Informe sobre Independencia en la Administración de Justicia

INDEPENDENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

1. LA INDEPENDENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LAS NORMAS Y LA AGENDA NACIONAL

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a. Concepto y contenido de la independencia en la 4

administración de justicia

b. Antecedentes recientes en la investigación sobre la Independencia en la administración de justicia en Panamá

c. Importancia de la independencia judicial

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d. Sistemas de selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración

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2. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

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3. CARRERA JUDICIAL

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a. Deficiencias del Sistema de Carrera Judicial en Panamá

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b. Ingreso a la Carrera Judicial

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c. Selección y nombramiento de Magistrados y Jueces

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d. La Carrera de Instrucción Judicial

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e. Capacitación en el Órgano Judicial y el Ministerio Público

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4. SOBRE EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO, SU IMPARCIALIDAD Y EFICACIA

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a. Evaluación del desempeño

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b. Conflictos de intereses

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5. PRESUPUESTO PARA LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA: PRIORIDADES EN LAS ASIGNACIONES Y TRANSPARENCIA EN EL MANEJO

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CONCLUSIONES

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RECOMENDACIONES

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1. LA INDEPENDENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LAS NORMAS Y LA AGENDA NACIONAL. El principio de independencia judicial está consagrado en diversos instrumentos de derechos humanos1. En el artículo 2 de la Constitución Política que ordena la actuación limitada y separada de los poderes constituidos y en los artículos 210 y 223 de la misma norma, que proclaman su dimensión individual: la independencia de jueces y funcionarios de instrucción, respectivamente, y su deber de observar únicamente la Constitución y la Ley en el ejercicio de sus funciones. El principio en mención surge del derecho de toda persona a ser juzgada por un tribunal independiente para la determinación de sus derechos y obligaciones, a partir del cual surgen obligaciones para el juez, de “ser independiente, deber que cumple cuando juzga únicamente conforme a -y movido por- el Derecho2”, y para el Estado, de “respetar y garantizar, conforme al artículo 1.1 de la Convención [Americana sobre Derechos Humanos], el derecho a ser juzgado por un juez independiente”, entendiendo que: “El deber de respeto consiste en la obligación negativa de las autoridades públicas de abstenerse de realizar injerencias indebidas en el Poder Judicial o en sus integrantes, es decir, con relación a la persona del juez específico. El deber de garantía consiste en prevenir dichas injerencias e investigar y sancionar a quienes las cometan. Además, el deber de prevención consiste en la adopción, conforme al artículo 2 de la Convención, de un apropiado marco normativo que asegure un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad de los jueces y las demás condiciones3”. La independencia en la administración de justicia ha ocupado espacio en la agenda pública luego de la transición a la democracia formal en Panamá hace más de dos décadas, con mayor intensidad tras los escándalos por interferencias en la selección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y en las decisiones de los miembros de la misma, durante la primera década del presente siglo. Es decir, no ha sido tema de debate a partir de una estrategia de desarrollo democrático realizada a través de las instituciones del Estado, sino precisamente por la falta de voluntad política para adecuar normas y prácticas a la nueva potencialidad de un Estado democrático de derecho y por las consecuencias negativas producidas sobre la administración de justicia como producto de tal falta de voluntad política. En medio de tal contexto de crisis, el Ejecutivo convocó en 2005 la creación de una Comisión de Estado por la Justicia “para sellar un compromiso nacional de alcanzar un sistema judicial independiente4”, partiendo del reconocimiento de la urgente necesidad de cambios en áreas claves del sistema de administración de justicia.

1 Artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos 2CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 146. 3CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 146. 4Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, página 12.

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Como resultado, se firmó el Pacto de Estado por la Justicia, una agenda de reforma judicial dividida en áreas prioritarias (acceso a la justicia, reforma de la jurisdicción penal, reforma estructural del sistema de justicia, rendición de cuentas y transparencia, reformas jurisdiccionales) con recomendaciones y objetivos reiterados en los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo (2007), que hoy sirven de referencia a la presente auditoría, por ser un vínculo entre los estándares internacionales en materia, un análisis relativamente reciente de la situación local, planes de acción en respuesta a tal situación y la condición actual de la administración de justicia en el país.

a. Concepto y contenido de la independencia en la administración de justicia La independencia judicial es la “facultad que tiene el juzgador de una causa de administrar justicia sin injerencias, presiones o compromisos de ningún tipo, sea que provengan de la propia corporación a la que pertenece o de algún grupo de presión de origen externo 5” o la “absoluta soberanía y falta de dependencia [del sistema de administración de justicia]… del Poder Ejecutivo y del Legislativo, de los órganos jurisdiccionales de superior categoría…y de cualesquiera otras personas, físicas o jurídicas6”. La Asamblea General de las Naciones Unidas afirma en los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura7-utilizados en la jurisprudencia del sistema interamericano de protección de los derechos humanos como instrumento de interpretación- que la independencia de la judicatura abarca: 1. El deber del Estado de garantizar la independencia en la judicatura y proclamarla en la Constitución y la ley interna. 2. El deber de todas las instituciones, gubernamentales o de otra naturaleza, de respetar y acatar la independencia de la judicatura. 3. El deber de los jueces de resolver con imparcialidad, sobre la base de los hechos y en consonancia a la ley, sin restricciones, influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, directas o indirectas, de cualquier sector o por cualquier motivo. 4. La competencia privativa de la judicatura para decidir el alcance de su propia competencia legalmente atribuida ante la presentación de cualquier asunto judicial a su consideración. 5. La prohibición de intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial y la revisión de las decisiones judiciales de los tribunales, salvo por la vía de la revisión judicial y sin menoscabar la facultad de las autoridades administrativas para realizar conmutación de penas conforme a la ley. 6. El derecho de toda persona a ser juzgada por tribunales ordinarios de acuerdo a los procedimientos legales establecidos y la prohibición de crear tribunales sustitutos a la jurisdicción ordinaria que no apliquen el debido proceso. 7. La obligación de la judicatura de garantizar el desarrollo del procedimiento conforme a derecho y el respeto a los derechos de las partes. 8. El deber de los Estados de proporcionar recursos adecuados para el desempeño adecuado de la judicatura. 5PIZARRO, Andrés y MÉNDEZ, Fernando/ Manual de Derecho Internacional de Derechos Humanos: Aspectos sustantivos, pág. 150. Panamá, 2006. 6DICCIONARIO JURÍDICO ESPASA, Espasa Calpe S.A., Madrid, 1991. 7Resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985.

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La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha acogido lo dispuesto en los Principios básicos sobre independencia de la judicatura, señalando que los jueces deben tener garantías contra presiones externas para resolver los asuntos de su conocimiento en base a “los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo8”. Además, la Corte Interamericana de Derechos Humanos le señala al Estado su “deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática9”.

b. Antecedentes recientes en la investigación sobre la Independencia en la administración de justicia en Panamá Diversos estudios se han ocupado de la independencia en la administración de justicia en los últimos años: el Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2007-2008, “Institucionalidad para el Desarrollo Humano” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, presenta la independencia en la administración de justicia como un elemento indispensable para avanzar en las metas de desarrollo humano en una sociedad democrática. Entre los principales problemas de la administración de justicia, se señalan la percepción de poca transparencia y corrupción en su desempeño, la falta de confianza de la población, la dependencia y subordinación al Poder Ejecutivo, las influencias políticas y económicas y la discriminación en su aplicación según los sujetos de la relación jurídica. El Informe Cultura Política de la Democracia 2010, problematiza el poder del Presidente de la República para los nombramientos en la Corte Suprema de Justicia. El informe incluye una gráfica sobre el “principal problema de la administración de justicia”, dentro de la cual la “poca independencia judicial” solamente logra la atención de un 1.9% de los entrevistados, muy por debajo de la falta de recursos (5,5%), falta de personal capacitado (14.8%) y la corrupción (50.9%). Aunque la independencia judicial no sea la principal preocupación de los entrevistados en el informe, es evidente que la corrupción en el sistema de justicia no es compatible con una aplicación estricta e independiente de la ley por los tribunales. Igualmente, la capacitación del personal y la dotación de recursos materiales y económicos afectan el desempeño independiente del sistema. El Manual para el fortalecimiento de la independencia y la transparencia del poder judicial en América Central10(2011) describe la institucionalidad judicial en el área centroamericana como tradicionalmente “débil, ineficiente, corrupta y fuertemente dependiente de la voluntad del Presidente de la República y del Parlamento, lo que se intensifica cuando el partido del Ejecutivo tiene mayoría en la Asamblea”. Enumera entre los principales obstáculos para avanzar en la consolidación de una institucionalidad judicial independiente: la politización del sistema de selección y nombramiento de los miembros de la Corte Suprema de Justicia, la ausencia de mecanismos de participación ciudadana en la nominación y 8CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 80. 9 CrIDH,Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 67. 10Fundación para el Debido Proceso. Primera edición. Septiembre 2011.

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selección de jueces, el exceso de poder de las cúpulas judiciales a lo interno de la institución y la falta de independencia económica o autonomía presupuestaria de la judicatura. Finalmente, el Cuarto Informe Estado de la Región (2011), señala la insuficiencia de los marcos legales para asegurar la independencia judicial mientras subsistan los criterios políticos en el proceso de nombramiento de las cortes superiores. Específicamente, sobre Panamá, cuestiona la “amplia injerencia” del Presidente de la República en el sistema de administración de justicia al tener entre sus facultades el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación, además de resaltar al país “como el caso más extremo de injerencia de la jerarquía jurisdiccional en la carrera judicial11”.

c. Importancia de la independencia judicial La independencia de la función jurisdiccional es la garantía última para que las autoridades, incluyendo las judiciales, mediante los mecanismos establecidos en la ley para la revisión de las resoluciones de instancias inferiores, cumplan con el deber constitucional de proteger en su vida, honra y bienes a las personas bajo su jurisdicción, asegurar la efectividad de derechos y deberes, y cumplir y hacer cumplir la Ley. Por tanto, es elemento y condición indispensable para la vigencia de un Estado de Derecho, entendido no solamente como el imperio de la ley positiva, sino como un ideal político y jurídico de convivencia social fundamentado en el control de los poderes reales mediante la separación y equilibrio entre poderes constituidos, limitados en su acción por principios de respeto a los derechos y libertades fundamentales de las personas. Este criterio encuentra eco en la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando señala que “uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos, es la garantía de la independencia de los jueces12”, considerando además que es “necesario que se garantice la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho,13” pues, como ya ha sido señalado, la independencia judicial es “uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso14”. Los Principios de Bangalore, sobre la conducta judicial 15, marco regulatorio sobre la conducta ética en la judicatura, reiteran la importancia de la independencia judicial argumentando que “la aplicación de todos los demás derechos depende en último término de la correcta administración de la justicia”. También el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas ha considerado la independencia judicial como “un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna 16” al

11Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. Programa Estado de la Nación-Región, 2010, pág. 274. 12 CrIDH, Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 73; Caso Apitz Barbera vs Venezuela, sentencia del 5 de agosto de 2008, párr. 55; Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 67 y Caso Chocrón Chocrón vs Venezuela, sentencia de 1 de julio de 2011, párr. 97. 13CrIDH, Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 75. 14CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 68. 15 Aprobados por Resolución 2006/23 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas

