Identidad y registro de nacimientos indígenas (2009)

Fernando Cuellar-UNICEF

Luis Romero-UNICEF Panamá

Alf Berg-Plan Ecuador

Bonnie Miller-Plan Bolivia

Alf Berg-Plan Guatemala

Sistematización de las experiencias sobre derecho a la identidad y registro de nacimiento de niños y niñas indígenas en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Panamá

Plan International

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UNICEF

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Impresión Impresora Pacífico, S.A.

Sistematización de las experiencias sobre derecho a la identidad y registro de nacimiento de niños y niñas indígenas en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Panamá ISBN: 978-92-806-4465-4 2009 Las ideas y opiniones expresadas en esta obra son de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de Plan ni de UNICEF.

IMPRESO EN PANAMÁ



Sistematización de las experiencias sobre derecho a la identidad y registro de nacimiento de niños y niñas indígenas en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Panamá

Panamá, marzo 2009

Contenido 1. Presentación .......................................................................................................................................1 2. Introducción y marco conceptual .....................................................................................................3 3. Metodología ........................................................................................................................................9 4. Marco jurídico de protección del derecho a la identidad .............................................................11 5. Estudios de caso ...............................................................................................................................15 5.1 Caso Bolivia ................................................................................................................................17 5.1.1 Descripción ........................................................................................................................18 5.1.2 Situación del registro de nacimientos ...........................................................................19 5.1.3 Barreras para el registro de nacimientos .......................................................................20 5.1.3.1 Barreras políticas ..................................................................................................20 5.1.3.2 Barreras administrativas ......................................................................................22 5.1.3.3 Barreras económicas ............................................................................................26 5.1.3.4 Barreras geográficas ............................................................................................27 5.1.3.5 Barreras sociales y culturales .............................................................................. 27 5.1.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos .................................................................29 5.1.4.1 De orden político ...................................................................................................29 5.1.4.2 De orden administrativo........................................................................................30 5.1.4.3 De orden geográfico .............................................................................................30 5.1.4.4 De orden social y cultural ....................................................................................30 5.2 Caso Ecuador .............................................................................................................................31 5.2.1 Descripción .......................................................................................................................32 5.2.2 Situación del registro de nacimientos ............................................................................33 5.2.3 Barreras para el registro de nacimientos .......................................................................34 5.2.3.1 Barreras políticas .................................................................................................34 5.2.3.2 Barreras administrativas .....................................................................................35 5.2.3.3 Barreras económicas ........................................................................................... 37 5.2.3.4 Barreras geográficas ............................................................................................40 5.2.3.5 Barreras sociales y culturales .............................................................................41 5.2.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos ................................................................44 5.2.4.1 De orden político ...................................................................................................44 5.2.4.2 De orden administrativo .......................................................................................45 5.2.4.3 De orden social y cultural .....................................................................................46 5.3 Caso Guatemala ..........................................................................................................................47 5.3.1 Descripción ........................................................................................................................ 48 5.3.2 Situación del registro de nacimientos .............................................................................51 5.3.3 Barreras para el registro de nacimientos ....................................................................... 52 5.2.3.1 Barreras políticas ...........................................................................................................52 5.2.3.2 Barreras administrativas ......................................................................................53 5.2.3.3 Barreras económicas ............................................................................................57

5.2.3.4 Barreras geográficas ............................................................................................58 5.2.3.5 Barreras sociales y culturales ..............................................................................58 5.2.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos ................................................................62 5.2.4.1 De orden político ..................................................................................................62 5.2.4.2 De orden administrativo ......................................................................................62 5.2.4.3 De orden social y cultural ....................................................................................63 5.4 Caso Panamá ............................................................................................................................65 5.4.1 Descripción ...................................................................................................................... 66 5.4.2 Situación del registro de nacimientos ...........................................................................67 5.4.3 Barreras para el registro de nacimientos ......................................................................68 5.4.3.1 Barreras políticas ...................................................................................................68 5.4.3.2 Barreras administrativas ......................................................................................69 5.4.3.3 Barreras económicas ............................................................................................70 5.4.3.4 Barreras geográficas ............................................................................................70 5.4.3.5 Barreras sociales y culturales .............................................................................. 70 5.4.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos ................................................................72 5.4.4.1 De orden político ..................................................................................................72 5.4.4.2 De orden administrativo ......................................................................................72 5.4.4.3 De orden económico ...........................................................................................73 5.4.4.4 De orden geográfico .............................................................................................73 5.4.4.5 De orden social y cultural ...................................................................................73 6. Conclusiones y recomendaciones ..................................................................................................77 6.1 Conclusiones ............................................................................................................................78 6.1.1 De orden político .............................................................................................................78 6.1.2 De orden administrativo .................................................................................................81 6.1.3 De orden económico .......................................................................................................83 6.1.4 De orden geográfico .........................................................................................................83 6.1.5 De orden social y cultural .................................................................................................84 6.2 Recomendaciones ....................................................................................................................85 6.2.1 De orden político ...............................................................................................................85 6.2.2 De orden administrativo ...................................................................................................88 6.2.3 De orden económico ........................................................................................................ 88 6.2.4 De orden geográfico ......................................................................................................... 89 6.2.5 De orden social y cultural ................................................................................................ 89 7. Bibliografía de los cuatro estudios ................................................................................................ 91 Anexos ...................................................................................................................................................97 1. Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal ........................................................................................................................99 1.1. Conclusiones y Recomendaciones ..............................................................................99 1.2. Recomendaciones de los Pueblos Indígenas.............................................................102 2. Extractos de estudio: Registro Civil de Nacimientos en Pueblos Indígenas de América Latina............................................................................................................................107

1. Presentación El trabajo con los indígenas dentro del campo del desarrollo no es nuevo en América Latina, pues ellos constituyen parte principal de los grupos sociales afectados por la situación de inequidad y pobreza que caracteriza a la región de manera significativa. La desigualdad es la más amplia e importante violación de los derechos humanos que sufre la población latinoamericana, y no sólo se expresa en el ejercicio de sus “libertades sustantivas”1 (salud, alimentación, etc.), sino también en el de sus “libertades instrumentales2,” que comprenden otras áreas como la participación en los procesos de toma de decisiones, la libertad de expresión y la transparencia, etc. Sin embargo, algo que es más reciente es la consideración de que una propuesta de desarrollo humano3 sí debe tomar en cuenta la diversidad étnica y cultural; así como la que se relaciona con la situación etaria y de género de las personas. Esto es fundamental no sólo para los indígenas, titulares de derechos como individuos y como pueblos, sino también para el Estado, como garante de esos derechos. Esta nueva perspectiva se ha enriquecido por el empuje que ha dado el llamado enfoque de derechos al tratamiento de las propuestas de desarrollo; ya que “el derecho internacional otorga a los pueblos indígenas prerrogativas y protección específicas4.” Sobre todo durante las dos últimas décadas, los pueblos indígenas han hecho importantes conquistas para poner en práctica sus derechos, principalmente dentro de los campos de la propiedad de la tierra y de la participación y decisión política.

1 Sen, Amartya 2 Idem 3 Sen considera que el desarrollo debería ser entendido como “un proceso de ampliación de las libertades reales que la gente disfruta”. 4 Centro de Investigaciones Innocenti, UNICEF, Asegurar los Derechos de los Niños Indígenas, 2004

En tal sentido, es importante reconocer a los movimientos indígenas de Bolivia y Ecuador por su implicación en los procesos de descentralización y de participación política en sus respectivos países, la cual se expresa inclusive en la nominación y designación de varios de ellos como Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Legisladores de la República. Sin embargo, los logros alcanzados por los indígenas adultos no siempre se expresan de manera específica en los derechos de los niños y niñas, quienes son los que realmente permitirán que los valores, creencias y formas de ser y actuar de sus pueblos se mantengan y se reproduzcan en el futuro. Por ello, varias de las conquistas logradas corren el serio riesgo de no ser sostenidas en el tiempo, sobre todo si los derechos de los niños y las niñas indígenas continúan siendo violados, y si su actual estado de discriminación se prolonga. Plan y UNICEF ya están realizando esfuerzos para contribuir a que los Estados creen y fortalezcan los sistemas nacionales de protección; con el objetivo de que los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en general, e indígenas, en especial, estén garantizados. Una manera adicional de concretar este propósito es sistematizar las experiencias de trabajo que se han realizado con dichos grupos sociales en los países de la región, a fin de identificar los logros, limitaciones y lecciones aprendidas, que les permitan no sólo ampliar sus acciones sino también mejorarlas. Es justamente en este sentido que ha sido desarrollada la presente sistematización de experiencias de registro de nacimiento de los niños y niñas indígenas en cuatro países latinoamericanos. Esta labor ha contado con la participación de los consultores Héctor

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Revuelta (Bolivia); Maritza Segura y Ferrán Cabrero (Ecuador); María Estela López Funes y María José Ortiz (Guatemala); y Roxana Méndez (Panamá). El informe consolidado final estuvo a cargo de María José Ortiz y el trabajo de edición a cargo de Gabriela Malo. La coordinación de todo el trabajo estuvo a cargo de Edison Palomeque, Especialista Regional de Investigación y Evaluación de Plan Internacional y Mónica Darer, Asesora Regional de los Derechos de la Niñez, y de Esther Ruiz Entrena, Coordinadora Subregional de Poblaciones Excluidas y Begoña Arellano, Oficial de Área de Protección de UNICEF. Asimismo se agradece el apoyo del personal de las cuatro oficinas de país de Plan Internacional y UNICEF. En una perspectiva estratégica más amplia, el mejoramiento de la calidad del registro de información debería cubrir el ciclo de vida completo de las personas (nacimiento, niñez, ado-

Nils Kastberg Director Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe

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lescencia, juventud, edad adulta y muerte), pues eso le permitiría al Estado no solo mejorar su conocimiento sobre las condiciones de vida de sus ciudadanos y ciudadanas, sino también promover y crear las condiciones adecuadas para que conozcan, disfruten y ejerzan satisfactoriamente sus derechos. En esta publicación además se han añadido como anexos documentos básicos de la 1° Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento celebrada en Asunción, Paraguay, en agosto de 2007. Es importante incluir aquí el documento base de dicha reunión y las conclusiones y recomendaciones emanadas tanto de los delegados gubernamentales como de los propios pueblos indígenas, pues son elementos básicos que deben guiar nuestro trabajo para eliminar el subregistro en la región y lograr la meta de subregistro cero para el año 2015.

Pia Stavås Meier Directora Regional de Plan International en las Américas

2. Introducción y marco conceptual Formal y jurídicamente, el derecho a la identidad consiste en el reconocimiento jurídico y social de una persona como sujeto de derechos y responsabilidades, así como su pertenencia a un Estado, un territorio, una sociedad y una familia, condiciones necesarias para preservar la dignidad individual y colectiva de las personas. En términos psico-sociales, el concepto de la identidad se encuentra estrechamente vinculado con el desarrollo del concepto que cada individuo tiene de sí mismo, que se desarrolla cuando una persona reconoce que él o ella es distinto: un individuo único. Esta percepción comienza en una edad temprana, e implica también el desarrollo de la conciencia sobre quién es uno mismo y a dónde pertenece. La identidad de una persona está definida en función de las percepciones y valoraciones que tiene acerca de sí misma, de acuerdo a sus características físicas, su personalidad, sus habilidades, sus roles y su estatus social 5. La identidad es la respuesta a la pregunta sobre la esencia de una persona o cosa. Así, la propia identidad sería la respuesta al cuestionamiento de “quién soy yo”. Esta identidad propia, personal e intransferible, se forma en los primeros años de vida de una persona, en la infancia. Ahora bien, esta identidad personal no está aislada de su contexto: el niño o la niña nacen en el seno de una familia, insertos en una cultura, en una sociedad y en un tiempo histórico específico. Es por ello que la identidad de una persona siempre ha de verse en relación o diálogo con los demás: qué soy en relación con los demás,

5 Méndez, Roxana, Proyecto de Sistematización de las Experiencias de Trabajo sobre Derecho a la Identidad y Registro de Nacimientos con Niños y Niñas Indígenas en Cuatro Países Latinoamericanos, Caso Panamá, Panamá, 2008, pág. 63, cita también los conceptos de Harter, para quien la identidad del yo o identidad personal, supone la suma total de las autodefiniciones o autoimágenes; en el mismo sentido que Ericsson se refiere a él como la “identidad del yo” o el yo autopercibido, la individualidad consistente.

quién y cómo llegamos a ser como consecuencia de nuestra relación 6. Generalmente se asocia el derecho a la identidad con el derecho al nombre, aunque tenga otros elementos, como la nacionalidad, la familia y la pertenencia étnica. El niño o la niña, al nacer, se identificará inicialmente con su familia, la cual a su vez lo identificará con un nombre, una inscripción simbólica que, más que una forma de llamarle, es su nombre “propio”, pues incluye la historia del apellido, y una ubicación en su árbol genealógico. El nombre cumple, entonces, con distintas funciones sociales: identifica a la persona, al ciudadano, le sitúa como miembro de una familia y lo cualifica en sus relaciones con terceros. En el caso de los pueblos indígenas, el nombre, además, puede vincular a una persona con una comunidad. Uno de los elementos de la identidad es la pertenencia cultural de una persona a un grupo, llamada identidad étnica o identidad cultural. La identidad étnica ha sido definida como la suma total de los sentimientos de los miembros de un grupo acerca de los símbolos, valores e historias comunes que les identifican como un grupo distinto; es la conciencia de un individuo como miembro de un grupo étnico y constituye una necesidad humana esencial, porque proporciona un sentido de pertenencia y de continuidad histórica 7. Desde el punto de vista de la culturalidad, todos los miembros de un grupo étnico y cultural tienen derecho a pertenecer a una determinada cultura

6 Cabrero, Ferran; Segura, Maritza, Proyecto de Sistematización de las Experiencias de Trabajo sobre Derecho a la Identidad y Registro de Nacimientos con Niños y Niñas Indígenas en Cuatro Países Latinoamericanos, Caso Ecuador, Ecuador, 2008, pág. 3 . 7 Menéndez, Roxana, op cit, pág. 4; en el mismo sentido cita a autores como Helms y Smith.

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y a ser reconocidos como diferentes; a conservar su propia cultura y patrimonio cultural -tangible o intangible-; y a no ser forzados a pertenecer a una cultura diferente, o ser asimilados involuntariamente por ella8 . En este sentido, el término cultura es tradicionalmente definido como el conjunto de valores, instituciones y prácticas que un pueblo desarrolla en todos los ámbitos de la realidad, para asegurar su existencia en plenitud y su supervivencia 9. Por su parte, el término etnicidad, del griego “ethnos”, que significa pueblo, es la identificación de los pueblos según sus rasgos culturales, es decir que lo étnico es lo propio de cada pueblo, identificado por su cultura10 . Esto nos lleva a la discusión sobre la terminología con la que se realiza el debate de la integración étnica actual, entendiendo ésta como la convivencia democrática entre indígenas y ladinos o mestizos. La corriente dominante utiliza el término multiculturalidad a partir de la reivindicación del derecho a la diferencia en sí mismo, tendencia criticada por reforzar ideologías separadoras; mientras que el término interculturalidad afirma la existencia de un proceso de transculturación o hibridación de las culturas que conviven, corriente criticada por la connotación de “subalternidad” (existencia de una cultura subalterna y una dominante) 11. Los defensores del término multiculturalidad afirman que no se puede hablar de relaciones

8 Idem 9 Cabrero, F., El Tercer Mundo no existe: Diversidad cultural y desarrollo, OXFAM, Barcelona, 2006, pág. 30. 10 Albó, Javier, Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomías, publicación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Cuaderno Futuro No. 20, Bolivia, 2007, sin número de página. 11 Morales, Mario Roberto, Esencialismo “Maya”, mestizaje ladino y nación intercultural, en ¿Racismo en Guatemala? Abriendo el debate sobre un tema tabú, publicación de la Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales de Guatemala, Guatemala, 1999, pág. 256.

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interculturales en condiciones de desigualdad, por lo que debe primero fortalecerse a las culturas para luego pasar a la interculturalidad, es decir, debe ser una etapa posterior. Mientras tanto, los defensores de la interculturalidad afirman que promover la multiculturalidad puede dar lugar a fragmentar la sociedad al promover la coexistencia -y no la convivencia social- entre actores culturalmente diferenciados, o unidad en la diversidad 12. La conveniencia de utilizar un concepto u otro es una cuestión política, en el sentido de que depende de la forma en la cual se organiza políticamente un Estado. Es conveniente utilizar el término multiculturalidad para Estados que se organizan reconociendo la existencia de varias culturas que gozan de cierta autonomía entre sí; como en el caso de Guatemala, donde se reconoce la existencia del derecho indígena y a las autoridades indígenas, de forma paralela al derecho y autoridades oficiales 13. El término interculturalidad, en cambio, es adecuado para sociedades donde se ha dado una integración cultural que permite afirmar la existencia de una “nueva” identidad formada por el híbrido de las culturas existentes, las cuales se identifican plenamente con la misma. El reconocimiento de la multiculturalidad, presupone asumir una realidad que no siempre se

12 Duque, Vilma, Repensando Guatemala: el valor del multiculturalismo, la importancia de la interculturalidad, en ¿Racismo en Guatemala? De lo políticamente correcto a la lucha antirracista, publicación de la Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales de Guatemala, Guatemala, 2004, pág. 81 y ss. 13 De hecho, en Guatemala se promovió una Reforma Constitucional para reconocer y definir a la nación como multiétnica, pluricultural y multilingüe, como puede verse tanto en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, como en el Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral. El modelo de Estado planteado es una tímida propuesta de creación de un modelo federado o de un modelo autonómico, que no llegó a desarrollarse. Sobre esto ver Cojtí Cuxil, Demetrio, Unidad del Estado mestizo y Regiones Autónomas Mayas, artículo de prensa, publicación de Siglo Veintiuno, Guatemala, 30 de agosto de 1994; y Zapeta, Estuardo, Idiomas y Regiones Autónomas, artículo de prensa, publicación de Siglo Veintiuno, Guatemala, 6 de marzo de 1997.

ha visibilizado, como la existencia de la diversidad cultural en el mundo; la existencia de distintas culturas diferentes a la “nuestra”, con sus prácticas, sus instituciones y sus valores específicos. La forma en que estas diversas culturas se relacionan -o interculturalidad-, idealmente debe ser construida sobre el derecho a la ciudadanía, el derecho a la diferencia y el principio de unidad en la diversidad: articular un proyecto de unidad nacional sin tener que sacrificar las identidades particulares de los pueblos que la conforman14 .

a dudas, un avance reciente e inédito en las políticas de desarrollo internacional ha sido el llamado “enfoque basado en derechos humanos”, donde la reducción de la pobreza no se limita a una cuestión de paliar “necesidades” de la gente, cumpliendo mandatos morales o políticos, sino también presupone que la gente tiene derechos. En este sentido, en vez de un acto de caridad, la reducción de la pobreza pasa a ser una obligación jurídica para asegurar derechos, como el de la identidad o el de la autodeterminación de los pueblos 16.

