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& Desarrollo
justicia resumen Este es un artículo de reflexión que describe la evolución del proceso de implantación del sistema de justicia penal en México. El método de investigación fue la observación participante y la investigación-acción como resultado de la participación en diecisiete seminarios de prediagnóstico en los estados de la república mexicana. Las categorías de análisis fueron las siguientes: características de organización y desempeño del órgano implementador federal Secretariado Técnico para la reforma del sistema de justicia penal (Setec), modelo de evaluación de avances de la reforma, tipología de implantaciones de la reforma y resultados del seminario de prediagnóstico de implantación en diecisiete entidades. Como resultado de lo anterior se concluye que la reforma ha avanzado en México a cuatro velocidades, que la Setec ha tenido un bajo desempeño como órgano implementador debido a sus constates cambios de líderes y a su desestructurada orientación estratégica y su diseño organizativo y que el mejor modelo de implantación es el que se hace por regiones y que los sistemas de justicia estudiados, siendo muy diferentes en tamaño y complejidad, comparten una problemática común. Palabras clave: sistema acusatorio, sistema de justicia penal, reorganización institucional, modelo de gestión, justicia en México, implantación de un sistema de justicia.
abstract Implantation of the Accusatory Criminal Justice System in Mexico This is an article of reflection that describes the evolution of the process of implantating the Criminal Justice System in Mexico. The research method used was that of participant observation and action-research as a result of participation in 17 pre-diagnosis seminars in the states of the Mexican republic. The analysis categories were the following: organizational characteristics and performance of the implementing agency - the Technical Secretariat for Reform of the Criminal Justice System (SETEC), the model for evaluating advances in the reform, typology of implantations of the reform and results of the implantation pre-diagnosis seminar in 17 entities. As a result of the above, it was concluded that: the reform has advanced at four different speeds in Mexico, the SETEC has had poor performance as an implementing entity due to constant changes of its leaders and its unstructured strategic orientation and its organizational design, and the best model of implantation is that which is done by regions and that the justice systems studied, while very different in size and complexity, share common problematic characteristics. Key words: accusatory system, criminal justice system, institutional reorganization, management model, justice in Mexico, implantation of a justice system.
resumo Implantação do sistema de justiça penal acusatório no México Este é um artigo de reflexão que descreve a evolução do processo de implantação do Sistema de Justiça Penal no México. O método de pesquisa foi a observação participante e a pesquisa-ação como resultado da participação em 17 seminários de pré-diagnóstico nos estados da república mexicana. As categorias de análise foram as seguintes: características de organização e desempenho do órgão implementador federal secretariado técnico para a Reforma do Sistema de Justiça Penal (Setec), modelo de avalição de avanços da reforma, tipologia de implantações da reforma e resultados do seminário de pré-diagnóstico de implantação em 17 entidades.
Implantación del sistema de justicia penal acusatorio en México Luis Arturo Rivas Tovar* Gustavo Adolfo Pérez Rojas** Juan Blas Arriaga Huerta***
1. Introducción: descripción del contexto Uno de los mayores retos que enfrenta el Estado mexicano es la seguridad. En los últimos años la violencia proveniente de diversos grupos de delincuentes organizados ha sumido a la sociedad mexicana en incertidumbre y el temor generalizado. Para los mexicanos, el problema más importante del país es la seguridad pública (Pew Research Center’s Global Attitudes Project 2012). Lamentablemente la gran mayoría no confía en las policías municipales, estatales ni federales. Hay elementos objetivos para el escepticismo: de cada cien delitos, menos de cinco son perseguidos y castigados (Gobierno Federal 2008). La delincuencia organizada actúa todos los días en México –con especial énfasis en los estados de la frontera norte– en sus diversas modalidades: narcotráfico, secuestro, tráfico de personas, robo de automóviles, prostitución, lo que ha propiciado migraciones internas a estados más seguros. La delincuencia organizada ha alcanzado un enorme poder económico y cuenta con armas modernas y de alto poder, con aviones y vehículos para transporte de drogas.
Como resultado, conclui-se que: a reforma vem avançando no México em quatro velocidades; a Setec vem tendo um baixo desempenho como órgão implementador devido a suas constantes mudanças de líderes e a sua desestruturada orientação estratégica e seu desenho organizativo; o melhor modelo de implantação é o que se faz por regiões; os sistemas de justiça estudados, sendo muito diferentes em tamanhos e complexidades, compartilham uma problemática comum.
El sistema de justicia que ha imperado en México presenta serias deficiencias, entre ellas cabe mencionar las siguientes:
Palavras chave: sistema acusatório, sistema de justiça penal, reorganização institucional, modelo de gestão, justiça no México, implantação de um sistema de justiça.
* Luis Arturo Rivas Tovar, doctor en Ciencias Administrativas por el IPN México y doctor en Estudios Europeos en el Instituto Ortega y Gasset de España. Investigador de la ESCA STO IPN asociado del INAP México. Investigador nacional. correo-e:
[email protected]. ** Gustavo Adolfo Pérez Rojas, becario del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de México (2012-2013) en el programa doctoral Procesos Políticos Contemporáneos de la USC, máster por la Universidad Autónoma de Madrid y licenciado Honoris Causa por la Universidad Nacional Autónoma de México. correo-e:
[email protected]. *** Doctorante del Instituto Politécnico Nacional. Profesor de la UNAM. Maestro en Derecho por la UNAM. correo-e:
[email protected].
Recibido: marzo de 2012 / Aprobado. mayo de 2012
Correo impreso: Carrera 30 No. 45-03, Facultad de Ciencias Económicas Universidad Nacional de Colombia.
Rivas Tovar, Luis Arturo; Pérez Rojas, Gustavo Adolfo y Arriaga Huerta, Juan Blas. 2012. “Implantación del sistema de justicia penal acusatorio en México”. Administración & Desarrollo 40(56):11-26.
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1.
El sistema de justicia se ha visto rebasado por los avances técnicos y científicos, impidiendo que la investigación pueda darse en forma eficiente.
–proveniente de la legislación romana– y el sistema acusatorio –inspirado en el derecho anglosajón, common law– (González P., Herrera J., Herman L., García M., Gaona T. 2011).
2.
La justicia no es pronta ni expedita y existe una sobrecarga de la actividad jurisdiccional en detrimento de los derechos humanos.
I.1 Adopción del sistema penal acusatorio
3.
Se abusó del medio escrito, haciendo los procesos lentos y burocráticos.
4.
La acción de la justicia saturó los centros penitenciarios, sin que respondieran al propósito de readaptar socialmente al delincuente.
5.
Existe un entramado institucional confuso y las policías federal, estatales y municipales actúan con criterios diferentes, lo que hace muy difícil su coordinación para combatir a la delincuencia.