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referirse al requisito de independencia consagrado en el artículo 14.117 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Desde la perspectiva de la finalidad u objetivos del sistema de administración de justicia, la reciente resolución del Consejo de Derechos Humanos sobre La independencia e imparcialidad del poder judicial, los jurados y asesores y la independencia de los abogados, 18 afirma que “la independencia e imparcialidad del poder judicial, la independencia de los profesionales del derecho, la objetividad e imparcialidad de fiscales capaces de desempeñar debidamente su cometido y la integridad del sistema judicial son requisitos para la protección de los derechos humanos, la vigencia del principio de legalidad, la imparcialidad de los juicios y la no discriminación en la administración de justicia”. También la jurisprudencia interna de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, citando al catedrático de Derecho Constitucional Luis María Diez-Picazo, sobre el valor fundamental del principio de independencia judicial, ha señalado que: "... la idea misma de independencia judicial se halla vinculada a la aparición y al desarrollo del Estado de Derecho, es decir, de aquella forma de Estado en que las relaciones entre gobernantes y gobernados no son determinadas por la sola fuerza, sino que están reguladas por genuinas normas jurídicas. De aquí, que la independencia judicial sea uno de los elementos esenciales del Estado de Derecho y de aquí, igualmente, el núcleo duro e indiscutido de su significado jurídico político: la administración de la justicia no debe ser pura manifestación del poder político, ni quedar supeditada en manera alguna a aquellos órganos del Estado que ejercen dicho poder político; y ello, porque de nada serviría dictar normas que limitan la actividad de los gobernantes si ulteriormente, en la fase de aplicación contenciosa del Derecho, éstos pudieran influir en la resolución de los litigios19”. La independencia judicial es la condición necesaria (más no suficiente) para la imparcialidad y mayor objetividad posible del juez en funciones, lo que contribuye a generar el clima de confianza ciudadana en la institucionalidad democrática, tan necesario incluso para la propia existencia independiente del Poder Judicial.

d. Sistemas de selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración Los mecanismos de integración de los despachos superiores de la Corte Suprema de Justicia, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría de la Administración son elementos básicos para analizar la dimensión institucional de la independencia en la administración de justicia. 16 Comité de Derechos Humanos (ONU), Observación General N° 32. Artículo 14: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, CCPR/C/GC/32, 23 de Agosto de 2007, párr. 19. 17 En lo pertinente al tema, el artículo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que “toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”. 18 A/HRC/RES/15/3, Consejo de Derechos Humanos, 5 de octubre de 2010. 19 Corte Suprema de Justicia. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13 de septiembre de 1996. Magistrada ponente: Mirtza Franceschi de Aguilera.

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La Constitución Política excluye del régimen de carrera a los servidores públicos cuyo nombramiento esté regulado constitucionalmente, entre los que se encuentran los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los titulares de la Procuraduría General de la Nación y Procuraduría de la Administración. En Panamá rige un sistema político para la selección y nombramiento de estos puestos, y aunque cada Estado tiene la libertad de establecer un mecanismo propio, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “no cualquier procedimiento satisface las condiciones que exige la Convención para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente. Si no se respetan parámetros básicos de objetividad y razonabilidad, resultaría posible diseñar un régimen que permita un alto grado de discrecionalidad en la selección del personal judicial de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas20”. Aunque los sistemas de selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y Procuradores no forman parte de la Carrera Judicial, los parámetros de objetividad y razonabilidad contra la excesiva discrecionalidad en su designación son absolutamente aplicables y exigibles como uno de los medios para lograr mayor independencia en la administración de justicia, aunque la responsabilidad por cumplir tales criterios y lograr tan importantes fines, o no hacerlo, quede en manos de quienes tienen la potestad política de realizar tales designaciones. El artículo 203 de la Constitución establece el procedimiento de selección de magistrados principales y suplentes de la Corte Suprema de Justicia: nombrados para un período de 10 años mediante acuerdo del Consejo de Gabinete, sujetos a la aprobación del Órgano Legislativo. Este mecanismo contraría el principio de separación de poderes y por lo tanto la independencia judicial desde su origen, ya que el nombramiento se da por acuerdo del Consejo de Gabinete (reunión del Presidente de la República, quien lo preside, con el vicepresidente y los Ministros de Estado, según el artículo 199 de la Constitución, todos funcionarios de libre nombramiento y remoción del Presidente según el artículo 183 constitucional, es decir sujetos a la voluntad del primer mandatario) sometido a la aprobación del Órgano Legislativo, cuyos miembros han sido tradicionalmente controlados por el Órgano Ejecutivo a través del control del presupuesto para proyectos en las circunscripciones electorales y la dinámica interna de los partidos políticos. El artículo 224 de la Constitución y el artículo 329 del Código Judicial disponen el nombramiento del Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración bajo los mismos requisitos y prohibiciones establecidas para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Los requisitos constitucionales (artículo 204) para ocupar la más alta magistratura son demasiado básicos considerando la importancia del cargo:

1. 2. 3. 4.

Ser panameño por nacimiento. Haber cumplido treinta y cinco años de edad. Hallarse en pleno goce de los derechos civiles y políticos. Ser graduado en Derecho y haber inscrito el título universitario en la oficina que la Ley señale.

20CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 74.

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5. Haber completado un periodo de diez años durante el cual haya ejercido indistintamente la profesión de abogado, cualquier cargo del Órgano Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal Electoral o de la Defensoría del Pueblo que requiera título universitario en Derecho, o haber sido profesor de Derecho en un establecimiento de enseñanza universitaria. No pueden ocupar los cargos señalados quienes hayan ejercido la titularidad o suplencia en el cargo de Diputado de la República o cargos de mando y jurisdicción en el Órgano Ejecutivo, durante el período constitucional de la elección, según el artículo 203, o quienes hayan sido condenados por delito doloso mediante sentencia ejecutoriada proferida por un tribunal de justicia (prohibición general para ocupar cargos en el Órgano Judicial contenida en el artículo 205 de la Constitución). La Relatoría Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados21, siguiendo el criterio de la Observación General 32 del Comité de Derechos Humanos ha señalado que “toda situación en que las funciones y competencias del poder judicial y del poder ejecutivo no sean claramente distinguibles o en la que este último pudiera controlar o dirigir al primero es incompatible con el concepto de un tribunal independiente22”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, haciendo eco de la jurisprudencia de la Corte Europea, ha sostenido que la “independencia de cualquier juez supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas23”. Estas garantías son desarrolladas en el caso Reverón Trujillo. Al tratar específicamente la necesidad de un adecuado proceso de nombramiento siguiendo los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura, la Corte ha señalado que los elementos preponderantes o criterios objetivos a considerar para el nombramiento de jueces deben ser la integridad, idoneidad y formación o calificaciones jurídicas, asegurando:

1. la igualdad de oportunidades a través de la libre concurrencia de todos los ciudadanos que acrediten los requisitos legales señalados de forma amplia y transparente al público, 2. la igualdad de condiciones y trato a todos los participantes. En Panamá se proclama de iure la independencia judicial y se ofrece la oportunidad de concurrir libremente como candidatos a quienes cumplan los requisitos legales al proceso de selección y nombramiento de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, aunque esta libertad no transita hacia una igualdad de condiciones y trato dentro del proceso, ni se traduce en independencia de facto de la administración de justicia.

21 Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy*, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009. 22 Comité de Derechos Humanos (ONU), Observación General N° 32. Artículo 14: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, CCPR/C/GC/32, 23 de agosto de 2007, párr. 19. 23CrIDH, Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 75.

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Dada la ausencia de criterios objetivos para la selección más allá de los requisitos básicos establecidos en la Constitución, y la consecuente discrecionalidad que propicia el nombramiento por criterios subjetivos de índole política o personal, no todas las candidaturas son consideradas seriamente para ocupar los cargos. Dentro del mismo tema de igualdad de oportunidades, condiciones y trato, considerando que la igualdad formal no necesariamente corresponde a igualdad real en un contexto desigual para actores sociales distintos, cabe señalar la actual composición de los puestos en la Corte Suprema de Justicia, ocupados exclusivamente por varones. El tema de la escogencia de magistrados ha sido constantemente parte de la agenda pública a partir de las denuncias, durante distintas administraciones, de violaciones a la ética y la ley dentro de los procesos de selección y nombramiento, en el propio ejercicio de funciones de los integrantes de la Corte Suprema de Justicia, y en los antecedentes de Magistrados electos. Para la realización de la monografía “Independencia y transparencia del poder judicial en Panamá” (Alianza Ciudadana Pro Justicia, 2010) se realizaron entrevistas a abogados del foro, cuyas opiniones quedaron resumidas en los siguientes términos: “[…] la designación de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia por el Órgano Ejecutivo con sujeción a la ratificación por parte de la Asamblea Nacional, en la práctica, no garantiza la elección de personas idóneas ni independientes en dichos cargos, dado que nuestro sistema político es eminentemente presidencialista, en el cual la separación de poderes consagrada en el artículo 2 de la Constitución Nacional resulta ser más teórica que práctica. Los últimos cuatro Presidentes de la República que ha tenido Panamá han controlado la bancada mayoritaria en la Asamblea de Diputados y la mayoría de los proyectos de ley más importantes del país se presentan y dirigen desde el Consejo de Gabinete. Igual suerte corren los procesos de selección de magistrados. El interés de controlar el Poder Judicial se evidencia especialmente al momento de la escogencia de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, dado que los compromisos políticos, derivados, en muchas ocasiones, de favores electorales o de amiguismos entre los seleccionados y las altas autoridades del poder ejecutivo, son los que prevalecen al momento de la selección de los magistrados. El procedimiento se realiza en ausencia de una verdadera participación ciudadana y sin tomar en cuenta las objeciones que puedan, en su momento, expresar los ciudadanos.” En el mismo estudio, jueces entrevistados señalaron que “el nombramiento de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia está mayormente supeditado al Poder Ejecutivo y que no existen en la práctica los contrapesos necesarios que permitan la selección de estas autoridades sin injerencias políticas y partidista.” Reconociendo esta situación, uno de los acuerdos del Pacto de Estado por la Justicia fue la expedición por parte del Órgano Ejecutivo de un mecanismo de reglamentación para la designación de magistrados de la Corte Suprema de Justicia conforme con la Constitución vigente, mediante la

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conformación de una comisión de evaluación y divulgación de las hojas de vida, que remitiría posteriormente una lista al Presidente de la República con los candidatos que cumpliesen con el perfil requerido. De tal manera se buscaba mejorar los niveles de participación ciudadana, transparencia y la percepción de independencia en el Órgano Judicial. La propuesta concretó en la Resolución de Gabinete N° 121 de 2009 de autorregulación, aunque con competencias reducidas para la comisión, que se limitaba a filtrar las candidaturas por su cumplimiento o no de los requisitos constitucionales. Sin embargo, los procesos de selección y nombramiento durante la breve existencia de la resolución no la aplicaron efectivamente. En principio se convocó a la comisión, posteriormente se calificó a sus miembros como “embaucadores” por sus recomendaciones, culminando con la selección de personas cercanas al Ejecutivo en el 2009, uno de los cuales no había presentado su hoja de vida ante la comisión, y otro que se desempeñaba como Secretario de Seguridad de la Presidencia, quien tuvo que renunciar al cargo luego de 3 meses en el puesto a raíz de un escándalo por tráfico de influencias y una denuncia pública por su participación en reuniones con funcionarios del Órgano Ejecutivo para desarrollar campañas para la descalificación y remoción del cargo en violación de disposiciones constitucionales de la entonces Procuradora General de la Nación, además del ofrecimiento de cargos dentro del Ministerio Público a la salida de ésta. Habiendo representado en su momento un débil avance en términos de participación y transparencia al establecer la participación de una comisión de evaluación integrada por miembros de la sociedad civil, la resolución que establecía la autorregulación fue finalmente derogada antes del nombramiento del nuevo Magistrado que reemplazaría al renunciante antes señalado. El reemplazante, nombrado en abril de 2010, carece de estudios especializados o experiencia profesional en la jurisdicción correspondiente. En Diciembre de 2011, durante el proceso de nombramiento y selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia se reiteró la conducta gubernamental de limitar a lo meramente formal la participación ciudadana en la Asamblea Nacional de Diputados, durante un tiempo corto y sin garantías de consideración hacia las observaciones realizadas, recayendo las designaciones en personas cercanas al Órgano Ejecutivo. En resumen, las últimas escogencias han recaído en la figura de allegados personales, profesionales, políticos o subordinados directos del Presidente. Ante esta realidad es necesario reiterar que la debilidad de los requisitos establecidos en la norma constitucional y la inexistencia de criterios objetivos de selección solamente refuerzan la responsabilidad que respecto a la independencia en la administración de justicia recae sobre la autoridad nominadora para cumplir, no solamente con los requisitos formales, sino con los más altos estándares en la materia, por ejemplo, que el juez debe estar libre de conexiones o influencias inapropiadas con los poderes Ejecutivo y Legislativo, incluyendo la “apariencia de ser libre de las anteriores a los ojos de un observador razonable” citando los Principios de Bangalore sobre la conducta judicial24, desarrollada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como la responsabilidad de garantizar “una apariencia de independencia de la 24 Aprobados por Resolución2006/23del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas

