Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.

ÍNDICE DE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y SUSTENTABILIDAD MUNICIPAL1

Dra. Ady P. Carrera Hernández Dr. Raúl Coronilla Cruz Dr. Alejandro Navarro Arredondo Noviembre de 2010

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Versión preliminar. Cualquier comentario o duda diríjase por favor a: [email protected], [email protected], [email protected]

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ÍNDICE PÁGINA

INTRODUCCIÓN

3

I.

SUSTENTABILIDAD Y DESARROLLO

7

1.1

Antecedentes

7

1.2

El concepto de sustentabilidad

9

1.3

Hacia una agenda para la sustentabilidad

14

II.

CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y DESARROLLO

17

2.1

Instituciones y desarrollo

17

2.2

Instituciones y gobernanza

19

2.3

Capacidad institucional y desarrollo

24

2.4

Capacidad institucional en el gobierno local

31

III.

CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE

3.1

Capacidad institucional y sustentabilidad

34

3.2

El rol de los gobiernos locales en la sustentabilidad

38

3.3

Consideraciones para la evaluación de capacidades institucionales en el ámbito municipal

44

IV.

LOS MUNICIPIOS MEXICANOS ANTE EL RETO DE LA SUSTENTABILIDAD

48

V.

EL ÍNDICE DE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y SUSTENTABILIDAD MUNICIPAL

57

5.1

Indicadores de el Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal

60

5.2

Metodología para calcular los resultados del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal

128

Referencias

131

EL

34

2

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Introducción El concepto de sustentabilidad se funda en el reconocimiento de los límites y de las potencialidades de la naturaleza, así como en la complejidad del manejo del medio ambiente y el difícil equilibrio que significa una explotación sin consecuencias funestas para el presente y el futuro. Actualmente, la sustentabilidad se concibe con una fuerte dimensión social, orientándose a alcanzar un equilibrio con la naturaleza, pero siempre vinculada con el abatimiento de la pobreza desde una óptica democrática en la que prevalezca una mayor y constante participación ciudadana en la toma de decisiones. No es difícil comprender el concepto de desarrollo sustentable o asimilar sus aspiraciones, sin embargo, en lo operativo, su complejidad se hace patente cuando nos enfrentamos a recursos escasos o muy escasos y éstos se comparan con las necesidades de naciones y poblaciones no sólo del presente sino del futuro. ¿Cómo y quién decide qué necesidades van a satisfacerse o cuál es la jerarquía de éstas? ¿Primero se atenderá a los pobres o los ricos? ¿A los habitantes del campo o de la ciudad? ¿La población de un país o la de otro? ¿Las de esta generación o las de la próxima? ¿Las del medio ambiente o las de la industria, que normalmente satisface criterios personales de los empresarios pero que son esenciales para el funcionamiento de la economía? La consecución de los objetivos del desarrollo sustentable representan un enorme reto que involucra literalmente a todo el mundo: organizaciones internacionales; gobiernos del mundo, en todos sus niveles; sector privado y sociedad civil. La pregunta básica es: ¿Cómo lograrlo? Existe un gran número de estrategias que han sido diseñadas con este objetivo, entre ellas y para el 3

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propósito de este documento, se retoma la de construcción de capacidades institucionales, enfocándola al ámbito municipal. La construcción de capacidades institucionales se entiende como un proceso mediante el cual una sociedad, una organización y/o un individuo pueden transformar la forma en que actúan con el fin de producir una mejora en su desempeño para el logro de ciertos objetivos. De acuerdo con esto, la construcción de capacidades institucionales, evaluada a través de resultados, constituye un medio para transformar la manera en que las organizaciones hacen uso del medio ambiente para lograr un desarrollo sustentable. Los gobiernos locales constituyen un espacio público en el que cualquier alteración a lo cotidiano, o nueva demanda surgida de las comunidades, se ponen de manifiesto de inmediato. En ese sentido, tienen presiones para asumir un papel estratégico en la creación de los engranajes sociales e institucionales que permitan desplegar acciones concretas para conseguir el desarrollo sustentable. Existe una gran variedad de programas en el mundo, de gobiernos nacionales y agencias internacionales, diseñada para apoyar el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales. Pero para que esas acciones logren su propósito deben estar sustentadas en un diagnóstico preciso acerca de las necesidades que enfrentan los gobiernos locales en esta materia. En este contexto, este trabajo presenta una propuesta encaminada a analizar a la institución municipal como una organización cuya gestión impacta en la sustentabilidad de una sociedad o un territorio. Por lo tanto, la eficacia, eficiencia y efectividad de esa gestión, es decir, su desempeño, dependerán de 4

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sus capacidades institucionales. El Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal pretende evaluar las capacidades institucionales de los municipios para la sustentabilidad, considerando los resultados que han obtenido derivados de procesos en la gestión de: recursos humanos, financieros, organizacionales y reglamentarios; su infraestructura física; y las redes que establece con otras organizaciones públicas, privadas o sociales. El objetivo del Índice es ofrecer un diagnóstico de la situación actual de los gobiernos municipales mexicanos en relación con la capacidad institucional que poseen para poder generar y/o apoyar procesos de desarrollo sustentable en sus comunidades. Dicho diagnóstico también pretende: 

Estimular la mejora de procesos y resultados de la gestión municipal en materia de sustentabilidad.



Incentivar políticas públicas en los tres ámbitos de gobierno para fortalecer de manera integral las capacidades institucionales de los municipios.



Vigilar la evolución de las capacidades institucionales municipales.



Ofrecer información para la toma de decisiones, sobre políticas y programas con impacto en el ámbito local, de todos los niveles de gobierno.



Proporcionar las bases para el diseño de una estrategia permanente y sistemática para la capacitación de las autoridades y funcionarios municipales.



Promover una gestión orientada a

resultados cualitativos y

cuantitativos. 5

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

Orientar el diseño de los instrumentos empleados para colectar información sobre el desarrollo institucional municipal.



Fortalecer al gobierno municipal, base del sistema democrático de nuestro país.

El documento se divide en cinco apartados. En la primera parte se discute la relación entre sustentabilidad y desarrollo; la segunda, examina el vínculo entre éste último y la capacidad institucional. La tercera sección explica la forma en que la capacidad institucional apoya el desarrollo sustentable. El cuarto apartado detalla las facultades y responsabilidades que tienen los municipios mexicanos en materia de sustentabilidad. Finalmente, la quinta sección se ocupa en describir la construcción y aplicación del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal.

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I.

Sustentabilidad y desarrollo

1.1 Antecedentes La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en Estocolmo en junio de 1972, inauguró oficialmente la preocupación internacional sobre el tema del entorno natural destacando las afectaciones ocurridas en éste por acción del ser humano.2 En esa ocasión, se reconoció que el medio ambiente es y ha sido un elemento fundamental para el bienestar de los pueblos, pero en su aprovechamiento se han cometido excesos que ponen en peligro su permanencia y capacidades futuras. Desde entonces se señaló que es inadmisible, en el largo plazo, aceptar que sólo el bienestar de las presentes generaciones es el único referente valorativo para dirigir y calificar el proceso económico y social. Por lo que la protección y mejoramiento del medio humano debe ser un deber de todos los gobiernos del mundo, los cuales deben incluir en sus respectivas agendas los programas y proyectos necesarios para combatir la degradación del contexto natural. El problema medioambiental que se ha configurado ha sido motivado por los preceptos de la racionalidad económica, guiada por el beneficio individual y la utilidad inmediata, y ha alcanzado una dimensión global, lo que hace que la gobernabilidad del sistema económico, social y político mundial sea cada vez más difícil (Tomás, 2008). La insostenibilidad ecológica presiona a revisar las formas, criterios y métodos usualmente empleados para la explotación de los recursos naturales en la mayoría de los países del mundo.

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La conferencia reunió 103 estados miembros de las Naciones Unidas y más de 400 organizaciones gubernamentales.

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Un aspecto relevante en esta reflexión es que la condición de subdesarrollo de muchos de esos países estimula y mantiene el conjunto de problemas ambientales y se menciona claramente que millones de personas continúan viviendo muy por debajo de los niveles mínimos necesarios para una existencia humana decorosa, privadas de alimentación y vestido, de vivienda y educación, de sanidad e higiene adecuados (PNUMA, 2010). Es decir, los problemas de degradación ambiental se conectan directamente con la inequidad en el reparto de las riquezas mundiales. Con ello, se identificó claramente la necesidad de establecer un conjunto de principios orientados a preservar y mejorar el medio con la finalidad de combatir, en el mediano y largo plazo, las diversas formas en que se presenta su degradación. Técnicamente, los problemas ambientales surgen cuando los recursos naturales son utilizados a un ritmo mayor a las capacidades de la naturaleza por reproducirlos; o cuando los desechos son generados a un ritmo también mayor a la capacidad de absorción de la naturaleza (Tommasino, 2001:11). Esto se expresa en un sinnúmero de situaciones y efectos tales como: niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos, que generan crecientes problemas de salud y degradación del patrimonio social y natural; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; cambio climático de alcance global; rápida disminución de la biodiversidad, con pérdida de patrimonio genético y riesgo para la cadena alimentaria; destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias nocivas para la salud física, mental y social del hombre. 8

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Más definitivo resultó el llamado Informe Brundtland presentado en 1987,3 en donde se declaró que los medios y formas en que la sociedad había instrumentado

sus

esfuerzos

de

desarrollo

estaban,

paradójicamente,

destruyendo el ambiente de manera irremediable. En este sentido, el informe recalcó que la protección ambiental había dejado de ser una tarea nacional o regional para convertirse en un problema global, por lo que se advirtió que la humanidad debía cambiar sus modalidades de vida y de interacción comercial si no deseaba el advenimiento de una era de pobreza y degradación completa (ONU, 2010).

1.2 El concepto de sustentabilidad Del informe Bruntland se desprende el concepto de desarrollo sustentable, citado como aquel tipo de desarrollo que satisface las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades (ONU, 2010). Es decir, esta visión del desarrollo social y económico aspira a lograr un equilibrio duradero entre las necesidades de la especie humana, con los recursos que puede ofrecer el entorno al cual pertenece y con ello garantizar la continuidad del sistema en su conjunto. El

desarrollo

sustentable

impulsa

la

idea

de

una

igualdad

intergeneracional y la garantía del bienestar de las futuras generaciones como el criterio para evaluar los procesos de desarrollo social y económico en el mundo. Asimismo, hace de la solidaridad intrageneracional un instrumento fundamental para universalizar esta visión del desarrollo que por la naturaleza y

3

Para este informe, también llamado “Nuestro Futuro Común”, se destinaron tres años en las que se realizaron audiencias públicas y se recibieron más de 500 escritos, que fueron analizados por científicos y políticos provenientes de 21 países y distintas ideologías.

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necesidades del problema ecológico, requiere convertirse en una vía de índole global. Como se puede observar, el concepto de sustentabilidad se funda en el reconocimiento de los límites y de las potencialidades de la naturaleza, así como en la complejidad del manejo del medio ambiente y el difícil equilibrio que significa una explotación sin consecuencias funestas para el presente y el futuro. En el desarrollo económico ecológicamente sostenible, el entorno natural y sus leyes de funcionamiento se convierten en el elemento que filtra el proceso de acumulación de capital. Esta innovación en su momento, pretendía inspirar una nueva comprensión del mundo con la finalidad de orientar los esfuerzos teóricos y prácticos que se desarrollaban y la evolución y articulación del sistema institucional a nivel internacional. Desde entonces, este concepto se ha ido incorporado en los discursos políticos y en los programas de las organizaciones dedicadas a promover el buen uso de los recursos naturales. Las Naciones Unidas no han sido la excepción alcanzando incluso las conclusiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra) celebrada en Río de Janeiro en 1992 en donde el término tomó su mayor fuerza. No obstante, esta definición fue solamente el inicio de lo que este término ha significado en el imaginario pro ecologista mundial ya que se ha transformado para incluir cada vez más elementos que lo delinean con distintos alcances y perspectivas. Por ejemplo, se ha afirmado que la sustentabilidad no significa solamente aspirar al logro de un equilibrio entre el desarrollo humano y 10

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el contexto natural sino, más específicamente, el objetivo es alcanzar niveles de bienestar que garanticen una vida más segura, sana y productiva a la población en el marco de la armonía con la naturaleza como una vía efectiva para lograr la mejora ambiental. En la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, el Capítulo 14 se expresó a través del Programa 21 en el que se esbozó por primera vez una serie de programas y acciones a cumplir por parte de los estados participantes con la finalidad de aportar a la creación de un modelo sustentable de explotación de la naturaleza. El concepto incluyó como parte de la sustentabilidad aspectos sociales, institucionales y económicos, además de lo estrictamente ambiental. Quizá el concepto de desarrollo sustentable no comporte grandes dificultades para entenderlo o asimilar sus aspiraciones, sin embargo, en lo operativo, su complejidad crece ya que no es sencillo implicar y resolver el equilibrio de variados factores que pueden estar sometidos a exigencias contrapuestas. Cuando nos enfrentamos a recursos escasos o muy escasos y se comparan con las necesidades de naciones y poblaciones no sólo del presente sino del futuro, entendemos la importancia y problemática de estas ideas para quien trate de concebir nuevas formas de desarrollo social y económico. ¿Cómo y quién decide qué necesidades van a satisfacerse o cuál es la jerarquía de éstas? ¿Primero se atenderá a los pobres o los ricos? ¿A los habitantes del campo o de la ciudad? ¿La población de un país o la de otro? ¿Las de esta generación o las de la próxima? ¿Las del medio ambiente o las de la industria, que normalmente satisface criterios personales de los 11

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empresarios pero que son esenciales para el funcionamiento de la economía? (Banco Mundial, 2002). En este sentido, el concepto de sustentabilidad conlleva una ética particular que implica determinados valores, creencias, virtudes y deberes que algunos interpretan como la búsqueda de nuevas formas de igualdad entre individuos, naciones e incluso generaciones. El despliegue de las libertades también constituye un valor fundamental del desarrollo sustentable ya que es necesario actuar en un contexto globalizado pero con una actitud crítica y de mayor alcance. Pretende, en todo caso, ser una nueva forma de relacionarse con el planeta Tierra, de alcance mundial, fundada en una nueva visión de la economía que ha reorientando de manera significativa las agendas de investigación en ciencia y tecnología (Revista Iberoamericana de Educación, 2006). Concebida así, la sustentabilidad, con una fuerte dimensión social y no solamente físico-natural,4 se orienta a alcanzar un equilibrio con la naturaleza, pero siempre vinculado con el abatimiento de la pobreza desde una óptica democrática en la que prevalezca una mayor y constante participación ciudadana en la toma de decisiones. Sin embargo, bien aclara Tommasino (2001), las relaciones sociales de producción que imperan en el mundo globalizado y que de muchas formas tienen que ver con los problemas ambientales ya comentados, permanecen ausentes en el análisis de la

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Al parecer la diferencia entre sustentabilidad y sostenibilidad representa un matiz de visualización de este concepto. La sostenibilidad remite en su etimología a “sostén” en la que alguien o algo externo o ajeno aparece en escena y sostiene determinada situación. Por otro lado, sustentable nos lleva, etimológicamente, a “sustento”, que podría ser alimento. En este sentido, un modelo sustentable no sólo se valdría por sí mismo sino que también realizaría la función de alimentar a las personas que lo integran. ¿De qué sirve un modelo supuestamente sostenible que no garantice el sustento de la población?

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sustentabilidad. En otras palabras, las relaciones de producción capitalista no son discutidas en la teoría del desarrollo sustentable. Sin embargo, ya algunos autores comienzan a sospechar que el empleo del concepto de sustentabilidad debe traer como consecuencia lógica, un fuerte cuestionamiento al modelo de desarrollo económico global, conducido por el capital empresarial, y la génesis de posibles modelos alternativos que integren cambios de diversa importancia. El objetivo de éstos será incorporar valores distintos que sirvan de orientación a los procesos de explotación de los recursos naturales de manera que sean más acordes a las aspiraciones del desarrollo sustentable. Estos tendrán que reivindicar elementos como: conservación de la naturaleza, sostenibilidad ecológica, solidaridad y gobernabilidad global. Este cambio supone un giro radical no sólo en los valores que informan el proceso de cambio material, sino en la sustancia del proceso de acumulación de capital (Tomás, 2008). El Banco Mundial ha aceptado el consenso sobre la necesidad de una nueva vía hacia el desarrollo que compagine el crecimiento de las naciones y pueblos con el criterio de responsabilidad ambiental y la equidad social, tanto en los países ricos como en los pobres ya que resulta esencial para la estabilidad mundial. En este sentido, en sus estrategias y análisis ha prestado particular atención a los vínculos entre medio ambiente, pobreza y desarrollo, y a la forma en que el medio ambiente incide en la salud, los medios de subsistencia y la vulnerabilidad de la población pobre (Banco Mundial, 2003).

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1.3 Hacia una agenda para la sustentabilidad En la actualidad se identifican dos visiones distintas sobre el concepto de sustentabilidad (Farrel y Hart, 1998). Por un lado, la visión denominada de „límites críticos‟ que se preocupa por la degradación ambiental y la capacidad de la tierra para sustentar grandes poblaciones humanas a través de largos periodos de tiempo. Esta visión, se enfoca en los recursos naturales tales como la capa de ozono, el suelo fértil, limpieza del agua. Juntos, estos activos constituyen ecosistemas que son esenciales para el bienestar humano lo que implica que es necesario preservarlos y respetar los límites que estos imponen al ser humano en términos del número de personas en el mundo y de sus estilos de vida. De otra parte, la visión llamada „competitividad objetiva‟ se enfoca en el balance social, económico y en el logro de las metas ecológicas. Su enfoque es el logro de un amplio rango de necesidades humanas y aspiraciones incluyendo salud, calidad de vida, alfabetismo, libertad política, distribución más equitativa de recursos y beneficios, así como necesidades puramente materiales que dependen del desarrollo económico. Esto significa buscar la reconciliación de las aspiraciones socioeconómicas de la sociedad con la habilidad para que el medio ambiente natural y sus recursos se adapten a tales aspiraciones (Department of the Enviroment, 1995). Es posible afirmar que ambas posiciones están preocupadas por la equidad, al interior de las generaciones o entre ellas. La equidad inter generacional implica dejar a las futuras generaciones un medio ecológico viable con abundantes recursos mientras que la equidad intra generacional implica distribuir los costos ambientales y los beneficios claramente entre la gente que 14

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vive ahora. Ambas formas de equidad se basan en parte por la preocupación de que hay personas que viven bien a expensas de otras, de vida actual o futura. El concepto de sustentabilidad está actualmente establecido como un tema ineludible en la agenda de políticas globales. Incluso los países desarrollados tienen la obligación de considerar cómo pueden integrar exitosamente las necesidades de proteger el medio ambiente con el logro de objetivos socioeconómicos. Su institucionalización se recoge explícitamente en el

Objetivo

de

Desarrollo

del

Milenio

número

siete:

„Garantizar

la

Sustentabilidad del Medio Ambiente‟ y cuenta con cuatro metas: Meta a: Incorporar los principios del desarrollo sustentable en las políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del medio ambiente. Meta b: Haber reducido y haber ralentizado considerablemente la pérdida de diversidad biológica para 2010. Meta c: Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin acceso sustentable al agua potable y a servicios básicos de saneamiento. Meta d: Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales. De esta forma, es factible que para lograr condiciones de sustentabilidad en la explotación de los recursos naturales es necesario que éstos se empleen con una perspectiva global, mediante un proceso de aprendizaje colectivo que siente las bases para institucionalizar estrategias y acciones. Es menester 15

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proteger a los ecosistemas complejos de que depende la supervivencia de la especia humana. Para impulsar el modelo sustentable también se requiere un alto grado de compromiso institucional y de impulso a la acción social con lo que se promoverá una interacción sociedad – naturaleza acorde con los principios de equilibrio o explotación sustentable. Construir una estrategia de desarrollo sustentable requiere desplegar las capacidades

sociales

que

impulsen

procesos

de

modernización,

competitividad, creatividad, profundización de la democracia (con cauces para la implicación ciudadana en la toma de decisiones), educación cívica y sentido de la solidaridad; todo lo cual contribuye a garantizar el bienestar de las generaciones presentes y futuras. A partir de los conceptos y enfoques recién analizados es posible desprender algunos de los elementos básicos para una agenda de políticas públicas que tenga por objetivo lograr un desarrollo sustentable: Sociales 

Equidad.



Participación.



Autodeterminación.



Movilidad Social.



Preservación de la Cultura.

Económicas 

Servicios.



Necesidades de los Hogares.



Crecimiento Industrial. 16

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

Crecimiento Agrícola.



Uso Eficiente de la Mano de Obra.

Ambientales 

Diversidad Biológica.



Recursos Naturales.



Capacidad Máxima Admisible.



Integridad de los Ecosistemas.



