, cárceles y suplir otras necesidades. En 1869, el gobernador de la provincia de El Carmen señalaba que “[…] se nota un desagrado casi general en la provincia no por los actuales impuestos que forman la renta del Estado, sino por la miseria en que por ellas se encuentran los distritos, de tal modo, que no tienen con qué pagar los gastos de escritorio de sus oficinas […]”.24 Diez años después, el de Sabanalarga señalaba la misma situación en los distritos de su provincia: Los distritos de Candelaria, Campo de la Cruz, Juan de Acosta, Manatí, Palmar de Candelaria, Piojó, Repelón, Soplaviento y Usiacurí, llaman verdaderamente la atención por la escasez de sus productos rentísticos […] pues se ve que el de Campo de la Cruz, que es el que arroja mayor cifra, solo gasta en el servicio de su administración, la suma mensual de $32,04½; pero es todavía más notable en el distrito de 23 24

BLAA-CPM, BLAA-CPM,

Gaceta de Bolívar, Cartagena, septiembre 10 de 1867. Gaceta de Bolívar, Cartagena, septiembre 5 de 1869.

24

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Soplaviento, que opera el gran milagro de sostener su vida política con solo el gasto mensual de $2,61½ centavos. De esto resulta, que el mayor número de los distritos carece de rentas; y por consiguiente, su marcha administrativa no puede ser rígida […].25

Frente al panorama desalentador que presentaban la mayoría de los distritos, la solución para el Estado fue cederle algunos de sus impuestos, como la venta al por menor de aguardientes, y darle un tercio de lo recaudado por el impuesto al degüello y que se conocía como terceras municipales. Como el dinero cancelado por cada res sacrificada era $3,20 y de esto se descontaba un 8% por concepto de la recolección, es decir 25,6 centavos, al Estado entraban $1,96 y a los distritos $97 centavos. Sin embargo, en la mayoría de los distritos lo que se recaudaba por estos impuestos no alcanzaba para cubrir los gastos de sus administraciones. En el caso del primer impuesto era difícil obtener grandes rendimientos porque quienes ejercían esta actividad eran los ciudadanos más pobres del Estado como lo denunciaba en 1869 el gobernador de la provincia de Barranquilla: “[…] es el impuesto que más dificultades presenta para su cobro, por la razón de que los individuos que la pagan son en su mayoría enteramente infelices […]”.26 En cuanto a las terceras municipales, también existían razones que determinaban que los ingresos recibidos por los distritos fueran diferentes. Una de ellas era el número de habitantes de cada distrito. No era igual el rendimiento de este impuesto en Barranquilla, Sincelejo y Cartagena, con poblaciones de 11.595, 11.336 y 8.603 habitantes respectivamente, al de San Fernando, Arroyo Grande y María la Baja, cuyas poblaciones no llegaban, según el censo de 1881, a los mil habitantes. Así, en las tres primeras poblaciones el consumo de carne de ganado vacuno y de cerdo iba a ser superior al de las tres últimas. De hecho, en 1871 el gobernador de Mompox declaraba que los colectores de los distritos nada recaudaban por los impuestos y hasta el consumo de carnes, que era casi la única contribución que percibían, era ridículo. Por ejemplo, los 992 habitantes del distrito de Talaigua consumieron 3 cerdos en enero; en Pinillos, sus 1.967 habitantes sacrificaron en enero y febrero 2 cerdos; Morales, población de 3.354 habitantes, consumió una res y 3 cerdos en febrero; los 1.884 habitantes del distrito de Simití 3 cerdos en enero; loba, con 1318 habitantes, consumió en marzo 1 res y 6 cerdos; Barranco, que tenía 1.318 habitantes, consumió en febrero 3 cerdos.27 De igual forma, el consumo de carnes en los distritos de las provincias de Corozal, El Carmen y Mompox en marzo de 1873 es el que aparece en la tabla 9. 25 26 27

BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, agosto 6 de 1879. BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, septiembre 12 de 1869. BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, agosto 16 de 1871.

25

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

Tabla 9: Número de reses y cerdos sacrificados provincias de Corozal, El Carmen y Mompox, 1873 Provincia de Corozal

Provincia de El Carmen

Provincia de Mompox

Distritos

Reses

Cerdos

Distritos

Reses

Cerdos

Distritos

Reses

Cerdos

Corozal Sincé Ovejas Galeras Morroa

96 84 38 11 1

33 26 5 4 1

160 48 23 18 6

23 12 4 2 4

3 2 7

56 1 1 7 4 7

230

69

255

45

Mompox San Fernando Loba Pinillos Simití Morales Talaigua San Martín de Loba Total

144 1

Total

Carmen San Jacinto San Juan Zambrano Tetón Guamo Yucal Barranca Total

157

76

Fuente: Elaboración de los autores con base en AHC, fondo Manuscritos, Sección Provincias, caja n.°29, marzo 12 de 1873.

Otro factor que tampoco ayudaba al rendimiento de las terceras municipales era que muchos distritos estaban ubicados a orilla de ríos, ciénagas y caños,28 lugares en los que la carne de res o de cerdo no era el alimento principal, como sí lo era la del pescado. Por ejemplo, Luis Striffler refiriéndose al distrito de San Antonio, dejó consignado que este pueblo, Es un puerto de bastante animación por motivo del tránsito, pues el lugar por sí mismo no produce nada, a no ser pescado: todos los habitantes son pescadores […] Es verdad que no faltan piraguas que suben y bajan y canoas de pescadores, porque la única industria de los habitantes de la boca de San Antonio es la pesquería; delante de todas las casas hay tasajeras guarnecidas de bocachicos, bagres y sábalos los que se secan al sol (STRIFFLER, 2008 [1886], p. 23).

Y en 1865, el gobernador de la provincia de Mompox le explicaba al secretario general que en las provincias orilleras de los ríos Magdalena y Cauca: “los derechos de matanza son insignificantes porque únicamente en esta ciudad hay consumo de carne. En los otros distritos situados en las márgenes de las varias vías fluviales que riegan ésta sección, la base de la subsistencia […] es el pescado; la pobreza por una parte y la abundancia de pescado por otra incita a sus habitantes a adoptar la pesca: bien por oficio, bien por satisfacer las necesidades de sus familias”.29 Nueve años más tarde, nuevamente el prefecto de Mompox le comunicaba Una quinta parte de la superficie de la Costa Caribe estaba conformada por ríos, caños, ciénagas y pantanos. 29 BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, julio 23 de 1865. 28

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al gobernador de la provincia que en los once días que duró en el distrito de Simití: “allí no se mató una res, ni un cerdo: el pueblo se mantenía con insípidos peces de la ciénaga […]”.30 Todos estos factores llevaban a que los ingresos que recibían los distritos por las terceras municipales fueran desiguales. Por ejemplo, en 1870 a Barranquilla le correspondieron $426,90; a El Carmen $158,02,½ y a Corozal $102,85. En contraste, Momil, Achí y Madrid recibieron $2,83, $2,73 y $1,45 respectivamente. En otros casos como el de Yatí, provincia de Magangué, el impuesto al consumo de carne de ganado vacuno y de cerdo fue arrendado por $37,50 y su administración recibió 97 centavos. Con esta suma debía cancelar los salarios de los funcionarios públicos, crear y mantener escuelas y cárcel, mejorar las vías.31 Lo problemático de esta situación, era que casi todos los distritos dependían del precario recurso de las terceras municipales. Cuando por cualquier circunstancia se les retiraban, quedaban sus empleados sin esperanza de que se les remuneraran sus servicios y la administración pública se volvía irregular, produciendo trastornos en la marcha del servicio distrital. Por ello, los distritos siempre se encontraban con enormes deudas que los apremiaban, como lo manifestaba en 1877 el gobernador de la provincia de El Carmen: El tesoro de los distritos está en un estado de postración lamentable. No hay rentas para atender medianamente al pago de los sueldos de los empleados distritoriales. La tercera municipal, el impuesto sobra la venta por menor de aguardientes [...] no producen lo suficiente para el objeto indicado. Distritos hay en esta provincia, como Barranca, en que los empleados públicos fundan toda su esperanza en la tercera municipal, que hoy, que dichos derechos están allí rematados, asciende a $1,87,½.32

Frente a estas dificultades financieras los concejos municipales proponían alternativas de posibles impuestos que se podían establecer para mejorar las rentas distritales. El problema estaba en que casi no había objetos para gravar legalmente, porque o ya estaban gravados por la Nación o lo estaban por el Estado, lo que ocasionaba pleitos entre las autoridades distritales y el Tribunal Superior de Justicia, órgano encargado de decidir si eran o no legales los presupuestos de rentas y gastos de los distritos. De esta forma, lo que se dio en el Estado Soberano de Bolívar fue un verdadero “laboratorio” fiscal en los distritos. Impuestos al pescado salado, ahumado, fresco o frito; a los establecimientos de trapiches para moler caña de azúcar; a los juegos permitidos por la ley en las temporadas de fiestas públicas 30 31 32

BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, noviembre 10 de 1874. BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, septiembre 17 de 1870. BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, julio 28 de 1877.