El resultado es una crisis de credibilidad hacia las instituciones de justicia que estimula la impunidad y la corrupción (Calderón 2008). Existen dos grandes sistemas de impartición de justicia en el mundo occidental: el sistema inquisitivo
Para subsanar los problemas de justicia y seguridad, el presidente, Felipe Calderón, emitió el decreto de reforma del sistema federal de justica. Con fecha 18 de junio de 2008 se reforman y adicionan los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones xxi y xxiii del artículo 73; la fracción vii del artículo 115 y la fracción xiii del apartado B del artículo 123. En total, se reforman diez artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: siete en materia penal (16 a 22), uno sobre facultades del Congreso de la Unión (73), uno sobre desarrollo municipal (115) y uno en materia laboral (123). (Gobierno Federal 2008). Los cambios más significativos de la reforma del sistema penal se resumen en el cuadro 1.
Cuadro 1. Los 18 cambios de la reforma del sistema de justicia penal
12
1.
Mecanismos alternativos: el agente del Ministerio Público (MP) puede o no iniciar una investigación, dando así prioridad a delitos graves, optando por la reparación del daño en delitos menores sin necesidad de echar a andar todo el aparato de justicia en el caso de asuntos reparables y de bajo impacto.
2.
Ejercicio de la acción penal sin la intervención del MP: se copia de la materia civil o familiar, donde se contratan abogados privados y se acude directamente al juez para exponer el caso, quien decidirá si encuentra elementos suficientes o no para iniciar un juicio; estos casos son frecuentes cuando se trata de perjuicios de carácter patrimonial.
3.
Juicios públicos y orales: es la gran novedad y lo más costoso; sin embargo, el sistema busca que la mayoría de los delitos sean resueltos por las vías alternas. Al favorecer la oralidad, los juicios pretenden ser más reducidos en tiempo y menos burocráticos, además de prevalecer las evidencias y memorias del juicio de manera audiovisual. El reto es la preparación del personal y de los abogados que actualmente no están acostumbrados a litigar de manera oral. Todavía un juicio penal se basa única y exclusivamente en lo que se asienta en ‘el expediente’, que no es más que un legajo de hojas sin ninguna sistematización donde se transcribe todo lo concerniente a un juicio y que puede llegar a contar miles de hojas e incluso tomos.
4.
Abreviación del procedimiento: las medidas de abreviación son determinadas por el juez, que puede acortar los tiempos de resolución dependiendo de la flagrancia del delito o del reconocimiento de la culpabilidad.
5.
Ampliación de los derechos de la víctima: la víctima puede solicitar directamente la reparación del daño sin la necesidad de aprobación por parte del MP; puede solicitar también la revisión por parte de un juez sobre las acciones u omisiones del MP; y también puede solicitar al juez que aplique medidas preventivas que ayuden a su protección.
6.
Protección de los derechos humanos del inculpado: imperio de la presunción de inocencia versus la presunción de culpabilidad del anterior sistema. El MP ya no puede realizar ningún cateo si no existe la orden judicial. La defensa estará a cargo única y exclusivamente por licenciados en Derecho. En muchas ocasiones el inculpado podía ser defendido por un conocido, que probablemente empeoraría su situación por la mala calidad de la defensa.
7.
Publicidad de las sentencias: cualquier pena o absolución que dicte un juez debe ser explicada mediante audiencia pública. En el anterior sistema era común que una sentencia era apelada y que posterior a esta el Tribunal Colegiado dictara una absolución o reducción de pena; la víctima difícilmente era notificada de tal situación. La publicidad reduce notoriamente la apelación de sentencias, al grado de que solo un 10% llegan a ser apeladas. En el nuevo sistema prácticamente no existen sorpresas después de una sentencia.
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8.
Fortalecimiento de la investigación: la policía tendrá autonomía técnica y funcional al realizar la investigación de los delitos, mientras que el MP llevará el mando y la conducción jurídica, es decir, que ‘armará el caso’ mientras la policía recaba las pruebas de la investigación. Se pretende que esto también aporte fluidez a la investigación y división de tareas, porque en el anterior sistema no había una separación tácita de las tareas, lo que provoca resquemores entre las dos instituciones.
9.
Restricción de la prisión preventiva: en México se puede ir a la cárcel sin haber sido declarado culpable, directo con criminales sentenciados por delitos graves, pues no hay una división en las cárceles para quienes están en situación de sentenciados y quienes cumplen con una medida preventiva. La prisión preventiva no se aplicará para delitos menores, pero permanece cuando se trate de delitos graves como delincuencia organizada, violación, homicidios dolosos, delitos con armas de fuego, entre otros. En cambio, se buscará la aplicación de diferentes medidas cautelares, entre las que se destaca el uso de brazaletes electrónicos de localización.
10.
Creación del juez de control: esta nueva figura se encarga de que no se vulneren los derechos de las personas involucradas en un delito, verifica la legalidad de todas las actuaciones previas a un juicio. También puede girar órdenes o medidas restrictivas a solicitud del MP. Vigila además el cumplimiento de acuerdos conciliatorios y demás medidas alternas.
11.
Creación de jueces de ejecución de sentencias: cualquier decisión sobre la imposición o reducción de penas queda acotada al poder judicial, quitándole atribuciones que se solían tomar de manera administrativa y discrecional en los centros de readaptación social. Por ejemplo, era muy común el otorgamiento de reducciones de pena por buena conducta sin necesidad de una opinión contrastada por parte del poder judicial. Por lo tanto, esta figura es creada para dar certeza al cumplimiento y modificación de las penas, reduciendo intencionalmente resquicios de corrupción.
12.
Fortalecimiento de reglas contra la delincuencia organizada: se acota la aplicabilidad de normas locales emitidas en los estados, bajo la normativa federal, que es la encargada de combatir a la delincuencia organizada. Aunque no se exprese de tajo, el poder ejecutivo federal intuye que a nivel local los delincuentes tienen la ventaja de operar en diferentes localidades, bajo normativas diferentes entre los estados, así como el poder económico y armamentístico para vulnerar fácilmente las instituciones locales.
13.
Medidas especiales a los sentenciados por delincuencia organizada: queda a disposición de la normativa federal designar la reclusión de los sentenciados, en la mayoría de los casos internándolos lo más lejos posible de sus nexos y centros de operaciones, además de incrementar sustancialmente la vigilancia especial y las restricciones comunicativas con personas externas.
14.
Modificación a los alcances del arraigo: increíblemente, el arraigo no estaba bien definido en la Constitución, de tal suerte que se ha definido que ahora este solo puede ser decretado por un juez en casos de delincuencia organizada, que no podrá exceder un plazo de cuarenta días y prorrogable hasta un máximo de ochenta a solicitud fundamentada del MP.
15.
Extinción de dominio: se crea para impedir que los inculpados usen el dinero que ha sido obtenido a través de la delincuencia. El juez podrá resolver que esos bienes económicos pasen a ser propiedad del Estado. Anteriormente muchos delincuentes ponían las fortunas a nombre de sus cónyuges o hijos para evitar que el Gobierno congelara sus cuentas; con la reforma, no importará a nombre de quién esté ese dinero, el juez tendrá la facultad de evaluar ante las pruebas si el dinero es ilícito y en su caso puede aplicar la extinción de dominio.
16.
Fortalecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública: se pretende crear reglas para la selección, ingreso y formación, reconocimiento y evaluación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. Este sistema además sigue construyendo una base de datos criminales, que se pretende sea compartida con las agencias locales de investigación. Actualmente la base más adelantada se denomina ‘Plataforma México’ y está controlada a nivel federal, cuya base de datos brinda accesibilidad a las corporaciones locales para la identificación de delincuentes.
17.
Apuesta por la prevención del delito: la reforma reconoce en la Constitución la necesidad de prevenir el delito; sin embargo, no se ha definido qué tipo de acciones en concreto se han de realizar con este propósito.
18.
Proporcionalidad de penas: obliga a que los estados revisen en su código penal la aplicabilidad y la definición de los delitos, así como sus penas. Esta es una tarea para discusión, porque no existe una homologación entre los estados, en muchas ocasiones existen delitos que son juzgados de diferente manera; y para algunos Estados hay actos que en otras entidades no son considerados como tales (por ejemplo, la penalización del aborto).
Fuente: NACIPE-PGR (2008).
En México el sistema de justicia penal está conformado por cinco instituciones: la Policía, la Procuraduría (agente del ministerio público), los jueces, los defensores de oficio y los centros de reinserción social llamados popularmente ceresos. Desafortunadamente, la mayoría de los mexicanos no confía en las procuradurías (agentes del ministerio público locales, ni federales). Tampoco se confía en los jueces estatales ni federales. En la práctica, los acusados de haber cometido un delito son culpables y están obligados a demostrar su inocencia. Esto es
así porque la averiguación previa que se emprende para resolver el delito tiene como objetivo principal acreditar el cuerpo del delito y esto se hace estableciendo una relación de causa con el acusado. Al empezar el juicio, el acusado es presentado como culpable por el ministerio público. Entonces el juez expide un auto de formal prisión, y sobre esa base la mayor parte de las veces la sentencia es condenatoria. Las defensorías son instituciones de profesionales muy desestimados socialmente, pese al importante papel que realizan en un país tan desigual. Sin embargo, los defensores tienen un bajo prestigio social. justicia
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El proceso penal, incluido el juicio, es escrito en expedientes enormes, se lleva a cabo en las oficinas a puerta cerrada, y con mucha frecuencia el juez no es quien conoce el expediente, sino el secretario del juzgado. Los acusados (aun los que no sean delincuentes peligrosos) deben enfrentar el juicio en la cárcel o, cuando el delito no es considerado grave, pagar una fianza para enfrentarlo en libertad. Con mucha frecuencia, las personas acusadas no pueden pagar la fianza por su situación social. Las diligencias del juicio ocurren sin que las partes puedan exponer sus argumentos frente al otro y delante del juez. Las dificultades en la implantación de la reforma radican entre otras cuestiones en la cantidad y diversidad de instituciones involucradas ya que por su carácter federal en México deben interactuar autoridades federales, estatales y municipales. Dentro de las instituciones participantes en los tres niveles de gobierno se destacan las siguientes: - Federales: a) Secretaría de Seguridad Pública Federal; b) Procuraduría General de la República, incluyendo sus áreas de servicios periciales; c) Instituto Federal de Defensoría Pública; y d) Poder Judicial de la Federación. - Entidades federativas: a) secretarías de seguridad pública; b) procuradurías generales de justicia; c) áreas de la defensoría pública; d) instituciones de servicios periciales; y e) poderes judiciales. - Municipios: jueces locales, agentes del ministerio público municipal cerezos municipales, defensores policías municipales. Ante la debilidad de la policía, sobre todo en el ámbito estatal y en el municipal, el Ejército y la Marina deben auxiliar a las policías en el combate a la delincuencia organizada.
I.2 Situación actual Los trabajos de investigación en revistas científicas sobre el sistema acusatorio en México son escasos. Un metaanálisis realizado en las distintas bases de datos encontró solo 20 trabajos. De ellos cabe mencionar algunos en los siguientes temas: Estudios sobre discriminación en el sistema de justicia (Gómez 2000 y 2002). (Miguel, Miller, Kwak, LeeGonyea, & Gonyea, 2011). 14
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Reflexiones sobre el procedimiento en el nuevo sistema de justicia destacan los trabajos de Benavente 2010; Hernández 2010; Benavente 2012; Kaliebe, Heneghan, J. & Kim 2011; Lloyd 2003. Trabajos sobre las herramientas administrativas y su impacto en la mejora del sistema de justicia (Ortiz, Romano, & Soriano 1989; Romero, Rogers, Winfree, Walsh, & García 1999; Scardaville 2003). Investigaciones sobre avances en alguna parte del sistema de justicia como es el caso de la justicia para adolescentes en México (Vasconcelos 2011). Sin embargo, no se encontró un solo trabajo publicado en revistas científicas sobre la implantación de un sistema de justicia. Si bien no se detectaron artículos publicados en revistas científicas, existen diversos trabajos sobre la implantación del sistema mencionado en otras bases, como Google académico, publicados en libros, capítulos de libros y artículos de divulgación. Entre ellos cabe mencionar: El trabajo de Pastrana y Benavente (2009) sobre implementación del proceso penal acusatorio adversarial en Latinoamérica. El libro de Bardales (2010) donde propone una guía para comprender el estudio de la reforma penal en México. El artículo de reflexión de García (2010) sobre la implementación del sistema adversarial en México, donde reflexiona sobre su implantación en el estado de San Luis Potosí. El artículo de Servin Z. (2012) donde reflexiona en la implantación del sistema acusatorio en el Distrito Federal. Existen otros trabajos como los de Hidalgo Murillo, quien ha asesorado el proceso de implantación en el estado del Campeche (Poder judicial de Campeche 2012), así como algunos trabajos de reflexión sobre la implantación de la reforma promovidos por la Setec donde destacan reflexiones de García Ramírez (expresidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), el magistrado Óscar Vázquez Marín, Martín Carlos Sánchez Bocanegra, Miguel Ángel Mancera Espinosa, entre otros especialistas que abordan el asunto desde distintas perspectivas (Setec 2010). Sin embargo, aun cuando se trata de documentos valiosos, constituyen trabajos de divulgación escritos por funcionarios en activo.
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2. Método Este es un artículo de reflexión. El método de investigación fue la observación participante y la investigación-acción y es el resultado de la participación de diecisiete seminarios de prediagnóstico en los estados de la república mexicana. Las categorías de análisis son las siguientes: características de organización del órgano implementador (Setec), modelo de evaluación de avances de la reforma, tipología de implantaciones de la reforma y resultados del seminario de implantación en diecisiete entidades.
3. Resultados En este apartado se describirán las características de organización del órgano implementador de la reforma (Setec) y el modelo de evaluación para medir el avance de la reforma del sistema acusatorio en México, los dos modelos de implantación que se han desarrollado en los estados del país (por regiones y por zonas) y los resultados del seminario de prediagnóstico del modelo de gestión para el sistema de justicia penal.