Este debate aún se encuentra en desarrollo, y es el marco que se utiliza en este estudio para señalar las barreras a la convivencia armónica entre las culturas, particularmente para las poblaciones indígenas, en cuanto al ejercicio del derecho a la identidad y, consecuentemente, al ejercicio pleno de la ciudadanía. Este debate se encuentra aún frente a las reminiscencias de los mitos de la sociedad occidental moderna y hegemonizante, que ha influido grandemente a la política de cooperación entre las naciones; particularmente en cuanto al mito de que la humanidad es una cultura única y universal, que ha avanzado de peor a mejor desde un estado de salvajismo o de naturaleza, para llegar al estado de civilización, que es el que representa a la civilización occidental moderna 15.

En Latinoamérica, la identidad de los pueblos indígenas originarios ha sido influenciada por su proceso histórico, que presenta rasgos comunes para la región, como la dominación de las poblaciones originarias por los conquistadores, y el sistema de producción basado en la fuerza de trabajo humana. Ambas circunstancias traen como consecuencia altos niveles de racismo en las relaciones sociales, pues no es posible someter a las personas a condiciones de semi-esclavitud sin inferiorizarlas 17. Por ello se presenta el racismo como un elemento común de estas sociedades multiculturales, entendido como una ideología que sustenta la dominación cultural o étnica en la creencia de que las desigualdades entre los grupos son naturales 18; y que resalta defectos del grupo dominado para justificar dichas desigualdades.

Esta política y visión del desarrollo, básicamente economicista, puesto que acaba por centrarse en el aumento de la producción y de la eficiencia económica, ha mostrado serias limitaciones, por no poder evitar el crecimiento de las desigualdades y pasar por encima de los proyectos de vida de otras culturas distintas a la occidental moderna. En este marco, y sin lugar

14 Secretaría de Planificación y Programación, Unidad de Pueblos Indígenas e Interculturalidad, Importancia de la Multiculturalidad en el sistema de Inversión Pública, documento de planificación no publicado, Guatemala, 2008. 15 La política clásica del desarrollo proviene de la idea de “progreso”; la cual deriva de una perspectiva más moral (originada en los “ilustrados”). Ver Cabrero, Ferran; Segura, Maritza, op cit, pág. 3.

Aunque, como se ha expresado, ha existido cierta influencia por parte de los parámetros del grupo hegemónico, en general, una de las mayores conquistas de los pueblos originarios

16 De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano 2000, los derechos humanos y el desarrollo humano comparten una visión común y un mismo objetivo: asegurar la libertad, el bienestar y la dignidad de todas las personas allí donde se encuentren. Unidos pueden proporcionarse energía y fuerza renovadas. Ver Cabrero, Ferran; Segura, Maritza, op cit, pág. 4. 17 Funes, María Estela; Ortiz, María José, Proyecto de Sistematización de las Experiencias de Trabajo sobre Derecho a la Identidad y Registro de Nacimientos con Niños y Niñas Indígenas en Cuatro Países Latinoamericanos, Caso Guatemala, Guatemala, 2008, pág. 4. 18 Cabrero, Ferran; Segura, Maritza, op cit, pág. 10

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ha sido su resistencia cultural. Si bien ha existido cierto proceso de asimilación en lo relativo al idioma castellano, la religión católica, el modo de producción capitalista y el derecho romano, se han mantenido paralelamente sus características originarias; e incluso se han formado nuevas identidades, como la mestiza. Las diferencias con el grupo hegemónico se traducen hoy en día en barreras que limitan el ejercicio de ciertos derechos, como los asociados al derecho a la identidad: ya sea por la necesidad de comunicarse en castellano para exigir el ejercicio del derecho, o por las restricciones en las manifestaciones culturales, como el uso de nombres indígenas. Para los pueblos indígenas, cada niño o niña nace con una identidad constituida por elementos tanto propios como de la identidad colectiva de su pueblo, la cual está vinculada a sus territorios, espiritualidades, idiomas, historias, prácticas y tradiciones. En la Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento, se recomendó que todo proceso de identificación, registro y documentación respete y reafirme la identidad individual y colectiva de la persona, y que, en los casos que se refieren a miembros de los pueblos indígenas, esos procesos deben ser diseñados o reformados en consulta, con plena participación y concertación de los miembros de los mismos pueblos. Corresponde al Estado asegurar que los servicios de registro de nacimientos sean accesibles a todos los miembros de los pueblos indígenas; esto implica implementar procedimientos que tomen en cuenta la diversidad étnica y sociocultural de las distintas personas que viven en un determinado territorio. También es responsabilidad del Estado garantizar el pleno goce de los elementos propios del derecho a la identidad, como son el derecho a un nombre, a una nacionalidad y a una pertenencia cultural. El ejercicio de estos derechos 6

se inicia con el registro del nacimiento, del que, a su vez, se desprende un elemento formal: la expedición de un documento que acredite dicho registro, con el cual la persona pueda identificarse; y así entra en juego otro derecho eminentemente formal, el derecho a la identificación y el inicio de la personalidad jurídica. La inscripción formal institucional del nacimiento de esta persona, a través de su nombre, constituye en nuestra sociedad occidental el reconocimiento de una identidad civil y una ciudadanía, que legaliza y reconoce su existencia. Como parte del ejercicio formal del derecho a la identidad, el registro civil desempeña un papel muy importante, por dejar constancia de los actos más importantes de la vida de las personas y de sus datos de identificación, siendo un importante agente de control social19. Durante la época colonial, el registro de personas estaba a cargo de la Iglesia, pero con el único objetivo de tener el censo de la población, sin que representara ningún beneficio para las personas. El proceso de control estatal de la población por medio del Registro Civil se presenta en diferentes escenarios para cada uno de los países analizados. El momento del registro o inscripción del nacimiento es el inicio de la personalidad jurídica de las personas; pero no se percibe su importancia real ni formal, ya que los usuarios no relacionan el registro de nacimiento con la posibilidad de acceder al ejercicio de otros derechos, como la educación, la propiedad y otros. En este sentido, puede hablarse de un racismo estructural -inserto en la estructura misma de la sociedad-, que contribuye de manera implícita a la perpetuación de las desigualdades sociales. Las comunidades indígenas sufren de una doble discriminación: por ser indígenas y por ser

19 Sobre el tema pueden verse las instituciones de Repartimiento y Pueblos de Indios, durante el período colonial, donde el censo de personas indígenas era usado para realizar reparticiones de los mismos, en condiciones de esclavitud y semiesclavitud, a los españoles que tenían la posesión de la tierra.

pobres, aunque se puede sufrir también segregación sin ser pobre, o, dentro de los mismos indígenas, ser discriminado por ser pobre. Actualmente hay una serie de barreras que limitan el ejercicio del registro de nacimientos para toda la población en general. Sin embargo, éstas son más marcadas cuando se trata de poblaciones indígenas y poblaciones pobres, circunstancias que suelen coincidir y trascender por generaciones, pues los padres, al no estar inscritos, no podrán inscribir a sus hijos e hijas. En el caso de los pueblos indígenas, estas barreras tienen un profundo elemento discriminador, y van relacionadas con las diferencias frente al grupo hegemónico. Este tipo de dificultades para el registro -además de aquellas propiamente administrativas y de gestión que se presentan para concretar dicho propósito, están relacionadas con la limitada atención que los Estados dan a este tema, particularmente desde una perspectiva sustentada en la interculturalidad. Para los pueblos indígenas, el ejercicio del registro de nacimientos, como requisito para la ciudadanía, está vinculado al proceso de construcción de Estados plurinacionales y sociedades interculturales. Esa demanda no se reduce a contar con el reconocimiento y ejercicio de derechos individuales, sino que se orienta hacia el reconocimiento y ejercicio de derechos colectivos. Los niños y niñas que no pueden acceder al derecho a la identidad, al nombre y a la nacionalidad, por no haber sido debidamente registrados, quedan invisibilizados y se encuadran en una situación de extrema vulnerabilidad. Esto les genera obstáculos para recibir protección del Estado y para acceder a otros derechos, tales como salud, educación, participación, protección familiar y social, entre otros. El registro de nacimiento no sólo debería ser visto como un hecho administrativo o estadístico, sino también como el medio por el cual

la persona adquiere un nombre, una nacionalidad, una identidad y el acceso a un conjunto de beneficios constitucionalmente consagrados e internacionalmente reconocidos; es decir, se convierte en el umbral para gozar de todos los demás derechos. A nivel global, se estima que alrededor de un tercio de los niños y niñas menores de cinco años no han sido registrados al momento de su nacimiento. En América Latina y el Caribe, las estimaciones más recientes de UNICEF (2007)20 indican que el 11% de los niños y niñas menores de cinco años no han sido registrados. El subregistro afecta a más de uno de cada seis niños o niñas de los once millones de nacimientos anuales que se dan en la región. Esta cantidad es demasiado alta teniendo en cuenta el número de países de mediano ingreso que hay en la región21, y además la población indígena y afrodescendiente está sobre-representada en las cifras de subregistro. También hay que tener en cuenta que el subregistro en las áreas urbanas es de un 8% y en las áreas rurales es del doble, 16%. Con el fin de contribuir a alcanzar la meta regional establecida en la región latinoamericana sobre Derecho a la Indentidad y Registro de Nacimiento de alcanzar el registro universal para el 2015, Plan Internacional y UNICEF han apoyado este trabajo de sistematización de las experiencias de registro de nacimiento de niños y niñas indígenas en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Panamá, con el objetivo de identificar algunas propuestas que puedan ser sugeridas a los Estados para agilizar y organizar el proceso de registro con un enfoque intercultural. Los países fueron seleccionados en atención al importante porcentaje de población indígena con que cuentan, pero también a los alarmantes 20 Estado Mundial de la Infancia 2009. 21 En las otras regiones del planeta, las cifras son aún mayores: África, 71%, Asia Meridional, 63%, Medio Oriente y África del Norte, 31% y Asia Oriental, 22%.

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estimados de subregistro de nacimientos. Un elemento común entre ellos es que este problema se encuentra focalizado en las zonas indígenas y rurales apartadas de los centros urbanos, siendo la niñez el grupo más vulnerable. El estudio se enfocó particularmente en las barreras que afectan a los niños y niñas indígenas. Cada estudio de caso ha sido elaborado por un consultor local diferente, por lo que cada uno presenta variantes en sus marcos conceptuales individuales. Uno de los factores es la descripción de las características del racismo en cada país, ya que, a las barreras de acceso al registro de nacimientos para la población en general, se añade este elemento adicional de racismo cuando el usuario pertenece a los pueblos indígenas. Resulta, pues, altamente pertinente realizar un análisis cualitativo sobre aquellos obstáculos o barreras - presentes tanto a nivel formal como social, que dificultan que el Estado cumpla con los principios de universalidad, gratuidad y oportunidad del registro e inscripción de nacimiento.

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3. Metodología Este estudio se limita a describir aspectos del registro de nacimientos como un acto formal que favorece el ejercicio del derecho a un nombre y una nacionalidad y a la identidad, entendiendo que ese derecho no se agota en el mero formalismo de la inscripción, sino que comprende además otros elementos como la vinculación con una familia, cultura y nación. La metodología empleada en los cuatro países fue básicamente la misma, con ligeras variantes, en atención al ente estatal del cual depende el registro civil en cada país, y a los varios actores entrevistados según la forma de organización local. En primer lugar, se realizó una revisión de las diversas concepciones de la identidad, y del marco jurídico internacional y nacional, especialmente la Convención sobre los Derechos del Niño y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Fueron identificados los principios fundamentales que sustentan el derecho a la identidad -de los niños y niñas indígenas en especial-, y su incorporación en la normativa nacional, para lo cual los consultores hicieron en cada país una revisión de la legislación interna aplicable. Como parte de las fuentes secundarias, se incluyen datos documentales y estadísticos de estudios previos relacionados con la materia, así como información relativa a casos referidos por entrevistados. Se utilizaron mapas geográficos para obtener precisiones sobre las barreras geográficas y económicas en lo relativo a distancias, existencia de carreteras y topografía de los departamentos analizados. Se recopiló información cualitativa de primera mano, utilizando instrumentos de recolección como grupos focales y entrevistas a profundidad con informantes clave. En los casos de

Bolivia y Ecuador, los grupos focales se realizaron en comunidades donde Plan y UNICEF apoyan actualmente a instituciones locales en labores de registro de nacimientos. La información cuantitativa se obtuvo por medio de fichas de entrevista corta en las localidades seleccionadas en cada país. Fueron consultados funcionarios de los Registros Civiles, usuarios presentes en los Registros visitados, niños y niñas entre 12 y 15 años de la localidad, asistentes de registradores civiles, registros médicos, comadronas, bomberos, personal de escuelas, líderes comunitarios, sacerdotes indígenas, bufetes populares y organizaciones locales de indígenas, mujeres y niñez. También se entrevistó a funcionarios de instituciones del gobierno central a cargo de la protección de la infancia y adolescencia; jueces; representantes de agencias de cooperación internacional en temas relacionados; personal de la Defensoría de Pueblos Indígenas; delegados de la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos, organizaciones de víctimas del conflicto armado (caso Guatemala), asociaciones de pueblos indígenas y líderes indígenas. A través de las entrevistas realizadas con los actores claves, se logró identificar una serie de condiciones que han facilitado los procesos de registro de nacimientos en las poblaciones analizadas, constituyéndose en buenas prácticas que pueden ser fortalecidas o replicadas en otras áreas de cada país o en otros países, tanto dentro como fuera de la región latinoamericana. También se logró obtener una aproximación a la percepción de los usuarios en general en cuanto a los beneficios inherentes al registro de nacimiento.

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Finalmente, se discutió, enriqueció y validó la información contenida en cada informe de país, a través de talleres de validación realizados con los principales informantes y actores del Registro Civil en los países.

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4. Marco jurídico de protección del derecho a la identidad El derecho a la identidad ha sido reconocido y protegido por varios instrumentos internacionales de amparo y promoción de los derechos humanos, que progresivamente han ido orientando la legislación de los países para materializar la protección de la persona en general, y en particular de la infancia y adolescencia. Un instrumento común, ratificado por todos los países analizados, es la Convención sobre los Derechos del Niño, que es el tratado de derechos humanos más ratificado de la historia. La Convención establece, en su artículo 7, el derecho de todo niño o niña a ser inscrito inmediatamente después de su nacimiento; el derecho a un nombre y una nacionalidad desde el momento mismo del nacimiento, y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y ser criado por ellos. En el artículo 8, los Estados se comprometen a respetar el derecho de todo niño o niña a preservar su identidad, incluida la nacionalidad, nombre y relaciones familiares. También establece, en el artículo 29, que la educación deberá estar orientada a inculcar el respeto por los padres, la propia identidad cultural, el idioma y valores, y los valores propios del país en el que vive. En materia de reconocimiento de la identidad y derechos de los pueblos indígenas, el proceso ha sido más lento que con los derechos de la infancia. A la fecha se cuenta con dos importantes instrumentos, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales, que para objeto de este estudio sería vinculante para Bolivia, Ecuador y Guatemala; y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que, por su naturaleza jurídica, no está sujeta a proceso de ratificación de los Estados, sino que tiene el carácter de norma orientadora. El citado Convenio 169 de la OIT establece en su artículo 2 la obligación de los Estados de pro-

teger los derechos e integridad de los pueblos indígenas, incluyendo medidas para promover los derechos económicos, sociales y culturales, respetando su identidad social, cultura, costumbres, tradiciones e instituciones. Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas consigna en su artículo 2 la igualdad y no discriminación en el ejercicio de los derechos, particularmente cuando sea por motivos de origen o identidad indígena. En el artículo 9 se refiere al derecho a pertenecer a una comunidad o nación indígena, sin que pueda resultar ningún tipo de discriminación del ejercicio de este derecho. El citado cuerpo legal también consagra el derecho de los pueblos indígenas a su historia, idioma, tradición oral, filosofía, sistema de escritura y nombres; y, en el artículo 33, habla del derecho a establecer la propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones, sin que esto menoscabe su derecho a la ciudadanía. En cuanto a la legislación interna de los países analizados, las disposiciones relativas al derecho a la identidad y el registro de nacimientos se encuentran reconocidas y protegidas por las normas constitucionales, y contenidas en cuerpos normativos específicos relativos al registro civil22; aunque no todos con el adecuado desarrollo normativo, como en el caso de Ecuador y Guatemala. En el primero se carece de reglamento que desarrolle la ley, por lo que algunos puntos están sujetos a interpretación; y en Guatemala, al momento de redactar este estudio aún había normas dispersas en la legislación civil, aunque ya estaba aprobada

22 Bolivia con la Ley de Registro Civil y Ley 1367 (también relativa al Registro Civil); Ecuador con la Ley de Registro Civil, Identificación y Cedulación; y Panamá con la Ley de Registro Civil.

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una nueva normativa específica para el registro de nacimientos y otros actos de la vida civil23. En los cuatro países existen leyes especiales de protección a los derechos de la infancia y adolescencia, que reconocen el derecho a la identidad y su protección24.

23 Guatemala se encuentra en un momento de transición respecto a la legislación aplicable al registro de nacimientos. Ha sido aprobada una ley especial que regirá la materia, pero aún no ha entrado en vigor. Actualmente rigen las disposiciones contenidas en la legislación civil, que data de 1967 y responde a un modelo de Estado excluyente. Dicha normativa fija conceptos, mas no desarrolla los procesos de inscripción de nacimientos. Por no existir un reglamento, se deja a los registradores civiles que definan procedimientos discrecionales para la inscripción, los cuales difieren en cada uno de los 333 municipios del país. En julio de 2008 cobraría vigencia la Ley del Registro Nacional de Personas, aprobada el 23 de noviembre del 2005. Su vigencia ha sido suspendida en tres ocasiones, debido a la complejidad material de crear una estructura tecnológica encargada de un registro unificado en todo el país 24 Bolivia, a través del Código del Niño, Niña y Adolescente; Ecuador con el Código de la Niñez y Adolescencia; Guatemala con la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia; y Panamá con el Código de la Familia.

País Bolivia

Ecuador

En cuanto a la normativa dedicada a la protección de los derechos específicos de los pueblos indígenas, en Bolivia se identifica el Decreto 27915, donde se reconocen los mismos derechos para los pueblos indígenas; y en Guatemala, además de la protección, reconocimiento y promoción constitucional, existe un Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas25. Los cuatro países analizados presentan diferencias en cuanto a la organización del servicio de Registro Civil. Las legislaciones más avanzadas desarrollan procesos únicos de inscripción de nacimientos, a través de una estructura administrativa que centraliza los datos.

25 Si bien no es una ley emanada del órgano legislativo, es fruto de las negociaciones de paz en Guatemala, y contempla un compromiso político de gobierno y de Estado, que ha sido fuente de derecho para la reforma de cuerpos legales y la creación de nuevas normas formales.