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como roletas, naipes, riñas de gallos; a los bailes; por la pesca del Sábalo, decretado en el distrito de Bocachica, provincia de Cartagena; a la leña que se cortara para los buques de vapor por los no vecinos de Pinillos; por el uso del peso de los distritos.33 Se llegó al extremo de incluir como impuesto el que los presos cancelaran 20 centavos por el uso de la cárcel distrital, como lo establecieron en 1868 algunos distritos de la provincia de Barranquilla.34 Lo paradójico era que la cárcel era un árbol de mamón, como lo expresaba su gobernador: “ni la provincia, ni distrito alguno en ella, tiene edificio que pueda llevar el nombre de cárcel. En algunos de ellos, el tal edificio es un árbol de mamón y el encarcelado tiene que pagar el derecho de carcelaje al carcelero tanto por hora”.35 Pese a los esfuerzos realizados por las autoridades por mejorar las rentas distritales, cumplir con las normas constitucionales y llevar a la práctica la premisa liberal de que los distritos eran la razón de ser del sistema federal, la realidad era que estos gravámenes no representaban entradas significativas para las arcas distritales y mucho menos se les podía aumentar las contribuciones a los habitantes por la pobreza en que vivían. Gracias a sus problemas fiscales, la mayoría de los distritos no cumplían con los gastos del Estado por lo que se les embargaban sus rentas. Inclusive, algunos distritos pedían ser eliminados y se les concediera la condición de agregación o caserío como lo solicitaron en 1870 los vecinos del Pie de la Popa, provincia de Cartagena: Entre los diez y nueve distritos que forman la provincia, con excepción de esta capital, donde por muchas circunstancias las cosas marchan sino bien al menos regular, no hay uno solo que reúna todos los edificios que manda la ley como son casa municipal, casa de escuela, cárcel y matadero y que cuente con cementerios y vías públicas debidamente arregladas en todas las estaciones del año, siendo tal la dejación y el poco interés en conservar la entidad distritorial, que no faltan algunos individuos que como los del Pie de la Popa desean que su distrito sea caserío o agregación. Desgraciada condición de los que no quieran tener existencia política antes de ser cumplidos en sus deberes.36

Sin embargo, esto no eran los únicos problemas que enfrentaban los impuestos estatales y distritales. Existían otros de mayor envergadura y que contribuyeron a la inestabilidad económica del Estado y de los distritos como se verá a continuación. 33

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1870. 34 35 36

Diario de Bolívar, Cartagena, agosto 14 de 1876; Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 7 de

BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 27 de 1868. BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, agosto 27 de 1868. BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, septiembre 4 de 1870.

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IV.

Guerra y evasión fiscal: otras dificultades para las rentas estatales y distritales Además de la pobreza, existían otros factores que contribuyeron para que el presupuesto de gastos fuera mayor que el de las rentas. Ningún elemento hacía tanto mal a las rentas estatales y distritales como la guerra y los levantamientos armados (DEAS, 1997, pp. 63-107; FERNÁNDEZ, 2005). Para Erasmo Rieux, presidente de la Asamblea Legislativa en 1873, desde que empezaban los conatos de revolución era preciso aumentar la fuerza pública, y como había que pagarles diariamente y de preferencia, desde ese momento no se podían hacer los demás gastos.37 Por la alteración del orden público, ese año el Estado atravesó una de sus peores crisis económicas. El presidente encargado, Eugenio Baena, solicitó a la Asamblea que dictara medidas para mejorar el tesoro público debido a que su situación había empeorado por los fuertes gastos que se hicieron en el aumento y movilización de la fuerza pública y someter a la ley a los que se levantaron en armas en Baranoa y el alto Sinú. Además, tenía la obligación de recordarles a los diputados: Vosotros comprenderéis que con los recursos ordinarios del tesoro no puede hacerse frente a las erogaciones que exige una situación extraordinaria, sin relegar a un completo abandono los ramos de la administración, distintos de la conservación o el restablecimiento del orden. Y esto es lo que ha sucedido: hace seis meses que no se paga a los empleados; las pocas escuelas que funcionan es por virtud del aquilatado patriotismo de sus directores; la casa de prisión y reclusión que se encuentra amenazando ruina, no ha podido ser reformada; muchas provincias carecen de cárcel, las vías de comunicación no reciben la más simple mejora, el Colegio del Estado languidece y los hospitales no merecen tal nombre […] al fin del presente año habrá sobre el tesoro una suma enorme de créditos pasivos que no podrán ser satisfechos y en el curso del año próximo, sino se adoptan medidas que salven al Estado, continuará el déficit y por consiguiente la mala administración.38

Al igual que las guerras y los levantamientos armados, la evasión de los impuestos al degüello y consumo de productos extranjeros (harina, tabaco, cacao, café, azúcar) y la fabricación clandestina de aguardientes también entorpecían el presupuesto de rentas. Para las autoridades provinciales y distritales varias razones justificaban la existencia de estas prácticas ilícitas. La primera se debía a los altísimos gravámenes que pesaban sobre algunos productos, lo que llevó a que en 1868 el gobernador de la provincia de Chinú se quejara por los fuertes impuestos con 37 38

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Gaceta de Bolívar, Cartagena, octubre 26 de 1873. Gaceta de Bolívar, Cartagena, octubre 14 de 1873.

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que estaban gravados los habitantes. Para este funcionario podía decirse que “el pueblo paga porque come, porque bebe, porque viste, porque duerme, porque se mueve, y en fin por cuanto piensa, dice y hace” y refiriéndose al impuesto al consumo de carnes declaraba: Esta contribución, la más pingüe del Estado en la provincia y de más fácil percepción, sería generalmente aceptada, sino tuviera dos vicios sustanciales. La primera, ser muy elevada la rata del impuesto y, la segunda, que grava el consumo privado […] porque tres pesos por el degüello de una res mayor, y uno por una menor, a más de lo que se paga por la cría, es un doble impuesto que grava un mismo objeto, y por lo tanto hay necesidad de rebajar uno, o suprimir el otro […].39

Así mismo, en 1873 el secretario general del Estado manifestaba que uno de los impuestos de difícil percepción y que era defraudado de la manera más escandalosa era el que gravaba el consumo de harina, de tabaco, de café, de cacao y de azúcar. La solución para este funcionario era rebajarlos a su menor expresión con lo que el tesoro alcanzaría más provecho y se moralizaría la recaudación porque el contribuyente ya no tendría estímulo para procurar el fraude.40 La segunda era la tolerancia, casi que natural, de los habitantes frente a las prácticas ilícitas que se cometían en contra de las rentas estatales y distritales. En esto influía la tradición que tenían en el Caribe colombiano estas prácticas por lo que no resultaban novedosas. Además, como argumenta Muriel Laurent, desde la percepción de los ciudadanos lo que hacían contrabandistas y corruptos era robar al Estado, que no es otra cosa que una abstracción (LAURENT, 2009, pp. 102-125). Y al ser sociedades de cara a cara, los vínculos entre individuos desempeñaban un papel más determinante que los contraídos con el Estado y la vida social dependía del compromiso tácito contraído entre sus miembros. Y la tercera razón eran las debilidades del Estado, ejemplificadas en la ausencia casi total de mataderos y mercados públicos; de un catastro general; de personal capacitado para desempeñar los cargos públicos; de agentes de control y de vías de comunicación y transporte adecuados. Todo esto impedía, por ejemplo, llevar un control riguroso de los habitantes aptos para pagar el impuesto sobre la renta; de los dedicados a la destilación y comercialización de aguardientes y el desconocimiento del número de reses y cerdos sacrificados. Sobre esto último, lo normal era que vacas y cerdos se sacrificaran en viviendas particulares como lo mostramos anteriormente.

39 40

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Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 30 de 1868. Gaceta de Bolívar, Cartagena, octubre 14 de 1873.

