Análisis de las políticas de atención al desplazamiento en el período 2012 a 2014
BALANCE DE LAS POLÍTICAS DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO A 3 AÑOS DE IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 1448 DE 2011
DEFENSOR DEL PUEBLO Jorge Armando Otálora Gómez VICEDEFENSOR DEL PUEBLO Esiquio Manuel Sánchez Herrera DEFENSOR DELEGADO PARA LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA Luis Mauricio Vesga Carreño EQUIPO DE SEGUIMIENTO ATENCIÓN HUMANITARIA Luisa Mercedes Cubides Gómez
[email protected] VIVIENDA Y GENERACIÓN DE INGRESOS Nadia Valentina Pérez Rodríguez
[email protected] RETORNOS Y REUBICACIONES Mauricio Parra
[email protected] MUJER EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO Diana Carolina Rodríguez Perdomo
[email protected] COORDINACIÓN NACIÓN TERRITORIO Edwin Manuel Tapia Góngora
[email protected] BOGOTÁ, ABRIL DE 2015 2
PRESENTACIÓN .................................................................................................................... 7
BALANCE DE LAS POLÍTICAS DE ATENCIÓN HUMANITARIA PARA EL RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS .............................................................................. 14 1. ANÁLISIS DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA ........................................................... 17 2. FALENCIAS EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA ..... 20 2.1. Falencias en la Atención Humanitaria Inmediata ...................................... 20 2.2. Falencias en la Atención Humanitaria de Emergencia ............................. 23 2.3. Falencias en la Atención Humanitaria de Transición ................................ 28 3. ANÁLISIS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES CON OCASIÓN DEL DECRETO 2569 DE 2014 ................................................................................................................... 30 3.1. Análisis del Decreto 2569 de 2014 ................................................................ 30 3.2. Implicaciones del Decreto 2569 de 2014 para el goce efectivo del derecho a la atención humanitaria de la población desplazada ....................... 31 CONCLUSIONES ............................................................................................................... 34 RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 35
DINÁMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO A LA VIVIENDA DE LAS FAMILIAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO ............................................................................................................. 38 1. FALENCIAS DE LAS POLÍTICAS PARA EL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO A LA VIVIENDA URBANA PARA LAS FAMILIAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO ............... 44 1.1. Falencias sobre el Subsidio Familiar de Vivienda Urbana asignados a la población desplazada desde la convocatoria de 2004-2007 ............................... 44 1.2. Falencias en relación con la implementación de la oferta en el marco de la Ley 1537 de 2012............................................................................................. 47 1.3. En relación con el enfoque diferencial de la oferta en vivienda ........... 49 3
2. HALLAZGOS DE LOS PROYECTOS CONCLUIDOS EN EL MARCO DE LA OFERTA DE VIVIENDA URBANA..................................................................................................... 53 2.1. Falencias en la calidad de las viviendas construidas ................................ 53 2.2. Acceso a derechos conexos a la vivienda .................................................... 55 3. ANÁLISIS DEL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL RURAL .................. 57 3.1. Barreras de acceso por incumplimientos en la construcción de las viviendas o los mejoramientos de las mismas ....................................................... 57 CONCLUSIONES ............................................................................................................... 60 RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 64
DINÁMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS DE GENERACIÓN DE INGRESOS DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO ......................................... 66 1. ESTADO ACTUAL DEL GOCE EFECTIVO DEL ......................................................... 73 1.1. Oferta de generación de ingresos urbana, de la estabilización social y económica a la cesación de la vulnerabilidad ...................................................... 73 1.2. El enfoque diferencial y las apuestas territoriales ................................... 81 2. DIFICULTADES DE LA GENERACIÓN DE INGRESOS EN EL ÁMBITO RURAL ...... 83 2.1. Inexistencia de una ruta clara a los proyectos productivos rurales ....... 84 2.2. Falta de seguimiento y continuidad en la implementación de los proyectos productivos de la población retornada o reubicada .......................... 86 CONCLUSIONES ............................................................................................................... 87 RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 90
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SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA DE RETORNOS Y REUBICACIONES .......... 92 1. SITUACIÓN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS EN LOS RETORNOS Y REUBICACIONES .............................................................................................................. 95 1.1. Caracterización de la dinámica de goce de derechos en los retornos .. 95 2. CAMBIOS, CONTINUIDADES Y NUEVAS DINÁMICAS EN LA RESPUESTA INSTITUCIONAL ............................................................................................................. 100 2.1. Continuidades en la respuesta institucional ............................................... 100 2.2. Cambios en la respuesta institucional: ........................................................ 104 CONCLUSIONES ............................................................................................................. 106 RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 107
SITUACION DE LAS MUJERES DESPLAZADAS. SEGUIMIENTO AL AUTO 092 DE 2008 ................................................................................................................................... 109 1. SITUACIÓN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS DE LAS MUJERES EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO ................................................................................................... 114 1.1. Situación de las mujeres desplazadas en Bolívar .................................... 115 1.2. Situación de las mujeres desplazadas en Casanare ................................ 116 1.3. Situación de las mujeres desplazadas en Guaviare ................................. 123 1.4. Situación de las mujeres desplazadas en Santander .............................. 124 1.5. Situación de las mujeres desplazadas en Putumayo ............................... 134 2. BALANCE DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ÓRDENES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DE LOS AUTOS 092 Y 237 DE 2008 ............................................. 136 2.1. Situación normativa ...................................................................................... 136 2.2. Avances en políticas públicas ...................................................................... 137 2.3. Implementación de las órdenes del Auto 092 ............................................. 140 5
CONCLUSIONES ............................................................................................................. 146 RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 148
GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO FORZADO........................................................................................ 150 1. DIVERSIDAD Y TENSIÓN EN LOS REFERENTES DE POLÍTICA IMPULSADOS EN LAS REGIONES PARA EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS ........................................ 153 1.1. Referencial sectorial ..................................................................................... 154 1.2. Referencial de Asistencia Social ................................................................. 155 1.3. Referencial jurisprudencial –Goce Efectivo de Derechos- ..................... 156 2. DINÁMICAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS EN LAS REGIONES ......................................................................... 161 2.1. Activación de los principios de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia .............................................................................................................. 165 2.2. Diversidad institucional y relaciones intergubernamentales .................. 169 3. GESTIÓN TERRITORIAL DE LA ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO EN EL MARCO DE LA LEY 1448 DE 2011 .............................................................................................. 171 3.1. Dinámicas de la gestión territorial ............................................................... 172 3.2. Dinámicas de la gestión nacional en materia de fortalecimiento de la gestión territorial de atención a las víctimas ..................................................... 175 CONCLUSIONES ............................................................................................................. 184 RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 189
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PRESENTACIÓN Entre los años 2012 a 2014 la Ley 1448 de 2011 ha catalizado significativas modificaciones institucionales que han impactado en las políticas destinadas a la atención a la población en riesgo y situación de desplazamiento forzado. Dado que meses previos a la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, ésta fue presentada como el medio para superar las falencias institucionales que originaron el Estado de Cosas Inconstitucional –ECI-, se considera que pasados tres años de implementación, hay elementos que permiten establecer que tan cerca o lejos está la institucionalidad de víctimas que subsumió al viejo SNAIPDV1 de cumplir el mencionado designio. En este contexto, la Defensoría del Pueblo, en desarrollo de sus funciones misionales como Ministerio Público, así como en desarrollo del mandato asignado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, de hacer seguimiento a las medidas adoptadas por los gobiernos nacional y territorial para superar el ECI, ha desplegado entre 2012 y 2014, una estrategia de seguimiento que ha permitido llevarle el pulso a las trayectorias que han asumido en las regiones de Colombia, los cambios institucionales adelantados para operar las políticas de atención y reparación a las víctimas, en términos de su impacto para el restablecimiento de derechos de la población desplazada. El seguimiento a la respuesta institucional se ha basado en una serie de estrategias en las que se conjuga: 1. El análisis de los documentos de política y gestión que genera la institucionalidad del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de la Violencia -SNARIV-; 1
El Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada -SNAIPDV-, mediante el decreto 790 de 2012, fue subsumido en la naciente institucionalidad de atención a las víctimas denominada Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a la Víctimas –SNARIV-
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2. Los análisis empíricos que surgen de estudios de caso sobre campos específicos de políticas y; 3. Las informaciones sobre las limitaciones y estado de goce efectivo de derechos que expresan las comunidades, pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas y personas en riesgo y situación de desplazamiento que reciben los Defensores Comunitarios y Asesores de Desplazamiento con ocasión de su trabajo de orientación y acompañamiento a la población desplazada. La superación del Estado de Cosas Inconstitucional –ECI- implica el desarrollo de un marco de políticas que incorpore los derechos reconocidos -en la especificidad de contenido que se fijan – en las leyes y jurisprudencia y una gestión pública eficaz, que al integrar las diversas ofertas de programas en hojas de rutas a fines a las particularidades de cada comunidad, creen las condiciones materiales y psicosociales para que esos derechos pasen de las normas y declaraciones oficiales a hechos concretos. Entre 2012 y 2014, pese a los importantes recursos financieros e institucionales desplegados por los Gobiernos nacional y territoriales, y como se corroborará en la presentación de cada uno de los estudios de políticas que se expondrán a continuación, la atención a las comunidades y personas en situación de desplazamiento no ha subsanado en el fondo las falencias que originaron el Estado de Cosas Inconstitucional –ECI-, lo cual no significa que no se hayan producido avances parciales en ciertos campos, pero son eso, avances sectorizados, adscritos a la gestión de una serie de proyectos, pero que no son base suficiente para dar por superado un problema estructural de protección y garantía de derechos como es el ECI. El balance de tres años de gestión de políticas de atención al desplazamiento, en el contexto de la aplicación de la Ley 1448 de 2011, se ha caracterizado por las siguientes continuidades y cambios: 8
Continuidades de la Ley 1448 de 2011 frente a la gestión bajo la Ley 387 de 1997 •
Fragmentación entre las políticas de prevención y protección, Atención
Humanitaria y Estabilización y Consolidación Socioeconómica. •
Los modelos de asistencia social, para atención a la pobreza monetaria, se
entronizan como el enfoque de las políticas de atención a población desplazada. Esto es particular visible en materia de Atención humanitaria y Estabilización socioeconómica en vivienda y estímulos al retorno –Programa Familias en su Tierra- FEST-. •
Baja gestión de políticas diferenciales –caso mujer en situación de
desplazamiento y procesos de restablecimiento de las comunidades étnicas-. Lo cual lleva a que el SNARIV no pase de la fase de diagnóstico, concertación y proyectos piloto, lo cual redunda en que la principal atención se centra en enfoques de asistencia y actividades puntuales asociadas a fallos judiciales (caso pueblo Jitnu en Arauca). •
Asignación de competencias a los Gobiernos territoriales pero sin asignación
de recursos nuevos, lo que lleva a que sólo los entes grandes cuenten con recursos para desarrollar las funciones que les asignan. Cambios. Nuevos hechos institucionales •
Con ocasión de las modificaciones en materia de inclusión en el registro, las
cifras oficiales de personas víctimas de desplazamiento están empezando a reflejar la magnitud del desplazamiento forzado en los últimos 30 años.
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En efecto, el antiguo Registro Único de Población Desplazada, siempre estuvo rezagado en la cifra de personas reconocidas como desplazadas, razón por la cual, hasta antes de la Ley 1448, el gobierno nacional reconoció un poco menos de un millón de personas como desplazados, mientras que Organizaciones No Gubernamentales
como
Consultoría
para
los
Derechos
Humanos
y
el
Desplazamiento –CODHES-, para la misma fecha estimaban en cerca de tres millones el número de desplazados. En este orden, por efecto del proceso ampliación del período de declaración hoy en día, el registro oficial tiende a reflejar en mejor medida la realidad del desplazamiento forzado. •
Por efecto de la ampliación de la oferta de subsidios monetarios
condicionados, se ha logrado una ampliación significativa de la cobertura en la entrega de la Atención Humanitaria, aunque como se verá en el capítulo de AH, más adelante, persisten barreras de acceso y han surgido nuevas, que limitan el potencial de esta política para restablecer derechos. •
Surge una corriente discursiva oficial que busca omitir la existencia de un
marco previo de derechos de la población desplazada –ahora hablemos de víctimas- y que se expresa en hechos institucionales como el Decreto 2569 de 2014, el cual abre la posibilidad de equiparar superación de la vulnerabilidad –de ingresos- con el referente de goce efectivo de derechos y de esta manera ir desmontando esta categoría de los informes y políticas de atención. Por ende, la vulnerabilidad de ingresos puede devenir en el camino expedito para la superación del ECI, generando una hoja de ruta para institucionalizar un menor umbral en los contenidos de las políticas de atención al desplazamiento, frente a lo dispone la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Ley 387 de 1997.
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En concordancia con lo anterior, el acceso a programas de subsidios condicionados se equipara a goce efectivo de derechos (caso vivienda de interés social entregada en el programa de las 100 mil viviendas gratis, AH, capacitación para generación de ingresos, entre otros). •
El restablecimiento no se asume como proceso social e integral con anclaje a
procesos de desarrollo territorial, como fija la Ley 387, sino que se orienta a la individualización de la atención, por lo que se centra en la gestión de carencias de personas y familias, lo que saca el análisis de la situación de goce efectivo de derechos del contexto de vulnerabilidad estructural de las zonas de reubicación o retorno. •
Con ocasión de los esfuerzos de la UARIV en fortalecimiento territorial se ha
logrado un impulso significativo para que los gobiernos territoriales diseñen Planes de Acción territorial y reporten la gestión que adelantan en las víctimas, lo cual ha contribuido a un grado de institucionalización de las políticas de atención a las víctimas en los gobiernos territorios, que la antigua Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional –Acción Social, en 7 años de gestión no había logrado.
•
Dispersión de fuentes de interlocución de la nación con los gobiernos
territoriales para la gestión de las políticas de atención, esto surge de las diversas iniciativas de fortalecimiento que despliegan las entidades nacionales, pero también, por el incremento del control financiero y de gestión de la nación sobre los gobiernos territoriales. •
Generalización de la competencia entre entes territoriales –lógica de cuasi
mercados2- como mecanismo para asignar los recursos nacionales de inversión. Lo 2
Albi, Emilio González-Páramo. José Manuel & López Casasnovas, Guillemo. “Gestión pública: fundamentos, técnicas y casos”. Ariel Economía. España. 1997.
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anterior está generando que se condicione el acceso a recursos a los gobiernos territoriales a los resultados de convocatorias, donde los entes compiten entre sí y en los que el 95% de los entes (que corresponde a las categorías 3 a 6) territoriales no cuentan con las capacidades para co-financiar iniciativas.
•
Explosión programática. Existe una dispersión de planes, programas,
proyectos, sin articulación y financiación. Los gobiernos municipales debieron diseñar entre 4 a 5 planes de atención a víctimas, a saber: Plan de desarrollo, Plan de Acción Territorial, Plan de contingencia, planes de retornos, planes de reparación –las rutas-). Lo anterior implica: - Que los municipios gastaron entre 12 a 24 meses en planeación de estas políticas, y solo han contado con entre 12 a 16 meses para la gestión de éstos, lo cual abre la puerta a indagar sobre los impactos de las políticas que se vienen adelantando. - Ante la ausencia de nuevos recursos –diferentes a los del Sistema General de participación- la mayor parte de la ejecución de esos planes depende de calificar en las convocatorias nacionales y la gestión de recursos que logre cada alcalde o gobernador. Dado este balance general, el presente documento está dividido en seis partes, que corresponden al análisis de una serie de campos de política que se considera, hoy en día los escenarios en los cuales se juega el restablecimiento de derechos de la población desplazada. En la primera parte se analiza la política de Atención Humanitaria para la población desplazada; en la segunda parte, se analiza las políticas de Estabilización y Consolidación Social y Económica en Vivienda; en la tercera parte se analiza las políticas en materia de Generación de ingreso; en la cuarta 12
parte
la situación del retorno; en la quinta parte se aborda el bloque de
políticas relacionadas con el restablecimiento de derechos de la mujer en situación de desplazamiento y; en la sexta parte, se adelanta una análisis de cómo ha evolucionado la cuestión territorial de la atención al desplazamiento forzado.
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BALANCE
DE
LAS
POLÍTICAS
DE
ATENCIÓN
HUMANITARIA
PARA
EL
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS
14
La Sentencia T-025 de 2004, consagró la entrega del componente de la ayuda humanitaria como parte del catálogo de derechos mínimos de la población desplazada, pues constituye una manifestación del derecho fundamental al mínimo vital. De esta forma, la Corte Constitucional ha indicado que el fin de la ayuda humanitaria es “mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública,” y “brindar aquellos mínimos necesarios para aplacar las necesidades más apremiantes de la población desplazada”.3 Así mismo, el alto tribunal constitucional ha sido enfático en declarar que la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran las víctimas de desplazamiento forzado, impone al Estado la obligación de brindarles un trato especial; por lo tanto, la ayuda humanitaria debe ser entregada oportunamente y de forma efectiva, sin someter a quienes la requieren a trámites dilatorios que hagan ineficaz su entrega. En cumplimiento de las funciones constitucionales y legales asignadas a la Defensoría del Pueblo, y de conformidad con los pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional sobre la temática en mención, la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada viene trabajando en el seguimiento, análisis y valoración de la respuesta institucional para la realización del derecho a solicitar y recibir atención humanitaria. Siendo así, en el presente aparte del informe se demostrará que pese a la gran importancia de la atención humanitaria, como una de las medidas relevantes en la política pública de atención a las víctimas de desplazamiento forzado, persisten las falencias en sus diferentes etapas. En la primera parte se hará referencia a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011 respecto a la atención humanitaria, a las órdenes del Auto 099 de 2013 y al 3
Corte Constitucional. Sentencia T 284 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).
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Informe del Gobierno Nacional de avance sobre el cumplimiento de la sentencia T – 025 de 2004, como panorama conceptual de las temáticas que serán abordadas a lo largo del presente capítulo. Posteriormente, en la segunda parte, se presentaran argumentos demostrativos de la persistencia de las falencias en la atención humanitaria, identificadas por la Corte Constitucional en el Auto 099 de 2013. En la tercera parte se realizará una breve presentación del Decreto 2569 de 2014 y las problemáticas que se podrían ocasionar por la implementación de sus disposiciones; para finalmente mencionar las conclusiones y recomendaciones de con el fin de lograr el goce efectivo del derecho a recibir atención humanitaria.
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1.
ANÁLISIS DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA
La Ley 1448 de 2011, dividió en tres fases el contenido del derecho a la Atención Humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado: Atención Humanitaria Inmediata, Atención Humanitaria de Emergencia y Atención Humanitaria de Transición4. En particular, la última etapa busca contribuir a sentar las bases para que las personas en situación de desplazamiento logren un nivel de auto sostenimiento y continúen con la ruta de estabilización social y económica. Sin embargo, pese a estas innovaciones que se han presentado,
“la Corte
Constitucional ha constatado un conjunto de falencias relativas al componente de ayuda humanitaria de la política pública de atención a la población desplazada por la violencia. Estas falencias se encuentran presentes desde el momento mismo en que la población desplazada trata de acceder a las autoridades responsables para solicitar la ayuda humanitaria y se manifiestan a 4
Ley 1448 de 2011 reconfiguró las políticas para el acceso al derecho a la atención humanitaria de emergencia. Esta norma en sus artículos 62, 63, 64 y 65 estableció tres fases o etapas para la atención humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado: (1) Atención Humanitaria Inmediata: En ésta etapa, la ayuda humanitaria es otorgada a aquellas personas que manifiestan haber sido desplazadas y que se encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria. Esta ayuda es proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora de la población en situación de desplazamiento. Se atenderá desde el momento en que se presenta la declaración, hasta el momento en el cual se realiza la inscripción en el Registro Único de Víctimas. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha manifestado que es la primera ayuda que se le brinda a quienes padecen el flagelo del desplazamiento forzado y teniendo en cuenta el estado de vulnerabilidad posterior al hecho victimizante, constituye uno de los derechos más importantes para proteger el mínimo vital y la dignidad humana, por lo tanto debe ser entregada de forma íntegra, oportuna y sin dilaciones. (2) Atención Humanitaria de Emergencia: Es la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las personas y hogares en situación de desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima. (3) Atención Humanitaria de Transición: Es la ayuda humanitaria que se entrega a la población en situación de desplazamiento incluida en el Registro Único de Víctimas que aún no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya situación, a la luz de la valoración hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no se presentan las características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de Emergencia. Parágrafo 1º. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá adelantar las acciones pertinentes para garantizar la alimentación de los hogares en situación de desplazamiento.
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través de sus distintas facetas, afectando su entrega efectiva, oportuna y completa en condiciones de igualdad para la población desplazada, al igual que su prórroga y su articulación con los componentes relativos a la estabilización socioeconómica.”5 De esta forma, en el Auto 099 de 2013, la Honorable Corte Constitucional, efectuó un análisis de la situación de la atención humanitaria, identifico la falencias y se pronunció sobre la respuesta del Gobierno Nacional a las mismas; finalmente impartió ordenes claras y específicas a diferentes entidades pertenecientes al SNARIV, con el fin que la población desplazada tenga un acceso efectivo, oportuno e integral, en términos de igualdad, a la ayuda humanitaria en los días y meses posteriores al desarraigo. En respuesta de las disposiciones legales y las órdenes de la Corte, el Gobierno Nacional profirió el Informe de avance sobre el cumplimiento de la sentencia T – 025 de 20046, en el cual se presentan argumentos en los que se afirma que por la aplicación de las disposiciones de la Ley 1448 de 2011 se han superado las falencias institucionales en capacidad institucional que originan el ECI, en particular, se resaltan disposiciones frente a la financiación, consolidación del Registro Único de Víctimas y los sistemas de información. En lo que se refiere directamente con el acceso al derecho a la “Atención Humanitaria” en el informe fueron expuestas la definición e implementación de los criterios de entrega, los logros y avances en la superación del estado de cosas inconstitucional. No obstante, se advierte que en lo relacionado con este derecho, el Gobierno Nacional se centró en la realización de un reporte de gestión, detallando las actividades que han sido desplegadas para superar las falencias en las etapas de 5
Corte Constitucional. Auto 099 de 2013 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). Gobierno de Colombia. Informe del Gobierno Nacional de avance sobre el cumplimiento de la sentencia T – 025 de 2004. Segundo Informe de acuerdo con el literal ii) de la orden primera del Auto del 11 de marzo de 2014. 6
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emergencia y transición de la atención humanitaria identificadas por la Corte Constitucional en el Auto 099 de 2013; obviando las problemáticas que no pudieron ser resueltas con las acciones desarrolladas, por ejemplo: los retos para su solución, el número de víctimas de desplazamiento forzado que aún no acceden a las medidas de atención y asistencia y principalmente, las estrategias para garantizar el goce efectivo del derecho a solicitar y recibir atención humanitaria de las 6.039.515 de víctimas de desplazamiento forzado7. Aunado a lo expuesto, genera aun mayor preocupación, que a pesar de las gestiones mencionadas en el Informe de avance sobre el cumplimiento de la sentencia T–025 de 2004, ésta Delegada, gracias a los reportes de las Defensorías Regionales, ha evidenciado la persistencia de las falencias identificadas por la Corte Constitucional.
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Red Nacional de Información, información con corte al 1 de febrero de 2015. Consultado el 2 de marzo de 2015. Disponible en http://rni.unidadvictimas.gov.co/v-reportes
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2. FALENCIAS EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA El análisis de la gestión de las nuevas políticas que se despliegan al amparo de la Ley 1448 de 2011 para la realización del derecho a la Atención Humanitaria, hacen visible la presencia de una serie de falencias del aparato institucional que llevan a limitar el goce efectivo de éste derecho. Una parte de esas falencias corresponde a problemas de gestión del marco dispuesto y otras a problemas de diseño del propio marco en sí, en este sentido, a continuación se enuncian las principales falencias que han sido identificadas en las labores de seguimiento de la Defensoría del Pueblo entre los años 2012 a 2014 frente a cada uno de los componentes en que se ha dividido la atención humanitaria. 2.1.
Falencias en la Atención Humanitaria Inmediata
Respecto a las falencias en la Atención Humanitaria Inmediata o de Urgencia es importante resaltar que pese a las reglamentaciones emitidas con posterioridad al Auto 099 de 2013, los municipios aún no cuentan con procedimientos expeditos y presupuestos para la entrega de esta ayuda, o los mismos son muy precarios. El caso de Bello Un ejemplo de la problemática es el caso de 9 núcleos familiares en situación de desplazamiento forzado, asentados en Bello (Antioquia), que vieron prolongada la urgencia de los días posteriores al desarraigo, debido a que la alcaldía, a pesar de las solicitudes efectuadas, omitió la entrega de la ayuda humanitaria inmediata. La continua vulneración de sus derechos, obligó a estas víctimas a acudir a la Defensoría del Pueblo–Regional Antioquia, desde donde se efectuaron requerimientos al ente territorial para el cumplimiento de sus funciones con la población desplazada. Posteriormente, el caso fue expuesto en el Comité de Justicia Transicional, comprometiéndose la Alcaldía de Bello a revisar la ruta de asignación de la atención humanitaria inmediata y a entregarla a las víctimas. Debido al incumplimiento de los compromisos, el 8 de agosto de 2014, el Defensor Delegado para los Derechos de la Población Desplazada remitió oficio a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas poniéndole en conocimiento la grave situación de las víctimas del delito de desplazamiento forzado, como consecuencia de las conductas omisivas de la Administración Municipal de Bello Antioquia.
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Asimismo, la Defensoría del Pueblo–Regional Antioquia radicó acción de tutela solicitando la protección de los derechos de éste grupo de personas, la cual fue fallada por el Juzgado Primero Penal Municipal de Bello ordenando a la entidad accionada a entregar las ayudas en el término de 48 horas posteriores a la notificación del fallo. Aunado a ello, fue radicada queja disciplinaria en contra de los funcionarios de la Alcaldía del citado municipio para evitar en el futuro actuaciones como las expuestas, que redundaron en la revictimización de personas desplazadas. Fuente: Defensoría del Pueblo Regional Antioquia. “Informe Defensor comunitario”. Medellín. Noviembre de 2014. El caso de Pereira La Alcaldía de Pereira cuenta con un solo albergue para garantizar el componente de alojamiento a la población en situación de desplazamiento, sumado a ello cada vez que el contrato finaliza se presentan moras en la renovación del mismo, ocasionando que a las víctimas de desarraigo no les sea garantizado el albergue temporal de la atención humanitaria inmediata. Igual acontece con el componente de alimentación. Fuente: Defensoría del Pueblo Regional Risaralda. “Informe Defensora comunitario”. Pereira. Enero de 2015. El caso de Tunja La Defensoría del Pueblo – Regional Boyacá, atendió el caso de una mujer cabeza de familia, víctima de desplazamiento forzado, que solicito la atención humanitaria inmediata, y en el Alcaldía de Tunja le fue entregado un documento autorizando la entrega de dos colchonetas usadas. El Defensor Regional realizó la correspondiente solicitud a la alcaldía para que cumplan con su obligación de atender a las víctimas de desarraigo, haciendo énfasis en que la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011, indican qué componentes deben ser entregados en esta etapa de la atención humanitaria. A la fecha, la persona en situación de desplazamiento no ha recibido la atención a que tiene derecho, evidenciándose de esta forma los problemas de acceso a las medidas de atención y asistencia. Fuente: Defensoría del Pueblo Regional Boyacá. “Informe Defensor comunitario”. Tunja. Enero de 2015.
Otra falencia de gestión es la descoordinación entre el nivel nacional y el territorial para la entrega de la atención humanitaria. Al respecto,
Mitú, es un
claro ejemplo de esta problemática. En este municipio, los entes territoriales del nivel municipal y departamental, no tenían claras sus obligaciones con la población en situación de desplazamiento y la aplicación de los principios de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia. Por tal motivo la Defensoría del Pueblo – Regional Vaupés ha realizado actividades destinadas a clarificar las responsabilidades de la Alcaldía y el Departamento con la víctimas de
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desplazamiento y a revisar los acuerdos en caso de la imposibilidad de cumplir las obligaciones por razones presupuestales. También se presenta excesiva centralización en el trámite de solicitudes de registro y de la entrega de la primera ayuda, aumentando el término de la etapa
inmediata, y consecuencialmente, la responsabilidad de los municipios
receptores de la población desarraigada; situación que se ve agravada cuando, pasados 3 meses, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV no ha efectuado la valoración y el ente territorial expulsa de los albergues temporales a personas en situación de desplazamiento para garantizar el alojamiento a otras. Casos como el planteado han sido identificados en los departamentos de Arauca, Cesar, Guainía, Norte de Santander, Risaralda, Vaupés. Sumado a lo expuesto, otra barrera originada en la gestión y que es pertinente recalcar es, que los puntos de atención son insuficientes, dificultando el acceso a la oferta estatal, por lo tanto, las víctimas de desplazamiento deben trasladarse a regiones que tengan presencia de la institucionalidad; lo anterior es una
problemática
que
padecen
las
personas
desplazadas
ubicadas
en
departamentos como Norte de Santander, Guainía y Vaupés8. La falencia mencionada se agrava debido a la alta rotación de los funcionarios encargados de la atención a la población desplazada, principalmente en cabeza de los enlaces municipales9, así como la contratación de personas con poca experiencia en el tema10 y la orientación deficiente tanto en los puntos de atención como por los enlaces municipales, el cual no es acorde con la
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Defensoría del Pueblo. Informes de los Defensores Regionales, Defensores Comunitarios y Asesores de Desplazamiento. 9 Información obtenida de la reunión de la Comisión Nacional de Seguimiento a las Políticas Públicas en Justicia Transicional, llevada a cabo el 26 y 27 de noviembre de 2014. 10 Ibídem.
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protección constitucional, obligando a las víctimas a incurrir en el denominado peregrinaje institucional, para lograr una asesoría clara e integral. Siendo así, es incuestionable el continuo aumento de la tramitología que debe llevar a cabo la población desplazada para acceder a las medidas de atención y asistencia, la falta de aplicación de los principios de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia en la articulación de los entes municipales, departamentales y nacionales para la atención de las víctimas de desarraigo, la excesiva centralización de los trámites en el nivel nacional, insuficiencia de puntos de atención y las falencias en la orientación que se brinda a los desplazados en los mismos o por parte de los enlaces de víctimas. Elementos todos estos de tipo gestiológico, que devienen en nuevas barreras para el goce del derecho a la ayuda humanitaria inmediata. 2.2.
Falencias en la Atención Humanitaria de Emergencia
Con ocasión de las misiones humanitarias que desarrollan los equipos de las Defensorías Regionales del Pueblo11, se pudo constatar que a las mujeres víctimas de desplazamiento forzado por el conflicto armado, no les han reconocido la prórroga automática de la ayuda humanitaria, y más preocupante aún, resulta el hecho que según lo manifestado por ellas, en su mayoría reciben tan sólo una ayuda al año, contrariando la ley y las órdenes del Auto 092 de 2008. Adicionalmente, se ha tenido conocimiento que a las mujeres se les solicita la inscripción en una lista para la realización del Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas –Plan de Atención, Asistencia y reparación Integral a las Víctimas- PAARI- con el fin de pasarlas a la fase de reparación; situación que han generado pánico porque al recibir esa suma de dinero les dejan 11
Información obtenida de las misiones humanitarias realizadas por la funcionaria de la Delegada para los Derechos de la Población Desplazada encargada del seguimiento al Auto 092 de 2008.
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de cancelar la ayuda humanitaria. Casos como los expuestos se han presentado en los departamentos de Bolívar, Casanare, Guajira, Guaviare, Norte de Santander, Putumayo y Santander12. Por otro lado, tal y como fue expuesto por la Corte Constitucional en el Auto 099 de 2013, persiste que las personas en situación de desplazamiento se ven forzadas a realizar todo tipo de actuaciones
-tramitología- (formulación de
peticiones verbales, interposición de derechos de petición, acciones de tutela, incidentes de desacato) para solicitar la protección de sus derechos; problemática que de conformidad con los informes de los Defensores Comunitarios persiste. Una muestra de lo anterior, incorporado en el Vigésimo Primer Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República, es el hecho del mayor número de derechos de petición tramitados por la entidad, se interpusieron por la garantía del derecho a recibir atención humanitaria. En similar sentido, los equipos de atención especializada (Defensores comunitarios y Asesores de desplazamiento) recibieron 974 peticiones y quejas generalmente por ayuda humanitaria13. En el trascurso del año 2014, no se evidencio un cambio favorable de la situación, por el contrario según información de las Defensorías Regionales, la mayoría de las gestiones efectuadas por las personas desplazadas se relacionan con la atención humanitaria. Se institucionalizó el peregrinaje por las entidades del SNARIV como práctica administrativa para lograr la protección de los derechos de la población en 12
Ibídem. Defensoría del Pueblo. Vigésimo primer Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República de Colombia. Segunda Parte. Bogotá D. C. Defensoría del Pueblo, enero-diciembre 2013. 13
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situación de desplazamiento, y vulnerando al derecho a la igualdad, debido a que las víctimas que no se someten a la tramitología no reciben la misma atención que quienes sí lo hacen. El caso de Cali Como consecuencia de las afectaciones ocasionadas por el conflicto armado al Pueblo Embera Katio de Pueblo Rico – Risaralda, el 12 de julio de 2012 llegó a Cali un primer grupo de 35 indígenas miembros de esa comunidad, quienes luego de recibir una primera atención, fueron retornados a sus territorios sin condiciones adecuadas el 27 de julio de 2012. En mayo de 2013, debido al incumplimiento de los compromisos acordados en el proceso de retorno y el temor permanente por la presencia de actores armados en sus territorios ancestrales, se desplazaron nuevamente 218 indígenas dentro de los cuales algunos se encuentran en la etapa de valoración de la declaración, otros fueron incluidos en el RUV y a otros les fue negada la inclusión. Debido a la falta de atención de este segundo desplazamiento, en la reunión del Subcomité de Prevención y Protección llevada a cabo en enero de 2014, la Defensoría del Pueblo – Regional Valle del Cauca solicitó enfáticamente la atención de los miembros de la comunidad Embera Katio que se encuentran en Cali, ante lo cual la Alcaldía argumentó que ya no era de su competencia porque ya habían pasado más de 3 meses desde su desplazamiento. La UARIV a su vez expuso que era competencia del municipio. El 30 de enero de 2014, la Defensoría Regional realizó una visita de verificación al lugar donde habitan los indígenas en la ciudad de Cali, encontrando que están alojados en sólo cuatro casas, las cuales están ubicadas en el Barrio El Calvario, zona que se caracteriza por altos niveles de inseguridad, consumo y tráfico de estupefacientes, prostitución, etc. En la primera los indígenas ocupan 15 cuartos de 3 metros de ancho por 3 metros de largo aproximadamente. En un cuarto en promedio habitan 10 personas de diferentes familias. En la segunda casa, la comunidad se encuentra en 5 cuartos y en cada uno duermen más o menos 10 personas. En la tercera casa, los indígenas ocupan solo 2 habitaciones que albergan 15 personas. Y en la cuarta casa, 10 miembros en la comunidad Embera se alojan 10 personas. Es importante resaltar que las habitaciones y los baños son insuficientes, y algunas familias duermen con animales (perros y pollos). Las instalaciones no cuentan con cocina, por lo tanto se ven obligados a cocinar en las habitaciones, no tienen un lugar adecuado para el manejo de los alimentos. Los niños presentaban episodios de diarrea y gripa, a uno le fue diagnosticada tuberculosis y hay varios casos de desnutrición de niños menores de 6 años. Aunado a lo expuesto, al no tener un ingreso económico, recurren a la mendicidad, principalmente porque la atención humanitaria no les alcanza para su supervivencia y no se tiene en cuenta el enfoque diferencial. Los argumentos mencionados llevaron a la Defensoría del Pueblo – Regional valle del cauca a la interposición de una acción de tutela contra el municipio de Cali, la UARIV y la Gobernación del Valle, solicitando la entrega de la atención humanitaria. El 17 de febrero de 2014 fue fallada a favor de los intereses de la comunidad indígena, ordenando al Municipio la realización del censo y a la Unidad de Víctimas realizar la inclusión en el registro y entregar las ayudas humanitarias.