Aire y Agua Limpios. La consecución de los objetivos del desarrollo sustentable representa un

enorme reto que involucra literalmente a todo el mundo: organizaciones internacionales; gobiernos del mundo, en todos sus niveles; sector privado y sociedad civil. La pregunta básica es: ¿Cómo lograrlo? Existe un gran número de estrategias que han sido diseñadas con este objetivo, entre ellas y para el propósito de este documento, se retoma la de construcción de capacidades institucionales. En el siguiente apartado se analiza el significado de dicho concepto así como su utilidad con el fin de crear, desarrollar y consolidar habilidades en el Estado, el sector privado y la sociedad civil, para un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles en un marco de acuerdos que beneficien a la sociedad en su conjunto. II. Capacidad institucional y desarrollo

2.1 Instituciones y desarrollo La emergencia de nuevos paradigmas económicos, sociales y tecnológicos está redefiniendo el marco de actuación de los aparatos gubernamentales. Es por ello que en el desempeño de las políticas públicas, además de los factores 17

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micro-organizacionales, cobran importancia los factores sistémicos y externos. En este enfoque sistémico, las instituciones se vinculan y relacionan de distintas maneras y en distinta medida. La existencia de un entramado institucional articulado, con proyectos conjuntos y trabajo en redes, aumenta las oportunidades que tienen las organizaciones gubernamentales para enfrentar problemas públicos. En este sentido los aportes realizados por Williamson (1985) y North (1991 y 1992) han sido claves y actualmente se reconoce que las instituciones juegan un papel importante en el desarrollo. En un interesante trabajo del Banco Mundial, Burki y Perry (1998) retoman a estos autores brindando una clara actualización conceptual sobre el rol de las instituciones en el desarrollo. La importancia de las instituciones aparece en el análisis de los casos de reformas estructurales que impulsan la apertura de las economías. También los estudios que analizan los procesos de transición muestran que la historia y las instituciones cuentan en el momento de implementar reformas de otro tipo, como las políticas, sociales y administrativas. Al respecto, algunos estudios sugieren que las interacciones entre instituciones implican ciertas estructuras de poder y de gobierno (BID, 1988). Se trata de formas asociativas donde existe la presencia de redes plurales. Los efectos de este pluralismo institucional son la descentralización de la autoridad, la mejora en las responsabilidades de los gobiernos y la posibilidad de una mayor discusión o diálogo en la implementación de políticas públicas. Por ello, las diferentes transformaciones económicas, sociales y políticas son procesos

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que dependen de las condiciones iniciales de los aparatos de gobierno (entre las que se encuentran las capacidades institucionales). Si bien hay una considerable producción de investigaciones sobre la conceptualización de las instituciones y de cómo éstas están presuntamente vinculadas al desarrollo, no existe una teoría desarrollada sobre qué son las capacidades institucionales. No existe un marco teórico que esté disponible para identificar qué capacidades institucionales y en qué combinaciones son más importantes para la promoción del desarrollo.

2.2 Instituciones y gobernanza En virtud de lo anterior, y en un intento por rastrear los orígenes del concepto capacidad institucional, se revisaron diversos estudios relacionados con capacidades institucionales en varias disciplinas académicas: economía, ciencia política, teoría de la organización y teoría del desarrollo. En consecuencia, buena parte de los escritos revisados no coinciden en una definición consensuada sobre este término o no se han preocupado por establecerla. Por ejemplo, la publicación Capacity for development, editada por Fukuda-Parr et al. (2002) es una de las primeras revisiones teóricas sobre el desarrollo de capacidades institucionales. Contiene ensayos que estimulan la reflexión sobre los siguientes tópicos: las estrategias para el desarrollo de capacidades institucionales, la evaluación de éstas en el contexto de la planeación estratégica, la formación de redes, y muchos otros. Sin embargo, esta publicación aunque destaca el desarrollo de capacidades en el orden social, no se dedica a proporcionar una propuesta de definición conceptual.

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Más adelante, las definiciones de capacidad institucional difieren en la medida en que consideren a las instituciones como reglas o como organizaciones. Para el primer caso también difieren los análisis si hacen mayor hincapié ya sea en el papel de las reglas formales o informales. En el caso de que las instituciones deban entenderse como organizaciones, las definiciones conceptuales de capacidad institucional son más estrechas y se relacionan con la consecución de los objetivos básicos de la institución. Para Payne y Losada, la capacidad institucional implica la capacidad, de una organización o de un conjunto de normas, para alcanzar sus metas propuestas o sus objetivos fundacionales. Asimismo, estos autores consideran que en una visión más centrada en la sociedad que en lo estatal, la noción de capacidad institucional se puede relacionar con el concepto de buen gobierno o gobernanza, el cual puede definirse como: “la capacidad para coordinar la agregación de intereses divergentes y así promover una política creíble que se pueda tomar para representar el interés público y/o la capacidad de emprender y promover acciones colectivas de manera eficiente; como el mantenimiento del estado de derecho, garantizar la salud pública, proporcionar educación y mantenimiento de la infraestructura básica” (1999: 7). De esta forma, si la acción pública es considerada el núcleo central del gobierno por su capacidad para afrontar los problemas sociales, en la actualidad esta capacidad institucional se expresa cada vez más en términos de gobernanza. Cabe señalar que hace poco el vocablo «gobernanza» (governance) se utilizaba como sinónimo de acción de gobierno o de dirección política. Sin embargo, su nueva acepción la ubica como un concepto útil para 20

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analizar, desde nuevas perspectivas teóricas y metodológicas, la interacción entre instituciones y actores en los procesos de gestión pública, vinculando en un sentido mucho más amplio e integrador el sistema político con su entorno económico y social (Pierre, 2000). Aunque el término gobernanza se aplica de distintas maneras y adopta múltiples significados -y de ello dan cuenta la gran cantidad de libros publicados sobre este tema- hay, con todo, un acuerdo elemental acerca de que la gobernanza se refiere a la puesta en práctica de modos de dirigir una sociedad mucho más cooperativos en los que parecen difuminarse los límites entre los sectores público y privado. De hecho, la gobernanza surge en el contexto (y, en buena medida, como respuesta) de una crisis de eficiencia, eficacia y legitimidad, y cuyas propuestas de solución enfatizan la relevancia de las interacciones Estado-sociedad y la coordinación horizontal entre múltiples agentes sociales (Cabrero, 2005). El concepto de gobernanza surge en unas condiciones en las que el gobierno es un agente indispensable de la acción pública, pero sus componentes y recursos son insuficientes para definir por sí mismo el destino de las políticas públicas; dado que los problemas que la sociedad enfrenta actualmente rebasan, por su magnitud, complejidad y dinámica, las capacidades de respuesta del gobierno y de cualquier actor social. En el nuevo enfoque de gobernanza requiere también de las capacidades y recursos que poseen los actores no gubernamentales (Rhodes, 1997; Mayntz, 2001). Para resolver estos problemas se requiere ascender a un nivel superior de

información,

recursos,

organización

y

eficiencia

que

rebasa

las 21

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potencialidades gubernamentales, razón por la cual se exigen formas sinérgicas de deliberación, interacción y asociación público-privada o gubernamental-social. A esto se debe que la sociedad civil haya adquirido mayor influencia en la consecución de los objetivos de la sociedad, así como en la definición de las normas y políticas a seguir para producir las metas sociales. Más aún, su participación se ha vuelto decisiva para realizar los objetivos

decididos,

en

la

medida

que

posee

recursos

financieros,

cognoscitivos, organizativos, comunicacionales que el gobierno no posee o no en la magnitud requerida y que son fundamentales para que la sociedad se dirija hacia futuros de valía (Aguilar, 2006). Por lo anterior, gobernanza quiere decir justamente la existencia de un proceso de dirección de la sociedad que ya no es equivalente a la acción exclusiva del gobierno y en el que toman parte otros actores. Es una nueva relación entre gobierno y sociedad, que difícilmente puede ser en modo de mando y control, en virtud de la independencia política de los actores sociales y de su fuerza relativa. En este sentido, gobernanza significa el cambio de un proceso o patrón de gobierno tradicional a otro en el que se requieren y activan los recursos de las instituciones públicas, de los mercados y de las redes sociales. En síntesis, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado e interdependiente entre organismos gubernamentales, organizaciones privadas y sociales (Id.). Desde este planteamiento, no es extraño que uno de los espacios más relevantes para el análisis de la gobernanza siga siendo el de las redes integradas por actores públicos y privados que se observan en niveles 22

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específicos o sectores de las políticas públicas (Klijn, 1996) y, asimismo, que uno de los campos emergentes de estudio sea el de la gestión pública cooperativa (Agranoff y McGuire, 2003), que destaca el papel de las estructuras y actores estatales en la construcción, conducción y mantenimiento de redes cooperativas público-privadas para la obtención de resultados en las políticas y programas públicos. En síntesis, la gobernanza alude a las estructuras y procesos mediante los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas democráticos. Este esquema de gobernanza se caracteriza porque reconoce la pluralidad de actores sociales con posibilidad de intervenir en la gestión de los asuntos públicos e implica interdependencia entre ellos de modo que induce su cooperación y participación en la adopción de decisiones públicas y en la asunción de responsabilidades de carácter colectivo o interés general. En la actualidad, la noción de „buena gobernanza‟ ha servido para la valoración del éxito o fracaso en el desarrollo de los países. Se asume ahora que el desarrollo económico no puede abordarse de forma aislada y está íntimamente conectado a la calidad de las instituciones políticas y de las relaciones Estado-sociedad civil. De hecho, variables relacionadas con las capacidades institucionales como la participación de la sociedad, la rendición de cuentas, la presencia de un marco legal apropiado, la estabilidad política y la calidad regulativa son susceptibles de medición a través de muy diversos indicadores y se han hecho presentes de modo habitual en la mayoría de los

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índices que clasifican a los sistemas políticos en función de su “buena gobernanza” (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2009). Por lo anterior, Payne y Losada advierten que el desarrollo y el logro de una buena gobernanza de los países dependerán de la eficacia en la configuración general de sus instituciones (reglas formales e informales y organizaciones). Para este propósito, estos autores proponen la siguiente definición de capacidad institucional (1999:8): “la idoneidad o suficiencia en la configuración de las instituciones de una sociedad (entendidas como las normas formales e informales, así como el conjunto de las organizaciones que crean, mantienen y hacen cumplir dichas reglas) que permita la solución efectiva de los problemas colectivos presentes y futuros que enfrenta una comunidad de tal manera que pueda experimentar un desarrollo social y económico”.

La conciencia creciente de construir capacidad institucional como un aspecto esencial del desarrollo de una sociedad es un hecho reconocido y compartido por varios estudiosos. De hecho, la importancia de la capacidad institucional se ha impuesto a otros factores que se han utilizado para explicar el desarrollo de los países, condicionando la práctica de los gobiernos y de las agencias de desarrollo.

2.3 Capacidad institucional y desarrollo Durante muchos años, el desarrollo había sido visto fundamentalmente como consecuencia de la disponibilidad de factores productivos, ya sean recursos naturales, inversión física, tecnología, capital humano o una combinación entre ellos. Las estrategias de desarrollo ponían el acento en políticas dirigidas a la acumulación de estos factores. Desde esta perspectiva, la visión de las instituciones era puramente instrumental; pues se visualizaban como el soporte 24

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organizativo a través del que se pone en marcha la acumulación de factores; su diseño obedecía a criterios técnicos subordinados a la política y basados en algún modelo ideal disponible y exportable desde países desarrollados (Valverde y Salas-Porras, 2005). Este estado de cosas entró en crisis y a mediados de los años noventa se produce una nueva reevaluación de las teorías y estrategias de desarrollo vigentes. Sobre este análisis van a pesar dos procesos históricos de gran importancia. Por una parte, la constatación, a través del milagro asiático, de que la intervención del Estado, si va acompañado de buenas políticas e instituciones, puede ser un factor clave de progreso económico y social. Por otra parte, los efectos devastadores que tuvo la transición al mercado de los antiguos países socialistas de Europa del Este y la antigua Unión Soviética, en ausencia de instituciones públicas eficaces. De ambas experiencias se deduce que las instituciones importan y, en particular, aquéllas que son coherentes con el desarrollo de los mercados, proporcionando un marco de seguridad y estabilidad a las inversiones y el comercio económico (Idem). Paralelamente, una corriente de pensamiento irrumpe con fuerza en este debate. Es el llamado institucionalismo económico, representado en los trabajos de Douglas North, Oliver Williamson y Mancur Olson, en los que, a través de análisis históricos, se destaca la importancia de las instituciones, en particular de las instituciones jurídico-económicas para explicar el crecimiento de los países. El problema que plantea esta nueva visión es que la debilidad institucional

constituye

un

cuello

de

botella

importante

para

las

transformaciones económicas fundamentales. Los organismos financieros 25

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internacionales y en particular los bancos multilaterales para el desarrollo, decepcionados por la escasa eficiencia de la ayuda y los efectos perversos de la corrupción, han incorporado una agenda de reforzamiento de las capacidades institucionales en sus políticas de préstamo y de asistencia. Las prioridades de esta agenda son el perfeccionamiento del entorno legal y regulador; el aumento de la calidad de gobernabilidad del sector público; y el fortalecimiento fiscal. A partir de aquí, el discurso en materia de desarrollo empieza a girar hacia la importancia de las instituciones. La idea de ir „más allá del Consenso de Washington‟ o la distinción entre reformas de primera y segunda generación, señalando que las últimas se relacionan con el fortalecimiento institucional, son algunos testimonios de este giro institucional de la teoría del desarrollo. El Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, es considerado por Burki y Perry (1998) el punto de inflexión definitivo hacia esta tendencia. La idea de gobernanza se encuentra inmersa en estos planteamientos institucionales del desarrollo. Por ello, a partir de ese momento la intención de los teóricos ha sido precisar los atributos y requerimientos institucionales específicos del desarrollo de los países. Al

respecto,

Lusthaus

(1995)

señala

que

las

instituciones

y

organizaciones desempeñan papeles vitales en la forma como una sociedad evoluciona y en las oportunidades que adquiere. Sin embargo, este autor advierte que la definición de capacidad institucional tiene diversos matices de acuerdo a los puntos de interés de quienes la analizan. Para algunos, la capacidad institucional es la creación y reforzamiento de estructuras 26

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organizativas. Otros la relacionan con las redes de intercambio como una modalidad efectiva para diseñar normas y reglas. Lusthaus y otros autores sugieren una definición sencilla de capacidad institucional (Lusthaus, et. al. 2002: 19): “…es la capacidad que posee una organización para desempeñarse bien, es decir, su habilidad para aplicar acertadamente sus aptitudes y recursos con el fin de lograr sus metas y satisfacer las expectativas de quienes tienen intereses en ella”. Para estos investigadores el desempeño de una organización puede expresarse a través de cuatro indicadores clave: 

Efectividad: el punto hasta donde la organización logra sus objetivos



Eficiencia: el nivel hasta el que puede generar productos empleando un mínimo de recursos.



Relevancia: el punto hasta donde los objetivos y las actividades de la organización corresponden a las necesidades de quienes tienen intereses en la organización.



Sostenibilidad: las condiciones que hacen económicamente viable a una organización. Aumentando la complejidad de los tipos de capacidad institucional,

Grindle (1997) presenta cuatro tipos de ellas: 1) Capacidad administrativa, entendida como la habilidad de las dependencias gubernamentales para llevar adelante la entrega de bienes y servicios. 2) Capacidad técnica, que se refiere a la habilidad para manejar cuestiones económicas y seguir los cursos de acción pertinentes.

27

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3) Capacidad política, que se vincula con la habilidad para responder a demandas sociales, permitir la canalización y representación de intereses sociales e incorporar la participación social en la toma de decisiones. 4) Capacidad organizacional, relacionada con la habilidad para sentar y fortalecer las reglas que gobiernan la interacción política y económica. A partir de esta clasificación inicial de Grindle sobre las capacidades institucionales, diversos autores y enfoques concuerdan en que la definición de la capacidad institucional está relacionada con la habilidad para lograr un propósito. Por ejemplo, Hilderbrand y Grindle (1994), señalan que las capacidades institucionales son habilidades para conducir políticas eficientes, efectivas, y sostenible. Mizrahi (2004) utiliza el término „construcción de capacidades” como el desarrollo de las habilidades necesarias para que las organizaciones públicas logren determinados objetivos de política. Otros

autores

como

Hall

(2002)

apuntan

a

las

capacidades

institucionales como habilidades de las organizaciones, públicas y privadas, para identificar necesidades y obtener recursos, así como diseñar incentivos y crear oportunidades para un mejor uso de los recursos disponibles. Por último, Nelissen (2002) apunta a una definición más sistémica de capacidades del sector público y la presenta como la habilidad de individuos, grupos, instituciones y organizaciones para identificar y resolver problemas a lo largo del tiempo, apuntando así a la coordinación e interdependencia de actividades del aparto gubernamental con la sociedad civil y el mercado. De esta forma, podemos observar que el concepto de capacidad institucional, cuando se define de manera más global, puede referirse a la 28

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eficacia de las normas formales e informales que afectan de manera significativa el comportamiento de los actores sociales. Por el contrario, el concepto de la capacidad institucional aplicada al sector público es más estrecho en su alcance y se refiere a la habilidad o suficiencia de la configuración de las instituciones del sector público para permitir la coordinación y la agregación de intereses divergentes a fin de promover políticas que reflejen el interés público y garanticen la prestación eficiente de servicios. Para Moreno, las capacidades institucionales se consideran hoy una variable capaz de explicar fenómenos tales como el crecimiento económico, la inversión, la reducción de la pobreza o la distribución del ingreso. Asimismo, este autor sugiere que el foco de atención de esta nueva perspectiva teórica ha ido desplazándose de los gobiernos nacionales hacia los gobiernos locales (Moreno, 2007: 132): “… el interés particular en la esfera local obedece en gran medida al aumento progresivo de responsabilidades de política pública que este orden de gobierno ha adquirido como consecuencia tanto del proceso de descentralización administrativa impulsado por varios países en desarrollo como a la creciente democratización de los estados y municipios”

Moreno también reconoce que a pesar de su reiterado uso, el concepto de capacidad institucional, como frecuentemente sucede con muchos otros conceptos de las ciencias sociales, padece un problema de ambigüedad en su definición (Id.). Esta oscuridad conceptual impide clasificaciones de resultados (baja, alta o mediana capacidad) que sean exhaustivos y excluyentes. Por ello, existen estudios que clasifican a los sistemas políticos según buena o mala 29

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capacidad institucional pero sin haber establecido a priori el rango de variación del concepto, ni discutir cómo y por qué los casos presentan diferentes valores en eficacia, eficiencia y sostenibilidad (Alonso, 2001). En virtud de lo anterior, para poder hablar de brechas de capacidades, es preciso comprender el fenómeno a explicar. De las definiciones presentadas, se infiere que algunos autores se refieren a las capacidades institucionales como resultados mientras que otros se refieren a ellas como procesos que son construidos. Para algunos, las capacidades son procesos por lo que su medición debería ser acorde a una medición longitudinal, descartando así mediciones estáticas de un momento en el tiempo (Mizrahi 2004). Bajo esta perspectiva, las capacidades se conceptualizan como esfuerzos para mejorar el desempeño gubernamental, incluyendo aquí a la infraestructura institucional, a un servicio civil adecuado, y al establecimiento de organizaciones con autoridad. Otros miden a las capacidades como producto o resultado de las acciones de las organizaciones y proponen índices de capacidades del sector público, aunque a veces éstos se reducen a las capacidades administrativas (Tobelem, 1992). En este mismo tenor, Moreno advierte que el concepto de capacidad institucional puede entenderse desde la óptica de los procesos internos de los gobiernos o de sus resultados sociales. Sin embargo, reconoce que (2007: 134): “… los resultados sociales de un gobierno dependen de varios factores (económicos, legales, internacionales) que están fuera de su control directo, mientras que los procesos internos son capacidades sobre las que las autoridades públicas tienen mayor posibilidad de incidir mediante sus decisiones”. 30

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Este autor comenta que lo anterior no implica un menosprecio por los resultados de la acción gubernamental, los cuales constituyen un elemento esencial en el funcionamiento de una democracia; pero es razonable suponer que la calidad de los procesos administrativos internos influye positivamente en la eficacia de los resultados y por lo tanto concibe a las capacidades institucionales de un gobierno como atributos que pueden traducirse en un mejor desempeño (Id.). Para los propósitos de este trabajo, la siguiente sección analiza el concepto de capacidad institucional vinculándola a la gestión de los gobierno locales.

2.4 Capacidad institucional en el gobierno local Refiriéndose específicamente a los gobiernos locales, Fiszbein define a la capacidad institucional “como un „factor posibilitante‟ (enabling factor), es decir, como la existencia de instrumentos que hacen posible que un gobierno local se desempeñe exitosamente” (citado en Moreno, 2007:134). De acuerdo con este autor, se clasifican las capacidades institucionales locales en tres categorías: mano de obra, capital y tecnología. En otras palabras “profesionalización de los servidores públicos, infraestructura física del gobierno local y estilo de gestión interna de sus agencias” (Id.). La definición de capacidades institucionales de Fiszbein se relaciona con funciones administrativas e incluye las habilidades de gestión de los funcionarios como una condición sine qua non de gobiernos locales capaces. Bajo una perspectiva interior, las capacidades institucionales se refieren a los mecanismos de gestión de recursos humanos (reclutamiento, entrenamiento, promoción, evaluación) materiales y financieros (control de gestión, rendición 31

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de cuentas, transparencia). Desde una óptica externa denota la capacidad que tienen las unidades administrativas para asesorar, formular e implementar políticas, relacionándose así con otros actores públicos y privados.5 De esta forma, las dimensiones involucradas en la construcción de capacidades institucionales se adhieren a la generación de capacidades administrativas, como el desarrollo de recursos humanos (aumento de las capacidades de las personas para cumplir con su trabajo), la capacidad organizacional (mejorar el funcionamiento de la estructura y la reingeniería de la misma) y la construcción y/o reforma de las normas de interacción interna en las organizaciones (la existencia de un marco institucional que permita regular las acciones). Existe otra dimensión para formular un marco de referencia de las capacidades institucionales en el ámbito de los gobiernos locales: la capacidad financiera. Cabrero afirma que es importante que los municipios cubran dos aspectos importantes para mantener sus finanzas equilibradas; por un lado, deben ser capaces de generar ingresos propios, y por el otro, mantener un equilibrio lo más sano posible entre el gasto corriente y el gasto de inversión (2004). En esencia, estas dimensiones son las que han sido motivo de algunos de los índices que se han desarrollado en México y que han tenido como 5

La combinación de ambas perspectivas de la definición de capacidades institucionales locales se relaciona nuevamente con el enfoque de gobernanza. De hecho, Anwar Shah considera que la gobernanza local necesariamente incluye el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales y requiere de “la formulación y ejecución de acciones colectivas en el ámbito local, con interacciones formales y jerárquicas que ocurren al interior de las estructuras del gobierno local, así como normas y relaciones informales que derivan de las acciones conjuntas entre redes comunitarias y gobiernos locales en los procesos de toma de decisiones” (2006:13). El reconocimiento de este concepto más amplio de gobernanza local es crítico para desarrollar un marco para el análisis de una gestión pública local cada vez más descentralizada y sometida a procesos de rendición de cuentas más rigurosos.