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magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática de independencia judicial25”. En relación al Ministerio Público, el proceso de selección y nombramiento del Procurador General de la Nación y del Procurador de la Administración igualmente pasa por acuerdo del Consejo de Gabinete y la ratificación del Órgano Legislativo. El contexto de sus nombramientos y su desempeño generan indicios suficientes para cuestionar su independencia institucional y con ella, las posibilidades de independencia en la administración de justicia. Como referencia de la señalada manipulación en el sistema de justicia, se pueden mencionar los hechos que comienzan con la suspensión y separación del cargo de la anterior Procuradora General de la Nación mediante sentencia dividida del Pleno de la Corte Suprema de Justicia del 28 de enero de 2010 a raíz de una denuncia por abuso de autoridad, promovida por el Procurador de la Administración, acusado posteriormente-en agosto de 2010- por ordenar intercepciones telefónicas a los funcionarios de su institución sin orden judicial. La resolución en contra de la ex Procuradora de la Nación contó con el voto de los cinco (5) magistrados que entonces componían la Corte Suprema de Justicia nombrados durante las administraciones de los partidos que entonces integraban la “alianza” de gobierno, y el voto en contra de los cuatro (4) magistrados nombrados durante los períodos de gobierno de la oposición, lo que deja en la ciudadanía la impresión de tratarse de un fallo con más connotaciones políticas que jurídicas. A pesar de realizarse la notificación el viernes 5 de febrero de 2010, ya el 2 de febrero, es decir antes que la resolución estuviera en firme, el Consejo de Gabinete había designado de manera irregular al Licenciado Giuseppe Bonissi como Procurador Suplente. La reconsideración interpuesta inmediatamente el día de la notificación fue rechazada en 2 horas, mientras que la apelación también presentada inmediatamente fue negada en poco más de 3 horas, es decir, en poco más de 5 horas se resolvieron 2 recursos contradiciendo la acostumbrada lentitud de la administración de justicia en Panamá por la cual tales recursos toman meses o años en resolverse sobre todo en casos de alto perfil. El Licenciado Bonissi también tuvo que abandonar el cargo por la presión pública tras denunciarse casos de corrupción e infiltración del crimen organizado en la Procuraduría General de la Nación, siendo sustituido por el Licenciado José Ayú Prado, designado como Procurador con carácter de interinidad. No puede hablarse de independencia judicial cuando las más altas autoridades relacionadas son nombradas con base en criterios exclusivamente políticos, amparados en la exclusión del régimen de carrera de los niveles de responsabilidad política y directiva, y en los exiguos requisitos de las normas aplicables, ni cuando las autoridades así electas son decisivas en la elaboración y asignación presupuestaria, además de su participación en la aplicación de los regímenes disciplinarios y éticos en instancias superiores convertidas así en juez y parte.

25CriDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 67.

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Tampoco favorece la independencia judicial, la existencia de procedimientos especiales de investigación y juzgamiento cruzados, que no garantizan la imparcialidad en la administración de justicia, entre los altos niveles de los poderes públicos, por acusaciones o denuncias, o por actos realizados en ejercicio de sus funciones en perjuicio del libre funcionamiento del poder público o violatorios de esta Constitución o las leyes. Por ejemplo el juzgamiento de magistrados de la Corte Suprema de Justicia forma parte de las funciones judiciales de la Asamblea Nacional de Diputados (artículo 160 de la Constitución Política), correspondiendo al Pleno determinar si procede o no el juzgamiento, sin que exista recurso alguno contra su resolución. Tampoco procede recurso alguno contra la decisión sobre la culpabilidad o no de los funcionarios. La independencia judicial y el principio de separación de poderes se ven comprometidos, considerando que los miembros de la Asamblea Nacional son investigados y procesados por la presunta comisión de delitos por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la cual igualmente determina la imposición de cualquier medida cautelar (artículo 155). De tal manera, en las memorias institucionales de la Asamblea Nacional de Diputados 2008-2009 y 2009-2010, la Comisión de Credenciales, Justicia Interior, Reglamentos y Asuntos Judiciales informa sobre el trámite de 8 casos durante el período (3 casos contra el magistrado Winston Spadafora, 2 casos contra el magistrado Harley Mitchell, 1 caso contra los magistrados Oydén Ortega, Aníbal Salas y Alberto Cigarruista, cada uno) ingresados desde el año 2002 hasta el 2009. Algunos casos fueron presentados por la presunta comisión de delitos contra la administración pública o contra el honor, otros por falta a la ética judicial, sin embargo en todos los casos el resultado es el mismo: no se admite, ordenando el archivo del expediente. Lo antes descrito, junto con el sistema vertical que opera en las instituciones, específicamente en temas cruciales como las acciones de personal (nombramiento, selección, evaluación y sanciones disciplinarias) incluso en el régimen de carrera (o la obstaculización de la entrada del régimen de carrera), no permite hablar de un estado que asegure la independencia interna para los tribunales inferiores. En efecto, los abogados litigantes entrevistados para la realización del estudio “Independencia y transparencia del poder judicial en Panamá”, consideran que “los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia ejercen un control directo sobre los Jueces y los Magistrados de Tribunales Superiores, quienes no necesariamente deciden las causas con imparcialidad” por lo que las normas sobre independencia judicial no tienen toda la efectividad práctica que deberían tener, ya que “no son aplicadas con objetividad, por tanto no son del todo efectivas. Así, en la mayor parte de las respuestas indican los juristas que existe una línea trazada que deben seguir los jueces de menor jerarquía para mantenerse en sus cargos”, señala el estudio En relación a los usuarios, no se puede decir que se garantiza el derecho a ser juzgado por un tribunal independiente y recibir un dictamen imparcial al considerar las condiciones antes descritas, garantía mucho más vulnerable en la medida que los intereses en disputa son lo suficientemente grandes como para acceder a instancias superiores, sean las Salas o el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.

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2. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Desde inicios del mes de noviembre de 2011, se cursaron reiteradas solicitudes de información relacionada con el tema de investigación a dependencias del Órgano Judicial y del Ministerio Público. Las notas remitidas a la Dirección de Recursos Humanos del Órgano Judicial, nunca fueron contestadas. Aquellas remitidas a las Direcciones de Auditoría Interna y Auditoría Judicial del Órgano Judicial, quedaron a la espera de una autorización del presidente del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, a pesar de no ser información de acceso restringido. Las notas remitidas a la Procuraduría General de la Nación tampoco recibieron respuesta con la excusa final de debilidades en los sistemas estadísticos de la institución. Solamente la nota enviada a la Escuela Judicial obtuvo una respuesta formal. Todas las solicitudes de información han tenido un trámite extendido mucho más allá de los términos establecidos en la Constitución y la Ley 6 de 2002 sobre Transparencia en la Administración Pública. Los recursos de hábeas data como mecanismo de acceso a la información son demostradamente inefectivos. Todo lo descrito, a todas luces, resulta incompatible con la aplicación del principio de responsabilidad judicial, correlativo de la independencia judicial que hace “exigible la existencia de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia en la judicatura”. La información solicitada comprendía:

    

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

Número total de funcionarios del Órgano Judicial y de la Procuraduría General de la Nación en la actualidad. Criterios, procedimientos e instrumentos, pruebas y exámenes utilizados en el sistema de selección y nombramiento de funcionarios durante el período 2008-2011, en ambas instituciones. Funcionarios adscritos al régimen de carrera en ambas instituciones durante el período 2008-2011. Funcionarios no adscritos al régimen de carrera en ambas instituciones en la actualidad. Acciones de recursos humanos en ambas instituciones, incluyendo permanencias, concursos, traslados, ascensos, despidos, reclasificación, licencias, becas, capacitación, incentivos u otras, realizadas durante el período 2008-2011. Periodicidad de las convocatorias a concursos, total de convocatorias y resultados, en ambas instituciones, realizadas durante el período 2008-2011. Recursos presentados por acciones de recursos humanos y resultado de los mismos, en ambas instituciones, durante el período 2008-2011. Sistemas de evaluación del desempeño, periodicidad de los procedimientos y resultados de los mismos, realizados a personal operativo, jueces y magistrados, fiscales y personeros, durante el período 2008-2011. Denuncias o quejas recibidas por faltas éticas y procedimientos disciplinarios, sanciones impuestas, recursos presentados y resultados de los mismos, en ambas instituciones, durante el período 2008-2011. Auditorías internas, procedimiento y periodicidad de las mismas, realizadas en ambas instituciones, durante el período 2008-2011.

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En tales condiciones, la investigación se basa en las normas jurídicas internas y estándares internacionales en la materia, entrevistas realizadas, en la escasa información facilitada por las instituciones, estudios previos y datos estadísticos o documentos disponibles en las páginas Web de las instituciones estudiadas, las cuales, en su mayoría, se encuentran desactualizadas, generalmente hasta los años 2009 ó inicios del 2010, y en las páginas Web de otras instituciones del Estado. Los sitios Web del Órgano Judicial y el Ministerio Público contienen leyes y reglamentos aplicables, además de los fallos del Pleno y de las Salas de la Corte Suprema de Justicia, y los Tribunales Superiores. No hay acceso público a los fallos de juzgados de circuito y municipales. Sin embargo, en los temas más directamente relacionados con esta investigación, no se observa periodicidad de la actualización a partir del año 2009, o simplemente no existe la información, por ejemplo, criterios y resultados de los sistemas de evaluación de desempeño o los resultados de procesos disciplinarios. Las declaraciones patrimoniales de los funcionarios no son de acceso público. Desde el 2005, la Comisión de Estado por la Justicia sugirió la reforma a la Ley 59 sobre enriquecimiento injustificado, estableciendo que las declaraciones de bienes patrimoniales son de acceso público y que la Contraloría puede auditar dichas declaraciones. Este proyecto de ley sigue pendiente de debate en la Asamblea de Diputados. En términos generales, existe un nivel relativo de transparencia en el Poder Judicial, no obstante, es importante resaltar que el acceso público a la información de las declaraciones patrimoniales, los resultados de las evaluaciones de desempeño y la aplicación de sanciones en el régimen disciplinario es fundamental para el seguimiento y vigilancia de la labor del poder judicial.