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Una de las provincias donde más se evidenciaba la debilidad estatal era en la de Mompox. Por ejemplo, para evitar el pago del impuesto al degüello, lo que hacían algunas personas era que daban muerte a las reses en el Estado soberano del Magdalena e introducían las carnes en altas horas de la noche a la provincia en mención, para luego ser expendidas de una manera sigilosa. Por grande que fuera la vigilancia que se ejerciera por los empleados de policía y de hacienda, en laderas tan extensas era imposible evitar el fraude como lo explicaba en 1874 el gobernador de la provincia de Mompox: […] de todos los impuestos el que más se ha estado defraudando ha sido el de degüello de ganado vacuno y de cerdo […] como esta provincia se encuentra dividida por el río Magdalena del Estado del mismo nombre, y en cuyos lugares de su territorio es fácil mantener salazones e introducir las carnes clandestinamente a este Estado, sin temor siquiera al recargo en el impuesto ni a la multa que para otros casos tiene señalada el distrito, pues la ley no establece formalidad alguna para su introducción ni prevé el recargo del derecho en ese caso […].41

Además de evitar el pago del impuesto al degüello y el del consumo de productos extranjeros (harina, cacao, azúcar y café) otra práctica ilícita que afectaba las rentas estatales era la destilación clandestina de aguardiente. La dispersión de la población y las grandes distancias a que estaban ubicadas algunas veredas de los distritos, hacían difícil, por no decir imposible, que se tuviera un control sobre las personas dedicadas a la producción de aguardiente. Por ejemplo, en 1871 el secretario general del Estado llamaba la atención al administrador de hacienda de la provincia de Corozal después de haber recibido el cuadro de ingresos y egresos de esta provincia: […] al examinarse dicho cuadro no ha podido menos que llamar la atención del poder Ejecutivo, la circunstancia de no fijar como producto del derecho de venta por menor de aguardiente en todo el año referido, sino cinco pesos en el Distrito de Morroa y de diez y ocho pesos en el de Ovejas, porque esas cifras indican evidentemente el fraude escandaloso que se hace en esas poblaciones y la apatía y negligencia de los colectores de esos distritos. […] nadie puede creer que en Morroa deje de hacerse uso de los licores de caña en varios meses del año, para que solo produzca cinco pesos el impuesto que lo grava; ni que en Ovejas solo uno o dos personas lo vendan, cuando es un hecho cierto, sabido de todo el que conoce los pueblos de las sabanas y de la Provincia de El Carmen, que no se anda por cualquier camino público sin encontrarse con una recua cargada de aguardientes procedentes del distrito de Sincelejo.42 41 42

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Gaceta de Bolívar, Cartagena, julio 23 de 1874. Gaceta de Bolívar, Cartagena, abril 1 de 1871.

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4.1 Lugares y actores involucrados en la introducción ilegal de productos de consumo Además de las provincias de Mompox y El Carmen, en el Estado existían otros lugares a los que llegaban de manera ilegal productos de consumo del extranjero como harina, café, cacao, azúcar, evitando de esta forma el pago del arancel de la importación a cargo de la Nación y de la sobretasa que cobraba el Estado. Según Muriel Laurent algunos de estos lugares eran Salgar y Sabanilla, provincia de Barranquilla; Islas del Rosario y Pasacaballos, provincia de Cartagena; las cercanías de Tolú, en especial Isla Fuerte, provincia de Sincelejo; las islas de San Bernardo, provincia de Chinú; Zambrano, provincia de El Carmen; la bahía de Cispatá, provincia de Lorica. Así mismo, existían unas rutas definidas para la introducción de estos productos. Mientras que buena parte de la carne que ingresaba de manera ilegal a la provincia de Mompox provenía del Estado del Magdalena (Convenio rentístico entre los Estados Soberanos de Bolívar y el Magdalena, 1872); en el caso de la harina que llegaba a la provincia de El Carmen, el recorrido que seguía era el siguiente: partía de Barranquilla; de allí se llevaba a los puertos de Tenerife y Plato, Estado del Magdalena, y luego era transportada a Zambrano, Jesús del Río y las Mercedes en la provincia de El Carmen, como lo confirmaba en 1862 el gobernador de la provincia de Barranquilla: Varias veces se han remitido a Tenerife, Plato y otros puntos inmediatos a los puertos de “Las Mercedes” y “la gobernación de Zambrano” grandes cantidades de harina extranjera. Es verdad que se llevan con las respectivas guías y que con las tornaguías se comprueban las introducciones en los primeros citados pueblos. Pero presumo que ellos se transportan a los segundos, con el objeto de hacer conducir la harina a la populosa y laboriosa villa de El Carmen, y que esa operación se verifica tal vez sin que llenen los requisitos legales. Al pensar así, soy inducido por las reflexiones que naturalmente me hago de que Tenerife, Plato y otros distritos de la banda oriental del Magdalena, no tienen los recursos ni la población para consumir las porciones de dichos artículos, que en grande escala se hacen aparecer como introducidos en ellos.43

Es importante destacar que en estas prácticas ilícitas estaban involucrados algunos comerciantes y funcionarios públicos. Por ejemplo, en 1864 el comerciante Francisco Aycardi debió cancelar la suma de $473,43 por introducir de manera ilícita por la bodega de Jesús del Río un cargamento de harina extranjera procedente del Puerto de Colón y la vendió en los distritos de San Jacinto, Zambrano y 43

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Gaceta Oficial del Estado Soberano de Bolívar, Cartagena, junio 8 de 1862.

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otros lugares.44 Ese mismo año, el procurador general del Estado interpuso una demanda ante el Tribunal Superior contra el juez y el fiscal de la provincia de Barranquilla por falta cometida en contra de las rentas estatales.45 Según el procurador general, estos funcionarios habían montado con un grupo de comerciantes de la ciudad una red para introducir por ese puerto productos del extranjero y evitar el pago del impuesto a la aduana y del 10% que cobraba el Estado. Lo que el juez y el fiscal le ofrecían a esta red ilegal era protección, como lo presentaba en su demanda el procurador: El ministerio público […] viene a solicitar […] el remedio de los graves perjuicios que los desvíos del poder judicial en Barranquilla están causando con sus fallos indebidos y notoriamente atentatorios contra las rentas del Estado […] El juzgado de Barranquilla que ha pronunciado un fallo inconveniente e injurídico, se ha hecho responsable de él. No es de extrañarse el motivo por qué las rentas públicas del Estado no cubren sus distintos compromisos. No es esta la primera vez que eso se advierte en Barranquilla: allí existe una partida de contrabandistas perfectamente organizada, que se han propuesto negociar defraudando las rentas del Estado, y lo han estado consiguiendo merced a la protección que se les dispensa, y lo peor es que ellos levantan la voz a nombre del comercio para calumniar a la primera autoridad y a sus agentes en los momentos mismos de estar los difamadores defraudando las rentas del Estado […].46

Un caso de vinculación directa de un funcionario público en prácticas ilegales contra las finanzas públicas fue el del gobernador de la provincia de Sabanalarga, Milesio Mendoza, quien fue multado por fabricación clandestina de aguardiente. En sentencia proferida por el administrador de hacienda de la provincia, Juan Noriega, se estableció: “se declara al Sr. Milesio Mendoza, gobernador de la provincia, defraudador del referido impuesto e incurso en la multa de doscientos pesos, así como se le condena a satisfacer la cantidad de ciento ochenta pesos importe de la cuota que por seis meses designa la ley”.47 Sin embargo, para impedir esta medida, el gobernador hizo uso de su poder político y destituyó del cargo a Noriega. Pero las cosas no terminarían ahí. Como Noriega fue destituido sin ninguna causa, logró permanecer en el cargo. Pero un mes más tarde, el gobernador nuevamente lo destituyó acusándolo de robo a las rentas públicas. Finalmente, luego de adelantarse un juicio durante varios meses contra Noriega, el gobernador Milesio Mendoza fue depuesto del cargo por haber 44 45 46 47

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Gaceta Oficial del Estado Soberano de Bolívar, Cartagena, enero 31 de 1864. Gaceta Oficial del Estado Soberano de Bolívar, Cartagena, agosto 21 de 1864. Gaceta Oficial del Estado Soberano de Bolívar, Cartagena, agosto 21 de 1864. Gaceta de Bolívar, Cartagena, abril 28 de 1870.

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levantado falsas acusaciones contra el administrador de hacienda de la provincia de Sabanalarga.48 Los párrafos anteriores muestran algunos hechos interesantes relacionados con el funcionamiento de las diferentes prácticas ilegales que se ejercían contra las finanzas públicas del Estado Soberano de Bolívar. En primera instancia, llama la atención el nivel de organización que poseían las personas vinculadas en estas prácticas, por lo que se puede hablar de la existencia de redes, conformadas por comerciantes y por funcionarios públicos corruptos. Así mismo, de las fuentes consultadas se desprende que eran múltiples y variadas las razones por las que algunos funcionarios públicos participaban en estas prácticas ilegales contra las rentas estatales, sobresaliendo los vínculos personales y familiares, pero sin duda por las ganancias que obtenían en estos fraudes. En 1871 el gobernador de Lorica expresaba que las causas por las que la generalidad de los empleados era tolerante con los fraudes se debían: “unas veces por las ataduras con quienes entran en las operaciones, y otras por no cargar con animosidades, y por último por el provecho directo que les deja semejante conducta […]”.49 Otro punto que se desprende de las fuentes es que en esta evasión fiscal participaban pobres y ricos; liberales y conservadores; extranjeros y nacionales. Por ejemplo, en 1868 el gobernador de Barranquilla haciendo un análisis del cobro del impuesto al consumo de productos extranjeros en la provincia bajo su mando señalaba: El impuesto al consumo de productos extranjeros es una burla [...] pero como entre nosotros el comerciante extranjero no quiere pagar impuesto, porque a él poco le importa el país y su gran interés es ganar el dinero para abandonarlo pronto, y el comerciante conservador no quiere tampoco pagar impuestos porque a él poco le importa, pues entiende que los liberales gobiernistas son todos una partida de pícaros ladrones, y los comerciantes liberales tampoco quieran pagar impuestos porque ellos son amigos del gobierno […].50

V.

Utopía del impuesto sobre la renta en el Estado y arrendamiento de los recaudos Introducido por vez primera en la región en 1850 por la Cámara de las provincias de Cartagena y Sabanilla (BNC, Regeneración de Sabanilla, Barranquilla, noviembre 25, 48 49 50

BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, abril 28 de 1870. BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, agosto 26 de 1871. BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 27 de 1868.

