Incidencia de la sociedad civil organizada en las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión en México. Una aproximación desde las teorías del Intercambio Político y la movilización de recursos

Carlos Ricardo Aguilar Astorga (coordinador)

Intercambio político

Una forma de indagar las relaciones de poder entre sociedad y gobierno

Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma/División de Ciencias Sociales y Humanidades Juan Pablos Editor México, 2015

UNIDAD LERMA Rector General Salvador Vega y León

Rector Emilio Sordo Zabay

Secretario General Norberto Manjarrez Álvarez

Secretario Académico de la Unidad Darío Eduardo Guaycochea Guglielmi

Coordinador General de Difusión Walterio Francisco Beller Taboada Director de Publicaciones y Promoción Editorial Bernardo Ruiz López Subdirectora de Publicaciones Paola Castillo Subdirector de Distribución y Promoción Editorial Marco Antonio Moctezuma Zamarrón Zamarrón

Director de la División de Ciencias Sociales y Humanidades Pablo Castro Domingo

Intercambio político : una forma de indagar las relaciones de poder entre sociedad y gobierno / Carlos Ricardo Aguilar Astorga, coordinador. - - México : Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Lerma : Juan Pablos Editor, 2015

1a edición



322 p. : ilustraciones ; 14 x 21 cm



ISBN: 978-607-28-0547-7 UAM ISBN: 978-607-711-316-4 Juan Pablos Editor

T. 1. Elite (Ciencias sociales) - México T.3 Clases sociales - Siglo XXI

T. 2. Poder (Ciencias sociales)



HT621 I58

Primera edición: 2015

INTERCAMBIO POLÍTICO. UNA FORMA DE INDAGAR LAS RELACIONES DE PODER ENTRE SOCIEDAD Y GOBIERNO

Carlos Ricardo Aguilar Astorga (coordinador) Imagen de portada: Victoria de Samotracia

Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael D.R. © 2015, Carlos Ricardo Aguilar Astorga (coordinador) D.R. © 2015, Universidad Autónoma Metropolitana Prolongación Canal de Miramontes 3855 Ex Hacienda San Juan de Dios, Delegación Tlalpan, 14387, México, D.F.

Unidad Lerma/División de Ciencias Sociales y Humanidades Avenida de las Garzas núm. 10 Col. El Panteón, 52005, Lerma, Estado de México Consejo Editorial de la División de Ciencias Sociales y Humanidades

D.R. © 2015, Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19, Col. del Carmen Del. Coyoacán, 04100, México, D.F., ISBN: 978-607-28-0547-7 UAM ISBN: 978-607-711-316-4 Juan Pablos Editor Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada o transmitida, por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma y por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo y por escrito de los editores. La presente publicación pasó por un proceso de dos dictámanes (doble ciego) de pares académicos avalados por el Consejo Editorial de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-Lerma, que garantizan su calidad y pertinencia académica y científica.

Impreso en México/Printed in Mexico Juan Pablos Editor es miembro de la Alianza de Editoriales Mexicanas Independientes (AEMI). Distribución: TintaRoja

ÍNDICE

Agradecimientos 11 Introducción. ¿Qué es el intercambio político? Carlos Ricardo Aguilar Astorga 13 Transformación social, intercambio político y políticas con enfoque de derechos Manuel Canto Chac 45 Los comités comunitarios de la Cruzada Nacional Contra el Hambre. Un enfoque desde el intercambio político Manuel Lara Caballero y Roberto Carlos Contreras Entzana 73 Algunas consideraciones del intercambio político entre el Sindicato Mexicano de Electricistas y el gobierno federal derivadas del decreto de extinción de Luz y Fuerza del Centro (2009-2012) Daniel Rojas Navarrete 97 El intercambio político más allá de la sociedad civil. Dos casos de estudio: el movimiento Yo Soy 132 y el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad Raúl Figueroa Romero y Pablo Ranchero Ventura 133 [7]

8

ÍNDICE

La transparencia y el intercambio político. El caso de la iniciativa de Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2015) María Gabriela Martínez Tiburcio y Omar Valencia Domínguez

159

Intercambio político y movilidad como derecho: el caso de Toluca de Lerdo y Lerma de Villada Guillermo Santana Barrios

185

Incidencia de la sociedad civil organizada en las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión en México. Una aproximación desde las teorías del intercambio político y la movilización de recursos Oniel Francisco Díaz Jiménez y Karina Sánchez García

213

Las políticas públicas ambientales como espacio de intercambio político: el caso del Programa de Acción Climática de la Ciudad de México (PACCM) Raúl Hernández Mar y Carla Elizabeth Allende Peña 251 Intercambio político en el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF) Carlos Ricardo Aguilar Astorga

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Sobre los autores

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C A

N

BL A

INCIDENCIA DE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA EN LAS POLÍTICAS DE TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN EN MÉXICO. UNA APROXIMACIÓN DESDE LAS TEORÍAS DEL INTERCAMBIO POLÍTICO Y   LA MOVILIZACIÓN DE RECURSOS

Oniel Francisco Díaz Jiménez* Karina Sánchez García**

INTRODUCCIÓN Desde sus orígenes, los sectores mexicanos de telecomunicaciones y radiodifusión se han caracterizado por los altos niveles de concen­tra­ ­ción de sus mercados. La implementación tardía de la regulación en ambos sectores, décadas de sistemática protección gubernamental contra la competencia comercial, la falta de límites legales a la con­cen­­tración y la continua expansión monopólica deficientemente reglamentada —como resultado de las relaciones de intercambio y complicidad existente entre los empresarios de los medios de co­ municación y los actores políticos relevantes en turno— han hecho extremadamente difícil para los hacedores de políticas públicas, reformar el marco regulatorio. La regla ha sido el incumplimiento de la ley, o bien la superioridad de las reglas informales y discreciona­ les, en lugar de la promoción de un mercado de telecomunicaciones competitivo y de un sistema mixto de radiodifusión sostenible. Las políticas públicas de comunicación del Partido Revoluciona­ rio Institucional (PRI) y del Partido Acción Nacional (PAN) han sido limitadas significativamente por las decisiones fundacionales tomadas *Profesor­investigador del Departamento de Estudios Políticos y de Gobierno de la División de Derecho, Política y Gobierno de la Universidad de Guanajuato. ** Profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México.

[213]

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por los gobiernos posrevolucionarios, haciendo muy difícil tomar dis­ tancia de la senda original de desarrollo orientado hacia la propie­ dad concentrada y las ganancias privadas. Después de varios intentos fallidos de reforma (véase Ávila et al., 2002; Orozco, 2002; Gutiérrez, 2005; Mancinas, 2008), las leyes y reglamentos del sector permane­ cieron esencialmente sin cambios hasta la aprobación de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión que tuvo lugar entre 2013 y 2014 (en adelante Reforma en Teleco­ municaciones). El objetivo de este documento es describir y analizar el proceso de intercambio político que subyace a la Reforma en Telecomunica­ ciones, así como los recursos para el intercambio político de los que disponen los actores participantes en las distintas fases del proceso de política pública, incluyendo el sector gubernamental, los empre­ sa­rios y las organizaciones de la sociedad civil. El análisis se centra, sin embargo, en este último actor, así como en el equilibrio de poder en las negociaciones frente a los recursos del gobierno y de los actores empresariales dominantes en el sector. El documento se divide en tres apartados: en el primero se pre­ sentan diversos elementos de carácter contextual que buscan hacer un bosquejo del estado que guardan los sectores de telecomunicacio­ nes y radiodifusión en México, así como de los elementos centrales de la Reforma en Telecomunicaciones. En el segundo se realiza una revisión de las teorías del intercambio político y la movilización de re­ cursos, con el fin de construir un marco de análisis basado en am­bas perspectivas teóricas y aplicarlo, en el tercer apartado, al caso de la Re­forma en Telecomunicaciones. TELECOMUNICACIONES Y  RADIODIFUSIÓN EN MÉXICO: ELEMENTOS PARA ENTENDER LA CONCENTRACIÓN MEDIÁTICA En México, durante la mayor parte del siglo XX, los medios de comu­ nicación comerciales fueron instrumentos para legitimar el régimen autoritario del partido dominante encabezado por el PRI, al tiempo que han asegurado ganancias económicas sustanciales para los em­ presarios del sector debido a su considerable grado de expansión y penetración (Waisbord, 2000; Lawson, 2002).