3.1 Características de la organización del órgano implementador (Setec) La implantación del nuevo sistema de justicia acusatorio supone un reto formidable. En países que han precedido a México, como es el caso de Chile y Colombia, la implantación ha supuesto un trabajo de diez años, aun cuando estos países son Estados centralizados con un único código de procedimientos penales que rige en todo el país. En el caso de México, existen 34 códigos de procedimientos penales (32 estatales, uno federal y otro militar) y 32 constituciones, lo cual supone una multiplicidades de visiones y una problemática formidable al operar su implantación. Por esta razón la mayoría de las entidades han adoptado la reforma bajo un esquema de gradualidad, lo que en la práctica ha implicado una implantación con varias velocidades.
En 2008 fue creada la Secretaría Técnica para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (Setec), órgano dependiente de la Secretaría de Gobernación (Ministerio del Interior), que es la institución encargada de coordinar la implantación del sistema acusatorio en el país. El nombre de Secretaría Técnica parece desafortunado. En todos los comités y comisiones que existen en México, la figura ejecutiva se denomina también secretaría técnica. Se trata en la mayoría de los casos de un órgano ocupado por un funcionario con perfil tecnócrata que representa al cargo político que suele presidir la comisión. Las comisiones en México no tienen una buena imagen ya que suelen percibirse con órganos burocráticos que demoran las decisiones ejecutivas del Gobierno y cuando funcionan bien, dichas comisiones son empoderadas por su poder proveedor de recursos. En el caso de la Setec, este poder proveedor sí existe ya que es la institución que gestiona y dota a los estados de recursos federales para impulsar la reforma del sistema acusatorio. Sin embargo, el perfil tecnocrático del Secretario no se cumple ya que los tres titulares que han ocupado cargo han tenido un claro perfil político. El perfil político del secretario técnico se ha copiado en los estados de la república mexicana con algunas excepciones. Dicha politización ha operado en demérito de la racionalidad de las decisiones ya que la implantación es un proceso básicamente técnico, no político. La tarea básica de la Setec ha sido la implantación del sistema, para ello fue dotada de una estructura organizativa que consta de cinco direcciones generales, como se menciona en la gráfica 1. Esta Secretaría depende de un consejo de coordinación para la implementación del sistema de justicia penal, es la instancia gubernamental encargada de coordinar las acciones que se realicen en los tres niveles de gobierno (Setec 2012).
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Gráfica 1. Estructura orgánica de la Setec Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal en México Secretaría Técnica (HA2-2) Lic. Felipe Borrego Estrada
Subdirección de área (NB2-24)
Jefe de departamento (OB1-37)
Lic. Arturo Centeno Valencia
Dirección General de Administración y Finanzas (KB2-6) C.P. Guillermo Casas
Dirección General de Asistencia Técnica (KB2-8)
Dirección General de Coordinación Institucional (KB2-7)
Mtro. Rogelio Rueda León Ordóñez
Dirección General de Planeación, Capacitación y Difusión (KB-9)
Dirección General de Estudios y Proyectos Normativos (KB2-10) Mtro. Rodrigo Arturo Ozuna Solsona
Fuente: Setec http://www.setec.gob.mx/es/SETEC/Estructura.
De manera resumida podemos comentar que entre las funciones que tienen estas direcciones están el recibir y evaluar los proyectos de petición de subsidios federales por parte de las entidades federativas. Además, otorgan asistencia técnica a los estados en torno a los requerimientos de infraestructura y equipamiento, tecnologías de la información y reorganización institucional. También brindan apoyo a las entidades en materia formativa, pues la Setec realiza exámenes para la certificación de licenciados en derecho con dominio del nuevo sistema. Asesoran también a las instancias locales en el diseño o modificación de las leyes locales y realizan dictámenes y recomendaciones al respecto, además de coordinar la planeación tanto interna y externa de la Setec, al evaluar los avances y rezagos de las diferentes entidades. Las funciones de cada dirección de la Setec se empoderaron al publicarse el “Código Modelo del Proceso Penal Acusatorio para los Estados de la Federación” por parte de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia en 2009. En su revisión colaboraron múltiples académicos de derecho penal, y cuenta con el visto bueno de los presidentes de los tribunales superiores de justicia de todo el país. Es un documento muy importante, porque también ha servido de referencia para la modificación de leyes en los congresos locales, y por lo tanto dotó de claridad a los objetivos tanto de las instituciones locales como a la misma Setec en el diseño de sus estrategias de proximidad con los estados. De esta manera, cada dirección de la Setec comenzó a desarrollar sus propios planes y documentos de 16
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inicio. Cada una de estas unidades encontró la dificultad de que habría que realizar una tarea de acercamiento inicial con las entidades. Cabe señalar que en el momento de la aprobación de la reforma en 2008, dos entidades se habían adelantado de manera local a la transformación de sus instituciones (los estados de Chihuahua y Nuevo León), al ser estados con altos índices delictivos. La Dirección de Capacitación comenzó a promover seminarios introductorios sobre el nuevo sistema de justicia penal en diferentes estados para llamar la atención de los funcionarios involucrados, situación que tuvo un efecto positivo porque en algunos estados donde no se conocía absolutamente nada comenzó a existir en el léxico de los funcionarios la palabra reforma. La Dirección General de Asistencia Técnica (DGAT), la cual a su vez cuenta con tres direcciones: Infraestructura, Tecnologías de la Información y Equipamiento, y Reorganización Institucional. Se ha encargado del diseño del modelo de gestión, para ello se apoyó en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en el estado de Morelos. Aunque la DAGT ha realizado un trabajo estimable, se cometió el error de asumir que debería haber un modelo único que podría ser reproducido en otros estados a partir del caso Morelos. La estructura de la Setec contrasta con el órgano implementador en Chile llamado Unidad Coordinadora de la Reforma Procesal Penal (UCRPP), la cual está integrada por un equipo multidisciplinario de profesionales y técnicos, con una estructura organizacional moderna y tiene como objetivos el
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diagnóstico, diseño, planificación, implementación, coordinación, difusión y seguimiento del nuevo sistema procesal penal, con pleno respeto de las garantías constitucionales y asegurando un funcionamiento eficiente y de calidad. En la Setec ha habido una prevalencia de profesionales de ciencias sociales. El primer aspecto que se resalta es que allá el máximo responsable de la implantación se llama coordinador
general, que es un nombre más apropiado para sus tareas, en contraste con el difuso nombre de secretario técnico ya criticado. La segunda diferencia relevante que puede apreciarse en la gráfica 2 es que en Chile existen cuatro unidades con tareas de elaboración de estudios, información, procesos y proyectos, que resulta más acorde a las tareas de implementación.
Gráfica 2. Estructura organizacional del órgano implementador en Chile
Fuente: Manke A. (2010)
Otro aspecto de interés es el estricto perfil profesional de los ocupantes de los cargos: abogado para el coordinador general y la unidad de estudios, periodistas para el área de comunicaciones, ingeniero Informático para el área de sistemas, ingeniero industrial para el área de procesos, y arquitecto para el área de proyectos. En México esta especialización no fue observada. La comparación entre ambas estructuras organizativas indica que mientras que en Chile se adoptó una estructura flexible con alta especialización técnica enfatizando la coordinación de acciones. En el caso mexicano se eligió una estructura vertical, rígida, de tipo funcional con funciones que se traslapan, como es el caso de la planeación, que es una función horizontal a todas las tareas. Una breve revisión del sitio oficial de la Setec permite comprobar la pobreza de contenido. El área de coordinación institucional aparece desde hace meses con la leyenda “esta página
esta en construcción” (ver http://www.setec.gob.mx/ es/SETEC/Coord_Inter). Si bien el papel de la Setec ha sido apreciable en muchos aspectos, el objetivo de este trabajo es hacer una aportación crítica a su desempeño y sugerir mejoras a su gestión.