Organización del Registro Civil El Registro Civil depende del ente electoral del Estado; la estructura jerárquica baja hasta el nivel departamental para dar cobertura nacional. Su organización y funcionamiento están regulados en la Ley de Registro Civil y en la Ley 1367. El Registro Civil depende del Ministerio de Gobierno y Policía, es parte del Poder Ejecutivo. Su organización y funcionamiento se encuentran regulados en la Ley de Registro Civil, Identificación y Cedulación.

El Registro Civil dependía del gobierno municipal (333 en total), una de las formas más pequeñas de organización local, desligada del gobierno central. A partir de julio Guatemala 2008 depende de una entidad autónoma con competencia nacional. Su organización y funcionamiento están regulados en el Código Civil. En el 2008 entró en vigencia la Ley del Registro Nacional de Personas. Panamá

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El Registro Civil depende del Tribunal Electoral. Su organización y funcionamiento se encuentran regulados en la Ley del Registro Civil.

En los países analizados se cuenta con un proceso administrativo o judicial para realizar trámites de inscripciones tardías y correcciones en la inscripción de nacimiento, aunque el error en la mayoría de los casos sea imputable al funcionario de Registro Civil. Estos procedimientos implican un costo directo, además de los costos relacionados con el proceso de trámite (como transporte y similares). El registro de nacimiento suele ser un trámite gratuito en todos los Estados analizados, aunque se asocian a él otros costos indirectos, particularmente en el caso del registro tardío. En Bolivia se contempla expresamente el derecho a la gratuidad del registro y primer certificado de nacimiento. La legislación boliviana también regula facilidades especiales para los pueblos indígenas, como la inscripción gratuita tardía (18 años en adelante); así como la exención de trámites judiciales para el caso de las comunidades indígenas Guaraníes del Departamento de Chuquisaca. En Guatemala, la obligación de registro compete a los padres y madres, quienes deben comprobar dicha calidad: la madre con informe médico, de comadrona o de quien asistió el parto, y la paternidad mediante declaración hecha por el padre, salvo en el caso del matrimonio, donde la legislación civil prevé la presunción de paternidad hacia el cónyuge. Esto se convierte en una barrera en el registro de nacimiento de hijos de mujer casada nacidos fuera del matrimonio o unión de hecho; pues la madre no puede inscribir al niño o niña como hijo de su padre biológico sin acudir a la vía judicial, para que el juez declare la filiación luego de un procedimiento formal y con necesidad de asistencia de abogado. No ocurre lo mismo para los hombres casados, quienes tienen la posibilidad de declarar su paternidad en los casos de hijos nacidos fuera del matrimonio.

del establecimiento de salud donde se hubiere dado el nacimiento (por parte del jefe de establecimiento, médico o enfermera). La legislación reconoce la obligación del personal médico que atendió el parto de acreditar el nacimiento para que se realice la inscripción de oficio del mismo, en caso de que no lo hagan los padres. También cuenta con un procedimiento específico para nacimientos ocurridos sin asistencia médica. Se reconoce el principio del interés superior del niño ante la ausencia de los documentos requeridos en el proceso regular de registro. Panamá cuenta además con disposiciones específicas para facilitar la inscripción de la población indígena, eximiéndola de algunos trámites y procedimientos burocráticos y otorgándole la gratuidad del registro. También establece claramente el derecho al nombre indígena, respetando la multiculturalidad. En Panamá, el ente encargado del registro sólo posee la facultad de inscribir los nacimientos ocurridos dentro del territorio panameño, por lo que no contempla las situaciones especiales de grupos indígenas que emigran durante ciertos períodos del año por motivos de trabajo o los que habitan en territorios transfronterizos. Aunque la normativa vigente en los cuatro países deja claro tanto el derecho a la identidad como los mecanismos a seguirse para protegerlo y asegurarlo, como se verá en el estudio de casos, los usuarios pobres y rurales -familias indígenas en su mayor parte-, no alcanzan a salvar las barreras para asegurar este derecho.

En Panamá la obligación de registro de nacimiento es, en primer lugar, de los padres, y, en caso de abandono u omisión, de los oficiales auxiliares del Registro Civil, previa información 13

5. Estudios de caso Bolivia, Ecuador, Guatemala y Panamá

r

UNICEF Ecuado

n Bolivia

Bonnie Miller-Pla

UNICE Luis Romero-

atemala

Alf Berg-Plan Gu

F Panamá

5.1 CASO BOLIVIA Héctor Revuelta E. La Paz, octubre 2008

Bolivia ellar-UNICEF Fernando Cu

Plan Bolivia CEF

Ramos-UNI

5.1.1 Descripción Bolivia es un país situado al oeste de América del Sur, con una superficie de 1,098,581 Km2. Cuenta con una población aproximada de nueve millones de habitantes, étnica y culturalmente diversa, en la que los grupos étnicos predominantes son los aymaras y quechuas -que comprenden la inmensa mayoría rural andina de tierras altas-, seguidos por los mestizos, como resultado de la mezcla de indígenas y españoles. En la región andina de Bolivia hay una creciente concentración cultural y política de origen aymara. En parte de esta región y los valles centrales del país, se desarrolla la cultura quechua. En la zona oriental, de llanos y tierras bajas, se presenta una gran dispersión de pequeños y diversos grupos étnicos, minoritarios respecto a los quechuas y aymaras.26 En estas tierras bajas situadas en el oriente del país, que ocupan dos tercios de la superficie territorial, se encuentran establecidos al menos 31 grupos étnicos, siendo los más representativos los chiquitanos, guarayos y mojeños. En la misma zona pueden encontrarse otros grupos, aunque de forma más dispersa, incluyendo inmigrantes del occidente, llamados “collas”. La concentración geográfica ha variado durante los últimos años, pues la población se ha ido asentando en centros urbanos, manteniendo y expresando las raíces culturales de la etnia a la cual pertenece. De acuerdo al censo del 2001, la población boliviana mayor a 15 años pertenece a los siguientes grupos27:

26 Albó, Xavier, Ciudadanía Étnico Cultural en Bolivia, Ciudadanías en Bolivia, Corte Nacional Electoral La Paz, 2006. 27 Instituto Nacional de Estadística, Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, sin datos de publicación.

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30.7% 25.2% 2.2% 1.6% 0.9%

Quechuas Aymaras Chiquitanos Guaraníes Mojeños

En el aspecto político-administrativo, Bolivia está dividida en 9 departamentos, subdivididos a su vez en 109 provincias y 327 gobiernos municipales. A través de la Ley de Participación Popular y Descentralización Administrativa, los municipios funcionan con autonomía de gestión normativa, ejecutiva, técnica y administrativa, en el ámbito de su jurisdicción y competencia territorial. También mantienen el reconocimiento de los usos y costumbres de los pueblos indígenas y originarios que se incorporan a la vida política y económica local. El trabajo de campo del caso boliviano se desarrolló en cuatro municipios del país. Para la selección de comunidades, los criterios de elegibilidad fueron: la pertenencia a áreas donde tanto Plan Internacional como UNICEF Bolivia desarrollan sus actividades; la diversidad y concentración de población indígena en la zona geográfica, buscándose comunidades donde estuvieran representadas la culturas aymara, quechua, chiquitano y mojeño; y el grado de acceso a la población

Selección de comunidades para aplicación de grupos focales, según criterios de elegibilidad

Diversidad Étnica-Cultural según Zona Geográfica Departamento Provincia

Municipio

Comunidad

% de población 15 Años o más que Indican Pertenecer algún grupo Étnico (*)

Acceso

Observaciones

Comunidad próxima a límite interdepartamental con Chuquisaca

(*) Datos a nivel municipal, Corte Nacional Electoral, Molina, Albó y Fugueroa. 2005. Cuidadanía en Bolivia. La Paz. (En base a INE - CNPV 2001)

5.1.2 Situación del registro de nacimientos En materia de derecho a la identidad, durante los últimos 16 años han existido importantes avances en el campo político, jurídico, administrativo y operativo, pero quedan aún varios desafíos. De forma general y en base a estudios realizados, existe información estadística que permite evaluar la problemática del registro de nacimientos en Bolivia. Aproximadamente 7% de la población total del país declara no estar inscrita en el Registro Civil. Esto representa más de 600 mil personas, siendo las mujeres el grupo con mayor rezago registral, pues presentan una brecha de 8% con respecto a los hombres 4%. De la población no inscrita en el Registro Civil, los niños y niñas de 0 a 4 años representan el 20.7%, y constituyen el sector más vulnerable. En este grupo no se observan diferencias significativas en cuanto al acceso al registro según el sexo. La situación cambia en el caso de niños

y niñas mayores de cinco años, donde hay un menor número de niñas inscritas, brecha que se va ampliando en mujeres de más edad, pudiendo llegar a alcanzar un 90% de diferencia respecto a la inscripción de hombres28.

Según el lugar de residencia, 5% de la población total urbana no está inscrita, mientras que en el área rural la cifra de subregistro es del 10%, tratándose de población que es mayoritariamente indígena29. Los departamentos con mayor porcentaje de personas inscritas son La Paz (95.1%), Potosí (95.1%), Cochabamba (94.9%), Oruro (94.9%), Tarija (93.4%) y Santa Cruz (90.4%); mientras que en Chuquisaca (87.8%), Beni (82.6%) y Pando (81%) se aprecia una importante proporción de población no inscrita en el Registro Civil.

28 Características Sociodemográficas de la Población en Bolivia en base a Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, Instituto Nacional de Estadística, INE-UNFPA, 2005 29 Datos del Censo Nacional de Población y Vivienda del 2001 establecen que de la población total, el 62.4% reside en áreas urbanas, y el 37.6% en áreas rurales.

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Durante el período 2000-2005, los indicadores mostraro “rezago medio alto30” respecto al registro de nacimientos de niños y niñas menores de un año, principalmente en el área rural, donde el subregistro oscila entre 55% y 75% de la población. A nivel nacional, el subregistro de niños y niñas de esta edad es de 44.28%. Esto quiere decir que más de seiscientos mil niños y niñas menores de un año no tienen registro de nacimiento, sobre todo en el área rural del país, donde las principales características son la distancia respecto a la capital del departamento y la dispersión poblacional. Otros estudios consultados revelan que, de los nacimientos que se producen cada año, el 23% no se registra. Tomando en cuenta que la tasa promedio de crecimiento poblacional en el área rural es de 1.42%, se puede estimar que, cada año, más de treinta mil nacimientos de niños y niñas campesinas e indígenas no serán inscritos en el registro de nacimientos31. En vista de este déficit en el registro, el problema de incumplimiento del derecho a la identidad podría incrementarse en lugar de reducirse, si es que no se aplican estrategias de incidencia social y políticas públicas nacionales o departamentales para disminuir el subregistro.

5.1.3 Barreras para el registro de nacimientos 5.1.3.1 Barreras políticas Las diferencias políticas e ideológicas entre el gobierno y los partidos políticos de oposición, han incidido en el debate de algunos temas importantes, entre los que se destaca el del registro de nacimientos y otros actos de la vida civil. De hecho, a la fecha se cuestiona tanto la idoneidad de la administración del Registro Civil como los procesos por medio de los cuales se otorga el documento de identificación o cédula de identidad. Los documentos para acreditar la identidad de las personas no ofrecen certeza jurídica, lo que puede generar, en algunos casos, dudas en cuanto a su autenticidad. Esta situación ha provocado que los actores políticos demanden mejores controles para evitar la duplicidad, falsificación o alteración de la identidad legal de las personas. Otra barrera encontrada es la poca conciencia sobre la importancia del derecho a la identidad y su formalización a través de los documentos de identificación, pues en la práctica, la importancia de los documentos está dada en función de fines electorales y no en cuanto al ejercicio del derecho a la identidad. “Con esa cultura enraizada de dejadez que tenemos, debemos hacer normas que hagan mucho más coercitiva a la inscripción. Para eso tenemos que dar facilidades”. Dip. Marisol Abán, Diputada Nacional

30 Indicadores de rezago registral correspondientes al periodo 2000-2005, correspondientes a menores de 1 año, establecidos por la Corte Nacional Electoral. Se definen 4 grupos: el primero, denominado “rezago bajo,” va de 15% a 34,9%; el segundo, “rezago medio bajo” varía de 35% a 54,9%, el tercero, “rezago medio alto” varía desde 55% a 74,9%, y el cuarto y último grupo, considerado rezago alto, va de 75% a 94,9%. Fuente: Boletín Estadístico N° 4, CNE, 2007. 31 En base al estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID y Plan (ROA), en Bolivia, Brasil, Colombia, República Dominicana, Nicaragua y Perú.

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Existe cierta percepción social negativa respecto a los fines de los procesos de inscripción de personas, cuando coinciden con la preparación de eventos electorales. Por esta razón, para evitar malas interpretaciones, durante épocas electorales se interrumpe la planificación de tareas de registro civil, priorizando tareas de la Corte Nacional Electoral. En estos últimos años, la postergación ha sido mayor, debido a la

celebración de varios eventos eleccionarios, en los que, además, el Oficial de Registro Civil se constituye en Notario Electoral.

desarrollo legal, existen ambigüedades, lo que da lugar a muchas interpretaciones, generando confusiones operativas y procedimentales.

También se percibe cierta desconfianza por parte del gobierno hacia los proyectos de la cooperación internacional relacionados con la identidad de las personas, lo cual provoca demoras en la autorización del funcionamiento de los mismos y variaciones en el apoyo político que se les da.

Un problema adicional encontrado es la organización administrativa, funcional y operativa del Servicio Nacional de Registro Civil e Identificación Personal. Este Servicio se organiza de forma fragmentada -existen muchas dependencias que no están debidamente relacionadas,lo que dificulta garantizar la identidad legal de las personas. El problema se agrava en el caso de las comunidades indígenas, que suelen ser las más afectadas por las deficiencias en la coordinación operativa y programática.

Respecto a la pertinencia de la legislación en materia de identidad e identificación de las personas, se evidencian dos corrientes de opinión sobre el grado de aplicabilidad del marco normativo. Por un lado, funcionarios del Servicio Nacional de Registro Civil, consideran que el marco legal es adecuado para las necesidades y la realidad social del país, destacando la existencia de disposiciones que agilizan y facilitan los procesos registrales. Por otro lado, la normativa vigente es considerada insuficiente por las instancias directivas de la Dirección Nacional de Registro Civil, los oficiales de Registro Civil y el Poder Legislativo. “La norma establece pasos muy sencillos para inscribir a un niño o niña. Lo profundo y con lo que se puede mejorar no pasa por el tema normativo, sino pasa por aspectos operativos comunicacionales y de educación”. Dr. José A. Pardo, Director Departamental de Registro Civil, Beni Uno de los principales problemas señalados es que la normativa no responde a la realidad social del país, haciéndose inaplicable en el área rural y en los grupos indígenas, por lo cual se encuentra en desuso. Otra barrera es la ausencia de desarrollo normativo de algunos actos o procedimientos relacionados con el registro civil; lagunas legales que son cubiertas por los Decretos Supremos y resoluciones emitidas por la Corte Nacional Electoral. En otros casos, aunque ha habido un

Respecto a la organización funcional y operativa del sistema, en opinión de autoridades y funcionarios del Servicio Nacional de Registro Civil, existe un cuello de botella en la toma de decisiones operativas, lo que dificulta y retrasa su trabajo. Esto se debe a que las decisiones de la Dirección Nacional y de las Direcciones Departamentales de Registro Civil deben pasar por un proceso burocrático de aprobación en Sala Plena, y se mantiene una fuerte dependencia de la Corte Nacional Electoral y sus correspondientes instancias departamentales, con respecto a la gestión técnica, económica y operativa. Muchas personas, particularmente las indígenas, no cuentan con documentos que respalden su identidad. Al momento de inscribir a un hijo, esta carencia repercute en que ellas, a su vez, no puedan cumplir con todos los requisitos exigidos por ley para la inscripción del nacimiento. Así, la indocumentación puede estar presente por generaciones. Tampoco existe un respaldo legal adecuado para aquellos niños y niñas que no cuentan con registro de nacimiento y que se encuentran en situación de abandono. La legislación no contempla disposiciones que obliguen a los progenitores a cumplir con la 21

inscripción de nacimiento de sus hijos, controlando o sancionando esta omisión cuando se deba a irresponsabilidad. En general, el marco legal es percibido por la población como un conjunto de normas y resoluciones reglamentarias dispersas, las cuales deberían conformar un cuerpo normativo más integral.

5.1.3.2 Barreras administrativas Si bien las leyes vigentes autorizan el uso y validez plena de todos los certificados de nacimientos, sean éstos impresos en computadora o manuscritos, algunas instituciones públicas, colegios y universidades reconocen como único documento legal al certificado de nacimiento impreso. En otras ocasiones, se exige que el certificado de nacimiento esté actualizado. El no dar plena validez al documento manuscrito es una actuación evidentemente ilegal, muy grave si se toma en cuenta que al menos el 90% de las oficialías de Registro Civil del área rural emiten certificados manuscritos, por lo que una importante población de niños y niñas indígenas migrantes del área rural estarían obligados a gestionar un nuevo certificado de nacimiento -actualizado y computarizado-, para poder realizar sus trámites en el área urbana. La discrecionalidad en la aceptación de documentos que acrediten la identidad de una persona, también ocasiona una errónea percepción sobre la importancia del registro de nacimientos, pues algunos consideran que pueden suplir el certificado de nacimiento por otro documento, sin que haya ninguna consecuencia. Por no existir una disposición del Ministerio de Educación que unifique criterios en cuanto a la inscripción escolar, el sistema nacional de educación permite inscribir a los niños y niñas en edad escolar bajo distintos documentos que puedan acreditar su nombre. No se exige el certificado de la inscripción de nacimiento, sino 22

que pueden presentarse documentos como el certificado de nacido vivo, certificado de bautizo u otro donde figure el nombre del niño o niña. Esta discrecionalidad es aún más flexible en las unidades educativas del área rural. Se trata de prácticas que desalientan el registro de nacimientos de niños y niñas, pero por otro lado no contar con un certificado de nacimiento no impide que los niños y niñas accedan a la escuela32. Los usuarios del registro civil tienen la percepción de que el registro de nacimientos no les representa beneficios inmediatos, es decir que sus condiciones de vida no varían sustancialmente con estar inscritos o no. Las personas entrevistadas advierten como beneficios de la inscripción de nacimientos el poder inscribir a los niños en la escuela, realizar viajes al interior del país, obtener el carnet de identidad, y en los últimos años, poder cobrar el Bono Juancito Pinto33. Sin embargo, como ya se ha visto, estos pocos beneficios percibidos, como el de la inscripción escolar, pueden ser alcanzados con otro documento distinto del certificado de inscripción del nacimiento. En los casos en que la inscripción física del nacimiento de una persona adolezca de errores en la consignación de datos, suele ser necesario acudir a la vía judicial para enmendar el error –aunque éste sea imputable al funcionario que tomó los datos-, lo cual representa muchas dificultades en términos de tiempo y dinero. Existe la alternativa de realizar la enmienda por medio de una vía administrativa, pero ésta no puede usarse en todos los supuestos,

32 Aunque el resultado pueda ser favorable para el ingreso de niñas y niños a la escuela, especialmente en el área rural, muchas familias no sienten la necesidad de que sus hijos tengan la inscripción si no la requiere la escuela. 33 Explicación en pág. 27.

pues el trámite depende del tipo de rectificación, complementación o ratificación que implique el error. Cuando el error de la inscripción se encuentra en el registro de nacimiento de los padres, las correcciones en la inscripción de nacimiento se convierten en otra barrera que limita el ejercicio del derecho a la identidad y el registro de nacimiento de los hijos, pues para realizar la inscripción del niño o la niña, primero debe enmendarse la documentación del padre o madre, según el caso. Esta barrera se agrava en el caso de padres y madres indígenas, quienes, además de su desconocimiento del proceso burocrático y de las limitaciones que sufren por carecer de recursos y tiempo para dedicar a trámites, deben enfrentar la barrera del idioma. Los funcionarios del Registro Civil brindan el servicio en idioma español, y, en muchos casos, los usuarios indígenas sólo hablan su idioma nativo, o comprenden muy poco el idioma español, lo que les genera profunda desconfianza y temor a ser engañados. Por ello, muchos postergan de forma indefinida la corrección de sus datos de identificación y consecuentemente, la inscripción de los hijos. Si se realiza la inscripción del nacimiento del hijo sin haber rectificado la documentación de los padres, posteriormente será necesario realizar trámites de rectificación tanto en los documentos de los progenitores como en los de los hijos. “Cáritas La Paz ha propuesto a Sala Murillo, al Ministerio de Justicia, de manera particular, generar una mesa de diálogo de desjudicialización de trámites. Pero hay que reconocerlo, no hay eco de parte de autoridades públicas, especialmente del mencionado Ministerio, porque señalan que probablemente esta ley se encuentre en el Congreso. Dr. Alejandro Nogales, Asesor Legal en Trámites de Registro Civil, Cáritas La Paz

Otra barrera identificada es que en Bolivia, para acreditar la identidad e identificación de una persona, además del certificado de la inscripción del nacimiento, se requiere una cédula o carnet de identidad como documento de identificación obligatorio y complementario al primero; es decir que es necesario obtener otro documento además de registrar el nacimiento, y ambas cosas no se obtienen en el mismo acto. No se encontró registro de políticas de coordinación entre la Comisión Nacional Electoral y la Dirección Nacional de Identificación Personal, dirigidas a lograr en forma paralela la obtención del certificado de nacimiento y de la cédula o carnet de identidad34. En materia de políticas públicas relacionadas con el registro de nacimientos, no se identificaron estrategias institucionales continuas que prioricen o favorezcan la documentación del niño y niña indígena, aunque 60.6% de la población boliviana se autoidentifica como indígena, y este sector de la sociedad es el que más personas indocumentadas tiene35.