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No obstante, los miembros de la comunidad Embera Katio que se encuentran en la ciudad de Cali, continúan en una situación humanitaria delicada, principalmente porque siguen viviendo en el barrio El Calvario y en condiciones de hacinamiento e inseguridad. Además se han presentado problemas entre los miembros de la comunidad indígena y los demás habitantes del lugar. El 13 de enero de 2015 en reunión de la mesa técnica surgió la propuesta dela “relocalización temporal”, mientras se ejecuta el proceso de retorno. La comunidad no aceptó la relocalización en la zona urbana de Pueblo Rico, por lo tanto, se está en espera de los comentarios del Gobernador Indígena sobre la posible relocalización en el Resguardo Indígena. El 24 de enero de 2015 murió una niña de 4 meses de edad, y de conformidad con lo manifestado por los padres, no presentó síntomas de enfermedad. Hasta el momento no hay claridad sobre lo acontecido, pero se advierte que las condiciones de salubridad de la casa donde habitan son precarias e inadecuadas. Fuente: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca. “Informe Defensor comunitario”. Cali. Enero de 2015.
De
igual
manera,
persisten
los
casos
de
falta
de
notificación
del
reconocimiento de la ayuda, ocasionando que las personas en situación de desplazamiento al no acudir al Banco Agrario a reclamar los recursos, deban realizar nuevamente los trámites para acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria, toda vez que las sumas de dinero son reintegradas a la cuentas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y posteriormente reprogramas para atender otras solicitudes de ayuda. Esta situación se ha presentado en diferentes regiones del país, por ejemplo, en la Vereda Puerto Jordán (Arauca), en la vereda Panamá (Arauca) en Carurú (Vaupés), en Norte de Santander y Guainía. Ahora bien, una falencia que merece especial atención es la falta de integralidad de la atención humanitaria, es decir, que las autoridades al momento de asignar los recursos de la atención humanitaria no tienen en cuenta las variaciones en el costo de vida en cada región, y por lo tanto, la ayuda no se adecua con las necesidades reales de la población desarraigada, no responde a la composición del núcleo familiar (número de miembros), y no se realiza la priorización de las madres cabeza de familia, a los núcleos familiares compuestos por personas discapacitadas o por mayores adultos. Tampoco se tiene en cuenta las exclusivas necesidades de las mujeres, de las comunidades indígenas o de las 26
afrodescendientes, exponiendo a estas víctimas que gozan de especial protección, a largas esperas para garantizar su supervivencia. Otra falencia de la Atención Humanitaria de Emergencia y que incluso se presenta en la etapa de transición, es la entrega inoportuna de la ayuda causando que la población desplazada, en el mejor de los casos, reciba tan sólo dos ayudas humanitarias al año y en la mayoría de ellos, solo una ayuda 14; a pesar de tener derecho a solicitar la prórroga de la misma cada 3 mes, una vez efectuado el requerimiento deben esperar por lo menos 5 meses hasta que llegue su turno. Esta circunstancia, sumada a la mora del sistema de turnos, redunda en el desconocimiento de los múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con la situación que padecen los desplazados. Casos como el mencionado se han presentado con los víctimas de desplazamiento desplazados que se encuentran en la cuenca del Río Cacarica en el Departamento de Chocó. De igual forma en Caldas, Bogotá D. C., Magdalena medio, Valle del Cauca, Putumayo, Caquetá y Vichada. Aunado a ello, se encuentra lo expuesto por las mujeres desplazadas que residen en los departamentos de Bolívar, Casanare, Guajira, Guaviare, Norte de Santander, Putumayo y Santander, quienes afirman que en su mayoría sólo reciben una ayuda al año. Los argumentos expuestos permiten concluir que las medidas y gestión de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas no ha sido eficaz para cumplir la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a la prórroga automática de la atención humanitaria para las mujeres víctimas de desplazamiento forzado, la falta de notificación del reconocimiento de la ayuda 14
Información obtenida de las misiones humanitarias realizadas por la funcionaria de la Delegada para los Derechos de la Población Desplazada encargada del seguimiento al Auto 092 de 2008.
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y las falencias en el asesoramiento sobre los efectos del PAARI y las pretensiones de encadenar el derecho a la reparación con el derecho a solicitar y recibir atención humanitaria. Además es acertado deducir que al igual a lo acontecido en la etapa atención humanitaria inmediata, en la fase de emergencia la población desarraigada se ve en la obligación de interponer innumerables requerimientos judiciales para lograr la protección de su derecho al mínimo vital, el cual de todas maneras es vulnerado por la falta de integralidad de la atención, porque la misma no cumple con el criterio realidad o es entregada de manera inoportuna. 2.3.
Falencias en la Atención Humanitaria de Transición
La mayor barrera de acceso que padecen las víctimas de desplazamiento forzado en la fase de transición se debe a lo preceptuado por el parágrafo primero del artículo 65 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece la responsabilidad compartida entre la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF- para la entrega de la ayuda humanitaria. Así las cosas, se duplican los trámites que deben ser realizados toda vez que las personas se ven obligadas no sólo a efectuar requerimientos a la Unidad de Víctimas, sino también al ICBF y a exponerse a las moras de cada una de las entidades. Respecto a la falta de articulación de la ayuda humanitaria con otros programas dirigidos a la estabilización social y económica, es importante resaltar que, más allá de las instrumentos de diagnóstico y protocolos que buscan agregas ofertas, en la gestión en si no existe una ruta clara y completamente establecida que permita a las víctimas de desplazamiento forzado realizar el tránsito de la atención humanitaria a los programas de estabilización socioeconómica.
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Por el contrario, se vislumbran diferentes programas que no se encuentran articulados y tan sólo ocasionan el aumento de las gestiones que deben realizar para lograr el acceso a los proyectos de generación de ingresos o de educación, máxime cuando la UARIV y el ICBF suspenden la entrega de la ayuda humanitaria en sus componentes de alojamiento y alimentación, y de esta forma, permanecen en una constante situación de situación de vulnerabilidad y urgencia derivada del desplazamiento.
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3. ANÁLISIS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES CON OCASIÓN DEL DECRETO 2569 DE 2014 Esbozado el marco conceptual y mencionadas las falencias en la atención humanitaria, identificadas por la Corte Constitucional, y que persisten según los argumentos expuestos, a continuación se realizará una breve descripción del Decreto 2569 de 2014, el cual se presenta como la vía que llevará a la superación de la vulnerabilidad, para posteriormente hacer referencia a consideraciones sobre a la normatividad citada. 3.1.
Análisis del Decreto 2569 de 2014
El 12 de diciembre de 2014, fue proferido por el Gobierno Nacional el Decreto 2569, mediante el cual se establecen los criterios y procedimientos para la entrega de la atención humanitaria de emergencia y transición a las víctimas de desplazamiento forzado con base en la evaluación de los componentes de la subsistencia mínima. Igualmente, ésta norma fija los criterios técnicos para evaluar la superación de la situación de vulnerabilidad derivada del hecho victimizante desplazamiento forzado, dentro de un proceso de retorno, permaneciendo en el lugar de recepción o reubicándose en un lugar distinto. Mediante sus disposiciones se reglamentan los artículos 182 de la Ley 1450 de 2011, 62, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1448 de 2011, se modifican los artículos 81 y 83 del Decreto 4800 de 2011 y se deroga el inciso 2º del artículo 112 del Decreto 4800 de 2011. Así las cosas, se reconoce los esfuerzos del Gobierno Nacional por superar las fallas identificadas en las etapas de emergencia y transición de la atención humanitaria; sin embargo, es pertinente manifestar la discrepancia con 30
disposiciones contenidas en el decreto mencionado, pues si bien, tiene una serie de finalidades necesarias (caracterizar la situación real de cada hogar víctima de desplazamiento forzado y acompañarlos en el acceso a las medidas de emergencia y transición, la superación de la situación de vulnerabilidad y la reparación integral), las
directivas que fija tienen el riesgo de no permitir
superar las falencias y barreras de acceso al derecho a recibir atención humanitaria, como se expondrá a continuación. 3.2.
Implicaciones del Decreto 2569 de 2014 para el goce efectivo del
derecho a la atención humanitaria de la población desplazada Teniendo en cuenta que el mencionado decreto, apenas está iniciando su proceso de implementación, y por lo tanto no es posible aún establecer las implicaciones de esta norma, en términos de si facilita o no el acceso al derecho a la atención humanitaria, de la revisión de los lineamientos de política que éstos contienen, se puede inferir: 1.
Dentro de la definición de la personas en situación de desplazamiento que
tienen derecho a recibir la atención humanitaria de emergencia no fueron incluidos los núcleos familiares que no efectúen la declaración dentro del año siguiente al desplazamiento por temor o miedo, y que si bien no se encuentran a situación de extrema urgencia y vulnerabilidad, podrían presentan carencias graves en alojamiento y alimentación que los hace beneficiarios de los componentes de la misma (Artículo 8). 2.
Falta de claridad respecto a la definición de las carencias, pues soluciones
temporales a los problemas de alimentación y vivienda, no pueden ser índices para determinar que en un determinado caso no son necesarias las medidas de atención y asistencia. Piénsese por ejemplo, en los hogares que reciben ayuda temporal de familiares y amigos, sin que ello signifique que superaron su
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condición de vulnerabilidad, pues al contrario, necesitan de las medidas de atención y asistencia para lograr su autosostenimiento (artículo 13). 3.
Se vislumbra un avance al estipular la entrega del componente de
vestuario, sin embargo, es otorgada por una única vez y se les niega este derecho a quienes no declaran dentro del término por temor o miedo. Igual acontece con los porcentajes adicionales correspondiente a gastos básicos en materia de educación y gastos de salud para hogares conformados por niñas, niños y adolescentes (artículos 8 y 20). 4.
Existen incongruencias entre el artículo 12, el artículo 13 y el parágrafo 3
del artículo 20, toda vez que en la definición del concepto hogar y en la identificación de la carencias, se tienen en cuenta a todos los miembros del mismo, siendo indispensable que al menos uno de ellos esté incluido, y por el contrario el artículo 20 dispone que la tasación y entrega de la atención humanitaria sólo aplica a las personas desplazadas incluidas en el RUV, es decir, se excluye a los miembros del hogar no incluidos en el registro. 5.
El inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 14, impone a los hogares cuyo
desplazamiento forzado haya ocurrido hace más de 1 año, la obligación de facilitar a la UARIV la información que permita identificar las carencias en los componentes de alojamiento temporal y alimentación, pero no se establece la forma en que se debe cumplir esa obligación; por lo tanto a la población en situación de desplazamiento se le incrementarían los trámites para acceder a las medidas de atención y asistencia. 6.
Se considera problemático el hecho de haber incluido como uno de los
criterios para definir los montos de la atención humanitaria, la existencia en el hogar de capacidades para generar ingresos; la cual además, fue contemplada como una de las causales para suspenderla y como uno de los objetivos de la 32
identificación de las carencias en los componentes de alojamiento y alimentación. La razón del desacuerdo radica en que núcleos familiares compuestos por personas con capacidades de trabajar, no serán beneficiarios de la atención humanitaria a pesar de no contar con fuentes de ingresos para garantizar su supervivencia (artículos 14, 19 y 21). 7.
Se aumenta la responsabilidad de los entes municipales, vinculándolos en
la valoración de la superación de la condición de vulnerabilidad, pero no se han tomado las medidas necesarias para fortalecerlos en el cumplimiento de esta nueva función y no se especifica la forma de desarrollarla. Aunado a ello, no se contempla la problemática que trae consigo, principalmente cuando el país se encuentra ad portas de un nuevo proceso electoral (artículos 22 y 25)
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CONCLUSIONES Siguiendo los argumentos esbozados, se concluye: 1. Pese a los múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional en pro de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado y los esfuerzos del Gobierno Nacional y la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas,
persisten
las
falencias
en
la
atención
humanitaria
y
como
consecuencia, la población desarraigada continúa en situación de vulnerabilidad derivada del hecho victimizante. 2. El análisis del Decreto 2569 de 2014 permite establecer que sus preceptos no contemplan medidas que redunden en la superación de las falencias y barreras de acceso a la atención humanitaria, por el contrario, es evidente la falta de precisión de algunas disposiciones, lo cual podría redundar en la revictimización de quienes gozan de especial protección constitucional por haber sufrido el flagelo del desplazamiento. 3. Por lo tanto, está acorde con las situaciones fácticas identificadas manifestar que después de más de 10 años de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, no se ha logrado garantizar a las 6.039.515 de personas desplazadas15 el goce efectivos de sus derechos, principalmente el derecho a solicitar y recibir atención humanitaria.
15
Red Nacional de Información. Dato consolidado con corte al 1 de febrero de 2015. Op cit.
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RECOMENDACIONES Dado que la Atención Humanitaria de Emergencia fue dividida en tres subcampos de política, no es factible emitir una recomendación general, por ende y con el fin de contribuir a subsanar las falencias específicas que cada uno presenta, a continuación se enuncian una serie de recomendaciones por cada etapa en que ha sido dividida. En Atención Humanitaria Inmediata 1. Realizar asesorías, por parte de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-, a los entes municipales y departamentales, respecto a la forma en que se deben efectuar los convenios para recibir acompañamiento del departamento o de las entidades del nivel nacional para la atención de la población
desplazada,
en
el
marco
del
principio
de
subsidiariedad,
complementariedad y concurrencia. 2. Adelantar procesos de capacitación por la UARIV dirigidas a las Alcaldías sobre implementación de las rutas para la entrega eficaz y eficiente de los componentes de la atención humanitaria inmediata. 3. Ejecutar una estrategia de gestión en la UARIV que agilice la valoración de la declaración y la entrega de la primera ayuda, con lo cual se agiliza el inicio del proceso de restablecimiento de derechos. 4. Aumentar los puntos de atención en cabeza de la UARIV y los entes municipales, de manera que se facilite el acceso a información y activación de las rutas de atención para las víctimas de desplazamiento forzado. 5. Desarrollar una estrategia, por parte de los entes municipales y la UARIV, que evite o mitigue la rotación de los funcionarios responsables de la atención a la 35
población en situación de desplazamiento así como la contratación de personal con poca experiencia relacionada. 6. Adoptar una política de periódicas y constantes capacitaciones por parte de la UARIV hacia los enlaces municipales de víctimas, de manera que se avance en una orientación integral a las víctimas de desplazamiento forzado. Atención Humanitaria de Emergencia 1. Desarrollar una estrategia para la entrega automática de la prórroga de la atención humanitaria de emergencia a las mujeres víctimas de desplazamiento forzado, de conformidad con el Auto 092 de 2008 y la jurisprudencia constitucional. Responsabilidad que se encuentra en cabeza de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. 2. Incrementar las capacitaciones por parte de la UARIV a las mujeres en situación de desplazamiento respecto a los efectos del El Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas –PAARI- y la relación del derecho a solicitar y recibir atención humanitaria con el derecho a la reparación 3. Implementar una estrategia, a cargo de la UARIV, que busque resolver las falencias del sistema de turnos y evitar la mora en la entrega de la atención humanitaria. De esa manera, además se prevendría el peregrinaje institucional y la institucionalización de la interposición de requerimientos y peticiones judiciales como la ruta normal para lograr la protección de los derechos de las víctimas de desarraigo. 4. Replantear los procedimientos que la UARIV está implementando para notificar a la población en situación de desplazamiento acerca del reconocimiento de la atención humanitaria, toda vez aún se presentan casos de falta de notificación.
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Atención Humanitaria de Transición 1. Exhortar al Congreso de la República que efectúe una revisión de la viabilidad de establecer la responsabilidad compartida entre la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UAIRV- y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF- para la entrega de la atención humanitaria en la etapa de transición. En caso de considerarlo necesario, efectuar la reforma del aparte de la Ley 1448 de 2011, toda vez que tal y como fue expuesto, anteriormente, la disposición dificulta el acceso de la población en situación de desplazamiento a los componentes de la atención humanitaria de esta última fase. 2. Diseñar e implementar, por parte de la UARIV, DPS, DNP, ICBF, Banco Agrario, SENA, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Trabajo, Vivienda, Ciudad y Territorio y Comercio, Industria y Turismo, de una hoja de ruta unificada que permitan el tránsito de las víctimas de desplazamiento forzado de las medidas de atención humanitaria a los programas de estabilización social y económica. 3. Abrir espacios de análisis exhaustivo y minucioso, a cargo de la UARIV, sobre los contenidos del Decreto 2569 de 2014, de manera que pueda hacerse visible las consecuencias derivadas de su aplicación, para de esta forma, construir consensos que faciliten adelantar ajustes a las disposiciones problemáticas de esta norma y lograr la entrega de la atención humanitaria de conformidad con las necesidades reales del núcleo familiar, la articulación de la atención humanitaria con los programas de estabilización social y económica de las víctimas de desplazamiento forzado, y en consecuencia, se allane la superación de la condición de vulnerabilidad derivada del hecho victimizante y el goce efectivo de sus derechos, evitando que por la imprecisión, incongruencia o generalidad de sus disposiciones de este decreto, sean interpretadas en contra de los derechos de la población desplazada.
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DINÁMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO A LA VIVIENDA DE LAS FAMILIAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
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El Gobierno Nacional viene generando desde 2009,
diferentes normas y
decretos16 e implementado de planes y programas, para garantizar el acceso al restablecimiento del derecho a la vivienda de la población desplazada mediante el subsidio de vivienda urbana y rural17, que funge como el instrumento privilegiado a partir del cual, la población desplazada realizaría este derecho. No obstante lo anterior, y pese a la implementación de los programas en el marco de la política pública de vivienda de población desplazada 18, en el año 2009, a través del Auto 008, la Corte Constitucional, además de declarar la persistencia del Estado de Cosas Inconstitucional para la Población Desplazada, en materia de vivienda, establecía que: “La política de vivienda actual constituye un mecanismo ineficiente en términos de la adecuada destinación de recursos para la ayuda de la población desplazada, y al mismo tiempo, inidóneo para la protección del goce efectivo de los derechos de dichas víctimas de la violencia”. Dando alcance a estas consideraciones, la Corte Constitucional emite la orden de reformular la política de vivienda para la población desplazada. Al respecto, el Gobierno nacional, en los diferentes informes de respuesta a la Corte, en seguimiento a las órdenes de la Sentencia T-025 de 2004, a través de 16
Leyes 3 de 1991, 387 de 1997 y 388 de 1997, 546 de 1999 y 1151 de 2007; Decretos 2569 de 2000, 951 de 2001, 555 de 2003, 2675 de 2005, 250 de 2005, 2190 de 2009, 4911 de 2009, 4729 de 2010 y 1160 de 2010. 17 La ley 3 de 1991 y su decreto reglamentario 599 del mismo año, crearon el sistema nacional de vivienda y regularon el subsidio familiar de vivienda. Los decretos 706 de 1995 y 2620 de 2000, se refieren a la manera de facilitar la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda. El decreto 951 de 2001 estableció el subsidio de vivienda para la población desplazada e incluye la reubicación “en municipios distintos al de origen del desplazamiento cuando no sea posible su retorno”. 18 EL diseño e implementación de la política está en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio en cuando a Vivienda Urbana, siendo el operador de la Misma el Fondo Nacional de Vivienda, y el Ministerio de Agricultura, con el Banco Agrario como operador de la política de vivienda rural.
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la emisión de diferentes instrumentos legales, descritos por la Defensoría del Pueblo19, ha fijado como curso para la reformulación de la política de vivienda para la población desplazada el “paso de la demanda a la oferta”, materializado a partir de los proyectos de promoción de oferta y demanda. Aunque este programa en principio, garantizaría el acceso a una solución de vivienda a la población desplazada, que no había podido realizar su derecho a partir de los recursos del subsidio familiar de vivienda urbana (SFV), tal como lo ha mencionado la Defensoría del Pueblo en los informes anteriores, y como se enuncia más adelante en este documento, el desarrollo de estos proyectos, dado el bajo nivel de implementación de los mismos, y los incumplimientos de los constructores, han generado que la población desplazada, que se encuentra inscrita en estos proyectos, no acceda a la solución de vivienda. De acuerdo con lo anterior, pese a la implementación de los decretos, resoluciones, planes y programas propuestos por el gobierno nacional, se hace evidente de acuerdo con la situación de las comunidades desplazadas que persiste una distancia entre las formulaciones y contenidos de política pública planteadas y el goce efectivo de los derechos a la vivienda en los contextos urbano y rural. Razón por la que la Corte Constitucional en el marco del seguimiento al ECI, emite en el año 2010, los Autos 383 y 385, los cuales tienen como propósito fundamental conocer la posición del gobierno actual sobre las propuestas, enfoques y diagnósticos presentados anteriormente y como las propuestas legislativas afectarán la atención de la Población Desplazada. Dada la ineficacia de la respuesta del gobierno en la atención integral a la Población Desplazada “PD, en el marco de las órdenes de los autos 116, 008 de 2009, 383 y 385 de 19
Informe de la Defensoría del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generación de ingresos de la población desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la Corte Constitucional
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2010, entre otros, la Corte Constitucional establece a partir del auto 219 de 2011, la persistencia del ECI para la población desplazada”20. En
materia
de
vivienda
para
la
población
desplazada,
en
el
citado
pronunciamiento judicial, la Corte encuentra, “que si bien se verifican algunos cambios en los planteamientos de la política, no es posible observar una reformulación de la misma, del mismo modo, encuentra que los plazos propuestos para esta tarea han sido incumplidos, y además, que más que un replanteamiento integral, la política plasmada en las leyes y más normas vigentes, siguen sin responder a las necesidades de la población desplazada, como lo demuestran los mecanismos de facilitación de la vivienda, ya que el gobierno insiste en el subsidio de vivienda como el vehículo legal más adecuado para entregarle recursos del Estado, a la población más vulnerable y se limita a hacer algunos ajustes orientados a flexibilizar los requisitos tradicionales y generar nuevos mecanismos, pero bajo la misma orientación, y en consecuencia ordena a la Ministra de Vivienda, Ciudad y territorio la presentación de un informe que dé cuenta de las actividades, previstas para llenar los vacíos previstos y señalados en la T -025 de 004 y auto 008 de 2009.”21 De acuerdo con lo anterior, se reitera que “aunque se están haciendo reflexiones y propuestas de política pública para darle curso a su reformulación, la Defensoría del Pueblo, ha encontrado que las respuestas a la fecha, han girado en torno a medidas de ingeniería financiera (flexibilización de la oferta de vivienda, creación de estímulos para que se genere la oferta de tierra urbanizable por parte de los entes territoriales), con lo que se está dejando de lado la argumentación acerca de: i) Las estrategias concretas diseñadas para el cierre financiero, ii) La oferta disponible de vivienda nueva (proyectos de interés social prioritario), iii) La información sobre vivienda usada que sea de 20 21
Ibídem Ibídem
41
público conocimiento por parte de la población desplazada, y iv) Sobre el contenido del derecho perse, ya que no se está teniendo en cuenta la calidad de la vivienda y sus condiciones”. Recientemente, el Gobierno Nacional, en cabeza del antiguo Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada -SNAIPD ahora Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – SNARIV, viene desde 201122 informando sobre una serie de programas y proyectos en materia de vivienda urbana y rural para las familias desplazadas23. Una parte de esas políticas se desprenden del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, así como de la Ley 1537 de 2012. Ahora bien, debe hacerse la salvedad que estas iniciativas son programas diseñados para la población vulnerable (en el caso de la Ley 1537 de 2012) a los que se les asigna un número de cupos para familias víctimas de desplazamiento. Esto lleva no sólo a que el alcance de estas iniciativas sea limitado en su cobertura, sino que además la oferta disponible, no contempla la especificidad de las afectaciones del desplazamiento forzado en el derecho a la vivienda, tal como lo había requerido la Corte en el auto 219 de 2011. Por otra parte, al no ser parte de una política específica para las familias víctimas de desplazamiento, la implementación de la misma ha generado nuevas barreras (criterios de acceso) que al ser de tipo “legal”24, no permiten por tanto su flexibilización para que se ajuste a sus particularidades. 22
Los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Agricultura, presentaron el 8 de noviembre del año 2011 a la Corte Constitucional un informe conjunto de respuesta a la orden 8 del Auto 219 de 2011. 23 Sistema Nacional de Atención integral a la Población desplazada por la Violencia. “Informe del Gobierno Nacional en respuesta a la orden 8 del Auto 219 de 2011”. Bogotá. 8 de noviembre de 2011. 24 En reunión promovida por la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada, realizada el 23 de mayo de 2014, en las que fueron convocadas las entidades del SNARIV a cargo de la política de vivienda urbana y rural de la población desplazada: Unidad de
42
Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda, Ciudad y Territorio han establecido la ineficacia e ineficiencia para garantizar el acceso al derecho a la vivienda para las familias víctimas de desplazamiento a partir del modelo de Subsidios Familiares de Vivienda – SFV- y mencionan, en su reciente informe del mes de abril de 2014, que realizarán el ajuste de sus programas para responder a las objeciones y falencias identificadas a lo largo del proceso de la Sentencia T025 de 200425. Entre las acciones de ajuste se mencionan: a) “Proyectos de vivienda urbana para población desplazada; b) Proyectos de vivienda rural para población desplazada; c) Instrumentos de coordinación entre la nación y las entidades territoriales; d) Vinculación a Macroproyectos de Interés Social Nacional; e) Vinculación de la población desplazada a la estrategia Unidos y; f) Las formas de financiación”. No obstante los avances que reporta el SNARIV en sus informes recientes a la Corte Constitucional en seguimiento a la Sentencia T-025 de 200426, aun no es visible cuál ha sido el impacto de los programas dispuestos para el goce efectivo del derecho a la vivienda de la población en situación de desplazamiento. De acuerdo con lo anterior, a continuación, la Defensoría del Pueblo, describe a la Honorable Corte Constitucional, la situación actual de la población desplazada en relación con el ejercicio del derecho a la vivienda en los ámbitos urbano y rural.
Víctimas, Fondo Nacional de Vivienda, Banco Agrario, DPS, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –ANSPE- y la Unión Temporal de Cajas de Compensación, se hizo visible que las disposiciones legales recientes impiden flexibilizar los requisitos que se están exigiendo actualmente para el acceso a la vivienda Urbana y Rural de la Población Desplazada. 25 Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-. Seguimiento a la Sentencia T–025 de 2004. Respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014. Bogotá. Abril de 2014. 26 UARIV. Seguimiento a la Sentencia T–025 de 2004. Respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014. Op cit. Página 197.
43
1. FALENCIAS DE LAS POLÍTICAS PARA EL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO A LA VIVIENDA URBANA PARA LAS FAMILIAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO El seguimiento al cumplimiento a las órdenes de los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011, permite establecer las siguientes falencias en el diseño y la gestión de los programas y oferta en materia de vivienda para la población desplazada, que devienen en barreras de acceso al derecho a la vivienda digna para las familias desplazadas: 1.1.
Falencias sobre el Subsidio Familiar de Vivienda Urbana asignados a la
población desplazada desde la convocatoria de 2004-2007 Las principales quejas de la población desplazada y las comunidades retornadas o reubicadas, son: a. Los costos de las viviendas nuevas y usadas son muy altos en relación con el valor de las cartas de asignación y aunque algunas de ellas han actualizado su monto, por virtud del Decreto 4911 de 2009, o del Decreto 156 de 2013 27, no permite costear la adquisición de viviendas.28 b. La exigencia de especificaciones técnicas a las viviendas para su adquisición en localidades donde hay oferta no se pueden cumplir.29 c. Preocupación de la población desplazada sobre que va a pasar con aquellos hogares no cubiertos, una vez concluya la actual convocatoria de vivienda, que
27
De acuerdo con este Decreto el valor del SFV de población desplazada puede tener un monto hasta de 70 (SMLMV). 28 Casos en esta situación se presentan en el municipio de Dabeiba (Antioquia) con cerca de 60 hogares desplazados y en Acandí y Unguía (Chocó) porque no hay terrenos disponibles o no tienen seguridad jurídica de la tenencia. Defensoría del Pueblo Regional Antioquia y Defensoría del Pueblo regional Chocó. “Informes de la Defensoría comunitaria”. Medellín y Quibdó. Diciembre de 2013. 29 Situación que se está presentando en Dabeiba Antioquia.
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resulten no beneficiarios de la misma, que no cuentan con carta de asignación o que no se encuentren en estado calificado.
30
A mayo de 2014, no se contaba con una cifra reportada por el Fondo Nacional de Vivienda en el marco del informe del SNARIV31, que permitiera establecer cuantos de los 129.911 hogares que cuentan con carta de asignación desde el año 2004 hasta el 2013, han podido acceder por esa vía a la consecución de una solución de vivienda digna. Del mismo modo, es importante señalar, que las cifras de la reciente Encuesta de Goce Efectivo de Derechos –EGED- 2013-2014 del DANE-UARIV, muestra que la mayoría de las familias desplazadas encuestadas viven en arriendo, 42.5% sin contrato escrito y un bajo porcentaje es propietario 25.1%, y que hay un alto nivel de inseguridad jurídica de la tenencia, ya que 51.9% no cuenta con contratos escritos o documentos de soporte32.
30
De acuerdo con información del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de 10 de marzo de 2014 la cifra de hogares de población desplazada con carta de asignación en el periodo comprendido entre los años 2003 a 2014 es de 129. 911, y el número de hogares de población desplazada que se encuentra en estado calificado en el periodo comprendido entre 2003 a 2014 es de 53.918. 31 En el citado informe que la UARIV entrega a la Corte Constitucional de abril de 2014, se menciona en relación con el subsidio familiar de vivienda que se aumentó su valor a 70 SMLMV, pero no se hace alusión a las cifras o datos de cuantos hogares desplazados cuentan con vivienda nueva o usada a través del uso de este instrumento. 32 Fuente: UARIV-DANE. Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-20132014. Bogotá. Enero 7 de 2015. Tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticassociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
45
Gráfico 1. Porcentaje de hogares desplazados por conflicto armado y registrados en el RUV por el tipo de relación con la vivienda que ocupa. EGED 2013-201433
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogotá. Enero de 2015.
En relación con el acceso a la vivienda en condiciones de dignidad, en los resultados de la encuesta se refiere que se construyó el indicador de acceso a una vivienda digna34, el cual muestra que sólo el 19.5% de la población desplazada habitan en una vivienda en condiciones de dignidad.
33
Fuente: UARIV-DANE. Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-20132014,Bogotá enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticassociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos 34 “El indicador hace referencia al espacio suficiente (no hacinamiento), servicios domiciliarios completos, materiales apropiados de la vivienda, ubicación en zonas de bajo riesgo de desastre natural y seguridad jurídica de la tenencia”. Tomado de UARIV-DANE. Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014. Bogotá. Enero 7 de 2015. Tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-de-goceefectivo-de-derechos
46
Gráfico 2. Porcentaje de hogares incluidos en el RUV, que habitan en una vivienda en condiciones dignas. EGED. 2013-2014.
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogotá. Enero de 2015.
1.2.
Falencias en relación con la implementación de la oferta en el marco
de la Ley 1537 de 201235 Las Defensorías Regionales del Pueblo han recibido una serie de quejas de las familias en situación de desplazamiento, frente a la convocatoria y los requisitos exigidos. En efecto, además de las dificultades con el procedimiento de notificación de la convocatoria36, se están exigiendo requisitos a las familias postulantes que
35
Estas falencias ha sido visible en particular en el caso de los departamentos de Nariño, Cesar, Meta, Risaralda, Sucre, Antioquia, Sucre, Urabá, Ocaña, Magdalena, Bogotá, y ha sido descrita para el caso de la capital por el Grupo Distrital de Mujeres de Bogotá. 36 Las familias que el Departamento para la Prosperidad Social-DPS- determina como potenciales beneficiarias de vivienda no están siendo debidamente notificadas por lo tanto no se presentan a postularse en las fechas establecidas y cuando se dan cuenta de que han sido identificados como potenciales beneficiarios ya es demasiado tarde por que la convocatoria ya se ha cerrado. El seguimiento de los equipos en terreno de la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada ha permitido establecer que por lo general la población víctima de desplazamiento, los entes territoriales conocen el mecanismo formal, mediante el cual FONVIVIENDA, las cajas de compensación familiar o el DPS notifican a las familias seleccionadas
47
devienen en nuevas barreras de acceso, un ejemplo de ello es la exigencia al núcleo familiar que se postula a las actuales convocatorias del subsidio familiar en especie, que sea el mismo núcleo que se postuló en la convocatoria del año 2007 u otras convocatorias anteriores, con lo que omiten que los grupos familiares han cambiado37. Esta exigencia se establece argumentando lo que ordena el Articulo 4 Parágrafo 3 del Decreto 2190 de 2009, a saber: “Los hogares deberán mantener las condiciones y requisitos para el acceso al subsidio familiar de vivienda desde la postulación hasta su asignación y desembolso. Surtida la postulación no podrá modificarse la conformación del hogar”. Este requisito está generando imposibilidad para la postulación de aquellas personas cuyos núcleos familiares han cambiado en su conformación desde su postulación en la convocatoria de 2004. Del mismo modo, bajo la lógica del Decreto 2190 de 2009, se está exigiendo a las familias separadas o divorciadas, para la postulación, que lo hagan con el excompañero o exesposo, porque él mismo deben suscribir el documento. Se está imponiendo, además, que las víctimas presenten actas de conciliación a fin de acreditar las Uniones Maritales de Hecho, actas que se pueden elaborar en las Defensorías del Pueblo, entre otras entidades, lo cual es un requisito que está como potenciales beneficiarios. Las cajas de Compensación aducen, que no cuentan con un sistema para informar a todos los potenciales beneficiarios, y que la única forma es mediante publicación de listados en las sedes de las Cajas. El envío de mensajes de texto a un número alto de víctimas de desplazamiento, está generando expectativas y desinformación entre las mismas. 37 En el citado informe del SNARIV a la Corte Constitucional de abril de 2014, la UARIV no menciona como se garantizará a los núcleos familiares que se hayan modificado y que sean potencialmente beneficiarios del subsidio en especie o que resulten beneficiarios de las viviendas, el acceso al derecho a la vivienda digna, ya que por virtud de los mandatos de la Ley 1448 de 2011, la división de núcleos familiares sólo procede por abandono del jefe o jefa de hogar o por violencia intrafamiliar tal como lo establece el Decreto 4800 de 2011 artículo 119, que son hechos que no aplican en estos casos, y que tienen que ver con el acceso efectivo al derecho a la vivienda de las personas desplazadas
48
en el marco del Procedimiento Civil de la justicia ordinaria 38 y no en el marco de la justicia transicional. 1.3.
En relación con el enfoque diferencial de la oferta en vivienda
En el mencionado informe del SNARIV39, no se ve de manera clara como se está incorporando este enfoque en los procedimientos de asignación de los cupos del subsidio en especie o vivienda gratuita, los mandatos de la Corte, en el auto 092 de 2008 en relación con las mujeres y en los autos 006 de 2009 y 173 de 2014 para la población desplazada con discapacidad. El Auto 092 de 2008, se establecen las presunciones constitucionales que amparan a las mujeres desplazadas a saber: “Vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de los funcionarios competentes para atenderla.” En el marco de la Ley 1448 de 2011, en el artículo 123, se señala que: “La población víctima de desplazamiento forzado accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población discapacitada desplazada.” En relación con lo anterior, es necesario mencionar que en el caso de las mujeres víctimas de desplazamiento, como por ejemplo el caso del grupo distrital de mujeres que son parte del Auto 092 de 2008, donde algunas de ellas cuentan 38 39
Ley 979 de 2005. UARIV. Ibíd. Página 207.