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diciembre 2 y 9 de 1852; Informe del gobernador de Cartagena 1855, pp. 39-40.), luego fue asumido como política del Estado de Bolívar en 1869, al igual que lo hicieron los Estados Cundinamarca, Boyacá, Santander, Panamá y Tolima. Cuatro años después lo reformó y lo llamó “impuesto a la renta” (DEAS, 1993, p. 76). Este impuesto era una contribución anual que gravaba todas las industrias, profesiones y empleos de los habitantes del Estado, nacionales o extranjeros, que no estuvieran exceptuados por leyes especiales, que produjeran una renta anual de 120 pesos y a los que, sin residir en el Estado, tuvieran en él la renta expresada. No estaban sujetos a este gravamen, las rentas procedentes de fincas urbanas ni las que devengaban los empleados públicos del Estado por sus sueldos (Recopilación de leyes 18571875, pp. 108-112). Ni siquiera el impuesto sobre la renta, considerado por los liberales como el más equitativo y fácil de recaudar, daba los rendimientos esperados. En esto influía los abusos que cometían las juntas distritales y provinciales, la falta de un censo y de un catastro general que permitiera, de manera sensata, conocer las rentas de los ciudadanos, y por la dispersión de la población, la que vivía en sitios y parajes alejados de las cabeceras distritales. Mientras la Asamblea Legislativa distribuía la cantidad fijada como impuesto sobre la renta entre las provincias, atendiendo a su riqueza y población, el Poder Ejecutivo lo hacía entre los distritos de cada provincia (DONJUÁN, 2007, p. 4).51 Con esta medida, financieramente el Estado dependía del contingente enviado por las provincias, dándose, por tanto, el establecimiento de una especie de contribución directa del tipo “cupo provincial” que no gravaba a los individuos sino a las entidades provinciales (DONJUÁN, 2007, p. 4). Es decir, a cada provincia el Estado le asignaba una cantidad por concepto de impuesto sobre la renta y luego estas dividían entre los ciudadanos aptos de cada distrito la cuota que a cada uno le correspondía. No obstante, este procedimiento tenía problemas porque algunas autoridades distritales repartían la cantidad asignada entre un sinnúmero de contribuyentes no aptos. Muchas veces, los habitantes estaban a merced de las decisiones arbitrarias de los miembros de las juntas calificadoras, quienes disminuían sus ingresos, los de sus parientes y allegados y hacían recaer el peso del impuesto sobre los sectores menos favorecidos, como sucedió en 1876 en Arroyo Grande, provincia de Cartagena: El día 18 del que espira se reunió en la cabecera de este distrito, una junta a la que se le dio el nombre de calificadora del impuesto sobre la renta, cuyos miembros

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Gaceta de Bolívar, Cartagena, enero 20 de 1873.

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

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fueron los señores Norberto Medina, Presidente del Concejo; Lino Medina, hermano del expresado; Marcelino Torrente, Preceptor de la escuela y cuñados de los susodichos; presidida dicha junta por el Sr. Julián Guzmán como Alcalde suplente que no tiene los conocimientos para desempeñar tan delicadas funciones, cuya junta procedió a hacer el reparto del impuesto salvando los intereses de su familia y los de ellos mismos, que son los más ricos de este distrito, como es público y notorio y gravando a personas, que si bien es cierto que no se están muriendo de hambre, también es cierto que sus rentas consisten en el hacha, el machete, las atarrayas de los pescadores y el trabajo material de los 365 días que tiene el año, pues dos vacas y un burro que posee cada individuo de los grabados, no es una renta que pueda producir de utilidad ciento veinte pesos al año, que es el mínimo de la rata en que está calculado el impuesto sobre la renta.52

Ese mismo año, el gobernador de la provincia de Barranquilla le escribía al secretario general del Estado que, con el objeto de que se formara una idea de cómo se administraba la cosa pública en el distrito de Tubará, tenía necesidad de decirle que: “[…] el Sr. Presidente del Concejo municipal, persona allí de las más entendidas y circunspectas, se prestó como miembro de la junta calificadora a inscribir en la lista de contribuyentes, con fuertes sumas, a personas notoriamente pobres unas, y en estado de mendicidad y desconocidas otras; mientras que colocó a los más pudientes y acomodadas de aquel distrito en cuotas insignificantes”.53 Por su parte, en visita a la provincia de Corozal con el propósito de cobrar las deudas que tenían algunos habitantes del impuesto sobre la renta, en 1879 el comisionado fiscal del Estado informaba al secretario general que había recaudado $3.834,70, pero debían hacerse la sustracción de la siguientes sumas: $479,70 por las cuotas con que fueron gravados treinta y tres individuos en estado de insolvencia comprobada en los años de 1876 a 1878; $436,30 por las cuotas ilegalmente impuestas en los mismos años a vecinos de otros distritos; $449 por las cuotas de contribuyentes que aparecían en las relaciones como deudores, no obstante estar a paz y salvo con el fisco del Estado, según los comprobantes que le habían exhibido. Para el comisionado lo que arrojaba el impuesto sobre la renta en esta provincia era el resultado de los encargados del cobro del mismo que solo pensaban en satisfacer el interés privado, valiéndose de la posición oficial y de la criminal tolerancia dispensada en muchos casos por los empleados superiores y hasta por los altos poderes del Estado. La potestad irresponsable con que la ley investía a las juntas calificadoras; la incompetencia de la que generalmente adolecían sus miembros para establecer calificaciones acertadas y por el afán observado por dichos

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BLAA-CPM, Diario BLAA-CPM, Diario

de Bolívar, Cartagena, enero 4 de 1876. de Bolívar, Cartagena, agosto 11 de 1876.

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miembros para evadirse de ellos y librar también a sus parientes, amigos y favorecidos del peso justo del gravamen, habían sido las causas de las notorias injusticias, intolerables abusos y estupendos absurdos que paso a paso fueron arrastrando la equitativa ley, que solo exigía gravar al que poseía rentas, al desprestigio y profunda odiosidad que reclamaron imperiosamente su anulación. Añadía que, en las juntas de la provincia de Corozal, tampoco era extraña la influencia ejercida en algunos de sus miembros por virtud de la venalidad; pues no fueron, por cierto, muy raros los casos de eliminarse a personas a quienes la ley, por su condición, justamente llamaba y se les exceptuaba, “por el obsequio de algunas monedas puestas en el bolsillo de algún influyente en las deliberaciones”. También encontraban “campo amplio las bastardas y lugareñas pasiones; pues por venganza u odio hubo veces en que se calificaba con cuotas excesivamente crecidas, o eran incluidos individuos que solo contaban con el día para ganar su subsistencia y la de su familia”. Estos hechos se agravaron día por día y hora por hora con los abusos ejecutados por varios empleados de hacienda, al llevar a cabo la recaudación en los proletarios residentes en las agregaciones y caseríos, explotando su ignorancia para arrancarles sumas mayores de las asignadas en la respectiva calificación, y hasta para despojar también a individuos no comprendidos en el impuesto de cantidades supuestas “[…] hasta el extremo de arrebatarles violentamente la única propiedad que poseían, consistente en una bestia, o una vaca que suministraba el primer alimento de una numerosa y paupérrima familia”.54 La impopularidad de este impuesto, la tendencia general a resistir el pago y la falta de los conocimientos necesarios para su regulación, llevó a que el Estado lo suprimiera en 1878 bajo la presidencia de Rafael Núñez y se estableciera el impuesto del 15% sobre el consumo de mercancías extranjeras (Leyes de 1878 y 1879, 1880, pp. 18-19). Unos meses antes, el gobernador de la provincia de Cartagena le solicitaba a Núñez la eliminación de este impuesto por las siguientes razones: En los países en que es conocida la riqueza pública, ningún impuesto es más justo y equitativo que aquel que grava la renta; pero entre nosotros, que por desgracia estamos a ciega en este particular, por muy buena que sea la voluntad y espíritu de justicia de que estén animados los encargados de hacer el reparto de la contribución que cada cual debe pagar según la renta que se le calcule, no puede menos que ser erróneo, no teniendo una base cierta en que fundarlo, y esto hace que este impuesto cada día se vaya haciendo más odioso y difícil su recaudación hasta el caso de que en el año corrido de 1º de Julio del año próximo pasado de 30 de junio presente, ha debido producir ese impuesto $ 8.000,oo y solo ha producido $4.000.oo, y como esto sucede todavía en mayor escala en las demás provincias del Estado, creo sería 54

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de Bolívar, Cartagena, agosto 30 de 1879.