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propósito la medición de capacidades institucionales y de los resultados asociados a ellas: el Índice de Calidad Gubernamental Estatal (ICGE), el Índice de Desempeño de los Gobiernos Municipales (IDEGOB) y el Índice de Desarrollo Municipal Básico (IDMB) (PNUD, 2009). El ICGE surge del concepto de calidad de gobierno entendida como la interacción entre la arquitectura institucional (el marco general de reglas que dirige la acción del gobierno) y las prácticas de gestión (las decisiones y acciones) para controlar la discrecionalidad en el gobierno. La calidad de gobierno está dada por el desempeño del sector público (performance), y no por los resultados del gobierno (outcomes), lo que le permite discriminar entre factores exógenos a la acción pública que no necesariamente son imputables al buen o mal ejercicio de gobierno. Más específicamente, la arquitectura institucional refiere a la existencia de reglas claras para el acceso al servicio público, mecanismos de rendición de cuentas, y transparencia y acceso a la información pública. Por su parte, las prácticas de gestión incluyen la administración financiera y de capital, de recursos humanos, de recursos informáticos, así como la orientación estratégica del sector público (PNUD, 2009). Por su parte, el IDEGOB define al desempeño de los gobiernos municipales como el uso de la capacidad organizacional para conducir tres aspectos de su actividad: captación y uso de recursos económicos; manejo de recursos humanos, y construcción de infraestructura. En la medida que los gobiernos locales realicen de manera eficiente estas tres actividades lograrán un mejor desempeño en la gestión del desarrollo local. Este índice utiliza el 33

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desempeño de los gobiernos locales como variable de aproximación para la medición de la capacidad de éstos como agentes promotores del desarrollo local. Este índice se compone de los siguientes indicadores: servicios públicos, autonomía financiera, eficiencia en el gasto público, mecanismos de financiamiento y creación de infraestructura, entre otros (PNUD, 2009). Finalmente, el IDMB integra elementos ambientales, económicos e institucionales con algunas variables sociales. La dimensión ambiental se mide por medio de indicadores sobre el uso del agua que reflejan la relación entre medio ambiente y salud pública: proporción de viviendas con agua entubada y drenaje. La dimensión económica se mide por medio de la dinámica productiva: valor agregado censal bruto per cápita y el nivel de empleo. La dimensión institucional mide el desempeño financiero de los gobiernos locales y la participación ciudadana en la gestión local: esfuerzo tributario y participación electoral. Por último, la dimensión social mide las oportunidades de adquirir conocimientos mínimos y de llevar una vida saludable: educación primaria terminada y mortalidad infantil (PNUD, 2009). En el siguiente apartado se detalla el enfoque empleado en el presente trabajo para vincular los temas de sustentabilidad y capacidades institucionales en el ámbito de los gobiernos municipales mexicanos. III. Capacidad institucional para el desarrollo local sustentable

3.1 Capacidad institucional y sustentabilidad La vinculación entre sustentabilidad y capacidad institucional puede analizarse en dos niveles diferentes, pero complementarios. En el primero, a nivel macro, la capacidad institucional se refiere al conjunto de reglas, formales e 34

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informales, que determinan el comportamiento de los diferentes actores de una sociedad. En este contexto, el Programa de Naciones Unidas para el Medioambiente (PNUMA), señala que la creación de capacidad institucional consiste en la generación de habilidades, relaciones y valores, los cuales permitirán mejorar el desempeño de organizaciones, grupos e individuos para lograr sus objetivos de desarrollo. Dicho proceso es pues un medio para la transformación del Estado, de la sociedad civil y del sector privado, con el fin básico de estimular cooperación entre ellos para la consecución de desarrollo sustentable (UNEP, 2005). De acuerdo con esta visión, la UNESCO considera que las instituciones de una sociedad, tales como su estructura de gobierno o su herencia cultural y sus valores, definen la pauta de su desarrollo (2009). Por otro lado, en un nivel micro, la creación de capacidades institucionales se vincula con un proceso iniciado y sostenido por parte de un individuo, organización o sector con el fin de de transformarse para mejorar su desempeño. Ambos niveles se complementan ya que la generación de capacidad institucional en una sociedad requiere de la creación de capacidad por parte de sus miembros. La Agenda 21, en su Capítulo 38, sostiene que la habilidad de un país para seguir el camino del desarrollo sustentable está determinada en gran medida por las capacidades de su gente y sus instituciones. Ello incluye las capacidades humanas, científicas, tecnológicas, organizacionales, institucionales y sus recursos. Existe un amplio consenso a nivel mundial acerca de la importancia de la construcción y el fortalecimiento de capacidad institucional en la consecución de desarrollo. La generación de capacidad institucional se ha convertido en una 35

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de las principales estrategias de diversas organizaciones internacionales y gobiernos del mundo con el fin de apoyar procesos de desarrollo, particularmente en países menos desarrollados y países con economías en transición. El PNUMA ha enfatizado que la creación y fortalecimiento de capacidades es indispensable para lograr un desarrollo sustentable (UNEP, 2002). El mismo PNUMA ha establecido ciertos principios que deben ser observados por los gobiernos, agencias de financiamiento, capacitadores y beneficiarios, para la creación de capacidad para el desarrollo sustentable (Id.): 

La construcción de capacidades debe esforzarse por fortalecer los procesos, sistemas y reglas que influyen en el comportamiento y desempeño individual y colectivo con el fin de atender los objetivos del desarrollo y de adaptarse a las nuevas demandas y necesidades.



Asimismo,

debe

luchar

por

construir

capacidades

humanas

e

institucionales que permitan hacer frente a los retos del desarrollo sustentable. 

La generación de capacidades debe ser un proceso, no un evento, a través del cual se realice un adecuado seguimiento, evaluación y la valoración de la forma en que cambian las necesidades.



Y lo más importante, la construcción de capacidades no debe llevarse a cabo de manera aislada. Por el contrario, deben ser desarrollada con el entendimiento de cómo apoya y complementa otros esfuerzos de generación de capacidades, potenciando el logro de los objetivos de largo plazo del desarrollo sustentable. 36

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El proceso de generación de capacidades tiene como eje central a las personas, las cuales deben ser capacitadas, adecuadamente equipadas, suficientemente remuneradas y apropiadamente disciplinadas para el uso y gestión eficiente de los recursos disponibles (UNECA, 2005). En su nivel macro, este proceso debe incluir al sector privado, la sociedad civil, instituciones académicas y, evidentemente, al gobierno. Es decir, la consecución del desarrollo sustentable está íntimamente vinculada a una buena gobernanza. Ésta última implica el logro de acuerdos entre los diferentes grupos y actores de tal forma que se beneficie a la sociedad en su conjunto, y para ello el gobierno, y su sector público, tienen un rol esencial. Así pues, el concepto de la capacidad institucional aplicada al sector público se refiere a la habilidad o suficiencia de la configuración de sus instituciones para permitir la coordinación y la agregación de intereses divergentes a fin de promover políticas que reflejen el interés público. Acorde con lo anterior, para el Banco Mundial, la gobernanza comprende también el proceso a través del cual la autoridad es ejercida en la administración de los recursos sociales y económicos de cada país (Rarieya, 2009). Es decir, la construcción de capacidades institucionales en su nivel micro, en este caso del gobierno y su sector público, es indispensable para la consecución de un esquema de buena gobernanza en cuyo marco se promueva el desarrollo sustentable. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que existen cuatro razones fundamentales por las que los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) corren el riesgo de no poder ser alcanzados. Una de esas razones son las fallas en la gobernanza, entre las 37

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que incluye la falta de administraciones públicas transparentes y eficientes, con servidores públicos cualificados, motivados y adecuadamente pagados; así como sistemas de gestión y evaluación eficientes. Los países que no cuentan con dichos elementos, no pueden tener un sector público eficaz y por lo tanto sufren de ineficiencias a gran escala, desperdiciando sus limitados recursos (UNDP, 2005). Es por esta razón que una gran parte de la literatura sobre la construcción de capacidades institucionales está enfocada en cómo hacer al gobierno más transparente, responsable, eficaz y eficiente. La creación de instituciones eficaces es un prerrequisito para el establecimiento de una cultura de transparencia y responsabilidad. En algunos de los países menos desarrollados del mundo se ha encontrado que, en términos de desempeño, calidad, justicia y eficiencia, los órganos de gobierno tienen capacidades institucionales muy débiles, lo cual deriva en corrupción y un pobre desempeño (UNECA, 2005). La creación de capacidad institucional en el sector público tiene varias dimensiones: la nacional y la de los gobiernos subnacionales, ya sea intermedios y/o locales. Para los objetivos de este documento, es esencial analizar la importancia que el ámbito local tiene en dicho proceso. 3.2 El rol de los gobiernos locales en la sustentabilidad Como el ámbito de gobierno más cercano a la población, el municipio tiene un conocimiento directo de los desafíos y oportunidades que enfrentan sus jurisdicciones. Esto los coloca en una posición privilegiada para canalizar las demandas de la sociedad civil, el sector privado y otros actores con influencia en consecución de una buena gobernanza. Por este motivo, los gobiernos 38

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locales están posicionados para promover la democracia, contribuir a la reducción de la pobreza, la realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y para otorgar poderes a la ciudadanía para mejorar la calidad de vida en sus comunidades (CGLU, 2009). Los municipios constituyen un espacio público en el que cualquier alteración a lo cotidiano, o nueva demanda surgida de las comunidades, se ponen de manifiesto de inmediato. En ese sentido, tienen presiones para asumir un papel estratégico en la creación de los engranajes sociales e institucionales que permitan desplegar acciones concretas para conseguir el desarrollo sustentable. Los gobiernos locales cuentan también con un posicionamiento regional que los convierte en el vínculo más eficaz para la coordinación entre autoridades públicas de distintos niveles o alcances (Tomás, 2008). Dentro de las líneas de trabajo para el logro de un desarrollo sustentable, el papel de los gobiernos locales se considera sustancial y es identificado, en el marco de la estrategia internacional, como un elemento clave en el cumplimiento de los temas de la agenda 21 (Jenkins, 2009:22). Esos temas constituyen un instrumento de identificación de problemas ecológicos y proveen de un marco de referencia no sólo para el análisis, identificación de causas y efectos, sino para el diseño de acciones relacionadas al tema de mejora ambiental y social. Asimismo, esta agenda anima a las autoridades locales a encontrar formas para conservar recursos, minimizar impactos adversos en el ambiente y la sociedad y obtener el máximo beneficio en términos financieros, sociales y ambientales (DELG, 1995). 39

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Considerando que la difusión de un modelo de desarrollo sustentable requiere de una dimensión ideológica, el municipio se convierte también en un espacio idóneo para el logro de la concientización, el compromiso ciudadano y la participación en acciones colectivas. En este sentido, apoderarse de nuevos valores orientados a conformar una cultura respetuosa con el medio ambiente que conduzca a la comprensión del entorno y sus leyes, es un tema que aterriza en el espacio de responsabilidad de los gobiernos municipales. El compromiso institucional tiene que ser la base del cambio cultural si se pretende lograr un proceso de amplio y largo alcance. La Agenda 21 sostiene que el gobierno local tiene un papel esencial en la promoción y el trabajo para la consecución de desarrollo sustentable. En este contexto, el involucramiento directo y la visión de las autoridades locales electas son tan importantes como lo es su desempeño y la forma en la que llevan a cabo la planeación, gestión y desarrollo de sus diversas funciones. Por ejemplo, la inequidad es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo sustentable de un país. Latinoamérica es la región más desigual del mundo, la disminución de sus niveles de pobreza está vinculada tanto al crecimiento del ingreso promedio en la región, como a su redistribución. Sin la combinación de ambas variables será imposible alcanzar los ODM. La inequidad genera una gran diversidad

de

problemas

económicos,

políticos

y

sociales,

como

el

debilitamiento de la capacidad regulatoria del Estado, lo que incrementa la probabilidad de su captura por parte de los intereses económicos dominantes. De igual manera, la desigualdad tiende a provocar tensiones sociales que 40

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pueden acentuar la inestabilidad política e institucional, lo que afecta no sólo la gobernabilidad, sino también los incentivos para la inversión interna y externa (PNUD, 2010). Los gobiernos locales tienen un papel clave en la reducción de la pobreza ya que de acuerdo con la ley, son los responsables de servicios que tienen un gran impacto en los grupos sociales más pobres. Muchos de los problemas más apremiantes que enfrentan los sectores más marginados de la población están directamente relacionados con la limitada capacidad de los gobiernos locales: alto índice de muerte o enfermedades infantiles debido a la falta de agua limpia, carencia de drenaje y alcantarillado, asentamientos humanos sin planeación, insuficiente transporte público y de mala calidad, e inseguridad pública. De acuerdo con datos de las Naciones Unidas (UN, 2010:4): “… aproximadamente sólo la mitad de la población mundial tiene acceso a instalaciones sanitarias mejoradas. La eliminación de esta desigualdad tendría un efecto importantísimo en la consecución de muchos de los ODM. Las diferencias entre las zonas rurales y urbanas son enormes: solo un 40% de la población rural tiene acceso. Mientras un 77% de la población que vive en el 20% de los hogares más ricos tiene acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas, esta proporción es sólo del 16% en los hogares más pobres”.

Un estudio encontró que en México, a nivel municipal, niveles de pobreza más altos están asociados con mayores grados de marginación, rezago social y menores niveles de desarrollo humano. La evidencia de esta investigación sugiere que las condiciones y factores que impulsan el bienestar y, en última instancia, el desarrollo rural, no se presentan de manera aleatoria y que podrían estar asociados a características del entorno local (sociales, 41

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económicas, institucionales y ambientales) y a las dinámicas generadas entre las áreas que las comparten (Yúnez, Arellano y Méndez, 2009). Pero para poder desempeñar un rol de liderazgo en materia de desarrollo sustentable con base en una buena gobernanza, los municipios necesitan tener claras sus funciones y responsabilidades; recibir los recursos; y tener las competencias y capacidades necesarias para su cumplimiento. Los recursos financieros son un elemento crucial en la solución de muchos problemas. Con base en su experiencia, el Fondo de las Naciones Unidas de Capital para el Desarrollo ha encontrado que la inversión sostenida en infraestructura es un elemento crítico para reducir la pobreza y estimular el crecimiento económico. Para lograr ese impacto, dicha inversión debe (UNCDF & FENU, 2005): 

Realizarse con base en las necesidades locales.



Acompañarse de reformas institucionales que aseguren transparencia y responsabilidad con el fin de fortalecer la buena gobernanza y superar problemas de corrupción.



Permitir a los actores económicos locales hacerse cargo de iniciativas adecuadas que respondan a las demandas locales. Se tiene que la rápida expansión urbana genera una necesidad

apremiante de infraestructuras que, según las estimaciones, costarán unos 200.000 millones de dólares anuales durante los próximos 25 años. Sin embargo, a día de hoy no se están cubriendo dichas necesidades. La falta de inversión en infraestructuras ha tenido ya un serio impacto en la vida diaria de millones de ciudadanos de los países en desarrollo (CGLU, 2009). 42

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Por otro lado, la evidencia empírica señala que la inversión en infraestructura rinde mayores resultados cuando se involucra a actores locales, especialmente a los municipios, en el proceso de toma de decisiones y en la administración y mantenimiento de dicha infraestructura (UNCDF & FENU, 2005). Es decir, los gobiernos locales requieren de recursos financieros para coadyuvar en el cumplimiento de tan importantes metas, pero además de dinero hacen falta capacidades. Como bien afirma Naciones Unidas, si bien los recursos financieros son determinantes para alcanzar las metas de desarrollo sustentable, el componente clave se encuentra en la capacidad de las personas, de las organizaciones y de las sociedades para transformar sus vidas positivamente. Para la mayor parte de los gobiernos locales de países en desarrollo, lograr un cambio efectivo es uno de los objetivos más difíciles de alcanzar ya que sus capacidades para llevarlo a cabo son muy limitadas. Naciones Unidas sostiene que sin liderazgo efectivo, coordinación, habilidades de gestión financiera, un servicio civil que funcione, fuerza de trabajo capacitada y un clima de negocios adecuado, los países carecen de las bases para planear, implementar y evaluar sus estrategias de desarrollo (UN, 2010). De igual manera, la asociación internacional Ciudades y Gobiernos Locales Unidos considera que para construir comunidades sustentables, los municipios requieren de un ambiente favorable que les permita convertirse en catalizadores del crecimiento económico, defensores de la equidad y la justicia social.

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Entre las variables necesarias para generar dicho ambiente se encuentra una fuerte capacidad de gestión y de administración en un medio político que permita a los grupos de actores claves un grado de previsibilidad, transparencia y responsabilidad. Lamentablemente, en la mayor parte de los países menos desarrollados, sus gobiernos locales carecen de una estructura eficaz para planificar, gestionar y suministrar los servicios más esenciales, desarrollar planes de largo plazo, coordinar relaciones inter-gubernamentales, establecer políticas e implementar programas locales, lo cual constituye un obstáculo para disminuir la pobreza y alcanzar las prioridades de desarrollo (CGLU, 2009). El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales es fundamental para el cumplimiento de los objetivos del desarrollo sustentable. Existe una gran variedad de programas en el mundo, de gobiernos nacionales y agencias internacionales, diseñada para apoyar dicho proceso. Pero para que esas acciones logren su propósito deben estar sustentadas en un diagnóstico preciso acerca de las necesidades que enfrentan los gobiernos locales en materia de capacidad institucional. Por ello, el primer paso para una política efectiva en esta materia es la evaluación de dichas capacidades.

3.3 Consideraciones para la evaluación institucionales en el ámbito municipal

de

capacidades

Con base en la teórica y evidencia empírica analizada en este documento, se afirma que las capacidades institucionales son una condición necesaria para el desempeño exitoso de los gobiernos locales. En este contexto, este trabajo presenta una propuesta encaminada a analizar a la institución municipal como una organización cuya gestión impacta en la sustentabilidad de una sociedad o 44

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un territorio. Por lo tanto, la eficacia, eficiencia y efectividad de esa gestión, es decir, su desempeño, dependerán de sus capacidades institucionales. En virtud de lo anterior, se ha decidido utilizar la definición de Lusthaus, et al. (2002:25) para encontrar las variables independientes o explicativas que condicionan una mayor o menor capacidad institucional de los municipios: “… la capacidad institucional comprende los recursos, los conocimientos y los procesos empleados por la organización para lograr sus metas. Se cuentan, entre ellos, el personal, la infraestructura física, la tecnología, los recursos financieros, el liderazgo, el manejo de programas, y las redes que se establecen con otras organizaciones. El personal, las instalaciones, la tecnología y el financiamiento constituyen los recursos básicos de una organización. Los procedimientos que emplea la organización para administrar sus recursos y programas, así como sus relaciones externas constituyen su capacidad de gestión. La suma de ambos elementos, capacidad de gestión y recursos básicos, es en síntesis la capacidad institucional”. De acuerdo con estos autores, las variables que explican la capacidad institucional son: el personal, la infraestructura física y tecnológica, los recursos financieros, el liderazgo, el manejo de programas, y las redes y vínculos que se establecen con otras organizaciones. La Gráfica 1 muestra de manera esquemática la relación entre la variable dependiente, capacidad, y sus variables independientes.

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Grafica 1: Factores que condicionan la capacidad institucional

Fuente: Lusthaus et al. (2002).

Este concepto de capacidad institucional es un referente adecuado para evaluar los progresos de los municipios mexicanos en el ejercicio de sus funciones de desarrollo sustentable. Sobre todo porque la capacidad institucional no se trata sólo de la adecuada movilización de recursos o de la instalación de oficinas encargadas de los asuntos de medio ambiente (Magaña et al, 2005: 185): “… es algo más complejo: se trata de lograr instituciones, entendidas como reglas del juego, para que los actores sociales y políticos reconozcan en el municipio no un instrumento ejecutor de los mandatos estatales y federales, sino la institución fundamental de gobierno y, por lo tanto, la base para la gestión del desarrollo. Desde este punto de vista, el fortalecimiento de la capacidad institucional del municipio tiene que medirse por el cambio en el marco jurídico y en la gestión o forma de implantación de las leyes y reglamentos que de él emanen. [Sin embargo,] la capacidad técnica e infraestructura tecnológica de la gestión municipal también son ingredientes importantes en el proceso de crear confianza y credibilidad en la ciudadanía, para de esa manera lograr su aceptación, no como algo obligatorio sino como un referente natural en el quehacer cotidiano para el bienestar social”. 46

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En suma, la existencia de capacidades institucionales y su constante fortalecimiento, dependen del marco legal, en primer lugar, pero también de la dinámica política que rodea al municipio; el respeto a su autonomía por otros actores; su capacidad de influir en decisiones administrativas e incluso el respaldo ciudadano y legitimidad reconocida; de los montos presupuestales de que dispone; de los funcionarios y sus competencias; así como de los procesos y rutinas organizacionales por medio de las cuales cumple sus labores. Las ventajas de adoptar este concepto están directamente relacionadas con la mejor evaluación de la capacidad institucional del municipio. Esta evaluación surge a partir de esfuerzos cuyo objetivo es construir capacidad, o sea ayudar a mejorar la habilidad del municipio para desempeñar tareas de una manera efectiva, eficiente y sustentable. En el nuevo contexto municipal en México, se trata de fortalecer un proceso de descentralización que permita considerar las necesidades de las poblaciones desde los niveles locales donde éstas emergen y crear políticas públicas que respondan a esas necesidades. La existencia de un índice para medir las capacidades institucionales no garantiza el mejoramiento de la gestión pública municipal, pero si contribuye a promover una cultura orientada a resultados y a fortalecer las instituciones públicas. Además, la recolección de información para medir los resultados de la acción municipal se considera, en la mayoría de los casos, una actividad que puede redundar en el mejoramiento de la gestión. Si consideramos la capacidad institucional como la serie de recursos, conocimientos y procesos empleados por el municipio para lograr sus metas, entonces es necesario emprender esfuerzos de medición de los resultados de 47

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la gestión municipal, particularmente en algunas áreas, como en la dimensión del recurso humano; en la profundización de los reglamentos y el marco legal; así como en la identificación efectiva de mecanismos para integrar procesos de planeación y presupuestación. Al mismo tiempo, la construcción de capacidades se debe interpretar también como el fortalecimiento del potencial que tiene el gobierno municipal para cumplir las funciones asignadas. Resumiendo, la construcción de capacidades institucionales se entiende como un proceso mediante el cual una sociedad, una organización y/o un individuo pueden transformar la forma en que actúan con el fin de producir una mejora en su desempeño para el logro de ciertos objetivos. De acuerdo con esto, la construcción de capacidades institucionales, evaluada a través de resultados, constituye un medio para transformar la manera en que los gobiernos municipales hacen uso del medio ambiente para lograr un desarrollo sustentable. En el siguiente apartado se inicia el análisis de las condiciones en las que los municipios mexicanos desarrollan acciones para lograr dicho objetivo. IV. Los municipios mexicanos ante el reto de la sustentabilidad Con el propósito de ofrecer una visión clara de los retos que enfrentan los municipios del país en materia de sustentabilidad, es conveniente hacer un recuento de sus facultades y responsabilidades más importantes relacionadas con esta materia. El Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la base legal de las facultades y funciones que corresponden a los gobiernos municipales: 48

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Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este 49

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caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley. IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores 50

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desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente; 51

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VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias. Como en la mayor parte del mundo, los municipios mexicanos tienen bajo su cargo la prestación de los servicios públicos que mayor impacto tienen en la vida de los grupos más marginados y que también afectan directamente al medio ambiente. También son responsables de un gran número de funciones relacionadas de manera directa con el desarrollo sustentable: reservas territoriales, planes de desarrollo regional, uso de suelo, regularización de la tenencia de la tierra urbana, reservas ecológicas y custodia de las zonas federales. Para tener un panorama más completo acerca de las responsabilidades de los municipios en la materia, es necesario conocer el contenido de otros instrumentos jurídicos que les otorgan, de manera más específica, atribuciones en materia de sustentabilidad. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente señala en su Artículo 8º: Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades: I.- La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal; II.- La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados; III.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de 52

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emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al gobierno del estado; IV.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley; V.- La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local; VI.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta Ley sean consideradas de jurisdicción federal; VII.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados; VIII.- La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta Ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas; IX.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente Ley; X.- La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial; XI.- La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan; XII.- La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo; 53

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XIII.- La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental; XIV.- La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial; XV.- La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y XVI.- La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados.