49
además con medidas cautelares de la CIHD, o de la población desplazada con discapacidad40, no se ve como en términos concretos se aplican las presunciones y los amparos constitucionales para el acceso a la oferta de vivienda reciente. Lo anterior teniendo en cuenta que la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”, establece que es el Departamento para la Prosperidad Social – DPS- la entidad encargada de fijar los criterios de priorización de los hogares beneficiarios, entidad que realiza dicho proceso, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1921 de 2012 artículo 8, que establece: “Criterios de priorización. Para conformar cada grupo de población en un proyecto, el DPS aplicará lo establecido en el artículo 7 del presente decreto, teniendo en cuenta el siguiente orden de priorización. 1. Población Desplazada: Primer orden de priorización: Hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado por el Fondo Nacional de Vivienda que se encuentre sin aplicar”. Segundo orden de priorización: Hogares que se encuentren en estado “Calificado” en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por Fondo Nacional de Vivienda y que se hayan postulado
a
la
convocatoria
para
población
en
situación
de
desplazamiento realizada en el año 2007.
40
En el caso de la Población Desplazada con discapacidad, la Secretaría Distrital de Hábitat y la Defensoría del Pueblo Regional Bogotá, por solicitud de la primera, están estudiando la viabilidad de presentar una acción de tutela dirigida a proteger y evitar el perjuicio irremediable que la aplicación restrictiva de los criterios de priorización del Decreto 1921 de 2012, va a generar a las víctimas de población desplazada con discapacidad en la ciudad de Bogotá.
50
Tercer orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de datos del RUPD, que no hayan aplicado a ninguna convocatoria del Fondo Nacional de Vivienda dirigida a población desplazada. Cuarto orden de priorización: si agotado el tercer orden de priorización, el número de viviendas a transferir excede el número de hogares a ser beneficiarios, el DPS utilizará la base del Sisbén III, para completar el número de hogares desplazados faltantes. (…).” Por su parte, el artículo 15 del Decreto 1921 de 2012, establece los criterios de selección, de los hogares beneficiarios, donde establece que (…) “Si el número de viviendas a transferir a un grupo de población en el proyecto, excede el número de hogares del cuarto orden de priorización, los cupos restantes se seleccionarán de acuerdo al estricto orden ascendente del puntaje del Sisbén III del postulante. En caso de empate, se dará prioridad a hogares con mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad, adultos mayores, indígena, afrodescendientes, Rom o Gitano, en el siguiente orden: i) Hogares con personas en situación de discapacidad ii) Hogares con adultos mayores iii) Hogares con hombres o mujeres cabeza de hogar iv) Hogares con Indígenas, Afrodescendiente, Rom o Gitano En caso de persistir el empate, se realizará un sorteo de los hogares que presenten esta situación”. De acuerdo con lo anterior, es claro que los criterios y mecanismos de selección previstos en el Decreto 1921 de 2012 no contemplan los mandatos de la Corte en relación con la vulnerabilidad acentuada de las mujeres o la población desplazada con discapacidad, así como las presunciones previstas en los autos 51
092 de 2008, y el 006 de 2009, ya que el enfoque diferencial sólo se da cuando se produzca empate entre los hogares postulados, y no obedece a las necesidad de estos grupos poblacionales, sino a unas necesidades técnicas de la entidad que realiza la selección de los hogares.
52
2.
HALLAZGOS DE LOS PROYECTOS CONCLUIDOS EN EL MARCO DE LA
OFERTA DE VIVIENDA URBANA En visitas defensoriales realizadas en lo corrido del año 2014, por parte de las Defensorías Regionales del Pueblo para Norte de Santander, Cesar, Sucre y Valle del Cauca se han encontrado fallas en los proyectos ya construidos, en este sentido, a continuación se presenta una serie de falencias en los proyectos entregados. Las situaciones encontradas permiten dilucidar, en estos casos, que no siempre es factible el discurso gubernamental que asimila acceso a un servicio, con ocasión de un cupo en un programa o proyecto oficial, con goce efectivo de derecho que la oferta institucional pretende satisfacer. 2.1.
Falencias en la calidad de las viviendas construidas
En relación con este componente, menciona el Gobierno Nacional en sus informes a la Corte Constitucional de abril y agosto de 2014 41, que las viviendas cuentan con un espacio suficiente, ya que las viviendas del Programa de Vivienda Gratuita se están construyendo con un promedio de 45 mts2 y que tienen al menos dos alcobas independientes, que cuentan con espacio independiente de la cocina. No obstante lo anterior, hemos encontrado en las visitas defensoriales -a los proyectos concluidos-42, que las familias a las que se les han asignado las viviendas se encuentran en hacinamiento, ya que habitan en algunos casos hasta dos familias y el promedio de integrantes de las mismas es de hasta 8 personas43.
41
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014, radicados en la Corte el 22 de abril de 2014 y el 8 de agosto de 2014, 305 42 La Defensoría Delegada cuenta con una herramienta para el diagnóstico de la situación de goce efectivo de derechos para casos delimitados, producto de la aplicación de este instructivo, surge parte de la evaluación que se enuncia a continuación. 43 Caso de San Fernando del Rodeo en Cúcuta.
53
Lo anterior se explica, además, si se tiene en cuenta que los hogares desplazados que contaban con carta de asignación de las convocatorias del año 2004 a 2007, que han sido beneficiarios de algunas de las viviendas en el marco de este proyecto, contaban con un núcleo familiar con el que solicitó el subsidio de vivienda44, el cual a la fecha se ha modificado porque los hijos ya han crecido y tienen ahora su propia familia, pero que en virtud de la restricción de la división de los núcleos familiares deben habitar en el mismo espacio. Foto 1. Estado de las viviendas de familias en situación de desplazamiento. Barrió San Fernando del Rodeo, Ciudad de Cúcuta.
Fuente: Defensoría del Pueblo. Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada. Visita a terreno. Febrero de 2014.
En relación con los materiales adecuados, un caso que indica los riesgos de usos no adecuados, es el caso del estado de las viviendas del proyecto habitacional “Nando Marín” de Valledupar, que presenta grietas en las paredes y filtraciones en las viviendas. En el caso del proyecto de Cúcuta de “San Fernando del Rodeo”, donde en visita de la Defensoría del Pueblo, permitió constatar grietas en las viviendas de 44
Esta exigencia se establece argumentando lo que ordena el Articulo 4 Parágrafo 3 del Decreto 2190 de 2009.
54
interés prioritario, además por el tipo de construcción, es imposible realizar ampliaciones a las viviendas con hogares donde hay más de 8 personas. 2.2.
Acceso a derechos conexos a la vivienda
Del mismo modo, es necesario avanzar, en la garantía del acceso a los derechos conexos a la vivienda, en los lugares donde se están implementando estos proyectos de vivienda, ya que ha habido dificultades con el derecho a la educación, salud, transporte, generación de ingresos, y en algunos casos como en el Cúcuta, Cesar y Valle del Cauca, problemas de seguridad en los mismos. Ya que además de los riesgos mitigables, es necesario revisar también los riesgos para vida, la libertad, la integridad y seguridad. Del mismo modo, algunas de las viviendas en los proyectos concluidos, no cuentan con enfoque diferencial o adecuación cultural de las construcciones, ya que se encontró en San Fernando del Rodeo45, por ejemplo, una vivienda entregada a una pareja de adultos mayores que no contaba con pasamanos y ellos manifestaron que “deben subir al segundo piso a gatas” Las siguientes fotos ilustran el estado de este proyecto. En este aspecto es relevante recordar que el Auto 006 de 2009, establece que: “La vivienda, por su parte, es otro aspecto crítico. Son pocos los lugares de habitación con estándares mínimos de accesibilidad y cuando los hay, no pueden ser costeadas por las personas desplazadas con discapacidad. Dado que sus oportunidades económicas se ven minimizadas tanto por el desplazamiento como por la discapacidad, difícilmente pueden adecuar sus lugares de habitación”.
45
San Fernando del Rodeo hace parte del Programa de Vivienda de Interés Prioritario a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio desarrollado en la ciudad de Cúcuta, la empresa constructora fue Cemex Colombia S.A y cubrió a 330 familias. La obra fue entregada en junio de 2013.
55
Lo anterior, que no exclusivo de Cúcuta, es una constante en los proyectos en el marco de la Ley 1537 de 2011. La siguiente foto, muestra el estado de las viviendas del barrio Nueva Esperanza en el municipio de Tolú, departamento de Sucre. Las fotos hacen visible la situación de las viviendas de las familias desplazadas, como calles sin pavimentar y deterioros y fisuras. Foto 2. Estado de las vivienda en el Barrio Nueva Esperanza en Tolú Viejo, departamento de Sucre
Fuente: Defensoría del Pueblo. Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada. Visita a terreno. Mayo de 2014.
En suma, considerar que una vivienda de 45 metros cuadrados, asignada a núcleo familiar mayor de 4 personas es una vivienda digna, debe llevar a un debate profundo entre las tensiones de los modelos que buscan producir vivienda masiva de manera eficiente (por eso se construye en tan pocos metros cuadrados) y de manera rápida (de allí los problemas de control de calidad), frente a lo que la Corte Constitucional, y el sentido común, dictan debe ser una vivienda y el entorno –equipamientos urbanos necesarios- para que una familia re-construya su plan de vida. Estos casos son un ejemplo más de aquella idea que fija que el acceso a un programa gubernamental, no necesariamente es sinónimo de Goce efectivo de Derechos.
56
3. ANÁLISIS DEL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL RURAL La política de Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural –SVISR-, ha mostrado avances en su diseño y en su transformación desde el año 2010, a partir de la emisión de los Decretos 1160 de 2010 y 0900 de 2012, los cuales han generado una oferta que aplica de manera exclusiva para la población desplazada, como es el caso de la postulación permanente para población desplazamiento y víctimas de la violencia, y los proyectos estratégicos de atención integral, que son promovidos a través de la caracterización de las comunidades por parte de la UARIV, INCODER, Unidad de Restitución de Tierras o el Ministerio de Defensa. De acuerdo con la información que reporta el SNARIV en el citado informe a la Honorable Corte Constitucional de abril de 2014 46, se establece que a la fecha de ese reporte se habían entregado subsidios para 9.338 hogares vulnerables, de los cuales el 83.56% son víctimas de desplazamiento. Si bien el informe mencionado se centra en las cifras globales de atención en vivienda rural a través de las modalidades mencionadas, la Defensoría del Pueblo, en el acompañamiento a las comunidades desplazadas, retornadas y reubicadas ha encontrado: 3.1.
Barreras de acceso por incumplimientos en la construcción de las
viviendas o los mejoramientos de las mismas Existe una gran preocupación de la población desplazada de los municipios que cuentan con sanciones para construcción de vivienda, así como los beneficiarios de proyectos de vivienda rural de años anteriores, que resultan “siniestrados” por incumplimiento de los constructores o ejecutores de las obras.
46
UARIV. Ibíd. Página 222.
57
En este caso se encuentran comunidades retornadas, quienes, al estar inscritos en estos proyectos de vivienda rural, no pueden postularse a otros proyectos de vivienda rural de mejoramiento o de construcción. Este es el casos de las comunidades retornadas de Montes de María, en el municipio de Carmen de Bolívar, en el corregimiento de El Salado, proyecto Trigal I y Trigal II47, y en el corregimiento de Macayepo Vereda Berrugita, Cacique y en el corregimiento de Bajo Grande en San Jacinto Bolívar. 48 En cuanto a las barreras para el goce efectivo al derecho a la vivienda digna se encuentran: En cuanto al espacio suficiente y materiales adecuados Se ha encontrado hacinamiento en las viviendas construidas (la mayoría constan de una habitación y un baño), como en el caso de Chinulito, municipio de Colosó, la Peñata en Sincelejo, Chengue en Ovejas, en el departamento de Sucre y en las comunidades de El Salado y Macayepo en Carmen de Bolívar, la Sierra en Córdoba Tetón, y las Palmas y Bajo Grande en San Jacinto. Hay muchas quejas por la falta de adecuación cultural de las viviendas y el enfoque diferencial étnico49, por ejemplo, en el caso del Limón y las comunidades de Potrerito (territorio Wiwa) en la Guajira. En relación con el enfoque diferencial Es necesaria una revisión normativa y ajuste efectivo de las políticas de vivienda rural a los enfoques diferenciales, pues, hay requisitos que van en contra vía de los usos y costumbres de comunidades étnicas o campesinas, retornadas y reubicadas, beneficiarias de estos proyectos. Tal es el caso del uso de materiales
47
Declarado siniestrado mediante Resolución 174 de 27 de octubre de 2008. Esta información fue solicitada a la gerencia del Banco Agrario mediante oficio suscrito por el Defensor Delegado para los Derechos de la Población Desplazada y en el departamento de Guaviare. 49 Uno de los componentes de dignidad de este derecho. 48
58
sismo resistentes50, que no son acordes a los usos y costumbres de algunas comunidades, así como la exigencia de pozos sépticos y baños de esmalte utilizados en proyectos de vivienda urbanos. Estos requisitos, además de encarecer los materiales, impiden que las viviendas se puedan construir en dimensiones que se ajusten al tamaño de las familias desplazadas, cuyas viviendas abandonadas contaban con un espacio adecuado. 51 En conclusión, es necesario revisar los proyectos de vivienda de interés social rural implementados en el marco de los programas anteriores dirigidos a la población desplazada, ya que existen casos, entre los que se cita la situación de las comunidades del Departamento de Sucre donde la terminación anticipada del proyecto52, o el incumplimiento del contratista 53, está afectando los derechos de las comunidades desplazadas beneficiarias.
50
NSR 10 Este ha sido un comentario reiterado por las comunidades que acompaña la Defensoría del Pueblo. 52 Proyecto de vivienda de interés social rural denominado Toluviejo 2 desplazados OIMADR7019, el plazo de ejecución era de 8 meses y el objeto era la construcción de 34 viviendas del corregimiento de Caracol en Tolú Viejo. Por causa de la Ola Invernal, se produjo la terminación anticipada del contrato, y a la fecha las soluciones de vivienda están en proceso de construcción con graves estancamientos, dado que hacen falta materiales de construcción que no han sido trasladados por el contratista. 53 Proyecto de vivienda zona rural del municipio de Toluviejo, objeto construcción de 56 viviendas, plazo de ejecución 8 meses en el año 2006, a la fecha no se conoce el paradero del contratista, las familias decidieron ocupar las viviendas en estado en que quedaron de la obra, la alcaldía del municipio se comprometió a culminar la obra pero el avance es muy lento. 51
59
CONCLUSIONES En el marco del seguimiento a la implementación de las ordenes de la Sentencia T-025 de 2004y los autos complementarios, en materia de vivienda digna, la Defensoría del Pueblo, ha venido informando a la Corte Constitucional54 sobre el estado e impacto de las políticas y los planes, programas y proyectos diseñados en materia de vivienda en relación con la situación actual de la población desplazada y el nivel de realización del derecho a la vivienda en el ámbito urbano y en el rural en el marco de los procesos en retorno y reubicación en el componente de dignidad de los mismos. Producto de esta labor se concluye: 1. En la evaluación que ha presentado la Defensoría del Pueblo, se ha encontrado que el gobierno Nacional, ha venido realizando la reformulación de la política de vivienda de la población desplazada, de manera particular desde el año 2009, en respuesta del Auto 008 de 2009. 2. Si bien esta reformulación ha tenido como resultado la flexibilización de la oferta, el paso de la demanda a la oferta y el incremento de los valores del subsidio de vivienda urbano y rural. La realización del derecho a la vivienda de la población desplazada, no se ha dado con la celeridad esperada, y hoy a un gran número de hogares desplazados, que se encuentran habitando viviendas en arriendo, o que habiendo sido beneficiarios de oferta en programas de vivienda como son los de “Oferta y Demanda”, por las razones mencionadas en este documento, no cuentan con una solución de vivienda.
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Informe de la Defensoría del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generación de ingresos de la población desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la Corte Constitucional e Defensoría del Pueblo “Análisis y valoración de la política pública de retornos y reubicaciones, Respuesta a la orden 20 del auto 219 de 2011, Serie I Seguimiento al cumplimiento a los Autos de la Sentencia T-025 de 2004, Bogotá D.C., Junio de 2013.
60
3. La emisión de la Ley 1448 de 2011, y sus decretos reglamentarios, trae consigo una nueva modificación a la política de vivienda de la población desplazada, ya que se pasa de la generación de oferta específica para la población desplazada, derivada de la Ley 387 de1997, decreto 951 de 2001 y Decreto 4911 de 2011, a ser parte de la oferta social del Estado en materia de Vivienda, derivada de la Ley 1537 de 2012, por medio de la cual “Se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”, donde la población víctima de desplazamiento, cuenta con la opción de ser beneficiaria, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos por los decretos reglamentarios de la Ley 1537 de 2012.
Desde la Defensoría del Pueblo se ha encontrado que esta oferta al no obedecer una política dirigida específicamente a los desplazados de acuerdo con sus características, vulnerabilidades acentuadas y enfoques étnicos diferenciales, está generando barreras de acceso. 4. En tal sentido es recomendable que la Unidad de Víctimas en su calidad de Coordinadora del Sistema, impulse que en el marco del Comité Ejecutivo que se realice de manera urgente y prioritaria una revisión y ajuste normativo de aquellos requisitos legales, que no hacen parte de la justicia transicional, sino de la justicia ordinaria, que afectan de manera grave el acceso a los derechos de la población desplazada en materia de vivienda. 5. Del mismo modo, si bien hay que reconocer que el modelo de subsidio en especie está garantizando el acceso a una solución de vivienda a unas familias desplazadas que no habían podido acceder a la realización del derecho a la vivienda, no obstante, se considera necesario, para que los proyectos respondan a criterios de calidad y dignidad, que se realice una revisión de los componentes de habitabilidad, materiales de las viviendas, adecuación cultural, y además la 61
revisión de los riesgos para la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de la población desplazada, que ya se encuentra habitando las viviendas en los proyectos en el marco de la Ley 1537 de 2012.
6. Es necesario también, y con el fin de poder reportar a la Corte Constitucional y a la sociedad en general, incluidas las organizaciones de población desplazada, el impacto de los programas y proyectos, que las entidades con responsabilidades en el diseño e implementación de las políticas de vivienda urbana y rural, realicen una evaluación y caracterización que vaya más allá de la información que se obtiene en el marco del modelo de Atención, Asistencia, y Reparación Integral a las víctimas – MAARIV, y la aplicación de los planes de Atención, Asistencia y Reparación Integral – PAARI, con el fin de poder tener un diagnóstico del estado de los proyectos de vivienda urbana y rural que se han implementado desde el año 2009, que incluya a las comunidades retornadas y reubicadas. 7. Este ejercicio puede permitir, la superación de los vacíos y ajustes de la política de vivienda urbana y rural, y además la focalización de la oferta a las regiones como la Pacífica y la Costa Caribe, donde el rezago de acceso a la vivienda de la población desplazada es tan grande, ya que sólo el 8.5% de la población desplazada en los departamentos de la región pacífica 55 y el 8.9% en la Costa C56, cuentan con una vivienda digna de acuerdo con las cifras de la reciente Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014, publicada por el Gobierno Nacional el 7 de enero de 2015.
55
Departamentos que conforman la región pacífica: “Chocó, Cauca y Nariño”, tomado de Fuente: UARIV-DANE. Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014,Bogotá enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuestade-goce-efectivo-de-derechos 56 Departamentos que conforman la región Costa C, “Atlántico y Bolívar”, tomado de Fuente: UARIV-DANE. Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014,Bogotá enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuestade-goce-efectivo-de-derechos
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8. Del mismo modo, es necesario que el análisis de las transformaciones institucionales, y de acuerdo con los programas señalados, establecer explícitamente, si estos planes de acompañamiento institucional que realiza el DPS, la ANSPE y la Unidad de Víctimas en el marco del programa de la Ley 1537 de 2012, se realizan con base en planes de reubicación urbana, ya ello puede permitir establecer compromisos entre las entidades territoriales y las nacionales, para garantizar la oferta en derechos como la educación, la salud, y la adecuación de las vías y la infraestructura de las barrios donde se están realizando los proyectos. 9. Aunque se menciona en las disposiciones legales, y ha sido reiterado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se ve en el marco de las reformas, a la política de vivienda de la población desplazada, cómo se están incorporando de manera efectiva los enfoques étnicos y diferenciales, y además las prelaciones que se dan a las mujeres cabeza de hogar víctimas de desplazamiento forzado, o a la población desplazada con discapacidad.
10.
Por tal razón, se
puede concluir de acuerdo con la evaluación de las
respuestas del Gobierno Nacional en el marco del Auto 219 de 2011, y los lineamientos diseñados en la Ley 1448 de 2001, y con base en la situación actual de la población desplazada, que aún no se puede establecer, si con las medidas propuestas por el Gobierno Nacional, se superan las barreras de acceso establecidas por la Corte, descritas en este documento, para llegar a decretar que se ha superado el estado de cosas inconstitucional en materia de vivienda urbana y rural de la población desplazada.
63
RECOMENDACIONES 1. Diseñar, por parte de los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, Trabajo,
de
Agricultura
y
Desarrollo
Rural,
INCODER,
Banco
Agrario,
Departamento de la Prosperidad Social –DPS-, UARIV, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, procedimientos de oferta especializada para la población desplazada, en garantía de los derechos a la vivienda y en cumplimiento de su rol en el logro de la estabilización social y económica, tal como se concibe en la Ley 387 de 1997. 2. Exhortar a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas – UARIV-, en su calidad de Coordinadora del Sistema, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que impulsen de forma urgente y prioritaria, una revisión y ajuste normativo de aquellos requisitos y procedimientos que afectan el acceso a los derechos de la población desplazada en los programas de vivienda urbana, de manera que ésta vaya más allá de la oferta actual de subsidio en especie, en particular, para quienes cuentan con cartas de asignación sin aplicar, quienes requieren un subsidio efectivo al estar calificados, o quienes no han logrado postularse. Igualmente, que incluyan el ajuste de la política de vivienda en virtud de las variaciones en la composición de los núcleos familiares para lograr un acceso efectivo al derecho. 3. Solicitar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la revisión y ajuste normativo, de aquellos Decretos, cuyo contenido va en contravía de los mandatos constitucionales y legales que amparan a la población desplazada, de manera particular a las mujeres y la población desplazada con discapacidad. Caso del Decreto 2190 de 2009, y el decreto 1921 de 2012. 4. Incorporar en el proceso de regionalización de la oferta de programas en vivienda urbana y rural, a cargo del Departamento Nacional de Planeación –DNP64
y la Unidad de Víctimas, los resultados de la reciente Encuesta de Goce Efectivo de Derechos -EGED- 2013-2014, la cual hace visible las necesidades y déficits de acceso al derecho a la vivienda, en particular, en la región pacífica y caribe del país, donde la población desplazada cuenta en un porcentaje muy alto de carencia de vivienda digna. 5. Solicitar a la Unidad de Víctimas, los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y Agricultura y Desarrollo Rural, y al Banco Agrario, que informen cómo se ha incorporado a los planes, programas y proyectos en materia de vivienda urbana y rural, los mandatos de la Corte Constitucional previstos para las mujeres en el Auto 092 de 2008, y la población desplazada con discapacidad en los Autos 006 de 2009 y 174 de 2014. 6. Recomendar a la Corte Constitucional, la realización de sesiones técnicas donde se aborde la situación de goce efectivo del derecho a la vivienda de la población desplazada, con el fin de evaluar con las entidades del SNARIV nacional y territoriales, y las víctimas de desplazamiento, el estado actual de la política, y como a partir de las disposiciones vigentes en materia de vivienda, se va a superar el ECI en esta materia.
65
DINÁMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS DE GENERACIÓN DE INGRESOS DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
66
En el marco de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional para la población desplazada, en la sentencia T-025 de 2004 se reconoce que uno de los derechos que se ve vulnerado con el desplazamiento forzado, es el derecho al trabajo, la libertad de escoger profesión y oficio y de manera particular, el derecho a generar ingresos, ya que el desplazamiento implica la huida de los lugares donde se ejerce la actividad económica habitual. “El derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las ciudades y, en consecuencia, abandonar sus actividades habituales”. (Sentencia T-025 de 2004).57 De acuerdo con lo anterior, teniendo en cuenta que es deber del Estado Colombiano, el restablecimiento de este derecho a la población en situación de desplazamiento, el Gobierno Nacional, en el marco de lo establecido en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, define los parámetros a través de los cuales se genera la oferta dirigida a restablecer el derecho a la generar ingresos en el marco de la estabilización social y económica. Se da inicio por tanto, a la implementación de la línea de Desarrollo Económico Local, el cual contempla la capacitación y recalificación para la producción que “promoverá el desarrollo de procesos de capacitación en economía solidaria dirigidos a la población retornada o reubicada que desee organizarse con fines productivos” y la promoción de programas de generación de ingresos rural y urbano en los que “podrán contemplarse actividades económicas que propendan
57
En cita de Informe de la Defensoría del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generación de ingresos de la población desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la Corte Constitucional
67
por ser rentables y sostenibles, individuales o colectivas, que busquen cumplir con condiciones de atención masiva, participativa y cofinanciadas. 58” Esta oferta tenía como eje central la implementación de proyectos productivos, en los ámbitos urbanos y rural, no obstante lo anterior, esta oferta, no permitió alcanzar el resultado esperado de la estabilización social y económica de la población desplazada, y en el año 2009 la Corte Constitucional a través del auto 008, se decreta la persistencia del ECI, y en materia de Generación de Ingresos, se establece que: “i) No existe en realidad una política gubernamental dirigida a la generación de ingresos de la población desplazada y alcanzar su estabilización socioeconómica, sino esfuerzos aislados y desarticulados orientados a flexibilizar algunos de los programas existentes para la superación de la pobreza y de fomento de pequeñas y medianas empresas. ii) Que no tienen en cuenta el origen esencialmente campesino de la población desplazada, los bajos niveles educativos y su capacidad para la formación de pequeñas y medianas empresas que sean viables y sostenibles, ni las oportunidades reales de generación de empleo tanto del sector público como del sector privado, a nivel nacional y territorial. iii) Las falencias en esta materia aumentan el riesgo de asistencialismo de la política de atención y la perpetuación de la entrega de ayuda humanitaria de emergencia. Concluyendo la Corte Constitucional que, “los programas o proyectos de generación de ingresos para la población desplazada deben estar focalizados específicamente a dicha población, y han de ser sensibles a las necesidades y características de ésta, partiendo desde la base de la desventaja en la que las personas desplazadas se encuentran en el mercado laboral en comparación con
58
Ibídem página 29
68
los pobres históricos. Además, debe propender por el logro del goce efectivo de sus derechos, como ya se ha resaltado”. (Auto 008 de 2009). En respuesta a la orden de la Corte Constitucional de reformular la política de generación de ingresos de la población desplazada, tal como lo menciona el Gobierno Nacional en los informes de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 de 30 de octubre de 2009 y 1 de julio de 2010, se emite el documento CONPES 3616 de 2009, el cual establece los “Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento”, que busca “desarrollar e incrementar el potencial productivo de la Población Pobre Extrema y Desplazada (PPED), desarrollando sus capacidades y creando oportunidades para que puedan acceder y acumular activos y, en el mediano y largo plazo, alcanzar la estabilización socioeconómica.” Como rector de esta política de generación de ingresos de la Población Desplazada, se designó al Departamento Nacional de Planeación, dejando como responsable de la coordinación de la elaboración e implementación de la ruta de generación de ingresos urbana y rural a la Agencia Presidencial para la Cooperación Internacional – Acción Social hoy Unidad de Víctimas. Del mismo modo, se crea la “Mesa de generación de ingresos” en la que hacen presencia las entidades del sistema con responsabilidades en esta materia, y en la que se definiría la implementación de los lineamientos de política enunciados en el Documento CONPES 3616 del año 2009. Pese a lo anterior, el aumento evidente de las solitudes de ayuda humanitaria, las barreras para acceder a los programas de generación de ingresos y el bajo impacto en términos de estabilización social y económica de la población desplazada que se encontraba implementando proyectos productivos urbanos y rurales, hace que nuevamente la Corte Constitucional se pronuncie frente a esta política en el auto 219 de 2011, concluyendo que: 69
“A pesar de la adopción del CONPES 3616 de 2009, los instrumentos bajo los cuales se pretendía armonizar la oferta institucional para asegurar programas adecuados para la generación de ingresos para la población desplazada no fueron desarrollados, o han permanecido en etapa de formulación. Los programas ofrecidos carecen de la especificidad necesaria y no se definieron con claridad la cobertura, los plazos, el presupuesto, las metas y los resultados esperados, contradiciendo la Sentencia de Tutela T-025 de 2004 y las previsiones de Auto 008 de 2009. En consecuencia la Corte Constitucional, solicita al Director del DNP, la presentación de un informe que dé cuenta de las actividades, previstas para llenar los vacíos previstos y señalados.”59 La evaluación de los informes del Gobierno Nacional, en seguimiento a las solicitudes de la Corte, permite a la Defensoría del Pueblo, identificar
60
“que:
las respuestas siguen sin reportar o dar cuenta del nivel de goce efectivo de derechos alcanzado a partir de sus lineamientos, teniendo en cuenta que: i) La propuesta no cuenta con un sistema claro de medición del nivel de ejercicio y disfrute del derecho a generar ingresos por parte de la población desplazada en su calidad de víctimas, ii) Sigue sin ser clara cuál es la particularidad de esta política de generación de ingresos, que garantice el restablecimiento de este derecho de la población desplazada, iii) La construcción de la ruta de generación de ingresos de la población desplazada propuesta, requiere ser validada con la información actual de la situación de esta población y con las mismas comunidades, y iv) Es necesario, que estas propuestas de gobierno en materia de
59
En cita página 53 Estas conclusiones fueron presentadas a la Corte Constitucional en los informes de Defensoría del Pueblo de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, Respuesta del informe del Gobierno Nacional del 1 de julio de 2011 página 194, y en Informe de acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generación de ingresos de la población desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la Corte Constitucional 60
70
generación de ingresos se incorporen y fortalezcan en el marco de los cambios institucionales actuales”. Igualmente, en contradicción con lo establecido por la Corte en los Autos 008 y 219 de 2011, se encuentra que las respuestas, se han centrado en la emisión de documentos
de
política
pública
dirigidos
a
la
población
en
extrema
vulnerabilidad donde se incluye a la población desplazada, y donde se les asigna un cupo en esta oferta social del Estado. A partir de 2012, bajo la implementación de la Ley 1448 de 2011, la política de generación de ingresos, nuevamente se modifica, resaltándose su inclusión en el componente de Atención y Asistencia, las cuales están a cargo del Departamento para la Prosperidad Social, aunque se supone deben incorporar los lineamientos del documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES3616 de 2009 y los mandatos de la Corte en sus pronunciamientos judiciales, y en las medidas de restitución de empleo y empleabilidad lideradas por el Ministerio de Trabajo, en fase de reparación. De la revisión de la evaluación realizada con las comunidades desplazadas, el estudio de los documentos elaborados por el SNARIV al Congreso de la República y la respuesta al Auto de 11 de marzo de 2014, radicados en la Corte Constitucional el 22 de abril y 8 de agosto de 2014, se encuentra que, si bien se informa por parte del Gobierno Nacional el avance en la revisión del contenido de la política de generación de ingresos, de cara a “la superación de las falencias referidas al diseño de política pública y adecuación institucional en materia de generación de ingresos y generación de empleo”. Los continuos cambios en los titulares de la coordinación del mencionado Conpes, y al desconexión de los proyectos ejecutados con programas de restablecimiento de derechos de la población desplazada, así como con las iniciativas de 71
desarrollo regional han llevado a magros resultados en términos de impacto en la construcción de capacidades de la personas y familias en situación de desplazamiento, sin mencionar a los grupos étnicos, que los lleve a superar el asistencialismo. Las modificaciones de la política, aún no permiten medir el avance en el goce efectivo del derecho a generar ingresos por parte de la población desplazada bajo el escenario de ley de víctimas, tal como se ilustra a continuación.
72
1. ESTADO ACTUAL DEL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO Tal como se mencionó previamente, la política de generación ha tenido recurrentes cambios en los últimos 5 años. Estas modificaciones
no han
permitido estabilizar una respuesta institucional y generar los aprendizajes que permitan la institucionalización de líneas de acción estratégicas y por ende, medir resultados de los programas dispuestos. Esta espiral de formulación de directivas en este campo empieza, luego de la emisión del Auto 008 de 2009, con la adopción del documento CONPES 3616, diseñado desde el año 2009, el cual sido sujeto a evaluación y replanteamiento, a partir de la emisión de la Ley 1448 de 2011, y sus decretos reglamentarios, que trae consigo nuevas propuestas y ofertas.61 1.1.
Oferta de generación de ingresos urbana, de la estabilización social y
económica a la cesación de la vulnerabilidad En el reciente informe del Gobierno nacional a la Corte Constitucional en respuesta a las órdenes del auto 256 de 2014 62, se reporta la creación de estas rutas de generación de ingresos en la fase de asistencia y atención y la ruta de generación de empleo en la fase de reparación, rutas que de acuerdo con la información que ha recibido la Defensoría del Pueblo, no son de conocimiento de la población desplazada, y es frecuente la queja sobre la confusión existente entre el acceso a la oferta en la fase de atención y asistencia y la ruta de restitución del empleo y la empleabilidad o la indemnización administrativa.
61
De acuerdo con reseñado informe del SNARIV a la Corte Constitucional entregado en abril de 2014 página 229, en el marco de la mesa de ingresos en la que participan el DPS, el Ministerio de Trabajo, la Unidad para Víctimas, el SENA, el DNP, y el Ministerio de Trabajo, durante el año 2012 y 2013, se desarrollaron y coordinaron acciones para la implementación de las políticas y programas de generación de empleo y la articulación de estas políticas, página 225. 62 Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del Auto de 11 de marzo de 2014.
73
En relación con la oferta de generación de ingresos para las víctimas, en la fase de atención y asistencia, se menciona que a través de esta, se “pretende apoyar a la población víctima para que pueda asegurar su subsistencia mínima y superar su situación de vulnerabilidad causada por el desplazamiento forzado, mediante el acceso preferente a la oferta social del Estado y atención Especial, en el corto plazo”63 De acuerdo con lo anterior, y con las quejas frecuentes de la población desplazada ante la Defensoría del Pueblo, esta oferta al estar centrada en el avance en la superación de la vulnerabilidad, y no en la estabilización social y económica tal como se indica en la Ley 387 de 1997, si bien resuelven de manera coyuntural esta vulnerabilidad derivada de la carencia de ingreso, al ser estrategias de muy corta duración64, las mismas al finalizar su ciclo de implementación65, no han garantizado que a través de las mismas, la población víctima de desplazamiento alcance la estabilización social y económica, y pasen a la fase de reparación. En sustento de lo anterior, es relevante mencionar, que de acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de Goce Efectivo de Derechos EGED 2013201466, el 67.0% de la población Desplazada tienen ingresos superiores a la línea
63
Ibídem, página 364. (…) El Gobierno Nacional ha construido las siguientes estrategias, i) Adelantar programas de empleos temporales de mano de obra no calificada y 2) Generar acciones afirmativas para dar cupos exclusivos o acceso preferente e inmediato a la oferta social del Estado en formación para el trabajo, enganche laboral o emprendimiento de corta duración.” (…) informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del auto de 11 de marzo de 2014, página 364. 65 Programa de Empleo Temporal – DPS-, “en términos de la ruta de estabilización socioeconómica de la población víctima, este componente se enmarca dentro de las medidas encaminadas a garantizar la subsistencia mínima de sus beneficiarios. Recibe formación de capacidades a la medida y son vinculados formalmente por periodos entre 4 y 6 meses, con dedicación de medio tiempo y Salario Mínimo 2013 (7.687 víctimas de desplazamiento forzado)” Informe Integrado Gobierno Nacional, página 355 “(…)En el Programa PRIEV sólo hay 5 programas en la fase de atención y asistencia (…)” (informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta del Auto de 11 de marzo de 2014, página 362) 66 http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-de-goce-efectivo-dederechos 64
74
de pobreza extrema, y el 36.2 ingresos superiores a la línea de pobreza, lo que significa que la población desplazada, requiere más que un “apoyo para la garantía de la subsistencia mínima”, ser beneficiarios de una política pública diseñada para garantizar su estabilización social y económica, ya que las mismas cifras muestran el alto nivel de vulnerabilidad en los ingresos de esta población. Gráfico 3. Porcentaje de hogares víctimas de desplazamiento forzado, que tienen ingresos iguales o superiores a la línea de pobreza extrema. EGED 2013-201467
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogotá. Enero de 2015.