3.2 Modelo de evaluación de avances de la reforma La Setec ha desarrollado un criterio de evaluación de avance de la reforma que evalúa nueve aspectos que son: planeación, normativa, capacitación, reorganización institucional, infraestructura, equipamiento, evaluación, seguimiento y otorgamiento de recursos (Setec 2011). Con estos nueve elementos la Setec creó un modelo de cuatro cuadrantes que se muestra en la gráfica 3.
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Gráfica 3. Modelo de evolución del NSJP
- Constitución del Órgano implementador con su Secretaría o Comisión Ejecutiva. -Creación de las Unidades de Enlace por institución operadora. -Seminario o talleres de RI. -Prediagnóstico de RI. -Capacitación y asistencia a diplomados
El equipo de mejora o el consultor debe orientar a los operadores a dar seguimiento y evaluación por cuenta propia.
Tareas: Desarrollar e implementar el Modelo Organizacional para cada institución del SJP. Elaborar un diagnóstico organizacional y su programa estratégico de reorganización, adaptar y ajustar el modelo de gestión para la entidad asesorar el proceso de us implementación. Diagnóstico Organizacional (As Is)
Rediseño de Procesos (To Be)
Implantación del Programa Estratégico
1- Diagnóstico estratégico: *Análisis de fortalezas y debildades. *Definición de la misión - visión
-Materiales de procedimientos y políticas. -Manuales de organización. -Catálogo de puestos y definición de perfiles. -Guias de actuación.
-Se refleja una fecha de inicio de operaciones bajo el NSJP. -Despliegue de los procesos, estructuras y puestos al interior de las instituciones.
1-Diagnóstico de síntomas o de situación actual: *Diagrama de procesos as is: *Inventario de procesos y subprocesos impactados por la reforma.
Intervenciones en el proceso
Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal
Inicio del proceso
Institucionalización
Plan de Segumiento, Evaluación y Mejora Continua -Evaluación de sus primeros resultados, reajustes y correcciones. -Institucionalización de la mejora continua.
Fases de la Reorganización Institucional
Programa Estratégico (How To) -Planes de trabajo por operador. -Programas de capacitación. -Plan para la admisión del cambio (transacción) -Sistema de evaluación por competencias.
Modelo de Gestión 6 meses
Cuadrante 1 Sensibilización
2 meses
4 meses
1 1/2 años
Tiempo estimado
Cuadrante 2
Cuadrante 3
Cuadrante 4
Desarrollo del Modelo Organizacional
Implementación del Modelo de Gestión
Evaluación y mejora continua
Cuadrantes de Proceso sistemático de la SETEC
Fuente: Setec 2011.
El cuadrante 1 se considera una evolución incipiente donde hay acuerdo político, algunos proyectos de normativa, iniciativas de capacitación y procesos incipientes de sensibilización para la reorganización en las cinco instituciones. En el cuadrante 2 ya hay un diagnóstico, planeación y se ha indicado la reorganización institucional. Hay una base de normativa y esta ha sido socializada; existe difusión de la reforma y una aceptable infraestructura y equipamiento. El cuadrante 3 supone infraestructura y equipamiento en los operadores y programas de capacitación. La normativa complementaria está en sus ajustes finales. Hay difusión y existe un proceso de reorganización institucional. El cuadrante 4 se encuentra en estados con operación del sistema. Aquí ya hay infraestructura y equipamiento, tecnologías de la información y plataforma de comunicación. La normativa está en la fase de reformas complementarias; hay un nivel de capacitación llamado “Interiorización 2”. Existe una amplia difusión y mejora continua. Las cinco fases en el modelo de evolución son: 1) Inicio del proceso; 2) Diagnóstico organizacional; 18
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3) Rediseño de procesos y programa estratégico; 4) Implantación del programa estratégico; y 5) Plan de seguimiento, evaluación y mejora continua. En la fase 1, inicio del proceso, se contempla la necesidad de que la entidad se organice a partir del consenso de las instituciones involucradas y que estas definan a un representante y responsable de coordinar los esfuerzos de implementación a nivel local, un símil de la propia Setec pero a nivel estatal, es decir, el ‘órgano implementador local’. Este órgano es el gestor de recursos ante los poderes ejecutivo, legislativo y judicial en el ámbito local, además de ser el encargado de gestionar y presentar los proyectos y avances correspondientes ante la Setec federal y el Consejo Coordinador en busca de recursos de nivel federal. Dentro de la fase 2, llamada “Diagnóstico organizacional”, se realizan estudios más elaborados, con la participación de los funcionarios de todas las instituciones involucradas, para así crear un diagnóstico organizacional en el cual se muestra con precisión un catálogo de los procesos actuales, se identifican en muchos casos la duplicidad de trámites e incluso de funciones, y se contrastan los actuales procesos con los cambios que enuncia la reforma,
Gobierno Secretaria Técnica federal
Etapa de acompañamieto por expertos o internos en Reorganización Institucional. Sensibilización por parte de la SETEC
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identificando así en qué parte de cada proceso habrán de presentarse modificaciones. Además, en el mismo diagnóstico organizacional se deben plasmar un diagnóstico estratégico y la definición de objetivos generales a partir de la elaboración conjunta de la misión y la visión del proceso, que indica cómo se ven en el futuro los funcionarios y el esfuerzo que se habrá de desplegar para llegar a esa visión. El objetivo fundamental de este diagnóstico es elaborar análisis de brechas entre la situación actual y la visión de cambio. Cuando la entidad completa el diagnóstico organizacional, solicita a la Setec recursos económicos que le permitan la elaboración de su propio modelo de gestión (fase 3, diseño del modelo de gestión), el cual tomará como base ese mismo diagnóstico, para determinar las realidades de cada localidad y poder determinar con precisión la metodología de implementación. La Setec buscó durante el 2009 y el 2010 la manera de concretar una propuesta en la planeación y la ubicación de los cambios en los procesos que se vislumbraban. Para el diseño del primer modelo de gestión fue contratado el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en el estado de Morelos. El resultado fue bastante decepcionante ya que esta prestigiosa organización subcontrató para esta tarea a otros consultores, quienes realizaron un mapeo de procesos y propusieron una estructura de organización muy similar a la que actualmente opera, con una pobre definición de los puestos clave que cambian con la reforma. No obstante este decepcionante trabajo, esta institución fue contratada en otros estados de la república por el prestigio de la institución y el miedo a equivocarse, pero esta sobredemanda simultánea ha exacerbado las insuficiencias del trabajo de diagnóstico, generando insatisfacción, que se ha detectado en las entrevistas que se realizaron en distintos estados (Rivas 2012). Una de las críticas al trabajo en el estado de Morelos consistió en que la mecánica de diagnóstico se basó en entrevistas a personal de segundo nivel, dibujando con ello una visión incompleta de la realidad, con un énfasis excesivo en aspectos organizativos. Se asumió erróneamente que un modelo de gestión es igual al proceso de implementación organizacional, cuando