La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable es otra ley secundaria que asigna responsabilidades a los municipios en la materia: ARTICULO 15. Corresponden a los Gobiernos de los Municipios, de conformidad con esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones: I. Diseñar, formular y aplicar, en concordancia con la política nacional y estatal, la política forestal del municipio; II. Aplicar los criterios de política forestal previstos en esta Ley y en las Leyes locales en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente reservadas a la Federación o a los Estados; III. Apoyar a la Federación y al Gobierno de la Entidad, en la adopción y consolidación del Servicio Nacional Forestal; IV. Participar en el ámbito de sus atribuciones, en el establecimiento de sistemas y esquemas de ventanilla única de atención eficiente para los usuarios del sector; V. Coadyuvar con el Gobierno de la Entidad en la realización y actualización del Inventario Estatal Forestal y de Suelos; VI. Participar, en coordinación con la Federación en la zonificación forestal, comprendiendo las áreas forestales permanentes de su ámbito territorial; VII. Promover programas y proyectos de educación, capacitación, investigación y cultura forestal; VIII. Celebrar acuerdos y convenios de coordinación, cooperación y concertación en materia forestal; IX. Expedir, previo a su instalación las licencias o permisos, para el establecimiento de centros de almacenamiento o transformación de materias 54

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primas forestales en el ámbito de su competencia, considerando los criterios de política forestal establecidos en esta Ley; X. Diseñar, desarrollar y aplicar incentivos para promover el desarrollo forestal, de conformidad con esta Ley y los lineamientos de la política forestal del país; XI. Participar y coadyuvar en las acciones de prevención y combate de incendios forestales en coordinación con los gobiernos federal y estatal, y participar en la atención, en general, de las emergencias y contingencias forestales, de acuerdo con los programas de protección civil; XII. Participar en la planeación y ejecución de la reforestación, forestación, restauración de suelos y conservación de los bienes y servicios ambientales forestales, dentro de su ámbito territorial de competencia; XIII. Desarrollar y apoyar viveros y programas de producción de plantas; XIV. Llevar a cabo, en coordinación con el Gobierno de la Entidad, acciones de saneamiento en los ecosistemas forestales dentro de su ámbito de competencia; XV. Promover la construcción y mantenimiento de la infraestructura en las áreas forestales del municipio; XVI. Promover la participación de organismos públicos, privados y no gubernamentales en proyectos de apoyo directo al desarrollo forestal sustentable; XVII. Participar, de conformidad con los acuerdos y convenios que se celebren con los gobiernos federal y de las entidades federativas, en la vigilancia forestal en el municipio; XVIII. Hacer del conocimiento a las autoridades competentes, y en su caso denunciar, las infracciones o delitos que se cometan en materia forestal; XIX. Participar y coadyuvar en los programas integrales de prevención y combate a la extracción ilegal y a la tala clandestina con la Federación y el gobierno de la entidad; XX. Regular y vigilar la disposición final de residuos provenientes de la extracción de materias primas forestales en los términos establecidos en esta Ley, y XXI. La atención de los demás asuntos que en materia de desarrollo forestal sustentable les conceda esta Ley u otros ordenamientos.

Como se ha demostrado, los municipios son responsables de una gran variedad de funciones en materia de sustentabilidad y están obligados por la ley a desarrollar un conjunto de acciones, programas y tareas que conforman 55

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una agenda para la esfera local, así como proporcionar un conjunto de bienes y servicios vinculados con este tema. Así pues, aunque existen importantes áreas de responsabilidad que recaen solamente en los gobiernos estatal y federal, los municipios deben realizar un gran número de funciones con el fin de cuidar que los procesos de desarrollo dentro de su territorio se lleven a cabo de manera sustentable. Para el cumplimiento de esas responsabilidades, la ley garantiza a los municipios: 

Elecciones de un órgano de gobierno colegiado: el ayuntamiento.



Facultad de reglamentar la legislación federal y estatal.



Personalidad jurídica para administrar su patrimonio.



Facultad de explotar sus ingresos propios.



Derecho de recibir transferencias federales.



Libertad para organizar su administración pública.



Potestad de asociarse entre ellos, incluso aunque pertenezcan a entidades federativas distintas.



Facultad de firmar convenios con los gobiernos de los estados para el mejor desempeño de algunas de esas funciones. Ante la enorme cantidad de responsabilidades que tienen los gobiernos

locales en relación con la sustentabilidad, resulta lógico preguntarse si poseen las capacidades necesarias para hacer uso de los recursos legales, financieros, administrativos y de coordinación de que disponen para lograr una gestión que concilie el desarrollo de sus comunidades con la conservación del medio

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ambiente. Con este propósito se ha diseñado el Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal.

V. El Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal Actualmente, una buena parte de los municipios diseñan sus planes de desarrollo incluyendo tópicos sobre sustentabilidad. Algunos han elaborado reglamentos municipales o cualquier otro tipo de normatividad que contemple el aspecto ambiental; y otros han creado unidades administrativas, o ampliado las funciones de las ya existentes, con el fin de incorporar, al menos formalmente, dicho enfoque en su gestión. Parece pues que esta temática está institucionalizándose en la gestión municipal. Pero esto no quiere decir que sus políticas y programas se desarrollen con estricto respeto a los principios de la sustentabilidad, y mucho menos que la conservación del medio ambiente oriente las diversas actividades que se realizan en los 2,440 municipios del país. A diferencia de otros ámbitos de gobierno, los ayuntamientos son las autoridades que ven más claramente cómo su población sufre los efectos negativos de la falta de una política de desarrollo sustentable adecuada. Más aún, son los primeros que tienen que actuar para resolver esos problemas, los cuales tienen un enorme impacto en la seguridad, salud y calidad de vida de sus habitantes. Por ello, es esencial evaluar el perfil de las capacidades institucionales con que cuentan para hacer frente a sus facultades y responsabilidades en dicha materia. Desde hace varios años se han desarrollado investigaciones enfocadas a determinar en qué medida las capacidades institucionales de los gobiernos 57

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subnacionales determinan los resultados de su gestión en diferentes áreas (Cabrero y Carrera, 2004; Cabrero, 2004; Álvarez et al., 2004; Montecinos, 2007; Moreno, 2007; Bonardo, 2009). Esta corriente de estudios ha conducido a la creación de diversos índices que tienen como propósito evaluar las capacidades de los municipios para llevar a cabo algunas de sus facultades y responsabilidades (Herrera et al., 2003; ICMA, 2006; Martínez, Flamand y Hernández, 2008; PNUD, 2009, CIDE, 2009). Retomando los supuestos teóricos y la evidencia empírica de los apartados precedentes de este texto, el Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal evaluará las capacidades institucionales de los municipios para la sustentabilidad considerando los resultados que han obtenido derivados de procesos en la gestión de: recursos humanos, financieros, organizacionales y reglamentarios; su infraestructura física; y las redes que establece con otras organizaciones públicas, privadas o sociales. El objetivo del Índice es ofrecer un diagnóstico de la situación actual de los gobiernos municipales mexicanos en relación con la capacidad institucional que poseen para poder generar y/o apoyar procesos de desarrollo sustentable en sus comunidades. Dicho diagnóstico también pretende: 

Estimular la mejora de procesos y resultados de la gestión municipal en materia de sustentabilidad.



Incentivar políticas públicas en los tres ámbitos de gobierno para fortalecer de manera integral las capacidades institucionales de los municipios.



Vigilar la evolución de las capacidades institucionales municipales. 58

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

Ofrecer información para la toma de decisiones, sobre políticas y programas con impacto en el ámbito local, de todos los niveles de gobierno.



Proporcionar las bases para el diseño de una estrategia permanente y sistemática para la capacitación de las autoridades y funcionarios municipales.



Promover

una gestión orientada a

resultados

cualitativos y

cuantitativos. 

Orientar el diseño de los instrumentos empleados para colectar información sobre el desarrollo institucional municipal.



Fortalecer al gobierno municipal, base del sistema democrático de nuestro país.

La información empleada para la construcción de este índice proviene básicamente de las encuestas de desarrollo institucional de los municipios mexicanos, realizadas por la Secretaría de Desarrollo Social en 1995, 2000, 2002 y 2004. Dicha información se complementó con otras fuentes tales como estadísticas, bases de datos e índices que son de acceso público y gratuito, y que presentan datos desagregados por municipio. Todas estas fuentes de información se encuentran disponibles en el portal de Internet del Observatorio de la Gestión Pública Municipal. En el siguiente apartado se presentan los indicadores que componen el Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal.

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5.1 Indicadores del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal En concordancia con la política del Banco mundial y el enfoque de „competitividad objetiva‟, este documento apoya la visión de un desarrollo sustentable que haga compatible el crecimiento económico y humano, a la par de la disminución de la inequidad, al mismo tiempo que se procura la explotación racional de los recursos naturales, de forma tal que los costos del aprovechamiento del medio ambiente sean distribuidos entre las personas que viven actualmente y que se garantice la disposición de recursos naturales para las generaciones futuras. Como se ha señalado, construir una estrategia de desarrollo sustentable requiere desplegar capacidades que impulsen procesos de

modernización,

competitividad,

creatividad,

profundización

de

la

democracia, disminución de la pobreza, transparencia y responsabilidad. La pregunta que se plantea entonces es ¿cómo se pueden construir capacidades institucionales en el ámbito local? La estrategia debe ser multidimensional, y la construcción y fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos municipales es una de sus dimensiones más relevantes. Para ello, el primer paso es determinar cuáles son las capacidades con las que cuentan y una vez que esto está claro, la siguiente fase es definir cómo crearlas, desarrollarlas o consolidarlas. Con este propósito se propone el diseño del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal a través del cual se vincule la capacidad institucional de los gobiernos locales mexicanos, con sus posibilidades para que mantengan un papel activo, generando o apoyando procesos de desarrollo sustentable, con otros ámbitos de gobierno, el sector privado y/o la sociedad civil. 60

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Ya que la idea básica de los indicadores que integrarán el Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal es vincular las capacidades institucionales de los municipios con sus posibilidades de generar o apoyar procesos de desarrollo sustentable, se han definido tanto las áreas de gestión sobre las cuales es posible obtener información a partir de las encuestas de desarrollo institucional municipal, así como las dimensiones básicas del desarrollo sustentable. El primer grupo se integra por cinco áreas: 

Perfil de autoridades y funcionarios.



Estructura orgánica de la administración pública municipal.



Hacienda pública municipal.



Servicios públicos.



Reglamentación.

El segundo grupo se estructura por tres dimensiones: 

Ambiental.



Económica.



Social. Con base en las áreas y dimensiones señaladas, se analizó la

información contenida en las encuestas de desarrollo institucional de los municipios de México así como otras bases de datos cuyo contenido estuviera desagregado a nivel municipal, con el fin de determinar la información que podría ser utilizada para la construcción de cada uno de los indicadores que conformarían el Índice. Uno de las consideraciones fue, en la medida que la información lo permitiera, incluir indicadores que cubrieran la mayoría de las áreas y 61

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dimensiones seleccionadas. La principal dificultad en este sentido fue que las encuestas de desarrollo institucional municipal no tienen el mismo contenido y por lo tanto no siempre presentan los mismos datos en cada área de la gestión municipal. Después de un cuidadoso análisis se identificaron las variables con base en las cuales se diseñaron 15 indicadores, los que cubren 13 de las 15 Dimensiones-Áreas ya señaladas. La Matriz 1 muestra los 15 indicadores, en qué área de la gestión municipal y dimensión del desarrollo sustentable inciden, y la clave con la que se identifican. A continuación se presenta cada uno de los indicadores, explicándose qué miden, por qué es importante medirlos, las variables utilizadas para diseñar cada uno y cómo se miden. La construcción de la metodología usada para construir el Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal aparece posteriormente.

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MATRIZ 1 DIMENSIÓN DEL DESARROLLO SUSTENTABLE

ÁREAS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL

a) PERFÍL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

b) ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

c) HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL

d) SERVICIOS PÚBLICOS

e) REGLAMENTACIÓN

I. a1

I. b1 UNIDADES DE PLANEACIÓN URBANA Y AMBIENTAL

I. c1

I. d1 SERVICIOS PÚBLICOS AMBIENTALES

I. e1 REGLAMENTACIÓN AMBIENTAL

II. a1 PERFIL DE FUNCIONARIOS

II. b1 ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

II. c1 GESTIÓN INGRESO

II. d1 INTERMUNICIPALIDAD

II. e1 REGLAMENTACIÓN MUNICIPAL

III. d1 SERVICIOS PÚBLICOS

III. e1 MECANISMOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

I. AMBIENTAL

II. ECONÓMICA DEL

II. c2 APROVECHAMIENTO DEL INGRESO PROPIO II. c3 CALIDAD DEL GASTO III. SOCIAL III. a1 PERFIL DEL PRESIDENTE MUNICIPAL

III. b1 GESTIÓN PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

III. c1 DESCENTRALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN EN EL MUNICIPIO

Fuente: Elaboración propia.

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DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA PERFIL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS Nombre del Indicador: Perfil de Funcionarios (II. a1)

¿Qué mide?: El indicador valora el conjunto de capacidades y competencias con los que cuenta el primer nivel de funcionarios municipales para desempeñar en condiciones ventajosas las responsabilidades propias de sus respectivos puestos. ¿Por qué es importante?:

Como toda organización, el municipio necesita disponer de los recursos humanos suficientes para llevar a cabo las tareas que cumplan con su agenda de trabajo. Es necesario que dichos recursos, es decir, los cuadros de funcionarios de todos los niveles, muestren una correcta combinación de conocimientos y habilidades que les permita responder favorablemente a los objetivos del desempeño y a las oportunidades de intervención con el fin de desplegar las acciones que la labor pública les demanda. No obstante esta condición inevitable, el escenario de los gobiernos municipales se caracteriza actualmente por ser estructuralmente deficiente y con un personal altamente rotativo en los mandos medios y superiores, con poca experiencia en tareas de gobierno y escasas competencias en el desarrollo de sus actividades diarias. Además, estas estructuras son especialmente sensibles a los procesos de renovación del poder político los cuales conllevan con mucha frecuencia, cambios sustantivos de funcionarios

y

servidores

públicos

perdiéndose

con

ello

los

experiencia,

conocimientos e información. Estas características ocasionan importantes deficiencias para atender la problemática general del municipio. Si bien en el mundo son comunes los sistemas de empleo público que operan basados en procesos de designación política, donde es facultad de ciertos personajes con poder político designar a quien consideren conveniente para ocupar un puesto determinado sin atender necesariamente a una 64

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valoración exhaustiva de las capacidades técnicas del candidato. Wise (1996) También se aprecia la existencia de modelos en que los criterios de aceptación de los cuadros de trabajo se basan en el mérito de los aspirantes o en el desarrollo de una carrera administrativa, con ello es posible priorizar perfiles individuales de manera que se configure una estructura orientada a un desempeño eficiente. En México se ha hablado de la creación de esquemas de gestión de recursos humanos para el sector público basados en sistemas de carrera que ayuden a combatir el atraso, el burocratismo, la opacidad y la corrupción de las estructuras operativas de gobierno y que por otro lado, contribuyan a obtener una mejora en los servicios y un incremento progresivo y mantenido de las capacidades de los cuadros de funcionarios en los ámbitos federal, estatal y local. En efecto, durante mucho tiempo el servicio profesional de carrera fue un anhelo de estudiosos y practicantes de la administración pública pero a pesar que se había identificado esta necesidad, siempre era una buena intención que jamás terminaba por convertirse en una política pública. No obstante, en el año 2003, se promulgó la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal como notable aportación a la resolución de este problema en el ámbito público. No obstante, en el contexto nacional, los gobiernos locales presentan una situación de rezago para llevar a cabo la profesionalización de sus cuadros. El hecho de no contar con sistemas modernos e imparciales de reclutamiento, selección, contratación y evaluación del personal público demerita la calidad de los cuadros profesionales y evita obtener mayores grados de efectividad en la acción de gobierno. En la mayoría de los municipios prevalece una cultura burocrática poco eficaz y eficiente, con escasos niveles de formación y alejada de la sociedad a la que debe servir. En este sentido, la implementación de esquemas de empleo públicos de carrera podría generar un cuadro de administradores que permaneciera

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independientemente del cambio de gobierno y diera un mayor grado de institucionalidad a los programas y proyectos de desarrollo. Así, debemos partir de reconocer que la práctica usual de reclutamiento en los municipios mexicanos es la designación política y por tanto, la función pública superior cambiará con una nueva elección. De estas forma, en la encuesta 2000 en el rubro de “Antigüedad en el Puesto”, se obtiene una permanencia del funcionario de 1 a 3 años. En este caso, solo 59 municipios cuentan con cinco o más funcionarios con más de dos trienios de gestión, lo que habla de cortes más o menos radicales de los cuadros de funcionarios (Carrera et al., 2005). Sin embargo, los resultados para el total de funcionarios municipales y su antigüedad son desalentadores, pues, el 90% de los municipios mexicanos inicia sus ciclos de gobierno desde cero y con una plantilla totalmente renovada de funcionarios. No puede menos de reconocerse que esto implica una doble pérdida de experiencia y tiempo (Id.). En la medida que no todos los puestos existen o se llaman de manera diferente en los municipios, se dejan de lado todos los puestos considerados como Otros, pues en algunos casos no se menciona el puesto, otros repiten los puestos preguntados o son puestos únicos y específicos de los gobiernos locales que no existen en otros municipios y que por tanto no dan puntos de comparación. Este es uno de los casos de la imposibilidad de hacer viajar los conceptos entre los universos analizados. Qué variables componen el indicador?: •

•

Características personales de los funcionarios: •

¿Nació en el municipio?

•

¿Nació en el estado?

•

Años de residencia en el municipio

Variables relacionadas con la preparación académica de los funcionarios: •

Último grado de estudios del funcionario 66

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.

•

Variables relacionadas con la experiencia de los funcionarios: •

Institución previa del funcionario

¿Cómo se mide?: •

35 - 41 Sí = 2 = Alto Perfil = Buena Capacidad

•

21 – 34 Sí = 1 = Perfil Medio = Capacidad Media

•

0 - 20 Sí = 0 = Bajo Perfil = Baja Capacidad

67

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DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA PERFIL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS Nombre del Indicador: Perfil del Presidente Municipal (III. a1)

¿Qué mide?: El indicador valora el conjunto de capacidades y competencias con los que cuenta el presidente municipal para asumir en condiciones óptimas las responsabilidades propias de su puesto. ¿Por qué es importante?:

El Presidente Municipal es la autoridad ejecutiva del gobierno local y tiene el encargo de conducir la planeación, la coordinación de esfuerzos, la orientación estratégica y la toma de decisiones sobre importantes aspecto de la labor de gobierno. También tiene la responsabilidad principal en la publicación de leyes, reglamentos y bandos, el nombramiento de funcionarios de primer nivel así como la vigilancia del funcionamiento de las dependencias del gobierno local. También ostenta un importante papel político frente a la sociedad y otras instituciones nacionales. De acuerdo con ello, es evidente que el perfil del Presidente Municipal, es decir, las características relevantes de su preparación, experiencia y personalidad, es un elemento determinante para el diseño e implementación exitosa de acciones de orden público. Las facultades del Presidente para definir problemas relevantes y orientar los esfuerzos del municipio con la finalidad de resolverlos es determinante en el desempeño de las estructuras de gobierno. La posición del ejecutivo local no implica una descripción de puesto en la estructura del municipio. El presidente municipal es el personaje que, en mayor medida, escapa a las restricciones técnicas o de exigencias para demostrar sus habilidades operativas y en todo caso, sustenta su permanencia exitosa en el puesto a través de sus habilidades políticas, capacidad de convocatoria, popularidad y lealtad política, entre otros elementos. Para el año 2001, el promedio nacional de presidentes con niveles universitarios, completos o no, en el país era de 39.6% en 1994, 49.20% en

68

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1999 y 52.70% para el año 2001. Esto muestra una tendencia positiva entre cada periodo analizado. (Carrera et al., 2005) Qué variables componen el indicador?: •

•

•

Características personales: •

¿Nació en el municipio?