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Como en el caso de otras instituciones supuestamente democrá­ ticas, tales como las elecciones periódicas y los partidos políticos de oposición, el régimen priísta permitió un cierto grado de pluralismo ideológico en los medios de comunicación, así como críticas ocasio­ nales a las acciones gubernamentales, sin realmente comprometer su control oficialista. A diferencia de los métodos represivos de control mediático utilizados por otros regímenes autoritarios en América Latina, el régimen priísta utilizó mecanismos más sutiles —pero su­ mamente eficaces— para limitar la libertad de prensa, basados en la economía política de la producción de noticias y la colusión de inte­ reses entre los empresarios de los medios y el PRI-Estado1 (Lawson, 2002; Hughes, 2006). El control de recursos de los que dependía la rentabilidad de las empresas mediáticas, constituyó un poderoso incentivo para que los empresarios de los medios evitaran la con­ frontación con el régimen y se mantuvieran, como muchos otros sectores y grupos de la sociedad mexicana, incorporados al sistema corporativo y de patronazgo del PRI, recibiendo subvenciones, recom­ pensas económicas y concesiones a cambio de cobertura favorable al régimen2 (Hallin, 2000; Lawson, 2002). Como señala Guerrero: […] el Estado posrevolucionario creó las condiciones para estable­ cer con los medios de comunicación una relación de intercambio que podría caracterizarse por sus rasgos de tipo corporativo. En esta relación, el Estado otorgó diversos beneficios técnicos y económicos que favorecieron el desarrollo de negocios rentables a cambio del apoyo irrestricto al régimen político. Por parte de los medios, la in­ formación de los periódicos y de los noticiarios jugó un papel impor­ tante para promover una imagen positiva del régimen (Guerrero, 2010:233-234). Esto no quiere decir que el gobierno no empleara también formas más directas de manipulación y control, tales como amenazas físicas, acoso o violencia contra periodistas o instalaciones de medios, censura, etcétera. 2 La Ley Federal de Radio y Televisión (LFRyT) y su reglamento le dieron al Eje­cutivo federal amplias facultades discrecionales para otorgar, renovar o retirar concesiones. Así, aunque los ingresos de los medios electrónicos privados depen­ dieron principalmente de las fuerzas del mercado (pagado para publicidad de em­presas privadas), eran extremadamente vulnerables a las presiones del gobierno y, por lo tanto, incluso más leales al partido gobernante que sus homólogos impresos. 1

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Hasta mediados de los noventa, el contenido de noticias en los medios impresos y electrónicos permaneció fuertemente contro­lado por el régimen, con diversos temas incómodos fuera del ámbito de la cobertura y el debate mediáticos, debido a la censura por parte de los funcionarios gubernamentales o bien, la mayoría de las veces, de­ bido a la autocensura por parte de los mismos periodistas y comu­ nicadores3 (Trejo Delarbre, 2001; Lawson, 2002; Hughes, 2006). El control gubernamental era aún más acentuado en el caso de la televisión, pues Televisa proveyó al régimen de cobertura amplia, favorable y acrítica de sus acciones y políticas gubernamentales (Hug­ hes y Lawson, 2004) a cambio de una posición cuasi monopólica en el sector de la radiodifusión durante prácticamente todo el periodo del régimen autoritario, operando sin competencia significativa du­ rante casi dos décadas.4 La situación cambió cuando en 1993 la ad­mi­ nistración del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) privatizó la red nacional de televisión estatal Imevisión, como parte de un amplio programa de reforma económica neoliberal. La apa­ri­ ­ción de una segunda cadena de televisión privada con alcance nacio­nal, TV Azteca, trajo consigo un considerable aumento de la com­pe­ ten­cia comercial en la televisión privada que desempeñó un papel im­portante en la gradual apertura de los medios de comunicación y fomentó la transición hacia un sistema de medios más orientado por la lógica del mercado (Lawson, 2002). El nuevo modelo de medios se vio reflejado en la cobertura no­ ticiosa de las elecciones, que evidenció el creciente pluralismo de los electores mexicanos y contribuyó a incrementar la competencia po­ lítico-electoral y a acelerar la transición de un régimen autoritario 3 Entre los bienes de patronazgo que los empresarios de los medios recibían se encuentran: la asignación de publicidad gubernamental, tratamiento fiscal pre­ ferencial, créditos por debajo de las tasas del mercado, subsidios e insumos en la producción de noticias (incluyendo el acceso a la infraestructura de comunicacio­ nes), protección contra la entrada de nuevos competidores al mercado, etc. (Law­ son, 2002; Hughes, 2006). 4 Esto le permitió a la empresa consolidar su posición dominante no sólo en el mercado de la televisión privada, sino también en otras industrias de la comunica­ ción y el entretenimiento tales como la editorial, el cine, la producción y la distri­ bución de música, televisión por cable y satelital, doblaje, internet, telefonía celular, deportes, etc. (Mancinas Chávez, 2008).

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de partido dominante a una democracia electoral multipartidista (Law­ son, 2002; Hughes, 2006, 2008). Diversos factores relacionados con el proceso de democratización han redefinido las relaciones de inter­ cambio político entre los actores políticos y los dueños de los medios de comunicación en beneficio de estos últimos, entre los que se en­ cuentran: • Un espacio público nacional caracterizado por una gran libertad de los medios para publicar y presentar cualquier tipo de información. • Una definición muy clara entre los grupos selectos de empresarios de los medios de sus intereses corporativos. • Una arena política que, a falta de una presidencia capaz de ordenar las variables más importantes de la vida pública, como antes, empe­ zaba a redefinirse a partir de una clase política que, al des­cubrir su autonomía frente a la presidencia, comenzó a reclamar autono­ mía, derechos e intereses propios en los partidos, en los estados y en las organizaciones. • Un ámbito electoral cada vez más competitivo que canalizaba enormes recursos hacia la mediatización de las campañas (Gue­ rrero, 2010:273-274).

Con el paso del tiempo, las televisoras privadas (Televisa y TV Azteca) se han constituido en un poderoso cártel que domina el sec­ tor de la televisión en México, el cual continúa siendo (junto al de Brasil —veánse Fox, 1990; Capparelli y Dos Santos, 2002) el más concentrado en América Latina, debido a que entre ambas empre­ sas controlan 97% de las 461 concesiones comerciales del país (Man­ cinas Chávez, 2008). Según el Índice Herfindahl Hirschman (IHH),5 5 El IHH se calcula mediante la suma de los cuadrados de las cuotas de mercado de todos los participantes en una industria determinada; su puntuación va de cero a 10 000. Incrementos en el IHH normalmente indican un aumento en la concentra­ ción del mercado y una disminución de la competencia, y viceversa. Por ejemplo, si hubiera sólo una empresa en un mercado determinado, con una cuota de mer­ca­do de cien por ciento, la puntuación del IHH sería 10 000, lo que indica un mo­ nopolio; si por el contrario, un gran número de empresas pequeñas que compiten entre sí compartieran la misma participación de mercado, la puntuación de IHH se acercaría a cero, lo que indicaría un mercado competitivo con ningún jugador dominante. Según el Departamento de Justicia estadounidense y las directrices de la Comisión Federal de Comercio para evaluar posibles fusiones entre empresas,

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una medida comúnmente aceptada para medir la concentración de mercados, el sector de la televisión mexicana no sólo está altamente concentrado en términos del número de familias que poseen em­ presas de televisión, sino también en cuanto al número de personas (tamaño de la audiencia) que están expuestas y son afectadas por los mensajes de ambas empresas (Trejo Delarbre, 2010b) (véase la tabla 1).6 TABLA 1

CONCENTRACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE AUDIENCIA (AUDIENCE SHARE) EN MÉXICO Share de audiencia promedio (%)

Share de audiencia

Televisa*

68.5

4 692.25

TV Azteca**

28.3

800.89

3.2

10.24

Otras cadenas de televisión (privadas y públicas) Total

100

*IHH=

5 503.38

* Incluye los canales 2, 5, 9, 4 de la ciudad de México y las redes locales afiliadas. ** Incluye los canales 7 y 13 y las redes locales afiliadas. FUENTE: Trejo Delarbre (2010b) con datos de IBOPE AGB México.

Si bien la concentración puede facilitar el desarrollo tecnológico, también favorece la reducción de fuentes informativas, la unificación de líneas editoriales, la desaparición de empresas y/o el ahorro de costos laborales, por lo que entre sus consecuencias negativas se en­cuentran: a) la implementación de barreras de entrada a nuevos una puntuación por debajo de 1 000 indica un mercado no concentrado, una entre 1 000 y 1 800 indica un mercado moderadamente concentrado, y una por encima de 1 800 indica un mercado altamente concentrado. Guías disponibles en . 6 Antes de la aparición de TV Azteca, el share de audiencia de Televisa era de 80% (Beltrán, 2007).