un proceso de implantación supone un sistema de planeación, información, infraestructura, recursos humanos, estrategia, remuneraciones e incentivos y coordinación e interdependencia, y no solo un manual de procesos, procedimientos y de organización, que fue lo que se entregó como productos finales. Este error ha generado un despilfarro en consultoría, con resultados muy decepcionantes. En el estado de Puebla, por ejemplo, se pagó 1,3 millones de dólares por un trabajo de diagnóstico y diseño de estructuras orgánicas, que es una copia del trabajo que hizo el INAP en Morelos (Rivas 2012). En esta fase 3 del proceso se percibe falta de liderazgo de la Setec, que ha conducido a graves errores tales como pagar perfiles de competencias en distintos estados cuando las actividades son las mismas para los puestos clave. Que el código de procedimientos penales cambie no significa que los perfiles de un ministerio público o de un defensor sean distintos. Se ha pagado una enorme cantidad de dinero que no tiene justificación técnica. Por otra parte, si bien es cierto que el sistema de cuadrantes le ha dado claridad a la forma de evaluar el avance en los estados, también ha propiciado un círculo vicioso, ya que la Setec condiciona los recursos que otorga a la realización de los avances descritos en el sistema. Por ejemplo, si el diagnóstico del sistema está mal realizado, se exige implantarlo para liberar recursos económicos. Lo que se percibió en las entrevistas realizadas en los distintos estados es que ningún operador local se considera con la autoridad de cuestionar el trabajo de una institución tan prestigiosa como el INAP y, por otro lado, necesitan los recursos de la federación, por lo cual prefieren callar sus críticas ya que existe presión política para que la reforma avance. Cuestionar el mapeo de procesos realizado y las estructuras generales que han sido propuestas no está en la metodología y con ello se obliga a avanzar, desperdiciar el dinero en consultorías muchas veces inútiles. La metodología requiere incorporar una fase de evaluación en cada etapa para propiciar ajustes y correcciones al trabajo de la fase previa. Los cambios que supone tendrán los cinco operadores del sistema se describen en el cuadro 2.
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Cuadro 2. Cambios en materia de reorganización institucional para el NSJP
Poder Judicial
En este caso, el cambio afecta la totalidad de los métodos de trabajo, tanto los referidos a la impartición de justicia como a los orientados a proporcionar un soporte administrativo. Cambian también las estructuras en su totalidad y asimismo cambia la infraestructura en la que tienen que ejecutar la operación. Es, por tanto, el cambio cultural y organizacional de mayores dimensiones dentro del Sistema
Procuradurías
Los cambios para esta institución no afectan toda su actividad, sino fundamentalmente la más importante de su nivel operativo: los ministerios públicos y la policía investigadora. A ello se agregan también nuevos actores y estructuras, derivados de los métodos de justicia alternativos, que requieren ser incorporados a esta institución con un enfoque sistémico. Sin embargo, a diferencia de los ministerios públicos, el caso de los peritos y las áreas de apoyo a víctimas es distinto, dado que más que modificar sus métodos de trabajo, se requiere profesionalizarlos, elevar su calidad y dotarlos del equipamiento necesario para realizar sus labores.
Defensorías públicas
La transformación de la defensoría pública radica básicamente en la profesionalización de su actividad adaptada a los nuevos requerimientos legales y sobre la dotación de la infraestructura y equipamiento necesario.
Seguridad pública
El alcance de la reorganización en lo fundamental plantea la creación de dos áreas: La Policía Procesal y el área encargada de supervisar las nuevas medidas cautelares, así como las condiciones de suspensión de proceso a prueba. Si bien ambas estructuras plantean cambios significativos en los métodos de trabajo, el cambio más importante se advierte en las nuevas tareas de supervisión extramuros, que muestran una naturaleza totalmente distinta a la supervisión intramuros de los sistemas carcelarios.
Fuente: SETEC 2011, p. 43.
Un área olvidada en los cambios mencionados en el documento de la Setec es la reinserción social, que presenta un alto grado de hacinamiento en los ceresos federales y estatales del país. Se espera que la reforma potencie las medidas cautelares y con ello se mejore la reinserción social. En la fase 4, puesta en marcha del plan estratégico, se contempla la puesta en marcha del modelo de gestión, tomando en cuenta diferentes variables, entre ellas: los índices criminales, la población, el tipo de superficie, clima, extensión territorial, conectividad, elementos antropológicos delincuenciales.
En la fase 5, plan de seguimiento, evaluación y mejora continua, se espera que los estados más avanzados comiencen a institucionalizar los cambios, corregir las equivocaciones y fomentar la mejora continua del sistema. La introducción del concepto de mejora continua implica una novedad para el léxico de los funcionarios, pues rara vez en este tipo de instituciones se había planteado la posibilidad de revalorizar su trabajo y de brindar servicios enfocados en la calidad y satisfacción de los usuarios. Los avances de la implantación del sistema acusatorio en el país se describen en el cuadro 3.
Cuadro 3. Avance de la reforma en México Reformas que ya comenzaron en alguna parte del territorio
Reformas en vías de implementación
Comienzo del proceso de reforma (constitución de órgano implementador, discusión de proyectos legislativos)
Nuevo León* Chihuahua Oaxaca Zacatecas
Yucatán Puebla Hidalgo Chiapas
Tabasco Tlaxcala Coahuila San Luis Potosí
Sinaloa Veracruz Quintana Roo
Estado de México**
Colima
Sonora
Morelos Oaxaca
Aguascalientes
Tamaulipas Nayarit
Durango
Michoacán
Baja California Guanajuato
Baja California Sur Guerrero Jalisco Querétaro Distrito Federal
Fuente: Adaptado por el autor a partir de entrevistas LART agosto de 2011.
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Avances en fase inicial
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Es importante mencionar que este avance equivale a una fotografía realizada en la fecha basada en documentos de la Setec y en entrevistas realizadas por los autores. Puede haber inconsistencias en un proceso de enorme dinamismo difícil de integrar con precisión. Tipos de implantación de la reforma Son dos los tipos de implantación que se han seguido en México. El del estado de Nuevo León por delitos y el de Chihuahua por regiones. La gráfica 4 resume las características de ambos modelos.
Implantación por delitos: en Nuevo León se constató que la implementación por delitos puede ser muy costosa y tardía, pues bajo esta metodología no
se postula una fecha crítica de entrada o inicio del nuevo sistema, y es prácticamente imposible definir un tiempo de término, sino que se pretende ‘entrar por partes’; por lo tanto, el diseño de programación de presupuestos y estrategias podría resultar tardío y hasta equívoco, pues ese sistema en particular no será el mismo entre el punto de partida A y el punto de término B, así el número de intervenciones necesarias por el modelo de gestión puede ser tan extenso como la cantidad de delitos que vayan modificándose, de uno en uno. Lo más grave es que no hay una determinación temporal y el proceso puede ser infinito. Bajo esta mecánica se tendría que subsidiar la existencia de ambos sistemas –el viejo y el nuevo–, y esto equivale a que en muchas instituciones los costos se dupliquen.