•

Dominio de lengua indígena

•

Años de residencia en el municipio

Variables relacionadas con la preparación académica del presidente: •

Último grado de estudios del Presidente Municipal

•

¿Grado completo?

Variables relacionadas con la experiencia del presidente: •

Tipo de institución previa del Presidente Municipal

•

Puesto en el último trabajo

•

¿Había ocupado el cargo antes de Presidente Municipal?

•

¿Había ocupado antes el cargo de Presidente del Consejo?

¿Cómo se mide?: •

7 - 9 Sí = 2 = Alto Perfil = Buena Capacidad

•

4 – 8 Sí = 1 = Perfil Medio = Capacidad Media

•

0 - 4 Sí = 0 = Bajo Perfil = Baja Capacidad

69

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DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA ESTRUCTURA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

ORGÁNICA

DE

LA

Indicador: Unidades de Planeación Urbana y Ambiental (i. B1)

¿Qué mide?: Determina la estructura institucional del municipio para atender la problemática de planeación del desarrollo sustentable. ¿Por qué es importante?: La Unidad de Desarrollo Urbano y Servicios Públicos presenta una prevalencia en aumento – disminución, es decir, pasa de 60.6% a 72% y de éste a 56.9%, en este último caso obedece a que hay una separación de la unidad en dos: Desarrollo Urbano y por otra parte Servicios Públicos. Como podrá advertirse ello no permite para este último dato hacer una comparación real en virtud de la división de la pregunta. (Carrera, et al. 2005) Por su parte, la unidad de Planeación y Finanzas tiene una existencia pobre, ya que va desde 33.6% a 37.4% y a 25.1% observándose un ligero incremento para luego bajar a más del 10%, lo que permite establecer que las administraciones municipales en su mayoría no cuentan con este tipo de unidad administrativa como estructura encargada de elaborar, hacer el seguimiento y la evaluación del plan de desarrollo (Id). Qué variables componen el indicador?: •

¿Cuenta con Desarrollo Urbano?

•

¿Cuenta con Unidad de Planeación y Finanzas?

•

¿Cuenta con Dirección de Servicios Públicos?

¿Cómo se mide?: •

3 Sí = 2 = Buena estructura = Buena Capacidad

•

2 Sí = 1 = Regular estructura = Capacidad Media

•

1 o menos Sí = 0 = Mala estructura = Baja Capacidad

70

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.

DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA ESTRUCTURA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

ORGÁNICA

DE

LA

Nombre del Indicador: Estructura Orgánica de la Administración Pública Municipal (II. b1)

¿Qué mide?: Mide la forma en que se dividen, agrupan y coordinan las actividades del municipio en cuanto a su concordancia con los temas relevantes de la gestión municipal. Es decir, entre los temas que se atienden y los espacios organizacionales dispuestos en su estructura. ¿Por qué es importante?: Las distintas acciones desarrolladas por el municipio se sustentan en su estructura organizacional. En este sentido, aquellos municipios que cuenten con una estructura completa y profesional presentarán una mayor capacidad para desarrollar estrategias concretas de intervención pública. Contar con áreas de especialización dentro de los cuadros de funcionarios municipales supone una mayor efectividad en el logro de sus objetivos. A través de la estructura administrativa se expresan la diversidad de funciones que tiene la organización. Es en la estructura operativa en dónde se agrupan y definen relaciones que permiten establecer jerarquías o niveles de autoridad, así como de comunicación. Cada sección de la estructura tiene un propósito definido dentro de la institución, lo que permite que se conjuguen programas, procesos y actividades que son realizadas por sus integrantes para lograr la consecución de objetivos y metas (Carrera, et al 2005). En el análisis de las capacidades de gobierno es siempre pertinente la consideración de los factores de comportamiento humano a nivel micro, es decir, los perfiles de los funcionarios y la estructura administrativa donde operan. En este sentido, tenemos que las administraciones municipales cuentan con estructuras diversas en cuanto a número y naturaleza de áreas administrativas ello de acuerdo al nivel de desarrollo económico y administrativo.

No

obstante,

se

ha

evidenciado

que

las

unidades 71

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.

administrativas de naturaleza sustantiva representan el 50% y el otro 50% representan las unidades administrativas adjetivas, lo que plantea la idea de una relación de uno a uno (Id.). En cuanto al comportamiento derivado de la comparación porcentual de unidades administrativas

de las encuestas de 1995, 2000 y 2002, permite

apreciar un ligero incremento en la existencia de la Secretaría del Ayuntamiento pasando del 94.3% al 98.5% y al 98.6% respectivamente; la Oficialía Mayor en cambio tienen porcentajes reducidos comparativamente a otras unidades administrativas básicas, pasando del 39.6% al 40.8% y al 46.5% logrando un incremento en la existencia de esta área (Id.). De esta forma tenemos que la Tesorería es una unidad administrativa presente en casi la totalidad de los municipios al igual que la unidad de Seguridad Pública por ser espacios clave para el funcionamiento del municipio sobre todo, esta última, por la inestabilidad provocada por el crimen organizado. Por su parte, la Contraloría, que nace a partir de su creación principalmente en el gobierno federal en los años ochentas, es solo empleada en alrededor del 60% de los municipios del país, pero se nota un incremento con el paso del tiempo (Id.). Asimismo, se observa que en los municipios más desarrollados, se aprecia el diseño y operación de unidades especializadas tales como Planeación y Finanzas la cual tiene una existencia pobre (alrededor del 35%), lo que permite establecer que las administraciones municipales en su mayoría no cuentan con este tipo de espacio funcional. Igual comentario merece la Unidad de Evaluación, ya que su porcentaje de prevalencia en los municipios de México es de apenas del 20% (Id.). En lo que respecta a las áreas de Desarrollo Social al igual que la de Desarrollo Económico, son hasta el año 2002, bastante bajos en el escenario municipal del país, es decir 37.4% y 22.3%. No obstante, se prevé su incremento en razón a la importancia de ambos elementos dentro de las funciones que, cada vez con mayor énfasis, están desarrollando los gobiernos locales (Id.). 72

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Esta variabilidad de estructuras permite deducir que aspectos como la sustentabilidad en los espacios municipales serán mejor atendidos en aquellos municipios con mayor desarrollo institucional que presenten una estructura amplia que signifiquen una mayor especialización. Qué variables componen el indicador?: •

¿Cuenta con Secretaría del Ayuntamiento?

•

¿Cuenta con Oficialía mayor?

•

¿Cuenta con Tesorería?

•

¿Cuenta con Direcciones de Seguridad Pública?

•

¿Cuenta con otras Unidades Administrativas?

•

¿Cuenta con Tesorería?

•

¿Cuenta con Contraloría Municipal?

•

¿Cuenta con Unidad de Evaluación?

•

¿Cuenta con Unidad de Administración de Personal?

¿Cómo se mide?: •

7 - 9 Sí = 2 = Buena estructura = Buena capacidad

•

5 – 6 = 1 = Regular estructura = Capacidad Media

•

0 – 4 Sí = 0 = Mala estructura = Baja Capacidad

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DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Indicador: Gestión para la Participación Ciudadana (III. b1)

¿Qué mide?: Mide la capacidad del municipio para generar formas de participación ciudadana en el desarrollo de las acciones de gobierno. ¿Por qué es importante?: Los procesos democráticos a nivel local se consideran elementos sustanciales para orientar el desarrollo de las políticas públicas a nivel local. A través de ellos, las acciones de gobierno podrán encontrar su sustancia y las mejores prácticas de implementación en la medida en que los ciudadanos puedan ejercer efectivamente sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. La participación se puede entender como la intervención en los centros de gobierno de una colectividad, para influir en las decisiones sobre el destino de recursos que se aplicarán a la propia colectividad y determinar con ello la distribución de los costos y beneficios. También, la participación tiene que ver con el tomar parte de las actividades de un grupo aun cuando no exista una posibilidad real de intervenir eficazmente en las decisiones de mayor relieve. Es importante no confundir o asimilar la participación ciudadana con la participación política ya que es más incluyente que ésta, que tiene que ver con procesos electorales y partidos políticos. Aquí procuraremos entender el término participación ciudadana a la inclusión de la ciudadanía en los procesos decisorios incorporando intereses colectivos de acuerdo con los espacios existentes para ello y la presencia de reglas que posibiliten la interacción social y la diversidad política (Ziccardi, 2008). El ejercicio de la participación social permite que los propios beneficiarios de las políticas y programas puedan valorar los efectos de los mismos e influenciar sus métodos e impactos. De allí parte precisamente la 74

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importancia de la apropiación de las iniciativas y de la planeación de actividades por parte de la comunidad que le ayudará a plantear su relación con la autoridad. En este sentido, los gobiernos de diferentes niveles, han visto en la participación social un mecanismo eficaz para impulsar el desarrollo social. Los argumentos van desde aquellos que plantean como un instrumento eficaz para generar cooperación, motivación para la solución de problemas, hasta quienes los conciben como una forma de integración cultural propia de ciertas comunidades (Arellano, 1999). En la práctica municipal nacional, la Unidad de Promoción y Participación Ciudadana tiene poca prevalencia dentro de las estructuras administrativas. De acuerdo con las encuestas municipales, se evidencia un desinterés en este sector de la estructura y sus funciones; por lo que sus porcentajes de presencia a nivel nacional son apenas: 42,4%, 39.4% y 27.8% en el último año (Carrera, et. al. 2005). De entre las prácticas más comunes de participación ciudadana en el ámbito local, se encuentran las sesiones abiertas de cabildo empleadas como una forma de fortalecer los procesos democráticos y el papel de las organizaciones comunitarias en la promoción del desarrollo local. Esto desde luego, requiere una buena dosis coordinación entre la comunidad y el gobierno municipal y reglas claras para todos los implicados. La participación ciudadana requiere en cierta medida de la capacitación de los grupos de ciudadanos para entender la importancia de la concertación y el consenso en la toma de decisiones en los aspectos que tienen que ver con la solución de los problemas y las necesidades prioritarias de sus comunidades. Qué variables componen el indicador?: •

¿Cuenta con Unidad de Promoción de la Participación Ciudadana?

•

¿Cuenta con sesiones abiertas de cabildo

•

Último grado de estudios del Director de Participación Social

•

Número de Campañas de Promoción Ciudadana 75

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¿Cómo se mide?: •

4 Sí = Buena gestión de la participación social

•

3 Sí = Regular gestión de la participación social

•

Menos de 3 Sí = Mala gestión para la participación social

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DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA HACIENDA PÚBLICA Nombre del Indicador: Gestión del Ingreso (II. c1)

¿Qué mide?: El indicador es una aproximación para evaluar la eficiencia con que el ayuntamiento gestiona sus ingresos más importantes. ¿Por qué es importante?: La Agenda 21 Local de las Naciones Unidas, señala en su Sección III, Capítulo 28, Iniciativas de las autoridades locales en apoyo del programa 21: Las autoridades locales se ocupan de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas ambientales en los planos nacional y subnacional. En su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan una función importantísima en la educación y movilización del público en pro del desarrollo sostenible. Los gobiernos locales enfrentan formidable retos en el logro de un desarrollo sustentable. Según el informe de ONU-Hábitat 2009, el crecimiento urbano incontrolado es uno de los problemas más graves que las autoridades locales tienen ante sí (UN Habitat, 2009). Esto es aun más grave para América Latina que tiene una de las tasas de urbanización más altas del mundo. En 2007, la población urbana de la región representaba el 77%, y se calcula que para 2015 dicho porcentaje llegará al 81%. Este rápido crecimiento urbano tiene un impacto negativo en la sociedad y el medio ambiente. Particularmente entre la población más pobre, la urbanización está vinculada a problemas tales como la falta de servicios públicos básicos, problemas de salud y desintegración familiar.6 De acuerdo con datos de la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, en América Latina existen entre 80 y 120 millones de habitantes en las zonas urbanas que padecen de un adecuado suministro de agua potable, y 6

http://www.onu.org.pe/Publico/CentroPrensa/DetalleNoticia.aspx?id=2546 (25/10/2010)

77

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entre 100 y 150 millones que carecen de los servicios de saneamiento necesarios (CGLU, 2007:19). Para algunos expertos, el agua potable y los servicios de saneamiento constituyen la base para el desarrollo sustentable ya que contribuyen a la salud infantil, la salud materna y a la reducción de la pobreza (Olfield, 2009). Por ello es necesario que los gobiernos locales dispongan de los recursos necesarios para financiar los gastos de construcción, mantenimiento y ampliación de la infraestructura básica de sus comunidades con criterios de sustentabilidad en el marco del acelerado proceso de urbanización. El perfil financiero de los gobiernos locales influye en la proporción de gasto dedicado a los servicios que impactan en el desarrollo. Una investigación en Filipinas descubrió que el gasto dedicado a servicios públicos básicos era directamente proporcional con el nivel de ingreso de los gobiernos locales, de tal manera que las municipalidades más ricas canalizaban casi cinco veces más recursos a este tipo de gasto que sus pares más pobres (Panadero, 2004:3). Ante este panorama, la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos entre las medidas para desarrollar la capacidad financiera de los gobiernos locales ha recomendado que los gobiernos nacionales (CGLU, 2007b): 

Aseguren que se dota a los gobiernos locales de recursos que les permitan desarrollar las competencias que les han sido delegadas.



Garanticen la regularidad y predictibilidad de las transferencias financieras a los gobiernos locales y desarrollen una fiscalidad adaptada.

México es un país predominantemente urbano. De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (CONAPO), en el año 2000, casi siete de cada diez mexicanos habitaban en ciudades (2001:105). La población que reside en las ciudades casi se duplicó de 1980 a 2007, al ascender de 38.1 a 75 millones de personas, lo que representaba el 71% de la población nacional (Garcés, 78

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2007:3). En el caso de los ayuntamientos, de acuerdo con el Artículo 115 de la Constitución federal, son responsable de los servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques, jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito, así como los que las Legislaturas locales definan. De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), las principales fuentes de ingreso de los municipios mexicanos son las transferencias federales, provenientes del Fondo General de Participaciones y las Aportaciones provenientes del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos Federales, que en el período 1996-2008 aportaron el 66% del total del ingreso municipal (Gráfica 2). 7 Gráfica 2 Estructura Porcentual del Ingreso Municipal Total Promedio 1996-2008 INGRESOS PROPIOS FINANCIAMIENTO (DEUDA PUBLICA) OTROS INGRESOS TERCEROS DISPONIBILIDADES

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del INEGI.

En los últimos ocho años, ambos fondos federales tienen prácticamente la misma importancia para la hacienda municipal, como lo muestra la Gráfica 3. En materia de ingresos propios, la fuente más sustancial la constituyen los impuestos, básicamente los derivados de la propiedad raíz, siendo el más importante el predial (Gráfica 4).

7

Se seleccionó este período porque en 1996 inició el proceso de la descentralización del gasto federal.

79

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Gráfica 3 Aportación Porcentual de las Transferencias Federales al Ingreso Municipal Total. Promedio 1996-2008 60 50 40 30 PARTICIPACIONES FEDERALES

20 10 -

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del INEGI.

Gráfica 4 Estructura Porcentual de los Ingreso Propios en el Ingreso Municipal Total Promedio 1996-2008 16 14 IMPUESTOS 12 DERECHOS

10 8

PRODUCTOS

6 APROVECHAMIENTOS

4 2

CONTRIBUCIONES DE MEJORAS 2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

-

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del INEGI.

80

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Uno de los principales problemas de los municipios mexicanos es la relacionada con sus ingresos, ya que la escasez de recursos financieros es una de las razones más importantes por las que este ámbito de gobierno no puede cumplir con sus facultades y obligaciones. Para disponer de mayores recursos para financiar el desarrollo sustentable, es necesario que los ayuntamientos dispongan de bases actualizadas y claras para recibir los recursos que la ley les asigna. Para evaluar la eficiencia en la gestión de los ingresos municipales se seleccionó la información relacionada con el impuesto predial, la fuente más importante del ingreso propio municipal; y el FAISM, fondo federal de Aportaciones. Información relacionada con el Fondo General de Aportaciones no pudo ser incorporada ya que en las bases de datos no existe ninguna pregunta relacionada con el conocimiento de la fórmula para su distribución. Las variables seleccionadas para la construcción de este indicador están relacionadas con características con las que los ayuntamientos deben contar para poder recibir los recursos que la ley les otorga para cumplir con sus responsabilidades. Qué variables componen el indicador?: •

•

Variables relacionadas con el impuesto predial: •

¿Quién cobra el predial en su municipio?

•

¿La tarifa del predial está actualizada?

Variables relacionadas con el FAISM •

¿Conoce la fórmula de distribución del FAISM?

¿Cómo se mide?: •

3 Si = 2 = Buena Capacidad

•

2 Si = 1 = Capacidad Media

•

1 Si= 0 = Baja Capacidad

81

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La medición de la capacidad de gestión del ingreso municipal sería más precisa si se contara con más información sobre las condiciones en las que los gobiernos locales reciben sus ingresos, tales como: 

Si el ayuntamiento realiza todas las funciones relacionadas con el cobro del impuesto predial. En algunos estados, como Oaxaca, el gobierno del estado realiza casi todas esas funciones mientras que los municipios sólo reciben las boletas del pago predial para realizar el cobro a sus causantes.



Si los valores catastrales y el padrón de contribuyentes están también actualizados.



Si conocen las bases para la distribución de los recursos del Fondo General de Participaciones (Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación). Desde 1980, la Ley de Coordinación Fiscal federal señala la obligatoriedad que tienen los gobiernos estatales para publicar en su periódico oficial, las bases para la distribución de los recursos del Fondo General de Participaciones que corresponden a los municipios de la entidad. Sin embargo, todavía en 2008, había tres estados que aún carecían de una ley en donde se señalaran con claridad las bases para la asignación de esos recursos a cada municipalidad (Carrera, 2010).

Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador 

SEDESOL (2010), Generación de recursos propios, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 4, México

82

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Nombre del Indicador: Aprovechamiento del Ingreso Propio (II. c2)

¿Qué mide?: La proporción que representa el ingreso propio en el total del ingreso municipal. Es pues, una forma de evaluar su grado de autonomía fiscal, la cual tiene una vinculación sustancial con la capacidad del gobierno municipal para decidir sus prioridades de gasto con base en las necesidades específicas de su comunidad. ¿Por qué es importante?: El fortalecimiento de los gobiernos locales en materia de sus ingresos propios es un factor fundamental para el desarrollo sustentable por varias razones. El costo del financiamiento para hacer frente al acelerado proceso de urbanización exige la reforma de la gestión financiera local. En la mayor parte de los países en desarrollo los gobiernos nacionales no han logrado equidad regional o autonomía local, y las transferencias intergubernamentales son la principal fuente de ingreso de los gobiernos subnacionales (Shah, 2004). Lo anterior ocasiona un fenómeno denominado „ilusión fiscal‟ que ocurre cuando se rompe el vínculo entre los impuestos que se pagan y los beneficios que se reciben. Las transferencias intergubernamentales mal diseñadas pueden fomentar la práctica de que el gasto de los gobiernos locales se financie a través de una bolsa nacional. De esta forma, tanto los políticos como los ciudadanos de dicha localidad reciben todos los beneficios de las transferencias pero no asumen los costo que implica la recaudación de esos recursos (Rodden, 2001). Otra consecuencia de que los gobiernos subnacionales dependan de las transferencias intergubernamentales, es el efecto del papel matamoscas (flypaper effect). Este consiste en que el aumento en recursos a través de las transferencias estimula un mayor aumento en el gasto que el que ocurriría si dicho incremento fuera financiado a través de impuestos recaudados por el gobierno local. Es decir, entre más dinero de la bolsa central recibe una región o municipio, gasta más de lo que gastaría si ese dinero fuera recaudado a 83

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través del cobro de impuestos a los contribuyentes de su comunidad. Este fenómeno ha sido ampliamente demostrado y existen numerosos estudios acerca del vínculo entre la dependencia de transferencias y el crecimiento del tamaño del sector público (Id.). De acuerdo con la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, existe evidencia en países como Sudáfrica de que los municipios pueden convertirse en los principales inversores en infraestructura pública básica, contribuyendo al desarrollo económico, humano y a la sustentabilidad. Para ello se debe dotarlos de recursos y de capacidad de decisión sobre su uso; y para garantizar la eficacia en su gasto es necesario que cuenten con un grado significativo de autonomía fiscal. Esto significa que deben poseer ingresos propios, decidir sobre sus tasas y tarifas, y realizar la recaudación de estos recursos de manera óptima (CGLU, 2007). Una recaudación eficiente de sus ingresos propios, además de proporcionarles recursos que pueden ser invertidos de acuerdo con las necesidades de su localidad, también incentiva la rendición de cuentas, premisa indispensable para el desarrollo sustentable. La rendición de cuentas de los gobiernos locales ante su comunidad se estimula cuando tienen el derecho de recaudar sus propios ingresos y definir las tasas de sus impuestos; por el contrario, disminuye cuando dependen de transferencias centrales (Elhiraika, 2007). Por ello se afirma que las autoridades subnacionales no serán responsables ante sus contribuyentes por los resultados de su política a menos que tengan suficiente autonomía para recaudar sus propios recursos (Rodden, 2001). Algunos estudios muestran que cuando la descentralización hace más responsables a las autoridades locales y éstas permiten la participación de los actores locales en la toma de decisiones y la implementación de programas, la calidad y eficiencia en la provisión de servicios públicos mejora (Bardhan, 1997, citado en Braun y Grote, 2000). Por las razones recién señaladas, la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos recomienda reforzar la autonomía financiera de los gobiernos locales para la atribución de medios 84

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financieros adecuados, lo cual incluye mejorar la recaudación de impuestos y tasas locales, siempre que sea posible (CGLU, 2007b). La tendencia del las haciendas municipales desde hace 15 años es hacia una mayor dependencia de las transferencias intergubernamentales, sobre todo las federales. Poco a poco, la proporción de la recaudación proveniente de la explotación de las fuentes de ingreso propio municipal ha ido disminuyendo por diversas razones. Al día de hoy, el 70% del total de los ingresos municipales, en promedio, proviene de las transferencias. Los municipios gastan un alto porcentaje de su presupuesto en su administración, el cual cubren con las transferencias que reciben y que no están etiquetadas, así que los recursos que pueden utilizar para su gasto de inversión son aquéllos que provienen de transferencias federales que sólo pueden ser empleados en proyectos definidos por la federación. De esta forma, la gran mayoría de los municipios mexicanos no dispone de recursos para financiar políticas y programas acordes con las preferencias y/o necesidades específicas de su comunidad. Contar con más ingresos provenientes de la explotación de sus fuentes de ingreso propio proporciona mayor capacidad al gobierno municipal para realizar acciones de acuerdo con las demandas de sus contribuyentes y estimula la transparencia y rendición de cuentas. ¿Qué variables componen el indicador?: 

Ingresos por Impuestos



Ingresos por Derechos



Ingresos por Productos



Ingresos por Aprovechamientos



Ingresos por Contribuciones de Mejoras

¿Cómo se mide?: 85

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Resultaría prácticamente imposible determinar un porcentaje que, idealmente, los municipios deberían recaudar vía sus ingresos propios; ya que esta proporción dependerá de las características específicas de cada municipio. Sin embargo, con el fin de evaluar su capacidad de financiamiento para acciones vinculadas con el desarrollo sustentable, se analizó el comportamiento de las haciendas municipales del país de 1990 a 2008. Este período fue seleccionado básicamente porque después de la reforma al Artículo 115 constitucional, los gobiernos municipales necesitaron varios años para que se viera reflejado en sus finanzas públicas los beneficios derivados del cobro del impuesto predial y de los derechos por concepto de servicios públicos, principales fuentes del ingreso propio municipal. Es a partir de 1990 que es posible apreciar con claridad el fortalecimiento de los ingresos propios municipales, tendencia que se mantiene hasta 1995, año de una terrible crisis económica. En 1996, la recaudación promedio por concepto de los ingresos propios municipales se recupera, sólo para iniciar una disminución paulatina a partir de 1997, como consecuencia de la descentralización del gasto federal (Gráfica 5). Así pues, el período en el que los municipios del país mostraron una mayor capacidad para explotar sus fuentes de ingreso propio fue entre 1990 y 1996. El máximo porcentaje de recaudación obtenido este período por el aprovechamiento de dichas fuentes de ingreso será considerado como referencia para determinar este indicador. La Gráfica 6 muestra que el porcentaje más alto de este período fue del 31%, en 1996, el cual se ha utilizado para definir la banda de municipios con el mejor aprovechamiento de sus recursos propios. Para determinar el porcentaje a partir del cual se realizará la distinción entre los municipios con buen y bajo aprovechamiento, se ha decidido considerar el promedio de dicha recaudación en el período 19902008, el cual es del 21%.