34 Experiencias de los entrevistados evidencian casos en que primero obtuvieron la cédula de identidad y posteriormente, a través de campañas, se les entregaron certificados de nacimiento. Sin embargo, al momento de registrar los datos en el sistema informático del Registro Civil se advirtieron errores de inscripción, ya sea en nombres, filiación o fechas de nacimiento, datos que no coinciden con la documentación descrita en el carnet de identidad. Estos errores normalmente ocasionan duplicidad en la identidad de la persona, trámites de corrección administrativa, y, si la observación está en fecha de nacimiento o filiación, necesidad de trámites judiciales, con su respectiva carga económica. Consecuentemente, mientras la documentación de los padres no se encuentre saneada, los hijos tendrán problemas al momento de la inscripción. 35 El Decreto Supremo 28616 de creación del “Programa de Cedulación Gratuita para Todos los Bolivianos” establece la gratuidad para la obtención de la cédula de identidad, declarando “de interés público y de prioridad nacional” la inscripción de todo ciudadano y ciudadana (personas igual o mayores a 18 años) en los registros civil y electoral.

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En cuanto a la automatización de datos, la Dirección Nacional de Identificación Personal maneja un sistema de información que no está armonizado ni interconectado con el sistema de información de Registro Civil. La base de datos manejada por la Dirección Nacional de Identificación Personal es vulnerable y susceptible a alteraciones, lo que no permite tener certeza jurídica en cuanto a la identidad legal de las personas. “Es importante que el ciudadano tenga seguridad jurídica sobre su identidad. Lamentablemente, el Departamento de Identificación no cuenta con una base de datos que garantice la identidad de la persona.” Dra. Amalia Oporto,Vocal Corte Nacional Electoral Si bien la Dirección Nacional de Identificación Personal y la Comisión Nacional Electoral tienen participación en la expedición del certificado de inscripción de nacimiento y de la cédula o carnet de identidad respectivamente, no realizan programaciones conjuntas al elaborar su planificación operativa, debido a que, legalmente, son instituciones que dependen funcionalmente de distintos órganos, lo que les dificulta emprender acciones conjuntas. “Debo sacar certificado de bautismo para sacar certificado de nacimiento.” Tatiana Vanessa Laverán, Comunaria, Carmen de Ruiz, San Ignacio de Velasco En cuanto a los procedimientos de registro, no existe unidad de criterios entre los oficiales de Registro Civil, respecto a los documentos que deben presentarse al realizar una inscripción de nacimiento. Dentro de las exigencias documentales, algunos oficiales solicitan presentar, como prueba de vida, el certificado.de nacido vivo emitido por el centro de salud, y, además, el carnet de vacunación o documentos extendidos por la Iglesia católica, como el certificado de bautizo o de matrimonio. En el caso de los nacimientos asistidos en el domicilio de la 24

madre por una “partera” o “matrona”, pese a lo frecuente de esta práctica -por ser propia de la cosmovisión indígena- no se extiende certificado de nacido vivo. En lo que concierne a las campañas gratuitas de emisión de certificado de la inscripción de nacimiento, éstas se realizan de manera puntual, por períodos de tiempo cortos, y no logran llegar a las comunidades más alejadas, entre las que normalmente se encuentran poblaciones indígenas y originarias de caseríos dispersos. Estos casos son más evidentes en el oriente del país, donde la distancia, el acceso, el clima, la topografía y las insuficientes condiciones logísticas y tecnológicas complican aún más el trabajo. El horario de atención al público y la permanencia en la comunidad del Oficial de Registro Civil, constituyen otras barreras que limitan el registro de nacimientos, pues es frecuente que el oficial encargado se encuentre ausente de la oficina del Registro Civil, o que su horario de atención no coincida con los horarios de salida de buses, sobre todo en el caso de los usuarios de las comunidades más alejadas de los cascos urbanos, quienes deben viajar hasta la oficina más próxima de Registro Civil. En el aspecto material, una barrera señalada es la insuficiencia de recursos tecnológicos. Se cita como ejemplo las limitaciones de equipo para las brigadas móviles de inscripción: equipos de computación, fotocopiadoras, generadores de energía eléctrica y otros. En lo que concierne al sistema de comunicación, se percibe como fundamental poder contar con recursos y equipo que permitan instalar una red telemática de comunicación. Para la mayoría de los entrevistados, el origen de muchos de los problemas es la insuficiente cantidad de recursos económicos de que disponen las Direcciones de Registro Civil. Esto conduce a las deficiencias operativas relaciona-

das con los sistemas de comunicación, apoyo en viáticos del personal y recursos para poder capacitar a todos los oficiales de Registro Civil, entre otros aspectos. Por ser una instancia eminentemente operativa, su funcionamiento depende de la disponibilidad de recursos económicos para poder desarrollar sus labores de manera eficiente, oportuna y efectiva. “Si tuviéramos equipos destinados exclusivamente al registro civil, nuestro trabajo hubiera sido mucho más efectivo y con mayor cobertura.” Dr. Arsenio Romero, Dir. Deptal. Registro Civil, Santa Cruz También se detectan limitaciones en los recursos para movilización del personal del Registro Civil a las comunidades que están más alejadas del área urbana, particularmente en cuanto a disponibilidad de vehículos.

Los Registros Civiles dependen en gran medida de las Cortes Departamentales Electorales, particularmente en relación al uso de los vehículos que les permitan llevar adelante actividades operativas de registro e inscripción de nacimientos. El personal de los Registros Civiles manifiesta que la cantidad de medios de transporte disponible es insuficiente para llegar hasta las comunidades más alejadas. Tanto las organizaciones indígenas como los organismos de cooperación internacional coinciden en reconocer que uno de los problemas más significativos en el registro de nacimientos es la limitada remuneración económica percibida por el Oficial de Registro Civil, la cual no cubre sus expectativas salariales36.

36 El Oficial de Registro Civil cobra a la Comisión Nacional Electoral por cada inscripción de nacimiento 8.00 Bs. (1.20 $US) para el caso de niños y niñas; y 10.00 Bs. (1.43 $US) por cada inscripción de adolescentes.

“Por cuestión recursos económicos no he podido entrar algunas comunidades. Se necesitan recursos para transporte: pagar embarcación, motorista, combustible y tapeque (alimentación).” Jesús Saavedra, Of. Reg. Civil San Lorenzo de Moxos, Beni El Oficial de Registro Civil no tiene un sueldo fijo. Percibe ingresos a destajo, determinados según el número de operaciones registrales realizadas (nacimientos, matrimonios, defunciones), en base a aranceles fijados por la Corte Nacional Electoral. Cuanto mayor número de personas habiten su jurisdicción, mejorarán sus ingresos y viceversa. Tampoco tiene asignados recursos económicos para cubrir gastos de movilización ni de alimentación, cuando realiza su función en las comunidades periféricas de su jurisdicción. Aunque estas actividades son propias de la función pública que desempeñan, los gastos que ocasionan deben ser cubiertos por los propios oficiales, limitando drásticamente su capacidad operativa. En cuanto a la idoneidad de los recursos humanos, los postulantes a cargos en el Registro Civil muy pocas veces cumplen con los requisitos técnicos mínimos exigidos por ley. Algunas veces son designados a través de recomendaciones de las autoridades indígenas de las comunidades interesadas, aunque el aspirante no tenga el perfil técnico requerido. La baja escolaridad del personal de los Registros Civiles, además de hacer más probable el que se incurra en errores en las inscripciones, desmotiva a otros aspirantes con mejores perfiles para el cargo. Diversas opiniones afirman que la insuficiente cantidad de recursos humanos impide ampliar la cobertura del registro civil, particularmente en las áreas rurales. Para incentivar las inscripciones de nacimiento, se requiere que el registro sea accesible a los usuarios; para ello se requeriría contratar más personal técnico, particularmente oficiales de Registro Civil en comunidades indígenas. 25

5.1.3.3 Barreras económicas En lo que se refiere al costo para los usuarios, aunque la ley indica que la inscripción y entrega del primer certificado de nacimiento de niños y niñas indígenas menores de 12 años deben ser totalmente gratuitas, se evidencian algunos cobros irregulares por la emisión de los mismos. Esta práctica, sin embargo, es negada por las autoridades de Registro Civil. “Es mentira eso que no inscriben a sus hijos por falta de plata. Ahora el que no inscribe a su hijo es porque no quiere”. Ana María Soliz, profesora U.E. Carmen de Ruiz, San Ignacio de Velasco La gratuidad del registro de nacimiento se ve afectada por los gastos asociados con el mismo, tales como gastos de transporte, alojamiento y alimentación en que deben incurrir los usuarios cuando viven alejados de la oficina de Registro Civil, y llegar a ella implica viajar y permanecer fuera de su comunidad.

También constituye un costo asociado el de la rectificación de errores en los documentos de identificación de los padres y madres de familia, que conlleva gastos de transporte, alojamiento y alimentación; factores que desalientan a la persona interesada en realizar cualquier tipo de gestión. “Yo cobro por corregir el certificado de nacimiento 85 Bs.(US$12 aprox.) cuando es administrativo. El trámite sale en 40 días y lo más rápido en 30 días”. Elmar Mercado, Oficial de Registro Civil Carmen de Ruiz, San Ignacio de Velasco De forma referencial, los gastos directos e indirectos incurridos por la persona solicitante para la corrección de una partida de nacimiento por la vía administrativa se desglosan de la siguiente manera:

Costo referencial de saneamiento de partida de nacimiento por vía administrativa para pobladores indígenas del área rural

Descripción del gasto

26

Costo Bs.

Costo US$

Observaciones

En el caso de los trámites por la vía judicial, a los costos descritos anteriormente, se deben añadir los honorarios de abogados. En otros casos, la persona interesada encarga esta tarea al Oficial de Registro Civil de la comunidad, quien a su vez cobra honorarios y gastos de representación - de acuerdo a una tarifa improcedente con la ley-. El trámite llega a costar hasta US$ 100 monto que puede variar de acuerdo al lugar y la persona que haga dicha gestión. Algunos usuarios tienen recursos para pagar, otros no. “El Oficial de Registro Civil me cobró 700 Bs. por arreglar una letra de mi nombre en el certificado de nacimiento”. Francisco Pucho, Jacha Mallku de Marka, Jesús de Machaca, La Paz Tomando en cuenta el salario mínimo de US$ 82 mensuales, el costo promedio de un trámite administrativo representa entre el 14% y 34% de los ingresos de la persona, según la modalidad que se adopte para realizarlo, es decir, hacer el trámite personalmente o por medio del Oficial de Registro Civil. El costo de un trámite judicial puede llegar a significar 122% de los ingresos mensuales. Estos costos son inaccesibles a las posibilidades económicas de quienes perciben el salario mínimo.

5.1.3.4 Barreras geográficas La distancia entre la oficina de Registro Civil y la comunidad donde vive el usuario, limita el ejercicio del registro de nacimientos, ya sea por la dificultad para cubrir dicha distancia por causa de las rutas de acceso y medios de transporte, como por el tiempo que debe emplearse en viajar hasta el Registro Civil. El acceso a las comunidades puede variar según el clima, siendo más difícil en época de lluvias. También incide la topografía y la disponibilidad de caminos de acceso en cada departamento o

región del país. Las más afectadas son aquellas comunidades con población dispersa o con escasa cantidad de habitantes. Esta situación se presenta principalmente en las tierras bajas, donde habitan diversas comunidades indígenas alejadas de centros poblados, y en lugares de difícil acceso. “Las campañas de certificación fueron muy rápidas, atendieron mal a la gente y llegaron solo a comunidades cercanas y no a las alejadas”. Nilda Gutierrez, Vicepta. Sub central Indígena Joaquiniana, CEPIEB, Beni Las campañas de emisión de certificados de inscripción de nacimiento no llegan a cubrir aquellas comunidades dispersas y con pocos habitantes, pues el costo de llegar hasta ellas es alto y no reporta beneficios para la administración pública.

5.1.3.5 Barreras sociales y culturales La falta de información sobre el proceso de registro de nacimientos, y sobre las facilidades y gratuidad de la emisión del certificado de nacimiento, es a veces la causa de que no se brinde a los usuarios un trato adecuado por parte del personal del Registro Civil, que pierde la paciencia al dar la información. “Las comunidades indígenas esperan al Oficial de Registro Civil. Inclusive van hasta San Lorenzo de Moxos y me dicen en chimán “chetiyek Otibiti”: pariente, cuando vas a ir por allá”. Jesús Saavedra, Of. de Reg.Civil San Lorenzo de Moxos, Beni Al momento de realizar la inscripción del nacimiento, los problemas más frecuentes son los 27

errores ortográficos y de contenido, al colocar el nombre o apellido del niño o niña, al realizar la filiación o al registrar la fecha de nacimiento. En muchos casos, esto se debe a una falta de capacitación y preparación adecuada del personal del Registro Civil, pero en otros puede estar relacionado con actos de corrupción. Algunos oficiales de Registro Civil no toman en cuenta aspectos culturales propios de cada grupo étnico, sobre todo en lo referente al uso y escritura de nombres y apellidos. Este problema es más frecuente para los pueblos indígenas y originarios de las tierras bajas, como guaraníes, chimanes y otros pueblos minoritarios. Aún existen casos de indocumentación absoluta de los padres que acuden a inscribir a un hijo. Estos casos se complican cuando la persona indocumentada no cuenta con testigos de la comunidad que avalen su identidad legal. Otra de las barreras identificadas es el tiempo que debe invertirse en la realización del trámite de registro de nacimiento de un hijo. En caso de que los padres se dediquen al trabajo agrícola, es difícil planificar una visita al Oficial de Registro Civil, más aún cuando ésta debe realizarse en épocas de siembra o cosecha, labores relacionadas con tradiciones culturales de participación familiar-comunal, sobre todo dentro de los grupos aymaras y quechuas. En las comunidades indígenas del oriente, cuando los padres y madres indígenas trabajan para algún hacendado, deben solicitar permiso para salir de la estancia a inscribir a sus hijos, el cual no siempre es concedido. Existen también prácticas tradicionales no muy extendidas, más evidentes en la cultura aymara y quechua, que retrasan el momento del registro de nacimiento hasta que el niño o niña cumpla al menos dos años de edad, para saber si vivirá. Los procesos de sensibilización, educación e 28

información sobre la gratuidad y facilidades de registro o inscripción de nacimiento o sobre las campañas de emisión gratuita de certificados de nacimiento, no han sido lo suficientemente efectivos para impulsar a la población indígena a acudir al Oficial de Registro Civil. Aún no hay pleno convencimiento sobre la importancia y utilidad del registro de nacimientos. También se identifica como obstáculo la falta de mediación pedagógica de la información que se transmite en las campañas de difusión sobre el Registro de Nacimientos. La información que difunden diversos medios de comunicación genera confusión en algunas personas sobre cuál es el momento en el que hay que realizar la inscripción y la edad máxima para que el trámite sea gratuito. La ley indica que el trámite puede hacerse hasta que el niño o niña cumpla 12 años de edad; pero algunos usuarios no lo entienden como edad límite para gozar del beneficio de gratuidad, sino como la edad en la cual debe inscribirse: se piensa que hay que cumplir dicha edad para poder realizar el registro de nacimiento. Hay quienes afirman que la indocumentación de los hijos se debe a la irresponsabilidad de algunos padres, que pretenden evadir las obligaciones legales que conllevan la filiación y reconocimiento de un hijo, tales como el pago de pensiones alimenticias y otras cargas económicas que el padre debe asumir por ley. Esto ocurre también fruto del abandono de alguno de los progenitores. Se advierte cierta resistencia de parte de las madres a inscribir a sus hijos cuando no han sido reconocidos por el padre, pues en estos casos los niños o niñas no pueden utilizar el apellido paterno, por lo que son considerados “hijos naturales” y no “hijos legítimos”. En opinión de padres y madres quechuas, aymaras, chiquitanos y mojeños, el mayor problema es la negligencia de algunos padres y madres, que no asumen oportunamente la responsabilidad de inscribir a sus hijos; negligencia

que también puede entenderse como un resultado de las deficiencias de políticas de intervención y otras debilidades institucionales operativas como las mencionadas anteriormente. “El problema grande es por la dejadez y descuido del sector indígena originario, porque no toman en cuenta que es algo primordial y necesario en la vida(…) Por mucho que hagamos leyes la dejadez es lo que prima.” Dip. Valerio Torihuano, Sec. Asuntos Indígenas y Originarios, H. Cámara de Diputados

5.1.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos

to, no solo para niños y niñas sino también para adultos. •

Se han realizado varios esfuerzos, a través de disposiciones normativas, para facilitar los trámites de registro, tomando en cuenta la situación documental de la población indígena.