En relación con lo anterior, preocupa a la Defensoría del Pueblo, que una vez finaliza esta oferta de generación de ingresos de corta duración en la fase de atención y asistencia, sin que haya evidencia del impacto de la misma en la estabilización social y económica de la población desplazada 68, se realiza en el 67
Fuente: UARIV-DANE. Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-20132014,Bogotá enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticassociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos 68
Del estudio del informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del auto de 11 de marzo de 2014, no es posible colegir como las víctimas de desplazamiento se han estabilizado a partir de la oferta generada en la fase de atención y asistencia por las siguientes razones: i) No se hace diferencia en dicho informe sobre cuál es la oferta en la fase de atención y asistencia y cual la de la fase de reparación, ya que lo que se ve es el reporte de los datos de acceso de las entidades sin discriminar a que fase pertenecen, ii) los datos de cifras son globales se habla de víctimas en
75
marco del modelo de Atención, Asistencia, y Reparación Integral a las víctimas – MAARIV, la aplicación de los planes de Atención, Asistencia y Reparación Integral – PAARI, en el cual al aparecer que la víctima de desplazamiento ya ha accedido a alguno de los programas en esta o genera al menos algún ingreso por sus propios medios, pasa inmediatamente a la fase de reparación, sin que en muchos de los casos exista una estabilización social y económica del hogar (acceso a los derechos conexos como son la vivienda, educación, salud, entre otros). Gráfico 4. Porcentaje de hogares víctimas de desplazamiento forzado, que tienen ingresos iguales o superiores a la línea de pobreza. EGED 2013-2014
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogotá. Enero de 2015.
Por otra parte, el Decreto 2569 de 12 de diciembre de 2014 también guarda una relación con la problemática de generación de ingresos,69 éste fija
en su
artículo 22 establece la evaluación de la situación de vulnerabilidad, derivada general, y sólo en algunos casos, se menciona de manera muy general a la población desplazada, iii) Aunque es un informe del mes de agosto del año 2014, los cifras tienen un corte de diciembre del año 2013, y iv) El mismo gobierno reconoce en el informe que existe una desproporción en términos de cantidad en la oferta de reparación () y en la fase atención y asistencia. 69 “mediante el cual se reglamentan los artículos 182 de la Ley 1450 de 2011, 62, 64, 65, 66, 67, y 68 de la Ley 1448 de 2011, se modifican los artículos 81 y 83 del Decreto 4800 de 2011, se deroga el inciso 2 del artículo 112 del Decreto 4800 de 2011.”
76
del desplazamiento forzado. El artículo 81 del Decreto 4800 de 2011, quedará así: “En la evaluación de la superación de vulnerabilidad, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas tendrá en cuenta la información recopilada mediante la Red Nacional de Información a su cargo, las diferentes intervenciones en el marco de su modelo de Atención Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas – MAARIV o de las estrategias, mecanismos y herramientas que sean pertinentes y la verificación de la situación de vulnerabilidad que ésta adelante o conozca con el concurso de las entidades territoriales”. Posteriormente en el citado artículo, se establece que (…) La evaluación de la superación de la situación de vulnerabilidad se soportará en la aplicación del índice global de restablecimiento social y económico, adoptado de manera conjunta por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Departamento Nacional de Planeación(…)”. En el artículo 23 de dicho Decreto, se establece que se “Se entenderá que una persona víctima de desplazamiento forzado ha superado la situación de vulnerabilidad originada en dicho hecho victimizante cuando se ha estabilizado socioeconómicamente. Para ello se tendrá en cuenta la medición de los derechos a
la
identificación,
salud
(incluye
atención
psicosocial),
educación,
alimentación, generación de ingresos (con acceso a tierras cuando sea aplicable), vivienda y reunificación familiar, según los criterios del índice global de restablecimiento social y económico, sea que lo haya hecho con la intervención del estado o por sus propios medios.” De acuerdo con lo anteriores artículos, en principio, parece que el proceso de estabilización social y económica de la población desplazada ya no está centrado como lo indica la Ley 387 de 1997 en el acceso de la población desplazada en el 77
marco de los procesos de integración local, de retorno o reubicación, a los programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación, sino en un ejercicio estadístico que mide por núcleo familiar si se ha superado una situación como es la vulnerabilidad, para pasar a la víctima de desplazamiento, de acuerdo con la información que reporte el Sistema Nacional de Información o la medición con base en el índice global de restablecimiento social y económico, a la fase de reparación que en materia de ingreso se agota en la restitución de empleo o empleabilidad si aplica, o en la indemnización administrativa, si la víctima de desplazamiento decide usar los recursos para tal fin. Es importante mencionar, que si bien la oferta de empleo y empleabilidad es más amplía70, en el informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional, tampoco se reportan grandes impactos en términos de acceso y restitución del derecho al empleo o empleabilidad de la población desplazada. El conjunto de entidades responsables de la gestión de políticas en generación de ingresos, de las que se puede beneficiar las personas y familias desplazadas son: Listado de entidades y programas en fase de restitución: Centros de orientación para el empleo y el emprendimiento del DPS (Cempremdes y COEEs), desarrollan Rutas de empleo y autoempleo para víctimas de conflicto armado- Ministerio de Trabajo, Centros de Desarrollo Empresarial y Empleabilidad “Prospera Aguablanca” Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ejecuta el programa Jóvenes en Acción y Programas de formación para el trabajo
70
El mismo Gobierno Nacional en el informe Integrado de Gobierno Nacional en respuesta al auto de 11 de marzo de 2014, reconoce que existe una desproporción entre la oferta en la etapa de restitución, frente a la oferta de generación de ingresos en la fase de atención y asistencia.
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Ministerio del Trabajo, Programa de formación para jóvenes víctimas del conflicto armado- Ministerio de Trabajo, Formación vocacional y acompañamiento a la inversión para adolescentes víctimas con encargo fiduciario
Ministerio del Trabajo, maneja el programa de Formación para el trabajo
SENA,
ejecuta
acciones
en
Empleabilidad
en
los
programas
de
transformación productiva Ministerio del Trabajo, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y DPS, manejan
campañas
de
comunicación
masiva
para
promover
la
empleabilidad de las víctimas y reivindicar el papel del sindicalismo colombiano en el marco de la reparación colectiva.
Ministerio de Trabajo, Intermediación Laboral del SENA, Estrategias de emprendimiento
acceso
a
activos
y
de
desarrollo
empresarial,
Emprendimientos individuales, Emprendimiento SENA, Emprendimientos asociativos, Capitalización Microempresarial.
DPS- Programa de Microfranquicias de Inclusión Social, Fortalecimiento Microempresarial,
Programa
de
sostenibilidad,
Ruedas Sociales de
Negocios
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Programa de desarrollo de proveedores.
DPS y Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, manejan la convocatoria
para
la
cofinanciación
de
propuestas
de
desarrollo
empresarial a través del Fondo de INNpulsa – Mipynes. Artesanías de Colombia, Grupos de ahorro y crédito local – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Acciones de FINAGRO y Acciones de Bancoldex. De acuerdo con la anterior estructura institucional en generación de ingresos, se esperaría que el informe de respuesta a la Corte Constitucional en el marco de la 79
Sentencia T-025 de 2004, debería mencionar de manera discriminada cual es el acceso e impacto en la oferta de generación ingresos, proyectos productivos urbanos y empleo en la estabilización social y económica de la población desplazada en su calidad de víctimas, pero en el mencionado informe de abril, se hace mención de manera general a las víctimas, lo cual no permite evaluar el acceso de la población a la oferta y programas implementados. Del mismo modo, si bien se menciona que se trata de una ruta de empleo y empleabilidad, de acuerdo con el informe integrado del Gobierno evaluado a lo largo del presente documento, no se ve cuáles son los mecanismos de acceso de la población desplazada a cada una de las ofertas y programas desplegados por cada una de las entidades mencionadas, no es visible ¿cuál es el eje articulador de dicha oferta?, ¿en qué lugar la población víctima de desplazamiento, puede obtener la información de la misma?, ya que más allá de los 19 Centros de Orientación para el Empleo y el Emprendimiento del DPS, no existe otro lugar que se mencione, y pareciera que el hogar desplazado o la comunidad retornada o reubicada, debe por demanda dirigirse a cada entidad para recoger la información, y eso desvirtúa la existencia de una ruta. Insuficiencia en la aplicación del enfoque diferencial. En conclusión, en el diseño de la política no se está teniendo en cuenta que, si bien es cierto la población desplazada, al igual que la población vulnerable, está en estado de pobreza extrema o pauperización, esta situación se debe a una causa diferente a la que ocasiona la pobreza extrema, pues, es hecho victimizante
desplazamiento forzado y sus secuelas los causantes de la
reducción de ingresos y que las capacidades productivas no sean las adecuadas para los contextos de recepción, por lo tanto, son necesarios programas planes y proyectos que respondan a esta circunstancia, de manera que esta población, a través de la generación de ingresos autónomos pueda restablecer su plan de vida en los aspectos individuales y colectivos. 80
1.2.
El enfoque diferencial y las apuestas territoriales
En relación con el enfoque diferencial, se reporta en el informe del Gobierno Nacional que el mismo se ha materializado a través de la implementación de los programas de género del DPS, Étnico IRACA del DPS “Seguridad Alimentaria y fomento de las prácticas productivas tradicionales”, Fortalecimiento de comunidades y organizaciones indígenas productivas y Empresariales de Colombia- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo e incorporación del enfoque diferencial al PRIEV del Ministerio de Trabajo. Si bien estos programas se encuentran dirigidos a las mujeres, a los indígenas como grupos poblacionales priorizados, se encuentra, que en el informe del Gobierno, no se describe cómo se están incorporando a dichos programas, las ordenes de la Corte Constitucional en los Autos diferenciales 004 de 2009 y 092 de 2008, que en su contenido han fijado las pautas para la atención a las mujeres71 y los grupos étnicos. Del mismo modo, no es visible programas especiales para la población desplazada con discapacidad y sus cuidadores o los adultos mayores, poblaciones que por sus condiciones particulares, requieren el diseño de una política diferencial. En relación con la priorización del direccionamiento de la oferta de generación de ingresos en la fase de atención y asistencia, y en la de reparación, al ver las cifras resultado de la Encuesta Nacional Goce Efectivo de Derechos. EGED-20132014, no se entiende ¿por qué? la regionalización de los programas de las entidades mencionadas, no se centra en las regiones donde la población
71
En relación con los mecanismos de acceso a los programas, que es donde debería verse también incorporado el enfoque diferencial, en el caso de las mujeres del grupo Distrital de seguimiento al auto 092, al cual se le ha venido asesorando y acompañamiento desde la Defensoría del Pueblo, se ha encontrado que en la práctica, el acceso a la oferta, al no ser parte de una política pública dirigida de manera exclusiva a las mujeres en situación de desplazamiento, sino son programas sociales con acceso a las víctimas, las mujeres desplazadas están en las mismas circunstancias y tiempos de acceso que las mujeres en condición de pobreza extrema.
81
desplazada, retornada o reubicada se encuentra en mayor vulnerabilidad por el ingreso, como es el caso de la región pacífica que el 57.9% de hogares desplazados tienen un ingreso igual y superior a la línea de pobreza extrema, y un 24.1% de los hogares tienen un ingreso igual y superior a la línea de pobreza 72. Seguido de la Costa en los departamentos de Cesar, la Guajira y Magdalena, en un porcentaje de 59.3% de los hogares desplazados tienen un ingreso igual y superior a la línea de pobreza extrema, y el 28.2% de los hogares desplazados tienen un ingreso igual y superior a la línea de pobreza. Donde además la población en su mayoría pertenece a territorios colectivos de negros y a comunidades indígenas en resistencia y retornadas.
72
Fuente: UARIV-DANE. Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-20132014,Bogotá enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticassociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
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2. DIFICULTADES DE LA GENERACIÓN DE INGRESOS EN EL ÁMBITO RURAL Tal como se informó a la Corte Constitucional en el mes de julio del año 2013, la dispersión actual de la política de generación de ingresos y sus programas, que están dirigidos en su mayoría a la población que se encuentra asentada o ubicada en los contextos urbanos, ha mostrado que no se ve de manera clara cuál es la oferta para el ámbito rural, lo que ha venido generando vacíos y dificultades en el ejercicio del principio de dignidad y en la sostenibilidad de los procesos de retorno y reubicación, los cuales han venido siendo promovidos, desde el mismo espíritu de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos Ley, aunque con menciones puramente formales, ya que los programas generación de ingresos en estos procesos sigue siendo insuficientes y están ahora centrados en el Programa Familias En Su Tierra –FEST- que implementa el DPS para el apoyo a los procesos de retorno.”73 De acuerdo con lo anterior, en material de generación de ingresos rural, es pertinente poner de presente las conclusiones que han arrojado los diferentes estudios elaborados por la Defensoría del Pueblo, en relación con la estabilización social y económica74 en el marco de procesos de retorno y reubicación75:
73
Defensoría del Pueblo. Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada. Programa de Acción Regionalizada para la Protección y Restitución de Derechos. “Numeral 1. Descripción de las políticas de vivienda y generación de ingresos de la población desplazada”. Contenido en “Acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generación de ingresos de la población desplazada. Serie III. Análisis de políticas públicas nacionales en derechos humanos”. Imprenta Nacional. Bogotá. Diciembre de 2013. 74 Defensoría del Pueblo. “Documento Base de la Ponencia del Defensor del Pueblo ante la Comisión Legislativa de Seguimiento a la Ley de Víctimas”. Bogotá. 12 de Diciembre de 2013; y Defensoría del Pueblo. “Informe al Congreso de la República. Bogotá. 2013. 75 Defensoría del Pueblo “Análisis y valoración de la política pública de retornos y reubicaciones, Respuesta a la orden 20 del auto 219 de 2011, Serie I Seguimiento al cumplimiento a los Autos de la Sentencia T-025 de 2004, Bogotá D.C., Junio de 2013.
83
Por tal razón, se hará mención a las problemáticas, que se considera más relevantes, para explicar las barreras que impiden el acceso actual a la estabilización social y económica de la población desplazada a nivel rural: 2.1.
Inexistencia de una ruta clara a los proyectos productivos rurales
Aunque se menciona en los informes del Gobierno nacional, sobre la existencia de una ruta de generación de ingresos rural en la fase de atención y asistencia y en fase de reparación, en el reciente informe integrado del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional76, se menciona que el Ministerio de Agricultura se encuentra trabajando en el marco de la mesa técnica de generación de ingresos y el subcomité de Restitución del SNARIV, en el diseño de una ruta de generación de ingresos para atender a la población rural en la fase de atención y asistencia. Así las cosas, se trata de una ruta en construcción, lo cual se hace evidente además, en la carencia de información por parte del Ministerio de Agricultura, sobre el consolidado de la demanda de proyectos productivos rurales, que le permita definir técnicamente las necesidades presupuestales e institucionales para lograr una respuesta efectiva para atender las necesidades de generación de ingresos de la Población desplazada, retornadas o reubicadas. Máxime cuando se menciona en el citado Informe Integrado del Gobierno Nacional, que el Ministerio de Agricultura a partir del año 2014, para atender a las víctimas en la fase de atención y asistencia, diseña el Programa de Capacidades Empresariales77, el cual en palabras del propio gobierno, “es un
76
Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al auto de 11 de marzo de 2014 “El cual pretende apoyar a los productores que deseen desarrollar emprendimientos productivos acompañándoles en el proceso de creación y/o mejoramiento de actividades empresariales, ambientalmente sostenibles relacionadas con: producción agropecuaria y agroindustrial, turismo rural, artesanías entre otros servicios rurales. El proyecto se ejecutará en 100 municipios distribuidos en 17 departamentos, 16 zonas territoriales.” Página 346 77
84
programa que no está formulado específicamente para la población víctima78”, pero se toma en cuenta que las zonas donde el mismo se implementa coinciden con los lugares afectados por el conflicto interno, razón por la cual podría articularse de manera adecuada para responder a las necesidades en materia de generación de ingresos, tanto para población desplazada, como población víctima de otros hechos. En relación con los programas del INCODER,se menciona que “para el componente de estabilización socioeconómica y el subcomponente de generación de ingresos, el INCODER creó la estrategia de Implementación de Proyectos de Desarrollo Rural, IPDR, con el objetivo de planificar, cofinanciar e implementar proyectos de desarrollo rural con enfoque territorial dentro de las áreas focalizadas y priorizadas por el instituto, atendiendo principalmente aquellas que defina el Gobierno Nacional para realizar intervenciones integrales(…)” 79, A este programa podrán acceder las víctimas de desplazamiento inscritas en el RUV. De acuerdo con lo anterior, para que la implementación de dichos programas atiendas a las necesidades de ingreso de las comunidades desplazadas en resistencia, retornadas o reubicadas, la Defensoría del Pueblo, recomienda que en el marco de la mesa de generación de ingreso y el Subcomité de Restitución del SNARIV, se proponga la articulación de la información con la que cuenta la Unidad de Víctimas sobre los procesos de retorno y reubicación, y en ellos el avance o retroceso de los proyectos productivos diseñados o implementados para estas comunidades, para así focalizar la implementación de estos programas a las comunidades desplazadas, retornadas o reubicadas que se han identificado con mayores necesidades en el avance en la estabilización social y económica.
78
Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al auto de 11 de marzo de 2014, página 347 79 Ibídem página 349
85
2.2.
Falta de seguimiento y continuidad en la implementación de los
proyectos productivos de la población retornada o reubicada Del seguimiento y acompañamiento que realiza la Defensoría del Pueblo a las comunidades retornadas, se ha encontrado que si bien, algunas de las comunidades han accedido a proyectos productivos derivados de ofertas de los gobiernos nacionales y territoriales, o de la empresa privada 80, el gobierno nacional no cuenta con la información consolidada sobre el nivel de impacto en la estabilización social y económica de las comunidades a partir de dichos proyectos, muchos de los cuales, no se lograron implementar por diversos factores, tales como, el clima81, la vocación productiva de la tierra, los costos de la comercialización. Del mismo modo, en varios casos, las comunidades retornadas debieron asumir créditos para poder darle impulso a los proyectos, pero las dificultades del clima y los costos de los insumos, impidieron la implementación de los mismos y por tanto el impacto esperado no se dio y están en la mayoría de los casos asumiendo los créditos, pero sin el ingreso derivado del proyecto.
80
En el caso de los procesos de retorno de Montes de María de Chengue en Ovejas, Chinulito en Colosó y la Peñata en Sincelejo en el departamento de Sucre, y Macayepo y el Salado en Carmen de Bolívar, la Sierra en Córdoba Tetón, las Palmas y Bajo Grande en San Jacinto en el departamento de Bolívar. 81 Caso de los procesos de retorno de Bajo Grande y las Palmas en San Jacinto.
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CONCLUSIONES 1. Reiterando lo informado a la Corte en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, por parte de la Defensoría del Pueblo en diciembre del año 201382, así como en el primer informe al Congreso de la república 2013-201483, se encuentra que, la nueva concepción de la política de generación de ingresos, está teniendo como resultado que la fase de estabilización social y económica tal como se concibe en la Ley 387 de 1997, se esté desdibujando a partir de generar ofertas sectoriales que hacen que la población desplazada, deba acceder a ellas de manera individual y por demanda, para poder ejercer este derecho. 2. Se encuentra también, que pese a que la Corte ha solicitado y reiterado en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, la necesidad del diseño de una política gubernamental dirigida a la generación de ingresos de la población desplazada y alcanzar su estabilización socioeconómica84” se sigue reportando en los informes del Gobierno Nacional, los resultados de la oferta social del Estado diseñada para la superación de la pobreza extrema, la cual se ha flexibilizado para darle cupo a la población víctima, y entre ellas a la población desplazada.
3. La aplicación de programas de asistencia social, generan impacto en la población en situación de pobreza extrema, pero esto no necesariamente implica que genere el mismo resultado con la población desplazada, ya que no se está teniendo en cuenta que pese a que esta la cuenta con ingresos que han superado
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Defensoría del Pueblo. Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada. Programa de Acción Regionalizada para la Protección y Restitución de Derechos. “Numeral 1. Descripción de las políticas de vivienda y generación de ingresos de la población desplazada”. Contenido en “Acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generación de ingresos de la población desplazada. Serie III. Análisis de políticas públicas nacionales en derechos humanos”. Imprenta Nacional. Bogotá. Diciembre de 2013. 83 Informe sobre el Estado de Cosas Inconstitucional, realizado por la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada como un capítulo especial en el marco del informe de la comisión Nacional de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011. 84 Auto 008 de 2009
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la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza, su situación frente a la de una persona en condición de vulnerabilidad es diferente, ya que deviene del hecho victimizante y sus secuelas y por lo tanto, son necesarios programas planes y proyectos que respondan a esta circunstancia en particular, de manera que esta población, a través de la generación de ingresos autónomos pueda restablecer su plan de vida en los aspectos individuales y colectivos.
4. Por tal razón, la oferta de generación de ingresos en fase de atención y asistencia al no obedecer una política dirigida específicamente a los desplazados de acuerdo con sus características, vulnerabilidades acentuadas y enfoques étnicos diferenciales, está generando barreras de acceso.
5. Por tal razón, se considera que es necesario, que el Gobierno Nacional con el fin de poder reportar a la Corte el impacto de los programas y proyectos, que las entidades con responsabilidades en el diseño e implementación de las políticas generación de ingresos urbano y rural, realicen una evaluación y caracterización que vaya más allá de la información que se obtiene en el marco del modelo de Atención, Asistencia, y Reparación Integral a las víctimas – MAARIV, y la aplicación de los planes de Atención, Asistencia y Reparación Integral – PAARI, con el fin de poder tener un diagnóstico del estado de los proyectos productivos que se han implementado desde el año 2004, que incluya a las comunidades retornadas y reubicadas. 6. Este ejercicio puede permitir, la superación de los vacíos y ajustes de la política de generación de ingresos urbano y rural. 7. Es necesario que se avance en la construcción de las rutas de generación de ingresos diseñadas en el marco de la Ley 1448 de 2011, mencionadas en los informes del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional; las cuales deben 88
divulgarlas con la población desplazada, retornada y reubicada ya que no tienen conocimiento de la misma, ni de las ofertas vigentes en materia de generación de ingresos. 8. Aunque se menciona en las disposiciones legales, y ha sido reiterado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se ve en el marco de las reformas, ni en la política de generación de ingresos como se han incorporado de manera efectiva los enfoques étnicos y diferenciales, y además las prelaciones que se dan a las mujeres cabeza de hogar víctimas de desplazamiento forzado, o a la población desplazada con discapacidad. 9. Por tal razón, la Defensoría del Pueblo, puede concluir de acuerdo con la evaluación de las respuestas del Gobierno Nacional en el marco de del auto 219 de 2011 y la reciente respuesta al auto de 11 de marzo de 2014 y los lineamientos diseñados en el marco de la Ley 1448 de 2001, y con base en la situación actual de la población desplazada, que aún no se puede establecer, si con las medidas propuestas por el Gobierno Nacional, se superan las barreras de acceso establecidas por la Corte, descritas en este documento, para llegar a decretar que se ha superado el estado de cosas inconstitucional en materia de generación de ingresos de la población desplazada.
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RECOMENDACIONES 1. Diseñar directivas y reglas de acceso, por parte de los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, Trabajo, de Agricultura y Desarrollo Rural, INCODER, Banco Agrario, Departamento de la Prosperidad Social –DPS-, UARIV, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, que permitan fijar una oferta especializada para la población desplazada, en garantía de derecho a la generación de ingresos, y cumplimiento de su rol en el logro de la estabilización social y económica, tal como se concibe en la Ley 387 de 1997. 2. Realizar, por el DPS, UARIV, Ministerios de Trabajo, Agricultura y Desarrollo Rural, INCODER, Banco Agrario, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA, un diagnóstico para identificar las necesidades de la población desplazada en materia de proyectos productivos urbanos y ruarles, para lograr una respuesta efectiva en materia de Goce Efectivo de Derechos. 3. Promover e institucionalizar el cruce regular de información, en el marco de la Mesa de Generación de Ingresos, de los datos e informes sobre los resultados de los programas rurales a cargo del Ministerio de Agricultura, INCODER, DPS, con la información que tiene la Unidad de Victimas sobre la situación de las comunidades retornadas y reubicadas en el componente de dignidad de estos procesos, con el fin de facilitar la focalización de la oferta rural, atendiendo a las necesidades concretas en materia de generación de ingresos y proyectos productivos rurales. 4. Incorporar en el proceso de regionalización de la oferta de programas en generación de ingresos urbana y rural, a cargo del Departamento Nacional de Planeación –DNP- y Unidad de Víctimas, los resultados de la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014 del DANE-UARIV; la cual presenta un panorama de las necesidades críticas de atención, en particular, las regiones 90
pacífica y caribe, donde la población desplazada cuenta en un porcentaje muy alto de carencia de ingresos. 1. Solicitar a la Unidad de Víctimas, Departamento Nacional de Planeación, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural,
de Trabajo, Banco Agrario,
Departamento para la Prosperidad Social, SENA e INCODER, que informen cómo se ha incorporado a los planes, programas y proyectos, diseñados en el marco de las disposiciones vigentes en materia de generación de ingresos, los mandatos de la Corte Constitucional previstos para las mujeres en el Auto 092 de 2008, y la población desplazada con discapacidad en los Autos 006 de 2009 y 174 de 2014. 5. Recomendar a la Corte Constitucional, la realización de sesiones técnicas donde se aborde la situación de generación de ingresos en contextos urbanos y rural de la población desplazada, con el fin de evaluar con las entidades del SNARIV y las víctimas de desplazamiento, el estado actual de la política, y como a partir de las disposiciones vigentes en materia de generación de ingresos, se va a superar el ECI en esta materia.
91
SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA DE RETORNOS Y REUBICACIONES
92
Con la Sentencia T-025 de 2004, la Honorable Corte Constitucional ha hecho visible que los derechos al retorno y la reubicación están en el centro de los procesos
de
restablecimiento
y
la
superación
del
Estado
de
Cosas
Inconstitucional. Esta postura se ha ido profundizando posteriormente en una serie de Autos de Seguimiento en los que se analiza la situación de derechos de la población desplazada que ha retornado (con y sin acompañamiento del Estado) y la gestión de las entidades de gobierno respecto de la materialización de los derechos de los desplazados internos. A este respecto, cabe resaltar los Autos 116 de 2008, 092 de 2008, 251 de 2008, 004 de 2009, 005 de 2009, 008 de 2009, 314 de 2009, 383 de 2010 y 219 de 2011. En estos se adelanta una clara delimitación de las condiciones institucionales que se deben cumplir en las políticas públicas para lograr el restablecimiento de derechos. Respecto de esta línea jurisprudencial, la Defensoría del Pueblo, en los últimos tres años, viene adelantando una labor de seguimiento a las políticas de retornos y reubicaciones, tomando como base el Auto 219 de 2011 (específicamente, las órdenes 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 18 y 19), y en el Auto 383 de 2010 (órdenes 23 y 24), los cuales contienen lineamientos acerca de las políticas públicas de retornos, reubicaciones y generación de ingresos, así como temas presupuestales y de fortalecimiento institucional. Dicho seguimiento se ha concentrado en la construcción de diagnósticos a partir del trabajo directo con las comunidades retornadas y reubicada en zonas rurales, es decir, campesinos, indígenas y comunidades negras. Lo anterior, en razón de que la población rural se encuentra en un mayor grado de vulnerabilidad y riesgo
93
de verse afectada por situaciones de re-victimización asociadas al conflicto armado y otras formas de violencia organizada. En este contexto, el presente análisis se centrará en el derecho a la generación de ingresos y en lo relacionado con tierras para las reubicaciones rurales, teniendo en cuenta que de estos aspectos depende la sostenibilidad de los retornos y las reubicaciones, así como la estabilización socioeconómica basada en la autonomía para garantizar condiciones de vida dignas. Las consideraciones que se plantean a continuación se estructuran de la siguiente forma: 1. Descripción de la situación de Goce Efectivo de Derechos de la población desplazada retornada/reubicada y de aquellas familias que han venido solicitando retorno y reubicación, y; 2. Análisis de las políticas públicas e retornos y reubicaciones en términos de los cambios, continuidades y nuevas dinámicas.
94
1. SITUACIÓN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS EN LOS RETORNOS Y REUBICACIONES En el marco del seguimiento a las políticas públicas, la atención a quejas y peticiones de los ciudadanos y el acompañamiento a población desplazada se ha podido observar que la mayor parte de los retornos y reubicaciones realizados (con y sin acompañamiento del Estado), se caracterizan por la no garantía de los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad. El caso más visible de esta situación son los procesos de restablecimiento de comunidades indígenas, como el Pueblo Jitnu. No obstante lo anterior, existen una serie de casos puntuales, en los cuales el gobierno nacional ha priorizado la atención, lo cual lleva a que en estos exista un seguimiento y acompañamiento permanente, como el caso de los m retornos en el oriente antioqueño, pero esto es la excepción, no la regla.
1.1.
Caracterización de la dinámica de goce de derechos en los retornos
La desatención o inadecuada/insuficiente atención en los lugares de recepción sigue siendo un factor determinante en términos de presionar retornos y reubicaciones sin acompañamiento del Estado, o en condiciones que no se ajustan al marco normativo y al Goce Efectivo de Derechos (GED). Se observa una respuesta insuficiente en materia de efectiva y exitosa implementación de proyectos productivos rurales con vocación de mediano y largo plazo, lo cual es de suma preocupación, teniendo en cuenta que es precisamente este componente o derecho de la población desplazada el que permitirá hablar de retornos y reubicaciones dignos y sostenibles, y, en este orden de ideas, que posibiliten superar las condiciones de vulnerabilidad propias de la situación de desplazamiento. 95
La Ausencia de una intervención integral influye en mayor medida en el actual estado de estancamiento en el restablecimiento de derechos de la población desplazada. En efecto, pese a la retórica gubernamental, que habla de un sistema de atención, en la práctica, la gestión es desarticulada, cada entidad responsable del restablecimiento de alguno de los derechos tutelados ejecuta sus proyectos en el territorio sin estar inmerso en un plan de restablecimiento u hoja de ruta construida con las autoridades territoriales –acá se incluye a las autoridades étnicas no sólo alcaldes y gobernadores- y las comunidades y organizaciones de población desplazada. El caso del oriente antioqueño En los últimos cinco años, el oriente Antioqueño ha sido objeto de una intervención especial por parte de las entidades del SNARIV, con el fin de favorecer la estabilización socioeconómica de las comunidades que han retornado. De los 23 municipios que integran la región del oriente antioqueño, los municipios de Argelia, Cocorná, Granada, Nariño San Carlos, San Francisco, San Luis, San Rafael y Sonsón, representan el 26,18% del total departamental de personas desplazadas, y el 3,4% del total nacional de personas expulsadas y, a su vez, representan el 11,57% del total departamental y el 1,5% del total nacional de personas recibidas. Esto valores muestran la magnitud del reto humanitario y en materia de restablecimiento de derechos que implica la intervención en este territorio. Si bien se reconoce la importante gestión del SNARIV nacional y territorial en el oriente antioqueño, a partir de trabajo de la Defensoría comunitaria con las comunidades retornantes y receptoras de los municipios de Argelia, Cocorná, Granada, Nariño, San Carlos, San Francisco, San Luis, San Rafael y Sonsón, se ha logrado establecer lo insuficiente de lo realizado, y pese a los subsidios de Familias En Su Tierra –FEST- y programas del Departamento de la Prosperidad Social – DPS- y la Gobernación, entre otras entidades, sólo se ha cubierto al 30% de los retornantes, además, está pendiente el desarrollo de una estrategia integral que permita el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales – Personerías y Alcaldías-, las cuales fueron duramente golpeadas por la violencia, así como el desarrollo de procesos productivos que permitan que las familias retornantes cuenten con un proyecto económico viable luego del retiro de las ayudas oficiales, que ya se están enunciando se van a redireccionar a otras regiones del departamento. Fija la Defensoría comunitaria…“la magnitud del impacto, ha sido desproporcionado en las dinámicas territoriales, sociales, económicas y político administrativas con efectos remanentes y altamente sinérgicos que han llevado a que, no obstante de presentarse un clima relativamente favorable de seguridad y una estabilización de la tendencia decreciente y de baja magnitud del fenómeno del desplazamiento forzado en los últimos años (2007-2014), -con un total de 197
96
eventos gota a gota en lo corrido del año-, persistan condiciones de extrema vulnerabilidad y crisis humanitaria que desborda la capacidad institucional y presupuestal dispuesta de los entes territoriales locales para subsanar la problemática, situación que se ha agudizado con los procesos masivos de llegada de población desplazada sin acompañamiento institucional, -aparte de los 114 registros de recepción reportados en lo corrido del año-, que ha llevado en algunos casos que municipios como San Carlos, Granada, San Francisco y San Luis, decreten “la emergencia por retornos” y por esta vía hacer un llamado a la necesidad de la concurrencia de las entidades que conforman el SNARIV y del Gobierno tano Departamental como Nacional para la atención a la demanda de servicios, así como, para garantizar el auto-sostenimiento y el restablecimiento de los derechos de la población desplazada”. Fuente: Defensoría del Pueblo. Defensoría comunitaria. “Informe sobre la dinámicas de desplazamiento y la respuesta institucional en el oriente antioqueño”. Medellín. Diciembre de 2014.
Una política de retorno, debe ir más allá de la sumatoria aleatoria de los diversos esfuerzos que cada entidad realiza y debería responder a hojas de ruta diferentes según el lugar de retorno- que mediante fases –un proceso-, programe intervenciones escalonada y simultáneas de corto, mediano y largo plazo de las entidades del SNARIV –no sólo el DPS, la UARIV y los gobiernos territoriales- para materializar todos los derechos reconocidos a la población desplazada, pero que también beneficien a la comunidad de las zonas receptoras y de las de retorno que no se desplazaron. En lo que respecta a la Generación de Ingresos para población retornada a zonas rurales, esta adolece de rutas claras que permitan responder a la demanda de la población ya retornada o de la población que está solicitando acompañamiento para retornar o reubicarse. En lo que respecta a las reubicaciones rurales, la Defensoría del Pueblo sigue recibiendo quejas de comunidades que han sido beneficiarias de adjudicación o asignación de tierras rurales por parte del INCODER, la mayoría de las cuales coinciden en cuestionar que los estudios técnicos previos presentaron irregularidades que llevaron a definir una cabida del predio superior a la que productivamente puede soportar el predio en cuestión.