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3. CARRERA JUDICIAL La Carrera Judicial es una de las carreras de función pública establecidas en el artículo 305 de la Constitución26; funciona en base a un sistema de méritos, para los servidores públicos del Órgano Judicial y del Ministerio Público. Fue desarrollado en el Título XII del Código Judicial, De la Carrera Judicial, comprendiendo regulaciones sobre el nombramiento, escalafón, inamovilidad y acciones de recursos humanos y en el Reglamento de Carrera Judicial, expedido mediante Acuerdo N° 46 de 27 de Septiembre de 1991 del Órgano Judicial, con sus modificaciones; y, con la Ley 1 de 2009, que instituye la Carrera de Instrucción Judicial en el Ministerio Público, derogando artículos del Código Judicial y subrogando el Título XII en lo correspondiente al Ministerio Público. El artículo 2 del Reglamento de Carrera Judicial del Órgano Judicial 27 la define como “un sistema científico de selección y administración del personal que ingresa al Órgano Judicial” basada en “los méritos, títulos y antecedentes del aspirante para ocupar el respectivo cargo”. En relación a la independencia judicial, se le considera un “factor determinante” para estimular el ingreso de personal con base en criterios de idoneidad, capacidad, probidad e igualdad de oportunidades (artículo 3 del Reglamento) regulando todo lo relacionado con la clasificación de cargos, selección de personal, evaluación y desempeño del cargo, régimen disciplinario, acciones y recursos, entre otros temas (artículo 4 del Reglamento).

a. Deficiencias del Sistema de Carrera Judicial en Panamá Las deficiencias del sistema de carrera judicial en Panamá han sido señaladas en varios informes y estudios realizados en los últimos años: 1. El régimen de carrera es vulnerable a los vaivenes políticos internos y externos, por lo que no se garantiza una selección basada en méritos, capacidad, formación académica y vocación. 2. La discrecionalidad que tiene la autoridad nominadora para seleccionar al juez de una lista larga de elegibles, que le presenta la Comisión de Personal, se presta para seleccionar no a los mejores sino a las personas cercanas o de confianza de la autoridad nominadora. 3. Los resultados de las pruebas y entrevistas que se realizan en el proceso de evaluación de los aspirantes, no son vinculantes. 4. El sistema no reconoce la antigüedad y los méritos de los aspirantes por vía del ascenso. 5. Existen serios cuestionamientos en materia de publicidad, apertura a concurso, criterios en la pre-evaluación, selección y confidencialidad de los resultados de la selección. La agenda de reforma judicial del Pacto de Estado por la Justicia incluía la creación de “mecanismos efectivos para fortalecer la Carrera Judicial, a través de un proceso científico de selección y 26 Incluido en en el capítulo 3° sobre la organización de administración de personal, título XI de la Constitución sobre los servidores públicos. 27 El Reglamento de Carrera Judicial se expidió mediante Acuerdo N°46 de 27 de septiembre de 1991, modificado por los Acuerdos 230 de 14 de junio de 2000 y 625 de 9 de octubre de 2008 (sobre evaluación del desempeño), de la Corte Suprema de Justicia.

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nombramiento de Jueces y Magistrados” como uno de los componentes de la reforma estructural del sistema de justicia, gestionados por un Consejo de Administración. También el Ministerio Público, entidad autónoma dentro del sistema de administración de justicia, debía contar, para el 2007, con el régimen de carrera de instrucción y haber incorporado al mismo las posiciones pendientes de concurso. Siendo parte de la función legislativa de la Asamblea Nacional (artículo 159.13 de la Constitución) expedir las leyes que regulen las carreras de función pública señaladas en la norma fundamental, permitiendo a su vez cumplir otra ordenanza constitucional: el nombramiento de todos los funcionarios de tribunales y juzgados (artículo 209), fiscales, personeros (artículo 224) y personal subalterno de ambas instituciones de acuerdo a tal régimen, a la fecha no existe una Ley de Carrera que desarrolle adecuadamente los componentes del sistema en el Órgano Judicial en Panamá. El proyecto de ley de Carrera Judicial presentado en agosto de 2009 a la Asamblea Nacional de Diputados y aprobado en primer debate a fines de octubre de 2009, fue retirado del orden del día para segundo debate y devuelto a primer debate por falta de consenso entre los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Ya antes, un proyecto de ley de Carrera Judicial había sido presentado en el 2006. Frente a esos hechos, una propuesta de Ley de Carrera fue presentada por organizaciones de la sociedad civil, gremiales y miembros del Órgano Judicial a fines del 2010, pero igualmente sigue detenida en el procedimiento legislativo.

b. Ingreso a la Carrera Judicial En la normativa existente, el artículo 269 del Código Judicial establece que el ingreso a la Carrera Judicial, a quienes aplique, se hará cumpliendo “los requisitos exigidos por la Ley o los reglamentos para ocupar el cargo respectivo”. Los requisitos generales de ingreso a la Carrera Judicial definidos en el artículo 6 del reglamento son básicos:

1. Ser de nacionalidad panameña y estar en pleno goce de los derechos civiles y políticos. 2. Reunir los requisitos mínimos de idoneidad, educación, edad y experiencia que se exigen

3. 4. 5. 6.

para desempeñar el cargo, en la Ley y el Manual Descriptivo de Clasificación de Cargos, según el caso. No tener incompatibilidad para el ejercicio del cargo, a tenor de lo dispuesto en el Código Judicial. Haber aprobado satisfactoriamente los exámenes, pruebas y demás requisitos de ingreso exigidos. Haber cumplido satisfactoriamente el período de prueba; y Ser nombrado funcionario permanente en un cargo incluido dentro del régimen de la Carrera.

Las convocatorias habían sido suspendidas en el 2005, en espera de la aprobación de la Ley de Carrera Judicial, producto del Pacto de Estado por la Justicia, sin embargo durante el 2010 y 2011 se realizaron aproximadamente 10 convocatorias para un número muy considerable de vacantes, tras el cambio en la presidencia de la Corte Suprema de Justicia.

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En “Independencia y transparencia del poder judicial en Panamá” (Alianza Ciudadana Pro Justicia, 2010) se señala que: “[…] la mayoría de los funcionarios judiciales ingresan al sistema de justicia, nombrados de forma interina, sin someterse al concurso y en muchas ocasiones, luego de años de administrar justicia, ingresan a la carrera judicial, mediante un concurso parcializado, que legitima su cargo como si hubiera sido adquirido por méritos desde el inicio de sus funciones, por lo que consideramos que el proceso de selección está difusamente definido y no funciona en la práctica”.

c. Selección y nombramiento de Magistrados y Jueces Un caso emblemático que ilustra las fallas del sistema vigente de carrera en el Órgano Judicial es el proceso de selección y nombramiento de magistrados del Tribunal de Apelaciones del Segundo Distrito Judicial y los Jueces de Circuito de lo Penal para el nuevo sistema penal acusatorio a fines del año 2011, realizados sin convocatoria a concurso de acuerdo a las normas vigentes, sino mediante acuerdos de la Sala IV de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia, cuando debería corresponder la decisión al Pleno de la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales Superiores de Distrito respectivamente según el artículo 209 de la Constitución Política, permitiendo por ejemplo, la designación de manera irregular de abogados sin experiencia en el ramo penal o el sistema acusatorio en el Tribunal de Apelaciones. Ante esta situación, desde el 2 de Junio de 2011 se solicitaron a la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia las copias de los acuerdos de la Sala Cuarta de Negocios Generales, donde se procede al nombramiento de los jueces y funcionarios que deben entrar en funciones a partir del 1 de septiembre como parte de la implementación del sistema acusatorio y copia del acuerdo de la Sala Cuarta donde se nombran a los Magistrados del Tribunal de Apelaciones en el Segundo Distrito Judicial, sin obtener respuesta satisfactoria. El despacho se limitó a responder el 14 de Junio de 2011, “por instrucciones del Magistrado Presidente de la Corte Suprema de Justicia”, que toda la información solicitada estaba disponible en la página Web del Órgano Judicial, sin mayores especificaciones, contrariando la normativa vigente en materia de transparencia que ordena que “en caso de que la información solicitada por la persona ya esté disponible al público […] en formatos electrónicos disponibles en Internet o en cualquier otro medio, se le hará saber la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha información previamente publicada”. El 22 de Julio de 2011, fundamentado también en la Ley de Transparencia, la cual prevé la acción de Hábeas Data como garantía del derecho de acceso a la información “cuando el funcionario público titular o responsable del registro, archivo o banco de datos en el que se encuentra la información o dato personal reclamado, no le haya suministrado lo solicitado o si suministrado lo requerido se haya hecho de manera insuficiente o en forma inexacta”, se interpuso la acción correspondiente. También se interpuso acción de inconstitucionalidad ante el propio Pleno de la Corte Suprema de Justicia, para que los nombramientos se declararan sin vigencia jurídica ni efectos legales, respectivamente. Ambos recursos judiciales se encuentran pendientes de resolución, incluso concluidos los términos correspondientes, demostrando la inefectividad de todo mecanismo formalmente existente para exigir responsabilidad y transparencia al Órgano Judicial.

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En resumen, aunque el reglamento dispone la creación de un sistema de selección de cargos (artículos 20, 21 y 22 del reglamento) para captar y evaluar diversas características de quienes aspiren a ingresar o ser promovidos por concurso en el Órgano Judicial, el nombramiento termina por ser una facultad discrecional de la Corte Suprema de Justicia en el caso de los Magistrados de Tribunales Superiores, a quienes les correspondería a su vez el nombramiento de los jueces de tribunales inferiores según ordena la Constitución en el artículo 209. Es decir, todo el proceso de valoración de variables para la selección de aspirantes se convierte en una formalidad dejada en segundo plano frente al criterio discrecional de la autoridad nominadora. De tal manera, según la Memoria Institucional 2008-2010, se avanzaba en el cambio de estatus de funcionarios, de interinos a permanentes, nueva categoría, además de la de carrera y funcionarios con estabilidad laboral según el artículo 272 del Código Judicial28. El mismo documento señala entre los logros del Órgano Judicial el fortalecimiento de la Carrera Judicial “incorporando el 85% de los jueces y el 80% de los magistrados”.

d. La Carrera de Instrucción Judicial En el Ministerio Público, la Carrera de Instrucción Judicial se instituye mediante Ley 1 de 6 de enero de 2009. En las “Directrices sobre la Función de los Fiscales” 29, formuladas para “asistir a los Estados Miembros en su función de garantizar y promover la eficacia, imparcialidad y equidad de los fiscales en el procedimiento penal” se reconoce el papel fundamental de los fiscales en la administración de justicia y el derecho de toda persona a ser oída por un tribunal independiente. El Informe Anual de Gestión 2008, de la Dirección de Recursos Humanos de la Procuraduría General de la Nación, resalta iniciativas como la creación de la Auditoría Judicial en la Procuraduría General de la Nación y el diagnóstico de necesidades de recursos humanos a nivel nacional, al tiempo que se identificaba ese año como un “período de ordenamiento y establecimiento de bases” para desarrollar durante el 2009 los acuerdos del Pacto de Estado por la Justicia, con la implementación del sistema acusatorio y la Ley de Carrera del Ministerio Público, su divulgación y capacitación a los funcionarios sobre la misma y la elaboración del manual de procedimientos de la Dirección de Recursos Humanos. A través de Resolución N° 321 de 7 de octubre de 2008, fueron creadas las Unidades de Recursos Humanos en cada Unidad Regional con el objetivo de descongestionar a los funcionarios de instrucción de las labores administrativas del recurso humano en las oficinas. Durante ese año se realizaron 808 nombramientos, en su mayoría transitorios (248) e interinos (232). También se nombraron 167 funcionarios en calidad de permanente y 32 funcionarios contingentes. 28 Artículo 272. Para los efectos de todos los derechos y garantías consagradas en este Código para la Carrera Judicial, solo gozarán de los mismos los funcionarios y empleados judiciales que hayan ingresado a los cargos mediante el cumplimiento de las exigencias establecidas para el ingreso a dicha Carrera. No obstante esta disposición, los funcionarios del Órgano Judicial y del Ministerio Público, nombrados por lo menos cinco años antes de la promulgación de esta Ley que no cumplan con los requisitos señalados en este Código, se les garantizará estabilidad mientras no incurran en causa que, conforme a la ley, justifique su remoción o separación del cargo que ocupan. 29 Aprobadas por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990.