•

Las Defensorías de la Niñez y Adolescencia cumplen un rol significativo de coordinación, sensibilización, educación y orientación para el registro de nacimiento, principalmente para las comunidades indígenas y originarias más desatendidas.

•

Algunos municipios, como Jesús de Machaca, han incorporado dentro su presupuesto operativo anual, recursos económicos para el acompañamiento y trabajo logístico de registro o inscripción de nacimientos.

•

El Gobierno Central, a través de la promulgación del Decreto Supremo N° 28899, establece la creación del Bono Juancito Pinto, que entrega 200.00 Bs. anuales (US$ 28 aproximadamente) como incentivo a la matriculación, permanencia y culminación del año escolar de los niños y niñas, en los primeros cinco años de educación primaria, en las unidades educativas públicas de todo el país. Es importante mencionar que, si bien este bono de carácter asistencialista, no esperaba como efecto indirecto documentar al beneficiario, ha generado un gran estímulo para los padres, impulsando el registro o inscripción de nacimientos.

•

Programas de Cáritas La Paz: Se ha realizado una propuesta ante el Ministerio de Justicia, la Corte Nacional Electoral y el Servicio Nacional de Registro Civil, para desjudicializar los trámites de registro de nacimientos; y asistencia jurídica gratuita para la rectificación de partidas de nacimiento por la vía judicial, en la zona urbana y periurbana de la ciudad de La Paz.

5.1.4.1 De orden político •

Se cuenta con disposiciones que buscan poner en práctica la universalidad y gratuidad del primer certificado de nacimiento para niños y niñas menores de 12 años.

•

Se reconoce el subregistro en poblaciones indígenas y del área rural del país, y se están haciendo esfuerzos para la implementación de políticas públicas a nivel nacional, que faciliten la obtención de información estadística confiable, mejoren los procesos de inscripción de nacimientos y den mayor acceso a las oficinas de Registro Civil.

•

Se facilita el acceso al registro o inscripción de nacimientos en poblaciones rurales y comunidades indígenas, a través de campañas de emisión gratuita del certificado de nacimiento, en colaboración con instituciones de cooperación internacional, tales como Plan Internacional, UNICEF, Fundación Tierra, INTEC y PRODURPA, entre otros.

•

La comunidad indígena guaraní cuenta con respaldo legal para gozar de gratuidad en la emisión del primer certificado de nacimien-

29

•

•

Programas de UNICEF Bolivia: Proyecto de registro y certificación gratuita de niños y niñas de 0 a 7 años en el Municipio de La Paz (gestión 2003). El resultado fue de 12,410 niños y niñas inscritos. También ha habido apoyo financiero para el “Proyecto de registro y certificación gratuita de niños y niñas menores de 7 años” en 10 municipios del departamento de Chuquisaca (gestión 2002). Como resultado hubo 10,330 niños y niñas inscritos. Programas de Plan Internacional Bolivia: Apoyo a la Campaña Nacional de Registro y Certificación Gratuita de niños y niñas de hasta 12 años (gestión 2003). Se inscribieron 342,875 niños y niñas. También se ha brindado apoyo a la Campaña Nacional de Registro y Certificación Gratuita de niños, niñas y adolescentes, sin incluir La Paz y Potosí (gestión 2004). El resultado ha sido fue de 39,220 niños, niñas y adolescentes inscritos.

5.1.4.2 De orden administrativo •

En las oficialías del Registro Civil del área rural se viene implementando paulatinamente un sistema de registro computarizado, bajo el sistema de Registro de Nacimientos – REGINA, para la entrega inmediata de documentos originales y duplicados del certificado de nacimiento.

•

Se está realizando un proceso de “Distritación de las Oficialías de Registro Civil” en todo el país, en función al número de habitantes, rutas de acceso, vías de comunicación, disponibilidad de servicios y otros factores, con el propósito de mejorar la cobertura y eficiencia registral.

•

Programas de Visión Mundial: Se ejecutan programas con enfoque de derechos, particularmente del derecho a la identidad; que ha facilitado la creación de una base de da30

tos con población indocumentada; acuerdos de trabajo con comunidades indígenas y; convenios quinquenales con la Comisión Nacional Electoral, para fortalecer las actividades registrales de las instancias operativas del Servicio Nacional de Registro Civil. •

Programas de Fundación Tierra: Creación y funcionamiento de 15 oficinas jurídicas en 15 municipios del Departamento de Chuquisaca, principalmente para correcciones judiciales.

5.1.4.3 De orden geográfico •

Se desconcentran las oficinas departamentales de Registro Civil hacia ciudades intermedias, para facilitar el acceso y los trámites de partidas de nacimiento.

5.1.4.4 De orden social y cultural •

Para facilitar y evitar interrumpir los procesos de inscripción de nacimiento, las autoridades indígenas comunales participan como testigos de la identidad de aquellos padres que no tengan documentos, emitiendo un “certificado comunal” que avale, ante el Oficial de Registro Civil, la veracidad de la información.

5.2 CASO ECUADOR Ferran Cabrero Maritza Segura Quito, octubre 2008

n Ecuador

Alf Berg-Pla

n Ecuador

Alf Berg-Pla n Ecuador

Alf Berg-Pla

5.2.1 Descripción Ecuador es un país ubicado en América del Sur, con una extensión territorial de 256,370 km2 cuadrados y una población total de 12,156,608 habitantes (Censo 2001); de los cuales el 6.6% la población de 15 años o más habla una lengua nativa o se autodefine como indígena. No obstante, cabe apuntar que estos datos no han sido aceptados plenamente por las organizaciones indígenas; y de acuerdo a las estimaciones del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador y de algunos organismos internacionales, los habitantes indígenas en el país podrían ser el 40% de la población. En Ecuador conviven 13 nacionalidades y 14 pueblos indígenas ubicados en la Sierra, Costa y Oriente37; que representan entre el 6% y el 40% del total de la población ecuatoriana, mayormente rural, según diferentes estimaciones38. Las llamadas “nacionalidades indígenas” del país son las siguientes: Kichwa, Awá, Chachi, Épera, Tsa’chila, A’i’cofán, Secoya, Siona, Waorani, Shiwiar, Sápara, Shuar, y Achuar. Los pueblos indígenas de la nacionalidad Kichwa son los siguientes: Karanki, Natabuela, Otavalo, Ka

37 El Consejo de desarrollo de las nacionalidades y pueblos del Ecuador (CODENPE) define nacionalidad como “una entidad histórica y política, que tiene en común una identidad, historia, idioma, cultura propia; que vive en un territorio determinado, mediante sus propias instituciones y formas tradicionales de organización social, económica, jurídica, política y ejercicio de autoridad propia”. Según el mismo organismo, pueblo “es una colectividad originaria, conformada por comunidades o centros con identidades culturales que les distinguen de otros sectores de la sociedad ecuatoriana; está regido por sistemas propios de organización social, económica, política y legal”. Este organismo se encuentra en proceso de restructuración, por iniciativa del gobierno, al momento de editarse la presente publicación. 38 Según el Censo de 2001, los datos del cual no han sido aceptados plenamente por las organizaciones indígenas (debido a que se sienten sub-registradas), el 6.6% de la población de 15 años o más habla una lengua nativa o se autodefine como indígena. Sin embargo, según las estimaciones del Consejo de desarrollo de las nacionalidades y pueblos del Ecuador, los habitantes indígenas en el país son el 40%.

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yambi, Kitu Kara, Panzaleo, Chibuleo, Salasaka, Waranka, Puruhá, Kañari, Saraguro, y Kichwa de la Amazonía. En la costa se encuentra el pueblo Manta-Wancavilca-Puná. El territorio ecuatoriano está legalmente subdividido en provincias, cantones y parroquias. Para este estudio se seleccionaron tres provincias que abarcan las tres zonas ecológicas del país: Chimborazo (sierra centro); Esmeraldas (costa), y Sucumbíos (amazonía). El porcentaje de población indígena de Chimborazo asciende al 38.7%; además esta es la provincia que concentra la mayor proporción de indígenas del país, la que, de acuerdo al indicador de distribución o contribución, se estima en un 17.6%. Esmeraldas, si bien tiene un porcentaje de personas indígenas mucho menor,39 fue escogida para realizar este estudio por la importancia de su ubicación, pues es la única provincia de la costa que aún tiene población indígena apreciable y de raigambre histórica. Por su parte, Sucumbíos, provincia amazónica con alto porcentaje de población indígena (11%), reúne tres elementos importantes para el estudio: altos índices de pobreza, organización social, y afectación del conflicto armado colombiano.

39 De un total de 385.223 habitantes, la nacionalidad Chachi cuenta con 12,000 habitantes, la nacionalidad Awá 1,500 habitantes, y la nacionalidad Épera apenas suman 500 personas (Censo Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 2001).

Comunidades donde se realizó la investigación

5.2.2 Situación del registro de nacimientos La cultura discriminatoria que impregna a la sociedad ecuatoriana desde la conquista y la colonia, se ha mantenido durante el período republicano como un elemento intrínseco que regula diariamente las relaciones entre las personas. La discriminación se da en todos los ámbitos: educación, trabajo, salud y otros; por lo mismo, también se da en los Registros Civiles. Esta discriminación por razón étnica o cultural no suele ser explícita, pero su existencia es real, y suele entrelazarse con otro tipo de discriminaciones: por razón de género, por razón económica y profesional o por relación campo-ciudad. Conviene centrarse en la discriminación estructural del Estado ecuatoriano. Desde su nacimiento, el Estado-nación como estructura socio-administrativa, ha procurado homogeneizar las culturas que abarca, para así asegurar el poder hegemónico por parte de la cultura que se ha hecho antes con el control del mismo. Esta élite, en el caso de los países latinoamericanos, la han constituido grupos sociales trasplantados desde Europa occidental a partir de la Conquista. Desde entonces han mantenido y extendido dicho poder político, a través de la evangelización y la castellanización; y en muchos casos a través de las armas. A

pesar del avance de la región40 en las últimas décadas y, de la aparición de constituciones que reconocen la pluralidad cultural dentro de las fronteras del Estado, e incluso reconocen su condición plurinacional, la discriminación continúa, quizás no de manera explícita, pero sí de una manera implícita que incide en el trato diferencial de las personas y en el menoscabo de sus derechos universales. El Registro Civil ecuatoriano fue creado en el año 1900, en el marco de la Revolución Liberal. Actualmente depende del Ministerio de Gobierno y Policía, y se rige por la Ley de Registro Civil, Identificación y Cedulación, que data de 1976. A la fecha, se utilizan muchos procedimientos discrecionales, por no existir un reglamento que los regule. Una de las responsabilidades del Registro Civil es mantener en sus archivos los duplicados de todas las inscripciones que se realizan en el país. También tiene la responsabilidad de coordinar con el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos la entrega de cifras del registro de nacimientos. Según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, para el 2007 el subregistro de nacimientos se situaba en un 47.2%, de acuerdo con los nacimientos ocurridos durante el mismo período de tiempo. 40 La palabra “región,” utiilizada en forma general, se refiere América Latina en esta sistematización.

33

5.2.3 Barreras y limitaciones para el registro de nacimientos 5.2.3.1 Barreras políticas La primera barrera encontrada es la confusión entre el derecho a la identidad y el ejercicio de la ciudadanía. Esto se hace evidente cuando los funcionarios del Registro Civil y de los sistemas de educación o de salud, entre otros, se refieren a la identidad como un derecho, incluso como el que abre la puerta a los otros derechos; pero contradictoriamente, en la práctica hay una ruptura con este discurso. El registro de nacimientos es apreciado apenas como un trámite meramente administrativo o un requisito para acceder a servicios muy concretos, como la matriculación en la escuela. Esta contradicción también se evidencia al definir el derecho a la identidad como el registro de nacimientos, reducido a la formalización del nombre y de la nacionalidad; y el ejercicio de la ciudadanía como el acceso a la cedulación. Esta confusión va ligada a la inexistencia de un proceso continuo de capacitación o conciencia dirigido a la administración pública, respecto a la importancia de los servicios que ofrecen y su relevancia para facilitar el ejercicio de los derechos a la población; es decir, su rol de “portadores de obligaciones”. Informar a la población sobre la importancia del registro de nacimiento es parte de las responsabilidades del Estado, a través de la Dirección General de Registro Civil y de sus oficinas provinciales. Las iniciativas de comunicación también son limitadas, y las que se realizan no tienen una cobertura tal como para llegar a la mayoría de la población indígena. Esto está relacionado con la limitación de presupuesto para campañas de información, y también para campañas de registro de nacimientos en 34

las zonas rurales y alejadas de los principales centros poblados. Por otra parte, aunque se ha visto el ingreso a la escuela como una oportunidad para concretar el registro de nacimiento, en la práctica las escuelas aún inscriben a los niños y las niñas, aunque no tengan su partida de nacimiento, principalmente en las zonas rurales41. La ausencia de registro de nacimiento frecuentemente se prolonga hasta la adolescencia y la juventud, cuando los jóvenes se trasladan a estudiar a la ciudad, donde sí se exige la partida de nacimiento como requisito fundamental. En las comunidades indígenas, es usual que las personas mayores tampoco tengan su inscripción de nacimiento, y que durante toda su vida no hayan tenido la posibilidad de ejercer otros derechos, como el acceso a la educación, a la salud, a herencias y a títulos de propiedad. No obstante, se observa que la inscripción de personas indígenas adultas ha aumentado en los últimos años, debido al llamado “Bono de desarrollo humano” que entrega el Estado a las personas con menos ingresos; para su obtención se exige presentar la cédula de identidad, documento que a su vez requiere la inscripción de nacimiento. Hasta el momento no se ha logrado una coordinación interinstitucional entre el sector educativo, el sistema de salud y el registro civil para promover y hacer efectivo el registro de nacimientos, como la formalización de un derecho. Cada sector actúa de manera independiente y de acuerdo a su ámbito específico, sin que se identifique ninguna estrategia de coordinación42.

41 La edad escolar se inicia a los cinco años, pero en las zonas rurales suele empezar más tarde. 42 Podría realizarse una campaña de difusión o una estrategia para exigir el registro de nacimientos, remitir de oficio datos estadísticos sobre nacimientos, y otras medidas.

El sector salud hace un esfuerzo por motivar el registro de nacimiento inmediato, al momento en que se entrega el certificado de nacido vivo a las mujeres que han dado a luz. También cuando las madres llevan a sus hijos e hijas a la primera vacuna, se les señala la importancia de que, para la segunda dosis, se acerquen ya con la partida de nacimiento del niño o niña. Las barreras políticas al registro no sólo vulneran el derecho a la identidad y el acceso a la ciudadanía, sino que impiden al Estado tener un conocimiento más preciso de su población, lo que tiene un impacto negativo en la eficiencia de la planificación de las políticas estatales hacia esta misma población43.

5.2.3.2 Barreras administrativas En concordancia con las diferencias históricas, geográficas y culturales, una primera barrera administrativa para el registro de nacimientos es la existencia de un sistema de registro civil municipal, alterno al nacional. En la provincia de Chimborazo, los funcionarios del Registro Civil manifiestan que en las provincias de la sierra central (Chimborazo y Bolívar) que colindan con la región costa, es frecuente que, si las personas realizaron el registro del nacimiento o la cedulación en otra ciudad, no puedan acceder al sistema nacional de Registro Civil para obtener la partida de nacimiento o renovar la cédula.

43 La máxima expresión de esta deficiencia se evidencia a partir del reporte del registro de nacimientos. Desde cada provincia se envía el reporte del registro de nacimientos a las estadísticas centrales del Ministerio de Salud Pública, el cual lo transmite al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). Por su parte, el Registro Civil también pasa al INEC su información sobre los registros de nacimiento realizados. Ahí es cuando se constata que el número de nacimientos reportados es generalmente mayor al número de niños y niñas registrados en el Registro Civil.

En varias ocasiones ha pasado que, si la población perteneciente a una provincia de la Sierra registró un nacimiento o se ceduló en “…el Consejo Municipal de Guayaquil, ya no coge el sistema [nacional de Registro Civil], es decir para nuestros basales no sirve, o sea que los ecuatorianos que se cedulan en Guayaquil deben tener la cédula de identidad de Guayaquil y la de nosotros.” Registro Civil de Chimborazo En principio, los requisitos para el registro de nacimientos no parecen exigir mucho por parte de los solicitantes. Una vez en la oficina del Registro Civil, para la “inscripción oportuna”, es decir, dentro de los primeros 30 días del nacimiento, se entrega al funcionario el “certificado de nacido vivo”, otorgado por el servicio de salud que atendió el parto; las cédulas de identidad de la madre y del padre (o solo de la madre, si es soltera); y las papeletas de votación, cancelándose el valor de 0.50 US$ en pago por la emisión de la partida de nacimiento. Si el nacimiento fue domiciliario, es decir, con partera o comadrona, se requerirá la presencia de dos testigos en sustitución del certificado de nacido vivo. Según los funcionarios del Registro, y dependiendo del flujo de solicitantes, el trámite de inscripción puede ser rápido; pero de acuerdo a los usuarios, esto en la práctica no sucede nunca. En el Registro de Sucumbíos, se admite la falta de personal y de medios como causa de la demora: “Ahí sí creo que estamos mal, a nosotros nos falta personal y máquinas, lo principal. No nos abastecemos porque toca estar dos personas”. También la falta de material, debido al déficit de coordinación institucional y de voluntad política, puede ser una barrera importante:

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“Material para las partidas es un problema; lo más débil que tenemos en la institución, hace un momento se acabaron las partidas y no depende de nosotros, no sabemos cuándo nos darán.” Registro de Chimborazo “No nos proveen a tiempo porque no envían para cedulación y partidas de nacimiento, nos dicen que nos envían hoy pero ya no mandan, han fallado. Pedimos pero no envían. Son las especies para imprimir.” Registro de Sucumbíos A esta falta de material, hay que añadir una precaria conservación y protección de los libros de nacimiento, por lo que suelen acabar afectados por la humedad y el polvo: “Los registros digitales van a la base nacional y también se respalda, impreso, cada documento, pero con el tiempo se destruye por la humedad.” Registro de Sucumbíos El Registro Civil tiene dependencias en cada cantón, así como en las parroquias. En éstas últimas, sin embargo, no se da el servicio de “cedulación”; en algunos casos, no hay ni personal ni material suficiente para dar un mínimo servicio. Esto incide en que la gente tenga que optar por ir directamente al Registro cantonal o provincial. Los horarios son los usuales de oficina al nivel nacional: de 8 a 12:30, y de 14:30 a 17:30 o 18:00 horas. Sin embargo, en algunos casos los Registros extienden estas jornadas, como por ejemplo durante las campañas, cuando las brigadas pueden estar trabajando hasta las doce de la noche. Igualmente, los Registros trabajan hasta las ocho de la noche e incluso fines de semana en tiempo de elecciones. Como se comentará más adelante, la barrera no sólo tiene relación con el horario de las oficinas, sino también con las distancias geográficas y sus implicaciones económicas. 36