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

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conveniente eliminar del todo esta contribución y reemplazarla con el impuesto sobre consumo de mercancías extranjeras, cobrando en vez de 15 el 20 por ciento, no porque yo creo que este impuesto sea el más conveniente, sino porque las circunstancias así lo exigen.55

El contraste de las cifras de lo producido con el impuesto a las rentas entre 1873 y 1874 en el Estado de Bolívar con los recaudado en otros Estados muestra que en aquel se acopiaba la menor cantidad de dinero (Anuario Estadístico de Colombia 1876, p. 220; Memoria del Secretario de Estado Antioquia, 1875, p. 14).56 Pero la tendencia en todos los Estado era a la baja en el recaudo de ese impuesto, por lo que muchos decidieron suprimirlo. La resistencia al pago de los impuestos, llevó a que la Asamblea Legislativa tomara varias medidas. Una de ellas fue firmar en 1872 un convenio fiscal con el Estado Soberano del Magdalena, en el que se planteó que la falta de equilibrio de los presupuestos de rentas y gastos de los Estados y la exigüidad de los rendimientos de algunos impuestos, con los que debía atenderse a los multiplicados gastos de la administración general, era por causa del fuerte contrabando que había. Por tanto, se hizo extensivo a los habitantes de ambos Estados los principales impuestos, en la proporción de lo que consumieran, estableciendo un quince por ciento sobre el consumo de las mercancías extranjeras. Pese a este esfuerzo, el convenio no resultó y el contrabando, en vez de disminuir lo que hacía era incrementarse.57 Pero la más importante fue someter al sistema de arrendamientos el cobro de los principales gravámenes sobre los que descansaba el sistema tributario del Estado como eran el impuesto sobre la renta; el consumo de carnes de ganado vacuno y de cerdo, de harina, de tabaco, de café, de cacao y de azúcar; la destilación de aguardientes. De esta manera, el cobro de estos impuestos recayó sobre ciudadanos particulares, los que establecían un contrato con el Estado o los distritos. El acto del remate tenía lugar en las capitales de provincia, ante una junta compuesta por el gobernador, quien la presidía, del administrador de hacienda y el fiscal respectivo, teniendo como secretario al de la gobernación. Lo paradójico fue que con este sistema se logró lo que el Estado nunca pudo hacer: la consolidación de monopolios económicos, gracias a que los arrendamientos quedaban en manos de las familias que ostentaban el poder político y económico en cada una de las provincias del Estado, convirtiéndose en uno de los negocios más rentables. Para Marco Palacios (1995, p. 38), el sistema de arrendamiento lo que creo fueron extendidas de Bolívar, Cartagena, agosto 13 de 1878. Panamá (1874): $114.000,oo; Cundinamarca (1874): $80.000,oo; Boyacá (1874): 49.000,oo; Tolima (1873): $43.000,oo; Antioquia (1873): $36.915; Santander (1873): $35.207,oo; Bolívar (1873): $34.000,oo. 57 BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, julio 7 de 1872. 55 56

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redes de clientelismo político, asociadas al pago de favores políticos; a la contraprestación económica que recibían al aprobar los contratos; a las continuas necesidades de dinero que tenían los gobiernos para sufragar los ingentes gastos en que incurrían por diferentes conceptos y que no podían atender, no quedándole otra alternativa que acudir a financistas particulares para solucionar los faltantes; al interés de favorecer amigos y allegados. Al estar presididas las juntas de arriendo por el gobernador de la provincia, este funcionario jugaba un papel fundamental a la hora de decidir a quién o a quiénes se le entregaba el arriendo de los impuestos. Por ejemplo, en 1873 Manuel Manotas, gobernador de la provincia de Sabanalarga, le concedió el contrato del arriendo del consumo de carnes de ganado vacuno y de cerdo de la provincia a su hermano, Narcés. Tres años más tarde, José Vicente Llinás, le entregó el mismo contrato a su colega político Pedro A. Polo y su fiador fue Nicolás Manotas, emparentado por lazos familiares con el gobernador (SOLANO, FLÓREZ y MALKÚN, 2010, pp. 15-42). En el caso del distrito de El Carmen en 1875 y 1876, el arrendamiento estaba en manos de Manuel Cabeza y su fiador era Valentín Pareja, los hombres más influyentes en esta provincia. En 1876 el gobernador era Bartolomé Marichal, quien formaba parte del círculo político de Cabeza. Inclusive, un año después sería nombrado por éste secretario de gobierno en la sexta administración de Manuel Cabeza como gobernador de la provincia de El Carmen. Además de los Manotas, Polo, Cabeza y Pareja, otras familias con poder político en las provincias y a las cuales les fue adjudicadas el arriendo del impuesto en mención fueron a los hermanos Rieux en los distritos de Sabanagrande, Palmar de Varela y Santo Tomás en la provincia de Barranquilla; Ventura García en Magangué; Francisco González Carazo en el distrito de Santa Ana, provincia de Cartagena, y Andrés Santodomingo Vila en San Andrés y San Benito Abad, provincia de Lorica. (SOLANO, FLÓREZ y MALKÚN, 2010, pp. 15-42). Estos dos últimos eran parientes de Antonio González Carazo y Ramón Santodomingo Vila, los hombres con más poder político en el Estado entre 1865 y 1875, cuando fueron desplazados por Rafael Núñez. En las provincias en las que sus elites se encontraban divididas el arrendamiento de los impuestos generaba enfrentamientos y demandas judiciales, como sucedió en Chinú en 1870 cuando se enfrentaron Manuel Mercado y Rafael D. Pineda. El primero fue diputado de la provincia en 1873, 1875 y 1881. El segundo era miembro de una de las familias con más poder político y económico en esa provincia (FLÓREZ, 2009, pp. 49-72). El año en mención, Mercado elevó una queja al secretario general del Estado por la forma como se llevó a cabo el remate del arrendamiento del cobro del consumo de carnes en la provincia. Según Mercado

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

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fue organizada en esa capital “una compañía de la comparsa del gobernador”, figurando un hermano de éste, para rematar los derechos de consumo de carnes de algunos distritos. Para mayor seguridad y eficacia del plan, todos los fiadores calificados por el gobierno debían salir de la misma compañía, pero los competidores eran rechazados por el gobernador con estas palabras: “El fiador de Ud., no está en la lista de los fiadores hábiles; la firma de su fiador no está en papel sellado, y por lo mismo no se admite a Ud., ninguna postura”. Para Mercado, varias de las personas admitidas como fiadores no tenían los bienes requeridos por la ley y pedía que se reformaran las disposiciones sobre fianzas en remates y contratos en que tuviera interés el Estado, así como asegurar el manejo de los empleados de hacienda y que la aceptación del fiador o de la fianza fuera atribución de una junta cuyos miembros fueran nombrados por el Ejecutivo y de la cual no formara parte el gobernador.58 Lo que Mercado denunciaba era uno de los problemas que aquejaba el cobro de los impuestos por la vía de los arrendamientos: en la práctica eran ficticios puesto que los postores ya habían acordado de antemano su reparto (CLAVIJO, 1993, pp. 53-79; JOHNSON, 1986, pp. 25-43; ÁLVAREZ, 2006, pp. 50-62). Por ejemplo, en 1878 un ciudadano de Barranquilla elevó un memorial al secretario general en el que solicitaba el enjuiciamiento del gobernador de la provincia por contravenir las leyes que disponían el arrendamiento del impuesto al consumo de mercancías extranjeras que se causara en 1879. Además de las razones que expuso en apoyo de la solicitud, remitió al secretario una documentación con los testimonios de Jacinto Consuegra y Teodosio Moreno, administrador de hacienda y fiscal de la provincia respectivamente, quienes sostenían que: “ a pesar de haber hecho una postura ventajosa al fisco, este no fue admitido a pesar de haber sido hecho en tiempo hábil o de que ilegalmente se admitió la proposición de Francisco J. Palacio, gobernador de la provincia hasta el mes de marzo de este año”.59 Por lo general, a quienes se les adjudicaba el arrendamiento del consumo de carnes de ganado vacuno y de cerdo era a los ganaderos. O cuando el rematador no lo era, su fiador si y el negocio de este consistía en venderle el ganado que se iba a consumir en la provincia o en el distrito, como sucedió en la provincia de Sabanalarga en 1876 cuando el arriendo le fue adjudicado al abogado Pedro A. Polo, pero su fiador era Nicolás Manotas, reconocido ganadero de la provincia (FLÓREZ, 2009, pp. 49-72). Para éste último, las ganancias eran cuantiosas. Los remates más apetecidos eran la de los distritos capitales porque contaban con un mayor número de habitantes y porque sus vías de comunicación estaban mejor 58 59

BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, diciembre 9 de 1870. AHC, Manuscritos, Fondo Gobernación, Sección: Hacienda, Barranquilla,

noviembre 9 de 1879.