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Son frecuentes las quejas referentes a la compra de predios que no contaban con las condiciones mínimas necesarias para garantizar el éxito de los proyectos productivos. Así mismo, son recurrentes las quejas respecto de la imposición de proyectos productivos, así como respecto de la asignación de tierras bajo la figura de común y pro indiviso, que implica la necesidad de adelantar un proyecto productivo común por parte de familias provenientes de diferentes contextos regionales y culturales que no se conocían previamente, sin que exista un proceso de acompañamiento social que permita enfrentar las diferencias y conflictos que se presentan. En materia del ejercicio del derecho a la educación y salud, las comunidades continúan expresando su malestar por las deficiencias en la garantía de sus derechos en dos sentidos: 1. Situaciones que afectan al conjunto de la población pobre y vulnerable en términos de acceso y calidad de los derechos a la salud y la educación; 2. Acceso a salud y educación sin que existan estrategias, procedimientos y un tipo de oferta que responda a las necesidades y vulnerabilidades específicas de la población desplazada. Estas problemáticas son particularmente agudas en las zonas rurales, especialmente aquellas alejadas de los cascos urbanos y/o de difícil acceso. En lo que respecta a salud, son recurrente las quejas de la población retornada y reubicada en los siguientes ámbitos: 1. Barreras de acceso para obtener atención en salud por la insuficiente capacidad de las entidades del sistema de salud (falta de personal médico, medicamentos y medios para una adecuada atención en salud);
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2. Deficiencias en la atención que se recibe; problemas en materia de transporte de los enfermos; dificultades para lograr remisiones oportunas a hospitales de tercer nivel y para acceder a tratamientos especializados; dificultades para que se ordenen y/o entreguen medicamentos;
3. Pocas o nulas gestiones en materia de prevención (como es el caso de las brigadas de salud). En lo concerniente al derecho fundamental a la educación, las quejas más frecuentes son: 1. Infraestructura inexistente, insuficiente85 o en malas condiciones (incluso con riesgo para la integridad de estudiantes y maestros); 2. Precaria o insuficiente dotación (sillas, escritorios, libros, materiales didácticos, etc.); insuficiente personal para atender la totalidad de los niños y niñas; no asignación de maestros(as), de manera que en algunas comunidades retornadas no se está garantizando el derecho a la educación por falta de docentes; 3. Deficiente calidad por parte de docentes que no cumplen con sus obligaciones; ausencia de transporte escolar, lo cual implica riesgos para niños y niñas que deben llegar por sus propios medios a la escuela recorriendo muchas veces largas distancias; deficiencias en los alimentos que se entregan a los niños y niñas.
85
Generalmente se resalta que los salones construidos no son suficientes y que no cuentan con comedor escolar.
99
2. CAMBIOS, CONTINUIDADES Y NUEVAS DINÁMICAS EN LA RESPUESTA INSTITUCIONAL En los últimos tres años se han producido modificaciones en los marcos de atención al desplazamiento, en este sentido, la revisión de la situación de la política
permite
establecer,
las
siguientes
tendencias
en
la
respuesta
institucional: 2.1. Continuidades en la respuesta institucional Como se ha afirmado previamente la Defensoría del Pueblo, “la fase de estabilización social y económica, tal como se concibe en la Ley 387 de 1997, se está desdibujando a partir de generar ofertas sectoriales que hacen que las víctimas deban acceder a ellas de manera individual y por demanda, para poder ejercer sus derechos a la vivienda y a la generación de ingresos, es decir, la oferta no obedece a sus características, vulnerabilidades acentuadas y enfoques étnicos diferenciales sino que se los incluye en los programas de lucha contra la pobreza y extrema pobreza.” En consecuencia, los cambios en las rutas e institucionalidad de atención no ha permitido modificar problemas recurrente –estructurales- en materia de diseño de las políticas públicas para la estabilización social y económica de la población desplazada que retorna, lo cual afecta el núcleo central de los derechos que deben ser tenidos en cuenta para garantizar el principio de dignidad. Esta situación es particularmente aguda en lo que respecta a los derechos a la vivienda rural y a los proyectos productivos rurales. Las respuestas de las entidades indican que no existe una ruta clara ni ordenada para que la población retornada a zona rural pueda acceder a proyectos productivos. Por el contrario, la Unidad de Víctimas y el DNP presentan una oferta dispersa entre varias entidades del orden nacional, algunas de las cuales 100
no tienen oficinas regionales, precisando por cierto que no todas las entidades tienen una oferta dirigida específicamente a población desplazada 86. La dispersión de la oferta, el hecho de que algunos de los programas no estén dirigidos específicamente a población desplazada y la inexistencia de oficinas regionales de algunas de las entidades, conducen a que la oferta existente sean en la mayoría de los casos inaccesible para la población desplazada que ha retornado o se ha reubicado en zonas rurales. Las entidades competentes (Ministerio de Agricultura, Banco Agrario, Unidad de Víctimas, entre otras) no cuentan con un diagnóstico consolidado de la demanda de proyectos productivos rurales, que le permita definir técnicamente las necesidades presupuestales e institucionales para lograr una respuesta efectiva. En lo que respecta a las reubicaciones rurales, el Gobierno Nacional no cuenta con un diagnóstico de la cantidad aproximada de tierras rurales que se requieren para dar respuesta a las solicitudes de reubicación rural. Lo anterior se ve agravado por las falencias identificadas por la Honorable Corte Constitucional en lo relacionado con la administración de los terrenos baldíos, tal y como se constató en la Sentencia T-488 de 2014: “Particularmente, existen dos problemas en torno a la administración de los terrenos de baldíos que denotan especial relevancia para la resolución del presente asunto: (i) la falta de información actualizada y completa por parte de la institución responsable de la administración y adjudicación de los baldíos y (ii) la excesiva concentración de las tierras.”87
86
Ver informe del Departamento Nacional de Planeación -DNP- fechado 20 de Enero de 2014, en respuesta a requerimiento de la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada. 87 Sentencia T-488 de 2014. Pág. 27.
101
“Falencia que fue reconocida por el propio INCODER en su escrito de contestación ante esta Corporación, en el que admite que la entidad todavía “no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”. Tal situación amenaza con desconocer los objetivos constitucionales trazados tanto por la Constitución como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el INCODER, como entidad responsable de la administración de los bienes baldíos , no posee un registro fidedigno sobre aspectos esenciales de los predios de la nación, es altamente probable que numerosas hectáreas de tierra estén siendo apropiadas por sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria y lo peor, que no haya cómo ejercer una auditoria efectiva ante esta falta de datos confiables.”88 No obstante lo anterior, no es nuevo. Frente a estas falencias identificadas, la Corte Constitucional ordenó, entre otras cosas, lo siguiente: “QUINTO.- ORDENAR al INCODER, adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación dispuestos a lo largo y ancho del país.”89 De manera más general, se mantienen las deficiencias en términos de tener un diagnóstico de la situación de derechos de la población desplazada retornada y reubicada en zona rural. En este aspecto, resulta preocupante que la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos realizada por el DANE y la UARIV (cuyos resultados fueron presentados en Enero de 2015), se limitó únicamente a identificar la situación de la población desplazada asentada en zonas urbanas, a pesar de que es en estas últimas en donde suele haber un mayor respuesta institucional. 88 89
Sentencia T-488 de 2014. Pág. 28. Sentencia T-488 de 2014. Pág. 46.
102
Tampoco se observan avances concretos respecto de la construcción de rutas y estrategias mediano y largo plazo que permitan materializar el derecho a la reubicación rural, como se colige de lo anotado por el Gobierno Nacional en el “Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014”, donde se afirma: “(ii) Mesa de Tierras: Con énfasis en los temas de formalización de los derechos sobre los predios donde se realiza el retorno y la falta de oferta para acceso a tierras que permita la reubicación de campesinos sin tierra desplazados por el conflicto, esta mesa pretende avanzar en los casos focalizados de acuerdo a las competencias del IGAC, INCODER y la Superintendencia de Notariado y Registro. En complementariedad con otros espacios de articulación institucional, se ha avanzado en planes concretos para resolver las dificultades que se encuentran para garantizar los derechos sobre el territorio, a partir de la protección, formalización, restitución o compensación de los mismos.” 90 Como puede observarse en el párrafo citado, el Gobierno Nacional no indica cambios en los instrumentos legales o ajustes en la política de tierras, anotando que se busca avanzar en casos focalizados, sin que sea clara la existencia de una ruta clara y eficaz que permita el acceso efectivo a tierras rurales para la población desplazada; se menciona la existencia de planes concretos sobre los cuales no presenta información alguna, salvo por el ejemplo de Oriente Antioqueño en materia de formalización y restitución de la tenencia de la tierra. La UARIV aún no logra cumplir cabalmente con el rol de coordinación del SNARIV, en la medida en que no se ha logrado efectividad en términos de promover la construcción de políticas públicas acordes con las necesidades de la población 90
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. Pág. 263.
103
desplazada. Así mismo, a nivel local y regional, la UARIV no ha logrado un rol suficientemente activo que permita impulsar y apoyar la respuesta del SNARIV en el ámbito territorial. 2.2. Cambios en la respuesta institucional: En materia de estabilización económica para los retornos, las respuestas de las entidades, así como los documentos de política pública y los decretos reglamentarios, indican un sesgo hacia los programas de empleo en detrimento de estrategias de implementación de proyectos productivos, sean estos rurales o urbanos. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que en términos generales los informes y documentos gubernamentales se refieren a la Asesoría para la Generación de Ingresos, de manera que no se plantea en términos de acceso efectivo al empleo. Nuevas dinámicas la respuesta institucional: Dentro de los aspectos positivos o potencialmente positivos que pueden llevar a subsanar una parte de las problemáticas, cabe mencionar los siguientes: 1. El camino que se está abriendo para la interrelación entre diferentes planes, programas y estrategias de Gobierno: Restitución de Tierras, FEST, Viviendas Gratis, etc., como se plantea en el Informe en respuesta al Auto 256 de 2014 91. 2. El fundamento conceptual en materia de Integración Local, el cual se ajusta a las obligaciones legales y constitucionales, sin embargo, es necesario anotar que
91
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. pág. 273.
104
la política pública continúa en etapa de diseño, como es evidente en lo anotado en el Informe en respuesta al Auto 256 de 201492. Los documentos de política pública elaborados en los pasados 3 años han venido manejando un discurso que enfatiza en “fortalecer las capacidades de las víctimas para que ellas mismas puedan garantizarse sus derechos”93. Esto se torna
particularmente
grave
cuando
se
toma
en
consideración
que
simultáneamente se promueve el uso de la indemnización administrativa para financiar derechos fundamentales (vivienda, generación de ingresos, etc.), dado que
previamente no se han garantizado los componentes propios de la
estabilización socio-económica en el marco de un proceso de retorno o reubicación. En términos generales, las disposiciones que se refieren a las “capacidades” como elemento central de la política pública de estabilización económica, resultan inconsecuentes con la realidad económica de un país como Colombia que está lejos de acercarse a una situación de pleno empleo, pero que además presenta altas tasas de empleo informal, de manera que lograr un ingreso digno en condiciones estables es altamente improbable, especialmente cuando se trata de población desplazada de zonas rurales o pequeños poblados que debe competir por las opciones laborales con una población urbana mejor educada y adaptada a este contexto, en donde además cuentan con redes sociales establecidas.
92
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. pág. 277 – 280. 93 Decreto 2569 del 12 de Diciembre de 2014.
105
CONCLUSIONES 1.
La oferta existente en materia de proyectos productivos rurales resulta
claramente insuficiente en relación con la demanda, según se constata en las recurrentes quejas de las comunidades retornadas a zona rural en relación con la ausencia de respuesta de las entidades a sus solicitudes. 2.
El derecho a la reubicación rural de la población desplazada no está siendo
materializado, salvo en casos excepcionales. Aún más grave, el INCODER ha sido tajante al afirmar que no cuenta con mecanismos jurídicos para asignar tierras para la mayoría de solicitudes de reubicación rural de población desplazada. 3.
En materia de estabilización económica, se observa un sesgo en la política
pública en favor de formación para el empleo y de “fortalecer las capacidades de las víctimas para que ellas mismas puedan garantizarse sus derechos” 94, lo cual se traduce en que la responsabilidad de las entidades de Gobierno se ubica en el plano de la “formación” y no en el plano del efectivo goce de derechos. Así las cosas, los informes sobre gestión de la política pública, emitidos en 2014, dan cuenta de cómo se está trasladando la responsabilidad del restablecimiento cabeza de las propias víctimas de desplazamiento forzado, con el argumento de que la situación de vulnerabilidad se puede considerar superada cuando los desplazados ha sido capacitados y por ende, se presume que tienen capacidades, aunque en la realidad no estén garantizados los ingresos que permitan una vida digna.
94
Decreto 2569 del 12 de Diciembre de 2014.
106
RECOMENDACIONES 1. Implementar directivas y criterios de acceso en los programas de los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, Trabajo, Agricultura y Desarrollo Rural, INCODER, Banco Agrario, DPS, UARIV, SENA, para que su oferta institucional, incorpore las particularidades de la población desplazada. 2. Realizar un diagnóstico, por parte de la Unidad de Víctimas, DNP, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Banco Agrario, DPS, SENA, INCODER, que permita identificar de manera precisa la población retornada y reubicada en zona rural (sin acompañamiento del Estado). Esto como base para identificar técnicamente las necesidades presupuestales e institucionales para lograr una respuesta efectiva en materia de goce efectivo de derechos en los procesos de restablecimiento. 3. Explorar, por parte del DNP, Ministerios de Hacienda y Crédito Público e Interior, la creación de mecanismos que permita que los gobiernos municipales utilicen recursos de transferencias, u otras fuentes,
para la financiación de
políticas territoriales de Estabilización Socioeconómica en vivienda y generación de ingresos. 4. Consolidar una hoja de ruta que unifique, las ofertas a cargo de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Trabajo, Banco Agrario, DPS, UARIV, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –ANSPE-, SENA y los gobiernos territoriales, de manera que se facilite el acceso a proyectos productivos rurales por parte de la población retornada y reubicada en zonas rurales, dicha ruta debe incorporar las acciones para materializar los enfoques diferenciales señalados por la Corte Constitucional.
107
5. Adelantar un diagnóstico, por parte de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Trabajo, Banco Agrario, DPS, UARIV, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, Unidad de Restitución de Tierras –URT- y los gobiernos territoriales, sobre las solicitudes de reubicaciones de población desplazada en predios rurales; dicho diagnóstico debe facilitar se establezca con claridad la demanda de tierras rurales para estos procesos y las inversiones a ejecutar para garantizar los principios de Voluntariedad, Seguridad y Dignidad. 6. Diseñar mecanismos de identificación de la vulnerabilidad de la población desplazada, a cargo de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Trabajo, Banco Agrario, DPS, UARIV, ANSPE, SENA y los gobiernos territoriales, con base en la realidad de las condiciones materiales de la población. Por otra parte, en lo que se refiere a la medición en materia de Generación de Ingresos, este debería referirse a los ingresos realmente existentes en el núcleo familiar, y no a los ingresos potenciales derivados de procesos de capacitación o de las capacidades que se identifiquen en las víctimas de desplazamiento forzado.
108
SITUACION DE LAS MUJERES DESPLAZADAS. SEGUIMIENTO AL AUTO 092 DE 2008
109
Este capítulo actualiza los análisis realizados por la Defensoría del Pueblo sobre la situación de las mujeres desplazadas y la gestión de las órdenes del Auto 092 de 2008, los cuales fueron consignados en el informe presentado a la Corte Constitucional en el mes de mayo de 201495. El siguiente estudio se orienta a exponer la situación de las mujeres en lo que corresponde a los riesgos de género en el conflicto armado, las facetas de género del desplazamiento forzado, identificados en el Auto 092, así como a realizar un breve balance sobre la implementación de las órdenes de la Corte Constitucional establecidas en el mencionado Auto96. Se hará un especial énfasis en lo que se refiere a la participación de las lideresas y su protección ante situaciones de amenaza, hostigamiento o ataques contra ellas, en virtud de lo señalado en el Auto 098 de 2013, y se presentaran algunas de las problemáticas vividas en el proceso de solicitud y adopción de medidas para lideresas de población desplazada. Las presunciones constitucionales establecidas en el Auto 092 de 2008, de vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas y de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia97 a favor de las mujeres desplazadas, que “se deberán establecer e implementar, dentro de sus procedimientos ordinarios de funcionamiento”, no son observadas por la mayoría de la institucionalidad, que manifiesta aplicar el enfoque diferencial de la Ley 1448, 95
Auto 092 de 2008, Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, Bogotá, D.C., 14 de abril de 2008. 96 Se adelantó un análisis de contraste entre las políticas enunciadas por las autoridades de gobierno y la percepción de éstas por un conjunto de mujeres en situación de desplazamiento, para esto se adelantó en 2014 un ciclo de talleres de análisis y formación en políticas. En estos ejercicios participaron mujeres lideresas de municipios de los departamentos de Bolívar, Santander, Guaviare, Casanare y Putumayo. En promedio se trabajó con 35 lideresas por departamento, quienes en representación de sus comunidades manifestaron las situaciones de violencia y discriminación que viven las mujeres. 97 “hasta que se compruebe la autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de cada mujer en particular”.
110
sin que se refleje en la atención, la cabal comprensión de las facetas de género que la Corte identificó en el Auto, y que entrega ayudas sólo ha pedido, sin consideración especial hacia las mujeres, sin que opere prórroga automática alguna, sometiéndola a trámites y esperas prolongadas y sin establecer fehacientemente la condición real de cada una de ellas98. Los casos de violencia sexual presentados a la Fiscalía General de la Nación que han llegado a decisión de jueces son menos del cuatro por ciento 99. La creación de una Unidad de Contexto en la materia, que permita a quienes investigan contar con la material específico y género-sensitivo para la adecuada valoración de los casos es un avance en la materia. Sin embargo el paso del tiempo desde la ocurrencia de los hechos y el archivo de gran parte de las investigaciones, no permite vislumbrar aún resultados en el acceso a la justicia. Las Agencias Especiales constituidas por la Procuraduría General pueden ser también un impulso relevante para el desarchivo y avance en la investigación, que solo se podrá valorar a medida que se realice actuación de fondo en cada uno de estos. Las órdenes concretas de protección para seiscientas mujeres identificadas en el Auto 092, debieron constituirse en un mandato prioritario para la extinta Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, mandato que fue asumidos por la Unidad de Víctimas; pero transcurridos tres años de creación de esta entidad y cambiada la institucionalidad de atención a las víctimas por la Ley 1448 de 2011, ni las seiscientas, ni las demás mujeres desplazadas han tenido la protección ordenada por el Auto como “obligación constitucional e internacional imperiosa de actuar en forma resuelta para
98
Una muestra de ello es el reciente Decreto 2569, del 12 de diciembre de 2014, en él se reglamenta la atención humanitaria y cual se señala que “se tendrán en características diferenciales acuerdo con ciclo vital, género, diversidad sexual y discapacidad en la medición de los derechos relacionados con la estabilización socio económica”, pero no se incorpora la presunción del Auto. 99 De acuerdo a las cifras señaladas por las organizaciones que hacen parte del Anexo Reservado y que adelantan algunos de los procesos del mismo.
111
prevenir el impacto desproporcionado del desplazamiento sobre las mujeres, y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las mujeres que han sido afectadas por el desplazamiento”100. La orden dirigida a Acción Social, ahora Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-, señala la necesidad de adoptar trece programas “para prevenir el impacto desproporcionado y diferencial del desplazamiento forzado sobre las mujeres colombianas, y proteger de manera efectiva los derechos fundamentales de las mujeres víctimas del desplazamiento (…) para colmar los vacíos críticos en la política pública de atención al desplazamiento forzado”, pese a ello, estos programas no han sido creados específicamente, ni dirigidos a las mujeres desplazadas.101 Hasta la fecha las iniciativas en las diferentes materias han sido, o ya bien aplicación de programas generales sin ninguna especificidad, o diseño y pilotaje de programas que se realiza con mujeres, o procedimientos de priorización en la operación general que incurre en prácticas que mantienen las facetas de género, como el enfoque familista, identificados por la Corte en el mismo Auto. El CONPES 3784 ha sido mostrado como el mecanismo institucional dispuesto para dar respuesta a las afectaciones diferenciadas del conflicto en la vida de las mujeres, y entre sus antecedentes se hace referencia al Auto 092. Aunque constituye un avance en materia de reconocimiento de la vulnerabilidad acentuada de las mujeres en el conflicto, carece de la especificidad para la atención de quienes fueron desplazadas, en la mayoría de sus acciones, incurriendo, pese a estar en sus consideraciones en una “invisibilidad (que) se
100
Magistrado Ponente Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. “Orden Primera del Auto 092”. Corte Constitucional. Bogotá. Abril de 2008. 101 Esto requeriría un presupuesto específico y adecuado al del universo a alcanzar: todas las mujeres desplazadas en Colombia, no solo las que estén en los puntajes más bajos del SISBEN, sean madres cabeza exclusiva de familia y tengan dos o más hijos a cargo.
112
traduce en la inexistencia de una política pública específica para responder de manera efectiva a las distintas facetas de género del desplazamiento interno, así como al impacto diferencial y agudizado del conflicto armado sobre la mujer”102. En este sentido es necesario entender que el enfoque diferencial no es simplemente un recurso discursivo, y para implementarlo se requieren política, responsables, presupuesto y medidas adecuadas e idóneas, las cuales no han sido adelantadas aún ni siquiera en desarrollo del CONPES 161 de 2013. Frente a la tendencia observada en muchas instituciones de entender la Ley 1448 como único marco normativo aplicable a las víctimas, es claro que en virtud de la competencia continua de la Corte Constitucional para verificar la superación del estado de cosas inconstitucional y plena vigencia de las órdenes del Auto 092, es relevante un pronunciamiento de la Corte en que se inste y precise la necesaria especificidad de los programas dirigidos a la prevención y atención de las mujeres desplazadas por parte del Estado y sus instituciones, en consonancia con las consideraciones expuestas en el Auto 237 de 2008, que reiteran los elementos mínimos obligatorios de los programas ordenados y el incumplimiento del Auto a la fecha. Mediante el trabajo con comunidades en riesgo y situación de desplazamiento se ha
podido constatar
la
importancia
del pronunciamiento de
la
Corte
constitucional como un hito en el reconocimiento de la afectación de las mujeres en el conflicto, y así mismo, como la forma en que se ha venido cumpliendo las órdenes ha sido una fuente de frustración y preocupación ante la casi nula respuesta gubernamental frente a lo dispuesto en él.
102
Apartado II.3. del Auto 092 de 2008, citado en la página 13 del CONPES 3784 de 2013.
113
1. SITUACIÓN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS DE LAS MUJERES EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO Durante el año 2014 no cesó el desplazamiento en Colombia. Las personas desplazadas de acuerdo a las cifras publicadas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas –UARIV- se habían reconocido 6.039.515103 personas como desplazadas por la violencia, de éstas, 3.084.954 son mujeres, es decir el 51,07 % de la población registrada104. Grafica 5. Personas desplazadas
Fuente: Red Nacional de Información105. Bogotá. 1 de noviembre de 2014.
Los relatos recopilados en los talleres de formación y seguimiento a las políticas de atención a las mujeres en situación de desplazamiento, permitió evidenciar por las participantes de diferentes zonas del país que los riesgos identificados por la Corte en el Auto 092 de 2008, permanecen durante el año 2014. En este sentido, a continuación se presentan los resultados de los ejercicios de diagnóstico identificados en los mencionados talleres.
103
Red Nacional de Información. Dato consolidado con corte al 1 de febrero de 2015. Op cit. Red Nacional de Información. “Enfoque Diferencial”. Dato consolidado con corte al 1 de febrero de 2015. Consultado el 2 de marzo de 2015. Disponible en http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107 105 En la información presentada se recopila como una sola categoría, diferentes características relativas a la identidad sexual, la orientación sexual y la expresión de género. 104
114
1.1.
Situación de las mujeres desplazadas en Bolívar106
Las mujeres de la región de los Montes de María informaron de la persistencia de la discriminación a las mujeres afrodescendientes, indígenas y palenqueras, a quienes tienen menor escolaridad, a las más pobres, y a quienes han sido desplazadas. Es decir, una suma de vulnerabilidades que hace que su situación sea más difícil en general en el goce efectivo de derechos.107 En esta región, aunque la percepción es que el conflicto ha cesado, en lo que a combates se refiere, persiste el miedo. Este se presenta especialmente ante la inminente salida de la cárcel de los paramilitares que a través del mecanismo de “Justicia y Paz” se encuentran a punto de cumplir las condenas impuestas. Las mujeres temen en especial, volver a ver en sus territorios a los victimarios, que en muchos casos emplearon la violencia sexual como forma de castigo, de amenaza, de control y de sometimiento contra quienes querían despojar o consideran auxiliadores del oponente. Las necesidades básicas insatisfechas persisten en las comunidades, e incluso manifiestan que se presenta retrocesos, por ejemplo en cuanto a vías 108, e incluso relatan como en el corregimiento Las Palmas, San Jacinto, desde la Gobernación llevaron motores para tener luz para ver el Mundial, y han informado a la comunidad que van a retirarlos. Existen también dificultades en materia de subsistencia, pues muchas de las comunidades que han retornado sin mediar política pública en ello, han
106
Información obtenida en el taller convocado por la Defensora Comunitaria de Bolívar, realizados entre el 20 a 21 de Noviembre de 2014, en la ciudad de Cartagena. 107 Especial mención fue hecha al acceso a la atención en salud y a oportunidades laborales para quienes no tienen título pero si experiencia y para quienes son profesionales pero son víctimas de discriminación por el color de su piel. 108 Las que estaban pavimentadas, perdieron la capa asfáltica y volvieron a ser caminos de difícil circulación.
115
encontrado terrenos en condiciones diferentes a las que tenían al momento del despojo o abandono y sin que cuenten con una forma de subsistencia mientras logran la recuperación de la productividad de la tierra. Destaca también la situación de mujeres adultas mayores, que en razón del tiempo y de la desintegración familiar a consecuencia del desplazamiento, están actualmente solas en sus tierras y son objeto de diferentes formas de acoso por quienes tienen intereses sobre sus predios. Se presentan también conflictos por las asignaciones de tierra hechas y se informó de un caso en que se entregaron títulos en que documentalmente todos los parceleros tendrían derecho a la misma extensión de tierra, pero materialmente se hizo entrega de terrenos de más o de menos cabida, generando conflictividad entre la comunidad109. De los derechos que tienen como víctimas, las mujeres manifiestan entre otras las siguientes situaciones: amenazas y judicialización contra líderes y lideresas por su participación en instancias de participación, de exigibilidad o de protesta, reubicaciones sin real acceso a tierras, ausencia de programas de vivienda, pérdida de atención en salud como víctimas por su afiliación a régimen contributivo (ya sea de ellas en trabajos temporales o de sus hijos e hijas) y demora en los trámites para volver a ser atendidas; reclutamientos de jóvenes, quienes son incluso llevados a otros departamentos y para quienes la certificación de ser víctimas son entregadas después de dos semanas. 1.2.
Situación de las mujeres desplazadas en Casanare110
Las mujeres en Casanare identifican diferentes discriminaciones: a las niñas se las considera débiles y fáciles de engañar, se considera son poco escuchadas y se 109
Comunidad Cucal, María La Baja. Información obtenida en el taller organizado por el Defensor Comunitario de Casanare, realizado entre el 9 al 11 de noviembre en la ciudad de Yopal. 110
116
les excluye de algunos juegos, además de ser obligadas a realizar labores domésticas. En la juventud se perciben discriminaciones por la apariencia: por ejemplo en su maquillaje y vestuario, por la marca de la ropa, y burlas por el vestido y el peinado especialmente contra las mujeres afro111. En muchos casos a las mujeres se les impide opinar, decidir, trabajar o se les paga menos. En las casas siguen encargándose de lavar y cocinar. Existen pocas oportunidades laborales para mujeres, y cuando lo hacen se les paga menos y se les discrimina por el embarazo y por el estado civil. También porque tienen hijos y se considera que si se enferman tienen que atenderlos. El “morbo” es sentido como una constante para las mujeres y se habla de engaños para la explotación sexual y violaciones. También hay casos de discriminación por orientación u identidad sexual. A las adultas mayores se les discrimina en materia laboral, al encasillarlas en labores como el cuidado de niños y hasta para el cuidado de mascotas. En los hogares, en la toma de decisiones no se respetan sus decisiones, su conocimiento, tradiciones y sus relatos: “Las nuevas generaciones discriminan a las personas adultas por la manera como viste, como hablan, y por ello están perdiendo la autoestima y se les genera una profunda tristeza y depresión. Las dejan excluidas y ocultadas”.
111
En el vestuario es notorio el estrato social y ello lleva a discriminación. En el peinado por ejemplo en el caso de las mujeres afro no les dejan peinarse con trenzas y en los colegios les reprimen esta forma de vestir y verse, como sucede en los colegios La Manare, Esequiel y Fabio Rivera en Villanueva y también en Monterrey. El diseño de los uniformes escolares no tienen en cuenta a las niñas afro, y en los colegios les han hecho señalamientos públicos por ello.
117
Se habla de la violencia intrafamiliar y la aparente “aceptación de la misma” 112 y de cómo las mujeres están asumiendo el rol de jefatura de hogar sin los medios de subsistencia material mínimos requeridos. Se presentan casos de explotación doméstica y laboral. Ha habido algunas reuniones del PAPSIVI para la atención psicosocial, sin que haya especificidad en las mujeres desplazadas, igual que en el acceso al sistema educativo y a actividades laborales. En el sistema de registro se mantiene que se tome como cabeza y como referente a los esposos y los hijos, mientras que son las mujeres quienes realizan la mayoría de trámites, dedicándole su tiempo y recargando sus actividades de cuidado. Muchas mujeres desconocen sus derechos como víctimas y de los mecanismos institucionales para ello. Sobre el acceso a vivienda en Casanare, se ha dado un número global de viviendas entregadas para la población víctima, pero no se puede verificar si estos
beneficiarios
han
sido
realmente
las
familias
en
situación
de
desplazamiento y si efectivamente se han generado los beneficios de los proyectos. En algunos proyectos de vivienda, se han presentado casos en donde madres cabezas de hogar desplazadas que habían salido beneficiarias pero no sabían esta decisión y los hogares se encontraban ocupadas por otras personas113. Las ayudas humanitarias no están siendo prorrogadas automáticamente, las mujeres deben solicitarlas y los mecanismos hacen que en la práctica solo tengan
112
Se analizó la denominada “espiral de la violencia” en la cual las víctimas de violencia doméstica pierden su autoestima y entran a justificar a su agresor y a prevenir una serie de razones probables para evitar ser maltratadas por lo cual asumen conductas para evitar estas agresiones creyendo que están de alguna manera justificadas en la lógica del agresor. Esta adaptación conocida como el “Síndrome de la Esposa Maltratada” fue entendida como una situación generalizada en la violencia doméstica y en la violencia asociada al conflicto interno. 113 Situación mencionada en el taller de Casanare para el municipio de Villanueva.
118
acceso a una ayuda al año. Razón por la cual muchas han tenido que asentarse en invasiones pues el precio de la vivienda en Casanare es caro pero especialmente en Yopal donde la población ha aumentado en forma drástica en los últimos años. Algunas de esas invasiones han sido espacios para que se presenten amenazas e intimidaciones por el liderazgo. El sistema de protección es precario, especialmente en lo rural y no son comprensivas de las situaciones específicas de las mujeres en los territorios, por lo que se pueden generar mayores problemas. También hay poca información en la forma de adopción de medidas y por los altos costos, que terminan siendo asumidos directamente por las personas en riesgo. Las mujeres hacen un proceso de análisis de las prioridades para la política pública de atención a la población desplazada y población víctima. Las propuestas elaboradas están referidas a diversos temas sobre ayuda humanitaria, acceso a vivienda, generación de ingresos, oportunidades educativas. En materia de educación, que es la prioridad principal expuesta por las mujeres, las propuestas están referidas a la posibilidad de acceder a oportunidades de educación superior, a través de facilidades con el ICETEX dirigidas a la población desplazada o con otras formas de garantía para acceder a la educación superior teniendo en cuenta que es un proceso muy importante para mejorar la calidad laboral. En el análisis sobre las problemáticas, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior –ICETEX- plantea las dificultades de que existen unos enlaces llamados Edupol que se encargan de tramitar las solicitudes de acceso a la educación superior. Existen restricciones por la demora en la inclusión al Registro Único de Víctimas.
119
Sobre otras oportunidades educativas, se resalta el SENA como posibilidad para acceder a educación técnica o tecnológica. Sin embargo, existe la problemática de que gran parte de la responsabilidad de la organización de los procesos recae en las y los lideres quienes no cuentan con recursos para difundir ampliamente den las diferentes comunidades. Además, existe un desincentivo para la participación debido a que se generan problemas para el reconocimiento de los transportes y las garantías para participar, lo cual ha venido disminuyendo el interés de las personas de base para participar en las actividades. Otra posición es que las personas están cansadas de la capacitación sobre los mismos temas, y por otro lado, hay una desinformación sobre lo referido a la parte de la reparación, se cree que las capacitaciones recibidas van a ser descontadas de la reparación, y ello ha sido un comentario generalizado que ha destruido la participación de procesos como el PAPSIVI del cual se ha dicho que se va a descontar de la reparación. En materia de vivienda, se analiza las entidades encargadas de brindar solución de vivienda a la población víctima, iniciando por la distinción entre alcaldías y gobernaciones para desarrollar proyectos de vivienda. Se analiza que lo primero que se necesita son terrenos en cada municipio.114 En Casanare también se ha agravado el problema de la vivienda por los efectos de la industria petrolera en el precio de la tierra y de los arriendos. Son pocos los municipios que tienen terreno para vivienda a desplazadas. 115 114
En Villanueva, por ejemplo, no hay terrenos para la construcción de vivienda de interés social por lo que no existe la posibilidad de adelantar este proceso. En Monterrey también sucede lo mismo, y allí sucedió otro caso, la población desplazada invadió un lote y fue desalojada por el ESMAD pero la necesidad no fue atendida; en este proceso se afectó a 32 núcleos familiares y no ha solucionado nada y ahora las autoridades municipales no atienden a las familias. 115 En Pore se han entregado algunas vivienda, al igual que en Trinidad que se está en proceso de construcción, pero no hay información suficiente de carácter oficial, por lo que es necesario saber realizar derechos de petición al respecto para que puedan hacer la evaluación real del acceso a vivienda. En Sabanalarga, la administración pasada había ejecutado un programa de
120
Se explica que los beneficiarios de los proyectos de vivienda deben ser seleccionadas a través de criterios racionales de conformidad con su nivel de vulnerabilidad. Para la población desplazada, existe una dificultad con el Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para programas sociales –SISBEN- debido a que la población quedó con niveles altos por lo que son excluidas a diversos programas y proyectos de vivienda y para acceso a proyectos de estudio. En el marco del taller realizado en Yopal, las asistentes mencionaron la falta de claridad en el manejo del SISBEN en razón de casos de inclusión en este sistema de personas con importantes recursos económicos116. En este momento, las personas que realmente necesitan los apoyos del Estado como personas de la tercera edad, les quedó el SISBEN alto y por ello son excluidos de una serie de oportunidades, mientras que “los ricos recogen Familias en Acción” porque tienen niveles de SISBEN bajos. En otros casos se ha intimidado a las familias para que renuncien a los subsidios de vivienda o reciben información errada haciéndoles creer que van a perder los subsidios que les han sido asignados por parte del gobierno nacional. En los subsidios, también le descuentan valores para otro tipo de acciones como el transporte de materiales, por lo que les descuentan estos valores y les hacen una entrega de recursos mínima con relación al monto original. vivienda de apartamentos, y aparte a los desplazados les habían propuesto construir en un corregimiento de Sabanalarga. El alcalde compró un lote para las torres de san juan, y un lote para el proyecto de desplazados, pero las torres no funcionaron debido a que era un pago a una persona natural y la plata que recolectó ese señor se perdió. El actual alcalde, cuando recibió el terreno que había comprado el anterior para los desplazados abandonó el proceso debido a que había sido comprado con sobrecostos. Ahora el actual alcalde quería desarrollar otro proyecto de vivienda pero no fue posible adelantarlo debido a que le obligaban jurídicamente a desarrollar el proyecto de las torres que no se pudo ejecutar nunca. 116 Los asistentes enuncian que en Villanueva fue manipulado generando certificaciones del SISBEN y señalando que por lo menos un funcionario público ha sido beneficiario en vivienda de interés social.