Para subsanar la limitación de horario, se cuenta con el servicio de “campañas nacionales” a través de brigadas, pero estas iniciativas no cuentan con una periodicidad previsible, ni parece que haya una voluntad clara de realizarlas. Además, se da una dependencia total de la voluntad política de la administración central: “Se hacían campañas, pero en realidad después es complicado mantener por los recursos que no llegan, o, si es que en Quito no coordinan bien, se depende absolutamente de que las decisiones nacionales se den y que los fondos lleguen, aunque a veces aunque no lleguen se ha hecho.” Registro Civil de Chimborazo Otra de las limitaciones administrativas parece ser la falta de capacitación del personal: “(…) en general sí hace falta conocer las reformas de la ley, trato al público, cambios que hubiera en los reglamentos”. E igualmente en el Registro de Sucumbíos: “Hace falta en temas de aplicación de la Ley del Registro Civil, atención al público. No hay capacitación frecuente”. El plazo institucionalmente establecido para hacer una inscripción de nacimiento es de 30 días. Pasado este plazo, pasa a ser un trámite administrativo más extenso, puesto que hay que llenar una “solicitud de razón de inexistencia” y presentar dos testigos, en caso de que no se tenga el “certificado de nacido vivo”, junto al pago de 0.50US$ por la emisión de la partida. No hay intervención judicial o notarial hasta la mayoría de edad del solicitante, pero se dan confusiones en cuanto a penalidades o multas. Si bien los usuarios tienen una percepción diferente, al parecer en ningún caso hay una penalidad económica o multa por hacer un registro de nacimiento luego de los 30 días oportunos

establecidos por ley44. “…a veces piensan que se las va a cobrar o que habrá una multa y por eso no vienen.” Registro Civil de Chimborazo Es que la gente no acerca a preguntar acá, pregunta a terceros y se queda con esa información no más, se imagina lo que pasaría y no se acerca a ver si mismo será o no.” Registro Civil de Sucumbíos Por otra parte, la falta de información de los usuarios se hace patente: “Si se pasa, creo que sí (hay multa). Aunque más bien ya cuando está grande es cuando sí ponen multa porque ya se ha pasado el tiempo que da la ley”; o bien: “pasados de un año, dos o tres dólares. Otro informante: (Hay que) inscribir a los tres días, a los ocho días, o cobran multa, no me acuerdo de cuánto, pero sí cobran después del mes”. El trámite de inscripción puede hacerse administrativamente, aún en el caso de que la madre, el padre o ambos sean menores de edad, siempre que tengan cédula de identidad y se auxilien de dos testigos. La edad de los padres y de las madres, sin embargo, no queda registrada, puesto que los casilleros de los formularios del Registro únicamente remiten a “estado civil”, “nacionalidad”, y “número de cédula”.45 Si la madre es soltera, se inscriben sus dos apellidos, siguiendo el mismo procedimiento descrito. Pero si se quiere que el niño o niña sea reconocido con el apellido del padre, debe acudirse al Juzgado de la Niñez y Adolescencia; y luego de este trámite, se puede hacer la inscripción con la resolución del juzgado. Finalmente, en lo referente a las cédulas de 44 En este caso suele haber dos libros diferentes; uno para registros oportunos y otro para aquellas partidas fuera del plazo. 45 Únicamente se anota la edad de la madre en la estadística de nacidos vivos que se envía al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

identidad, se pide su renovación principalmente en caso de que estén deterioradas, pues al parecer la caducidad de la cédula no es determinante. En todo caso, puede hacerse la renovación de la cédula de identidad en el mismo registro, con la facilidad de poder hacerla en el mismo trámite de la inscripción del nacimiento del hijo. Puede surgir un problema si el nacimiento de la madre o el padre no está registrado. En este caso, necesitan presentarse con dos testigos e iniciar el trámite de inscripción y de cedulación, con lo que todo el procedimiento se puede prolongar en el tiempo o bien anularse. Esto significa, la mayoría de las veces, una perpetuación de la marginalidad identitaria ante el Estado.

5.2.3.3 Barreras económicas Si bien en los últimos años hay una tendencia que apunta a una ligera reducción de la pobreza, comprensible después de la fuerte crisis económica del país de finales de los años noventa, Ecuador mantiene índices de pobreza y de indigencia elevados. Además, como sucede en la mayor parte de países de Latinoamérica con población indígena, en el país también hay dificultades para visualizar las brechas de pobreza y exclusión de la sociedad. Los compendios estadísticos muestran una desagregación limitada de datos por etnia, lo que incide en reflejar de manera poco fiable la realidad social del país, y causa dificultades para convertir las políticas públicas en herramientas efectivas -y sobre todo eficientes-, para los sectores menos favorecidos46. A partir del

46 Como lo recuerdan desde 2002 las recomendaciones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas. En su sesión inaugural, dicho Foro determinó que la cuestión de la reunión y el desglose de datos era un tema de primordial importancia. Véanse el “Documento conjunto sobre reunión y desglose de datos por origen étnico” (E/C.19/2003/4) y, sobre todo, el “Informe del seminario sobre recopilación y desglose de datos relativos a los pueblos indígenas” (E/C.19/2004/2).

37

Censo del 2001, se cuenta con algunos datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, pues dicho censo permitió la autoidentifiación como indígena. Posteriormente, la Encuesta Demográfica y de Salud Materna e Infantil (ENDEMAIN 2004), refleja datos importantes, particularmente en la parte relativa a la “Situación de salud de los pueblos indígenas en el Ecuador”. A partir de estas estadísticas desagregadas, se puede constatar que el origen cultural y étnico, el lugar de residencia -rural o urbano-, y el sexo, determinan las oportunidades de las personas para acceder a bienes y servicios de la sociedad. Se estima que nueve de cada diez personas autodefinidas como indígenas son pobres (en base a las necesidades básicas insatisfechas). Según los datos del Censo de población y vivienda de 2001 (INEC), de una población total de 830,418 indígenas, un total de 746,602 son pobres; es decir, el 89.9% (a diferencia del 45% de población blanca, el 60.3 de la mestiza, y el 70.3

de la afroecuatoriana.47 En el caso de las mujeres, a la pobreza y la discriminación étnicoracial se suma la discriminación por género, es decir, padecen de una “triple discriminación”. Cuando se analizan los datos del período 2000–2003, en los que se calcula la pobreza en base al ingreso de menos de 2 dólares por día (pobreza), y de menos de 1 dólar por día (indigencia), se puede deducir que la pobreza de los pueblos indígenas disminuyó en 4.1% durante el período. Mientras tanto, la pobreza de los ecuatorianos no indígenas disminuyó en 10.3% en el mismo período. La indigencia en los pueblos indígenas se redujo en 6.7%; y en los no indígenas se redujo en 7.6% en el mismo período, según lo muestra el siguiente cuadro: 47 Para comprobar el porcentaje de pobreza basada en el consumo y los ingresos por hogar, véase igualmente la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2005, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos (ENIGHU) 2003-2005, y la Encuesta Nacional de Empleo y Desempleo Urbano y Rural (ENEMDUR) 2003-2006, del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).

Pobreza basada en el ingreso, por grupo étnico 2000 – 2003 (%) Años

Pobreza

Indigencia

Indígenas

No Indígenas

Total

Indígenas

No Indígenas

Total

2000

84.3%

67.6%

68.8%

63.3%

38.6%

38.6%

2001

80.3%

59.3%

60.8%

56.0%

32.0%

32.0%

2003

80.2%

57.9%

59.6%

56.6%

31.0%

32.9%

Fuentes: Encuesta de Condiciones de Vida, 1995 y 1999; Encuesta de Medición de Indicadores de la Niñez y los Hogares, 2000; Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. 2001; Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, Fuentes: Encuesta de Condiciones de Vida, 1995 y 1999;2003 Encuesta de Medición de Indicadores de la Niñez y los Hogares, 2000; Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. 2001; Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, 2003

38

Ante la situación económica delicada de la mayor parte de la población ecuatoriana, en especial del sector rural e indígena, cualquier costo añadido a los gastos básicos para el sustento diario, puede resultar un lujo innecesario o un derecho difícil de disfrutar, como es el caso del ejercicio formal de la identidad ante el Estado mediante el registro de nacimiento. Por ejemplo, en algunas comunidades indígenas de Sucumbíos, para poder acceder al Registro Civil y hacer los trámites necesarios para el registro de nacimiento, una familia puede llegar a gastar como mínimo 20 US$. Si, de acuerdo a las estadísticas, es muy probable que una familia subsista con 2 US$ diarios, significa que aquel que lleva el sueldo al hogar ha de trabajar 10 días para poder registrar a un hijo, dejando de cubrir sus necesidades básicas. A veces, incluso se ha de pedir prestado a familiares, amigos, o vecinos de la comunidad. De acuerdo a un informante:

“Un día entero cuesta: el almuerzo, pagar testigos $5.00…Por eso para no pagar cogen de la misma comuna para que no les cobre, solo dan almuerzo.48 $0.50 al Aguarico, a Lago un dólar, ida y vuelta dos dólares, carrera $1.25 al Registro Civil y luego para coger la fila, almuerzo 1.50. Al menos son entre $6 y $8 el costo total de hacer este trámite, contando que sea de un solo hijo”. De acuerdo a otra persona indígena: “Si una tiene plata, lleva desde la comunidad, si no, busca en el pueblo, gente amiga de la ciudad que tenga cédula y papel de votación. Si no son conocidos, toca pagar 1.50, para que tome su gaseosita. También es el costo del motor, comprar gasolina, como en la orilla vende $3.00 más o menos o desde allá, 10 galones. Porque hay que subir a la casa, $10, $20 cobra por los 10 galones. Luego $1.50 cobran para llegar a ciudad, en motor cuesta $5.00 hasta la casa. Almuerzo de 4 personas a $1.50 en partes, en partes son $2.00; se come donde está más barato para que alcance. Así, cosa a cosa, será $20 o más, en veces”.

Costos Directos e Indirectos- Barreras económicas Amazonía

Sierra centro

Costa norte

Sucumbíos

Chimborazo

Esmeraldas

78

15

25

Costo partida de nacimiento (especie)

0.5

0.5

0.5

Dos testigos 49 que den fe del nacimiento 50

10

10

10

Almuerzo (promedio 4 personas)

10

10

10

98.5

35.5

45.5

4.5

4.5

4.5

3

3

3

Subtotal gastos para cedulación de padre o madre

7.5

7.5

7.5

Costo promedio del trámite total

106

43

53

Rubros

Transporte de ida y vuelta de la comunidad a la oficina de Registro Civil (promedio 2 personas que usan combinación de ranchera, camioneta, barca, bus)

Subtotal gastos para registro de nacimiento Cedulación de padre o madre (no siempre) Fotografías para cedulación

48 Deben tener dos testigos en caso de no tener el certificado de nacido vivo o de inscripción tardía. 49 Los testigos suelen ser personas conocidas que viven en la ciudad o desconocidas que están realizando algún trámite y se les pide ser testigos. 50 Apuntamos este dato teniendo en cuenta que las usuarias y usuarios entrevistados refieren que lo usual es realizar la inscripción tardía.

39

Promedio de gastos en relación al salario mínimo vital (SMV)

Sierra centro

Costa norte

Sucumbíos

Chimborazo

Esmeraldas

Costo del trámite (sin cedulación)

98.5

35.5

45.5

Promedio referencial de salario mínimo vital (SMV)

180

180

180

Porcentaje de gasto en inscripción comparado con SMV

Hay que tener en cuenta la alta probabilidad de que el trámite no alcance a hacerse en un solo día, lo que significa un gasto añadido, sobre todo en cuanto al hospedaje. De acuerdo con una persona indígena de Sucumbíos: “Porque para nosotros salir, hay que juntar la plata y hay que salir con el pareja y cuesta como $70, $80; el más cercano es en Shushufindi, pero a veces se sale y no está atendiendo, es más seguro venir a Lago (Agrio) para salir y saber que sí hay atención, pero a veces toca quedarse y pagar para dormir”. Aunque el costo formal de registrar un niño o niña es de 0.50 US$, el costo real para gran parte de la población indígena, rural y aislada, es mucho mayor. Además, como en otros países de América Latina, en Ecuador el seguro social no es universal. Las únicas personas que son aseguradas de manera automática son los empleados del sector público. Carecer de este seguro de forma efectiva repercute negativamente en la economía y bienestar de los sectores más empobrecidos. Una de las consecuencias es no tener acceso al salario mínimo por causa de maternidad, que además puede significar para la madre la pérdida del puesto laboral. Este puede ser el contexto de la familia en el momento inmediatamente anterior a tener que realizar el desembolso que significa la inscripción oficial del recién nacido en el registro correspondiente, aunque sea el más cercano.

40

Amazonía norte

54.72%

19.72%

25.28%

5.2.3.4 Barreras geográficas Los servicios del Estado, sus oficinas y representaciones, suelen localizarse en las cabeceras cantonales. Las oficinas o sedes auxiliares son del todo inexistentes en las poblaciones alejadas de estas cabeceras. Desde estas poblaciones, en medios selváticos o montañosos, se ha de caminar o utilizar embarcación antes de llegar a carreteras o caminos en mal estado, sin casi ningún transporte público accesible. Todo ello conlleva un esfuerzo añadido durante la etapa de embarazo y postparto. También se evidencia una atención deficiente en las oficinas del Registro Civil más distantes de la sede central en la capital de provincia. De acuerdo a los usuarios de Chimborazo: “En cada parroquia así sabe haber, pero ahí es un problema a veces, porque no tienen como tanta gente, o no saben cómo es el trámite, entonces a veces es mejor ir para Riobamba mismo”. Respecto a los usuarios de Sucumbíos: “A cuatro horas si hay carro en el horario… o si no, se queda del bus. En Shushufindi está el más cerca pero no siempre hay atención; para asegurar que se hace asentar, es más seguro ir a Lago”.

Igualmente en Sucumbíos: “La oficina más cercana está a una hora desde el pueblo, pero desde la casa son dos horas en bote y dos horas en el carro. Son casi cuatro horas pero no hay más, porque para Lago está mucho más. Nosotros somos del campo, nos queda muy lejos”. Desde la Oficina del Registro Civil de Chimborazo, se identifican campañas alternativas pero limitadas, para salvar las barreras geográficas. Por parte de la Oficina de Sucumbíos se resalta la relación de dependencia con Quito: “Hay que esperar las brigadas nacionales, no podemos hacer llegar nosotros por nuestra cuenta. Para todo dependemos de Quito. Toda la documentación, solicitud de brigadas, todo enviamos a Quito, pero si no dan paso de qué vale si no se aprueba”. Sin embargo, las campañas de registro son una buena práctica para extender el registro de nacimientos y su conocimiento: “Las campañas también sirven para esto, pero creemos que debería haber una información más amplia para que la gente conozca y se acerque sin miedo, a veces piensan que se las va a cobrar o que habrá una multa y por eso no vienen.” Registro Civil de Chimborazo

5.2.3.5 Barreras sociales y culturales Una de las barreras más evidentes es el idioma. A la fecha, persiste la discriminación en el uso de la lengua propia. Según la nueva Constitución, solo el kichwa y el shuar son los idiomas indígenas reconocidos como “idiomas oficiales de relación intercultural”. No está claro qué se quiere decir con esto; pero es una conquista política del movimiento indígena el solo hecho de haberlo incluido en la nueva Carta Magna. Si tomamos como ejemplo el sistema de educación intercultural bilingüe, con una falta de voluntad política evidente para su efectiva implementación, el futuro de estos idiomas su-

puestamente oficiales, en una esfera intercultural, es incierto51. En Ecuador, el idioma oficial y “unitario” es el castellano; cualquier otro idioma es asumido sólo como un instrumento de comunicación y un elemento de identidad en lo privado, en la familia y en la comunidad: “de interrelación cultural”. Esto se hace evidente en los Registros Civiles, constituyendo una barrera cultural que se suma a las otras complicaciones y barreras. La discriminación se puede dar por el mero hecho de desconocer la lengua del usuario, el cual, a la vez, puede que no entienda o maneje con soltura el castellano. En muchos casos esto puede ser suficiente para que las personas se abstengan de ir al Registro. Según dos usuarias: “Cuando la gente no sabe bien castellano, se queda porque más primero fueron atendiendo a los del pueblo, y los de la comunidad se quedaron por el idioma y además porque se fue el sistema...” Chimborazo “Algunos (discriminan) en el idioma si hay poblaciones que hablan bastante kichwa y no avanzan a pronunciar muy bien. Es que tratan mal, ahí viene la discriminación porque dice que no habla claro, o no explica bien para que uno entienda, entonces es un problema.” Sucumbíos Desde la oficialidad estatal, esta sutil discriminación parece pasar inadvertida. El discurso general y probablemente la cortés actuación de muchos funcionarios, no hace evidente la discriminación; pero esto siempre y cuando el indígena que se tenga delante sea el “indígena civilizado”, el que habla castellano, el que tiene más recursos económicos, el que va bien vestido, el “incluido”. 51 Al momento de la publicación de este documento, la decisión gubernamental de dar al Ministerio de Educación la rectoría sobre la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe levantó debate.

41

Según los funcionarios: “(…) se les pone el nombre que dan cuando son indígenas o extranjeros, de acuerdo a su nacionalidad o su cultura.” Registro Civil de Chimborazo “Ellos (los indígenas) ponen nombres a gusto de ellos, nunca se les cohíbe o se les dice del origen de ellos, se les ha puesto siempre. Unos nombres que Lluvia, Luna…” Registro Civil de Sucumbíos A parte de esta primera barrera, se pueden dar actitudes paternalistas o autoritarias por igual, al aceptar nombres indígenas o no, sin dar explicación alguna; o cambiarlos de manera discrecional. Es el caso de una usuaria de Chimborazo: “Yo quise poner Benito Fermín pero no aceptaron porque dijeron que era diminutivo (Fermín). El problema es porque no pueden escribir, mas no porque no permiten. Yo comprobé porque fui a asentar la partida de mi hija y cuando yo llevé al registro no me aceptaron, pero ellos no saben explicar y no aceptan”. Otras usuarias, en este caso de Sucumbíos: “Nombres no saben querer poner por ejemplo, Huaira y Rumi no saben querer porque dice que no tiene significado sino que es un objeto de la naturaleza, sin embargo, así peleando, se pone el nombre. Dicen, no, ese es un objeto, como van a poner, no, no vamos a colocar, busquen otro nombre. Se va buscando algunos nombres o ahí les dan un nombre”. “A mi nieta no le aceptaron Rubí porque dijeron que era nombre de una cosa, ahí pusieron Derubiela. Eso fue impuesto”. En los últimos tiempos, las comunidades indígenas han percibido el avance de los procesos de globalización, el mestizaje racial y cultural; lo que incide para que la propia cultura pierda 42

aceleradamente sus mecanismos de cohesión, de significación y de control sobre sus miembros, evidenciando unas relaciones de poder más incisivas, a nivel incluso de los valores. En el ámbito identitario, en donde actúan por igual comportamientos inconscientes de “auto rechazo” hacia la propia cultura minorizada, pueden usarse nombres relacionados con las telenovelas, nombres extranjeros mal pronunciados o tergiversados, la unión de nombres, e incluso nuevos nombres nacidos de la misma imaginación de los padres y de las madres.52 Aunque pueda ser una “leyenda urbana”, cabe citar la anécdota de niños que se dice tienen el nombre de “Usmail”, de manera similar a “Ismael”, pero que en este caso no tendría un origen bíblico, sino más cotidiano, puesto que son las siglas que pueden leerse en los sellos de las cartas que vienen de los Estado Unidos.53 Más que oponerse a esta realidad desde la imposición, se debe procurar manejarla desde el derecho a la identidad y a la autodeterminación de los pueblos indígenas. La discriminación puede encontrarse en cualquier entidad del entramado institucional del Estado, donde el Registro Civil es solo una pieza más. Los servicios de salud también están impregnados de actitudes discriminatorias hacia la población indígena.