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Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

adecuadas. El pago podía hacerse de contado o por meses y debían demostrar ante el notario público del distrito que contaban con los suficientes recursos económicos, representados en capital o en bienes raíces. En definitiva, ninguna de las medidas implementadas por el Estado logró equilibrar los gastos con las rentas. Además, así no se hubieran guerras, ni evasión de impuestos, se podían nivelar. La verdadera razón del desequilibrio era la pobreza del Estado y de sus habitantes, como tuvieron que aceptarlo tristemente sus dirigentes. “Pero si la alteración del orden público no hubiera venido a dar el último golpe al tesoro del Estado, la situación de este sería siempre penosa, porque las rentas y contribuciones no han producido lo que calcularon los legisladores de 1872, mientras que los gastos presupuestados son invariables”, decía Erasmo Rieux en 1873. Ante esta situación, lo que hacían las autoridades estatales era recurrir a la emisión de bonos o de billetes con un precio menor del 15%; a empréstitos “voluntarios” a comerciantes, ganaderos, hacendados y en tiempos de guerra se establecían los de carácter forzoso, aumentando la deuda que tenía la administración estatal con ciudadanos particulares, los que aprovechaban para sacar el mayor provecho posible. Por lo general, era a ellos a quienes el Estado les adjudicaba los contratos de construcción de obras públicas y los arriendos de los impuestos (BUVE, 1993, pp. 1-17; DEAS, 1993b, pp. 209-234; ESCALANTE, 1992). Esta falta de recursos económicos llevaba a que a los empleados públicos se les pagaran bajos sueldos, se les retrasara el pago de estos hasta por seis u ocho meses, lo que era la norma, o que se vieran en la obligación de venderlos a particulares como informaba en1876 el presidente del tribunal superior de justicia al secretario general: “los empleados que laboraban bajo mi dependencia, se ven forzados a vender sus sueldos con un cincuenta por ciento de descuento”.60 Así mismo, en febrero de ese mismo año, el director de la escuela pública de varones del distrito de Rosavieja, provincia de Sabanalarga, vendió el sueldo que recibiría por ese cargo en los meses de enero a junio a Pedro A. Polo y Víctor Manuel Consuegra: Conste por el presente que cedo y traspaso a favor de los señores Víctor Manuel Consuegra y Pedro A. Polo los sueldos que me corresponden como director de la escuela pública de varones del distrito de Rosavieja correspondientes a los meses de Enero y el presente, como también los que devengare en los meses de Marzo a Junio […] de este traspaso he recibido de dichos señores el valor íntegro de los sueldos mencionados.61 60 61

BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, julio 15 de 1876. AHC, Sección Manuscritos, fondo Gobernación, Sección

Tesorería, Sabanalarga, febrero 27 de 1876.

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

41

Se presentaban casos en los que los ciudadanos se negaban a aceptar el nombramiento para algún cargo público aduciendo como razón la precaria situación financiera en la que se encontraba el Estado. Por ejemplo, en septiembre de 1865, Antonio Benedetti, magistrado del tribunal superior de justicia, solicitó una licencia por treinta días, la que le fue concedida. No obstante, fue imposible conseguir un reemplazo. Al llamar a los suplentes, ninguno quiso. La razón de sus negativas se basaba en el incumplimiento del Estado en el pago de los sueldos de sus empleados. En la respuesta que le envió Juan A. de Arias al secretario general se encontraban las siguientes razones: Tengo la pena de manifestar a U., en contestación a su apreciable nota de hoy […] que no me es posible asistir al tribunal superior en calidad de suplente, en reemplazo del Ciudadano magistrado Antonio Benedetti. Varios son y muy significativos los motivos que obran en esta determinación de mi parte; pero todos pueden resumirse en la urgencia que tengo de utilizar el tiempo para atender a las necesidades de mi pobre y crecida familia. Y como la mala situación de las rentas del Estado no permite el pago de los empleados del gobierno, lo cual me obliga a renunciar la plaza de oficial primero que desempeño en el tribunal y como por otra parte yo vivo únicamente del producto de mi trabajo, me creo escusado racionalmente y con sobra de justicia, para cumplir la orden que U., se ha servido comunicarme.62

También se daban situaciones mucho más extremas como la presentada por el gobernador de la provincia de Chinú en 1880. Según este funcionario: “acaba de suceder a esta gobernación, que habiéndose visto precisada a multar al Sr. Alcalde del distrito de Caimito, este empleado, en la nota que dio las explicaciones del caso por la falta cometida, pidió su remoción como único medio de salvarse de la pesada carga que sobre él habían colocado”.63 Uno de los sectores más afectados por la precariedad económica fue el orden público, pues eran normales la escasez de hombres en el ejército y la ausencia de cárceles. Aunque cada distrito debía construir su centro de reclusión, esta ley, como muchas otras, se quedó en el papel. La falta de recursos económicos impedía cumplir con esta exigencia. En 1868, el gobernador de Barranquilla declaraba: “ni la provincia, ni distrito alguno en ella, tiene edificio que pueda llevar el nombre de cárcel. En algunos de ellos, el tal edificio es un árbol de mamón”;64 y en 1876, su homólogo de El Carmen también informaba que “no hay cárcel provincial. El motivo es muy sencillo: se ha podido pensar en todo; menos en construirla […] AHC, Manuscritos, fondo Gobernación, Sección Tesorería, “Carta enviada del ciudadano Juan A. de Arias al Secretario General del Estado”, Cartagena, julio 15 de 1865. 63 BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, julio 10 de 1880. 64 BLAA-CPM, Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 27 de 1868. 62

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en los demás distritos de la provincia, con excepción de San Juan, Guamo y Tetón, se llama cárcel al local donde está colocado el cepo o el jobo, local cuyas paredes forman la atmósfera y cuyo techo transparente la bóveda del firmamento”.65 Las falencias que presentaban las cárceles ocasionaban que los presos se fugaran -lo que era normal- o que los jueces -encargados de juzgarlos, conociendo la forma en que funcionaban aquellas y por temor a retaliaciones- optaran por absolverlos a sabiendas de que eran culpables. VI.

Inversiones presupuestales

Pese a que durante el periodo que estudiamos se observa una tendencia al incremento de los recaudos, estos no crecen al mismo ritmo que lo hicieron las inversiones, por lo que con excepciones de algunos años (1858, 1877-1879, 1881) el presupuesto del Estado arrojó un déficit a final de cada año (gráficas 3 y 4). En ese desbalance de las rentas del Estado intervinieron factores como las dificultades para recaudar los impuestos y de las necesidades que se iban presentando que obligaban a la Asamblea Legislativa a aprobar sumas adicionales que se recargaban a los presupuestos de los siguientes años. Así se fue acumulando una creciente deuda pública representada en la necesidad de amortizar el papel moneda que se emitía, los bonos de deuda pública, los sueldos del personal de la administración pública, los empréstitos voluntarios que recibía y forzosos que se imponían a los ciudadanos.66 Desde su creación en 1857 las autoridades centrales organizaron el funcionamiento de los gastos del Estado en los 8 departamentos que aparecen en la tabla 11, en la que hemos registrado las inversiones de 22 años (14 registros correspondientes a inversiones reales; y los 8 registros restantes tomados de los presupuestos nominales). Con el propósito de tener una idea de las inversiones realizadas y proyectadas durante ese tiempo, las hemos agregado por departamentos y las hemos traducido en representaciones porcentuales en la gráfica 5. Tanto la tabla como la gráfica dan una idea acerca de las destinaciones presupuestales. Los gastos en el departamento de Gobierno garantizaban el funcionamiento de la administración central del Estado (sueldos de los trenes administrativos que dependían del Poder Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa, viáticos de diputados, prisiones, ediciones oficiales, notarías, elecciones). Hacienda y Tesoro de Bolívar, Cartagena, agosto 14 de 1876. La legislación sobre deuda pública del Estado de Bolívar puede leerse en: Constituciones y leyes de 1857, 1859, pp. 36-40; Recopilación de leyes de 1857 a 1875, 1876, pp. 146-158. 65 66

BLAA-CPM, Diario

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

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era el que demandaba mayores inversiones, y estaba constituido por los funcionarios de los distintos niveles de esas ramas de la administración del Estado, las provincias y distritos (administradores y colectores, Tesorero general del Estado, contabilidad). Milicias del Estado; Beneficencia y Recompensas (hospitales, lazareto, pensiones, recompensas). Instrucción Pública (Universidad de Cartagena, escuelas primarias del distrito de Cartagena, auxilios a escuelas de distritos, pagos de funcionarios y maestros). Obras Públicas (inversiones en caminos y en los bienes del Estado). Justicia (sueldos de magistrados, jueces y personal de la rama de justicia) Y deuda del Estado a cubrir los compromisos de los créditos adquiridos por el Estado. El funcionamiento del Estado acaparaba la mayor parte de las inversiones. Los rubros destinados a gobierno, hacienda y tesoro, justicia, milicias y deuda del Estado sumaban el 64,2% de la suma total de los 22 años comprendidos en la tabla 11. Según una publicación oficial de 1875, el Estado de Bolívar tenía 407 empleados, en los que se invirtieron $143.700,oo del presupuesto. Es decir, en ese año los gastos en funcionarios ascendieron al 59,5% del total de las inversiones (Anuario estadístico de Colombia, 1875, p. 75). Educación, beneficencia y obras públicas suman el resto (35,8%). Si se miran los rubros de cada departamento de forma desagregada se nota que Hacienda y Tesoro y Gobierno, tuvieron una sostenida tendencia al incremento, lo que contrasta con los altibajos que tuvieron las destinaciones a educación, y unas inversiones estables, pero a la vez bajas en beneficencia. El presupuesto para educación se invertía en la Universidad de Cartagena, Academia del Bello Sexo, y escuelas de primaria de la capital y del resto del Estado. Los distritos también invertían en este ramo, por lo que un análisis de la educación solo atenido al presupuesto central del Estado no da una idea exacta de las inversiones en educación en toda la geografía de Bolívar. Por ejemplo, en 1872 se destinó la suma de $60.374,oo para instrucción pública en las instituciones educativas de Cartagena, y al finalizar ese año fiscal la inversión alcanzó los $65.239,35. De estos el 70,4% se destinaron a las escuelas primarias; un 27,3% a la Universidad de Cartagena, y el 2,3% restante para la Academia del Bello Sexo (Mensaje del presidente, 1871, pp. 112-120).67 Desde 1862 el Estado delegó en los distritos la atención de la educación primaria, originándose muchos problemas por la escasez de rentas (Leyes de 18611862, pp. 33-35). A la vuelta de escasos años esta decisión había fracasado.68 El Las inversiones en educación pública iban desde becas, pasando por auxilios a distritos para refaccionar escuelas, compras de libros, útiles de escritorios, instrumentos de laboratorios, suscripciones a revistas, uniformes estudiantes de la Universidad, mobiliarios, auxilios para publicaciones. 68 BLAA-BV, Gaceta Oficial del Estado Soberano de Bolívar, Cartagena, abril 10 de 1864. 67