121
Frente a estas situaciones, esta información puede generar respuestas violentas y amenazas, como le sucede a una de las mujeres asistente al taller, que se encuentra bajo amenaza y está en un proceso de protección. Por esto, es necesario que los procesos de restablecimiento operen como acciones dirigidas a colectivos y no como atención a individuos, debido a que así se reduce el riesgo que pueda generarse sobre las personas porque está el trabajo distribuido ante todas las personas. Las asistentes al taller manifiestan que los proyectos de vivienda en Casanare puede generar un alto riesgo para las mujeres, debido a que tras de ellos se existen varios intereses económicos. Sobre las intervenciones previas de Contraloría, las asistentes informan que este ha encontrado hallazgos pero dicen que no hay más respuestas, no existe un avance visible sobre estas situaciones. Proponen crear una ruta para la definición de políticas que impliquen visitas a municipios para trabajar en los municipios con la población procesos de concertación de necesidades y problemáticas específicas de cada municipio. Las mujeres asistentes consideraban que con personas de fuera de la localidad tal vez las personas hablen y algunas se decidan a declarar los hechos de vulneración. Muchas no han contado y tienen miedo de hablar. La percepción manifestada es que si el Ministerio Publico no está haciendo seguimiento a la Ley 1448 no pasa nada. En los municipios, ni siquiera a las Personerías se puede acudir, los enlaces de la Unidad y quienes componen el SNARIV en muchos casos no tienen compromiso.
122
1.3.
Situación de las mujeres desplazadas en Guaviare117
Las lideresas del Guaviare pusieron en conocimiento de la Defensoría múltiples fallas en la atención a las mujeres desplazadas: 1. Casos de falta de atención por Personerías y en el Punto de Atención a Víctimas de San José; 2. Falta de sanción en quejas disciplinarias que han realizado; 3. Fallas en la atención en salud y entrega de medicamentos, 4. Fallas en la programación y entrega de ayuda humanitaria,
falta
de
enfoque
diferencial
para
las
mujeres
indígenas
desplazadas, mala atención en Fiscalía y en Caprecom. Dentro de las violencias de género identificadas las mujeres destacaron las relativas a la crianza familiar118, la negación de la paternidad y de alimentos, el menor acceso a la educación, las menores posibilidades de recrearse, las discriminaciones por estar gestando, por su apariencia, por su nivel educativo, por no manejar dinero, por discapacidad, y señalaron la permanencia de prácticas de racismo, acoso sexual, violación, violencia intrafamiliar, explotación laboral y doméstica, prácticas sociales discriminatorias119. Entre las mujeres indígenas se destacó la discriminación en el derecho al territorio, pues en sus pueblos los hombres pueden traer mujeres de otras comunidades mientras ellas no pueden llevar hombres de fuera. Pese a que no fueron identificadas por ellas, en sus relatos se evidenció que las violencias en el contexto del conflicto tienen gran fuerza pero no son manifestadas. Algunas de las vulneraciones a los derechos que se identificaron son: algunos casos de abuso de autoridad de fuerzas armadas, reclutamiento
117
Información obtenida en el taller organizado por la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada y Defensora comunitaria adscrita a la Defesoría del Pueblo Regional Guaviare. El taller fue realizado entre los días 14 a 18 de noviembre de 2014. 118 Se mantiene el servicio de las mujeres a los hombres, el privilegio masculino en el acceso a recursos de la familia, obligaciones diferenciadas por sexo, coerción a las manifestaciones de emotividad de los hombres 119 Incluida la actitud prejuiciosa de la Comisaria de Familia hacia las mujeres.
123
ilegal, violencia sexual120, confinamiento y restricción en los bienes que pueden transportar, violación del principio de distinción, amenazas a lideresas. De otra parte es notoria la falta de conocimiento y acceso a los programas de protección y especialmente las fallas de implementación para lideresas en riesgo que al encontrarse en áreas distantes a San José no cuentan ni con las mínimas medidas de protección y se ven sometidas a las amenazas y los hostigamientos permanentes de diferentes actores armados. 1.4.
Situación de las mujeres desplazadas en Santander121
Mediante una encuesta aplicada por las defensoras comunitarias y asesora de desplazamiento de la Defensoría del Pueblo Regional en Santander a 176 mujeres de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón, San Gil, Charalá, Socorro, Rionegro y Landázuri, se logró obtener información de la situación de estas mujeres y del cumplimiento de diferentes Autos de seguimiento a la Sentencia T-025, entre ellos el 092 de 2008. La encuesta permite fijar la siguiente caracterización: El 14 % de ellas se encuentran en condición de discapacidad; el 15% de la muestra corresponde a mujeres afrodescendientes; y el 52% tiene más de cuarenta años. En su nivel educativo el 2.86 % es analfabeta, el 20 % no terminó la primaria, el 24 % culminó la educación básica primaria, el 21.14 % se encuentran en básica secundaria, el 21.71 % terminó la educación básica secundaria o el bachillerato. El 3.43 % se encuentra cursando estudios técnicos.
120
Que en la mayoría de los casos no son puestos en conocimiento del aparato judicial. Información suministrada por las Defensoras Comunitarias y la Asesora de Desplazamiento de Santander. El taller se realizó entre los días 25 a 28 de Noviembre de 2014, en la ciudad de Bucaramanga. 121
124
Dentro de sus familias el 67.42 % tiene hijos (as) menores de 18 años y el 71 % de ellas son mujeres cabeza de familia. Como hechos victimizantes sufridos por las mujeres encuestadas, además del desplazamiento, se informa el homicidio (con 17 casos), desaparición forzada (15 casos), amenazas (13 eventos), delitos sexuales (6 casos reportados), secuestro (3) y minas antipersonal (1). La vivienda es una de las principales preocupaciones de estas mujeres. De ellas el 46 % vive en arriendo, el 27% posee vivienda propia, el 13 % vive en asentamiento, el 12 % la vivienda es familiar. De esas viviendas, el 98.13 % cuentan con agua y el 100% con luz, pero solo el 66.25 % tienen alcantarillado. Los ingresos mensuales reportados por la población encuestada son: el 45.5 % desde ciento un mil pesos a trescientos cincuenta mil pesos ($ 101.000 a $ 350.000); el 15.9 % entre trescientos cincuenta y un mil pesos a quinientos mil pesos($ 351.000 a $ 500.000); el 14.2% reciben ingresos mensuales que oscilan entre quinientos un mil pesos a seiscientos veinte mil pesos($ 501.000 a $ 620.000); El 9.7 % de las mujeres reciben en promedio cien mil pesos mensuales($ 100.000); el 4 % de mujeres víctimas del conflicto encuestadas recibe desde seiscientos veintiún mil pesos a seiscientos noventa mil pesos($ 621.000 a $ 690.000); solo el 5.7 % recibe entre setecientos a ochocientos mil pesos ($ 700.000 a $ 800.000). En cuanto a la procedencia de los recursos que recibe la familia mensualmente, el 30.1 % de la población objeto reciben ingresos de actividades como independientes como vendedores ambulantes, comerciantes, meseras, modistas, salas de internet, el 19.9 % de su trabajo como empleados, 17 % agricultura (jornaleras),14.8% oficios varios los cuales no son especificados, el 7.4% ventas, 125
2.3 % viven de donaciones de los hijos, 1.7 % reciben ingresos de intereses y arriendos, 1.1% pensionadas, el 1.1% recibe ingresos de su trabajo en el área de la salud, el 0.6 % no reciben ingresos, el 4 % no responde. El 61.4 % cuenta solo con una persona de la familia que labora y aporta al hogar recursos para el sostenimiento mensual, el 25.6 % aportan dos, el 5.1 % aportan tres personas, el 2.2 % aportan cuatro personas, el 1.7 % no recibe aportes de algún miembro de la familia y el 4 % restante no responde. El 35.80 % de las personas que aportan económicamente al hogar lo hace la madre exclusivamente, el 19.32 % el padre, el 10.80% los hijos, el 7.95 % padre y madre y el 26.13 % aportan varios miembros de la familia. El 98 % de la población encuestada está afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Del 98 % de las mujeres encuestadas, EL 33.52 % están afiliadas a Caprecom, el 15.34 % a Coosalud, el 14.77 % a Comparta, el 7.39 % a Cafesalud, el 6.25 % a Comfama y el 22.73 % a Asmetsalud, Coomeva, Nueva EPS, comfenalco y Emdisalud. Del 100% de mujeres encuestadas solo el 82.4 % ha tramitado la afiliación al SISBEN, el 13,6% no está sisbenizada y el 4% no responde. Del 100% de mujeres encuestadas el 52% tiene un puntaje asignado para el SISBEN nivel I, el 38,1% no responde, el 5,7% no sabe, el 2,3% tiene un puntaje asignado para el SISBEN nivel II y el 1,7% tiene un puntaje asignado para el SISBEN nivel III. El 25.6 % de las mujeres poseen vivienda, el 13.1% posee tierras, el 9.1% tiene actividad económica o negocio, el 1.1% otro y el 51.1% no tiene posesiones. Del 100% de las mujeres encuestadas el 55% no conoce lo que plantea el Auto 092 de 2008, el 37% si conoce lo que plantea el Auto 093 de 2008, el 8% no responde.
126
Del 37 % de mujeres que manifestaron conocer el Auto 092 de 2008, el 93.8% fue capacitada mediante la metodología de taller. Del mismo 37 % de mujeres que manifiestan conocer el Auto 092 de 2008, el 64.1% recibió capacitación en talleres realizados por la Defensoría del Pueblo, Regional Santander, el 23.4 % no responde o no recuerda, el 6.3 % otro, y el 6.2 % restante fueron capacitados por la UARIV, su asociación, Compromiso y en eventos nacionales. Del 55 % de las mujeres que manifestaron no conocer el Auto 092 de 2008 el 79.5 % desean conocerlo, el 20.5 % no responde. Del 100% de las mujeres encuestadas el 53% no conoce los 13 programas establecidos en el Auto 092 de 2008 y el 47% si conoce los 13 programas establecidos en el Auto 092 de 2008. Del 37 % de las mujeres que conocen el Auto 092 de 2008, el 37% recuerdan los siguientes programas: 1)
Programa de prevención del impacto de género desproporcionado del
desplazamiento, mediante la prevención de los riesgos extraordinarios de género en el marco del conflicto arma: 6 % 2)
El Programa de Prevención de la Violencia Sexual contra la Mujer
Desplazada y otras víctimas: 10 % 3)
El Programa de Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria
contra la Mujer Desplazada: 9% 4)
El Programa de Promoción de la Salud de las Mujeres Desplazadas: 10 %
5)
El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar,
de Facilitación del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral de la Mujer Desplazada: 8 %
127
6)
El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de
15 Años: 9% 7)
El Programa de Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las
Mujeres Desplazadas: 7% 8)
El Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas
Desplazadas: 7% 9)
El
Programa
de
Protección
de
los
Derechos
de
las
Mujeres
Afrodescendientes Desplazadas: 8% 10)
El Programa de Promoción de la Participación de la Mujer Desplazada y de
Prevención de la Violencia contra las Mujeres Líderes o que adquieren Visibilidad Pública por sus Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos: 8% 11)
El Programa de Garantía de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como
Víctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparación y la No Repetición: 7% 12)
El Programa de Acompañamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas._6
%__ 13)
El Programa de Eliminación de las Barreras de Acceso al Sistema de
Protección por las Mujeres Desplazadas: 2% Del 100 % de las mujeres encuestadas el 59 % si conoce otras órdenes contempladas en el Auto 092 de 2008 y el 41 % restante manifiesta no conocerlas. De este 59 % de mujeres que de manera positiva, conoce las otras órdenes, el 25.57 % menciona al presumir que se encuentran en una situación de vulnerabilidad e indefensión, por lo tanto no es dable imponer cargas administrativas o probatorias que no se compadezca con la situación de vulnerabilidad (vulnerabilidad acentuada); y el 34.09% conoce la segunda orden de la Ayuda Humanitaria de Emergencia a favor de mujeres desplazadas, que implica que dicha ayuda debe suministrarse de manera integral, completa e
128
interrumpida, sin necesidad de prorrogar o realizar visitas de verificación asumiendo que se trata de personas en situación de vulnerabilidad extrema 87 mujeres consideraron que el mayor riesgo se encuentra en asumir el rol de jefatura de hogar femenina sin las condiciones de subsistencia material mínimas requeridas por el principio de dignidad humana. 40 mujeres consideran el riesgo de explotación en labores domésticas; 28 mujeres están afectadas por la pérdida o ausencia de su compañero o proveedor económico; 14 mujeres están en riesgo por el asesinato o desaparición de su proveedor económico. 77 de las mujeres consideraron el riesgo de discriminación social y por la inserción a espacios públicos y políticos, con impacto especial sobre su derecho a la participación; 38 mujeres se sienten en riesgo por pertenecer a organizaciones sociales y comunitarias o labores del liderazgo y promoción de los derechos humanos; 25 mujeres tienen riesgo por violencia comunitaria por motivos de género; 6 riesgo por tener relación familiar con alguno de los grupos armados ilegales que operan en el país. 71 mujeres encuestadas consideraron que la mayor vulneración se encuentra en el desconocimiento y vulneración de su derecho a la salud. 37 mujeres por ser despojadas de sus tierras y su patrimonio; 26 mujeres tienen riesgo de reclutamiento forzado de hijos e hijas u otro tipo de amenazas contra ellos y; 9 mujeres exponen que su riesgo es por su condición de mujer afrocolombiana 24 mujeres plantean que tienen riesgo de ser abusadas sexualmente; 19 están en riesgo por Violencia intrafamiliar. 6 mujeres tienen riesgo de explotación sexual o trata de personas
129
Los mayores obstáculos se le ha venido presentando a la población encuestada son en su orden: A una inserción económica, oportunidades laborales y de generación de ingresos ( 106 casos); Obstáculos en el acceso a las rutas de derecho dentro de la reparación integral ( 100 casos); Acceso a las rutas de derecho dentro de la asistencia y atención a víctima ( 95 casos); Obstáculos en recibir la Atención Humanitaria de Emergencia de transición por haber cumplido 10 años de desplazamiento ( 88 casos); A tener acceso a la justicia y la verdad de los hechos ocurridos ( 77 casos); Al acceso a la propiedad de la tierra y la protección de su patrimonio a un futuro ( 76 casos); A una alta frecuencia de funcionarios no capacitados para atender a las mujeres desplazadas, o abiertamente hostiles e insensibles a su situación ( 72 casos); A contar con atención y acompañamiento sicosocial ( 70 casos); A obtener el registro como víctima y ser caracterizada ( 65 casos); A un enfoque a menudo “familista” de algunos funcionarios, que descuida la atención a un altísimo número de mujeres desplazadas que no son cabeza de familia (64 casos); A tener acceso a ejercer integralmente su derecho a la participación (61 casos); A tener acceso a medidas de prevención, protección y garantías de no repetición (51 casos); Otros (29 casos) donde se considera que la salud es pésima, hacer filas por una pastilla, la atención en el CAIV. Los programas que las mujeres señalan han estado vinculadas como víctima del desplazamiento forzado son: En Familias en Acción el 28 %, Red Unidos el 22 %, tratamiento médico el 20 %, Proyectos productivos el 15%, Apoyos alimentarios el 7%, Vivienda el 6 %, acceso a la tierra el 2 %. Sobre su vinculación a espacios de participación el 62.5 % de las mujeres víctimas del desplazamiento encuestadas no participa, el 11.4 % pertenecen a la mesa de participación de víctimas, el 7.4 % participa en asociación de víctimas en
130
discapacidad, el 3.4 % en la Junta de Acción Comunal y el 14.2 % en otros espacios. Del 37 % de las mujeres que conocen el Auto 092 de 2008, el 37% recuerdan los siguientes programas: 1)
Programa de prevención del impacto de género desproporcionado del
desplazamiento, mediante la prevención de los riesgos extraordinarios de género en el marco del conflicto arma: 6 % 2)
El Programa de Prevención de la Violencia Sexual contra la Mujer
Desplazada y otras víctimas: 10 % 3)
El Programa de Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria
contra la Mujer Desplazada: 9% 4)
El Programa de Promoción de la Salud de las Mujeres Desplazadas: 10 %
5)
El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar,
de Facilitación del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral de la Mujer Desplazada: 8 % 6)
El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de
15 Años: 9% 7)
El Programa de Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las
Mujeres Desplazadas: 7% 8)
El Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas
Desplazadas: 7% 9)
El
Programa
de
Protección
de
los
Derechos
de
las
Mujeres
Afrodescendientes Desplazadas: 8% 10)
El Programa de Promoción de la Participación de la Mujer Desplazada y de
Prevención de la Violencia contra las Mujeres Líderes o que adquieren Visibilidad Pública por sus Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos: 8%
131
11)
El Programa de Garantía de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como
Víctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparación y la No Repetición: 7% 12)
El Programa de Acompañamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas._6
%__ 13)
El Programa de Eliminación de las Barreras de Acceso al Sistema de
Protección por las Mujeres Desplazadas: 2% Al contarse con esta caracterización se trabajó en la priorización de propuestas para las entidades territoriales y nacionales en la restitución de derechos como mujeres víctimas del desplazamiento forzado con enfoque de género, cuyo resultado es el siguiente: Para el cumplimiento del derecho a la vivienda requieren a las Alcaldías, el diseño e implementación de proyectos de mejoramiento de vivienda para mujeres víctimas del desplazamiento que cuentan con ésta en zona urbana o rural, así como la consecución de lotes con servicios públicos, para la construcción de vivienda nueva. A la Gobernación de Santander, la destinación de mayores recursos para apoyar proyectos de vivienda a los municipios. Estos proyectos de vivienda deben tener presente la existencia de centros educativos cercanos para los hijos e hijas de estas familias desplazadas, o en caso, contrario la construcción de los mismos, para superar las dificultades de gastos por transporte de los niños y niñas a otros centros educativos lejanos del sitio de la vivienda. Sobre lo que se denominó el derecho la empleabilidad y generación de ingresos se considera fundamental que Alcaldías, y el DPS, entre otros, tengan en cuenta que los proyectos productivos de emprendimiento o fortalecimientos sean dignos, sostenibles (con mayores recursos), con procesos de seguimiento, acordes a la situación de las familias y sus posibilidades, sin intermediarios, sin requisitos de 132
ser “asociativos”, y que cuenten con procesos de veeduría por parte de las víctimas. En lo que refiere al derecho a la educación, a la Gobernación de Santander: en el subcomité de asistencia y atención, se le pide establezca una mesa de trabajo con amplia representación de las víctimas y en especial, de mujeres, para diseñar la estrategia de entrega de becas definidas por el Gobernador pues consideran importante la definición de requisitos, la convocatoria, entre otros. También a la Gobernación de Santander y a las Alcaldías les solicitan la creación del centro de cuidado para niños y niñas de mujeres víctimas del desplazamiento que trabajan, como un apoyo a las madres desplazadas que trabajan fuera del hogar. En búsqueda de lograr el acceso al derecho a la salud, se propuso retomar el trabajo del año 2005, de una Mesa de trabajo para revisar la situación crítica de la atención a las víctimas en salud, desde un enfoque diferencial y de género con participación de las mujeres víctimas del desplazamiento, secretarias de salud departamental, secretarias de salud municipales, Ministerio Público (Defensoría del Pueblo, Procuraduría), Superintendencia. También que se realice una priorización de la atención a mujeres víctimas por violencia sexual en el PAPSIVI y la socialización de medidas de enfoque diferencial. En referencia a los diferentes asentamientos, es necesario que las Alcaldías formulen los planes de reubicación con enfoque diferencial, para proteger a las víctimas de desplazamiento y que se encuentran en diferentes asentamientos en terrenos de la Administración municipal o de propietarios privados. Sobre el tema de protección se requiere que las Alcaldías, especialmente Secretarías de Gobierno o del Interior, establezcan una ruta clara sobre la 133
protección de mujeres desplazadas, definiéndose responsables para la activación de esta ruta y con enfoque de género, así como las medidas o logística establecidas para éste fin. También requieren las lideresas que en las diferentes acciones de atención y reparación integral a las víctimas, se concrete inversiones con enfoque diferencial como discapacidad, adultos mayores; se capacite a funcionarios especialmente los que se encuentran en el CAIV Bucaramanga, se promueva entre todas las entidades, que los procesos de acceso a los derechos sean más cortos, menos confusos y más beneficiosos para la víctima; desde las diferentes entidades del SNARIV, se promueva los derechos de las mujeres víctimas desde sus competencias y la garantía a los mismos. 1.5.
Situación de las mujeres desplazadas en Putumayo122
En el Putumayo la discriminación tiene un gran peso en la vida cotidiana de las mujeres: se prefiere el nacimiento de hijos al de hijas, se rechaza a bebes cuando no se considera tienen el parecido físico al padre, se práctica desde la niñez la discriminación escolar123, se establece la responsabilidad femenina en las labores domésticas, hay estándares de comportamiento diferentes para las y los jóvenes, se duda de la capacidad de las mujeres en los ámbitos laboral y de participación, e incluso en la alimentación se privilegia a los hombres. Las mujeres afrodescendientes y las adultas mayores124 también identifican discriminación en su contra especialmente en el ejercicio de su sexualidad y en el ámbito laboral por prejuicios existentes sobre falta de capacidad o debilidad.
122
El taller se realizó entre los días 2 al 5 de diciembre, en la ciudad de Mocoa. los profesores no permiten que se juegue futbol a las niñas; no se escucha a las mujeres en el salón de clase; “en el aula de clases los privilegios son para los hombres”. 124 Se abandona a las mujeres por no ser ya “fértiles”. 123
134
Como víctimas de desplazamiento algunas de las mujeres ignoran la mayoría de sus derechos, la atención es difícil para quienes viven en Mocoa y difícilmente accesible para las mujeres de otros municipios. Por último, preocupa los hechos de reclutamiento forzado de las menores de entre 10 y 13 años125 y el desplazamiento por efecto de la presencia de la guerrilla y las exploraciones petroleras, que denuncian las asistentes al taller de Mocoa.
A marzo de 2015, aún no era visible si esta situación había desaparecido con ocasión del anuncio hecho el pasado 12 de febrero, por parte de la guerrilla de las FARC-EP de dejar de reclutar menores de 17 años, pero era una situación manifiesta por la comunidad en el taller de diagnóstico del mes de diciembre de 2014. 125
135
2. BALANCE DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ÓRDENES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DE LOS AUTOS 092 Y 237 DE 2008 El marco de derecho que protege a las mujeres colombianas es amplio en el nivel constitucional y de bloque de constitucionalidad, mientras que a nivel legislativo se ha venido desarrollando una serie de normas dirigidas a los derechos de las mujeres; pese a ello la situación de violencia y discriminación no parecen cesar. La nueva normatividad en defensa de derechos de las mujeres es la ley 1719 del 18 de junio de 2014, mediante la cual se adoptan medidas para garantizar el acceso a la justicia de las mujeres víctimas de violencia sexual, en especial la violencia sexual con ocasión del conflicto armado126. Con esta norma se avanza en la adopción legal de conceptualización jurídica que estaba consagrada en instrumentos de derechos humanos suscritos por Colombia, previamente. Esta ley aunque no tiene a las mujeres desplazadas como sujeto directo, si posibilita el avance en uno de los riesgos de género identificado en el Auto, y posiblemente en el acceso a la justicia de las mujeres víctimas de violencia sexual. 2.1.
Situación normativa
Aunque la normatividad que institucionaliza la obligación estatal de proteger y garantizar los derechos de las mujeres se ha ido ampliando, y en el ámbito de la política pública se destaca el CONPES 3784 para la garantía de derechos de las mujeres víctimas, es en el ámbito de implementación y cumplimiento de las
126
Esta ley señala en forma individual una serie de formas de violencia sexual que quedan así expresamente tipificadas penalmente y acoge una serie de pautas para el bienestar de las víctimas: presunción de credibilidad, incorporación de la consideración a entornos de coacción, posible calificación como crímenes de lesa humanidad, consideración del contexto en las hipótesis de investigación, recomendaciones a investigadores/as, prestación de atención psicosocial mientras sea requerida, fortalecimiento a medidas de prevención con las fuerzas armadas, entre otras.
136
normas y las políticas públicas, en el que, se encuentran las dificultades para la exigibilidad de los derechos de las mujeres desplazadas. La distancia entre los avances normativos relevantes y la práctica cotidiana de las instituciones, ha reducido el campo de acción al cumplimiento de la ley 1448: se omite la ley 387 de 1997 en lo no derogado, se ignoran los principios DENG127 del desplazamiento forzado allí plasmados, y más aún, se señalan los Autos dirigidos a la protección de las mujeres desplazadas, como subsumidos por la aplicación del enfoque diferencial. Es decir que ese grupo de más de tres millones de mujeres, pese a contar con el Auto 092, no son tenidas en cuenta como un grupo poblacional especifico, sino como parte del universo de víctimas dentro del cual no se ven, más allá de lo discursivo, las particulares afectaciones a su vida a causa de haber sido desplazadas. 2.2.
Avances en políticas públicas
El CONPES 3784, menciona reiteradamente el Auto, pero en su Plan de Acción sólo en cinco acciones se tiene en cuenta a mujeres desplazadas o en riesgo de serlo, específicamente128. Esta situación, en que se unifica a las mujeres en el
127
Los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado o principios DENG, fueron adoptados en 2005 por la Organización de las Naciones Unidas -ONU- como "un marco internacional de importancia para proteger a las personas desplazadas dentro de sus países." (G.A. Res. 60/L.1, ¶132, U.N. Doc. A/60/L.1). Los Principios Rectores de los desplazamientos internos fueron presentados a la Comisión de Derechos Humanos en 1998 por Francis Deng, entonces Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para los desplazados. Tomado de “Global database. Guiding principle internal displacement”. Disponible en http://www.law.georgetown.edu/idp/spanish/gp.html 128 6.1.3 Estrategia 1.3. Implementar acciones para la protección integral de las mujeres víctimas. i. Implementar el Programa de Protección de Derechos de las Mujeres indígenas en situación de desplazamiento y en riesgo. vii. Diseñar e implementar un mecanismo de seguimiento al Programa de Protección de los derechos de. la Mujer Indígena Desplazada. 6.2.3 Estrategia 2.3. Implementar acciones que contribuyan a superar las barreras de acceso de las mujeres víctimas en sus derechos frente a la tierra.
137
universo de víctimas, no parece a primera vista como un problema para la ejecución de la política pública, sin embargo al mirar las medidas, es claro que una misma medida no es aplicable, adecuada y eficaz en la misma proporción, para una mujer desplazada, que para, por ejemplo, una mujer secuestrada. Cada hecho victimizante conlleva circunstancias y afectaciones que deben ser identificadas, reconocidas y atendidas en su especificidad. El reconocimiento como víctimas en virtud de la ley, no significa que los derechos de las mujeres desplazadas puedan ser convertidos en trámites en una lista de verificación, sino que debe tenerse en cuenta en cada caso y en cada contexto, ese amplio ámbito de vulneraciones y vulnerabilidades que las puede haber rodeado y afectado, así como las facetas de género identificadas por la Corte. En cuanto a políticas públicas, el avance en formulación con mujeres es el de los Planes de Acción Territoriales de Prevención, Protección, No Repetición y Participación, que se han venido elaborando en diferentes departamentos con las representantes de mujeres durante 2013 y 2014, de los cuales hay, a la fecha, 14 publicados. Estos planes están señalados como procesos a desarrollarse entre los años 2014 y 2015 y por ahora no es posible conocer su impacto en las mujeres desplazadas.
iv. Implementar procesos de formalización de la propiedad de tierras baldías con vocación agropecuaria, en zonas de consolidación y/o en zonas de riesgo de desplazamiento, zonas agropecuaria, en zonas de consolidación y/o en zonas de riesgo de desplazamiento, zonas de reserva campesina, áreas de desarrollo rural y en aquellas donde se concentre el mayor número de solicitudes de mujeres víctimas de despojo, con el fin de garantizarles seguridad jurídica de los derechos sobre la tierra. 6.3.1 Estrategia 3.1. Fortalecer y articular los esfuerzos de las entidades del Estado a nivel nacional y territorial para la incorporación del enfoque de género en las medidas de atención y asistencia para las mujeres víctimas del conflicto armado. ii. Generar criterios con enfoque de género y diferencial para la atención a necesidades específicas de mujeres víctimas de desplazamiento forzado y de otros hechos victimizantes en los componentes de subsistencia mínima y de ayuda humanitaria. iii. Atender las necesidades específicas de mujeres víctimas de desplazamiento y otros hechos victimizantes en componentes de subsistencia mínima y ayuda humanitaria.
138
Sin embargo, es necesario que en el desarrollo de las acciones estratégicas propuestas allí se tengan en cuenta las órdenes de la Corte dentro de los Autos 092 de 2008, 237 de 2008 y 098 de 2013, que protegen los derechos de las mujeres desplazadas en forma específica. Ante las múltiples vulnerabilidades de las mujeres en el conflicto armado, la protección del Auto 092 a las mujeres desplazadas no debería requerir mayor justificación, pero el panorama de atención a esa especificidad es realmente poco alentador. Los derechos de las personas que han sido desplazadas no han sido restablecidos y más bien han venido siendo juzgadas y estigmatizadas, por lo cual la necesidad de emplear acciones afirmativas es plenamente vigente. De los riesgos identificados por la Corte en el año 2008, lamentablemente no se ha podido superar alguno. Tras seis años de la expedición del Auto en mención se ha verificado la ocurrencia de repetidas situaciones de las identificadas en él: las diferentes facetas de género que generan el impacto desproporcionado del desplazamiento en las mujeres continúan ocurriendo. Los informes previos de la Defensoría del Pueblo han mostrado las múltiples dificultades que afrontan las mujeres para su atención, la falta de especificidad de los programas del SNARIV presentados como respuesta al Auto 092 y la escasa apropiación del Auto en las acciones desarrolladas. Las lideresas entrevistadas manifiestan en muchos casos conocer previamente el Auto pero no han apropiado sus contenidos y, al hacerlo, manifiestan que la institucionalidad que las atiende está circunscrita a lo establecido por la ley
139
1448129 y sin tener en cuenta las presunciones y programas del Auto. En el mismo sentido, las mujeres manifiestan no haber recibido información sobre la promoción de sus derechos y haber vivido múltiples formas de violencia de género familiar, comunitaria e institucional. Gran parte de ellas desconfía de las instituciones y evidencia la permanencia de actores armados en las comunidades que vulneran sus derechos y emplean la violencia contra la población. 2.3. Implementación de las órdenes del Auto 092 Comunicación al Fiscal General de la Nación de numerosos relatos de crímenes sexuales cometidos en el marco del conflicto armado interno colombiano
Los casos del Anexo Reservado130 han sido adelantados por diferentes fiscales a quienes correspondió su investigación y la estrategia adelantada hasta el año 2013 fue la de la realización de Comités Técnicos para revisar su estado. Desde finales de 2013 y durante 2014 se ha venido adelantando, en el marco de la priorización de casos, la creación y puesta en marcha del equipo de Análisis de Contexto que con experticia en el tema de género, busca aportar elementos para la adecuada investigación de aquellos que siguen en curso y estudiar la posibilidad de desarchivo de los que estaban ya en esa situación procesal.
129
Pese a hablar de enfoque diferencial, en el día a día del trabajo de las y los funcionarios responsables de la atención, esta perspectiva es ignorada, confundida o pretermitida, 130 El anexo reservado se refiere a la situación de 183 casos de violencia sexual que fueron trasladados en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 092, que entrega a la Fiscalía General de la Nación para su investigación y esclarecimiento de los hechos.
140
Adopción de medidas específicas de protección a cada una de las
seiscientas (600) mujeres identificadas por la Corte en el Auto 092 de 2008 El cumplimiento de las medidas específicas de protección a las 600 mujeres identificadas por la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008, no registra medidas tomadas a destacar en el año 2014, diferentes a los que se han dado con base al Decreto 4800, al considerar que transcurridos más de 10 años de ocurrencia del desplazamiento, las víctimas no requieren más de la ayuda humanitaria y deben pasar a la reparación mediante la aplicación del Plan de Atención y Asistencia y Reparación Integral –PAARI-, que en muchas regiones se viene adelantando vía telefónica. Debe señalarse que no obstante su identificación clara en el Auto, y el análisis que la Corte Constitucional realizó en su momento, su situación de goce de derechos no ha sido tenida en cuenta y su vulnerabilidad se mantiene en gran parte de los casos conocidos por la Defensoría. Las lideresas de diferentes regiones han manifestado su oposición a la realización de este tipo de procedimientos vía telefónica, pues es, por una parte, un tema que requiere de su tiempo y atención, que no ha sido concertado previamente, y de otra, en que se emplean un medio y un lenguaje que en muchas ocasiones no permite la cabal comprensión del procedimiento y sus implicaciones.
141
Presunción constitucional de vulnerabilidad acentuada de las mujeres
desplazadas, para efectos de acceso a los distintos componentes del SNAIPD (SNARIV) y de la valoración integral de su situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas La Defensoría ha verificado que la presunción ordenada por la Corte es ignorada o incumplida por las diferentes instituciones que no parecen entender la situación de vulnerabilidad de las mujeres desplazadas. Los procedimientos de atención y las resoluciones de priorización adoptadas por la UARIV muestran la falta de comprensión de esta presunción, pues incurren en prácticas inadecuadas, como la de priorizar a las mujeres víctimas en quienes concurren varias características (ej. cabeza de familia, en situación de vulnerabilidad, número de hijos), sin entender la especificidad señalada en el Auto e incurriendo en el sesgo familista advertido por la Corte. Los procedimientos actuales no se ajustan al Auto y se desentienden de la situación de vulnerabilidad y las especiales necesidades de las mujeres desplazadas. Es decir, se pretermite la presunción establecida y se omite la consideración de los riesgos y facetas de género del desplazamiento. De lo manifestado en las diferentes regiones, se podría inferir que muchas de las personas que realizan la atención a las víctimas no han sido formadas ni sensibilizadas
sobre
la
importancia
y
significado
de
esta
presunción
constitucional, y a ello debe atribuirse entonces, la persistencia de actuaciones vulneradoras a las mujeres desplazadas.
142
Presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda
humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas El rango constitucional del Auto parece verse opacado por normativa de inferior jerarquía normativa en sus diferentes órdenes, el ejemplo más claro y significativo es el referente a la orden de “presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas” que se ve desconocida por la práctica cotidiana ejercida en virtud del artículo 112 inciso segundo del decreto 4800 de 2011. El desconocimiento sistemático de esta presunción, constituye la principal falla en la atención que afecta a las mujeres desplazadas, quienes deben solicitar la ayuda, esperar su turno, y solicitar la prórroga, en unos lapsos que han convertido la ayuda, en el mejor de los casos, en anual 131, y sometiendo además a las mujeres a su división que implica un trámite adicional para ellas. Para la Defensoría, la presunción de prórroga de la ayuda implica, en primer término, que su primera entrega debe hacerse una vez se surta el plazo establecido, de manera inmediata y, que las posteriores entregas deben hacerse de forma automática, oportuna e integral. La actual forma de entrega desvirtúa por completo la presunción y el sentido de la ayuda, y permite la percepción de que, más que un elemento de garantía de derechos a quienes han padecido un acto de vulneración de los mismos por el conflicto, es una prestación de tipo asistencial, que puede darse en cualquier momento de acuerdo a las circunstancias de la administración
131
De acuerdo a lo manifestado en diferentes comunidades de diferentes lugares del país, que cumpliendo lo establecido por quienes orientan en los Puntos de Atención, coinciden en que se recibe máximo una ayuda al año.