Gráfica 5 86

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Aportación Porcentual de los Ingresos Propios y las Transferencias Federales al Total del Ingreso Municipal Promedio 1990-2008 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

TRANSF.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 PROMEDIO

ING. PROP.

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del INEGI.

Gráfica 6 Aportación porcentual promedio de los ingresos propios y las transferencias federales al total del ingreso de los municipios de México (1990-1997) 100 90 80 70 60 50

TRANSF.

40

ING. PROP.

30 20 10 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del INEGI.

De esta forma, se obtienen los siguientes rangos: 87

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31% > = 2 = Buena Capacidad 30% - 21% = 1 = Capacidad Media < 20% = 0 = Baja Capacidad Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador: 

SEDESOL (2010), Generación de recursos propios, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 4, México

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Nombre del Indicador: Calidad del Gasto (II. c3) ¿Qué mide?:

La proporción del gasto dedicado a la inversión. ¿Por qué es importante?: La reducción de la pobreza con vistas a la sustentabilidad requiere acelerar el desarrollo y dirigir sus beneficios hacia los más marginados. Para ello, una condición indispensable es la provisión eficiente de infraestructura física y social, y es en esta área que los gobiernos subnacionales pueden tener un rol importante. Para ello se requiere garantizar cierto estándar mínimo en la provisión de los servicios públicos que más afectan a los pobres (Rao, 2000). La importancia de los gobiernos locales en el desarrollo se ve claramente reflejada en el papel protagónico que se les atribuye en el logro de los objetivos de desarrollo del milenio a través de su gasto en servicios públicos básicos como educación, salud, nutrición, política social, agua y salubridad. Dos millones de niños menores de cinco años mueren cada año por enfermedades relacionadas con la mala calidad del agua, como diarrea. El 90% de esos fallecimientos son prevenibles (Oldfield, 2009). En particular, la infraestructura tiene una influencia enorme en la capacidad de desarrollo de una jurisdicción, para lo cual cuenta tanto la cantidad como la calidad de la misma (Fourie, 2006). En el caso de los gobiernos locales, es importante garantizar que la calidad de los servicios públicos sea mantenida en un nivel razonable para lo cual se requiere que la infraestructura con la que se cuenta reciba un mantenimiento sistemático. De acuerdo con datos del Banco Mundial, la infraestructura puede ayudar a reducir la pobreza a través de la provisión de servicios claves como los son el agua potable y medidas de salubridad básicas (Briseño, Estache & Shafik, 2004). En los países menos desarrollados como los latinoamericanos, el sector público es quien cubre la mayor parte del costo de la infraestructura, lo cual se calcula entre el 2% del PIB, en países de alto ingreso medio, y el 4% en 89

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aquellos de bajo ingreso. En los casos de los países de ingreso bajo e ingreso medio bajo, este porcentaje es hasta 3% menor que lo que se calcula son sus necesidades de inversión. En un estudio realizado en ocho países de América Latina, se encontró que la inversión del sector público disminuyó del 3% al 0.8% del PIB durante la década de los 90s (Id:17-18). Se considera que los gobiernos locales han contribuido en gran medida a la disminución de la inversión del sector público en infraestructura. Lo anterior debido a que los procesos de descentralización en la región han dejado en manos de este ámbito de gobierno la expansión y mantenimiento de infraestructura básica, tal como los caminos secundarios, el drenaje y el agua potable (Id). Cuando los recursos son limitados, la inversión de capital e infraestructura pública local son los primeros en reducirse. En el África francófona, los gobiernos locales llegan a dedicar entre el 80 y el 90% de sus presupuestos al gasto administrativo con lo cual su capacidad de invertir en infraestructura es prácticamente nula (CGLU, 2007:25). En los procesos exitosos de descentralización se tiende a aumentar el total de la recaudación del sector público, lo cual generalmente incrementa la proporción del gasto en desarrollo humano, y también casi siempre mejora la proporción que se invierte en las áreas prioritarias para este fin (Ramírez, Ranis y Stewart, 1998). Aunque uno de los efectos de los procesos de descentralización debería ser un mayor porcentaje de gasto ejercido por los gobiernos subnacionales, y se esperaría que esto se tradujera en un mayor gasto en infraestructura y servicios para la gente más pobre, como agua y drenaje; esto no ocurre necesariamente. Aunque la descentralización tiene como uno de sus principales objetivos mejorar la calidad de los servicios públicos, en muchos casos dichos beneficios no se hacen realidad y, por el contrario, su provisión se reduce (USAID, 2009). En diversos países con economías en transición, como Bulgaria y Rusia, el cambio de su economía planificada a una de mercado, junto con procesos de descentralización, ha dejado a mucha gente sin el mínimo de servicios sociales básicos (Scott, 2006). 90

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La descentralización en los países de Latinoamérica ha asignado mayores responsabilidades en materia de gasto a los gobiernos locales pero no ha fortalecido sus facultades de recaudación. La mayor parte del ingreso de los municipios se financia a través de transferencias del gobierno central lo cual inhibe el esfuerzo fiscal local (Arze y Martínez-Vázquez, 2003). Un estudio sobre la prestación de servicios públicos en ciudades de América Latina y el Caribe encontró que en dichas ciudades los servicios como salud, educación, agua potable, saneamiento, tratamiento de residuos sólidos, transporte urbano y servicios locales en general eran de acceso y calidad muy limitados para la mitad de la población en situación de pobreza (Antúnez y Galilea, 2003). El gasto de inversión es el único que genera crecimiento económico y desarrollo humano, por lo que los ayuntamientos deberían emplear una proporción importante de su gasto en este rubro. Lamentablemente, desde hace mucho tiempo, las estadísticas muestran que la relación entre el gasto administrativo y el de inversión es muy desequilibrada ya que los ayuntamientos dedican la mayor proporción de sus recursos a su gasto corriente, mientras que la obra pública representa mucho menos. El supuesto de este indicador es que a mayor gasto en inversión, mayor capacidad de generar y apoyar procesos de desarrollo sustentable en su territorio. ¿Qué variables componen el indicador?: 

% del Gasto Total Municipal empleado en Obra Pública (inversión).



Total del Gasto Municipal.

¿Cómo se mide?: La tendencia de las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales en México es hacia un aumento real de sus ingresos. Sin embargo, este incremento no ha sido a través del fortalecimiento de sus facultades tributarias, sino por medio de una mayor asignación de transferencias federales. Como lógica consecuencia, los municipios mexicanos han incrementado su 91

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dependencia de los recursos federales. Esta negativa tendencia en materia de ingresos, ha sido acompañada de otro patrón negativo en materia de gasto. Los municipios mexicanos gastan mucho más en la operación de su aparato administrativo que en su obra pública. Entre 1990 y 2008, los gobiernos locales canalizaron prácticamente dos terceras partes de sus recursos al pago de su gasto corriente, mientras que para la obra pública dedicaron la mitad de estos recursos (véase Gráfica 7). Gráfica 7 Estructura Porcentual del Gasto de los municipios de México por Concepto de Inversión y Gasto Administrativo Promedio 1990-2008 90 80 70 60 50 40 30

OBRA PUB.

20

GTO. ADMVO.

10

PROMEDIO

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

0

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del INEGI.

En este lapso, el máximo porcentaje de gasto empleado en obra pública fue del 29%, en 2003; y el porcentaje promedio del período fue de 21%. El máximo porcentaje dedicado al gasto de inversión durante este período será considerado como referencia para determinar este indicador. Para determinar el porcentaje a partir del cual se realizará la distinción entre los municipios con buen y bajo aprovechamiento, se ha decidido considerar el promedio de dicha recaudación en el período analizado. 92

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De esta forma, se obtienen los siguientes rangos: 

29% > = 2 = Buena Capacidad



28% - 21% = 1= Capacidad Media



< 20% = 0 = Baja Capacidad La medición de la calidad del gasto público en relación con la

sustentabilidad requeriría de mayor desagregación de los datos sobre los egresos municipales ya que el rubro „obra pública y acciones sociales‟ es demasiado general. Para evaluar la calidad del gasto público municipal en materia de sustentabilidad sería necesario conocer el monto de los egresos realizados en los sectores que mayor impacto tienen en el desarrollo sustentable, para así poder determinar su importancia en el total del gasto local. Por ejemplo, conocer cuánto se dedica al área de servicios públicos básicos: agua potable, drenaje y alcantarillado; o a obras que tienen un alto impacto en el medio ambiente como plantas de tratamiento o rellenos sanitarios. Por otra parte, tradicionalmente, en el rubro de obra pública sólo se han incluido

los

egresos

realizados

en

nuevas

obras,

sin

embargo,

el

mantenimiento de la infraestructura ya existente no es considerado la mayor parte de las veces como inversión, pese a su importancia en el desarrollo de un territorio. Finalmente, para la mejor evaluación de cualquier aspecto relacionado con las haciendas municipales, es necesario que se homogeneícen los sistemas contables de todo el país. Aunque se ha trabajo en dicha meta por varios años, al día de hoy no hay uniformidad en todos los sistemas que las entidades federativas y los municipios emplean para llevar a cabo sus registros contables. Así pues, es prácticamente imposible realizar cualquier cálculo que requiera de información más desagregada que los datos generales que el INEGI tiene. Otro aspecto importante en relación con este problema es que aquellos estados que ya cuentan junto con sus municipios con un sistema contable homogéneo, difícilmente lo hacen de acceso público. 93

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DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA HACIENDA PÚBLICA Nombre del Indicador: Descentralización de la Inversión en el Municipio (III. c1) ¿Qué mide?:

Si el ayuntamiento emplea la mayor proporción del FAISM, proxy del gasto de inversión, fuera de la cabecera municipal. ¿Por qué es importante?: A partir de la creación del Sistema de Coordinación Fiscal en 1980, y la posterior descentralización del gasto federal a mediados de los 1990‟s, los municipios mexicanos han ido dependiendo cada vez más de las transferencias federales para financiar el total de su gasto. Al día de hoy, el 70% del total de los ingresos municipales, en promedio, proviene de las transferencias federales (véase Indicador Aprovechamiento del Ingreso Propio). Este comportamiento del ingreso municipal se combina con una mala calidad de su gasto. Los municipios mexicanos gastan mucho más en la operación de su aparato administrativo que en su obra pública. Entre 1990 y 2008, los gobiernos locales canalizaron prácticamente dos terceras partes de sus recursos al pago de su gasto corriente, mientras que para la obra pública dedicaron la mitad de estos recursos (véase Indicador Calidad del Gasto). De la información anterior se puede deducir que la poca proporción de su gasto en inversión proviene de las transferencias federales que son básicamente: las que del Fondo General de Participaciones (Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación), y del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM. Ramo 33). Las Participaciones son recursos no etiquetados por lo que la mayor proporción lo dedican a su gasto corriente, de tal forma que en la gran mayoría de los municipios el gasto de inversión es el del FAISM. Existe evidencia de que el FAISM es todavía más importante para los municipios con menor ingreso propio total y per cápita (Velázquez, 2008). El objetivo del FAISM es combatir el atraso social en las comunidades y grupos más rezagados del país. Es un fondo que se dedica íntegramente a la 94

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inversión en infraestructura en agua potable, alcantarillado, drenajes y letrinas, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. Si se considera que el costo por proporcionar agua potable, saneamiento y promoción de la higiene a una escuela en Latinoamérica, es de entre $10,000.00 y $20,000.00 dólares en promedio (Oldfield, 2009), es posible afirmar que este fondo puede contribuir sustancialmente a la disminución de la pobreza y por ende, al desarrollo sustentable si se invierte con eficiencia en las áreas realmente más marginadas del país. Mientras que existe una fórmula establecida para la distribución de los recursos del FAISM de la federación hacia los estados, y de éstos últimos hacia los municipios, no existen reglas claras para la asignación que se realiza al interior del territorio municipal, entre su cabecera y las demás localidades que lo integran. La información con que se cuenta es muy limitada y proviene de las encuestas de desarrollo institucional municipal. De acuerdo con ellas, en 1999, los municipios del país invirtieron en promedio el 48% de los recursos del FAISM en sus cabeceras municipales, y el 52% restante en sus demás localidades. En 2001, esta relación fue de 50 y 50%. Si se considera el grado de marginación de los municipios, se encuentra que aquéllos más marginados tienden a invertir una mayor proporción del FAISM en sus localidades, mientras que los menos marginados concentran una mayor proporción de estos recursos en sus cabeceras municipales (Gráfica 8). Esto puede deberse a que en los municipios menos marginados, la mayor parte de la población se asienta en sus cabeceras. La tendencia arriba descrita también se encuentra al analizar la variable de Índice de Desarrollo Humano. Los municipios con menor grado de desarrollo canalizaron más recursos del FAISM a sus localidades que a la cabecera municipal; mientras que aquéllos con mayor grado de desarrollo, centralizaron más estos recursos en sus cabeceras. Es importante destacar entre la marcada tendencia, entre 1999 y 2001, de los municipios con el menor grado de 95

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desarrollo humano a descentralizar estos recursos hacia sus localidades; mientras que en aquéllos con mayor grado la tendencia es inversa (Gráfica 9). Gráfica 8 Distribución del FISM entre la Cabecera y las Localidades Según el Grado de Marginación en 1999

Porcentaje del FISM (%)

100% 80% 60% Localidades

40%

Cabecera

20% 0% Muy Alto

Alto

Medio Grado de Marginación

Bajo

Muy Bajo

Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, INEGI-INDESOL; CONAPO (1999). Información tomada de Carrera et al., 2005.

Entre 1999 y 2001, los municipios que en 2003 fueron incorporados al Programa Hábitat, concentraron prácticamente el 66% de los recursos del FAISM en sus cabeceras municipales. Los municipios que no fueron incluidos en este programa asignaron estos recursos en una proporción de 50 y 50% entre sus localidades y sus cabeceras. Debe señalarse que el Programa Hábitat de la SEDESOL tiene requisitos muy estrictos para que un municipio pueda usar esos recursos en su jurisdicción, por ejemplo, el número de habitantes en situación de pobreza. Como la mayor parte de la población del municipio generalmente se asienta en la cabecera, estos recursos sólo se pueden utilizar ahí. Así pues, si la mayor proporción de los recursos del FAISM se concentra en la cabecera, la mayor parte del gasto de inversión municipal se queda ahí, mientras que el resto de las localidades reciben recursos mínimos. Entre 1999 y 2001, se observó casi la misma distribución en el caso de los municipios que fueron incluidos en el Programa Micro Regiones en 2004, que entre aquéllos que no fueron incluidos, distribuyendo prácticamente la mitad de los recursos del FAISM entre sus cabeceras y el resto en sus localidades (Cuadro 1).

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Gráfica 9 Distribución del FISM entre la Cabecera y las Localidades Según el Índice de Desarrollo Humano en 1999

Porcentaje del FISM (%)

100% 80% 60% Localidades

40%

Cabecera

20% 0% Alto

Medio Alto Medio Bajo Índice de Desarrollo Humano

Bajo

Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, CONAPO, 1999. Información tomada de Carrera et al., 2005.

Cuadro 1 Distribución del FISM entre la Cabecera Municipal y las Localidades de los Municipios Incorporados a Hábitat (1999-2001) PROGRAMA % DEL FISM % DEL FISM % DEL FISM % DEL FISM HÁBITAT 2003 CABECERA LOCALIDADES CABECERA LOCALIDADES 1999 1999 2001 2001 64.13

35.88

66.84

33.15

47.10

52.90

49.38

50.61

SI

45.60

54.40

48.55

51.44

NO

49.93

50.07

51.48

48.51

SI NO PROGRAMA MICROREGIONES

Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, INEGI-INDESOL; Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social 2002, INDESOL-INEGI-CONAPO; CONAPO (1999) y (2001). Información tomada de Carrera et al., 2005.

La encuesta sobre desarrollo institucional municipal que realizó la SEDESOL en 2004 arrojó que alrededor del 50% de los recursos del FAISM se destinan a la cabecera municipal, aunque se sabe que generalmente en ella no se encuentran las localidades con mayores necesidades en materia de infraestructura (Velázquez, 2008:15).

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Al examinar la distribución de los recursos del FAISM entre la cabecera municipal y el resto de las localidades, una investigación concluyó que los presidentes municipales prefieren proveer de servicios públicos a los habitantes de la cabecera por razones electorales, ya que ahí es donde se generan la mayor parte de los votos. Así pues, la relación entre el Índice de Desarrollo Humano o el del Ingreso y la inversión del FAISM no fue significativa, lo que señala que a mayor cobertura de servicios públicos correspondió una mayor inversión del FAISM. Esto se traduce básicamente en un mejoramiento de la calidad de los servicios en la cabecera municipal y no en mejorar la infraestructura básica de la población más pobre que se encuentra en las demás comunidades (Hernández y Jarillo, 2007). Resumiendo,

los

ayuntamientos

han

reproducido

el

esquema

centralizador bajo el cual vivieron durante 70 años. Una de las principales manifestaciones de este patrón ha sido concentrar la obra pública en la cabecera municipal por razones políticas, en detrimento de las demás comunidades que existen en su territorio. Es por esta razón que las cabeceras municipales cuentan con mejores servicios e infraestructura que el resto del territorio. Con esto se genera un círculo vicioso ya que las comunidades más pobres siguen siendo las que están fuera de la cabecera, lo cual incentiva la migración hacia las áreas que ofrecen mejores servicios públicos y posibilidades de desarrollo económico. Este indicador señala que si el municipio canaliza la mayor parte del FAISM, gasto de inversión, fuera de la cabecera municipal, está manifestando una política de redistribución a favor de la población más pobre, lo cual ayuda a promover el desarrollo sustentable. ¿Qué variables componen el indicador?: •

Porcentaje del FAISM en cabecera municipal

¿Cómo se mide?: •

Mayor % fuera = Buena Capacidad

•

% igual = Capacidad Media 98

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•

Menor % fuera = Baja capacidad La medición del grado de descentralización del gasto de inversión en un

municipio requeriría de información relacionada con la distribución de otros fondos que los ayuntamientos emplean para realizar obra pública y acciones sociales, como son: 

Porcentaje de gasto en mantenimiento de obra pública en la cabecera municipal y fuera de ella.



Porcentaje de recursos Hábitat invertidos en la cabecera municipal y fuera de ella.



Porcentaje de recursos Rescate de Espacios Públicos invertidos en la cabecera municipal y fuera de ella.



Porcentaje de recursos 3x1 invertidos en la cabecera municipal y fuera de ella.