Gráfica 4. Tipo de implementación: por regiones y por delitos
Fuente: SETEC 2011, p. 46.
Otro problema de la implantación por delitos es que la planeación resulta muy imprecisa, porque la transformación que exige la reforma no solo involucra aspectos organizativos, sino, como se mencionó en un principio, también se trata de la creación y modificación de edificios, de equipamiento y del software necesario, además de la capacitación. Es decir, una implementación por delitos puede generar equívocos desde la manera en que se plantean los espacios físicos, porque quizá de momento se reformen delitos menores, pero ¿qué pasa si se tiene un presupuesto en este momento para la creación de un edificio? No se estarían considerando con exactitud las implicaciones que supone el traer a delincuentes de alta peligrosidad, y
cómo estos discurren a las audiencias. ¿Qué pasaría si no se planea adecuadamente y existiera un pasillo donde se encuentren de frente las víctimas y los probables victimarios? Los arquitectos e ingenieros no son juristas y no pueden más que interpretar con su imaginación lo que no esté escrito, las leyes o modificaciones que aún no existen. El sistema de implantación por regiones: a la luz de la evidencia observada, es la más fácil y recomendable forma de implantación. En este modelo de implantación es necesario realizar un plan estratégico donde se seleccione un municipio de condiciones fáciles, para que la reforma avance de manera gradual, pero desde un punto de vista justicia
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geográfico y antropológico, donde a medida que el sistema se vaya replicando en el resto de los municipios, este también se perfeccione, para que cuando le toque incursionar en las ciudades grandes o en la regiones más peligrosas, el sistema venga desarrollado con un buen grado de experiencia en los niveles estatal y municipal. El caso de Chile también fue implantado de este modo, pero por regiones, no por estados, dado el carácter centralizado del Estado chileno (Mahnke 2010). La estrategia de implementación de impulsar la reforma desde lo local hacia lo federal parece ser la mejor opción, pero supone la transformación de las instituciones a nivel federal, lo cual continúa siendo un tema pendiente que guarda la lógica de obtener primeramente un grado de avance importante en las entidades, para que en su momento las instituciones no colapsen con la división de tareas y funciones que debe existir con respecto a los ámbitos de participación federal de acuerdo a la tipificación de los delitos. Un aspecto que preocupa de esta opción es su costo. Recientemente el gobernador del estado de Chihuahua mencionó que se habían gastado 1.500 millones en la implantación del sistema (unos 120 millones de dólares). El presupuesto total asignado para la implantación en todos los estados del país en 2011 fue de 443,4 millones de pesos. Para 2012 se destinaron 442,9 millones (Calderón 2012). En total, en dos años y medio se han destinado 1.200 millones de pesos para todas las entidades, esto es, unos 100 millones de dólares. Aunque es importante la cantidad, se estima insuficiente ya que no le llega ni al monto que ha erogado el estado de Chihuahua en su implantación. Resultados del seminario de diseño de un modelo de gestión para el sistema de justicia penal
El seminario de reorganización incluyó en sus contenidos la presentación del modelo de gestión, que constituía solo la introducción al concepto; la ruta del cambio y la transformación de paradigmas; introducción a la planeación estratégica; la elaboración de un diagnóstico FODA; la construcción de la misión y visión de cada institución y del sistema en general; la elaboración de una matriz de objetivos; introducción a la creación de indicadores, formas de medición y metas; y en algunos casos se alcanzó a elaborar la cadena de valor sistémica (Rivas 2010, 2011). 22
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En 2010 se visitaron ocho estados: Morelos, Guanajuato, Yucatán-Campeche, Nuevo León, Puebla-Tlaxcala, Chiapas, Zacatecas y Guerrero. En el 2011 se visitaron siete: Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Tabasco, Sinaloa, Jalisco y San Luis Potosí. Con la recolección de los datos aportados por los propios funcionarios, se solicitó el apoyo de los diferentes consultores contratados por la Setec, para que al final de cada seminario se integrara un documento sencillo pero sustancial denominado “Prediagnóstico de Reorganización Institucional” para que los implementadores locales tuvieran una perspectiva inicial del proceso1. Cada prediagnóstico reflejó múltiples conclusiones, situaciones muy diversas que reflejaban una realidad local, desde el trato diferenciado entre etnias de una misma región hasta conflictos muy severos y amenazas de muerte por parte de grupos del crimen organizado. Sin embargo, también se llegaron a conclusiones en común o que se repitieron en la mayoría de los casos, conclusiones que eran plasmadas por los propios funcionarios, entre las que se destacan: –– El miedo al cambio por parte de los funcionarios, miedo a perder el empleo por no estar bien capacitados para el nuevo sistema. –– Estructuras rígidas con pocos conocimientos administrativos. –– Falta de recursos (una queja común de cualquier institución pública). –– Procesos y procedimientos muy lentos, con la detección de muchas duplicidades entre las instituciones. Hay una división del trabajo poco clara en algunas instituciones, como la Defensoría de Oficio, donde prácticamente no hay personal administrativo y los abogados que deberían defender usuarios tienen que desarrollar otras funciones. –– Autocrítica al tener mal ubicada a mucha gente en puestos de trabajo que no corresponden con su formación. 1 En total se elaboraron un total de diecisiete prediagnósticos por cada estado participante. Cabe aclarar que en un principio no se había contemplado, por lo que no existió prediagnóstico en Morelos, mientras que dos seminarios se llevaron a cabo con la participación de algún estado vecino, como fue en Yucatán con Campeche y en Puebla con Tlaxcala.