52 Según una usuaria siona: “No ponemos nombres del propio. Estamos cambiando, solo nombre cualquier otro. No, no, no, no ponemos nombres de la cultura”. 53 Una usuaria de Chimborazo: “(…) ahora ponen nombres extranjeros, como raros, por ejemplo mi cuñada puso como Jorbac, algo así. Son difíciles, como de novela”. Y otras: “Los nombres de la cultura no se pone, falta acá en Chimborazo, por ejemplo una sobrina que llama Cori Tamia que le burlan que ya viene la lluvia, y ella dice que por qué le dicen eso”; “También en la ciudad nos dicen María, pero nosotras no nos llamamos así, es por la discriminación”; “Ahora hay nombres como Amauta, Pachakutic, y algunos que no les gusta también se han cambiado”.

“En cada parroquia hay un centro de salud, pero de ahí se tiene que trasladar tres o cuatro horas para el Registro Civil y ahí es donde recibe maltrato por el tema del idioma”. Entrevistada de Borbón, Esmeraldas La escuela también condiciona la identidad del niño o niña a partir de una fuerte discriminación. Para los niños y niñas indígenas, esto puede llevar a que deseen ocultar su nombre o simplemente, que acaben optando por cambiárselo, incluso con un nuevo trámite. “Yo tengo María Tránsito, Mari Sisa, Sarita, Tamia Pacari, Nina. Pero en la escuela se les burlan.” Entrevistada de Chimborazo A estas barreras culturales, de clara discriminación étnica, se suman las barreras sociales relacionadas intrínsecamente, siendo la más determinante la baja alfabetización de buena parte de los usuarios indígenas. Las personas que no saben leer o escribir, difícilmente podrán corroborar los nombres que han solicitado, que pueden haber cambiado por voluntad del funcionario o por los errores de comprensión en la lengua hablada. Por ejemplo: “Una vecina llevó el nombre escrito en un papelito para que vea en el Registro Civil como se escribe y ahí no hizo problema, a veces es porque no saben cómo se escribe y en lugar de decir que no sabe, dice que no se puede poner ese nombre.” Entrevistada de Chimborazo El derecho a la identidad y el ejercicio formal del registro, como ciudadano del Estado, también tienen que ver con condiciones socioeconómicas más amplias, relacionadas con la globalización: es el caso de los altos índices de migración nacional e internacional en las comunidades, debido a la crisis económica y a las facilidades del transporte. La migración incide en los patrones de las relaciones sexuales entre los jóvenes y en los modelos de familia, que a menudo pasan a ser monoparentales; en otros casos, los progenitores dejan a cargo de los

abuelos la responsabilidad de criar a los hijos. A diferencia del pasado, con normas tradicionales más estrictas, un caso paradigmático es el de las madres solteras, cuando el niño o la niña no es reconocido por el padre. Curiosamente, es la misma dirigencia de la comunidad la que no permite que las afectadas vayan a denunciar el hecho en las oficinas estatales establecidas; y pocas veces se impone pena alguna al nivel interno de la comunidad, en base a un existente derecho ancestral posiblemente degradado. Cabe reflexionar sobre la veracidad de la igualdad en el acceso al registro de nacimientos, si consideramos la existencia de barreras geográficas, económicas y culturales, que limitan o impiden el acceso de la población indígena al registro civil. “Como hay bastantes madres solteras que le dicen que reconozca al papá, y él dice no, que no es mío, con tal anduviste, con tal anduviste no es mío, entonces en la comunidad hay que resolver también que tiene que reconocer si es suyo. Si no, que les diga cuál ha sido el papá. Yo no le hice reconocer yo mismo, ya a veces nosotros decimos que no queremos que reconozca también pero sí hay algunos que quieren el apellido pero no que les dé nada, y en otros casos, que les dé algo para la sostenibilidad de la vida del niño. En unos casos la comunidad pone a veces multas para que no vaya al Tribunal ni a la Tenencia Política, y cuando se va le pone la multa porque dice que no hay que hacer eso”. Otra informante: “Las mamas van casando con otro y botando a los niños con abuelitos viviendo una lástima y también hay eso. En el Registro Civil dice a ver el papá, dice no quiere reconocer, o si reconoce también la comunidad no nos quiere que dé algo, entonces como va a criar el hijo, el hijo no vive del apellido, el hijo necesita qué comer, qué estudiar, qué vestir, entonces no le permite la gente que le vaya al tribunal”. Entrevistada de Chimborazo

43

5.2.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos Para iniciar esta sección, es importante mencionar que, a lo largo del estudio, se comprobó que tanto las personas usuarias como el personal del Registro Civil o instituciones que se relacionan con éste, tuvieron dificultad de identificar buenas prácticas de registro de nacimientos. Para los funcionarios del Registro Civil, las buenas prácticas que identificaban eran rebasadas por una serie de dificultades de orden administrativo, económico, geográfico o político; que constituyen serios problemas al momento de realizar el trámite de registro de nacimientos (u otros), tanto para quienes prestan el servicio como para quienes lo usan. Llama la atención que tanto el personal de los registros civiles como el personal de instituciones que coordinan actividades con éste, se refirieron a esta institución como “el patito feo de la función pública”, para señalar la baja inversión que hace el Estado para mejorar lo administrativo, la infraestructura, el marco legal y otros aspectos del registro civil. Es clave tener en cuenta que la vivencia cotidiana de carencias básicas, especialmente en lo local, limita la capacidad de acción y eficiencia del servicio y del personal, e incluso impide que fluya una percepción de las buenas prácticas y de sus alcances o potencial. También es importante anotar la ausencia de buenas prácticas desde las organizaciones indígenas representativas a nivel nacional y regional (costa, sierra y amazonía), ya que éstas no cuentan con políticas, líneas de trabajo o iniciativas enfocadas a promover el registro de nacimientos. Las iniciativas existentes son iniciativas aisladas de dirigentes o agentes de salud (hombres y mujeres) que, de manera individual y por su rol en la comunidad, orientan sobre la importancia del registro de nacimiento, aunque no en términos de derechos, sino del trámite que se debe realizar. A continuación 44

se sistematizan y analizan las buenas prácticas que se recogieron.

5.2.4.1 De orden político En general, los funcionarios de gobierno de mayor antigüedad, o en cargos de responsabilidad, plantean que el contexto político nacional, especialmente tras la aprobación de la nueva Constitución, permitiría un marco favorable para la institucionalidad en general. Justamente una de las leyes que entraría a análisis, es la referente a la reforma del Registro Civil; con lo cual se esperaría fortalecer no solo los servicios sino los procedimientos y las funciones administrativas. En la Constitución vigente, la primera disposición transitoria establece sobre el órgano legislativo: “En el plazo máximo de trescientos sesenta días, se aprobarán las siguientes leyes: (…) Las leyes que organicen los registros de datos, en particular los registros civil, mercantil y de la propiedad. En todos los casos se establecerán sistemas de control cruzado y bases de datos nacionales.”(numeral 8) Entrevistada de Chimborazo Por otra parte, este mismo contexto mantiene los avances de la Constitución de 1998, en lo que se refiere a proteger y garantizar los derechos de la niñez y adolescencia; por lo tanto, permite el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia. La función principal del Sistema es velar por que se respeten los derechos, tanto a nivel nacional como local, mediante instancias cantonales con las que se espera abarcar a la niñez indígena y promover el ejercicio de los derechos y la ciudadanía, teniendo como punto de partida el derecho a la identidad. Este sistema de protección propone que el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, entre otros, pase a ser uno de los “Consejos Nacionales para la Igualdad, para lo que adecuarán su estructura y funciones a la Constitución”, con lo cual se esperaría tener el marco jurídi-

co y político necesario para fortalecer todos aquellos procesos relacionados con la identidad y la identificación. Otra buena práctica son las Campañas de inscripción y cedulación. Esta ha sido una estrategia que ha resultado de utilidad para incrementar el registro de nacimientos en general. Ha sido promovida desde el nivel central, con el aval del Estado y del gobierno de turno. En zonas rurales específicamente, se han realizado tres campañas en distintos años. Se valora la coordinación institucional como una estrategia importante para que las campañas resulten exitosas, incluyendo el envío de los recursos y materiales a tiempo. “Se han hecho muchas campañas en el 95 y luego en 2002 y 2007. Ahora hay mucha información. [Sería recomendable hacer] campañas más extensas: y se hace la inscripción tardía, se entrega la partida de nacimiento y enseguida se les cedula” Registro Civil de Pichincha. Los funcionarios que participaron en ellas, valoran el haber tenido las condiciones para trasladarse a lugares distantes, y los medios para cubrir la alimentación y el hospedaje, y además, los materiales suficientes para hacer una “buena cobertura de las zonas”, según afirma un funcionario del Registro Civil de Chimborazo, lo cual es ratificado por los de otras provincias. Una buena práctica reconocida sobre todo en Sucumbíos (amazonía norte) es el esfuerzo que hace el sector salud, como parte de su modelo de salud integral, por motivar el registro inmediato cuando las mujeres dan a luz y reciben su certificado de nacido vivo. Adicionalmente, es en dicha provincia, que, como parte de las políticas institucionales de salud, cuando las madres llevan a sus hijos a la primera vacuna, el personal de salud les explica por qué deben tener la partida de nacimiento del niño o niña para el momento de la segunda dosis.

Se han encontrado varios casos en los que la madre, efectivamente, ha realizado el trámite de inscripción y lo ha llevado para el siguiente control.

5.2.4.2 De orden administrativo En Esmeraldas y Chimborazo, se considera de especial importancia la coordinación y los convenios interinstitucionales, que han contribuido a disminuir el subregistro de nacimientos. Estos convenios se han realizado fundamentalmente con instituciones responsables del trabajo con niñez y adolescencia, que promueven y acuerdan con la administración central, la inversión de recursos y acciones conjuntas para llegar a la población. Este tipo de coordinación es valorada especialmente en lo local, por la posibilidad de acceder a comunidades alejadas, de las que difícilmente sale la gente para hacer sus gestiones. En general, las personas usuarias, particularmente las mujeres, identifican como buena práctica los horarios de atención extendidos durante las campañas de registro o antes de los procesos electorales. Este horario extendido permite a la población indígena acudir al Registro Civil con mayor confianza de encontrar las oficinas abiertas, y en días que coinciden con las actividades de venta de sus productos o adquisición de víveres e insumos para la familia en los centros poblados o ciudades. Esta misma práctica es valorada por las funcionarias de salud de Sucumbíos y Esmeraldas, quienes explican que los días y horarios en los que la población indígena realiza sus actividades comerciales, es un buen momento para ofrecer los servicios y garantizar una cobertura mayor de la población, en el área de salud.

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“Cuando salen a la feria los fines de semana, porque bajan al pueblo y de una vez se podría aprovechar para que vayan al Registro Civil” Dirección de Salud de Sucumbíos.

5.2.4.3 De orden social y cultural Los funcionarios del Registro Civil asumen que sus procedimientos, en general, incluyen aspectos particulares para atender a población indígena. Remarcan esto, o la aceptación de nombres en la propia lengua, como igualdad de trato en la atención para todas las personas. No obstante, salvo esta mención puntual, no se pudo identificar una buena práctica específica en este sentido. Se menciona con particular énfasis el trato preferencial para casos de población indígena de zonas distantes. La población indígena de las comunidades más apartadas, con deficiencia de medios de transporte y acceso a los servicios, acude a los Registros Civiles y manifiesta sus limitaciones de movilización, con el fin de obtener facilidades para realizar su trámite en un tiempo prudencial, que les permita coincidir con el horario de los medios de transporte que llegan a su comunidad. Con este aviso, los funcionarios del Registro Civil les ofrecen una atención prioritaria. Esta es una práctica recurrente en uno de los cantones de Sucumbíos (Putumayo – frontera norte); y valorada por las mujeres de otras comunidades y provincias en donde ésta no es una práctica usual; pero todas las mujeres reconocen en este trato un beneficio y comprensión para su realidad.

“Ayuda porque como son de lejos si van muy tarde a veces a conversar que somos de lejos y que necesitamos alcanzar de regresar tempranito. Y ahí nos ayudan y nos hacen inscribir rapidito”. Desde el Registro Civil se aprecia que “en caso nuestro contamos con un equipo interdisciplinario, abogado, trabajadora social, que ayuda cuando la familia lo pide, porque a veces desisten por la tramitología, por la distancia que hay y todo. Pero se busca dar todas la facilidades para la partida y la cédula de identidad” Entrevistada de Sucumbíos. Finalmente, tanto en Sucumbíos como en Chimborazo, aunque menos en Esmeraldas, se reconoce el rol de las parteras (o comadronas) tradicionales. Es importante en la medida en que orientan a las mujeres que dan a luz, y a sus familias, sobre el trámite de la inscripción del nacimiento y el tiempo para realizarlo. Cuando el parto ha sido atendido por una partera, no se cuenta con el certificado de nacido vivo que dan los servicios de salud, por lo que las parteras señalan la necesidad de acudir al Registro Civil con dos testigos que den fe del nacimiento y de la maternidad y paternidad. Actualmente, en la provincia de Sucumbíos, la Federación de Organizaciones de Nacionalidad Kichwa de Sucumbíos Ecuador, FONAKISE, está coordinando con el Subproceso de Salud Intercultural54, la acreditación de las parteras, es decir, profesionalizar a estas agentes de salud comunitaria, con el fin de afianzar su papel como promotoras de salud, tanto en el control prenatal como en la atención del parto y en la remisión de la mujer a un servicio de salud.

54 Instancia de la Dirección Provincial de Salud de Sucumbíos.

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5.3 CASO GUATEMALA María Estela López Funes María José Ortiz Samayoa Guatemala, diciembre 2007

Alf Berg-Plan

Guatemala

Alf Berg-Plan Alf Berg-Plan

Guatemala

Guatemala

5.3.1 Descripción Guatemala es un país de 108,890 km2 de extensión territorial, con una población de 11.2 millones de habitantes, de los cuales el 40% se clasifica como población indígena, 0.4% Garífuna (mestizos afrodescendientes), 0.7% Xinkas (descendientes de Incas) y 0.5% extranjeros55. El 58.3%56 se clasifica como ladino, y presenta características muy especiales, pues no ha habido un proceso de construcción de esta identidad, principalmente porque debe hablarse de tres grupos distintos: el ladino, el mestizo y el blanco. En los primeros años de la conquista, el mestizaje fue alto, aunque los nacidos de esta generación más tarde adquirieron el estatus de criollos57. Posteriormente, los criollos pertenecientes a la oligarquía no se mezclaron con indígenas, registrándose entre 1577 y 1769 un 80% de matrimonios endogámicos y una lucha por mantener la pureza de la raza58; práctica que permanece presente hasta nuestros días por medio de certificados de pureza de la sangre, que utilizan un sistema pigmentocrático (color de la piel) o escalafón por grados de pureza y cruce racial59.

nados por los pueblos indígenas y por los criollos60. Posteriormente, el término sufre una reinvidicación positiva, al conformarse como masa productiva y gozar muchas veces de la confianza del patrón. A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, el Estado buscó la ladinización forzada de los indígenas, pues “las razas superiores no sólo tienen el derecho sino también la obligación de civilizar a las razas inferiores”61. La expresión más grave de estas corrientes ideológicas se observa en varios municipios indígenas del altiplano62, donde la población fue declarada ladina mediante una disposición legislativa emanada del Presidente de la República, en época de Justo Rufino Barrios, sin que los habitantes indígenas pudieran oponerse.

Por esta época empieza a manejarse la palabra “ladino” como término peyorativo para referirse a los mestizos, que regularmente eran margi-

El término “ladino” se convierte en sinónimo de “no indígena”, es decir, una identidad negativa, que no tiene definidas sus características, sino que se basa en la negación de lo indígena, alimentada por los estereotipos difundidos por los blancos sobre los defectos de lo indígena (asociados con “haraganes, mal agradecidos, tontos”), como medio para justificar las desigualdades sociales y políticas por la inferioridad de la raza63. De hecho, en los inicios del siglo XX, la sociología, influenciada por el positivismo de la época, discutía métodos para“mejorar la raza”64.

55 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe Nacional de Desarrollo Humano, Diversidad étnico-cultural: la ciudadanía un Estado plural, Guatemala, 2005, página 63. El último censo guatemalteco a cargo del Instituto Nacional de Estadística data del 2002, por lo que se prefirió usar el dato del Informe Nacional de Desarrollo Humano. 56 Idem. 57 Las primeras mujeres españolas no llegan a Guatemala hasta 1539, es decir, 15 años después de la fundación de la ciudad de Santiago de los Caballeros de Guatemala. Durante estos 15 años hubo mestizaje entre españoles y mujeres indígenas. Casaús Arzú, Marta Elena, Guatemala: linaje y racismo, Tercera Edición, F&G Editores, Guatemala, julio 2007, pág. 31. 58 Idem, pág. 32. 59 Cojtí Cuxil, Demetrio, Heterofobia y Racismo Guatemalteco, en ¿Racismo en Guatemala? Abriendo el debate sobre un tema tabú, AVANCSO, Guatemala, 1999, página 207; en el mismo sentido Casaús, op cit, pág. 127. Debe resaltarse además que el documento de identificación guatemalteco presenta una casilla para indicar el color de la piel, de acuerdo al sistema pigmentocrático.

60 En general, se designaba con este nombre a los hijos de padre criollo y madre indígena, fuera del matrimonio y en muchos casos fruto de violación, cuyo estigma les hacía vivir de la ilicitud. Entrevista realizada al Licenciado Carlos Linares, representante para Guatemala de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), de fecha 11 de diciembre 2007. Sobre la práctica de violación y derecho de pernada de finqueros criollos sobre mujeres indígenas de sus fincas, ver Casaús Arzú, Marta Elena, op cit, página 214. 61 Refiriéndose a las definiciones propias de la Teoría Racista de Gobineau, la cual afirmaba la correlación científica entre lo físico y lo moral. Según esta teoría hay grupos raciales inferiores y una corriente abogaba por el mestizaje para mejorar el componente biológico de los mismos. Cojtí Cuxil, op cit, pág. 202. 62 Departamentos de San Pedro Sacatepéquez y San Marcos. 63 Cojtí Cuxil, Demetrio, op cit, página 207; en el mismo sentido Casaús Arzu, Marta Elena, op cit, pág. 203. 64 En la tesis de Miguel Ángel Asturias “El problema social del indio” se propone como mecanismo para mejorar la raza indígena el mestizaje, pues durante esa época, alrededor de 1920, el positivismo tenía una fuerte influencia en la sociología, con sus explicaciones biológicas sobre las diferencias entre las razas.