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compe­tidores; b) la falta de diversidad (o limitado acceso a opiniones que reflejen la diversidad social en los medios) y de pluralidad en el sector (o la presencia de monopolios u oligopolios); c) la homoge­ neización de géneros y formatos de entretenimiento; d) la oclu­sión de fuentes, temas y formatos en los medios, y e) la precarización del empleo.7 Ante este contexto, para entender el cambio en el entramado insti­tu­ cional que regula los sectores de las telecomunicaciones y la radio­di­ fusión en México materializado en la Reforma en Telecomunicaciones, es importante considerar al menos cuatro factores, tres de carácter contextual: 1) el regreso del PRI a la presidencia de la República y la firma del Pacto por México;8 2) la alta concentración de mercados y el desarrollo tecnológico como elementos característicos del sec­ tor; 3) la necesidad de un nuevo diseño institucional que sustituye­ ra al marco regulatorio heredero de la relación de colusión entre la clase política y los empresarios dominantes del ramo, y un cuarto aspecto relativo al papel de los procesos de intercambio político entre diversos actores políticos y sociales relevantes. A continuación se presenta una breve reseña del proceso de dis­ cusión y aprobación de la Reforma en Telecomunicaciones. Ésta se refiere tanto al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 11 de junio de 2013, por el que se reforman y adicionan di­ versas disposiciones de los artículos 6o, 7o, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (en adelante Reforma Constitucional), como al decreto por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTYR) y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones 7 Sobre diversos indicadores de concentración de mercados en las industrias info-comunicacionales en México (radio, televisión, telefonía fija, móvil, internet) véase Huerta y Gómez (2013). Sobre la discusión en torno a las consecuencias de la concentración, véanse Becerra y Mastrini (2010) y Trejo (2010a). 8 El 2 de diciembre de 2012 el presidente y los líderes de los tres partidos polí­ ticos con mayor número de escaños en el Congreso —Partido Acción Nacional (PAN), PRI y Partido de la Revolución Democrática (PRD)— firmaron el acuerdo político denominado Pacto por México, con el objetivo de “impulsar las reformas pendientes para transformar el país”, incluyendo la Reforma en Telecomunica­ ciones, la educativa, la energética y la fiscal.

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en materia de telecomunicaciones y radiodifusión publicadas en el DOF el 14 de julio de 2014 (en adelante leyes reglamentarias). LA REFORMA CONSTITUCIONAL (2013) La iniciativa de reforma constitucional9 emanada del Pacto por Mé­ xico fue presentada el 11 de marzo de 2013 y posteriormente envia­ da a la Cámara de Diputados (Cámara de origen) para su dictamen a cargo de la Comisión de Puntos Constitucionales; éste fue apro­ bado —con 414 votos a favor, 50 en contra y ocho abstenciones— sin modificaciones en apenas 72 horas, la madrugada del 22 de marzo. En el Senado (Cámara revisora), el dictamen estuvo a cargo de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Comuni­ ca­cio­nes y Transportes; de Radio, Televisión y Cinematografía, y de Estu­dios Legislativos, con opinión de las de Gobernación y de Jus­­­ti­cia. La discu­sión de la minuta estuvo acompañada de diversas reu­nio­nes de tra­bajo (los días 10 y 11 de abril) con académicos, in­ tegrantes de la sociedad civil, periodistas, empresas del sector e integrantes de la entonces Co­misión Federal de Telecomunica­ciones (Cofetel) y de la Comisión Federal de Competencia (Cofeco). El Senado realizó 18 mo­difi­caciones a la minuta de los diputados,10 fue aprobada la madrugada del 19 de abril y devuelta a la Cámara de origen para el trámite legislativo correspondiente. Después de rea­ lizarse algunas modificaciones en la Cámara de Diputados (25 de abril), la minuta regresó al Senado; tras su revisión, el dictamen fue aprobado con 108 votos a favor y tres en contra el 30 de abril y en­ viado a los congresos estatales para su ratificación. Finalmente, el 9 Formalmente, tuvo como objetivos: 1) fortalecer los derechos vinculados con la libertad de expresión e información, así como el establecimiento del derecho al acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, y a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha; 2) adoptar medidas de fomento a la competencia en televisión abierta y restringida, radio, telefonía fija y móvil, servicios de datos y telecomunicaciones en general, para asegurar la com­ petencia efectiva en todos los segmentos, y 3) generar condiciones para incrementar sustantivamente la infraestructura y la obligación de hacer más eficiente su uso, lo cual tiene un impacto directo en la caída de los precios y en el aumento de la ca­ lidad de los servicios (Presidencia de la República, 2013). 10 Para una revisión completa de las modificaciones, véase Sánchez, 2014.

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22 de mayo la Comisión Per­manente recibió los oficios de 24 le­ gislaturas estatales que aprobaron la iniciativa, por lo que emitió la declaración de validez y la envió al DOF para su publicación. El contenido de la reforma constitucional está orientado a cuatro grandes temas: a) el derecho a la información y los derechos de las audiencias plasmados en las reformas de los artículos sexto y sép­ timo de la Constitución; b) la promoción de un marco institucional que favorezca la competencia económica plasmado en los artículos 27 y 28 de la Constitución y en los transitorios 2o, 3 o y 8 o; c) el ac­ceso y calidad de los servicios de telecomunicaciones y radiodi­ fusión que modifica la forma en que se ha planteado la transición a la Te­levisión Digital Terrestre (TDT), favorece la creación de una Red Pública de Telecomunicaciones, la de un Organismo Promotor de Medios Audiovisuales y la promoción de producción nacional independiente, y d) modificaciones de carácter administrativo que ordenan la creación e integración de un Instituto Federal de Teleco­ municaciones (IFT), el fortalecimiento de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y la creación de tribunales es­ pecializados en materia de telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica (artículos 27, 28, 87, 94, 105 de la Consti­ tución y diversos transitorios). LAS LEYES REGLAMENTARIAS (2014) Después de meses de retraso,11 el proceso de discusión y aprobación de las leyes que reglamentarían las telecomunicaciones y la radiodi­ fusión en México se inició el 24 de marzo de 2014 cuando el Eje­ cutivo federal, y ya no el Pacto por México, remitió al Senado su iniciativa.12 Durante la sesión del 25 de marzo de 2014, su mesa directiva envió la iniciativa a las Comisiones Unidas de Comunica­ ciones y Transportes; de Estudios Legislativos, y de Radio, Televisión El artículo cuarto transitorio del Decreto de Reforma Constitucional señala­ ba que dentro de un plazo de 180 días naturales el “Congreso de la Unión deberá expedir un solo ordenamiento legal que regule de manera convergente, el uso, apro­ vechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes de telecomunica­ ciones, así como la prestación de servicios de radiodifusión y telecomunicaciones”. 12 Cabe señalar que en septiembre de 2013, la Coalición Ciudadana Democracia y Medios entregó al consejo rector del Pacto por México la Iniciativa Ciudadana 11

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y Cinematografía. A partir del lunes 31 de marzo, éstas se declara­ ron en sesión permanente. Entre el miércoles 2 y el viernes 4 de abril se llevó a cabo un foro en el Senado en el que se buscaba discutir la iniciativa. En él parti­ci­ paron principalmente agentes del sector regulado, como la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT), la Cámara Na­ cional de la Industria Electrónica, Telecomunicaciones e Informáti­ca (Canieti), la Cámara Nacional de la Industria de las Telecomunica­cio­ nes por Cable (Canitec) y la Asociación Nacional de Telecomunica­ ciones, por mencionar algunos. El escenario original anunciaba que el dictamen en comisiones se discutiría y aprobaría el jueves 24 de abril; sin embargo, en parte debido a la presión mediática originada en torno a la discusión,13 fue hasta el 2 de julio cuando las mesas directivas de las Comisiones Uni­ das se reunieron para conocer un nuevo anteproyecto de dictamen y aprobarlo en lo general, con una votación de 25 senadores a favor y cinco en contra. Las reservas presentadas fueron discutidas en el pleno del Senado durante la sesión extraordinaria del 4 de julio, fecha en la que el dictamen fue aprobado en lo general por 80 votos a favor y 37 en contra. Mientras que los votos a favor provinieron del PRI (51), del PVEM (5) y del PAN (22) en su mayoría, el total de la bancada del PRD (21), la mayoría de NA (4) y una minoría panista (12) votaron en contra. Entre los argumentos presentados en el debate legislativo a favor de la reforma se encuentran: a) el beneficio a los usuarios de tele­fo­nía al bajar los costos de llamadas a larga distancia; b) la ampliación de oferta de contenidos, resultado de la multiprogramación; c) la apli­ cación de medidas que obligan “a las televisoras abiertas a compartir su señal con cadenas de televisión de paga, y a las de paga a exhibir la oferta de la TV abierta” (Redacción AN, 5-07-2014) (must carry/must offer), y d) el “fortalecimiento” del IFT. Entre los argumentos en contra del proyecto se encuentran: a) el beneficio “que representará de Ley Convergente en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión un pro­ yecto que integraba en 392 artículos diversas propuestas relacionadas con la libertad de expresión, el derecho a la información y la competencia. 13 Para un análisis de la cobertura informativa en medios impresos, véase Sán­ chez, 2014.