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Según información, hasta octubre de 2009, se contaban 40 servidores públicos pertenecientes a la carrera de instrucción judicial. La mayor parte de los funcionarios tenía la categoría de trabajador permanente (1,670) o interino (439), de un total de 2,162 funcionarios. El Plan Estratégico de la Procuraduría General de la Nación 2010-2014, como parte de su proyecto de fortalecimiento institucional, incluye el desarrollo de su “capital” humano mediante la elaboración de políticas de recursos humanos, la revisión, reglamentación e implementación de la Ley 1 de 2009, el desarrollo de reglamentos internos, disciplinarios y manuales de procedimiento. Los planes institucionales, que ya experimentaban retrasos, han encontrado en los últimos años, el obstáculo de la inestabilidad institucional, el cambio de autoridades o prioridades.

e. Capacitación en el Órgano Judicial y el Ministerio Público Los Principios básicos sobre Independencia de la Judicatura mencionan la capacitación como uno de los requisitos para ejercer adecuadamente la función judicial. El Informe del Relator sobre la independencia de los magistrados y abogados al Consejo de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, 30 desarrolla la dimensión formativa entre las garantías de la independencia judicial abarcando la formación previa al servicio, la formación inicial y la formación continua centrada en la legislación y jurisprudencia, enfatizando que “la falta de formación y conocimientos profesionales adecuados conlleva una mayor facilidad de que los jueces reciban influencias31”. Sobre la formación continuada dentro del régimen de carrera judicial, señala que debe ser gratuita, generalmente voluntaria y excepcionalmente obligatoria, además de constituir un derecho del juez y una responsabilidad institucional, recomendando el establecimiento de una institución específica encargada de la formación jurídica continua. En relación a la independencia en la administración de justicia, la capacitación contribuye a desarrollar las capacidades individuales e institucionales necesarias para que los actores del sistema de administración de justicia realicen sus funciones de instrucción y juzgamiento en dirección a resolver los asuntos de su competencia con imparcialidad “sobre la base de los hechos y en consonancia a la ley, sin restricciones, influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, directas o indirectas, de cualquier sector o por cualquier motivo” como ordenan los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, es decir, incluyendo la dimensión técnica y ética necesaria. Entre los acuerdos del Pacto de Estado por la Justicia estaba la necesidad de fortalecer la capacitación, uno de cuyos objetivos era una Escuela Judicial funcionando de manera autónoma en lo financiero y administrativo, con una estructura fortalecida y programas de formación para los operadores del sistema de administración de justicia, capaz de cumplir con su función de formación inicial y especialización en el Órgano Judicial y el Ministerio Público, como lo necesita un régimen efectivo de Carrera Judicial y de Instrucción.

30 A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009. 31 A/HRC/11/41, párrafo 81.

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El documento Programa de Trabajo 2008-2010, Lineamientos para el Fortalecimiento del Poder Judicial constituía el programa de trabajo para el bienio con 6 áreas identificadas de prioridad estratégica, una de ellas dirigida el cambio del sistema de gestión para el fortalecimiento del recurso humano según modelos de competencia. Una de las líneas de acción en esta área consistía en: “Desarrollar y fortalecer acciones de formación y actualización permanente de conocimientos y desarrollo de nuevas aptitudes, que permitan al administrador judicial elevar la calidad de los procesos judiciales” El fortalecimiento de la gestión de la Escuela Judicial, implicaba un estudio para su rediseño integral, incluyendo el marco legal, programas de estudio, metodología de medición y evaluación, hasta su transformación en una Universidad Judicial. La “Memoria Institucional 2008 - 2010 del Órgano Judicial” incluye en su informe del “plan de trabajo, implementación y logros alcanzados” en el punto de transformación del sistema de gestión del recurso humano: la presentación de iniciativas legislativas que formaban parte del plan de reforma estructural y legal del sistema de justicia, entre las cuales se encontraba el proyecto de ley que crea la Universidad Judicial a partir de la actual Escuela Judicial como fundamento de la gestión de recursos humanos “para la atracción, selección y retención del capital humano calificado para el servicio judicial 32”. El proyecto fue presentado el 29 de octubre de 2009 y remitido a la Comisión de Educación, Cultura y Deporte el 2 de noviembre del mismo año. A la fecha, el proyecto no avanza en el Órgano Legislativo. Dentro del mismo punto, la memoria institucional menciona la realización de “seminarios, cursos y diplomados con el propósito de fortalecer las destrezas y habilidades de cada uno de los funcionarios de nuestra institución33” y la inauguración de salones de capacitación virtual para funcionarios del Órgano Judicial en el Primer Distrito Judicial y en el Tercer Distrito Judicial, con el apoyo del INADEH. El documento también señalaba el apoyo para la realización de:

1. Capacitación permanente en preparación para la entrada en vigencia del sistema penal acusatorio dentro de la reforma integral de la jurisdicción penal, la capacitación en el proyecto justicia sin papel (sistema automatizado de la gestión judicial) con el apoyo de Brasil, India, Corea del Sur y Taiwán dentro del plan de desarrollo tecnológico, y el apoyo de la Unión Europea a la Escuela Judicial. 2. Capacitación para la entrada en vigencia el sistema penal acusatorio, con el apoyo del PNUD para la participación de servidores públicos del Órgano Judicial en el Programa Interamericano de Formación de Capacitadores para la Reforma Procesal Penal 2009, organizado por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA).

32 En el informe, el proyecto de creación de la Universidad Judicial se anuncia aprobado en primer debate del proceso legislativo. Actualmente se encuentra en el resumen Web de proyectos de ley (n° 88) en la página Web de la Asamblea Nacional de diputados. 33 Órgano Judicial. Memoria Institucional 2008 - 2010, página 43.

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La Escuela Judicial es la entidad encargada de ejecutar el plan de capacitación de los actores del sistema de administración de justicia, coordinando las acciones de capacitación sobre la base de un diagnóstico anual de las necesidades concretas de los servidores públicos en las instituciones, identificadas a través de las evaluaciones internas de desempeño de las direcciones de Recursos Humanos en las áreas administrativas, judiciales o de instrucción, aprobando y supervisando todas las acciones de capacitación en estas instituciones y apoyando la formación de otras instituciones y auxiliares de la administración de justicia. Mediante Acuerdo 5 de 11 de enero de 1993, se aprobó el Reglamento de la Escuela Judicial, reformado por los Acuerdos 161 y 378 del 17 de mayo y 26 de octubre de 2001, respectivamente, con los objetivos generales de mejorar la eficiencia en la administración de justicia, fortalecer la institución aportando capacitación actualizada al recurso humano y servir de complemento y apoyo al desarrollo de la carrera judicial mediante la formación de los servidores públicos que aspiran a ingresar al régimen de carrera; y, aquellos pertenecientes al régimen de carrera que aspiren a una promoción y reclasificación dentro del mismo. Con tales objetivos, dispone el artículo 47 del reglamento, el aprovechamiento de las acciones de capacitación tiene que considerarse por la Dirección de Recursos Humanos mediante mecanismos e instrumentos idóneos para reflejar criterios objetivos aplicables a las evaluaciones, ascensos, aumentos de sueldo y cambios de categoría, entre otras acciones de recursos humanos que se ejecuten dentro de las instituciones. Señala, específicamente, el Informe de Gestión que, las capacitaciones del año 2011 se planificaron “de acuerdo al diagnóstico de necesidades que surgió de las encuestas que se envían a todas las jurisdicciones en el mes de octubre en el año anterior”. El presupuesto operativo del año 2011, de la Escuela Judicial, fue solamente U.S.$132,147.00, una mínima parte del presupuesto del Órgano Judicial y de los fondos asignados al sector de administración de justicia34,el cual fue utilizado para el pago de viáticos del personal y los facilitadores de las capacitaciones en el interior del país, refrigerios y material didáctico. Los salarios de los 11 funcionarios provienen de la estructura del Órgano Judicial. Una importante proporción de las acciones de capacitación se desarrollan con el apoyo presupuestario o logístico de las instituciones beneficiarias, organizaciones sociales o bajo los auspicios de organismos internaciones o sedes diplomáticas. Durante el 2011 se realizaron 166 acciones de capacitación en total, a saber:

   

27 acciones de inducción de abogados y funcionarios. 139 cursos libres de afianzamiento, actualización y adiestramiento. 130 acciones de capacitación en el área judicial. 36 acciones de capacitación en el área administrativa.

34La suma indicada significa el 0.08% del presupuesto total asignado al área de administración de justicia, y un 0.15% del presupuesto total asignado al Órgano Judicial. Vale insistir que la Escuela Judicial ejecuta este presupuesto en beneficio de funcionarios del Órgano Judicial principalmente, pero también beneficia funcionarios del Ministerio Público, otras instituciones y auxiliares de justicia.

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Del total de acciones de capacitación, la mayor cantidad (72%) se realizaron en el Primer Distrito Judicial (comprende las provincias de Panamá, Colón, Darién y la comarca de Kuna Yala) y en la ciudad de Panamá (65%), beneficiando a 6,344 participantes, en su mayoría del Órgano Judicial (4,845) y 849 participantes de otras instituciones, mayormente del Ministerio Público (427). Los 616 participantes restantes corresponden a los cursos de inducción y ética profesional para nuevos abogados. En cuanto a la dimensión de género en la capacitación, el 59.4% de las personas participantes son mujeres, el 40.6% son hombres. Durante el 2011 se observa continuidad en la capacitación sobre temas de ética judicial, manejo de estadísticas y calidad en la atención a los usuarios, así como actualizaciones en distintas materias específicas de las distintas jurisdicciones. Las capacitaciones sobre Ética Judicial se presentan con los objetivos de “reforzar el deber del servidor judicial de observar y cumplir la reglas éticas de conducta, identificar los principios que deben regir la ética judicial del juez en todas sus actuaciones, describir la composición y funciones de los entes encargados de velar por el cumplimiento de las normas contenidas en el Código de Ética Judicial35”. Las capacitaciones sobre Manejo de Estadísticas son presentadas como instrumento para la obtención de información de calidad sobre el sistema de justicia y para el ejercicio de la responsabilidad judicial, concepto complementario al principio de independencia judicial. Entre las acciones de capacitación del período 2008-2011, un número importante incidía sobre el ramo penal de la administración de justicia, comprendiendo propiamente el derecho penal, la entrada en vigencia del nuevo sistema procesal penal y los métodos alternos de resolución de conflictos, derechos humanos, además de un peso considerable para la capacitación sobre procedimientos internos de la institución. Las capacitaciones se brindan en la sede central de la Escuela Judicial en Albrook, en la ciudad de Panamá, o en los salones de audiencia de los distritos judiciales del país (Panamá, Colón, Penonomé, Santiago, Changuinola, David y Las Tablas) principalmente. A partir de 2010 se ha implementado el ciclo de videoconferencias con la Red Iberoamericana de Escuelas Judiciales, entre cuyos objetivos está compartir la experiencia y los avances en temas éticos, aprovechando las facilidades tecnológicas avanzadas desde el 2006 por la Dirección de Informática con apoyo de la Unión Europea. La convocatoria a los cursos opera a través de invitaciones a los jefes de despacho y mediante la oferta académica en la página Web del Órgano Judicial. Se asume que todos los funcionarios tienen acceso a la Web durante su jornada de trabajo, por lo que no se realizan convocatorias por medios físicos en las instalaciones del Órgano Judicial. No existen actualmente planes de desarrollo a mediano y largo plazo de la Escuela Judicial. Sobre el proyecto de transformación de la Escuela en Universidad Judicial, no existen novedades luego de su discusión en primer debate en la Asamblea Nacional en el año 2009. Uno de los retos de la Escuela Judicial es brindar mayor cobertura fuera de la Ciudad de Panamá y del Primer Distrito Judicial, lo que se dificulta por el pequeño presupuesto operativo con que cuenta.