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DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS Nombre del Indicador: Servicios Púbicos Ambientales (I. d1)

¿Qué mide?: Este indicador se utiliza para evaluar la infraestructura instalada de potabilización y saneamiento del agua por municipio, sirve para reconocer, en forma indirecta, el nivel de accesibilidad de la población a esta infraestructura. ¿Por qué es importante?: Los asentamientos humanos son agentes contaminantes producto de las actividades con impactos directos e indirectos en la cantidad y calidad del agua superficial y subterránea. Entre éstas fuentes de contaminantes se pueden mencionar la ausencia de control sobre las emisiones industriales, los escurrimientos de agua de lluvia contaminada y la descarga de aguas residuales sin tratamiento a los cuerpos de agua y cauces naturales. El gran problema de la contaminación del agua radica en el hecho de que su calidad es afectada generalmente de manera indirecta y en muchas ocasiones sin que se pueda notar. Así, diversas actividades económicas vierten una serie de productos químicos orgánicos e inorgánicos no sólo a los cuerpos de agua sino también al suelo. De hecho, la contaminación de suelos puede poner en riesgo especialmente la calidad de las aguas por el proceso conocido como lixiviación y que consiste en el drenado y filtración de contaminantes a través del suelo hasta el agua (Aguilar, 2009). Asimismo, los diferentes usos del suelo, sobretodo la agricultura, la urbanización y la minería son fuentes principales de contaminación del agua. Algunos ejemplos son las fugas de tanques de gasolina, la filtración del agua proveniente de lagunas de tratamiento, los basureros municipales, las descargas industriales, el uso intensivo de agroquímicos, los derrames de petróleo e inclusive, el bombeo para extraer el agua. En algunos casos, una fuente local de contaminación puede convertirse en un problema regional. Si algún elemento tóxico se difunde en grandes cantidades en un acuífero extenso, otros usuarios que la extraigan de pozos o de algún manantial en 100

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lugares distantes, tendrán un problema de calidad del agua sin conocer la fuente de la contaminación. Este es el caso, por ejemplo, de los nitratos y los pesticidas, que han causado gran preocupación tanto en Europa como en Estados Unidos y América Latina (Maderey y Carrillo 2005). Por lo anterior, siendo los municipios los actores responsables de la administración pública de los centros de población a cuyo cargo queda la prestación de los servicios públicos básicos, como los de tratamiento de aguas residuales y potabilización, resulta necesario un indicador que nos permita conocer hasta qué punto las autoridades de gobierno atienden realmente los problemas ambientales de su jurisdicción y cuáles son las principales capacidades de gestión en materia ambiental para realizar acciones para prevenir, disminuir o revertir los efectos contaminantes de su crecimiento urbano. Asimismo, México enfrenta severos problemas en cuanto a la disponibilidad del recurso hídrico; la precipitación está desigualmente distribuida y estacionalmente concentrada. El norte del país tiende a ser más seco, mientras que en el sur la abundancia del recurso es mayor. Además, la distribución demográfica y la utilización agrícola siguen patrones propios y en buena medida contrarios a la disponibilidad del recurso. Cerca de 6.8 millones de habitantes de comunidades rurales no cuentan con sistemas de abastecimiento de agua potable. Asimismo, aproximadamente 4.7 millones de personas en municipios urbanos carecen del servicio de agua potable. Para apoyar el mejoramiento del servicio en este segmento poblacional es conveniente elaborar diagnósticos que permitan identificar los principales problemas y las acciones que requieren atención prioritaria en esta materia (Garzón, 2006). Ambos aspectos, potabilización y tratamiento de aguas, son importantes en cuanto que el acceso de la población a determinados bienes y servicios está condicionado por la existencia de los mismos en su territorio municipal, dada la tendencia a su concentración en determinadas entidades o regiones del país, fundamentalmente metrópolis o ciudades principales. Se asume que mientras 101

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mayor es el grado de accesibilidad (es decir, mayor el número de plantas potabilizadoras y de saneamiento de agua funcionando), mejor servido se encuentra un municipio. ¿Qué variables componen el indicador?: Son dos variables: 1) la existencia de una planta potabilizadora de agua y, 2) la existencia de una planta de tratamiento de aguas residuales. ¿Cómo se mide?: Las siguientes variables han sido propuestas a partir de la base de datos de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) que indica el número de plantas potabilizadoras y de tratamiento de aguas residuales que existen por municipio en el país. Esta base contiene información sobre el estado actual de operación de dichas plantas: 1) activa; 2) baja, y 3) fuera de operación. Si el municipio “x” cuenta con al menos una planta potabilizadora y al menos una planta tratadora funcionando, su valor del indicador de servicios púbicos ambientales será de 2 puntos, sí sólo cuenta ya sea con planta tratadora o sólo planta potabilizadora obtendrá un valor de 1 punto. Si no posee ninguna de las 2 el valor de su indicador será 0. 

2 = una planta potabilizadora y una planta tratadora funcionando



1= una planta potabilizadora o una planta tratadora funcionando



0 = sin planta potabilizadora y sin planta tratadora funcionando

Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador 

SEDESOL (2010), Ordenamiento territorial, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 2, México

102

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DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS Nombre del Indicador: Intermunicipalidad (II. d1)

¿Qué mide?: La voluntad política de los municipios por resolver la problemática en materia de la provisión de servicios públicos a través de la asociación municipal o intermunicipalización. ¿Por qué es importante?: La intermunicipalidad puede definirse como (Salcedo, 2008:11): “Una herramienta para la organización de distintos municipios, colindantes o no, que expresan de manera voluntaria el interés por fortalecer las competencias de sus gobiernos y la articulación de sus estrategias, mediante la formación de redes de cooperación comprometidas en la construcción de procesos, proyectos y optimización de los recursos que permitan atender las demandas y necesidades de la población que compete sus jurisdicciones” En Europa, la intermunicipalidad ha tenido muy buenos resultados potenciando capacidades y recursos en diferentes áreas que van desde la compra de equipo hasta la provisión de servicios públicos como la recolección y disposición de desechos sólidos. La asociación de municipios no sólo contribuye a la sustentabilidad a través del financiamiento de servicios públicos básicos, sino que también contribuye a la gobernabilidad. La voluntad de dos o más municipios por resolver un problema común coloca a estos gobiernos en una posición más allá de prestadores de servicios públicos, sino como promotores del desarrollo local a través de la concertación de diversos actores (Moret, 2008). Los procesos de descentralización iniciados en la región latinoamericana hace tres décadas, significaron el aumento de responsabilidades de los gobiernos locales. En este contexto, los municipios han tenido que enfrentarse a tareas para las cuales no disponen de recursos financieros, técnicos o humanos. El acelerado proceso de urbanización aunado a la necesidad de adoptar esquemas sustentables de desarrollo, ha convertido a la asociación 103

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municipal, o intermunicipalidad, en una excelente opción para cumplir con las demandas y necesidades de sus comunidades. Mientras que la intermunicipalidad es una práctica común en Europa, su aparición en América Latina es muy reciente y poco desarrollada. A pesar de ello, se han documentado varias experiencias en las que los gobiernos locales de la región han logrado resultados exitosos a través de este mecanismo. En el caso de Nicaragua, se destacaron los siguientes logros (ICMA, 2006): 

Mejoramiento

de

la

capacidad

de

gestión

ante

organismos

internacionales y el gobierno central. 

Generación de mayor capacidad técnica de los recursos humanos y de servicios en el nivel local.



Generación de procesos de transparencia y control administrativo en los distintos municipios.



Ejecución

de

proyectos

intermunicipales

en

diversas

áreas:

infraestructura, producción, salud y fortalecimiento municipal. 

Constitución y funcionamiento de unidades técnicas intermunicipales dedicadas

a

elaborar

diagnósticos,

diseñar

y

ejecutar

planes

estratégicos y apoyar la prestación mancomunada de servicios públicos; entre otros funciones. En Perú, la intermunicipalidad ha tenido un impacto más allá de la gestión, fortaleciendo la capacidad de incidencia de los gobiernos locales en el proceso de descentralización del país (Salcedo, 2008): 

La asociación les ha permitido cobrar fuerza de representación política y adquirir alguna cuota de poder (que antes no tenían) dentro de una coyuntura de reforma estatal.



Las municipalidades rurales organizadas han podido tener incidencia en la normatividad estatal del proceso de descentralización, aportando características nuevas a la gestión pública local (como su carácter concertado, participativo y transparente), desde sus propias experiencias y propuestas. 104

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

La asociación les ha permitido llevar a la práctica formas concretar de integración y articulación territorial, paso importante para avanzar en un proceso de regionalización.



La asociación para las municipalidades pobres y rurales, les da un sentido de empoderamiento, necesario para la obtención de un equilibrio de poder (objetivo del proceso de descentralización) con los otros niveles de gobierno. En tal sentido la asociación permite el dialogo y la concertación con los gobiernos regionales, lo que de manera aislada sería imposible. Para que la intermunicipalización logre sus objetivos es indispensable

que los gobiernos locales involucrados tengan la voluntad política de cooperar y trabajar de manera coordinada. Con el fin de estimular la conformación de este tipo de mecanismos, en Bolivia, la Ley de participación Popular promovió las intermunicipalidades como una herramienta para el acceso a los recursos descentralizados. En Argentina, el gobierno federal promovió la creación de regiones,

asociando

municipios

con

características

similares

y

complementarias, fortaleciendo las economías locales a través de apoyos económicos importantes (Moret, 2008). En México existen 2440 municipios,8 entre los cuales se encuentran algunos que poseen más ingresos que muchos gobiernos estatales, pero también hay otros en los que la marginación ha prevalecido por siglos. En este contexto, la asociación intermunicipal responde a una utilidad muy concreta, ya que representa una alternativa para solucionar muchos de los problemas de gestión a los que se enfrentan cotidianamente desde los gobiernos locales rurales hasta los metropolitanos. En el país existe lo que se ha denominado inframunicipalismo, término que se refiere a la existencia de un gran número de municipios con pocos habitantes y cuya capacidad financiera y de gestión son insuficientes para cumplir con sus funciones y atribuciones básicas (Arenillas, 2004). La intermunicipalidad ofrece a estos gobiernos locales la posibilidad de potenciar 8

Véase: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Los_ultimos_municipios_creados (04/08/2010)

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sus recursos y capacidades, fortaleciendo su gestión, y por tanto, su legitimidad frente a la ciudadanía. La asociación intermunicipal aparece como la mejor opción para lograr una solución eficaz y eficiente para que un gran número de municipios puedan satisfacer las demandas básicas de su población en materia de servicios públicos. Más aún, la mayor parte de los municipios pequeños y medianos necesita de alguna forma de asociación con otros gobiernos locales con el fin de dar una solución eficiente, eficaz y a largo plazo a las necesidades más básica de su población en materia de servicios públicos. En el otro extremo se encuentran los municipios que forman zonas metropolitanas. Las zonas metropolitanas son el conjunto de municipios contiguos en donde se localiza una ciudad principal de 50 mil habitantes (ciudad central), cuya área urbana, funciones y actividades trascienden los límites territoriales del municipio que originalmente la contuvo e incorpora a otros municipios vecinos, con los que forma un ámbito urbano integrado física y funcionalmente. De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal (SEDESOL), existen 55 zonas metropolitanas en México, integradas por 310 municipios en donde viven 51.5 millones de habitantes. Ello representa el 53% de la población total del país y el 87% de la población urbana. Uno de cada 2 mexicanos habita en estas 55 zonas metropolitanas y en ellas se genera el 76% del PIB.9 Aunque los municipios metropolitanos cuentan con muchos más recursos, lo cierto es que su problemática es también mucho más compleja. Las cifras proporcionadas permiten tener una idea cercana sobre las demandas que en materia de servicios públicos, infraestructura y seguridad pública enfrentan este tipo de gobiernos locales. El mejor ejemplo de ello es la zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), en la cual se asienta la Ciudad de México, una de las más grandes del mundo. La ZMVM está integrada por las

9

Véase:file:///C:/Documents%20and%20Settings/fxo/Local%20Settings/Temporary%20Internet %20Files/Content.IE5/FUKYK2JL/567,15,Slide 15

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16 delegaciones políticas del Distrito Federal, 58 municipios del Estado de México y un municipio del estado de Hidalgo. Para 2000, en ella vivían 18.4 millones de habitantes (Partida & Anzaldo, 2003:44). Es evidente que cualquier política para la prestación de servicios públicos o desarrollo económico requiere de la coordinación de todas las esferas de gobierno que coexisten en ese espacio. Por diferentes motivos, la inmensa mayoría de los municipios mexicanos carece de la capacidad institucional y financiera para cumplir con las facultades que la ley le señala. El ámbito en el cual se ve reflejado con mayor claridad estas limitaciones es en la prestación de los servicios públicos, los cuales no pueden ser provistos, o bien, se proporcionan de manera poco sustentable. Vgr.: los desechos sólidos se depositan en tiraderos a cielo abierto; o las aguas residuales son vertidas en los ríos. Por ello, la asociación intermunicipal constituye una estrategia que puede beneficiar enormemente a toda clase de municipios, y al país en su conjunto. Desafortunadamente, mientras que en la experiencia europea las diferentes filiaciones políticas entre los municipios no han representado una dificultad para asociarse (Moret, 2008), en el caso mexicano las razones políticas han predominado sobre el interés público, y la figura de la asociación municipal ha sido muy poco utilizada. En este sentido se considera relevante considerar la experiencia que los municipios han tenido en esta materia, ya que ello constituye un importante referente no sólo sobre su capacidad de proveer servicios públicos de manera eficaz y sustentable, sino también de su voluntad por convertirse en agentes eficaces del desarrollo local. ¿Qué variables componen el indicador?: 

¿Se ha asociado para la prestación de servicios públicos?

¿Cómo se mide?: •

Si en dos años = 2 = Buena Capacidad

•

Si en un año = 1 = Capacidad Media 107

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•

Ninguna vez = 0 = Baja Capacidad

Este indicador sería más valioso si se contara con información actualizada acerca de la creación de intermunicipalidades en el país. Esto permitiría conocer la forma en que ha evolucionado y proporcionaría bases para el diseño de acciones que incentivaran su fortalecimiento. De igual manera sería importante contar con información específica acerca del propósito con el que se forman las intermunicipalidades para poder determinar en qué medida impactan en la capacidad de los municipios para procurar un desarrollo sustentable en sus jurisdicciones.

Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador: 

SEDESOL (2010), Intermunicipalidad, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 3, México

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DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS Nombre del Indicador: Indicador Compuesto de Servicios Públicos (III. d1)

¿Qué mide?: Este indicador constituye una herramienta de análisis que permite evaluar la situación relativa (cobertura) en la provisión de servicios públicos de competencia municipal y tener una idea de los déficits en la materia. ¿Por qué es importante?: Los servicios públicos son todas aquellas actividades que realiza el ayuntamiento de manera uniforme y continua, para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad. Son ejemplos de éstos la provisión de agua potable, alcantarillado, mercados, panteones, rastros, calles, parques y transportes. Los servicios públicos juegan un papel muy importante, ya que a través de ellos se refleja la buena marcha de la administración y se responde a las demandas planteadas por la comunidad para mejorar sus condiciones de vida. Por lo tanto, es recomendable que las autoridades municipales promuevan el establecimiento de servicios públicos en el territorio municipal (Fernández, 2002). De acuerdo con Jorge Fernández (Idem), la prestación de los servicios públicos son una muestra definitiva para elevar el nivel de vida de los habitantes, esto significa que en la medida que se incrementen los servicios se mejoraran las condiciones de desarrollo humano y sustentable de las comunidades. Dichos servicios plantean una dimensión social en la atención a las necesidades reales y la pronta respuesta a éstas por parte de las autoridades generan un impacto social positivo. Es decir, que la evaluación del papel del gobierno municipal se realiza por la población en base a la calidad o nivel de eficiencia de los servicios que presta. Por tanto, a través de los servicios públicos se puede evaluar el desempeño de una administración municipal, ya que es posible conocer la cantidad y calidad de los servicios públicos prestados.

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Por otra parte, para el caso de México y países similares la impartición de los servicios públicos se enfrenta al dilema de verse o no como un factor de redistribución social de la riqueza. Es decir, según este criterio los servicios públicos se distribuyen aunque los usuarios no sean capaces de pagar el costo real;

en

esta

perspectiva,

los

servicios

públicos

funcionarían

como

amortiguadores de la pobreza e integradores sociales de los sectores de menores ingresos (Carrera, et. al, 2005). Además, varios servicios públicos que la Constitución política asigna como facultades y obligaciones municipales tienen una profunda repercusión en la calidad del medio ambiente, por ejemplo, los servicios de agua potable, drenaje, saneamiento, tratamiento de aguas negras, residuos sólidos, rastro, transporte y mercados. En opinión de Ignacio Pichardo, éstos no deben mantenerse en segundo plano porque el precio que paga el ciudadano y la naturaleza por la falta de ellos es inconmensurable (2009). Los servicios públicos constituyen las intervenciones más tangibles de los municipios y exigen la mayor cantidad de recursos de inversión. Una de sus funciones es asegurar la distribución equitativa de beneficios, estableciendo una calidad de urbanización mínima para todos los barrios y colonias. Usualmente el paquete de servicios públicos mínimos incluye: a) sistemas de abastecimiento de agua potable; b) sistema de disposición de aguas residuales (desde la provisión de soluciones individuales, hasta la construcción de redes de alcantarillado y su conexión a los sistemas de tratamiento); c) obras de vialidad

d)

electrificación

y alumbrado

público.

Dependiendo

de

las

necesidades se agregan otros servicios, en particular aquéllos destinados a mitigar los riesgos a que están expuestos los asentamientos humanos. Uno de ellos es para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1995), el servicio urbano más crítico: la recolección de desechos sólidos. No obstante, en la mayoría de los casos la problemática de los residuos sólidos y otros servicios públicos ha sido tratada como un elemento intrínseco del desarrollo urbano en donde la mayor parte de la responsabilidad recae en el nivel de gobierno municipal, el cual, a partir sus limitadas capacidades reconocidas históricamente, debe enfrentar el gran reto de ofrecer los 110

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principales servicios públicos. Un aspecto crucial entonces es garantizar la capacidad municipal para implementar acciones de planificación y desarrollo de su territorio. Desde esta perspectiva, parte de la solución se encuentra en una mejor oferta de servicios públicos (Mascareño, 1996). Por ello, esta propuesta de indicador compuesto forma parte de una estrategia de mejora continua, puesto que sirve para el arranque de un proceso cuyo resultado podrá verse a la vuelta de unos años, cuando un grupo de Ayuntamientos sea capaz de fijar una serie de objetivos anuales de mejora de gestión, a partir de este indicador. El municipio es la entidad encargada de presentar, de conformidad con las leyes y reglamentos en la materia, los servicios públicos de alumbrado público, limpia, recolección, tratamiento y disposición final de residuos; mercados; mantenimiento de calles, parques, jardines y espacios públicos. Por ello, este indicador ayudará a prestar mejores servicios públicos a partir del uso de información que mejore la calidad de los mismos. ¿Qué variables componen el indicador?: Se trata de la comparación de las coberturas reportadas por los presidentes municipales encuestados por SEDESOL en cada uno de los siguientes servicios: 1.

Drenaje y alcantarillado

2.

Alumbrado público

3.

Seguridad pública

4.

Agua potable

5.

Limpieza de calles

6.

Recolección de basura

7.

Pavimentación

8.

Mercados

9.

Panteones

10.

Rastros

11.

Parques

12.

Transporte 111

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¿Cómo se mide?: Las siguientes variables han sido propuestas a partir de los servicios que han recibido mayor atención en la elaboración de bases de datos con información del ámbito municipal. La medición de estos servicios contiene solamente datos de cobertura reportados por los presidentes municipales encuestados; ello obedece a que únicamente ha sido posible recoger ese dato. No obstante, constituye un buen ejemplo de medición necesaria para conocer la gestión municipal, hacer un seguimiento de ésta y poder hacer comparaciones entre ayuntamientos. El valor del indicador compuesto corresponde a la media aritmética de los porcentajes de cobertura reportados. Los valores obtenidos aparecen como expresión de la media aritmética de los porcentajes reportados en la cobertura de servicios de manera global. El hecho de tomar esta medida obedece únicamente a un criterio de simplicidad de cálculo, mismo que se visualiza en la siguiente fórmula: (% drenaje y alcantarillado + % alumbrado público + % seguridad pública + % agua potable + % limpieza de calles + % recolección de basura + % pavimentación + % mercados + % panteones + % rastros + % parques + % transporte / 12) = % global de cobertura reportado en los servicios públicos a cargo del municipio. El valor del indicador del indicador compuesto de servicios públicos será de 2 puntos sí el porcentaje global de cobertura reportado en los servicios públicos a cargo del municipio se encuentra entre el rango de 75% y 100%; de 1 si se encuentra entre el rango de 50% y 75%; de 0 si se encuentra entre el rango de 0% y 50%. 

2 = 75% y 100% = Buena cobertura



1 = 50% y 75% = Cobertura regular



0 = 0% y 50% = Deficiente cobertura

112

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El cálculo de este indicador sería mejor si hubiese la posibilidad de contar con la siguiente información sobre las variables que componen el indicador compuesto de servicios públicos: 1. Drenaje y alcantarillado. Número de viviendas con conexión a red de drenaje y alcantarillado / Total de viviendas del municipio, según censo). El índice de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO) sólo cuenta con datos sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario, información que no nos brinda un diagnóstico sobre la cobertura en el municipio, sino en los hogares. 2. Alumbrado público (Comunidades o colonias con alumbrado público / Total de comunidades o colonias). El CONAPO sólo tiene información sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica. 3. Seguridad

pública

(Denuncias

atendidas

/

Total

de

denuncias

interpuestas). Esta información no está disponible en las bases de datos de SEDESOL. 4. Agua potable (Viviendas con conexión a red de agua potable / Total de viviendas del municipio, según censo). El CONAPO sólo tiene información sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua entubada. 5. Limpieza de calles (Calles con servicio de limpia / Total de calles). No hay información agregada disponible sobre este rubro. 6. Recolección de basura (Viviendas con servicio de recolección de residuos / Total de viviendas). No hay información agregada disponible sobre este rubro. 7. Pavimentación (Longitud en kilómetros de caminos pavimentados en el periodo actual / Longitud en kilómetros de caminos programados para pavimentación en el periodo actual). No hay información agregada disponible sobre este rubro. 8. Mercados (Número de mercados/Total de comunidades, colonias y fraccionamientos). No hay información agregada disponible sobre este rubro.