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para Televisa que la preponderancia en radiodifusión quede defini­ da por sector y no por servicios”; b) el “debilitamiento real del IFT en materia de competencia, vigilancia y sanción de contenidos”, y c) “que con la reforma se imponen medidas asimétricas fuertes en ma­ teria de telecomunicaciones, pero ‘medidas dé­biles’ en radiodifu­sión” (Redacción AN, 5-07-2014). Cabe señalar que la iniciativa fue cuestionada por organizaciones de la sociedad civil, académicos y expertos en el sector incluso antes de su presentación (distintas versiones extraoficiales circularon en los medios de comunicación); a pesar de ello, el dictamen aprobado por los senadores fue enviado a la Cámara de Diputados y una vez más, sin discusión, fue aprobado en lo general con 340 votos a favor por parte del PRI (204), del PAN (97), de NA (19), del PVEM (28) y un sorpresivo voto del perredista Javier Salinas; fueron insuficientes los 129 votos en contra de las bancadas de izquierda y seis panistas. EL INTERCAMBIO POLÍTICO Y LA MOVILIZACIÓN DE RECURSOS Philippe Schmitter define el modelo neocorporativo como: […] un sistema de representación de los intereses cuyas unidades cons­ titutivas están organizadas en un número limitado de categorías úni­ cas, obligatorias (de derecho o al menos de hecho), no en competencia entre sí, ordenadas jerárquicamente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado que delibera­da­ mente les concede el monopolio de la representación en el interior de las respectivas categorías a cambio de la observación de ciertos con­ troles sobre la selección de sus líderes y sobre la articulación de las demandas y de los apoyos a dar (Schmitter, 1974:52-53).

En términos generales, el neocorporatismo sostiene que las orga­ nizaciones y los grupos de interés deben colaborar entre sí y con las autoridades públicas en el proceso de formulación, decisión y eje­ cución de las políticas públicas; por lo tanto, desde una perspectiva neocorporativa del Estado y su relación con otros actores políticos, económicos y sociales, el intercambio político se vuelve una catego­ ría de análisis relevante. Como bien señala Schmitter:

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[…] el neocorporatismo depende de un cambio político (intercambio político), en el que intereses organizados y organismos oficiales acuer­dan de forma calculada, aunque no sea siempre con decisión y entusias­mo, un determinado modelo de representación formal y negociaciones básicas (Schmitter, 1985:50).

Por su parte, Gian Enrico Rusconi define el intercambio político como: […] una situación en la que se negocian bienes de naturaleza diver­ sa ubicados entre la economía y la política. Los protagonistas de la transacción son los grupos sociales organizados y el Estado, en varias combinaciones. Los bienes de naturaleza diversa intercambiados pue­ den ser salarios, la ocupación, las inversiones, la facilidad de crédito, etc. pero también la lealtad política, el consenso democrático o sen­ cillamente la detención del disenso activo, postergación de sanciones (Rusconi, 1985:67).

Estudios previos (Aguilar, 2014) han enfatizado la importancia de aspectos clave para el intercambio político, tales como: las capa­ cidades decisorias de los actores políticos y sociales, la naturaleza de los bienes que ser van a intercambiar, la estructura organizativa, así como las herramientas y mecanismos de los que disponen los acto­res políticos y sociales. En este sentido, consideramos que, no obstante la importancia de esas variables, otros aspectos tales como los recur­sos con los que cuentan las organizaciones sociales para la acción colec­ tiva son también de central importancia para comprender los pro­­ce­sos contemporáneos de intercambio político. Por ejemplo, las teorías de la movilización de recursos señalan diversos tipos de recursos para la acción colectiva, entre los que se encuentran aquellos de carácter so­cial y humano, los organizativos, los político-jurídicos, los materia­ les, los comunicativos y los culturales, entre otros. Por lo tanto, creemos que la literatura sobre intercambio político se podría bene­ficiar sus­ tancialmente de los desarrollos en otras corrientes teóricas, particu­ larmente en la literatura sobre movimientos sociales, que enfatizan el papel de los diversos repertorios de recursos de los que disponen los actores políticos y sociales para la acción colectiva. En este sentido, uno de los argumentos centrales de la teoría de la movilización de recursos es que las organizaciones y movimientos

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sociales necesitan recursos que deberán adquirir mediante transac­ ciones con otros grupos según se van logrando sus fines u objetivos (Ed­wards y McCarthy, 2004). Por lo tanto, creemos que los aportes hechos desde la teoría de la movilización de recursos (McCarthy y Zald, 1973, 1977; Jenkins, 1983) al destacar algunos medios útiles para la acción colectiva, ofrecen un punto de partida a la hora de discutir los bienes y/o recursos con los que cuenta la sociedad civil para el intercambio político. La tabla 2 muestra una clasificación de éstos: TABLA 2

CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS PARA LA MOVILIZACIÓN Tipo de recurso Morales

Humanos/ sociales

Organizativos

Descripción

Legitimidad, solidaridad, difusión y apoyo a los objetivos de la organización o movimiento (Edwards y McCarthy, 2004).

Incluyen el liderazgo, trabajo voluntario, apoyo técnico, la formación y experiencia educativa, política, jurídica, científica, técnica y de gestoría de los miembros, líderes, especialistas, asesores, activistas y simpatizantes de las organizaciones de un movimiento social, y éstos redundan en la capacidad de vinculación y negociación de las organizaciones (Cadena, 1999; Edwards y McCarthy, 2004). Son las formas en que la gente se organiza para hacer diagnósticos, prescripciones para la acción y pronósticos; para deliberar y actuar. Inciden sobre la solidaridad, el compromiso, el espíritu de lucha y las probabilidades de éxito de las organizaciones (Cadena, 1999). Membresía (sentimiento de pertenencia a un grupo o movimiento), acceso a redes interorganizacionales, conocimiento y capacidades sobre el funcionamiento de organizaciones, reclutamiento de integrantes, acceso a información y promoción (publicidad) del movimiento u organización (Edwards y McCarthy, 2004).

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TABLA 2 (CONTINUACIÓN)

Tipo de recurso

Culturales y disponibilidad de vocabularios

Materiales

Políticojurídicos

Comunicativos

Repertorios de contención

Descripción

Experiencia de activistas, comprensión de los problemas y asuntos ante los cuales se actúa, acceso al conjunto de valores y percepciones de los actores políticos participantes en el movimiento u organizaciones (Edwards y McCarthy, 2004). También se refiere al arsenal de ideas y símbolos que pueden ser usados para comprender y representar una situación dada (Cadena, 1999). Espacios de reuniones y equipos necesarios para las funciones adjetivas del movimiento u organización (Edwards y McCarthy, 2004).

Están integrados por los derechos amparados por la Constitución y legislación secundaria, y también por la posibilidad de apoyarse en los poderes judicial o legislativo contra resoluciones del Ejecutivo (Cadena, 1999). Comprenden el grado de acceso a medios y tecnologías de comunicación: volantes, pintas, bardas, brigadas informativas, periódicos, radio, televisión, internet (Cadena, 1999).

Se refieren al conjunto de medios conocidos y empleados para hacer demandas de diferente tipo a distintas personas y grupos (Tilly, 1986). La innovación es un factor que aumenta el poder de los movimientos (McAdam, 1983).

FUENTE: elaboración propia con base en McAdam (1983); Tilly (1986); Edwards y McCarthy (2004), y Cadena (1999).

Siguiendo la propuesta de Aguilar (2014) sobre las categorías de análisis constitutivas de los procesos de intercambio político y la lite­ ratura sobre la movilización de recursos (véase para una revisión, Vázquez y Díaz, 2010 y Sánchez y Díaz, 2014), haremos uso del si­ guiente marco de análisis para los procesos de intercambio político y movilización de recursos en el sector de radiodifusión/telecomu­ nicaciones:

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a) Capacidades decisorias y recursos para la acción colectiva: ha­ bi­li­dades técnico-políticas para la articulación entre las fases de las políticas con los niveles participativos. b) Materia de intercambio, es decir la existencia y posición de un bien que se va a intercambiar. c) Estrategias (herramientas y mecanismos para el intercambio) de las organizaciones civiles sociales. d) Redefinición del proyecto político (autonomía e identidad orga­ nizacional y apropiación colectiva del proyecto). FASES DE LA POLÍTICA PÚBLICA Aguilar (1993) define los niveles de participación en los procesos de intercambio político de la siguiente manera: información (conocimien­ ­to de presupuestos, normatividad, programas, planes, proyectos); consulta (reuniones, visitas, entrevistas); decisión (plebiscito, referen­ do, presupuestos participativos); delegación (democracia delegativa); asociación (acciones en común, recíprocas), y control (valoración de la acción de gobierno). Por su parte las fases del ciclo de políticas públi­cas comprenden: la formulación de la agenda/definición del pro­ blema; agenda de gobierno; formulación y legitimación de la polí­ tica/análisis de alternativas; las propuestas de la política/decisión; implementación de la política; acciones de la política; evaluación de los efectos de la política (véase la figura 1). ANÁLISIS DEL INTERCAMBIO POLÍTICO Y  LA MOVILIZACIÓN DE RECURSOS EN LA REFORMA EN TELECOMUNICACIONES

Una vez construido el marco de análisis basado en las teorías del in­ tercambio político y la movilización de recursos, se aplica al caso de la reforma en telecomunicaciones. CAPACIDADES DECISORIAS Y  RECURSOS PARA LA ACCIÓN COLECTIVA Capacidades decisorias Las capacidades decisorias y los recursos para la acción colectiva de las organizaciones de la sociedad civil son muy variadas a lo largo del pro­