35 Escuela Judicial de Panamá. Informe de Gestión 2011. Página 14.

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En cuanto al recurso humano de la Escuela Judicial, el Informe de Gestión elaborado por el Consejo Consultivo de la Escuela Judicial señala “carencia de personal” a pesar del incremento en las actividades. En efecto, un cuadro comparativo sobre el personal asignado en el período 2010-2011 muestra 32 funcionarios asignados en enero del año 2010 y solamente 11 funcionarios asignados a diciembre del 2011(de los cuales solamente 3 forman parte del régimen de carrera) con una fuerte disminución del personal desde abril hasta septiembre de 201036, sin que exista una razón pública que explique tal reducción, la cual evidentemente afecta las posibilidades de desarrollo de las acciones de la Escuela Judicial. Inclusive, la directora de la Escuela Judicial se encuentra desde el 2010 hasta la fecha en condición de interinidad, a la espera de la resolución a un recurso de reconsideración con apelación en subsidio interpuesto en contra de los resultados del concurso para su nombramiento. Al mismo tiempo, mientras se reduce el personal asignado, se señala la realización de un número creciente de actividades y participantes a partir del 2007 hasta casi duplicar el número de acciones de capacitación y participantes37 en el 2011, con la excepción del año 2010 que refleja una disminución del número de acciones y participantes respecto al año 2009, aunque manteniendo el promedio de participantes por acción. El promedio de participantes por acción en el período 2008-2011 es de 38.5, muy por encima del 31.2 de promedio en el 2007 y, ligeramente por debajo de su máximo durante el período, de 40.8 participantes por acción en el 2008. Acciones de Capacitación, Participantes y Promedio de Participantes por Acción, Años: 2008-2011 Año Acciones de Capacitación

2007

2008

2009

2010

2011

88

107

145

123

166

Participantes

2,749 4,366 5,458 4,626 6,344

Promedio de Participantes por Acción

31.2

40.8

37.6

37.6

38.2

Fuente: Escuela Judicial. Informe de Gestión 2011. Mediante nota OJ-EJ-3452-2011, la Dirección de la Escuela Judicial manifiesta contar con la cooperación de la empresa privada, juristas, profesores universitarios, magistrados, jueces y fiscales que actúan como facilitadores en los temas de capacitación, sin que actualmente ningún docente o 36 La actual directora de la Escuela Judicial, Magíster Zaira Santamaría de Latorraca, fue nombrada en agosto de 2010, cuando ya se había reducido a la mitad el personal asignado a inicios del 2010, y a partir del cual se ha mantenido un número estable entre los 9 y 11 servidores públicos asignados a la Escuela Judicial. 37 En el 2007 se realizaron 88 actividades de capacitación con 2,749 participantes, mientras que en el 2011 las cifras ascienden a 166 actividades con 6,344 beneficiarios.

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facilitador sea contratado y remunerado por esa labor. La actividad investigativa y docente disfruta de reconocimiento para los fines de Carrera Judicial, lo que puede estar contribuyendo a conseguir la disponibilidad de facilitadores y docentes en un contexto de escasez presupuestaria. La calidad docente se procura equilibrar con la gratuidad de la labor, mediante la participación de expositores internacionales, servidores públicos de alto nivel, magistrados y ex magistrados, abogados reconocidos del foro, profesores de universidades, entre otros, sin embargo no existe un mecanismo formal de evaluación de la calidad del docente. Tampoco existen mecanismos para que los participantes evalúen los programas en que participan, o para que las instituciones de donde provienen los participantes retroalimenten a la Escuela Judicial sobre los resultados en el desempeño de los participantes en comparación con el desempeño previo a su participación. Tales evaluaciones se realizan de manera absolutamente informal, no sistematizada. Tanto los proyectos de Ley de Carrera del Órgano Judicial como el de creación de la Universidad Judicial -cuyas discusiones no avanzan en la Asamblea Nacional de Diputados- son ejemplos del incumplimiento del Órgano Legislativo de su obligación constitucional de legislar en la materia, con resultado perjudicial para otro poder constituido, ya no a través de acciones directas de intromisión contra su independencia, sino mediante la inacción u omisión de sus obligaciones, permitiendo mantener la evidente situación de subordinación y dependencia del Órgano Judicial, en contra el principio de independencia judicial y las garantías al derecho que del mismo derivan. El informe de gestión 2008 de la Dirección de Recursos Humanos de la Procuraduría General de la Nación proyecta hacia el período 2009-2012 el fortalecimiento de la capacitación sobre sistema acusatorio, comunicación y asistencia a personas con discapacidad, métodos alternos de resolución de conflictos, formación de formadores, incluyendo el proceso de implementación de la Escuela Nacional de Fiscales y el diseño de la Unidad de Capacitación del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. El Plan Estratégico 2010-2014 presentaba igualmente la necesidad de continuar el desarrollo de programas de capacitación acordes a las nuevas necesidades del sistema penal acusatorio, relacionado con el desarrollo de “capital humano”, una política de gestión del conocimiento diseñada por competencias a partir de la evaluación del desempeño y el consiguiente diagnóstico de necesidades, desde la inducción hasta la capacitación continua especializada y constantemente actualizada, asegurando una mejor cobertura de capacitación y su transferencia al puesto de trabajo. También incluye la formulación de la política de capacitación de la Escuela Nacional del Ministerio Público Sin embargo, como ya se ha mencionado antes, el cambio de autoridades y la inestabilidad institucional llevaría a reportar un “retraso considerable” de los proyectos durante el 2010.

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4. SOBRE EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO, SU IMPARCIALIDAD Y EFICACIA Dentro del eje de reforma estructural del Pacto de Estado por la Justicia se incluía la necesidad de rediseñar el sistema disciplinario en la administración de justicia buscando un proceso uniforme en las causas por faltas éticas o disciplinarias y la creación de un Tribunal Disciplinario como garantía de debido proceso y transparencia en la aplicación del régimen disciplinario y ético. Para el año 2007, debía haberse realizado la evaluación de la totalidad de los servidores públicos del Órgano Judicial, como medida de fortalecimiento de la Carrera Judicial. Igualmente el Ministerio Público debía contar con un sistema de evaluación del desempeño. Los procesos disciplinarios en el Órgano Judicial tienen por objetivo identificar o sancionar los servidores públicos por la comisión de faltas de naturaleza administrativa, sea el incumplimiento de deberes y obligaciones o la comisión de conductas prohibidas, mediante solicitud del jefe de despacho a la Dirección de Recursos Humanos, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pueda derivar de los hechos, culminando con una resolución de la Sala Cuarta de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia, ante la cual solamente cabe el recurso de reconsideración. El régimen disciplinario del Órgano Judicial, instrumento de regulación de la conducta individual y las relaciones entre los funcionarios de la institución, dirigido principalmente al cumplimiento de sus deberes y obligaciones para el buen funcionamiento de la misma, está contenido en los artículos 286 al 301 del Código Judicial y en los artículos 100 al 109 del Reglamento de Carrera Judicial. Es ejercido por los superiores jerárquicos de jueces y magistrados (artículo 288 del Código Judicial), con la excepción de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. En el caso de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Pleno mediante sentencia del 3 de Mayo de 1993 señaló que: “la Constitución no señala a quien corresponde conocer de las faltas administrativas cometidas por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia… en ejercicio de las funciones administrativas otorgadas al Pleno de la Corte Suprema de Justicia por el artículo 90 del Código Judicial; y de acuerdo con el principio constitucional y legal recogido en nuestro ordenamiento jurídico, que otorga al superior jerárquico la jurisdicción disciplinaria para investigar y sancionar al inferior, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia ha venido conociendo de las faltas administrativas imputadas a los Magistrados que lo integran… y compete al Pleno sancionar a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia que, faltando a sus deberes, estorben la marcha de dicha corporación (Artículo 325 del Código Judicial). Queda claro, por tanto, que compete al Pleno de la Corte Suprema de Justicia conocer de las faltas a la ética judicial que se impute a los Magistrados que la integran, en su calidad de superior jerárquico38”. Los casos que acarrean sanción disciplinaria están enumerados en el artículo 286 del Código Judicial, de la siguiente manera: 38Consulta al Pleno de la Corte Suprema de Justicia realizada por el Magistrado Arturo Hoyos, sobre la inconstitucionalidad de los artículos 441 y 449 del Código Judicial. Magistrada Ponente: Mirtza Angélica Franceschi de Aguilera. Panamá, tres (3) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993).

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1. Cuando faltaren de palabra, por escrito o de obra, a sus superiores en el orden jerárquico; 2. Cuando faltaren al despacho más de tres días en un mes o más de un lunes en el mismo lapso sin causa justificada; 3. Cuando fueren denunciados por negligencia o morosidad en el cumplimiento de sus deberes oficiales y se comprobare el cargo; 4. Cuando dieren a las partes o terceras personas, opiniones, consejos, indicaciones o información confidencial, en relación con asuntos pendientes en sus despachos, que puedan ser motivo de controversia, si se comprueba el cargo; 5. Cuando dirigieren al Órgano Ejecutivo o a servidores públicos o a corporaciones oficiales, felicitaciones o censuras por sus actos; 6. Cuando tomaren parte en reuniones, manifestaciones o en cualquier acto de carácter político que no sea el de depositar su voto en los comicios electorales; 7. Cuando censuraren injustificadamente por escrito o verbalmente la conducta oficial de otros Jueces o Magistrados o agentes del Ministerio Público; 8. Cuando sugirieren a Jueces y Tribunales la decisión de negocios pendientes en juicios contradictorios o en causas criminales, salvo cuando la Ley así lo disponga; 9. Cuando sugirieren a Jueces y Tribunales subalternos el nombramiento de una determinada persona; 10. Cuando infringieren cualquiera de las prohibiciones o faltaren al cumplimiento de los deberes que este Código u otros Códigos y Leyes tengan establecidos. Según el Código Judicial, el número de acciones u omisiones que originan responsabilidad administrativa y por tanto la imposición de sanciones disciplinarias se extiende al incumplimiento de deberes y prohibiciones contenidas en el Código Judicial, otros códigos o leyes. El reglamento de la Carrera Judicial (artículo106) señala que proceden por las causales contempladas en el Código Judicial o violaciones al mismo reglamento. El proceso disciplinario inicia con la promoción del mismo por parte de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de los Tribunales Superiores, Jueces de Circuito o Municipales, presentando datos considerados ciertos que hayan llegado a su conocimiento mediante queja de cualquier particular o por orden del superior jerárquico, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 289 del Código Judicial, al final del cual el superior jerárquico decide imponer la sanción o declarar que no hay lugar a la misma, decisión ante la cual cabe el recurso de reconsideración dentro del plazo de 2 días a partir de la notificación. Las posibles sanciones se mencionan en los artículos 292 y 293 del Código Judicial, y consisten en amonestación, multa y suspensión del cargo sin sueldo. Cuando al servidor público “se le haya impuesto más de dos veces la pena de suspensión con privación de sueldo en el lapso de dos años y se haga acreedor a nueva sanción de la misma índole, perderá el cargo” (artículo 296 del Código Judicial).La separación del cargo procede exclusivamente por las causales enumeradas en el Libro I del Código Judicial, ya señaladas. Los jueces entrevistados para el estudio “Independencia y transparencia del poder judicial en Panamá” (Alianza Ciudadana Pro Justicia, 2010) opinan mayoritariamente que el régimen disciplinario no es utilizado como un mecanismo de presión interna en el Órgano Judicial. Sin embargo, al no existir en la