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Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

mayor aumento de las inversiones en educación se dio después de la expedición del decreto sobre instrucción pública de 1867. Esto formaba parte del imaginario de los liberales radicales que habían depositado todas las esperanzas en la producción destinada al comercio exterior, la integración de los mercados locales y comarcanos con el internacional y en la educación para poder construir ciudadanos conscientes de sus derechos y deberes. El mencionado decreto organizó la instrucción pública en el Estado, definió los organismos públicos reguladores, estableció condiciones para que niños/as y jóvenes se educaran, y decretó los rublos que debían invertirse en la educación (Decreto, 1867). Gráfica 3: Relaciones entre recaudos e inversiones Estado de Bolívar, 1858-1885 500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000

Recaudos

Fuentes: Tablas 5 y 11.

Inversiones

1885

1884

1883

1882

1881

1880

1879

1878

1877

1876

1875

1874

1873

1872

1871

1870

1869

1868

1867

1866

1865

1863

1858

0

45

Ingresos y gastos fiscales en el Estado Soberano de Bolívar (Colombia), 1857-1885

Gráfica 4: Superavit y déficit presupesto Estado de Bolívar, 1858-1885

Déficit

1885

1884

1883

1882

1881

1880

1879

1878

1877

1876

1875

1874

1873

1872

1871

1869

1867

1865

1863

1858

120.000 105.000 90.000 75.000 60.000 45.000 30.000 15.000 0 -15.000 -30.000 -45.000 -60.000 -75.000 -90.000 -105.000

Superavit

Fuente: Tabla 11.

Sin embargo, se trató de un incremento de corta vida, pues en 1875 volvieron a caer hasta que en 1878 empezaron a mostrar síntomas de recuperación, pero sin llegar a los niveles de los años de 1867-1874. Con el ascenso al poder en el Estado de Bolívar de los liberales independientes dirigidos por Rafael Núñez, hubo un reordenamiento en las inversiones al revertirse la anterior tendencia de privilegiar la educación. Ahora la prioridad se les concedió a las obras públicas, por un programa centrado en el ferrocarril de Barranquilla-Sabanilla y la canalización del Canal del Dique. Las cifras existentes no son confiables para establecer una relación porcentual entre los números de habitantes y de estudiantes a lo largo del siglo XIX, como tampoco para relacionar lo invertido en educación con el número de estudiantes ni con la población en edad escolar. Sin embargo, datos fragmentarios sobre la educación primaria elaborados por un estudio reciente permiten observar que a lo largo de esa centuria el Estado de Bolívar ocupó a nivel nacional los primeros lugares en esta relación (RAMÍREZ y SALAZAR, 2010, pp. 451, 453, 457).

46

Roicer Flórez Bolívar / Sergio Paolo Solano

Tabla 11: Inversiones presupuestales Estado Soberano de Bolívar, 1858-1885 1858**

1860**@

1861**

1863**

1865*

1867**

1869**

1871*

1872**

1873**

1874*

Recaudado y subvenciones

183.525,oo

50.112,50

84.725,oo

85.000,oo

168.150,oo

150.568,78

210.431,94

213.858,22

277.385,oo

185.700,oo

233.000,oo

Total invertido

181.168,51

94.475,05

98.741,46

97.000,oo

198.449,78

209.213,86

238.280,46

262.528,41

291.194,36

260.032,36

321.460,36

2.356,49

44.362,55

14.016,46

12.000,oo

30.299,78

58.645,08

27.848,52

48.670,19

13.809,36

74.332,36

88.460,36

Deuda del Estado

47.137,71

10.100,oo

22.236,36

11.130,oo

22.091,06

6.086,36

23.641.oo

18.136,36

18.136,36

17.736,36

17.736,36

Gobierno

47.046,60

20.067.98

20.223,oo

21.250,oo

30.219,80

33.625,50

38.971,oo

46.202,oo

82.790,oo

52.609,oo

49.984,oo

Justicia

21.773,oo

15.070,15

7.640,oo

8.100,oo

23.504,oo

20.924,oo

21.462,oo

24.134,oo

24.084,oo

24.259,oo

24.607,oo

Instrucción Pública

9.200,oo

5.229,oo

320,oo

320,oo

32.960,oo

80.700,oo

55.352,oo

65.279,35

60.374,oo

75.349,oo

94.678,oo

Milicias del Estado

9.300,oo

22.500,oo

12.822,oo

12.822,oo

38.104,oo

24.546,oo

30.400,oo

28.000,oo

33.584,oo

14.912,oo

38.500,oo

13.650,70

4.653,80

9.647,60

6.808,oo

6.466,oo

3.426,oo

2.632,oo

6.508,oo

2.680,oo

8.216,oo

17.736,oo

3.200,oo

5.050,oo

9.200,oo

17.200,oo

11.803,92

10.000,oo

2.000,oo

18.042,70

13.560,oo

6.692,oo

16.240,oo

29.860,50

11.804,12

16.462,50

19.370,oo

33.330,oo

29.906,oo

63.832,oo

56.226,oo

55.986,oo

60.259,oo

61.979,oo

1875*

1876*

1877*

1878*

1879*

1880*

1881*

1882*

1883*

1884*

1885**

Déficit

Beneficencia y Recompensas

Obras Públicas Hacienda y Tesoro

Recaudado y subvenciones

230.381,61

200.994,04

278.787,27

303.511,54

429.832,oo

307.782,oo

377.103,oo

325.899,11

341.752,97

371.892,oo

413.244,oo

Total invertido

241.613,94

222.526,41

207.774,53

248.890,30

359,940,36

410.047,34

343.599,44

402.157,79

405.512,45

448.316,05

400.111,80

71.012,74

54.621,24

99.891,64

Superávit Déficit Deuda del Estado

11.232,33

28.992,37

2.420,oo

33.503,56 102.265,34

13.132,20 76.258,68

63.759.48

76.424,05

161,83

336,22

230,55

2.677,35

2.250,oo

9.193,35

820,65

8.070,35

Gobierno

56.679,33

60.586,60

66.323,33

36.726,57

73.822,60

78.424,81

87.124,40

97.354,oo

92.203,45

86.788,30

Justicia

28.449,34

28.749,59

30.557,oo

33.018,22

40.378,98

42.373,26

42.762,oo

48.136,75

50.279,05

50.671,10

Instrucción Pública

27.235,35

37.484,87

12.105,75

37.120,08

53.113,26

48.622,70

55.152,oo

51.541,75

45.071,35

62.413,25

Milicias del Estado

53.734,66

28.152,28

9.382,19

21.800,17

48.074,29

42.420,64

18.206,oo

21.675,80

19.863,60

20.535,30

Beneficencia y Recompensas

9.536,94

9.564,08

10.013,30

12.907,37

18.407,17

17.386,26

13.425,oo

20.266,50

24.406,90

32.260,65

Obras Públicas

3.941,05

1.907,95

17.141,05

45.906,03

60.229,63

98.251,oo

181.991,oo

77.982,99

91.349,35

83.703,80

49.617,25

56.081,01

62.079,03

61.075,74

65.683,86

80.891,30

73.322,oo

76.006,65

81.518,10

103.873,30

Hacienda y Tesoro

Fuentes: Elaboración de los autores con base en: Constitución y leyes del Estado de Bolívar expedidas en 1857, p. 171; Leyes expedidas 1862 y 1863, p. 63; Leyes expedidas 1864, p. 47; Leyes expedidas 1866, p. 133; Mensaje del Poder Ejecutivo 1872, p. 11 (79); Leyes del Estado S. de Bolívar 1872, p. 67; Mensaje del Poder Ejecutivo 1874, p. 97; Mensaje del Poder Ejecutivo 1876, p. 84; Leyes expedidas 1876 y 1877, pp. 96-97; Leyes expedidas 1878 y 1879, p. 74; Mensaje del Presidente Constitucional 1879, pp. 22-23; Leyes expedidas 1880, pp. 22-24, 91; Leyes expedidas 1881, pp. 48-49; Leyes expedidas 1882, pp. 45-53; Leyes expedidas 1883, pp. 45-55; Leyes expedidas 1884, pp. 80-88. BLAA-BV, Registro de Bolívar, Cartagena, mayo 15 de 1886. * Inversiones reales: ** Inversiones nominales. @ Presupuesto nominal del primer semestre de 1860.