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FIGURA 1

PROCESO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS (POLICY PROCCESS) Definición del problema/Formación de la agenda Formulación y legitimación de la política (programas) Análisis de alternativas

produce

Agenda de gobierno

conduce a produce

Decisión Las propuestas de la política (fines, metas y medios de efectuación)

conduce a Implementación de la política

produce

Acciones de la política

conduce a 1. Efectos de la política 2. Evaluación de los efectos 3. Decisiones sobre el futuro de la política (programas)

FUENTE: adaptado con base en Aguilar Villanueva (1993:22).

ceso de políticas, así como sustancialmente distintas según la orga­ nización de que se trate. Con base en la matriz propuesta por Manuel Canto Chac (2002), es posible identificar el nivel de participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en las fases del ciclo de políticas públicas, de acuerdo con sus capacidades decisorias (véase la tabla 3). Si se considera a las distintas OSC presentes en la discusión en tor­no a la reforma en telecomunicaciones, tales como la Asociación Mexi­ cana de Derecho a la Información (Amedi), Artículo 19, Aso­ciación Mundial de Radios Comunitarias (Amarc-México); los colec­tivos ciu­dadanos Libre Internet para Todos, En Defensa de los Derechos Digitales, Switch OFF MX, El Grito más Fuerte, Reforma Po­ líti­ca Ya, ContingenteMX, Másde131, Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, #YoSoy132;14 las asociaciones civiles Funda­ 14 Véase Figueroa y Ranchero, en este volumen, para un análisis de los procesos de intercambio político que involucran al Movimiento por la Paz con Justicia y Dig­

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TABLA 3

FASES DE LAS POLÍTICAS/NIVEL DE PARTICIPACIÓN Fases de las políticas/ niveles de participación

Información Consulta Decisión Delegación Control

Agenda pública/ De gobierno

Sí

Sí

Sí

No

No

Análisis de alternativas

Sí

Sí

No

No

No

Decisión

Sí

Sí

No

No

No

Implementación

No

No

No

No

No

Evaluación

Sí

No

No

No

No

FUENTE: elaboración propia con base en la matriz propuesta por Canto (2002).

ción para la Democracia, Observatorio de las Telecomunicaciones de Mé­xico (Observatel), por mencionar sólo algunas, destaca su par­ ticipación en las fases de formulación de la agenda y/o definición del problema, análisis de alternativas y evaluación de políticas públi­ cas, principalmente en los niveles de información, consulta y decisión. Ello a partir del análisis de los recursos disponibles y utilizados por las dis­tintas organizaciones que se presenta a continuación. Recursos Entre los recursos de carácter social destaca, por ejemplo, la amplia variedad de ámbitos de especialización de los integrantes de las dis­tin­ tas OSC: abogados, investigadores, periodistas, locutores, editores, legisladores, artistas, todos ellos con un amplio conocimiento de la situación que guardan los medios de comunicación, la libertad de expresión y el derecho a la información en nuestro país. Por otro nidad y al movimiento #YoSoy132 en la búsqueda de la democratización de los medios de comunicación y las telecomunicaciones.

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lado, entre los recursos organizativos cabe destacar la conformación y participación —en distintos momentos del proceso de discusión y aprobación de la reforma en telecomunicaciones— de la Coalición Ciudadana Democracia y Medios,15 del Frente por la Comunicación Democrática (11 de abril de 2014) —convocado por Javier Co­rral, Cuauhtémoc Cárdenas, Elena Poniatowska, Beatriz Solís, Denisse Dresser, José Luis Caballero y Manuel Camacho Solís, entre otros, con el objetivo de “estimular el debate sobre los puntos de polémica con la iniciativa de Ley de Telecomunicaciones y Radiodifu­ sión, presentada por el Ejecutivo federal”— y sus distintos capítulos estatales: Puebla, Oaxaca, San Luis Potosí, Baja California, Jalisco, Querétaro, Veracruz, Chihuahua. Asimismo, destaca la colaboración de las distintas organizaciones de la sociedad civil con espacios universitarios y centros de investigación. Mirando los recursos político-jurídicos tales como el derecho a la información consagrado en el artículo sexto constitucional, la legis­ lación en materia de asociaciones civiles, así como la facultad que confiere el artículo 71, fracción IV de la CPEUM en torno a la po­ sibilidad de presentar una iniciativa ciudadana, puede considerarse la participación de distintas OSC en el nivel de decisión durante las fases de análisis de alternativas y decisión durante la Reforma en Tele­ comunicaciones, toda vez que la facultad de presentación de iniciati­ vas fue utilizada en al menos dos ocasiones: 1) cuando el colectivo Libre Internet para Todos16 presentó la “Iniciativa ciudadana que contiene proyecto de Decreto que reforma el artículo 6 de la Cons­ titución Política de los Estados Unidos Mexicanos y crea la Ley para garantizar el acceso libre a internet, reglamentaria del artículo 6 Cons­ titucional” (23 de febrero de 2013), y 2) cuando la Coalición Ciu­dadana Democracia y Medios presentó la Iniciativa Ciudadana de Ley Con­ Conformada por 165 organizaciones de la sociedad civil, entre las que se en­cuentran Alianza Cívica, Artículo 19, #YoSoy132, Amarc, AMIC, CONEICC, así como diversas casas de migrantes, centros, colectivos, comisiones, grupos cultura­ les, or­ganizaciones y redes orientadas a la defensa de los derechos humanos. 16 Integrado por Artículo 19, Dejemos de Hacernos Pendejos, ReformaPolíti­ caYa, Propuesta Cívica, ContingenteMX, Mozilla México, Wikimedia, Causa en Común, Alianza Cívica, la Fundación para el Conocimiento y Cultura Digital (FUNCO), NACNATI A.C., etc., disponible en . 15

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vergente en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión,17 un proyecto que integraba en 392 artículos diversas propuestas relacio­ nadas con la libertad de expresión, el derecho a la información y la competencia. Haciendo uso de recursos comunicativos, las OSC participaron en los niveles de información y consulta en casi todas las fases del pro­ ceso. Destaca el acceso a medios impresos y digitales a partir de vínculos laborales o de colaboración que existen entre las distintas organizaciones (o sus integrantes) y los medios; la Amedi, por ejem­ plo, ha establecido un vínculo importante con las revistas Zócalo y Mexicana de Comunicación; asimismo, varios de los comunicados emi­ tidos en torno a la legislación secundaria fueron firmados de manera conjunta con Carmen Aristegui y MVS Radio. Por otro lado, la Coa­ lición Ciudadana Democracia y Medios presentó el 4 de marzo de 2013 la campaña “Más para ver”, que reúne 21 propuestas en favor de un sistema de medios de comunicación democrático en México.18 El repertorio de contención, para el caso que aquí se analiza, está conformado por la emisión de comunicados de prensa en torno a la reforma en telecomunicaciones (véase el anexo 1); por la organiza­ ción de encuentros que reúnen tanto a académicos como a miembros de la sociedad civil, por ejemplo: 1) el foro “Retos de la nueva legis­ lación secundaria de telecomunicaciones” en el que participaron la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET), el PAN, Al Consumidor, la Ca­ nitec, Amedi, The CUI, A Favor de lo Mejor, CIRT, AMARC-México, Instituto de Derecho de las Telecomunicaciones A.C. (IDET), Ca­ nieti, Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales de México, Asociación de Radio Independiente de México, Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI) organizado en la Cámara de Dipu­tados el 15 de enero de 2014; 2) el foro “Usos y apropiaciones La iniciativa fue suscrita por los senadores Jorge L. Preciado, Silvia Garza, Ro­berto Gil, Ernesto R. Appel, Marcela Torres, Juan Romero Hicks, Javier Corral, Víctor Hermosillo y Laura Rojas del PAN; Zoé Robledo, Alejandra Barrales, Isidro Pedra­za, Luis Sánchez, Mario Delgado y Alejandro Encinas del PRD; Manuel Bartlett y Layda Sansores del PT, y Mónica Arriola (NA), disponible en . 18 Disponible en < http://www.incidesocial.org/es/component/content/ article/44-historico-de-actividades/235-unete-a-la-campana-qmas-para-verq>. 17