143
Diseño e implementación de trece programas específicos para colmar
los
vacíos
existentes
en
la
política
pública
para
la
atención
del
desplazamiento forzado desde la perspectiva de las mujeres Con ocasión de la Ley 1448 de 2011, se ha pretendido subsumir la orden de creación de trece programas destinados al cumplimiento de la orden del Auto 092 en la incorporación del denominado enfoque diferencial en distintos programas sin atender que la Corte Constitucional ha señalado, como la razón de ser de la falta de una política pública específica para la atención al impacto desproporcionado del desplazamiento forzado en las mujeres, la invisibilidad de las facetas de género. El CONPES 3784 es el instrumento empleado actualmente, para seguir incumpliendo esa orden. La UARIV sin atender las razones que la Corte Constitucional calificó de improcedentes en el Auto 237 de 2008 con ocasión al informe presentado por el Director de Acción Social el 6 de septiembre de 2008, ha señalado en su informe de septiembre de 2014, a manera de ejemplo: a) Bajo el acápite de especificidad del programa, que “El documento CONPES 3784 fue creado para abordar de manera particular e integral la garantía, protección y ejercicio de los derechos de las mujeres víctimas del conflicto armado, poniendo especial cuidado en quienes han sido desplazadas”. Es decir un programa para mujeres víctimas, con énfasis en mujeres desplazadas, no un programa para las mujeres desplazadas como es ordenado en el Auto 092. b) Bajo el acápite de Presupuesto suficiente y oportunamente disponible se indica: “El plan de financiamiento incluye recursos para cada acción, por lo tanto, cada entidad proyectó132 los recursos destinados a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado y del conflicto armado que suman, como ya se indicó, un 132
Subraya fuera del texto
144
total de $ 2.160.928.872.215“; el uso del verbo no es gratuito, pues de cada entidad se informó cual porcentaje de su presupuesto ya existente estaba dedicado a la atención de mujeres víctimas y, conforme a ese estimativo, se arribó a la suma indicada. Es decir que no hay montos nuevos, ni específicos para las mujeres desplazadas y por ende, no se ha implementado acción diferencial alguna. c) Se insiste en mostrar oferta institucional existente para la población en general, como específica para la atención de mujeres desplazadas: “Componente de atención integral, atención psicosocial y Auto 092 de 2008. El ICBF, a través de la estrategia de atención diferencial a la población víctima de desplazamiento forzado denominada Unidades Móviles, hace acompañamiento psicosocial a los niños, niñas y adolescentes y sus familias victimas del desplazamiento forzado bajo la metodología de gestión de caso. En desarrollo de esta estrategia se atendieron, durante el 2012, a 131.050 mujeres, mientras que en el 2013 fueron 84.016 mujeres quienes, una vez realizada la constatación de derechos en el caso de las niñas y adolescentes y establecido el PLATINFA, fueron remitidas a las diferentes estrategias y programas del ICBF y a la oferta local institucional para aportar al restablecimiento de sus derechos.” En este sentido la Contraloría ha señalado que un presupuesto con perspectiva de género es diferente a la mezcla de presupuestos con beneficiarias mujeres, por lo que un CONPES de mujeres víctimas, es diferente a la creación de una política para mujeres desplazadas. 133
133
Op. Cit.
145
CONCLUSIONES 1. Para la Defensoría es una prioridad que la población desplazada conozca sus derechos y específicamente que ésta tenga claras las rutas de atención y protección, además de las instituciones responsables y los mecanismos de protección en las diferentes situaciones. 2. En los talleres de diagnóstico (y formación) con las lideresas se hizo visible el desconocimiento del marco de derechos actual. Sin embargo, más allá del conocimiento de rutas y mecanismos, se ha evidenciado el surgimiento y permanencia de prácticas en funcionarios/as e instituciones responsable de ejecución de las órdenes del Auto 092 que se constituyen en barreras para el acceso a los diferentes programas estatales134. En efecto, una parte de los procedimientos de atención, como la asignación de citas por teléfono, y las limitaciones de los sistemas de registro, llevan a que se dificulte el acceso a los servicios dispuestos. Por ejemplo, una lideresa que hace parte de las 600 mujeres con orden especifica de protección del Auto 092, narró en unos de los talleres de la Defensoría que al consultar mediante la línea de atención telefónica, fue informada de que no había registro de esa orden de protección en el sistema, y se le indicó, además, que en la programación de la ayuda no se tenía en cuenta ninguna presunción y que la prórroga de su ayuda se consideraba solicitada a partir del momento de la llamada. 3. Una mención aparte requiere el tema de la superación de la vulnerabilidad, que se ha constituido en el rasero empleado para la consideración de ser persona sujeto de las políticas, sin observarse el criterio de goce efectivo de derechos establecido en la sentencia T-025 de 2004. 134
En un Foro sobre el Auto 092 la funcionaria delegada por la Unidad de Víctimas para asistir a este afirmo ante el auditorio que no se había dado orden alguna para el cumplimiento del Auto 092.
146
4. Los avances en términos de voluntad de cumplimiento del Auto 092 deben basarse en el conocimiento y formulación de estrategias de cumplimiento de los derechos de las mujeres desplazadas, a la luz de las ordenes, con especial referencia a la jerarquía normativa de los derechos protegidos y del juez constitucional 5. El incumplimiento a la presunción constitucional de prórroga de la ayuda humanitaria, aduciendo razones de tipo fiscal, no es admisible a la luz del Auto 237 de 2008 y su cesación deberá ceñirse estrictamente en la verificación del goce efectivo de derechos en cada caso específico. 6. La práctica de realización del Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral – PAARI- por vías no presenciales y sin la garantía de una real comprensión por parte de las mujeres desplazadas en lo atinente a su contenido, valoración y significado hace nugatorios los derechos de estas mujeres135.
135
Un ejemplo de ello fue el relatado por una mujer indígena adulta mayor, que con ayuda de su hija manifestó como la llamaron al celular y le hacían preguntas en español que, sin siquiera darse cuenta, ella trataba de contestar sin tener claro el significado de mucho de lo que le decían, y que comprendió al participar en el taller.
147
RECOMENDACIONES
1. Insistir en el mantenimiento de la competencia continua de la Corte Constitucional para verificar la superación del Estado de Cosas Inconstitucional, para garantizar la plena vigencia de las órdenes del Auto 092, para lo cual, sería pertinente un pronunciamiento de la Corte Constitucional en que se inste y precise la necesaria especificidad de los programas dirigidos a la prevención y atención de las mujeres desplazadas. 2. Informar las medidas adoptadas y que componentes de las políticas de atención y reparación a las víctimas, a cargo de la UARIV, DPS, Banco Agrario, SENA, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Trabajo, Vivienda, Ciudad y Territorio, Comercio, Industria y Turismo, Educación y Salud, han incorporado los preceptuado por la Corte Constitucional en relación con el Auto 092 de 2008. 3. Impulsar estrategias, por parte de la UARIV, Ministerio del Interior y los gobiernos territoriales, que permitan la consolidación de equipos idóneos y capaces que en los entes territoriales contribuyan a decantar la política y verificar sus logros, a la luz del goce efectivo de derechos establecido en la Sentencia T-025 de 2004. 4. Implementar mecanismos de evaluación, a cargo de la Unidad de Víctimas, que permitan verificar en las entidades de gobierno que conforman el SNARIV nacional y territorial, la inclusión en los programas de atención las facetas de género que la Corte Constitucional identificó en el Auto 092 de 2008, y si se realiza atención diferencial en virtud de ellas. 5. Adoptar normas internas, mecanismos y responsables, en la Unidad de Víctimas, que permitan dar cumplimiento a las presunciones del Auto 092 sobre la entrega de la ayuda humanitaria a las mujeres desplazadas, así como 148
procedimientos que permitan establecer fehacientemente la condición real de cada una de ellas y que posibiliten la comprensión de su situación en materia de derechos, Lo anterior es una labor que permitiría avanzar en el goce de derechos de las mujeres, además de contribuir a superar la lógica asistencialista. 6. Exhortar a la UARIV, frente a los señalado en el Auto 092, que avance en la adopción de los trece programas, sus elementos mínimos de racionalidad, así como los lineamientos de implementación del Auto 237, los cuales deberían ser la guía institucional para la gestión de los programas de protección y restablecimiento de derechos, que aún no han sido creados con la especificidad ordenada por la Corte Constitucional, a saber: estar dirigidos a las mujeres desplazadas. 7. Adoptar por parte del DNP, UARIV, Alta Consejería para la Equidad de la Mujer –ACPEM-, entre otras entidades, las acciones establecidas en el Plan del CONPES 3784 de 2013, específicamente las mujeres desplazadas deberán contar con lineamientos, presupuesto y responsables que permitan evidenciar si este mecanismo permite un avance en el cumplimiento de los objetivos propuestos en el respecto de esta población. 8. Adoptar, por parte de la UARIV, un abanico amplio de medios comunicación hacia las víctimas, de manera que se tenga en consideración las realidades concretas de acceso a información de la población desplazada en las regiones, en particular en las zonas apartadas, donde existen limitaciones para el empleo de nuevas tecnologías de la información y comunicación y por ende, se requiere el uso de medios tradicionales de información, divulgación, participación y notificación de las decisiones.
149
GESTIÓN
DE
LAS
POLÍTICAS
TERRITORIALES
DE
ATENCIÓN
AL
DESPLAZAMIENTO FORZADO
150
El proceso de la Sentencia T-025 ha hecho visible la debilidad de los gobiernos territoriales para ejecutar los programas de atención contenidos en los planes de desarrollo así como las limitaciones de las entidades del nivel nacional para hacer
efectivos
los
principios
de
subsidiariedad,
complementariedad
y
concurrencia, y para intervenir de manera conjunta con los gobiernos territoriales en procesos de restablecimiento de derechos. Desde el principio del proceso de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional ordenó adelantar un proceso de análisis y reforma de las relaciones intergubernamentales (articulación entre niveles de gobierno) para la atención al desplazamiento. Entre 2005 y 2013, mediante una serie de Autos de seguimiento de la Sentencia T-025 se han decantado los principales problemas que configuran la cuestión territorial de la atención a las víctimas de desplazamiento forzado y por ende, la agenda de reforma a seguir. Entre los Autos de seguimiento que fijan la cuestión territorial sobresalen: Auto 177 de agosto de 2005, Auto 266 de septiembre de 2006, Auto 052 de febrero de 2008, Auto 07 de enero de 2009, Auto 314 de octubre de 2009, Auto 382 de diciembre de 2010, Auto 383 de 2010, Auto 174 de agosto de 2011, Auto 116A de mayo de 2012, Auto de 099 de mayo de 2013 y, Autos 011, 073 y 074 de marzo de 2014. No obstante que esta jurisprudencia fija una línea sobre lo que debe hacerse, pese
a
que
se
han
diseñado
instrumentos
y
firmado
convenios
interadministrativos, en los tres años que han pasado de implementación de la Ley 1448 de 2011, aun no se ha logrado consolidar una política nacional orientada a fortalecer la coordinación intergubernamental y la capacidad institucional de los gobiernos territoriales. 151
Entre 2012 y 2014 se han logrado avances en materia de diseño de políticas públicas territoriales para la atención al desplazamiento, lo cual se expresa en un renovado activismo del gobierno nacional en la divulgación y capacitación en el uso de una serie de instrumentos de planeación como los -Planes de Acción Territorial –PAT-, Planes de prevención y protección, de contingencia, retornos, reparaciones, entre otros. La UARIV ha desplegado un programa de co-financiación de proyectos de inversión y asistencia técnica municipal; sin embargo, en la medida en que no se han tomado medidas para modificar los arreglos institucionales que regulan la financiación y gestión territorial de los programas de atención por las personas desplazadas, y la política de atención está centralizada en las entidades nacionales del SNARIV, no se ha logrado subsanar las falencias que caracterizaron la gestión de las políticas de atención bajo los antiguos Planes Integrales Únicos. En este contexto, a continuación se adelanta el análisis sobre la gestión territorial de la atención al desplazamiento en el contexto de la implementación de la Ley 1448 de 2011, para lo cual se abordaran 3 aspectos: 1. Límites y retos que surgen de los referentes de política a partir de los cuales se estructuran las políticas públicas que operan en las regiones para avanzar hacia el Goce Efectivo de Derechos; 2. Estado de las relaciones intergubernamentales; 3. Gestión de los gobiernos territorial para la atención a la población en situación de desplazamiento en el período 2012- a 2014. Posteriormente a la presentación de estos elementos, documento concluye con una serie de conclusiones y recomendaciones en materia de ajustes institucional en materia territorial, en el marco del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 20152018. 152
1. DIVERSIDAD Y TENSIÓN EN LOS REFERENTES DE POLÍTICA IMPULSADOS EN LAS REGIONES PARA EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS La Corte Constitucional fijó en la Sentencia T-025 de 2004, la obligatoriedad de que las políticas públicas dirigidas a la atención a la población en riesgo y situación de desplazamiento permitan el Goce Efectivo de Derechos –GED-. Una breve revisión documental, permite hacer visible que no hay una definición exacta del término, no obstante, existen una serie requisitos mínimos de racionalidad -reglas- para el diseño de políticas136, así como para medir los resultados de la gestión (los indicadores de goce efectivo, definidos mediante el Auto 116 de 2008). En esta orden, se puede colegir que el goce efectivo de derechos es una situación dinámica (no estática) en la cual, personas, comunidades y poblaciones en riesgo y desplazada, con ocasión de los programas de atención dejan de padecer las exclusiones en sus derechos, producto del desplazamiento, y presentan las condiciones materiales y psicosociales que les permiten adelantar su plan de vida, según sus particularidades territoriales, de generación, género, etnia y discapacidad. No obstante la aparente claridad del término, existen diversas posturas sobre qué se entiende por esta expresión y como llegar a ella, lo cual explica la diversidad de enfoques de gestión. Se pueden distinguir tres grandes referenciales que estructuran las políticas de atención 137: sectorial, Asistencia Social y Goce Efectivo de Derechos.
136
Ver al respecto: Corte Constitucional de Colombia. Auto 251 y 092 de 2008. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda. 137 Siguiendo a Muller, se entenderá por referencial de política, a un argumento que provee una imagen mental a partir de la cual los actores que integran un campo de política pública, construyen las representaciones sobre la realidad o problema a intervenir y con ocasión de estas formulan planes, programas y procedimientos administrativos que expresan los valores e
153
1.1.
Referencial sectorial
El alcance de un derecho no es un concepto unitario, pues, debe rastrearse en las obligaciones que el Estado se ha fijado en la Constitución, tratados internacionales y diversas leyes (salud, educación, vivienda, protección social, etc.). En este orden, se puede argumentar que el goce efectivo de derechos, por ejemplo, en materia de educación está delimitado por la Ley 115 de 1994 y los medios para realizar los cometidos de esta ley estarían contenidos en los programas y recursos que el Ministerio de Educación y las Secretarias departamentales y municipales asignen al respecto. Esta mirada deja de lado, el abordaje de las vulneraciones particulares de la población desplazada, y explica en parte, porque los gobiernos han pretendido responder al reto de la superación del Estado de Cosas Inconstitucional –ECI-, con las herramientas de gestión que proveen las políticas sociales regulares, llegando a lo sumo a crear adecuaciones de los programas regulares para que se puedan incorporar a las personas desplazadas a éstos, un ejemplo de esta tendencia son los programas diseñados para dar acceso a los derechos a la educación, salud, vivienda, tierra y trabajo (generación de ingresos), en los cuales siempre se informa que estos “incluyen” personas desplazadas. La inclusión de la población desplazada en los programas regulares trae como consecuencia que no se aplican enfoques diferenciales para el acceso y contenidos de los programas que se ofertan así como estimular una competencia entre desplazados y vulnerables por los cupos.
intereses que materializan dicho referencial. Ver al respecto: Muller, Pierre. Públicas. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2006.
Las Políticas
154
1.2.
Referencial de Asistencia Social
Articulado a lo anterior, ha venido tomando fuerza en los últimos tres años la tendencia a equiparar Goce Efectivo de Derechos con superación de la vulnerabilidad. En desarrollo del enfoque de vulnerabilidad138 los gobiernos han ampliado la oferta de los programas de asistencia social adscritos a los recursos de inversión de los planes de desarrollo. No obstante, dado que estos programas se orientan a la persona o grupo que identifica la administración, para acceder se requiere transitar por una serie de filtros –dispositivos- de focalización (encuestas, caracterizaciones puntajes del SISBEN139, etc.), con el cual garantizar que quienes accedan “efectivamente” están en condiciones de vulnerabilidad y por ende son quienes merecen beneficiarse de los programas. Sin embargo, en razón de la situación de precariedad de la población desplazada y el incremento del número de personas a atender, en un contexto de regla fiscal, en los últimos dos años la argumentación ha evolucionado en el sentido de filtrar –restringir- el acceso, para garantizar que accedan prioritariamente las personas en condición de “extrema vulnerabilidad”, las cuales según la Resolución 1956 de
2012 son: niños, niñas y adolescentes, adulto mayor, en
condición de discapacidad, enfermedades crónicas, persona con incapacidad médica superior a 30 días y en cuyo núcleo familiar no exista otra persona que sea el sostén de la familia140.
138
Entendida como una situación de bajos ingresos en la que la persona o familia no puede “generar ingresos o adquirir capacidades para hacerlo, y no puedan cubrir por sus propios medios los componentes de la subsistencia mínima en materia de alojamiento temporal y alimentación” Departamento Administrativo de la Prosperidad Social. “Artículo 18. Situación de extrema urgencia y vulnerabilidad.”. Contenido en Decreto 2569 de 2014. Bogotá. Diciembre 12 de 2014. 139 Sistema de Identificación de Beneficiarios –SISBEN-. 140 Unidad para a la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-. “Resolución 1956 de 2012”. Bogotá. Octubre de 2012. Consulta hecha el 6 de diciembre de 2014. Disponible en http://www.unidadvictimas.gov.co/images/docs/Normatividad/RESOLUCION_1956_DE_12_DE_OC TUBRE_DE_2012.pdf
155
Con la Ley 1448, la superación de la vulnerabilidad ha venido sustituyendo a la noción de goce efectivo de derechos en las argumentaciones oficiales que se emiten para justificar los diferentes instrumentos de política que se han diseñado en los últimos tres años. Con lo cual se abre la puerta para asimilar ambos aspectos, con significativas implicaciones en materia de reducción del alcance de los servicios y derechos a restablecer141. Este tipo de enfoque se hace visible en programas que entregan subsidios monetarios condicionados como “Familias en Acción”, Atención Humanitaria, becas para la educación superior, entre otros. 1.3.
Referencial jurisprudencial –Goce Efectivo de Derechos-
La Corte Constitucional ha venido delimitando vía los Autos de seguimiento de la Sentencia T-025 el referencial de goce efectivo de derechos. El goce efectivo de derechos es un estado al que deben llegar los ciudadanos y comunidades por efecto de la intervención estatal, y la delimitación de su sentido –en el caso de las políticas de atención al desplazamiento forzado-, se ha venido delimitando a partir de los Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. Esta manera de fijar este referente ha permitido contar con elementos para determinar qué aspectos de las políticas gubernamentales deben adoptarse para aproximarnos a éste. La Corte Constitucional ha delimitado que, para alcanzar el
141
“ARTÍCULO 67. CESACIÓN DE LA CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA. Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento forzado a través de sus propios medios o de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos. Para ello accederá a los componentes de atención integral al que hace referencia la política pública de prevención, protección y atención integral para las víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al artículo 60 de la presente Ley”. Congreso de la República. Ley 1448 de 2011. Bogotá. 10 de junio de 2011.
156
Goce Efectivo de Derechos –GED-, se deben cumplir las siguientes cuatro condiciones en materia de diseño institucional142: “1. Los contenidos de las políticas de atención (objetivos, metas, criterios de acceso) deben reflejar los postulados que fijan la normativa nacional e instrumentos internacionales sobre derechos; en particular, en el caso de la población desplazada la argumentación de la Corte Constitucional hace mención reiterada a la Constitución política, los Derechos Económicos Sociales y Culturales y los Principios Rectores del Desplazamiento, éstos últimos elaborados por la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR-. 2. La evaluación de la acción de la administración pública y de las políticas de los gobiernos debe hacerse en función de los impactos que se logra, es decir, en términos de la transformación de las condiciones de vida de la población objetivo. 3. Las personas en riesgo y víctima de desplazamiento tienen derecho a participar de manera efectiva en los procesos de diseño y gestión de las políticas dirigidas para ellos. Esto implica pasar de la participación consultiva o informativa a la participación deliberativa y decisoria, lo cual conlleva abrir el proceso administrativo al escrutinio público e incidencia de este segmento de la sociedad colombiana.
142
Condiciones tomadas de: Tapia, Edwin Manuel. “Dinámicas, tensiones y retos para la institucionalización de los enfoques de derechos humanos en las políticas públicas: el caso de la atención territorial a la población desplazada entre 2004-2013”. Ponencia presentada en el XIX Congreso Internacional del Centro latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD-. Quito. 10 al 14 de Noviembre de 2014. Consultado el 6 de diciembre de 2014. Disponible en https://www.academia.edu/9254708/Din%C3%A1micas_tensiones_y_retos_para_la_institucionaliz aci%C3%B3n_de_los_enfoques_de_derechos_humanos_en_las_pol%C3%ADticas_p%C3%BAblicas_el_ caso_de_la_atenci%C3%B3n_territorial_a_la_poblaci%C3%B3n_desplazada_entre_2004-2013
157
4. Reconocimiento e inclusión en los programas y criterios de acceso de la diversidad de género, etnia, generación, discapacidad de las víctimas de desplazamiento forzado, asa como fijar pautas que permitan subsanar las diferencias y asimetrías en capacidad institucional y presupuesto de los gobiernos territoriales” 143. Estas condiciones ya estaban operando antes de que se adoptara la Ley 1448, no obstante en la medida en que el Gobierno nacional y los territoriales luego de la adopción de esta norma, han mantenido la organización de las políticas de atención alrededor de los referenciales sectorial y asistencial, se mantiene la tensión entre estos dos referentes gubernamentales con el de goce efectivo de derechos. Los informes oficiales argumentan que se está avanzando en la superación del ECI dadas las cifras de coberturas de los programas sectoriales y porque la Ley 1448 y sus
desarrollos reglamentarios, incorporan las reglas en materia de Goce
Efectivo de Derechos de la Corte Constitucional; pero en lo concreto de la gestión de la atención, se observa la emergencia de nuevas barreras de acceso y la persistencia de enfoques de política que no diferencian entre atención a población vulnerable por pobreza y población en situación de desplazamiento, como lo atestigua el contenido de la oferta en vivienda de interés social que surge con la Ley 1537 de 2012. El enfoque de Goce Efectivo de Derechos apunta a una racionalidad social y la entrega de oferta universales de servicios mientras que los referenciales de Asistencia Social y Sectorial, responde a una racionalidad que busca la eficiencia, la neutralidad económica en la intervención estatal y la entrega de un subsidio monetario como expresión y límite del derecho, por lo que
no afecta las
143
Apartado tomado de: Tapia, Edwin Manuel. “Dinámicas, tensiones y retos para la institucionalización de los enfoques de derechos humanos en las políticas públicas: el caso de la atención territorial a la población desplazada entre 2004-2013”. Op cit. Página 5.
158
condiciones de vulnerabilidad estructural y situacional de las personas y comunidades en situación de desplazamiento144. En efecto, la vulnerabilidad estructural se refiere a aquellos factores que tienen carácter de permanencia o “cambio lento” a partir de dinámicas
socio-
económicas históricas, por ende, “los grupos poblacionales afectados por condiciones de vulnerabilidad estructural… se caracterizan por un bajo nivel de realización de derechos, una débil política pública para la realización y protección de los derechos y limitada presencia del Estado para la realización de los derechos”. Y en lo que se refiere a las condiciones de vulnerabilidad situacional, estos se refieren a factores…“asociados al género, etnia o edad (que) aumentan los niveles de exposición de mujeres, hombres, indígenas, afrodescendientes o niños a sufrir los efectos del conflicto armado” 145. En suma, la asistencia social no afecta las condiciones de vulnerabilidad estructural de las personas y comunidades en situación de desplazamiento, sólo permiten llevar a las personas a un umbral de consumo que les permite sobrevivir, pero no generan condiciones materiales para reiniciar un plan sostenible de vida. Por todo lo anterior, persiste el cuestionamiento a los resultados e impactos de la acción gubernamental en la materia Cosas Inconstitucional. Pero la tensión estructural sobre los referentes que deben estructurar las políticas de atención
144
Defensoría del Pueblo. “Programa Regionalizado mayo 2009 - diciembre 2012 proyecto: Acción Regionalizada para la Protección y Restitución de Derechos”. Despacho del Defensor del Pueblo. Bogotá. Marzo de 2009. 145 Chica Vélez. Arenas Hernández Sandra & Vargas Murcia, Enver. “Impactos del Programa Regionalizado de la Defensoría del Pueblo para la protección y restitución de derechos (20092012). Serie III. Análisis de Políticas Públicas Nacionales en Derechos Humanos”. Defensoría del Pueblo. Bogotá. Octubre de 2014.
159
no son sólo exclusivas de las políticas nacionales y permean la gestión de los gobiernos territoriales, afectando las diversas relaciones intergubernamentales entre la nación y los gobiernos regionales y locales que se disponen para la gestión de la políticas, así como la eficacia de las políticas territoriales expresadas en los Planes de Acción Territorial.
160
2. DINÁMICAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS EN LAS REGIONES El Auto 383 de 2010 hace visible la necesidad de avanzar en la coordinación entre los entes nacionales y territoriales para la gestión de las políticas de atención al desplazamiento forzado. Sin embargo, la coordinación frente a un campo de intervención institucional complejo como el restablecimiento de derechos no sólo tiene que ver con la aplicación por varios entidades de una serie de directivas -que provienen de un centro- sobre cómo diseñar instrumentos de planeación o vincularse a programas nacionales. La coordinación implica la puesta en operación de diversas formas de articulación entre sectores y niveles de la administración pública entre sí y con actores no estatales como la cooperación internacional y ONG, que ubican el debate y la gestión sobre fortalecimiento de la capacidad de gestión en las regiones a la arena de las relaciones intergubernamentales. Se identifican tres tipos de relaciones intergubernamentales y por ende, tipos de coordinación, que requieren su análisis e intervención: Coordinación nación-nación Hace referencia a la articulación entre las entidades del gobierno nacional para adelantar intervenciones conjuntas en el territorio, con ocasión de la implementación de una política nacional o el desarrollo de procesos de restablecimiento de derechos de una comunidad. Pese a que existen una serie de estructuras institucionales responsables de la coordinación estratégica y operativa de las entidades nacionales, como los 161
subcomités de la Ley de Víctimas, una agencia
nacional responsable de
coordinar dicho sistema , la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-, la gestión de los programas de atención se mueve en un panorama de dispersión, en el cual cada entidad maneja su portafolio de proyectos, tiene sus tiempos de respuesta y criterios de acceso, los cuales operan al margen de los diversos modelos de atención Integral con los que – periódicamente- se busca generar una hoja de ruta para la atención. Al respecto, es indicativa la situación del Cesar: “Las entidades no concurren para acciones conjuntas, cada una realiza su misión de forma independiente, la única forma que participen en un mismo escenario es la convocatoria a un subcomité o comité territorial y aceptan el llamado para demostrar sus acciones el DPS y la UARIV que deberían permanecer unidas con la UGRTD no se articulan, ni siquiera los fallos de los jueces o los informes de inminencia o alertas tempranas de la defensoría lo logran, hacen jornadas de formación a la misma comunidad de
forma
independiente,
caso
concreto
reclamantes
de
tierra,
beneficiarios de fallo judicial, DPS programa familias en su tierra, UARIV acompañamiento al retorno y UGRTD cumplimiento fallo predio el Toco municipio de San Diego cada acción es individual por cada entidad”146. Coordinación nación-territorio Se refiere a la conjunción de entidades nacionales y de los gobiernos territoriales, para la operación de un proceso de atención o un proyecto nacional, por ejemplo, con ocasión del retorno de una comunidad o la ejecución de una política nacional como las viviendas gratis.
146
Corrales Rivera, Juan Carlos. Cuadro Pizarro, Elvia & Ospino, Ingrid. “Capítulo 2. Identificación y análisis de la estructura dispuesta para la atención al desplazamiento forzado”. Contenido en “Informe de seguimiento de políticas públicas de atención a víctimas del desplazamiento en el Departamento del Cesar. Seguimiento a las políticas territoriales”. Defensoría del Pueblo Regional Cesar. Valledupar. Noviembre de 2014.
162
En esta dimensión se observan limitaciones para activar de manera automática sin que medie concurso o dispositivos de regionalización del presupuesto general de
la
nación-
los
principios
de
subsidiariedad,
concurrencia
y
complementariedad, pese a que la Corte Constitucional en el Auto 007 de 2009 planteo que se adoptaran mecanismos para apoyar a aquellos municipios “que por su precaria capacidad institucional no puedan atender a la población desplazada, las entidades que componen dicho Consejo deberán aplicar el principio constitucional de subsidiariedad para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada”147. Al respecto, el siguiente testimonio de un profesional del grupo de nación/territorio en el departamento de Santander ejemplifica las dificultades que se presentan para avanzar en la coordinación nación/territorio: “Cada Entidad tiene profesionales de apoyo que desarrollan los procesos misionales dirigidos a las víctimas y en muchas ocasiones, es difícil conocer por ejemplo, cuales son los nombres de los Programas que dan vida a las intervenciones en el territorio de algunas entidades, debiendo ser descritos de acuerdo a la actividad desarrollada. Es difícil conocer el real presupuesto asignado, puesto que los profesionales territoriales solo cuentan con datos globales de regionalización nacional”148. 147
Fija el Auto 007 de 2009…“Tercero.- ORDENAR al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia “CNAIPD y, por ende, a las cabezas de las entidades públicas que lo integran que, en aplicación de las normas vigentes sobre distribución material de competencias y lo ordenado por la sentencia T-025 de 2004 y los autos de seguimiento, colabore y apoye a las entidades territoriales para que se atienda eficiente y eficazmente a la población desplazada. En aquellos municipios que por su precaria capacidad institucional no puedan atender a la población desplazada, las entidades que componen dicho Consejo deberán aplicar el principio constitucional de subsidiariedad para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada”. Corte Constitucional de Colombia. “Auto 007 de 2009. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda. Bogotá. Enero de 2009. 148 Cantillo Jiménez et at. “Entrevista a profesional especializado de la Subdirección NaciónTerritorio de la UARIV Regional Santander”. Contenido en “Informe de seguimiento de políticas públicas”. Op cit.
163
Aunque la intervención se haga en los municipios, no es posible a veces, determinar la cobertura y presupuesto de los programas a este nivel de detalle. Al parecer, los Programas y Proyectos se diseñan desde la perspectiva nacional sin tener en cuenta los programas de desarrollo territorial, por lo cual
se
pierde
la
oportunidad
de
optimizar
recursos
y
esfuerzos
institucionales. Algunas veces, los funcionarios de las Entidades del orden nacional deciden su intervención en los municipios sin coordinar tal actuación con las autoridades locales ni con las demás entidades departamentales y nacionales que pudieran tener alguna injerencia, incluyendo la actuación de la UARIV”149. Los problemas de coordinación entre las entidades públicas son aún más pronunciados cuando se trata de restablecer derechos de grupos étnicos, pues, en ellos confluyen una diversidad de marcos normativos y aspectos de orden cultural y territorial que hacen que el umbral de derechos y el alcance de los servicios a proveer debe ser más amplio que el que se aplica a grupos no étnicos, lo cual obliga a la concurrencia de varias instituciones del SNARIV y a que la oferta de servicios deban ajustarse a las particularidades de cada pueblo atendido. Sin embargo, y como lo ejemplifica la gestión adelantada frente a una parte de los pueblos Jitnu en Arauca150 -Auto 382 de 2010- y Jiw en Guaviare-Meta151 Auto 173 de 2012-, ocurre lo contrario, es decir, la respuesta es desarticulada, 149
Cantillo Jiménez et at. “Entrevista a profesional especializada”. Ibíd. Para un análisis de la respuesta institucional nacional para el pueblo Jitnu, se recomienda ver el informe sobre la situación de este pueblo, elaborado por la Defensoría Comunitaria. Defensoría regional de Arauca. “Informe de situación de desplazamiento forzado y políticas públicas de prevención y protección en el Departamento de Arauca 2012-2015”. Ciudad de Arauca. Noviembre de 2014 151 Defensoría del Pueblo. Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada. “Reporte sobre los resultados en política pública que se desprenden del encuentro del Pueblo Jiw. 12 al 17 de mayo de 2014”. Bogotá. Mayo de 2014. 150
164
por lo que cada entidad involucrada maneja sus tiempos, lo que hace que la intervención no es concurrente y existen inercias institucionales que han limitado la entrega de una oferta de servicios ajustada a las particularidades de cada pueblo –enfoque diferencial- y avanzar a la fase de gestión de planes de atención que vayan más allá de la asistencia y la entrega puntual de unos servicios. Coordinación territorio-territorio Se refiere a las diferentes formas de articulación entre los entes territoriales (departamento y un municipio(s) o entre municipio y entre departamentos) con el fin de financiar o proveer bienes y servicios públicos de competencia territorial en procesos colectivos de restablecimiento de derechos de una comunidad. A la fecha no existe un mecanismo para activar estas formas de relaciones intergubernamentales de manera automática y con ocasión de procesos de restablecimiento de políticas. El análisis de los problemas sobre relaciones intergubernamentales, pone en la mesa el debate sobre la avances en la activación efectiva de los principios de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia. 2.1.
Activación de los principios de subsidiariedad, complementariedad y
concurrencia La UARIV ha definido una serie de herramientas que permiten regionalizar la inversión nacional, como el índice de presión de desplazamiento y el de capacidad
institucional,
los
cuales
pueden
permitir
a
las
entidades
departamentales y nacionales que integran el SNARIV aplicar los principios en cuestión; sin embargo, la activación de estos no se ha desempeñado con la celeridad que se requiere, siendo el principal catalizador que existan órdenes
165
judiciales, como el Auto 099 de 2013 que mueven la institucionalidad a formas de colaboración. Por otra parte, lo que se enuncia sobre la nueva estrategia de co-responsabilidad para el período 2015-2018, ésta circunscribe la subsidiariedad solo al campo de la atención humanitaria en su etapa inmediata (de conformidad con el Auto 099 de 2013). Frente a esto, debe hacerse la salvedad que los entes territoriales de las categorías 4,5 y 6 (que equivalen al 90% de los entes municipales) carecen de capacidades para asumir directamente las competencias en atención –no sólo la ayuda inmediata- en consecuencia, la subsidiariedad debería ampliarse a otros campos de política, en particular, los relacionados con la Estabilización Socioeconómica. En lo que se refiere a la activación del principio de concurrencia depende de competir –mecanismo de cuasimercados- en convocatorias en las que los entes territoriales se disputan mediante proyectos el acceso a los recursos de cofinanciación que maneja la UARIV152. Entre 2013 y 2014 se han implementado una serie de acciones puntuales, básicamente a cargo de la UARIV, mediante las cuales se asume por subsidiariedad la financiación de la atención humanitaria inmediata luego de que los municipios suscribían un convenio con este ente, así como un programa para la co-financiación proyectos de atención a víctimas que lograran “calificar” en las convocatoria nacional fijada, lo cual corresponde al principio de concurrencia.
152
Ministerio del Interior. “Estrategia de co-responsabilidad. Diapositiva en power point”. Presentación en el marco del grupo sobre Auto 383 de 2010 en la sede de la UARIV. Bogotá. 18 de noviembre de 2014.
166
De la lectura del informe del SNARIV al Congreso de la República del mes de marzo de 2014153 y el citado informe de respuesta a la Corte Constitucional de abril de 2014, se evidencia la aplicación de tres tipos de acciones frente a estos principios: 1. En subsidiariedad, es visible la labor de la UARIV con ocasión de la firma de convenios interadministrativos para asumir la entrega de la ayuda humanitaria inmediata a cargo de los municipios, en desarrollo de las órdenes del Auto 093 de 2013. 2. En materia de concurrencia, una parte de los Ministerios, como el de Salud, han recurrido a la suscripción de convenios interadministrativos entre las entidades nacionales y una parte de los gobiernos territoriales. También se ha avanzado en la coordinación operativa de acciones conjuntas mediante la activación de los subcomités temáticos que crea la Ley 1448 de 2011 a nivel nacional (reparación, coordinación nación –territorio, entre otros) y los Comités Territoriales de Justicia Transicional –CTJT- a los que asiste una parte de los entes nacionales. 3. En complementariedad, sobresale el rol de la UARIV en la co-financiación (UARIV) de proyectos de los entes territoriales. Al respecto, establece esta entidad: “De un total de 68 proyectos recibidos en el marco de la convocatoria, 12 proyectos pasaron a la etapa de evaluación, de los cuales 9 resultaron
153
Gobierno de Colombia. “Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la República. Avances en la Ejecución de la Ley 1448 de 2011. II Semestre de 2013”. Bogotá. Marzo de 2014.