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Grafica 5: Gastos Estado de Bolívar, 1858-1885 Inversión total: $5.663.334,06 4,283% 3,685% Hacienda

21,813%

9,064%

Gobierno Educación 10,359%

Obras públicas Justicia Milicias 19,721%

Beneficencia

15,139%

Deuda 15,936%

Fuente: Tabla 11. Gráfico 6: Inversiones del Estado de Bolívar en instrucción pública y obras públicas, 1858-1885 (Miles de pesos) 200000 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000

Instrucción pública

Fuente: Tabla 11

Obras públicas

1884

1883

1882

1881

1880

1879

1878

1877

1876

1875

1874

1873

1872

1871

1867

1865

1863

1858

0

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Pero cuando analizamos otras relaciones este Estado pasa a lugares secundarios. Por ejemplo, otras cifras parciales arrojan para Cartagena que la relación entre el número de maestros por cada mil estudiantes se mantuvo en 0,3 entre 1870 y 1894. Y en la relación entre estudiante y el presupuesto destinado a educación en 1876, el Estado de Bolívar ocupaba el séptimo lugar, solo por encima de Magdalena y Panamá (Informe del Director General 1876, p. 174).69

Conclusiones En este capítulo hemos analizados las relaciones que existieron entre la economía, la sociedad, los grupos de poder, las ideas económicas liberales, el funcionamiento del Estado regional y el sistema fiscal del Estado Soberano de Bolívar (1857-1885). Salta a la vista es que el sistema fiscal regional descansó sobre las actividades económicas más sobresalientes del Estado (excepto el cultivo y la comercialización internacional tabaco), y en las que tenían intereses distintos sectores sociales. De las 35 cargas fiscales que se crearon durante la existencia del Estado de Bolívar solo tres (degüello de ganado, destilación y consumo de aguardiente y consumo e introducción de harinas) aportaron los ingresos más significativos para el funcionamiento del Estado. Impuestos directos menores como los establecidos a la propiedad territorial y a la cría y levante de ganado, también fracasaron por parecidas oposiciones. El impuesto a la renta, aunque fue productivo durante su corta existencia (1869-1878), soportó la oposición de ganaderos, hacendados y comerciantes que tenían asiento en la Asamblea Legislativa del Estado. Esto contrasta con otros Estados de la Unión Colombiana en los que este impuesto estuvo vigente por más años, como fue el caso de Santander (ZAPATA, 2012, pp. 290-291), o el de Cundinamarca, en el que en 1865 y 1869 el impuesto a la renta producía el 46% y 55,3% respectivamente del total del presupuesto (CASTILLO y LÓPEZ, 2012, p. 15; Recopilación de leyes y decretos, 1868, p. 512). Pese a esto, y más allá de las vicisitudes políticas (guerras civiles) y de las malas cosechas por las plagas y las sequías, las rentas del Estado mostraron un comportamiento ascendente gracias a la recuperación demográfica, y al incremento de las distintas actividades agropecuarias y comerciales que favorecieron los ingresos de la población, lo que a su vez estimuló el crecimiento del hato ganadero y su consumo, como también la producción de caña de azúcar y de mieles para destilar licores. Hicimos correcciones al cuadro que contiene esta fuente con base en el rubro real que el Estado de Bolívar destinó a educación en 1876. 69

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Ese incremento de las rentas del Estado contrastó con lo que sucedía con las rentas de las provincias y de sus distritos, pues aquél centralizó los principales recursos y estos quedaron desprovistos de recursos. En este sentido, la queja contra el centralismo que había ejercido el gobierno nacional antes del establecimiento del federalismo, ahora se reproducía al interior del Estado de Bolívar. Este sistema rentístico terminó enfrentando a las autoridades distritales con las estatales, ya que al gravar el Estado las actividades económicas más importantes de sus habitantes, los distritos contaban con pocas alternativas para crear nuevos impuestos. Sin embargo, las rentas escasamente alcanzaban para financiar los gastos. Estos se incrementaron durante el periodo en estudio produciendo un continuo déficit, que no logró ser suplido por los ingresos del Estado, excepto durante 5 años. Más que por limitaciones estructurales como podía ser la baja productividad en las distintas actividades económicas, el déficit era el resultado tanto de la concepción política liberal de la fiscalidad (Estado gendarme) que colocaba un techo a los impuestos, como de las resistencias políticas de las elites provinciales a negociar impuestos que recayeran sobre sus negocios, como también era consecuencia del desconocimiento de la producción agropecuaria. Al ser las actividades gravadas las que se destinaban al mercado interior, pues las ligadas a los mercados internacionales como la producción tabacalera estaban liberadas del pago de impuestos, las posibilidades de incrementar los recaudos se vieron muy limitadas. Los esfuerzos por levantar el catastro del Estado fracasaron tanto por la ausencia de deslindes confiables de las propiedades territoriales como por el carácter semi-trashumante del ganado. Debido a la abundancia de tierras baldías y de ejidos, la técnica agrícola de la quema, impidió que los labriegos adscribieran la propiedad. El incremento de la ganadería durante la segunda mitad del siglo XIX había aumentado el valor la tierra. Esto se reflejó en el aumento del valor de la caballería de tierra en las provincias de este Estado donde la ganadería era la principal actividad económica (en la provincia de Chinú el valor pasó de $40,oo en 1850 a $400,oo en 1880), como también en la apropiación de los baldíos.70 Empresarios de toda la región intensificaron sus inversiones en esta actividad, ascendiendo los ganaderos a los órganos legislativos del Estado de Bolívar en especial los provenientes del área de las Sabanas y del bajo curso del río Sinú. Desde estas instituciones adecuaron las políticas del Estado y las iniciativas públicas a sus intereses. Igualmente, mediante el impuesto al degüello de ganado consiguieron trasladar las cargas impositivas a los consumidores y no a los productores, al tiempo que resistieron y echaron atrás cualquier intento por gravar la producción Gaceta de Bolívar, Cartagena, 29 de agosto de 1869; BLAA-CPM, Diario de Bolívar, Cartagena, 13 de febrero de 1875 y 20 de agosto de 1880. Tovar, 1997, pp. 35-55. 70

BLAA-CPM,

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ganadera en los momentos en que el Estado intentaba organizar sus finanzas (FLÓREZ y SOLANO, 2012, pp. 97-126). Un segundo aspecto que demostramos es la existencia de prácticas ilegales contra el sistema tributario del Estado Soberano de Bolívar. De esta forma, durante el periodo federal, en esta región de Colombia no solamente se defraudaba a la nación, sino que Estados como el de Bolívar sufrían por lo mismo al interior de sus fronteras. Aunque una de las razones de mayor peso del desequilibrio fiscal del Estado era la pobreza de sus habitantes, no se puede desconocer que la evasión ilegal del pago de los principales impuestos sobre los que descansaba la administración pública del Estado también desempeñó un papel fundamental en la inestabilidad económica que padeció el Estado durante su existencia. Esto se reflejaba en todos los ramos de su administración pública, ya que los impuestos más representativos de su sistema tributario, como eran el degüello, el impuesto sobre la renta, la destilación de aguardientes y el consumo de harina, tabaco, café y azúcar extranjeros, eran los que estaban más sujetos a estos actos ilícitos. El capítulo también mostró que en estas prácticas ilícitas participaban comerciantes y funcionarios públicos, pobres y ricos, liberales y conservadores, extranjeros y nacionales. Sin embargo, algo llamativo era que la sociedad no condenaba este tipo de prácticas, como lo corroboraba en 1865 el gobernador de la provincia de Mompox, quien le recordaba a los miembros de la asamblea legislativa: “sabido es que desde tiempos bien remotos, el contrabando es una profesión; y aunque la ley persiga a los contrabandistas, la sociedad no los detesta, sin duda por el antagonismo que siempre ha existido entre el fisco y los contribuyentes”;71 y no los condenaba porque, en el Estado Soberano de Bolívar, los ciudadanos consideraban más vivo al que burlara mejor las leyes fiscales.72 En cuanto a las inversiones de los dineros recaudados dos terceras parte se destinaron al funcionamiento del Estado (gobierno, hacienda, milicias, justicia y deudas). Las inversiones en educación y en obras públicas tuvieron un comportamiento acorde con las expectativas de las facciones políticas que dominaron el Estado. Durante los gobiernos liberales radicales, se privilegió la inversión en instrucción pública. Pero con el ascenso de los liberales independientes (1876) al poder dirigidos por Rafael Núñez las inversiones privilegiaron al sector de las obras públicas.

71 72

BLAA-CPM, BLAA-CPM,

Gaceta de Bolívar, Cartagena, julio 23 de 1865. Gaceta de Bolívar, Cartagena, agosto 29 de 1869.

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