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de la radio comunitaria, indígena y de servicio público de cara a la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión 2013”, organizado por la Amedi-UACM el 12 de marzo de 2014; 3) el “Foro en torno a las reformas secundarias de la Ley de Telecomunicaciones. Retos, retro­ cesos y propuestas”, organizado por AMIC-Amedi-Mediatele­comCONEICC el 9 de abril de 2014, y 4) el foro “Retos y política en la legislación secundaria de telecomunicaciones y radiodifusión”, orga­ ­ni­zado por el Senado de la República (LXII Legislatura)-Amedirevista Zócalo, el 5 de junio de 2014. De igual forma, como parte del repertorio de contención es im­portante mencionar las distintas convocatorias de movilización so­ cial hechas en el marco de la discusión de leyes reglamentarias. Es el caso de la Jornada Global contra la Censura en México como protesta por el contenido de los artículos 145, fracción III y 197, fracción VII de la iniciativa de LFTyR (Redacción AN, 8-04-2014; , 21-04-2014) que favorecía la censura de internet; el 21 de abril de 2014 se convocó a una “tormenta en redes sociales” (Fa­cebook y Twitter) con los hashtags #EPNvsInternet y #Con­ traElSilencioMX —el primero se convirtió en tendencia global en Twitter con más de 400 mil menciones y con un alcance de más de 58 millones de usuarios—; asimismo, […] un grupo de activistas digitales y organizaciones sociales nacio­ nales y extranjeras solicitó hoy al Congreso de la Unión que dic­tamine la iniciativa ciudadana que se entregó hace un año a los le­gisladores [se refiere a la Iniciativa de Libre Internet para Todos], con el respal­do de 127 mil firmas, y que haga a un lado la reforma propuesta por el presidente Enrique Peña Nieto porque “atenta en contra de la liber­ tad de expresión y el derecho de los ciudadanos a internet” […] Las organizaciones firmantes son Alternative Informatics Association, Tur­ quía; Article 19, Reino Unido; Electronic Frontier Foundation, Es­ tados Unidos; Fundación Karismadentro, Colombia; Fundación Vía Libre, Argentina; Global Voices Advocacy; Initiative für Netzfreiheit, Alemania; ONG Derechos Digitales; La Quadrature du Net, Fran­ cia, y Vrijschrift, Paises Bajos (Rosagel, 21-04-2014) (véase también Sánchez Onofre, 4-07-2014).

Un día después, el 22 de abril se convocó a una marcha del Án­ gel de la Independencia al Senado de la República. En dicha movi­

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lización participaron alrededor de cuatro mil manifestantes, y entre los convocantes se encontraron los colectivos Libre Internet para Todos, ContingenteMX y En Defensa de los Derechos Digitales (Sánchez, 23-04-2014). Una tercera convocatoria a la movilización social fue la del Frente por la Comunicación Democrática para realizar una cadena huma­ na desde Los Pinos hacia Televisa Chapultepec el 26 de abril de 2014,19 en la que participaron alrededor de siete mil personas. Dichas movilizaciones lograron que el debate en el Legislativo se pospu­ siera hasta junio. Dos meses más tarde, el 23 de junio de 2014, el Frente le entregó al presidente de la mesa directiva del Senado una lista de 31 puntos con la intención de que su contenido fuera con­ siderado en la discusión, lo cual no ocurrió.20 Cabe señalar además que el 2 de julio de 2014 el colectivo Switch OFF MX se manifestó afuera del Senado de la República: Los artistas, activistas y ciudadanos hicieron una representación en la que bloquearon las señales de celulares a través de un jammer,21 el A la convocatoria se sumaron el actor Daniel Giménez Cacho, el ex comi­ sionado de Cofetel Mony de Swaan, el senador panista Javier Corral y Cuauh­témoc Cárdenas; el movimiento #YoSoy132 (artistas, activistas, políticos y comunicadores), El Grito más Fuerte, , Reforma Política Ya, Mo­ vimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, Fundación para la Democracia, Artículo 19, ContingenteMX, radios comunitarias, Amedi y organizaciones acadé­ micas, Libre Internet para Todos. También participaron integrantes del Sin­dicato de Telefonistas de la República Mexicana, que aseguraron oponerse a la legislación porque atentaría contra sus derechos laborales. 20 El documento está disponible en . Entre los temas más preocupantes destacan: a) la garantía plena de los derechos de las audiencias, b) el fortalecimiento de los medios públicos, c) la necesidad de un régimen no discriminatorio para medios de uso social, d) la necesidad de competencia efectiva en radiodifusión comercial, e) el respeto a la autonomía constitucional del IFT, f) la promoción efec­tiva de la pro­ ducción nacional independiente y g) el otorgamiento de concesiones, entre otros. 21 De acuerdo con la Federal Communications Commission, los “jammers” —tam­ bién conocidos como bloqueadores de señal, bloqueadores de GPS, bloqueadores de teléfonos celulares, bloqueadores de texto, etc.— son transmisores de radiofre­ cuencia ilegales diseñados para bloquear o interferir con las comunicaciones por radio autorizado. 19

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cual interfiere con la señal 3G, los mensajes de texto y las llamadas. Posteriormente procedieron a despedazar el aparato con un mar­tillo y sus piezas las colocaron en unas cartulinas pegadas en las rejas del Senado, acompañadas de las recomendaciones que ellos hacen […] a las leyes secundarias (Cordero, 3-07-2014).

Una vez aprobada la LFTyR, los defensores de las audiencias emi­ tieron el documento: “Los derechos de las audiencias y el dic­tamen. Posicionamiento público de las defensorías” (3 de julio de 2014) firmado por Francisco Prieto, defensor del televidente de canal 22, Beatriz Solís Leree, defensora del radioescucha de Radio Edu­cación, Adriana Solórzano, mediadora del Instituto Mexicano de la Radio (IMER) y Gabriel Sosa Plata, ombudsman de Noticias MVS.22 Como último elemento por considerar como parte del reperto­ rio de contención, puede mencionarse la creación del Observatorio de Sentencias de los Tribunales Especializados en Competencia Eco­ nómica, Radiodifusión y Telecomunicaciones23 el 31 de marzo de 2014, como parte de las actividades de Observatel, y con la finalidad de observar: […] las resoluciones y sentencias de los Tribunales Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones a fin de analizar, sintetizar y acercar a la población mexicana, los resul­ tados de la actividad judicial, misma que es muy importante debido a que se estarán decidiendo —en última instancia— temas muy re­levantes para la economía y vida diaria de los ciudadanos en estas materias (Observatel, 2014).

Así como el exhorto que la Amedi entregó al IFT el 5 de agosto de 2014 para que promoviera una controversia constitucional ante Disponible en . 23 En la página electrónica del Observatorio () se encuentra disponible el análisis de 14 casos, de cada uno, se presenta una breve explicación de su importancia para los usuarios, una síntesis del caso y un breve análisis de especialistas: 1) el interés jurídico en denuncias por retardo en el proceso de portabilidad; 2) los derechos humanos de las personas ju­ rídicas; 3) NOM en las telecomunicaciones y en las relaciones con consumidores; 4) congruencia en las determinaciones de los tribunales; 5) término razonable para dar 22

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la promulgación de la LFTyR. El uso de tales recursos es ejemplo de la capacidad para participar en el proceso de análisis de alternativas y de evaluación brindando información. Finalmente, entre los recursos culturales y la disponibilidad de voca­ bularios para expresar motivos puede considerarse la diversidad de ex­ presiones y canales que utilizaron para comunicar los objetivos de las distintas organizaciones y colectivos que participaron en el proceso de discusión y aprobación de la reforma en telecomunicaciones; a partir de éstos, la sociedad civil participó (información y consulta) en las fases de elaboración de la agenda pública, análisis de alterna­tivas, decisión y evaluación de la política en telecomunicaciones. MATERIA DE INTERCAMBIO De acuerdo con Rusconi (1985:67), los bienes sujetos al intercam­ bio político son de naturaleza diversa, ubicados entre la economía y la po­lítica, y pueden ser salarios, ocupación, inversiones, facilidad de crédito, etc., así como también la lealtad política, el consenso de­ ­mo­­crá­tico, la detención del disenso activo, el aplazamiento de san­cio­ nes, arreglos políticos (coaliciones), etc. En el caso de los intercambios en­tre poderosas empresas mediáticas y los actores políticos se pue­den agregar a la lista de recursos de intercambio por parte del gobierno y/o los partidos de oposición: una regulación que limite una mayor competencia en el sector, la protección contra posibles com­petidores en el sector de radiodifusión, o bien el retraso de la compe­tencia co­ mercial. Por parte de las empresas mediáticas se pueden incluir la cobertura mediática favorable, tanto en periodos electorales como no electorales para el partido en el gobierno y/o los de oposición. respuesta al derecho de petición; 6) competencia respecto de los juicios iniciados an­tes de la reforma constitucional; 7) el pago por el uso del espectro radioeléctrico está garantizado; 8) la transferencia de determinadas facultades de la Cofeco al IFT; 9) juicio de nulidad respecto a disposiciones del plan técnico fundamental de interconexión; 10) competencia para la resolución de conflictos; 11) no procede am­ ­paro en contra de la garantía de audiencia (procedimiento de preponderancia); 12) se acabaron las impugnaciones eternas; 13) jurisdicción para conocer de un crédito fiscal determinado por la Cofetel; 14) es superior el interés de la sociedad por la competencia y libre concurrencia.