167
viabilizados, y en el momento de la priorización se pudieron asignar recursos a 8 de estos”154. Sin embargo, en 2013 se asignaron 30 mil millones pero en 2014, se asignó 19 mil millones e igual cifra estaba programada para 2015, lo cual evidencia los límites de este esquema de concurrencia mediante convocatorias155. En consecuencia, la actual situación de las relaciones intergubernamentales muestra los límites que tiene el actual modelo de gestión centralizada de las políticas de atención, lo cual lleva a que los gobiernos territoriales no cuenten con las finanzas adecuadas, como ocurre en los sectores descentralizados bajo las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en donde la descentralización ha permitido simplificar la gestión y reducir el número de ámbitos en los que se requiere de dispendiosos trámites burocráticos ante las instancias nacionales para la suscripción de convenios o de convocatorias donde se compite para ser “priorizado” y acceder a los recursos nacionales. El manejo centralizado de las políticas no ha permitido una gestión con la celeridad que se requiere y además, que no permite fijar dispositivos que permitan
activar
de
manera
automática
la
transferencia
de
recursos
institucionales a los gobiernos territoriales, de manera que la subsidiariedad, complementariedad y concurrencia operen en función de la gravedad de la situación de desplazamiento y las capacidades territoriales de respuesta, como ordenan los citados Autos 007 de 2009 y 383 de 2010, así como la Ley 1448 en su artículo 172.
154
Gobierno de Colombia. “Numeral 9.3.2. Cofinanciación Proyectos Entidades Territoriales”. En “Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la República”. Op cit. Página 322. 155 Departamento Nacional de Planeación. Respuesta a solicitud de información sobre gestión territorial. Bogotá. Octubre de 2014.
168
2.2. Diversidad institucional y relaciones intergubernamentales La atención a las víctimas de desplazamiento forzado, en particular, y de los sujetos de otros hechos victimizantes, en general, se mueve en un escenario en el que se entrecruzan simultáneamente entidades y programas nacionales y territoriales que configuran una diversidad institucional o conjuntos de estructuras de gestión que tienen cada una su propio marco de reglas y criterios de financiación. Hoy en día, pese a las labores de “coordinación de la UARIV” coexisten tres grandes estructuras autónomas de gestión: 1. Estructuras sectoriales de política nacional, conformada por el conjunto de entidades y programas a cargo de los ministerios y entidades descentralizadas nacionales (SENA, DPS, UARIV) que ejecutan políticas sociales que cubren por igual a víctimas y población en pobreza extrema o vulnerable. 2. Estructura de atención
a víctimas, surge de la Ley 1448 y sus decretos
reglamentarios, coordinada por la UARIV en lo nacional y en lo territorial por una secretaría de despacho por cada nivel de gobierno (gobernaciones y municipios) que se encarga de la secretaría técnica de los Comités de Justicia transicional de su respectivo nivel. Está conformada por el conjunto de dependencias y programas que ejecutan proyectos directamente dirigidos a las víctimas de la violencia en general, pero en particular, a la población en riesgo y situación de desplazamiento. Esta estructura es la que se define como el SNARIV. 3. Estructura de gestión territorial, conformada por el conjunto de entidades y dependencias municipales y departamentales dispuestas para la operación de los servicios sociales asignados por el proceso de descentralización (salud, 169
educación, cultura, recreación, deporte, entre otros). Esta organización surge a mediados de la década de los 80 (Acto Legislativo 01 de 1986 y Ley 12 de 1986) y es potenciado con la Constitución de 1991 (Título IX). Consiste en la gestión de programas sociales y de infraestructura que se financian con los recursos del Sistema General de Participaciones -SGP- regulado por la Ley 715 de 2001. Debe hacerse mención que el proceso de implementación de las competencias territoriales asignadas por la Ley 1448 básicamente se están financiando con las fuentes de este campo, lo cual genera un sesgo en el conjunto de derechos que pueden ser atendidos por los entes territoriales, dado que, el SGP permite sólo la financiación de proyectos en materia de salud, educación, alimentación escolar, agua y saneamiento básico y en menor medida cultura y deporte, lo cual deja de lado derechos económicos fundamentales para el restablecimiento, como: vivienda, trabajo (generación de ingresos), tierras, los cuales dependen de “calificar” en las convocatorias de los programas nacionales en estos campos.
170
3. GESTIÓN TERRITORIAL DE LA ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO EN EL MARCO DE LA LEY 1448 DE 2011 En materia de fortalecimiento territorial, la gestión de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se ha concentrado en el diseño y operación de una serie de instrumentos centrados en el control y monitoreo de los gobiernos territoriales en la atención a las víctimas (Formulario Único Territorial –FUT y Sistema de Información Coordinación y Seguimiento Territorial –RUSICST-). Estos instrumentos, si bien son acciones necesarias que estaban pendientes de ejecutar, ellos solos son insuficientes para responder a los problemas de debilidad institucional que implica la intervención de los gobiernos territoriales, según lo dispuesto en el Auto 383 de 2010. Bajo la Ley 1448, el apoyo a los gobiernos territoriales se ha concentrado en las labores de asistencia técnica y monitoreo que adelantan la UARIV y el Ministerio del Interior. Entre 2012 y 2013 se presentó un avance significativo en el apoyo nacional a los gobiernos territoriales en materia del diseño de los diversos planes sectoriales dirigidos a las víctimas (Planes de Contingencia, Planes de Acción Territorial – PAT, Planes de Retorno o Reubicación); no obstante, en la actualidad el punto débil es lo relacionado con la implementación de dichos planes, en particular, en materia de coordinación, financiación, seguimiento y control social (participación efectiva) a las políticas dispuestas. En este escenario, a continuación se abordará una reflexión sobre la gestión de las políticas de atención a la población desplazada mediante los PAT.
171
3.1. Dinámicas de la gestión territorial Los PAT son la hoja de ruta de la gestión de los gobiernos territoriales para el restablecimiento de derechos, en ellos se entrecruzan la programación de recursos de inversión de los Planes de Desarrollo y las competencias en atención y reparación a las víctimas que les han sido asignados a los gobiernos territoriales por la Constitución y las leyes. En términos generales, la gestión territorial de la atención al desplazamiento mediante los PAT se ha caracterizado por:
La complementariedad y subsidiariedad está supeditada a complejos
procesos administrativos mediante convenios o a clasificar en convocatorias156.
No obstante las diferencias regionales y de poblaciones a atender en cada
municipio, se desconoce en el diseño de los mecanismos de apoyo que fija el Gobierno nacional, la diversidad institucional de cada ente territorial.
Los gobiernos territoriales del período 2012 a 2015, destinaron en
promedio los primeros 18 meses de su mandato al diseño de planes sectoriales de atención a víctimas. Entre los planes, además del
plan de desarrollo, se
mencionan: PAT, plan de contingencia, plan de reparación, plan de derechos humanos y en los municipios donde hay comunidades étnicas en riesgo, se suman los planes de salvaguarda y protección (estos si bien son liderados por el gobierno nacional y aún en proceso de diseño y consultas con las comunidades, en su momento de gestión implicaran erogaciones presupuestales de los gobiernos territoriales).
156
Unidad para la Atención y Reparación integral a las Víctimas. “Literal D. Descripción del proyecto”. Contenido en “Banco de Proyectos de Inversión Nacional –BPIN-. Apoyo a entidades territoriales a través de la cofinanciación para la asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del desplazamiento forzado a nivel nacional”. Consultado el 9 de julio de 2014. Disponible en http://www.unidadvictimas.gov.co/images/docs/2013/2013_2012011000407.pdf
172
A lo anterior, se suma que en 2014 con ocasión de la ley de garantías, en buena parte de entes se suspendió la gestión de proyectos contenidos en estos planes sectoriales, y a lo anterior se suma, otra posible alteración en 2015 por la reactivación de la ley de garantías, esta vez por el ciclo electoral territorial.
En el plano de las finanzas, así como los antiguos PIU, la obligación de
diseñar política mediante PAT no implicó la asignación de recursos adicionales a los asignados por la Ley 715 de 2001, por lo que el grueso de programas y proyectos territoriales de atención al desplazamiento son aquellos que se pueden “cargar” a los rubros financiados por el Sistema General de Participaciones 157. Lo anterior explica por qué la mayor parte del gasto en población desplazada se concentra en los campos de salud y educación, que son sectores cubiertos por la Ley 715, mientras que en proyectos de Estabilización Socioeconómica como vivienda, generación de ingresos, procesos de retorno o la adopción de enfoques diferenciales, no hay capacidad institucional ni finanzas en los gobiernos territoriales para implementar políticas para la realización de estos derechos.
157
Para un análisis en detalle de la composición del gasto público territorial en atención a la población desplazada y las consecuencias en términos de sesgos en la financiación de ciertos campos de política, se recomienda ver: Comisión Nacional de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011. “Numeral 3.3. La información presupuestal territorial: evaluación macro”. Contenido en “Primer Informe de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras 2012”. Bogotá. 21 de agosto de 2012.
173
Gráfico 6. Evaluación de resultados Planes Territoriales. Nivel de Desarrollo de los Planes de Acción Territorial Municipal por ejes trasversales de política pública.
Fuente: Gráfico tomado de Numeral “3.2.3.1 Fortalecimiento de las entidades del SNARIV”. Contenido en “Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014. Informes radicados el 22 de abril y el 8 de agosto de 2014”. SNARIV. Septiembre de 2014. Página 47.
Al revisar los datos de desempeño de los gobiernos territoriales se evidencia que los mayores desarrollos tiene que ver con los procesos de diagnóstico y la fijación de la oferta de política; sin embargo, cuando se revisa variables de gestión como son “Asignación y disponibilidad de recursos” y “Seguimiento” se observa que los mejores porcentajes (que no llegan al 50%) se presentan en campos de política correspondientes al ciclo inicial de atención: Prevención y protección (36% en presupuesto y 45% en seguimiento) y Atención y Asistencia (36% en presupuesto y 45% en seguimiento), pero en lo que respecta a la realización de derechos para superar la situación de desplazamiento mediante programas en Reparación Integral (recibe el 32% en presupuesto y presenta un resultado del 41%) y Verdad y Justicia (reporta el 41% en presupuesto y presenta un resultado del 33%) los resultados son magros, lo cual genera dudas sobre la efectividad de las acciones de fortalecimiento desplegadas desde la emisión de la Ley 1190 de 2008 y en particular, el Auto 383 de 2010. 174
En consecuencia, las labores adelantadas se han centrado desarrollo de herramientas pero no se ha tocado el núcleo de la problemática de la capacidad de los gobiernos territoriales, relacionada con la ausencia de trasferencias o recursos tributarios específicos para financiar los componentes de reparación y verdad y justicia. 3.2. Dinámicas de la gestión nacional en materia de fortalecimiento de la gestión territorial de atención a las víctimas Entre 2013 y lo que va corrido de 2014, se ha generado una profusión de protocolos e instancias de coordinación de estrategias y acciones operativas por ejes temáticos entre los entes nacionales, sin embargo no se menciona los avances frente a un tema como la coordinación institucional para la intervención conjunta de las entidades nacionales en el territorio. En este orden, se identifican dos grandes líneas de tendencia en fortalecimiento territorial: la centralización del control y la permanencia de la fragmentación sectorial. A continuación se presenta en detalle cada uno. Gestión nacional fragmentada No se observa un eje rector del cual se desprendan las acciones de fortalecimiento, seguimiento y asesoría de las entidades que integran el SNARIV nacional, lo cual no significa que de manera individual, cada entidad no despliegue acciones, lo que se resalta es que no se interviene en función de un programa de fortalecimiento integral. La gestión en materia de fortalecimiento institucional para la atención de los gobiernos territoriales a la población desplazada y sujetos de otros hechos victimizantes se despliega en tres tipos de acciones: 1. Apoyo a la formulación de los planes sectoriales de atención a víctimas;
175
2. Capacitación y seguimiento a la entrega de los sistemas de información territorial y; 3. Financiación total o parcial de proyectos bajo la modalidad de convenios o como resultado de convocatorias. Por otra parte, dado que cada ente maneja la atención mediante proyectos, la atención es desarticulada, lo cual explica la diversidad de criterios de acceso y a que no exista una visión integral
de la atención y las limitaciones para
trascender a esquemas eficientes de medición de goce efectivo de derechos superando la visión centrada en el conteo de actividades realizadas. Aun dentro de las estrategias de fortalecimiento territorial, se sigue omitiendo el análisis, seguimiento e intervención por territorios o regiones y poblaciones o comunidades atendidas o que están en curso de proceso de restablecimiento mediante retorno o reubicación. Este enfoque no es nuevo, pues, ya hay avances normativos en materia de focalización territorial, a la luz de los Autos diferenciales, 092, 251, 004, 005 y, 006, así como la introducción, en la Ley 975 de 2005, de la figura de la reparación colectiva y la intervención territorial conjunta, mediante los convenios plan. En suma, hay herramientas que permiten trascender los enfoques de atención y medición centrados en la cobertura a personas y/o familias u hogares y la gestión de proyectos por entidades, para empezar a intervenir bajo lógicas territoriales y poblacionales, lo cual facilita la gestión de políticas más ajustadas a las particularidades de las comunidades, ganando en eficiencia en el gasto y en pertinencia de la intervención. Se considera que este tipo de intervención, facilitaría la coordinación intergubernamental y en particular, la medición del impacto en términos de goce efectivo de derechos y llevaría a que las políticas y sistemas de información 176
tomaran como eje los territorios y no solo la entrega de recursos y servicios a individuos o familias, considerados al margen de su contexto de vida y sólo pensado desde indicadores de gestión por cada entidad territorial. Centralización de la gestión de las políticas territorial En la década de los ochenta y noventa, bajo el proceso de descentralización, el Estado adoptó legislaciones que permitieron transferir a los gobiernos territoriales, en particular, a los gobiernos municipales, una serie de competencias para la prestación directa de bienes y servicios sociales, en particular, en salud, educación, alimentación, saneamiento básico y otros recursos menores en cultura y deporte. En ese momento, las teorías del federalismo fiscal, que dieron soporte a la reforma, fijaban que los gobiernos locales -al estar cerca de los usuarios- tiene mayor información sobre las preferencias y costos de proveer ciertos bienes sociales que el lejano gobierno central, por ende, puede asignar presupuestos y ejecutar políticas de manera más eficiente que las entidades públicas del gobierno nacional158. No obstante, esto no es sólo un postulado teórico, es una realidad, como lo demuestran los resultados de la recién publicada Encuesta de Verificación de Goce Efectivo de Derechos, la cual da cuenta de que aquellos derechos que se brindan mediante esquemas de descentralización, como la salud y la educación presentan mejores resultados que aquellos derechos -básicamente derechos económicos- que se prestan mediante las estructuras administrativas del gobierno central.
158
Wiesner, Eduardo. Colombia: descentralización y federalismo fiscal. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá. 1992.
177
Gráfico 7. Porcentaje de niños, niñas y adolescentes (5 a 17 años) víctimas de desplazamiento que asisten a alguno de los niveles de educación prescolar, básica y media. EGED 2013-2014.
Fuente: UARIV-DANE. “Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos EGED
2013-2014”.
Bogotá.
Enero
7
de
2015.
Tomado
de
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/EGED/Boletin_EDGE_2013_14.pdf Al contrastar los datos de ambos gráficos, se observa que el derecho a la educación, el cual se presta de manera descentralizada, tiene una media nacional que es más del doble que la generación de ingresos que se presta de manera centralizada.
178
Gráfico 8. Porcentaje de Hogares víctimas de desplazamiento forzado que tienen ingresos iguales o superiores a la línea de pobreza. EGED 2013-2014.
Fuente: UARIV-DANE. “Boletín técnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos EGED
2013-2014”.
Bogotá.
Enero
7
de
2015.
Tomado
de
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/EGED/Boletin_EDGE_2013_14.pdf Contrario a esta evidencia, la atención a la población desplazada ha seguido el camino de una creciente centralización, y si bien se asignan competencias a los gobiernos territoriales, esta asignación no va aparejada con recursos específicos para financiar el gasto territorial159 –como en el caso de la descentralización política administrativa, que ha contado con las leyes 60 de 1993 y 715 de 2011-, por lo que la mayor parte de la oferta, en particular en materia de Estabilización socioeconómica proviene de las entidades del nivel nacional. En los últimos 3 años, la gestión nacional se ha caracterizado por un fortalecimiento del control de la nación sobre los procesos de formulación y gestión de políticas de los gobiernos territoriales. Ante la ausencia de recursos 159
Los gastos de inversión asociados al Plan de Desarrollo son temporales, y su destinación puede cambiar en función de las prioridades de gasto que cada gobierno territorial introduce. Mientras tanto la inversión financiada con los recursos del Sistema General de Participación -Ley 715 de 2001- es un flujo continuo de recurso, que está sujeto a una programación cierta y cuyos usos -al estar delimitada por ley – no puede ser cambiada con cada cambio de gobierno. Este elemento de consistencia y predecibilidad en el tiempo, explica porque los gobiernos territoriales han logrado construir una infraestructura institucional estable y con resultados crecientes.
179
específicos para la gestión de políticas propias y un fuerte énfasis en el diligenciamiento de los sistemas de información dispuestos a nivel nacional, en la práctica la mayor parte de la oferta de proyectos que ejecutan o de que hacen los gobiernos territoriales se originan en programas y recursos nacionales En efecto, el 95% de los entes territoriales están en las categorías de menor población y capacidad fiscal, a saber: 3, 4,5 y 6, con lo cual, en la práctica, los márgenes de autonomía del 95% de los municipios donde se concentra el 70% de la población desplazada es reducida. Por ejemplo, programas de restablecimiento, tales como, Familias en su Tierra –FEST-o Mujeres Ahorradoras presentan limitaciones para fijar los cupos y contenidos de servicios a entregar según las demandas y particularidades de cada región en que operan, por lo que en la práctica se entrega la misma oferta en todas las regiones, además, la decisión de volver a oferta alguno de estos programas no responde a las demandas de la población sino a cálculos administrativos sobre coberturas alcanzadas y eficiencia del gasto. Esta situación ha sido confirmada –de manera empírica- en diversos espacios de interlocución con líderes de organizaciones de población desplazada y funcionarios del nivel nacional que operan en las regiones. Tal es el caso del Foro regional de seguimiento a las políticas públicas de Rionegro160, en donde las comunidades que asistieron manifestaron su inconformidad ante el posible traslado del programa FEST de la región del Oriente Antioqueño a otras zonas del Departamento, cuando aún no se habían
160
Las Defensorías Delegada para los Derechos de la Población Desplazada, Regional de Antioquia y el equipo de Defensores comunitarios, adelantaron los días 26 y 27 de noviembre, un foro para la región del oriente antioqueño, en el cual 70 líderes de organizaciones de población desplazada junto con autoridades nacionales y territoriales del SNARIV analizaron las dinámicas y tensiones de las políticas de atención al desplazamiento forzado.
180
logrado las metas de cobertura que fueron propuestas hace 4 años, al inició el retorno bajo las expectativas de cobertura global bajo este programa. En Guaviare, el responsable regional del Departamento de la Prosperidad Social manifestó en un Foro regional de seguimiento convocado por la Defensoría del Pueblo161, su incapacidad para influir sobre las decisiones de llevar o no al departamento los programas del DPS162, así existiera una demanda ciudadana por ampliar y extender las coberturas de los programas de esta entidad, dado que eso se definía en Bogotá. Otro caso, que muestras las inflexibilidades de la oferta es la respuesta negativa sobre la adaptación de los contenidos de las ofertas en Atención Humanitaria a entregar a las comunidades indígenas del Pueblo Jiw, durante el Encuentro del Pueblo Jiw con el SNARIV ocurrido en la hacienda Las Zaragosas en el pasado mayo de 2014163. Pero además de las limitaciones para adecuar los contenidos de los programas de atención a las particularidades de las comunidades en las regiones, la centralización está llevado a la hipertrofia de una serie de entidades nacionales, las cuales incorporan funciones de diseño, financiación y gestión de una 161
Las Defensorías Delegada para los Derechos de la Población Desplazada, Regional Guaviare y el equipo de Defensores comunitarios realizó entre los días 10 al 11 de diciembre de 2014 un foro departamental de análisis y seguimiento a las políticas de atención a la población desplazada. Se adelantó en la ciudad de San José del Guaviare. A este espacio concurrieron cerca de 60 personas entre líderes de población desplazada y funcionarios del SNARIV nacional y territorial. 162 El Director se refiere al programa Mujeres Ahorradoras. Establece que en Bogotá decidieron no habilitar por el momento una nueva cobertura de ese programa para el Guaviare, además menciona limitaciones para adecuar ese programa a mujeres indígenas que viven en la cabecera del municipio de San José. 163 En el encuentro los funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar manifestaron la imposibilidad de cambiar los alimentos entregados, a lo sumo se podía hacer una sustitución de unos alimentos de la minuta por otros que ya estaban contenidos en esa lista de alimentos, dado que la minuta debía responder a los dictámenes de expertos nutricionistas de la entidad, ubicados en Bogotá, además de existir un compromiso internacional del Estado Colombiano que limitaba la oferta de alimentos a una tabla nutricional formulada por la Universidad de Antioquia. Para un análisis de las limitaciones institucionales para adecuarse a las particularidades de la población y el territorio.
181
multiplicidad de programas, lo cual limita los tiempos de respuesta. Por ejemplo, la UARIV en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 127, 202, 203, 204, 248, 249, 250 (numeral 1), 251, 258 y 260, interviene en los campos de Atención Humanitaria, planes de contingencia, Planes de Acción Territorial, co-financia proyectos de Estabilización socioeconómica, entre otros, lo cual la lleva a devenir en la principal agencia nacional que orienta, asesora y fiscaliza los procesos de gestión de políticas de atención territoriales –sin incluir en este análisis su labor en el plano de las entidades nacionales-. La creciente centralización y ausencia de recursos específicos para las políticas de reparación, verdad y justicia, abre la puerta para plantear el problema del financiamiento recursos de la política territorial, en particular para programas en Estabilización y Consolidación Socioeconómica –vivienda, tierras, generación de ingresos, retornos, entre otros-. Para esto último, se considera que hay dos procesos de reforma institucional a emprender: 1. Un nuevo arreglo financiero, de manera que se asignen transferencias automáticas –al estilo de la forma en que opera el Sistema General de Participaciones- para financiar programas de restablecimiento de derechos económicos y; 2. Redefinir el actual arreglo de competencias entre los entes nacionales y territoriales, de manera que los últimos cuente con mayor autonomía –como ocurre con otros servicios descentralizados- para fijar sus programas. Lo anterior debería llevar a un cambio en las relaciones intergubernamentales de manera que el centro nacional se especialice en el diseño y monitoreo de las políticas de atención a las víctimas y los entes territoriales se concentran en la 182
gestión de las políticas nacionales pero también en la gestión de programas propios en función de los recursos específicos descentralizados. En este sentido, el documento “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018”164 reconoce la necesidad de una mayor transferencia de capacidad de gestión a los gobiernos territoriales, por lo que plantea una agenda en materia de revisión de la estructura fiscal territorial, la aplicación de diseños como las Alianzas entre entes territoriales, los contratos plan y la redefinición del Sistema General de Participaciones165. No obstante, se requiere avanzar a programas y acciones puntuales de fortalecimiento,
lo
cual
implica
el
problema
de
las
relaciones
intergubernamentales que se requieren para consolidar nuevos modelos de gestión territorial de la atención al desplazamiento forzado.
164
Departamento Nacional de Planeación. “Objetivo 3. Fortalecer la gobernanza multi-nivel en sus aspectos institucionales, financieros, de información y de cooperación entre los distintos niveles de gobierno para lograr coordinar y articular sus perspectivas de desarrollo en propósitos comunes y acciones conjuntas”. Contenido en “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país. Paz. Equidad y Educación”. Páginas 448 a 454. 165 Departamento Nacional de Planeación. “Estrategia 3.3. Llevar a cabo acciones para incrementar los ingresos de las entidades territoriales y fortalecer sus competencias y autonomía. Numeral 5 .E. Buen Gobierno”. Contenido en “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018”. Op cit. Página 451
183
CONCLUSIONES 1. En los últimos tres años, el gobierno nacional ha retomado la agenda de fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos territoriales en atención a la población en riesgo y situación de desplazamiento. El Ministerio del Interior y la UARIV –principalmente- han desplegado un conjunto de actividades que buscan mejorar la elaboración de los planes en materia de víctimas y el seguimiento –reporte- de las actividades. Si bien el aporte de esta gestión ha sido significativa y contribuido a subsanar falencias que existen en la materia, esto es insuficiente. En efecto, el fortalecimiento se ha centrado en aspectos puntuales frente a una serie de tecnologías administrativas, sin embargo, está pendiente una agenda de reforma administrativa que integre en un solo paquete iniciativas de orden normativo, financiero, organizacional, programática y fomento a la participación social de las víctimas, entre otras, que permitan abordar las diversas problemáticas territoriales que la Corte Constitucional ha identificado en los Autos 177 de 2005, 266 de 2006, 052 de 2008, 07 de 2009, 314 de 2009, 382 de 2010, 383 de 2010, 174 de 2011,116A de 2012, 099 de 2013 y los recientes, 011, 073 y 074 de 2014. 2. No es factible entender la gestión de una política pública por fuera del entramado y dinámicas de las entidades que las ejecutan, en consecuencia, el alcance de los ejercicios de fortalecimiento de la atención territorial al desplazamiento es reducido si estos no se ubican en el marco de un proceso integral que involucre a la institucionalidad territorial. Lo anterior, implica ir más allá de ejercicios para la modernización parcial de aspectos puntuales de la administración pública territorial, por lo que se 184
considera que está abierto el desarrollo de una agenda que a la par de aspectos de tecnologías administrativas, debería abordar otros aspectos de índole interna -como la estabilidad del personal responsable de la gestión de los programas, el uso de indicadores que permitan articular la gestión presupuestal con los resultados en términos de las condiciones de la población desplazada, entre otros, así como la intervención de aspectos del medio ambiente de los entes territoriales pero que hacen parte del ámbito de implementación de la políticas para población desplazada, como el fortalecimiento de los roles de la sociedad civil -expresada en las organizaciones de víctimas en el diseño y control social de las políticas y la institucionalización de una cultura de la rendición de cuentas. En este sentido, además de la modernización de las áreas administrativas responsables de las políticas de atención a población desplazada, se requiere contar con una sociedad civil con las competencias para participar en el diseño y control de las políticas. Razón por la cual, el fortalecimiento de las organizaciones de víctimas y de los mecanismos de participación debería hacer parte de los programas de fortalecimiento territorial166. Los anteriores elementos explican –en buena parte- la permanencia o persistencia de limitaciones institucionales identificadas en los Autos territoriales de la Sentencia T-025 de 2004 para avanzar hacia la materialización del enfoque de goce efectivo de derechos
que ordena la Corte Constitucional en la
mencionada sentencia.
166
La Defensoría del Pueblo entre 2012 y 2014 ha venido realizando una serie de Foros regionales de análisis y seguimiento a las políticas de atención a la población desplazada. En esos espacios se ha hecho visible que en aquellas regiones donde existe una débil organización y formación en políticas de la población desplazada, los niveles de seguimiento y rendición de cuentas sobre los resultados de los proyectos, la publicitación de los resultados y gestión presupuestal son pocos o ninguno, y esto contribuye a la falta de transparencia en la gestión de las políticas públicas de atención al desplazamiento forzado.
185
3. Dentro de la agenda de fortalecimiento está pendiente superar la fragmentación institucional
de la organización sectorial y la gestión por
proyectos de cada entidad lo cual explica la emergencia y permanencia de una serie de “islas”, las cuales contribuyen a la permanencia de los problemas de descoordinación del antiguo SNAIPDV ahora bajo el SNARIV. 4. En los recientes años ha tomado fuerza como eje de las principales políticas que llegan a los territorios aquellas basadas en el referencial de política de Asistencia social (Familias en Acción, Familias Ahorradoras, Atención Humanitaria de Transición, entre otros), el cual define el alcance de los derechos al conjunto bienes y servicios que se pueden adquirir con los subsidios monetarios condicionados que se entregan. El enfoque gubernamental de subsidios monetarios condicionados no modifica las denominadas vulnerabilidades estructurales y situacionales que afectan a las comunidades en riesgo y situación de desplazamiento forzado, pues, sólo permiten mitigar los efectos del desplazamiento pero en ausencia de una articulación entre los programas de atención, han devenido en la principal fuente de atención, con las indeseadas secuelas de fortalecimiento de la cultura del asistencialismo. 5. En materia de relaciones intergubernamentales, la creciente centralización de las políticas de atención ha llevado a que la aplicación del principio de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia entre los entes territoriales y nacionales está supeditada a la firma de convenios interadministrativos y calificar en los convocatorias en las que compite los entes territoriales entre sí por los recursos de co-financiación, situaciones ésta llevan en la práctica a que el apoyo técnico y financiero no se preste oportunamente.
186
6. El fortalecimiento institucional a los gobiernos territoriales frente al PAT se ha centrado en capacitaciones para el uso de los diversos sistemas de información y control que la Nación ha dispuesto. La asistencia técnica ha sido limitada al diseño y actualización de los mismos dejando de lado el seguimiento y la evaluación de impactos. 7. Actualmente los municipios deben diseñar y gestionar 4 planes sectoriales de víctimas (Plan de Acción Territorial, Plan de Reparación Colectiva, Plan de Prevención y Plan de Contingencia) que operan de manera simultánea en los municipios, lo cual genera dispersión de esfuerzos y el diseño de políticas que pueden quedar en el papel, dado que la obligación de redactarlos, no va a unidos a recursos adicionales para implementarlos. La dispersión de planes sectoriales profundiza en la complejidad de la gestión y contribuye a que en los entes territoriales no
exista
una política
unificada
de
atención a
víctimas,
reproduciendo en lo territorial la dispersión sectorial nacional. La diversidad de planes sectoriales de víctimas, está produciendo un problema de ineficiencia e irracionalidad administrativa ante la dispersión de planes que se obliga al ente territorial a diseñar, los cuales responden, no a la programación de la atención consignada en Plan de Desarrollo municipal y el PAT, sino en desarrollo de las políticas que maneja cada entidad sectorial nacional: UARIV, Ministerio del Interior. Los gobiernos municipales pasan en promedio 20 meses de su mandato (40%) formulando
planes de atención a víctimas y dado que las políticas tienen la
vigencia del período de un gobierno, estos planes sectoriales de víctimas, duran a lo sumo 28 meses, pero se planea para 4, lo cual limita el alcance de lo que se puede lograr con ellos. Lo anterior, es independiente de que existan finanzas propias con los cuales ejecutarlos.
187
8. Desfinanciación de las políticas de atención. Los diversos planes sectoriales (retornos, Plan de Reparación, de Contingencia, entre otros) no cuentan con “recursos específicos”, por lo que sus actividades se cargan a los recursos de inversión del Plan municipal de Desarrollo. Lo anterior lleva a dos situaciones: 1. Una parte de las acciones de estos planes está desfinanciado y la realización de actividades (proyectos) dependen de hacer “gestión”, lo cual es una actividad con resultados inciertos y que no son sostenibles en el tiempo y; 2. Los proyectos de este campo se financian a los generales de descentralización, los cuales están diseñados para programas generales para los habitantes del municipio, o que se focalizan para población vulnerable, lo cual explica, porque la principal fuente de financiamiento de la gestión son los recursos del Sistema General de Participaciones. 9. En materia de fortalecimiento territorial, la gestión se ha concentrado en el diseño y operación de una serie de instrumentos para el control y monitoreo de los gobiernos territoriales en la atención a las víctimas (Formulario Único Territorial –FUT y Sistema de Información Coordinación y Seguimiento Territorial –RUSICST-), lo cual ha llevado a reforzar la menor autonomía de los gobiernos frente a las políticas nacionales, y en particular, frente a la UARIV y el Ministerio del Interior. 10. Por último, una posible vía para superar la fragmentación institucional es pasar del actual modelo “Gestión por proyectos” a la “Gestión por procesos de restablecimiento”, lo cual puede permitir que las entidades nacionales y territoriales definan una hoja de ruta –según el caso- que defina los momentos de intervención y concurrencia con ocasión de procesos de retorno o reubicación, en los que a su vez accedan las comunidades o familias que no se desplazaron y resistieron así como las poblaciones de las zonas de reubicación.
188
RECOMENDACIONES 1. Impulsar el fortalecimiento de las capacidades de gestión de políticas de atención al desplazamiento por parte de los gobiernos territoriales, mediante acciones por parte de la UARIV y Ministerio del Interior, que permitan en el corto plazo la desconcentración/delegación de recursos y funciones en las entidades territoriales, y en el mediano plazo se avance en la descentralización -con recursos específicos- de las políticas de estabilización y consolidación socioeconómica. Al respecto de la propuesta de descentralizar las políticas de Estabilización Socioeconómica, la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos EGED 2013-2014 del DANE-UARIV, hizo visible que los mejores resultados en cobertura de la población desplazada se obtienen en aquellos derechos que hoy en día se prestan mediante el mecanismo de la descentralización político-administrativa. 2. Avanzar en modelos de Restablecimiento Regional de Derechos, por parte del DNP, Ministerio del Interior y UARIV, los cuales hagan posible procesos de retorno, reubicación e integración local que impulsen una intervención conjunta y articulada en el territorio. Lo anterior implica un cambio conceptual, pues se propone pasar de los enfoques de gestión municipalistas a explorar la adopción de Esquemas Asociativos territoriales, según lo establecido en la Ley 1454 de 2011, con el fin de ampliar las capacidades de financiación, coordinación y gestión
de
programas
de
Estabilización
Socioeconómica
que
impliquen
intervenciones que cubran la jurisdicción de varios entes municipales o departamentos. 3. Adoptar medidas de fortalecimiento financiero, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y DNP, que permita el desarrollo por parte de los gobiernos municipales categorías 3, 4, 5 y 6 de políticas de Estabilización 189
Socioeconómica, con recursos regulares –programables- como funciona el Sistema General de Participaciones. 4. Complementar el modelo de control y monitoreo de los gobiernos territoriales a cargo del Ministerio del Interior, la UARIV y el DNP, con un esquema de acompañamiento permanente durante el proceso de gestión de los Planes de Acción Territorial. Para esto, la Escuela Superior de Administración Pública –con sus 15 sedes territoriales-, puede proveer el saber y experiencia en materia de asesoría, soporte técnico y capacitación permanente de los funcionarios territoriales y organizaciones de población desplazada. 5. Incluir dentro de los programas de desarrollo institucional para la atención y reparación a las víctimas y Derechos Humanos dirigidos a los gobiernos territoriales, por parte de la UARIV, Ministerios del Interior, Salud, Educación, Departamento Administrativo de la Función pública –DAFP-, ESAP, DPS, DNP y Unidad de Consolidación Territorial, de directivas y estímulos que contribuyan a la institucionalización de la cultura de la rendición de cuentas sobre los resultados de las políticas de atención, así como el fortalecimiento en política pública y derechos de las víctimas a las Personerías, organizaciones de víctimas, Organizaciones Defensoras de las Víctimas y Mesas de Participación Efectiva. 6. Recomendar a la Corte Constitucional, la realización de sesiones técnicas donde se establezcan los avances, retrocesos y estancamientos en el cumplimiento en el Auto 383 de 2010, los resultados de la política de coresponsabilidad fijada en la Ley 1448 de 2011, el balance sobre la gestión de los gobiernos municipales, distritales y departamentales bajo los Planes de Acción Territorial, así como las medidas contempladas para el período 2015-2018 para profundizar los principios de Subsidiariedad, Complementariedad y Concurrencia entre los entes nacionales y los territoriales para el restablecimiento de los derechos de la población desplazada. 190