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norma una sanción específica para cada infracción al régimen disciplinario según la gravedad de la misma, los antecedentes de conducta del funcionario o cualquier otra circunstancia que sirva para agravar o atenuar la responsabilidad y la correspondiente sanción, el margen de discrecionalidad en la aplicación de sanciones es demasiado amplio. Aparte, mediante Acuerdo 523 de 4 Septiembre de 2008 se aprobó el Código de Ética Judicial, “herramienta orientadora de actuaciones honestas, idóneas, independientes, justas e imparciales de los funcionarios para un correcto desempeño en la administración de justicia”, con el objeto (artículo 2) de “establecer un conjunto de principios fundamentales que informan la función judicial y sus consiguientes deberes, exigencias y derechos… con el propósito de procurar la excelencia en el servicio que presta el Órgano Judicial”, en cumplimiento de la Ley 6 de 22 de enero de 2002 que ordena el establecimiento de un Código de Ética para el ejercicio de la función pública. A través del mencionado acuerdo se dispone la creación de una Comisión de Ética Judicial para vigilar el cumplimiento de la responsabilidad, específicamente ética, mediante el ejercicio de sus funciones, que consisten básicamente en brindar opiniones, organizar eventos, promover publicaciones, evacuar consultas y emitir dictámenes éticos en los procesos que se le presenten por violaciones a los principios del Código de Ética Judicial, en los que se puede dar por acreditada o no la supuesta infracción, y ante los cuales cabe el recurso de reconsideración. El dictamen por su naturaleza, carece de fuerza vinculante, pero debe ser elevado al órgano de responsabilidad disciplinaria que lo haya requerido. El Acuerdo 1088 de 26 de octubre de 2009 dispone la creación de la Oficina de Ética Judicial para el funcionamiento de la Comisión de Ética Judicial, oficina encargada de apoyar administrativa y técnicamente a la Comisión, recibir, investigar y tramitar consultas o denuncias por violaciones al Código de Ética Judicial, promoverlo junto a las medidas tomadas por la Comisión, proponer planes de formación en la materia a la Escuela Judicial, entre otras posibles actividades pertinentes. Sin embargo no hay reportes de la conformación o funcionamiento de tal oficina. En un informe del Órgano Judicial hasta el primer cuatrimestre del año 2009, se publica la existencia de 106 procesos disciplinarios y por faltas a la ética en trámite, iniciados en los años 2008 y 2009, de un total de 183 en trámite hasta esa fecha iniciados a partir del año 2000. Del total de procesos, 171 eran de naturaleza disciplinaria y 23 correspondían a la jurisdicción penal. El mismo informe señalaba la emisión de 29 veredictos en procesos disciplinarios y por faltas a la ética, de los cuales solamente uno se tradujo en amonestación del funcionario, mientras que la mayoría culminaron vía desistimiento (4), sustracción de materia (4) o declarando que no había lugar a sanción (15). Se solicitó información actualizada sobre los procesos disciplinarios y por faltas a la ética en el período 2008-2011, pero no ha sido proporcionada.

a. Evaluación del desempeño En cuanto a la evaluación del desempeño, también dentro de los acuerdos del Pacto de Estado por la Justicia se había propuesto el diseño de sistemas de evaluación del desempeño de los servidores judiciales en base a criterios de calidad, eficiencia, responsabilidad y organización del trabajo, con

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prioridad en las instancias superiores del sistema de administración de justicia, apoyado por el sistema de auditoría judicial. Mediante Acuerdo No.625 de 9 de octubre de 2008, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, adiciona normas sobre Evaluación del Desempeño del Cargo al artículo 38 del Reglamento de Carrera Judicial, estableciendo como dimensiones claves del desempeño la calidad del servicio y atención a los usuarios, la estructuración de sentencias para producir resoluciones idóneas, la calidad de los procesos judiciales y administrativos, la productividad del juez/juzgado y del personal de apoyo, el clima laboral y las competencias conductuales. La evaluación consiste “en la aplicación de los instrumentos adecuados que tienen como finalidad establecer y medir el nivel de eficiencia del funcionario y su conducta laboral” (artículo 37 del reglamento), dentro de un sistema dirigido y administrado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, coordinado por la Dirección de Recursos Humanos y realizado cada 6 meses bajo la responsabilidad de los jefes de despacho, cuyos resultados deben ser considerados como fundamentos para la realización de distintas acciones de recursos humanos. Junto a los méritos y la antigüedad, la evaluación es una de las variables a influir en los aumentos de salario, sin embargo estos criterios no operan actualmente. No hay información sobre los resultados o periodicidad del sistema de evaluación del desempeño aprobado mediante el Acuerdo 625 de 9 de octubre de 2008 para evaluar la eficiencia en el Órgano Judicial mientras el resto de los componentes de tal sistema espera la aprobación de la ley de Carrera Judicial, la cual incluiría la separación entre superior jerárquica y unidad técnica encargada de la evaluación del desempeño. Este sistema de evaluación del desempeño se restringe inicialmente al ámbito de la jurisdicción penal hasta la aprobación de un nuevo reglamento de carrera judicial.Resulta importante señalar que estas normas nunca se han cumplido. Sólo en el año 2009 se han realizado algunas evaluaciones del desempeño en la jurisdicción penal, no obstante, las mismas no han sido sistemáticas. De ahí que los jueces entrevistados consideraron que las normas previstas en materia de evaluación del desempeño no son adecuadas. Concluimos que aunque en la norma existe la evaluación de desempeño, la misma es aplicada de forma selectiva, lo que impacta negativamente la independencia y la estabilidad de los funcionarios judiciales.

b. Conflictos de intereses El artículo 760 del Código Judicial establece las causales por las cuales los Magistrados o Jueces pueden declararse impedidos para conocer de un proceso, entre las cuales se señala el parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad entre el juez o su cónyuge y alguna de las partes, tener interés debidamente comprobado en el proceso, ser el juez o magistrado o su padres o su cónyuge o alguno de sus hijos, deudor o acreedor de alguna de las partes, enemistad manifiesta, entre otros.

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De igual forma, el artículo 765 del Código Judicial establece como procedimiento para los casos mencionados en el artículo 760 de la referida excerta legal, la manifestación voluntaria del juez o magistrado, quien se considere incurra en una de estas causales. Los Magistrados de Tribunales Colegiados o los jueces siguientes en el número a aquel que se considera impedido decidirán si el impedimento es procedente o no. De igual forma, si el funcionario que incurre en una de estas causales no lo advierte, la parte interesada podrá recusarlo ante los Magistrados o Jueces del Tribunal colegiado del cual se trate o ante el juez que debe decidir si procede o no la recusación, siguiendo el mismo procedimiento previsto para los impedimentos (Artículos 766 y siguientes). Por otro lado, los artículos 46, 47, 49, 53, 55, 56 y 57 del Código Judicial, en concordancia con los artículos 208 y 212 de la Constitución Nacional, establecen algunas incompatibilidades para los cargos judiciales, como la participación en la política, la prohibición del nombramiento de parientes y de ejercer otros cargos públicos. Las causales sobre impedimentos y recusaciones son taxativas, por lo que no proceden los impedimentos o recusaciones por causas distintas a las previstas en el artículo 760 del Código Judicial. En Panamá no existe una ley especial que prevenga el conflicto de intereses, por lo tanto, las normas sobre conflicto de intereses son consideradas difusas y poco efectivas.

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5. PRESUPUESTO PARA LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA: PRIORIDADES EN LAS ASIGNACIONES Y TRANSPARENCIA EN EL MANEJO El tema de las asignaciones y manejo presupuestario es abordado en los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura al señalar el deber de los Estados de proporcionar recursos adecuados para el desempeño de la función judicial. La Relatoría Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados39 especifica:

1. La obligación de proporcionar los recursos suficientes para el desempeño de las funciones judiciales, recomendando una asignación entre el 2% y el 6% del presupuesto nacional para tales fines, y 2. La necesidad que el poder judicial participe en la elaboración de su presupuesto y en la administración directa de sus fondos. El artículo 214 de la Constitución señala que el conjunto del presupuesto del Órgano Judicial y el Ministerio Público no debe ser inferior al 2% de los ingresos corrientes del Gobierno Central. Desde este punto se observa la discordancia de la normativa constitucional con las recomendaciones de la Relatoría Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados al respecto, ya que los ingresos corrientes son solamente un parte de los ingresos considerados en la elaboración de la Ley de Presupuesto General del Estado. Señala también el citado artículo constitucional que corresponde a la Corte Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación la formulación de los presupuestos del Órgano Judicial y el Ministerio Público respectivamente para remitirlos al Órgano Ejecutivo, quien los debe incluir en el proyecto general de presupuesto. Luego de los procedimientos internos de elaboración de anteproyectos institucionales de presupuesto y autorización por la autoridad correspondiente, el presupuesto de las instituciones entra al proceso de evaluación en el Ministerio de Economía y Finanzas, donde debe ser sustentado y justificado, asimismo ante la Comisión de Presupuesto del Órgano Legislativo, cuyo Pleno finalmente dicta la Ley de Presupuesto con las modificaciones entre lo solicitado y lo finalmente asignado. Para el año 2010 el Órgano Judicial solicitó una asignación presupuestaria de B/.120,000,000, lo que representaba un incremento de 90.3% respecto al presupuesto modificado del 2009, recibiendo finalmente B/.74,175,500, es decir 61.8% de lo solicitado, con recortes en los montos totales similares en el renglón de funcionamiento e inversiones, que significan una reducción de 59.9% en el presupuesto de inversiones y 28.2% en el de funcionamiento. La diferencia total entre lo solicitado y lo recibido es de B/.45, 824,500 es decir, de un 38.2%. Mediante Nota N° PCSJ 748 2009, fechada el 5 de octubre de 2009, el entonces magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia se dirigía al Presidente de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional para reiterar que el presupuesto recomendado no contemplaba algunas necesidades del sistema de administración de justicia, por lo cual solicitaba iniciar las gestiones para 39 Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy*, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009.

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lograr un incremento por B/.13,424,100 (29% de las necesidades solicitadas y no recomendadas) para llevar a cabo “actividades prioritarias, para continuar con el Plan de Mejoramiento de la Administración de Justicia”, entre las cuales se encuentran la creación de juzgados penales y de cumplimiento, el plan de descarga penal y descongestión judicial, programa de facilitadores judiciales, el nombramiento de personal en los despachos judiciales y áreas administrativas, partidas para gastos operativos de la institución, entre otras. En el caso del Ministerio Público, el anteproyecto de presupuesto institucional para el 2010 contemplaba B/.95,340,556 para funcionamiento y B/. 26,508,836 para inversión, recibiendo aproximadamente la mitad en cada renglón y el 51.46% del total solicitado. Durante el período 2008-2012, el presupuesto destinado a las instituciones encargadas de la administración de justicia ha representado entre el 2.7% y 3.6% de los ingresos corrientes del Estado, pero solamente entre el 1.1 y 1.4% del presupuesto general del Estado, y aproximadamente el 0.5% del Producto Interno Bruto en cada año. Los montos asignados a la institución cubren lo ordenado constitucionalmente aunque no alcanzan los mínimos recomendados internacionalmente como porcentaje del presupuesto general del Estado para asegurar el buen funcionamiento del sistema de administración de justicia. Estas insuficiencias encuentran reflejo, por ejemplo, en los niveles salariales dentro del Órgano Judicial, que suelen ser muy altos para los cargos de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, no así para los jueces de menor jerarquía, quienes ganan menos que un profesional equivalente en el mercado y aún menos el personal auxiliar en el Órgano Judicial. En el año 2009 se registró un aumento generalizados en los salarios, no obstante, este incremento no se equipara a la remuneración recibida por los profesionales del derecho ejerciendo en el mercado privado. Presupuesto ($) del Sector de Administración de Justicia, como porcentaje (%) VS Presupuesto General del Estado, Ingresos Corrientes del Gobierno Central y Producto Interno Bruto del País, Años: 2008-2011 Ingresos Presupuesto Presupuesto Producto Interno Corrientes del Administración de % General del % Bruto del País % Gobierno Central Justicia (B/.) Estado (B/.) (B/.) (B/.) 2008 B/.122,566,700 B/.3,370,000,000 3.64% B/.8,321,689,027 1.47% B/.23,001,600,000 0.53% 2009 2010 2011 2012

B/.116,080,200 B/.136,880,200 B/.161,054,400 B/.196,658,820

B/.4,178,500,000 B/.5,065,000,000 B/.5,750,634,675 B/.6,614,116,767

2.78% B/.9,763,326,300 1.19% B/.24,162,900,000 0.48% 2.70% B/.10,574,940,600 1.29% B/.26,589,600,000 0.51% 2.80% B/.13,009,299,004 1.24% 2.97% B/.14,451,167,601 1.36% -

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto y el Instituto Nacional de Estadística y Censo. Aunque pudiera argumentarse el cumplimiento del ordenamiento constitucional y el aumento nominal del presupuesto para el sistema de administración de justicia, las relaciones señaladas mantienen su validez al observar el sistema de administración de justicia ya no como un ente en sí y para sí desde el ámbito de lo estrictamente jurídico, sino al considerar la administración de justicia como un subsistema del sistema social.