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En el caso de las OSC, dado su limitado poder de veto frente a otros actores (el gobierno, los partidos políticos en el Congreso, los empresarios del sector) los bienes de intercambio son diversos, pero están principalmente relacionados con: el consenso democrático, la posibilidad de formar coaliciones políticas, la detención del disenso activo, el apoyo político y la difusión de información, el aplazamiento de sanciones (de carácter simbólico ante la opinión pública), y en algunas ocasiones también con la movilización política. No obstante, cabe señalar que en el caso de las OSC los bienes sujetos al intercam­ bio político se relacionan con el consenso democrático, ya que éstas no buscan ser un mero legitimador de las acciones del Estado. Por el contrario, mediante el consenso como materia de intercambio dichas organizaciones se constituyen como un contrapeso real respecto al poder estatal y al de los actores dominantes en los sectores de las te­lecomunicaciones y de la radiodifusión, y favorecen las relaciones de reciprocidad con el gobierno (Aguilar, 2014). La coalición de organizaciones tales como la Amedi, Artículo 19, Amarc-México, los colectivos ciudadanos Libre Internet para Todos, En Defensa de los Derechos Digitales, Switch OFF MX, Ob­ ser­vatel, observatorios de medios con universidades, partidos polí­ ticos y medios de comunicación, entre otras, con el fin de incidir en las políticas públicas en materia de radiodifusión y telecomunica­ ciones, refuerza la capacidad de consenso e intercambio recíproco frente al Estado. No obstante, como lo menciona Aguilar (2014), la capacidad de aliarse con el gobierno y sus agencias para hacer con­ trapeso a los empresarios de ambos sectores puede verse limitada, dado que es el gobierno el que tiene la posición de pivote para incor­ porar a las organizaciones sociales a una coalición de política pública en busca de legitimidad. Cabe señalar que en múltiples ocasiones, pese a mantener nego­ ciaciones con OSC para reformar la legislación en materia de radiodi­ fusión, el gobierno ha preferido intercambiar piezas específicas de regulación por apoyo mediático con los actores dominantes en el sec­tor, como fue el caso del llamado “decretazo” ocurrido durante la admi­ nistración del presidente Vicente Fox (2000-2006), quien emitiera un decreto (y un nuevo reglamento de la Ley de Radio y Televisión) que eliminó 12.5% del tiempo oficial de transmisión en radio y tele­ visión (equivalente a tres horas diarias de programación) establecido

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por la administración del presidente Luis Echeverría (1970-1976) como impuesto en especie a los medios y como derecho del Estado.24 El “decretazo” generó un amplio rechazo entre académicos, espe­ cialistas y la sociedad civil organizada debido a que mientras en el Senado de la República se analizaba la propuesta ciudadana para una nueva LFRyT, con la participación de la Secretaría de Gobernación, los empresarios del ramo y una coalición de organizaciones sociales, el gobierno foxista negociaba de manera paralela con Televisa y la CIRT la derogación de tal impuesto y la publicación de un nuevo reglamento en la materia que beneficiaba a las empresas. Otros bienes de intercambio incluyen la capacidad de proveer y decodificar información compleja de carácter técnico en materia de telecomunicaciones y radiodifusión al público en general, con lo cual las organizaciones sociales contribuyen a reducir las asimetrías de información entre los actores gubernamentales y la ciudadanía, así como a generar un debate público mejor informado. En este sen­ tido, destacan los casos de la Amedi y su papel en la llamada Licita­ ción 21 (Sánchez, 2013), y de Observatel en el caso de su solicitud sobre los costos establecidos para el uso y la explotación de la ban­da de los 2.5 GHz (Aguilar, 2014). Al respecto, cabe mencionar que si bien la participación de la Amedi y de Observatel en el proceso de la Licitación 21 y la Banda de los 2.5 GHz respectivamente tuvo re­sul­ tados positivos en la discusión pública de un asunto poco abordado, y hasta hace algunos años más bien desconocido debido en gran parte al conocimiento técnico necesario para su discusión, su participación no impidió la mayor concentración en el mercado de las telecomuni­ caciones en el país, que es en realidad el elemento central que nos permite explicar el amplio poder de veto del que gozan las empre­ sas participantes en el mercado. ESTRATEGIAS DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES PARA EL INTERCAMBIO POLÍTICO Las acciones estratégicas de las OSC que buscan incidir en materia de radiodifusión y telecomunicaciones en México son un aspecto rele­vante 24 Una vez aplicado el decreto estos espacios quedaron libres, por lo que no sólo empresas de publicidad sino instituciones gubernamentales pueden comprarlos.

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en los procesos de intercambio político. Al respecto cabe mencionar que las organizaciones sociales han desplegado diversas estrategias, la mayoría de ellas campañas de comunicación y de mo­vilización social que imponen sanciones simbólicas ante la opinión pública. En otros casos las tácticas de las OSC han buscado además activar mecanismos de control político y rendición de cuentas de tipo ho­ rizontal por medio de diversas acciones comunicativas y reperto­rios de contención (véase la sección “Capacidades decisorias y re­cur­sos para la acción colectiva” de este artículo) dirigidos tanto a públicos atentos, a los poderes y a las agencias del Estado a cargo de regular el sector. En el pasado, por ejemplo, en el caso de la llamada Ley Televisa en 2006,25 las OSC se sumaron en una coalición con medios de comu­ni­ ­cación y líderes de los principales partidos de oposición con presencia en el Congreso, con el fin de promover una controversia constitu­ cional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual resul­ tó a la postre procedente. La Corte declararía inconstitucionales seis artículos, 16 párrafos y partes de los textos de la ley. Pese al éxito de tales acciones, en el caso de la Reforma en Telecomunicaciones fue imposible repetir la misma estrategia, al menos exitosamente. A pesar de constantes comunicados y exhortos por parte de aso­ ciaciones como la Amedi, a las agencias facultadas para promover controversias constitucionales (como el Congreso, el IFT o el IFAI) y encargadas de regular el sector, ninguna de ellas decidió promover acción de inconstitucionalidad alguna. El intenso cabildeo realizado por las empresas dominantes del sector impidió que alguna de estas agencias promoviera tal recurso. Al respecto cabe mencionar que tanto los actores de la sociedad civil como los actores empresa­riales, 25 Ley Televisa es el nombre no oficial con el que se conoce una serie de modifi­ caciones a la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) y a la Ley Federal de Radio y Televisión (LFRT) de México, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 2006. La controvertida ley fue aprobada en marzo de 2006 por el pleno de la Cámara de Diputados, prácticamente por unanimidad, en un lapso de siete minutos y sin lectura previa. La ley fue confirmada por el Senado “sin cam­ biarle una coma”, durante el último año de la presidencia de Vicente Fox y poco antes de las elecciones generales de 2006. De acuerdo con diversas OSC la Ley Te­ le­visa contenía diversos aspectos que favorecían la concentración en el sector de la radiodifusión.

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particularmente los dominantes en el sector de radiodifusión, ajustan sus estrategias de manera constante; con el tiempo los actores em­ pre­sariales parecen haber desarrollado sus propios repertorios y estra­ te­gias de contención a las acciones desplegadas por las OSC, logrando nulificarlas en muchos casos. Por su parte, para las OSC resulta cada vez más difícil la generación de estrategias innovadoras que lo­ gren un mayor balance de poder en sus intercambios con el Estado y los actores empresariales. REDEFINICIÓN DEL PROYECTO POLÍTICO De acuerdo con Rusconi (citado en Aguilar, 2014), la redefinición del proyecto político por medio del intercambio político implica el sur­gimiento de un nuevo orden que, por un lado, es compartido por la mayoría, y por otro asienta y fortalece la autonomía e identidad de los actores involucrados. En otras palabras, tal redefinición sería el resul­tado del conflicto inherente al intercambio político median­ te el cual se construye una identidad que cohesiona a los actores al tiempo que les redefine su autonomía, logrando así transformar la política pública. En el caso del sector de la radiodifusión y las tele­ comunica­ciones, podría afirmarse que el proyecto político de las di­ versas OSC ha estado orientado a la democratización de los medios de comuni­cación, la defensa de la libertad de expresión y del dere­ cho a la infor­mación de los ciudadanos.26 En este sentido cabe preguntar: ¿cuáles han sido las victorias de la sociedad civil en materia de telecomunicaciones? Se podría decir que una de las batallas ganadas por las OSC en materia de democra­ tización de los medios es la consideración legal de las audiencias de los medios y los usuarios de telecomunicaciones como individuos dotados de derechos, toda vez que en el artículo 6o constitucional y en los artículos 191, 200, 256 y 258 de la LFTyR se incluyen diver­ sos derechos de usuarios y audiencias.27 Sin embargo, las garantías Esteinou y Alva (2011) sintetizan varias de las propuestas hechas desde la sociedad civil en los últimos años en torno a la democratización de los medios. 27 Antes de la promulgación de la LFTyR, los derechos de las audiencias eran legalmente inexistentes, pero operaban indirectamente derivados de distintos mar­ cos normativos —tales como los artículos 1o., 3o., 4o., 6o., 7o., 9o. de la CPEUM, la 26

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para el pleno goce de tales derechos dejan mucho que desear. En ma­ teria de derechos de las audiencias se prevén como mecanismos de protección los códigos de ética (artículo 256) y la defensoría de las au­diencias (artículos 259, 260 y 261) y si bien son dos conceptos válidos, “la ética no puede sustituir a la ley” (Corral, 3-06-2014); asimismo, es criticable que podrá haber un defensor por concesiona­ rio, por conjunto de concesionarios o ser nombrado mediante or­ ganismos de representación (como la CIRT), lo que haría irrealizable su trabajo. La situación es similar en el caso de los derechos de los usuarios, pues su aplicabilidad depende de que éstos no “impongan una carga desproporcionada o indebida al concesionario”. Véase por ejemplo el artículo 200 de la LFTyR, que sobre los derechos de usuarios con discapacidad dispone: VI. A que las instalaciones o centros de atención al público de los concesionarios o autorizados cuenten con lo necesario para que las personas con discapacidad puedan recibir atención, siempre y cuando dichas adaptaciones no impongan una carga desproporcionada o indebida al concesionario o autorizado, de conformidad con los lineamientos que emita el Instituto. VII. A que los portales de internet o números telefónicos de atención al público de los concesionarios o autorizados cuenten con funcio­ nalidades de accesibilidad, siempre y cuando no implique una carga des­ proporcionada o indebida al concesionario o autorizado […] (LFTyR, artículo 200, el subrayado es nuestro).