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9. Panteones (Número de panteones/Total de comunidades, colonias y fraccionamientos). No hay información agregada disponible sobre este rubro. 10. Rastros (Número de rastros/Total de comunidades, colonias y fraccionamientos). No hay información agregada disponible sobre este rubro. 11. Parques (Comunidades que cuentan con jardín o áreas verdes (mínimo un área colectiva de 5m2) / Total de comunidades). No hay información agregada disponible sobre este rubro. 12. Transporte (Comunidades o colonias con servicio de transporte público / Total de comunidades o colonias). No hay información agregada disponible sobre este rubro. Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador 

SEDESOL (2010), Participación ciudadana, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 6, México

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DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA REGLAMENTACIÓN INDICADOR: REGLAMENTACIÓN AMBIENTAL (I. e1)

¿Qué mide?: Este indicador intenta mostrar los elementos fundamentales sobre la reglamentación ambiental en el ámbito municipal de gobierno, particularmente del marco normativo de uso y zonificación del suelo, ecología y planeación urbana. ¿Por qué es importante?: La política ambiental es una de las áreas más jóvenes de las políticas públicas mexicanas. Apenas en 1971 se contó con la primera Ley, así como con una Subsecretaría dedicada a gestionar lo ambiental. No obstante lo cual, la definición y gestión gubernamentales de lo ambiental han atravesado por cambios

sustanciales,

sobre

todo

en

el

ámbito

local

de

gobierno.

Particularmente durante el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), las políticas ambientales cobraron un nuevo impulso con la creación de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). Al mismo tiempo, en diciembre de 1996 se produce una importante reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente, en donde se establecen con mayor precisión, las facultades que le corresponden a los diversos órdenes de gobierno, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico (Guevara, 2003). En el capítulo II, correspondiente a la “Distribución de Competencias y Coordinación” de la mencionada Ley, le están reservadas, 16 facultades al municipio y tienen que ver particularmente con todas aquellas áreas y esferas de acción en donde ni la Federación, ni los estados tienen jurisdicción específica. Entre estos figuran aquellas actividades que generan efectos ambientales diversos, ya sea por fuentes fijas o móviles (establecimientos mercantiles o de servicios, transporte, sistemas de drenaje y alcantarillado). En el caso de los residuos sólidos e industriales, sólo se trata de aquellas actividades consideradas como “no peligrosas”, en su proceso de generación, 115

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transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los mismos. Vale la pena resaltar tres importantes atribuciones que le son reconocidas por la Ley al municipio: 1) la creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población; 2) la participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en su circunscripción territorial; y 3) la formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente (Idem). La tercera atribución se orienta a marcar un camino en la planeación municipal apenas abierto. No parece haber muchos casos de gobiernos locales que hayan elaborado y puesto en práctica un programa o reglamento de protección al ambiente o de ecología. El mayor peso de este ejercicio burocrático lo desempeñan las oficinas del gobierno estatal o federal. El breve lapso del periodo gubernamental de un ayuntamiento en México (3 años), limita enormemente las posibilidades de intervención del municipio en la formulación de programas o reglamentos ambientales específicos. Cuando mucho en el Programa Municipal de Desarrollo, presentado por lo común al principio del trienio, aparece un capítulo en este rubro, pero no llega a ser en muchos casos, más que un formulario de problemas y propósitos sueltos. En general, la comprensión del fenómeno ambiental es muy limitado dentro del cuerpo del cabildo y la toma de decisiones parte de las prioridades políticas y coyunturales, muchas veces definidas por el (la) presidente(a) municipal, quien muchas veces posee gran influencia en el cabildo. Los acuerdos de cabildo pueden verse igualmente como acuerdos de partido, en tanto existe el fenómeno de la sobrerrepresentación política de un partido en la conformación del cuerpo edilicio. Este hecho no debe soslayarse, pues puede darse el caso de que un alcalde o alcaldesa (a veces apoyado por grupos sociales diversos) se proponga llevar a cabo acciones ambientales y eso influirá en la realización de programas de este tipo. De ahí que las preocupaciones ambientales municipales siempre van a variar de un caso a otro, ateniéndose a la problemática local y no a demandas generales, las cuales formen parte de un discurso universalista (Ávila, 1997). 116

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Falta también señalar la carencia de reglamentos ambientales y ordenanzas municipales actualizadas, contemporáneas. La importancia de configurar una reglamentación amplia y precisa sobre el territorio municipal, reside en que por un lado, la institución municipal emite sus propias normas de actuación y regula la actuación de los organismos públicos, privados y sociales, así como a los propios individuos, en materia ambiental, en lo que al municipio jurídicamente le corresponde. Por otro lado, hace más tangibles los “derechos ambientales” para el ciudadano, mediante la institucionalización de normas específicas de comportamiento. Por lo anterior, el municipio mexicano juega actualmente un papel activo en la regulación de los impactos ambientales de la actividad humana. Dada su relación cercana con las comunidades locales, conserva un potencial socialmente considerable, el cual puede transformarse en activo protagonismo para regular las cuestiones ambientales y modificar los patrones de crecimiento urbano. ¿Qué variables componen el indicador?: Este indicador se construye con base en 3 variables que surgen de la existencia o carencia de tres documentos fundamentales en materia ambiental: 1.

Plan de desarrollo municipal aprobado por el cabildo

2.

Reglamento de zonificacion y uso de suelos

3.

Reglamento de ecología y medio ambiente.

¿Cómo se mide?: El valor del

indicador compuesto corresponde a la sumatoria de los dos

reglamentos más el plan. Para cada reglamento se pregunta primero si existe dentro del municipio y después se pregunta si está actualizado. Si ambas respuestas son positivas el municipio obtiene dos puntos para cada reglamento, si cuenta con respuestas positivas en los 2 documentos obtendría un puntaje total de 4 puntos. Además si cuenta con un plan de desarrollo municipal aprobado por el cabildo suma otros 2 puntos. Si existen omisiones en cuanto a la existencia de “x” reglamento o de su actualización, su puntaje total disminuye. 117

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Su fórmula de cálculo sería (Reglamentos y plan aprobados y existentes / 6)* 100. Los valores del indicador tomarían la siguiente escala: 

De 80% a 100% = 2 = Buena reglamentación ambiental = Buena Capacidad.



De 70% a 79% = 1 = Reglamentación ambiental media = Capacidad Media.



Menos de 69% = 0 = Mala reglamentación ambiental = Baja capacidad El cálculo de este indicador sería más preciso si se pudiera contar con

información sobre otras reglamentaciones importantes para el desarrollo sustentable en el ámbito de gobierno local, por ejemplo, la Norma Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996, que establece las condiciones que deben reunir los sitios destinados a la disposición final de los residuos sólidos municipales. En el mismo sentido, haría falta información sobre la existencia de la Norma Oficial Mexicana NOM-002-ECOL-1996, que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado urbano o municipal. Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador 

SEDESOL (2010), Participación ciudadana, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 6, México

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DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA REGLAMENTACIÓN Nombre del Indicador: Indicador Compuesto de Reglamentación Municipal (II. e1)

¿Qué mide?: Este indicador normativo refleja la compilación estadística de los reglamentos considerados para normar la actividad del ayuntamiento en todas las esferas municipales, incluyendo materias relacionadas con el desarrollo sustentable. Vale la pena destacar que el resultado no refleja en absoluto el grado de cumplimiento de dichos reglamentos, sino que constituyen una aproximación al grado en que estos procedimientos y reglas internas existen dentro de determinado municipio para el ejercicio de sus actividades. En otras palabras, es una aproximación a la importancia relativa que han otorgado el municipio a obras públicas, seguridad, transporte y otras áreas mediante un desarrollo normativo apropiado. ¿Por qué es importante?: El origen de la facultad reglamentaria se remonta a la adición de la fracción IV al artículo 115 de la Constitución, según decreto del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de febrero de 1976. En ese momento se facultó a estados y municipios para expedir leyes, reglamentos y disposiciones administrativas cuyo objeto fuese el cumplimiento de los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución. Con ello se inició la regulación de los asentamientos humanos y el establecimiento de provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques. Lo destacable en este apartado es que los ayuntamientos fueron dotados por vez primera de facultades constitucionales para emitir normas de observancia general dentro de su jurisdicción, sin importar que tal facultad se refiriera a la regulación de los asentamientos humanos, esto es, que se tratara en realidad de una facultad limitada a ese tema que cerraba la posibilidad de emitir otros reglamentos (Rives, 2000). Siete años después de concebirse la primera inclusión de la facultad reglamentaria a favor de los ayuntamientos, culminó el proceso legislativo que 119

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reformaba el artículo 115 constitucional. Ese decreto contenía entre otras cosas, una fracción que fue adicionada con un segundo párrafo que literalmente consignó: “los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones” (Gutiérrez, 2002). Con esa adición, los municipios incrementaron sus atribuciones materialmente legislativas, extendiendo su facultad de expedir reglamentos a las materias que tuvieren vinculación con el quehacer municipal. Con motivo de la penúltima reforma al artículo 115 constitucional, cuyo decreto fue publicado en el órgano difusor del gobierno de la Federación, el 23 de diciembre de 1999, el texto que reconoce la facultad reglamentaria de los ayuntamientos fue modificado. Hoy en día, el texto señala que: “los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas

de

observancia

general

dentro

de

sus

respectivas

jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal” (Id.). Es así que los municipios tienen un orden jurídico propio derivado de las reformas que se han realizado al artículo 115 constitucional. A partir de ellas, los municipios han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los estados. Asimismo, se otorgó al municipio la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de 1999 trajo consigo la sustitución, en el párrafo 1 de la fracción I del mencionado artículo 115, de la frase "cada municipio será administrado por un ayuntamiento 120

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de elección popular directa", por la de "cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución del municipio, desde la primera y la segunda reformas enunciadas (Corzo, 2007). Los municipios pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución federal y de los expedidos por los gobernadores de los estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida. b) Los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, geográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras (Id.). De esta forma, la reglamentación en el nivel municipal es una extensión de las labores de planeación, pues implica establecer los sistemas de monitoreo y evaluación de los programas públicos implementados. Para algunos, puede decirse que la reglamentación es el aspecto programático de la planeación

municipal

(Carrera,

et

al,

2005).

En

consecuencia,

los

ayuntamientos tienen la facultad de regular todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como otras materias de su competencia. La idea es que cada uno de los municipios mexicanos establezca, adapte y desarrolle su marco normativo general a las 121

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especificidades de su entorno. Por ello, es útil establecer un indicador que permita evaluar el grado de desarrollo regulatorio en los municipios mexicanos. ¿Qué variables componen el indicador?: Este indicador se construye con base en 26 variables que miden un amplio rango de temas relacionados con los reglamentos existentes en los municipios mexicanos. Estas variables se agrupan para obtener una sumatoria que permita, a su vez conseguir un cociente o razón que proporcione información sobre el grado de desarrollo normativo. Los indicadores de reglamentación considerados para construir este indicador compuesto son los siguientes: 1.

Reglamento de bando de policía y buen gobierno

2.

Reglamento de gobierno interior

3.

Reglamento interno de administración

4.

Reglamento de seguridad pública

5.

Reglamento de obras públicas

6.

Reglamento de fraccionamiento y municipalización

7.

Reglamento de protección ciudadana

8.

Reglamento de protección civil

9.

Reglamento de espectáculos y diversiones

10.

Reglamento de expendios de bebidas alcohólicas

11.

Reglamento de bomberos

12.

Reglamento de transporte

13.

Plan de desarrollo urbano

¿Cómo se mide?: El valor del

indicador compuesto corresponde a la sumatoria de los

reglamentos existentes entre el número ideal o normativo de reglamentos que deberían tener un municipio. Su fórmula de cálculo sería (Reglamentos aprobados y existentes/26). Los valores del indicador tomarían la siguiente escala: •

De 20 a 26 reglamentos aprobados y existentes = 2 = Buena reglamentación. 122

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•

De 10 a 19 reglamentos aprobados y existentes = 1 = Reglamentación regular.

•

De 0 a 9 reglamentos aprobados y existentes = 0 = Deficiente reglamentación.

Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador 

SEDESOL (2010), Ordenamiento territorial, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 2, México

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DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA REGLAMENTACIÓN Nombre del Indicador: Mecanismos para la Participación Ciudadana (III. e1)

¿Qué mide?: Este indicador pretende determinar si existen mecanismos formales para la participación de la población ya que su participación en la gestión municipal es esencial para promover programas acordes a las necesidades de la comunidad. ¿Por qué es importante?: En las últimas décadas, muchos países en transición a regímenes democráticos han implementado reformas de descentralización política. Algunos de ellos han incluido en dichos procesos la descentralización del manejo de recursos naturales. Las reformas de descentralización que implican transferencias del manejo de recursos naturales, son muy importantes para los gobiernos locales, sobre todo porque -completas o incompletas-, -bien o mal diseñadas- están transformando la infraestructura local institucional de la que depende el manejo de recursos naturales locales. La tendencia más reciente de descentralización ambiental está introduciendo nuevos elementos al debate público, tales como: cogestión, participación ciudadana y derechos ambientales –elementos que implican que los gobiernos locales y la ciudadanía han pasado a ser actores muy importantes en la conformación de la agenda ambiental(Agrawal, 2005). Además, la participación encierra ciertos alcances y significados. No hay autores o ciudadanos que nieguen su importancia y la necesidad de ella para el mejor funcionamiento de las instancias de gobierno local. Existen múltiples estudios de caso que aportan testimonios de experiencias en las que se dan nuevas relaciones entre gobierno y ciudadanía en los municipios a partir de experiencias de participación comunitaria. De hecho, la participación ciudadana ha jugado un papel fundamental para la creación y consolidación de la política social, lo que a su vez ha propiciado el surgimiento de esquemas participativos en otras esferas de la acción pública como la ambiental (Carrera, et. al, 2005). 124

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El carácter público de muchos recursos naturales, las complejas y dinámicas relaciones de aprovechamiento y transformación que diversos sectores y regiones mantienen con ellos, demandan mecanismos públicos de gestión como la Agenda 21 y el Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET). Según la experiencia de otros países, para que estos instrumentos cumplan eficazmente su papel se deben manejar de manera coordinada y estar suficientemente especificados; deben permitir la participación de sectores interesados, preocupados y afectados, y dar juego no sólo a las autoridades federales sino también a las locales (Westman, 2005). Sin duda, la evaluación de la participación ciudadana en materia de planeación urbana, social y ambiental es de gran utilidad para conocer el comportamiento de la población con respecto a las autoridades y estructuras municipales, lo cual repercute favorablemente en la legitimidad de éstas últimas, y contribuye a abatir los costos de las obras y servicios cuando la población participa en su diseño e implementación. Cuando hay buenos niveles de participación las estructuras y el funcionamiento de los municipios se renuevan con mayor facilidad. Por ello, en los últimos años es común encontrar en los planes de desarrollo municipal la intención firme de las autoridades para que su población participe de manera activa en los asuntos de gobierno. Para ello se ha tratado de aprovechar los mecanismos tradicionales de participación comunitaria, tales como el Tequio o la Faena, así como fortalecer los mecanismos más institucionalizados como los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN), e incluso se han promovido la participación ciudadana a través de nuevas formas, como las Organizaciones No Gubernamentales (Carrera, et al., 2005). La participación ha sido poco sustantiva y frecuentemente se convierte sólo en mecanismo de legitimación, tanto a nivel nacional como sectorial o regional, y no ha favorecido la construcción de compromisos y proyectos suficientemente tangibles. Muchas veces se reduce a esquemas corporativos, donde son muchos los actores excluidos, donde sólo se delibera y se apoyan 125

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decisiones unilaterales, y donde se esteriliza la crítica, el debate público y la corresponsabilidad. Al final, esto debilita la conciencia colectiva y las demandas por una gestión ambiental de calidad. Por lo anterior, la construcción de capacidades adecuadas para una política ambiental eficaz orientada a impulsar un desarrollo sustentable exige introducir cambios significativos en los esquemas de toma de decisiones, de planeación y programación, y en los mecanismos de participación social. Es

fundamental

fortalecer

y

crear

oportunidades

efectivas

de

participación social, que ofrezcan ámbitos reales para la expresión de intereses ambientales legítimos; tanto en la planeación ecológica en su sentido más amplio, como en el diseño de normas y regulaciones y en la evaluación de impacto ambiental de proyectos significativos. La planeación en materia ambiental debe trascender los esquemas convencionales de tipo vertical y apoyarse más en consultas formales y ciudadanas. Una gestión ambiental eficaz exige objetivos tangibles y verificables por parte de todos los sectores de la sociedad, así como de la movilización de recursos y voluntades y de un ánimo generalizado de cooperación. ¿Qué variables componen el indicador?: Este indicador se construye con base en 3 variables que surgen de la existencia o carencia de mecanismos de participación ciudadana: 1.

Participa COPLADEMUN en definición FISM

2.

Plan de desarrollo contempla participación ciudadana

3.

Participan organizaciones vecinales

¿Cómo se mide?: Se evalúan las respuestas a estas preguntas en las bases de datos. Por cada respuesta positiva obtiene un punto, si cuenta con respuestas positivas en los 3 aspectos obtendría un puntaje total de 3 puntos. Los valores del indicador tomarían la siguiente escala: •

3 Si = 2= Buena participación = Buena Capacidad

•

2 Si = 1 = Participación Media = Capacidad Media 126

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•

1 Si= 0 = Baja participación = Baja Capacidad

Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este indicador 

SEDESOL (2010), Participación ciudadana, Formación de Servidores Públicos Municipales, Módulo 6, México

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5.2 Metodología para calcular los resultados del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal Los 15 indicadores que conforman el Índice se miden con base en tres rangos, que a su vez tienen asignado el valor numérico siguiente: 2 = Buena Capacidad 1 = Capacidad Media 0 = Baja Capacidad El Cuadro 2 presenta los 15 indicadores y los valores máximo y mínimo que un municipio puede obtener una vez que se le han calculado. Así pues, el puntaje máximo que puede tener un gobierno local es de 30, y el mínimo es de cero. Ambos son casos extremos y es casi imposible que haya algún municipio que tenga uno u otro perfil. Es previsible que los resultados que se obtengan confirmen la gran heterogeneidad de los municipios en México, por ejemplo, algunos tendrán un buen indicador de ingreso propio, pero al mismo tiempo poseerán un mal indicador en materia de calidad del gasto. Es decir, explotan con eficiencia sus ingresos propios pero esos recursos no los ejercen en los rubros que generan desarrollo. Cuadro 2 INDICADORES Perfil del Presidente Municipal Perfil de Funcionarios Unidades para la Planeación Urbana y Ambiental Estructura Orgánica de la Administración Pública Municipal Gestión para la Participación Ciudadana Gestión del Ingreso Aprovechamiento del Ingreso Propio Calidad del Gasto Descentralización de la Inversión en el Municipio Servicios Públicos Ambientales Intermunicipalidad Reglamentación Ambiental Servicios Públicos Reglamentación Municipal Mecanismos para la Participación Ciudadana TOTAL

VALOR MÁXIMO 2 2 2 2

VALOR MÍNIMO 0 0

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 30

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0

Fuente: Elaboración propia.

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Una vez que se ha calculado cada uno de los 15 indicadores para un municipio con base en las bases de datos con las que se cuente, se procederá a hacer la sumatoria de los valores obtenidos. Dicha cifra se dividirá entre 15, el número de indicadores calculados. La calificación de cada municipio en el Índice se determinará con base en la siguiente escala: 

> 1.5 = Buena Capacidad



1 – 1.4 = Capacidad Media



< 0.9 = Baja Capacidad

Aunque es necesario obtener los resultados de la aplicación de los indicadores para determinar con precisión el perfil de los municipios que se ubican en cada categoría, es posible aventurar la descripción general de cada una de las calificaciones que se obtienen del Índice. Municipios con Buena Capacidad Institucional para la Sustentabilidad Son municipios cuyas autoridades y funcionarios tienen una educación formal más allá de la educación básica, generalmente con nivel universitario y en algunos casos, con estudios de posgrado. Tienen un buen conocimiento de la localidad y se han desempeñado anteriormente en el sector público. La estructura de la administración pública de estos ayuntamientos tiene, al menos formalmente, las unidades básicas para llevar a cabo las responsabilidades esenciales del gobierno municipal y cuenta con áreas para la planeación urbana y ambiental, así como con áreas responsables de la gestión de la participación ciudadana. Su perfil financiero presenta un buen aprovechamiento de sus ingresos propios combinado con una buena calidad del gasto y la distribución descentralizada de los recursos de inversión. Cuenta con todos los servicios públicos básicos en una buena parte de su territorio, algunos de los cuales son provistos de manera sustentable y ha tenido experiencia por lo menos en una intermunicipalidad. El gobierno municipal no sólo tiene los reglamentos básicos sino también cuenta con ordenamientos en materia ambiental y de promoción a la participación ciudadana. 129

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Municipios con Capacidad Institucional Media para la Sustentabilidad Son municipios cuyas autoridades y funcionarios tienen al menos la educación básica, un buen conocimiento de la localidad y en algunos casos se han desempeñado anteriormente en el sector público. La estructura de la administración pública de estos ayuntamientos tiene las unidades básicas pero no cuenta con áreas específicas para la planeación urbana y ambiental, ni con áreas encargadas de la gestión de la participación ciudadana. Su perfil financiero puede presentar un buen aprovechamiento de sus ingresos propios pero no una buena calidad del gasto ni una distribución descentralizada de los recursos de inversión. En el territorio municipal no se cuenta con todos los servicios públicos básicos y los que se prestan no son provistos de manera sustentable, no han tenido experiencia en una intermunicipalidad. El gobierno municipal sólo tiene los reglamentos básicos y no cuenta con ordenamientos en materia ambiental ni de promoción de la participación ciudadana. Municipios con Baja Capacidad Institucional para la Sustentabilidad Son municipios cuyas autoridades y funcionarios no tienen la educación básica, aunque pueden poseer un buen conocimiento de la localidad, generalmente no se han desempeñado anteriormente en el sector público. La estructura de la administración pública de estos ayuntamientos no cuenta con las unidades básicas para su gestión. Estos municipios dependen de las transferencias para financiar la mayor parte de sus egresos, no tienen una buena calidad del gasto ni una distribución descentralizada de los recursos de inversión. En el territorio municipal los servicios públicos que se prestan son muy pocos y su cobertura es muy limitada; nunca han tenido experiencia en una intermunicipalidad. El gobierno municipal no cuenta con los reglamentos básicos.

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