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Evolución de los Presupuestos (B/.) de Funcionamiento e Inversión, en el área de Administración de Justicia Años: 2008 - 2011 Órgano Judicial (Funcion.) B/.

Órgano Judicial (Inversión) B/.

2008 46,968,900 713,922,400 2009 53,785,500 7,989,100 2010 58,891,900 15,283,600 2011 67,700,200 16,683,700 2012 82,276,120 24,475,400

Órgano Judicial (Total) B/.

Ministerio Público (Funcion.) B/.

60,891,300 54,755,600 61,774,600 45,057,100 74,175,500 49,766,400 84,383,900 56,544,300 106,751,520 79,886,700

Ministerio Público (Inversión) B/.

Ministerio Público (Total) B/.

6,919,800 61,675,400 9,248,500 54,305,600 12,938,300 62,704,700 20,126,200 76,670,500 10,020,600 89,907,300

Total Administración de Justicia (B/.) 122,566,700 116,080,200 136,880,200 161,054,400 196,658,820

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto. La tabla anterior demuestra que durante el mismo período la prioridad presupuestaria en el sector de administración de justicia ha sido creciente para el Órgano Judicial sobre el Ministerio Público, con la excepción del 2008, año en el que esta institución tuvo una asignación levemente mayor que la primera. En ambas instituciones la prioridad en las asignaciones se ha dedicado al renglón de funcionamiento sobre la inversión. También se puede demostrar el decreciente peso del valor “justicia” dentro de las prioridades presupuestarias al comparar las asignaciones a distintas instituciones durante el período 2008 - 2012, empezando con un peso menor y culminando con la ampliación de la brecha entre las asignaciones y por tanto, reflejando prioridades claras que no apuntan a favor del sistema de administración de justicia. Las relaciones porcentuales entre el presupuesto del sector y los ingresos corrientes del gobierno central ofrecen información a confrontar solamente con la Constitución Política. Pero a la luz del presupuesto general del Estado y el “Producto Interno Bruto” del país la información adquiere otra dimensión: sobre el peso del valor “justicia” que se ofrece socialmente mediante la aplicación de la ley a través de las instituciones del sector, frente al peso de valores como “orden, control o seguridad” en sus diversas formas que se logra a través de las estructuras del Estado, o el valor monetario de la producción total de bienes y servicios de un país en un período determinado. Este último valor (PIB) expresa una magnitud del subsistema económico, que implica la constante interacción de personas naturales y jurídicas estableciendo relaciones e intercambios, no solamente de carácter comercial sino de distinta naturaleza que inciden con mayor o menor impacto en la actividad económica aunque no necesariamente se originen en esta esfera, en definitiva, relaciones potencialmente conflictivas, con orígenes y efectos en distintas dimensiones del sistema social, que en determinadas circunstancias terminan recurriendo al espacio de lo jurídico con la expectativa de obtener una resolución “justa” por los tribunales establecidos. La relación entre el presupuesto del sector de administración de justicia respecto al Producto Interno Bruto del país es aún más alarmante, sugiriendo que el incremento de la actividad económica del país no se transfiere hacia las instituciones encargadas de garantizar los derechos de la población en medio de esas relaciones e intercambios, acarreando posibles efectos negativos a corto y mediano 33

plazo sobre quienes tienen una menor participación en los resultados del proceso económico y precisamente por eso, mayor probabilidad de necesitar la garantía judicial a sus derechos fundamentales. Los posibles efectos a largo plazo en lo político y lo económico de una acumulación de la insatisfacción social por incumplimiento de las expectativas de garantía de derechos mediante las instituciones establecidas con ese fin declarado son imaginables, sin que sea necesario especular al respecto en este análisis. Considerando las consecuencias de tal desproporción entre presupuesto para la justicia y poder de los sujetos de la actividad económica actuando en el país, la investigación “Independencia y transparencia en el poder judicial en Panamá” señala el carácter selectivo de la justicia a partir de entrevistas realizadas a abogados, en los siguientes términos: “Quien tiene más recursos económicos para enfrentar los procesos judiciales tiene más posibilidad de ser beneficiado con medidas cautelares, fianzas y otras medidas que ofrece el mismo sistema judicial… los partidos políticos son igualmente influyentes debido al control que ejercen los sectores políticos sobre el Poder Judicial...en nuestro país el poder económico y el político están íntimamente vinculados entre sí y dominan todos los aspectos de la vida pública”. Por otra parte, los jueces entrevistados en el mismo estudio opinaban que “la falta de autonomía financiera limita la independencia del Órgano Judicial”, mientras los abogados señalaban que “aunque la Constitución establece un monto fijo para tal efecto (el 2% de los ingresos corrientes para el sector de administración de justicia), en la práctica está supeditado a los límites y caprichos de los Órganos Ejecutivo y Legislativo, lo que coloca al Órgano Judicial en una especie de sumisión frente a aquellos”. Por su parte, la “Procuraduría General de la Nación” en su Plan Estratégico 2010-2014 identificaba el reto de elaborar su proyecto de presupuesto institucional de acuerdo a prioridades institucionales, permitiendo atender de manera programada la ejecución de planes, programas y proyectos, en lugar de la práctica de definir el presupuesto a partir de la habilidad de los despachos para solicitar y sustentar sus necesidades individuales. Señala además que “las asignaciones presupuestarias de cada año son insuficientes para cubrir las crecientes demandas… se plantea la necesidad de solicitar incrementos en las asignaciones presupuestarias acordes a la creciente demanda de servicios y al costo operativo”. Vale destacar que una cantidad considerable de los recursos utilizados para adelantar los programas de mejora de infraestructuras y procedimientos provienen de la cooperación internacional, dificultando que puedan ser considerados como resultados de las acciones de gobierno para cumplir con la obligación constitucional y la obligación del Estado para el cumplimiento del deber de respetar, proteger y garantizar la independencia de la administración de justicia, las garantías judiciales y los derechos fundamentales de las personas bajo su jurisdicción. El “Órgano Judicial y el Ministerio Público” tienen autonomía administrativa para la elaboración de su proyecto de presupuesto y para el manejo del presupuesto asignado, pero el procedimiento de asignación presupuestaria no permite calificar la situación financiera de la institución como autónoma.

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CONCLUSIONES

1. La independencia judicial se mantiene como tema en la agenda pública, dados los crecientes cuestionamientos a las instituciones vinculadas a la administración de justicia y el escaso compromiso de las autoridades políticas para respetar y mejorar el marco normativo pertinente, por el contrario, crece el número de denuncias que hacen dudar de la independencia del Órgano Judicial y el Ministerio Público, junto a la percepción ciudadana de selectividad e interferencias de factores externos de poder en sus actuaciones.

2. El derecho de acceso a la información es fundamental para la evaluación ciudadana de la gestión pública, incluyendo desde luego, la administración de justicia. El ejercicio de este derecho y la correspondiente obligación del Estado de suministrar la información solicitada, es incompatible con los obstáculos de una excesiva concentración de poder en la presidencia de la Corte Suprema de Justicia y la inefectividad de los recursos judiciales establecidos en la ley para garantizar este derecho, haciendo depender su vigencia de la discrecionalidad de la autoridad, obstaculizando el control ciudadano y contrariando los principios de máxima divulgación y buena fe que deben orientar a los servidores públicos en el cumplimiento de sus obligaciones.

3. El proyecto de ley de Carrera Judicial, fundamental para la existencia de un régimen independiente en la administración de justicia, continúa estancado en el Órgano Legislativo, con la complicidad por acción u omisión de las autoridades del Órgano Judicial.

4. Los esfuerzos realizados para mejorar la capacitación en la Escuela Judicial son insuficientes. La escasa asignación presupuestaria y de personal, junto a la inestabilidad del mismo, no se corresponde con el valor de capacidades individuales e institucionales para desarrollar una función judicial independiente. Es necesario contar con planes de desarrollo del sistema de capacitación a mediano y largo plazo, ampliar la cobertura fuera del área metropolitana y establecer mecanismos de evaluación de la calidad docente y retroalimentación entre las instituciones de origen de los beneficiarios y la Escuela Judicial.

5. El sistema político de selección y nombramiento de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración permite absoluta discrecionalidad en la integración de estas instancias de superior importancia para la independencia en la administración de justicia. Considerando el régimen centralizado y verticalista que impera en la cultura institucional del país y en la normativa vigente, es muy difícil hablar de independencia en el tema que nos ocupa cuando todas las líneas internas de poder se dirigen hacia el nivel político directivo de las instituciones, designado por el Ejecutivo, dependiendo su estabilidad en el puesto de la subordinación a criterios extraños a la Constitución y la ley, y del respeto a un sistema de relaciones y procedimientos especiales de investigación y juzgamiento con los Órganos Legislativo y Ejecutivo que no favorece la investigación imparcial y exhaustiva de los casos que involucran al nivel político directivo de las instituciones, ni la sanción ejemplar en los casos que corresponda, creando un contexto de dudas e impunidad.

6. El presupuesto destinado a la administración de justicia cumple con lo establecido en la Constitución Política (no menos del 2% de los ingresos corrientes del gobierno central) pero se queda corto respecto a las recomendaciones de la Relatoría Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados (entre el 2-6% del presupuesto nacional).

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La asignación presupuestaria para el sector contrastada con el total del presupuesto general del Estado y las asignaciones totales e incrementos a otras instituciones señalan el peso inferior y decreciente del valor justicia en la administración pública. Igualmente, el contraste con indicadores como el producto interno bruto del país brinda luces sobre el peso del valor justicia, representado en las instituciones relacionadas, frente al peso del sistema económico. RECOMENDACIONES

1. Continuar, mejorar y ampliar las acciones de divulgación hacia la población, sobre la independencia judicial y sus diversos elementos, resaltando la importancia de tribunales independientes como garantía última de sus derechos.

2. Seguir impulsando la aprobación del proyecto de ley de Carrera Judicial como mejor garantía de la independencia judicial y protección contra la politización en los procesos de selección, nombramiento y evaluación disciplinaria y de desempeño en la administración de justicia, actualmente estancado en el Órgano Legislativo y obstaculizado por las iniciativas y omisiones de las autoridades del Órgano Judicial.

3. Adecuar la asignación presupuestaria a los mínimos recomendados la Relatoría Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados.

4. Fortalecer el sistema de capacitación judicial con la asignación presupuestaria y de personal necesario para ampliar su cobertura, con planes a mediano y largo plazo, y mecanismos de evaluación y retroalimentación que permitan certificar la calidad, pertinencia y eficacia de las capacitaciones.

5. Es urgente cambiar el sistema de selección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Procurador General de la Nación y Procurador de la Administración para fortalecer la independencia judicial desde el nivel político directivo de las instituciones, por un método transparente y participativo, que se fundamente en los méritos, capacidad, formación académica y vocación de los aspirantes.

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