Otro de los espacios en los que se logró un lugar para la inclusión de la sociedad civil organizada en la toma de decisiones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión es el Consejo Consultivo del IFT (07/2015) —órgano asesor respecto de los principios establecidos en los artículos 2o, 6o y 7o de la CPEUM— y entre cuyos integrantes se encuentran perfiles vinculados con la sociedad civil organizada: Alei­ LFRyT, la de Cinematografía, la de Protección al Consumidor, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Declaración Universal de la UNESCO sobre Diversidad Cultural. Por otro lado, Beatriz Solís (2014) realiza un análisis exhaustivo de los derechos de las audiencias contenidos en la ley.

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da Calleja (ex presidenta de Amedi y de Amarc-México y coordi­ nadora de advocacy de Observacom), Irma Ávila Pietrasanta (socia fun­dadora de Comunicación Comunitaria, A.C.), Irene Levy Mustri (presidenta de Observatel), Clara Luz Álvarez González de Cas­tilla, quien en su intervención en el foro de discusión sobre las leyes reglamentarias realizado en el Senado de la República planteó la problemática de los derechos de las audiencias con discapacidad; Erik Huerta Velázquez (coordinador general adjunto de Redes por la Diversidad, Equidad y Sustentabilidad, A.C., asociación desde la cual ha acompañado a diversas organizaciones, como el Congreso Nacional de Comunicación Indígena en el reconocimiento de sus derechos a adquirir, administrar y operar medios de comunicación), Carlos Ponce Beltrán (presidente de la AMIPCI) y Salma Leticia Jalife Villalón (miembro del Consejo Directivo de Observatel). No obstante, varios de los integrantes del consejo consultivo también se han desempeñado en el sector regulado; es el caso de Carlos Artu­ ro Bello Hernández, Ernesto M. Flores-Roux, Gerardo Francisco González Abarca y Santiago Gutiérrez Fernández. Un análisis más extenso podría incluir la participación de la so­ ciedad civil en las consultas públicas sobre diversos temas a las que ha convocado el IFT desde su creación, así como el análisis de la inci­ dencia del Consejo Consultivo del IFT en las decisiones que toma el instituto. CONSIDERACIONES FINALES La aplicación del marco de análisis basado en el intercambio polí­ tico y la movilización de recursos permite analizar de manera más detallada la existencia y uso de importantes recursos —morales, hu­ manos y/o sociales, organizativos, culturales, materiales, políticojurídicos y comunicativos— de las organizaciones de la sociedad civil para el intercambio político; ello fortalece el análisis de capaci­ dades decisorias de las organizaciones sociales en la toma de decisio­ nes pública. El estudio del caso de la Reforma en Telecomunicaciones muestra importantes asimetrías de recursos, así como de capacidades de­ cisorias entre las organizaciones de la sociedad civil y las empresas

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dominantes en el sector, en sus procesos de intermediación frente al Estado cuando se trata de la participación directa en la toma de decisiones. Si bien las distintas organizaciones de la sociedad civil participan en cuatro de las cinco fases del proceso de política pública (generación de la agenda, análisis de alternativas, toma de decisio­ nes y evaluación), cuando se observan los niveles en los que partici­ pan éstos, se limitan a los de información y consulta en la mayoría de los casos. Por otro lado, el análisis de la materia de intercambio permite ob­servar que en múltiples ocasiones el gobierno, pese a mantener nego­ciaciones con OSC para reformar la legislación en materia de radiodifusión, ha preferido intercambiar piezas específicas de regula­ ción —u omisión de ésta como el caso del artículo 9o transitorio de la LFTyR— por apoyo mediático con los actores dominantes en el sec­ tor, y la Reforma en Telecomunicaciones no fue la excepción; tal afirmación aplica incluso para el análisis de los artículos que podrían considerarse “victorias” de la sociedad civil en favor de la democra­ tización de los medios. Asimismo, pese a que tanto las organizaciones sociales como los dueños de los medios de comunicación ajustan constantemente sus estrategias para el intercambio político, las de los actores empresa­ riales han logrado nulificar a las de las OSC, pues a estas últimas les resulta cada vez más difícil generar estrategias innovadoras que dismi­ nuyan la inequidad preexistente. BIBLIOGRAFÍA Aguilar Astorga, Carlos Ricardo (2014), “La política de las políti­ cas públicas en materia de telecomunicaciones”, en Alejandro Natal y Oniel Díaz (coords.), Observatorios ciu­ ­dadanos: nuevas formas de participación de la sociedad, México, UAM -Lerma/ UAM -Iztapalapa/Gernika, pp. 235-258. Aguilar Villanueva, Luis (1993), “Estudio introductorio”, en Luis Aguilar Villanueva (ed.), Problemas públicos y agenda de gobierno, México, Miguel Ángel Porrúa (Colección An­ tología de Políticas Públicas, tercera antología).

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ANEXO 1

RELACIÓN DE COMUNICADOS DE PRENSA DE LA AMEDI SOBRE LA REFORMA EN TELECOMUNICACIONES

Nombre del comunicado

Reformas y principios necesarios para el desarrollo democrático de las telecomunicaciones y el Pacto por México

Partidos y congreso, obligados a cumplir reformas en telecomunicaciones y radiodifusión La reforma de telecomunicaciones debe dejar de ser asunto de unos cuantos

Principios clave que debe contener una reforma de medios Partidos deben aprobar reforma a las telecomunicaciones Reforma a telecomunicaciones debe mantener avances

Celebramos la aprobación de las reformas para telecomunicaciones en la Cámara de Diputados. Exigimos congruencia con esa decisión y seriedad en el Senado Reforma constitucional en telecomunicaciones debe Ser aprobada por el Senado. Inadmisible una contrarreforma o dilaciones

Avanza la reforma constitucional para la diversidad y el servicio público en telecomunicaciones y radiodifusión

Actor

Fecha

Amedi

14 de diciembre de 2012

Amedi

28 de enero de 2013

Amedi

22 de febrero de 2013

Amedi

ND

Amedi

11 de marzo de 2013

Amedi

ND

Amedi

22 de marzo de 2013

Amedi

ND

Amedi/ Carmen Aristegui/

ND

MVS

Radio

250

ONIEL FRANCISCO DÍAZ JIMÉNEZ, KARINA SÁNCHEZ GARCÍA

ANEXO 1 (CONTINUACIÓN) Nombre del comunicado

Corral presenta como iniciativa de ley propuesta de Amedi para telecom y radiodifusión Lamentable que la omisión gubernamental ponga en riesgo expedición de ley convergente Un foro, un día; insuficiente para encontrarle la cuadratura al círculo

Actor

Amedi/ Carmen Aristegui/ MVS

Crónica de un despojo; los derechos fundamentales en la iniciativa de Ley en Telecomunicaciones y Radiodifusión Barbosa y Barrales obligados a explicar su postura ante reforma legal en telecomunicaciones La indispensable necesidad de razonar el voto en comisiones

Exhorta Amedi al IFT a que promueva controversia constitucional Amedi llama a estar alerta sobre nombramientos del sistema público de radiodifusión

ND

Radio

Amedi/ Carmen Aristegui/ MVS

29 de noviembre de 2013

Radio

Amedi/ Carmen Aristegui/ MVS

Iniciativa en telecomunicaciones enviada por Ejecutivo federal, pervierte Reforma Constitucional

Fecha

15 de enero de 2014

Radio

Amedi/ Carmen Aristegui/ MVS

24 de marzo de 2014

Radio Amedi

4 de abril de 2014

Amedi

3 de junio de 2014

Amedi

2 de julio de 2014

Amedi

5 de agosto de 2014

Amedi

9 de septiembre de 2014

Intercambio político. Una forma de indagar las relaciones de poder entre sociedad y gobierno se terminó en octubre de 2015 en Imprenta de Juan Pablos, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19 Col. del Carmen, Del. Coyoacán México, 04100, D.F. 1 000 ejemplares