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–– Mal prestigio; los funcionarios de las cinco instituciones involucradas saben que actualmente gozan de una mala reputación por parte de la sociedad. –– Capital humano con alto potencial; todas las instituciones consideraron que tienen buenos elementos. –– Prácticamente todas las instituciones reconocieron que la corrupción es un problema; sin embargo, nadie preciso un acto de corrupción. –– Falta de planeación en todas las instituciones de los poderes ejecutivos. La mayor parte de los tribunales tiene un grado mayor de previsión en cuanto a presupuestos y control en la contratación de nuevos empleados y en general tienen una infraestructura más sólida. –– Falta de sistematización documental, un problema que aqueja principalmente al ministerio público, pues actualmente los expedientes son enormes y muchas investigaciones nunca llegan a un fin, nunca se concluyen; por lo tanto, esos expedientes se vuelven parte de los muebles de las oficinas, porque están ahí acumulándose y estorbando. En el nuevo sistema ya no existen los expedientes en papel, todo es por vía ofimática. –– Múltiples acusaciones entre las instituciones, pero todos aceptan que se trata de un fallo sistémico, pues algunas veces una institución tiene dificultades para elaborar un documento y en venganza se retiene la información. Son conductas que existen, pero que hasta la implementación del seminario tuvieron desahogo cara a cara por parte de los responsables. –– Falta de indicadores. Siempre se pidió por anticipado que los funcionarios al asistir al seminario llevaran sus indicadores: nadie los llevó, porque en muchos de los casos no existen. Los funcionarios no pueden medir el trabajo o eficacia sin datos contrastables. Solamente la Policía lleva un récord más o menos uniforme porque le interesa justificar el número de detenciones y delitos atendidos para solicitar más equipamiento cada año. –– Sobrecarga de trabajo. En muchas entidades las cargas laborales son excesivas, sobre todo para los agentes del ministerio público, los defensores de oficio y las policías. Pero también se detectó que esto sucede por la mala distribución y
entorpecimiento de las funciones, además de problemas particulares, como puede ser el ausentismo o el movimiento del personal. –– La respuesta más común fue la falta de coordinación interinstitucional; todos los funcionarios reconocieron que nunca antes se habían sentado en una mesa a discutir los problemas que aquejan al actual sistema de justicia a nivel local. Esto puede anotarse como un logro funcional del seminario-taller. El taller concluyó sus actividades en 2011, pues al verificar el éxito que este tuvo como herramienta de inicio, algunos estados que no tuvieron la oportunidad de llevarlo a cabo con la Setec obtuvieron el recurso federal para realizarlo por su propia cuenta con consultores que ya tenían cierto conocimiento. Para los consultores también fue una experiencia nueva, pues naturalmente los conocimientos administrativos y de desarrollo organizacional nunca los habían combinado o enfocado a instituciones del sistema de justicia. Al final, cabe resaltar que absolutamente todos los estados que se vieron involucrados con estos seminarios fueron muy participativos; si bien en un inicio los funcionarios veían con recelo y desgano la introducción de términos administrativos, al final la asistencia a estos fue muy nutrida, tal y como lo constatan las hojas de asistencia en poder de la Setec. Los estados mencionados, además, cubrieron con el taller uno de los requisitos del primer cuadrante de la metodología de la Setec, en el cual se estipuló la necesidad de sensibilizar a los funcionarios sobre la necesidad del cambio en materia de reorganización. De esta forma, prácticamente todos han procedido a la realización de sus respectivos diagnósticos organizacionales. Lo anterior no quiere decir que el taller haya sido clave ni que este fuera la mejor de las herramientas; sin embargo, esto fue lo que se hizo y dio resultados y críticas positivas. El autor principal de este trabajo diseñó el primer seminario e impartió tres de los quince talleres, y el segundo autor acudió a la mayoría de los seminarios como funcionario de la Setec.
Conclusiones La implantación del nuevo sistema de justicia penal ha avanzado a una velocidad dispar de cuatro velocidades, que dependen de manera determinante justicia
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de la voluntad política de los gobernadores de cada estado de la república mexicana. A diferencia del órgano implementador en Chile, que es una coordinación, el diseño de la Setec presenta una estructura rígida y vertical de organización que propicia la confrontación entre sus áreas y no favorece la especialización. El nombre del responsable en México y su estructura tienen una anacrónica denominación (secretario técnico) que deberá ser modificado en el corto plazo. La Setec como órgano implementador ha sufrido una alta rotación de sus líderes que le ha impedido continuidad estratégica aunada a la dificultad que supone la implantación del sistema en un Estado federal como el mexicano. Entre los múltiples problemas que enfrenta este órgano se destaca la falta de unidad de dirección, revelada por el hecho de que hasta 2012 la Setec estaba en proceso de definir su diagnóstico estratégico interno y la definición de su misión, visión, procesos clave y perfiles de puestos a cuatro años de su puesta en marcha. Aunque la falta de experiencia en un proceso tan complejo parece ser un atenuante, resulta controversial que pretenda orientar a las entidades en hacer cosas que ella misma no ha realizado en su interior. El modelo de evolución por cuadrantes, aunque resuelta maniqueo y deja fuera aspectos importantes como los perfiles delictivos, es un buen mecanismo para valorar el avance del proceso en los distintos estados de la república mexicana. Sin embargo, el modelo debería ser más flexible y permitir evaluar los productos de la fase anterior ya que a partir de un cuestionable primer trabajo realizado por el INAP en el estado de Morelos se ha multiplicado la propuesta de estructuras y perfiles de puestos en otros estados de la república. Se distinguen dos tipos de modelos de implantación: el que se hace por delitos –cuyo caso más emblemático es el de Nuevo León– y el que se hace por regiones
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(Chihuahua). La evidencia indica que es mejor el sistema por regiones ya que permite un control del proceso de planeación y un mayor control de costos y sinergias. El resultado del seminario del diseño de modelo de gestión realizado en la Setec –que es prediagnóstico realizado en diecisiete estados de la república– dibuja aspectos comunes que comparten en cuanto a su problemática; estos son: estructuras administrativas centralizadas; estructuras rígidas al cambio; división del trabajo poco clara entre las instituciones; falta de comunicación y coordinación interinstitucional entre las instituciones del SJP; falta de especialización entre los operadores del Sistema de Justicia Penal; concentración de funciones administrativas en las unidades sustantivas; procesos y procedimientos de trabajo lentos y burocráticos; procedimientos poco automatizados; falta de esquemas de trabajo en equipo; ausencia de documentación de procesos y procedimientos; desvinculación entre el puesto de trabajo, las funciones y el perfil del operador; ausencia de sistemas de planeación y seguimiento en las instituciones de justicia; falta de indicadores para medir los resultados y desempeño de las instituciones y el trabajo de sus operadores; sobrecarga de trabajo; bajos resultados de las instituciones de justicia; falta de procesos de mejora continua y aplicación del enfoque de calidad en los servicios y productos de las instituciones; bajos sueldos y pobre sistema de evaluación del desempeño e incentivos; mala imagen y reputación ante la sociedad. Se recomienda elaborar un taller de alineamiento estratégico previo en cada una de las fases del modelo propuesto por Setec; esto permitirá que en la implantación del modelo de gestión en las entidades se corrijan errores y detecten las brechas de desempeño actualizando a la vez a los responsables de los distintos operadores que experimentan una alta rotación por su perfil político.
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para citar el presente artículo: Estilo Chicago autor-fecha: Rivas Tovar, Luis Arturo; Pérez Rojas, Gustavo Adolfo y Arriaga Huerta, Juan Blas. 2012. “Implantación del sistema de justicia penal acusatorio en México”. Administración & Desarrollo 40(56): 11-26.
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Estilo APA: Rivas Tovar, L. A.; Pérez Rojas, G. A. y Arriaga Huerta, J. B. 2012. Implantación del sistema de justicia penal acusatorio en México. Administración & Desarrollo, 40(56), 11-26.
Estilo MLA: Rivas Tovar, L. A.; Pérez Rojas, G. A. y Arriaga Huerta, J. B. “Implantación del sistema de justicia penal acusatorio en México”. Administración & Desarrollo 40.56 (2012): 11-26.