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Otro factor diferenciador del racismo en Guatemala, es el genocidio hacia el pueblo Maya, ejecutado por agentes del Estado durante el conflicto armado interno65. La concentración de poblaciones indígenas en áreas rurales con condiciones geográficas propicias para esconder a los insurgentes, dio origen a las políticas de tierra arrasada, consistentes en eliminar cualquier condición que pudiera favorecer la existencia de la guerrilla, lo cual incluyó la eliminación de comunidades enteras, mediante la ejecución de sus miembros y la quema de todo lo material66. Además de la eliminación física y del tejido social, la estrategia genocida buscaba eliminar la cultura indígena, que tiene su base en la tradición oral67. 65 Comisión para el Esclarecimiento Histórico, Guatemala Memoria del Silencio, Tomo V, Conclusiones y Recomendaciones, párrafo 122. 66 Se contabilizan 430 aldeas arrasadas y más de 667 masacres de acuerdo al Informe Guatemala Memoria del Silencio, de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, y el Informe Guatemala Nunca Más, del Proyecto Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica, de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala. 67 La estrategia genocida tenía un fuerte elemento psicológico, pues la eliminación física de ciertos miembros de una comunidad tenía su significado en la cosmovisión maya, por ejemplo, el matar a las mujeres y extraer sus órganos reproductivos significaba “matar la fuente de la vida”; matar a los niños y niñas significaba “matar la esperanza”; matar a los ancianos “matar la historia”. En Ortiz Samayoa, María José, Responsabilidad del Estado de Guatemala por no resarcir a las víctimas del conflicto armado interno, a partir de la firma de la Paz, Universidad de San Carlos de Guatemala, Guatemala, 2001, pág. 5 y ss. Ver también testimonios de personas indígenas sobrevivientes del conflicto armado interno, donde se hace referencia a las diversas percepciones sobre los motivos de la violencia contra los pueblos indígenas “¿Les molestó que saliéramos a las calles a decir que queríamos un pedazo de tierra donde trabajar; les molestó que se les dijera que en las fincas estaban pagando mal, se molestaron porque les dijimos que no tomaran las tierras que siempre han sido comunitarias, se molestaron porque empezamos a leer nuestra propia historia, se molestaron porque dijimos que no queríamos más muerte en nuestras aldeas, se molestaron porque huimos para salvar la vida, se molestaron porque les dijimos que ya no aguantábamos más el hambre, la enfermedad o el abandono?”; en Hernández Rohom, Jesús, Memoria de X´íbalb´a, La verdad bajo la tierra: Guatemala, el genocidio silenciado, CAFCA, Guatemala, 2006, pág. 11. Los Estados genocidas son los más racistas, pues dicho racismo se convierte en la razón fundamental para eliminar físicamente al adversario. Foucault, Michel, Genealogía del racismo, de la guerra de razas al racismo de Estado, La Piqueta, Madrid, 1992, pág. 272.

A partir de la firma de la paz, empieza a buscarse una dignificación y mejoramiento de la situación de los pueblos indígenas, sin que se haya logrado superar el racismo68, por lo que no es de extrañar que las prácticas discriminatorias estén presentes en toda la estructura estatal, incluyendo el registro de nacimientos. A efectos de este estudio, se utilizará el término “ladino” en vez de mestizo, pues aunque técnica y biológicamente es un grupo mestizo, política y culturalmente no lo es; y de la misma forma en que se acepta la autoidentificación indígena, respetaremos la autoidentificación ladina de los habitantes no indígenas guatemaltecos, como identidad cultural independiente de la acepción mestiza. Por “blanco” se entenderá la identidad formada por descendientes de europeos. Los pueblos indígenas serán definidos como mayas, de acuerdo a las corrientes unificadoras basadas en la raíz maya común, la cosmovisión transmitida de generación en generación, una cultura común y su propia autoidentificación. Los mayas agrupan a las 22 etnias indígenas, como fruto de una negociación interétnica, que busca que los ladinos cedan parte de su hegemonía a los indígenas69. Cada etnia tiene elementos propios, siendo sus características más evidentes las asociadas con el idioma, arraigo territorial y vestuario; sin que por ello deje de considerarse indígenas a las personas que no hablan el idioma o no visten el traje regional, pues de acuerdo al Convenio 169 de 68 El ejemplo más ilustrativo es el fracaso de la Consulta Popula (similar a un Referéndum) para la Reforma Constitucional en 1997, donde se reconocía el Estado Pluricultural, donde el NO a las reformas constitucionales a favor de los Pueblos Indígenas “no puede dejar de considerarse menos que un referéndum al prejuicio y a la discriminación”. En Kepfer, Rodolfo, Racismo y práctica social: sobre el método de la diferencia, en Racismo en Guatemala, de lo políticamente correcto a la lucha antirracista, AVANCSO, Guatemala, 2004, pág. 277. 69 Morales, Mario Roberto, Esencialismo Maya, mestizaje ladino y nación intercultural, en ¿Racismo en Guatemala? Abriendo el debate sobre un tema tabú, AVANCSO, Guatemala, 1999, pág. 220 y ss.

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la OIT, basta con la autoidentificación para ser considerado indígena. En su división política territorial, Guatemala se distribuye en 22 departamentos, subdivididos en 333 municipios autónomos.70 Al momento de realización de este estudio, en todos los municipios funcionaba un Registro Civil, encargado del registro de nacimientos, lo que implica la existencia, no de una política única para este proceso, sino de 333 diferentes políticas. Cada Registro tiene sus propias prácticas, procedimientos de registro y la libertad de fijar sus tasas por servicios. De todos estos, se eligieron tres departamentos y de ellos, nueve municipios. El estudio compara las prácticas de registro de la cabecera departamental con otros municipios rurales en el mismo departamento. Se seleccionó el departamento de Totonicapán por tener una población indígena del 97.24%71. De este departamento, se seleccionó el municipio de Totonicapán, cabecera departamental, y el municipio de San Cristóbal. El Departamento de Totonicapán se divide en 8 municipios, cuya población pertenece a la etnia K’iche’. El departamento de Quetzaltenango fue seleccionado por contar con información previa sobre buenas prácticas de registro. En este departamento se analizó el municipio de Quetzaltenango, cabecera departamental (es la ciudad más importante del país después de la ciudad capital), y el municipio de Almolonga. En la cabecera departamental el 49.94% de la población es indígena, pero debe aclararse 70 De acuerdo al Artículo 2 del Código Municipal, el Municipio es la unidad básica de la organización territorial del Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. La autonomía municipal implica la libertad de autodeterminarse en cuanto a funcionamiento, reglamentación y presupuesto, incluyendo la posibilidad de fijar tasas o cobros por los servicios municipales sin intervención del gobierno central. 71 Instituto Nacional de Estadística, Censos 2002: XI de Poblaciones y VI de Habitación, Guatemala, 2003.

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que, de este total, 45.13% no son pobres72; es decir que las condiciones de ejercicio del derecho a la identidad y de acceso al registro civil corresponde a indígenas de clase media. Esta es una situación a considerar, debido a que algunas de las barreras para el acceso al registro de nacimientos se relacionan más con factores de clase que con factores raciales. El departamento de Quetzaltenango se divide en 23 municipios, cuya población pertenece a la etnia K´iche´. El departamento de Guatemala, capital de la República, fue el tercero seleccionado, por la centralización de los servicios y del gobierno central; y para hacer comparaciones con los datos de los demás departamentos seleccionados. Se trabajó en los municipios de Guatemala, Mixco, San Juan Sacatepéquez, San Pedro Sacatepéquez y Santa Catarina Pinula. En cuanto a aspectos lingüísticos, este estudio se limita a tratar los relativos a los idiomas mayas, por su importancia estadística, ya que los hablantes de Xinca se estiman en menos de 100 personas73. El idioma Garífuna, de raíces africanas, se mezcla con inglés, portugués y castellano74, sin que, durante el período de elaboración de esta investigación, se encontraran letras o toponimias no incluidas en el patrón lingüístico castellano. La problemática cultural en cuanto al uso de nombres en idiomas diferentes al castellano tiene un componente racial y no lingüístico.

72 Instituto Nacional de Estadística, Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, Guatemala, 2006. 73 De acuerdo al Mapa Lingüístico de Guatemala, elaborado por USAID/Guatemala-Programas para CentroaméricaUSAID/G-CAP, bajo el fideicomiso a SEPAZ-FOSEPAZ, objetivo 520-0426 “Apoyo a la ejecución de los Acuerdos de Paz”, sin fecha de publicación. 74 Entrevista realizada al señor Modesto Baquiax, de la Academia de Lenguas Mayas, el 17 de abril del 2008.

Población indígena y no indígena en las localidades estudiadas Proyección de población en base al censo 2002* Localidad

Proyección de población al 2007 Indígena

% de población al 2007

No indígena

Indígena

No indígena

Quetzaltenango, cabecera

73,504

71,591

49.94%

48.64%

Almolonga

15,918

92

99.41%

0.57%

Totonicapán

108,106

3,010

97.24%

2.71%

San Cristóbal, Totonicapán

33,535

1,727

94.97%

4.89%

* Censo 2002: XI de Poblaciones y VI de Habitación del Instituto Nacional de Estadística. La proyección fue calculada con un crecimiento promedio anual de 2.9%.

5.3.2 Situación actual del registro de nacimientos Dado que existen 333 Registros Civiles Municipales y otras agencias auxiliares, no se cuenta con un consolidado de registros de nacimientos. Para tener una dimensión aproximada del problema del subregistro, debe señalarse que existen 66 Registros Civiles destruidos total o parcialmente por causa del conflicto armado interno, el deterioro por el tiempo de uso, u otras causas75. Otro factor que incide es la creación de nuevos municipios formados por comunidades que anteriormente pertenecían a otros municipios, particularmente aquellos creados con posterioridad al conflicto armado interno, donde muchos niños y niñas nacieron durante el desplazamiento forzado de sus familias, no pudiendo inscribir su nacimiento en esa época y en la actualidad tampoco, porque la comunidad de entonces no existe ya, o pertenece

75 Los Registros Civiles de San José Poaquil, y Zaragoza sufrieron daños durante el terremoto de 1976; los de Comalapa, Patzun, San Andrés Itzapa, Tecpán, Yepocapa y Santa Cruz Balanyá están deteriorados por el paso del tiempo; libros de los Registros Civiles de Parramos y Santa Apolonia se encuentran perdidos; otros Registros Civiles han sido recientemente quemados total o parcialmente, como el de Nebaj, Uspantan, Chicacao, Retalhuleu; los restantes fueron destruidos total o parcialmente durante el conflicto armado interno.

a un nuevo municipio76. El Registro Nacional de Personas, entidad que a partir de mayo de 2008 tiene a su cargo la inscripción de nacimientos, estima como dato oficial que existe un 10% de subregistro77. Aunque el presente estudio no fue cuantitativo – y no abarcó los 333 Registros Civiles mencionados -, se estima que el dato de subregistro es mucho mayor. Como referencia, el 31.41% de la niñez y adolescencia abrigada en los Hogares de Protección del Estado no cuenta con registro de nacimiento. En la misma situación se encuentra el 47.27% de niños y niñas con discapacidad mental atendidos por el Estado. En el caso de población sobreviviente del conflicto armado interno y afectada por desplazamiento forzado, se estima que el 59.18% carece de registro de nacimiento78. 76 Por ejemplo, el Municipio de Ixcán, Quiché, se constituyó legalmente en 1985, abarcando comunidades que en la época del conflicto armado interno pertenecían a Barillas, Chajúl y Uspantán. 77 Presentación de la Delegación de Guatemala en la Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento, celebrada en la ciudad de Asunción, Paraguay, del 28 al 30 de agosto del 2007. 78 De acuerdo a cifras del Programa Nacional de Resarcimiento, de 12,468 expedientes pendientes de completar documentación, aproximadamente del 59.18% presenta este problema, según entrevista realizada a la señora Marta Julia Pérez, analista jurídica de la Dirección de Análisis y Dictamen, de fecha 29 de enero 2008.

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5.3.3 Barreras y limitaciones para el registro de nacimientos 5.3.3.1 Barreras políticas No se detecta una estrategia de información o de sensibilización, dirigida a la población en general, sobre la importancia del registro de nacimiento como factor que facilita el ejercicio de todos los demás derechos. Esto se agrava en el caso del registro de niños y niñas indígenas, pues otra de las manifestaciones del racismo es no visibilizar la necesidad de tener documentos de identificación, ya que el inicio de la personalidad jurídica no variará las condiciones de exclusión al ejercicio de derechos en general. Por las circunstancias de ubicación geográfica y extrema pobreza, muchos niños y niñas indígenas no accederán a la escuela, pues primero buscarán satisfacer las necesidades más elementales; no será necesario abrir una cuenta bancaria, pues en la circunscripción territorial no existen bancos (ni electricidad); no tendrán problemas para heredar, pues nunca tendrán acceso a la propiedad. Pero lo más lamentable es que esta situación se asume como normal. De la población entrevistada en la presente investigación, el 52% no considera que el registro de nacimientos es importante para ejercer otros derechos (26% opinaron que el tener la partida de nacimiento sirve únicamente para identificarse, y otro 26% de personas indicaron que sí poseen partida de nacimiento, pero que no saben para qué sirve). Se da por sentado que las personas deben inscribir a los niños y niñas cuando nacen, pero no se tiene información sobre los beneficios de estar inscrito. La percepción de la población es que el registro les otorga solamente el derecho al nombre y no perciben ningún otro beneficio79. El sistema escolar es el único que difunde la 79 De los entrevistados en el trabajo de campo, el 14.8% respondió que el registro de nacimientos sirve para poder trabajar. Salvo los porcentajes ya citados, las demás respuestas no fueron coincidentes.

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importancia del registro civil en general, dentro del componente de ejercicio de la ciudadanía, en el segundo año de la educación primaria. A lo largo de este estudio, se detecta que el sistema de salud ha tenido una visión estratégica para enlazar el registro de nacimientos con el derecho a la salud 80. Existe un convenio de coordinación entre algunos Registros Civiles y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social para promover la vacunación de los niños y niñas, lo cual provoca que en algunos registros civiles exijan la tarjeta de vacunas para realizar la inscripción del nacimiento. Es difícil hacer la valoración de esta práctica, pues se requiere para reducir las altas tasas de mortalidad infantil por enfermedades prevenibles por medio de la vacunación, pero a la vez es un obstáculo para el registro81. La atención del parto por medio de comadrona puede depender de la posibilidad de acceso al servicio de salud, la tradición familiar o de motivos propios de la cosmovisión indígena. Las personas indígenas prefieren que el parto sea atendido por una comadrona, aunque este método pueda implicar mayor burocracia por parte del Registro Civil: la comadrona tiene un importante papel dentro de la cosmovisión maya, pues es la única que en su condición de mujer puede atender a otras mujeres. Este hecho es frecuente en territorios con población mayoritaria indígena82. El personal de los Registros Civiles no tiene una capacitación especializada; se les exige únicamente el dominio del idioma castellano y no se 80 Anteriormente funcionaban registros civiles auxiliares, contiguos a las maternidades de los hospitales públicos de la ciudad capital, pero esta práctica dejó de realizarse, ya que la Municipalidad de Guatemala no consideró rentable mantener el funcionamiento de oficinas de registro exclusivas para los nacimientos en dichos centros asistenciales. 81 Si la familia ya hizo el esfuerzo de viajar al registro civil, pero no tiene tarjeta de vacunas por haber nacido el niño al margen del sistema de salud, no se realiza la inscripción hasta que se cumpla con este requisito. 82 Entrevista a Yolanda Barrios, Jefa de Enfermería del Centro de Salud de la Zona 3 de Quetzaltenango, de fecha 3 de diciembre 2007.

indaga sobre tolerancia o racismo83. Sólo se han detectado capacitaciones - en el marco de la transición hacia el Registro Nacional de Personas (RENAP)-, dirigidas a la implementación del Decreto 90/2005 (Ley de Registro Nacional de Personas). En cuanto al equipo material de las oficinas de Registro Civil, aún prevalece el uso de libros físicos, aunque progresivamente se observa la digitalización de registros84. En muchos municipios, las certificaciones del registro de nacimiento aún se extienden, es decir que el oficial de atención al público transcribe el contenido de la anotación del libro, de forma manual. El material para extender la certificación es muy vulnerable al deterioro85; y en algunos casos los libros físicos no están suficientemente protegidos86. La prueba de la filiación se hace por medio de certificados médicos y boletas de nacimientos atendidos por comadronas. Estos documentos no presentan condiciones mínimas de seguridad de su autenticidad. Aunque el registro de impresiones digitales y plantares del recién nacido es una obligación que deben cumplir los Registros Civiles, de 83 En la capital les exigen estudios universitarios, pero en los demás registros no exigen dicho requisito. En la actualidad, la municipalidad de Guatemala ha realizado capacitaciones a las madres afiliadas al sistema de seguridad social a través de la escuela de salud. 84 Se detectó que en los municipios de Guatemala, Santa Catarina Pinula, Mixco, Quetzaltenango y Antigua Guatemala, se tiene un registro digitalizado. Debe resaltarse que estos municipios son los que tienen mayor índice de desarrollo. En el caso de ciudad de Guatemala, los registros previos a 1997 se conservan en libros físicos, algunos deteriorados por el transcurso del tiempo, guardados en buenas condiciones de seguridad, que se fotocopian o escanean al momento de que el usuario solicita una certificación. 85 Generalmente se hace en papel bond con membrete. En Guatemala, Mixco y Antigua Guatemala, tiene sello de agua. Santa Catarina Pinula coloca un adherible de seguridad con código de barras. Sin embargo esto depende de cada Registro. 86 En los Registros civiles de las municipalidades de Totonicapán, San Cristóbal y San Juan Sacatepéquez, los libros están a la vista de los usuarios, y se permite revisarlos sin tener ningún tipo de vigilancia sobre la persona que lo solicita, a pesar de los riesgos que esto implica.

acuerdo a la legislación interna87, la misma no se realiza, sin que haya ninguna consecuencia administrativa88.

5.3.3.2 Barreras administrativas Aparte de los procedimientos de cada uno de los 333 Registros Civiles de Guatemala, hay que agregar que en muchos municipios existen Registros Civiles Auxiliares, también con diferentes procedimientos. Por lo tanto, la primera barrera administrativa encontrada es la multiplicidad de criterios discrecionales, pues a falta de una reglamentación uniforme para el registro de personas, cada Registrador decide lo que se inscribe y cómo se inscribe89. Los requisitos pueden llegar a ser muy drásticos, debido a la trata de recién nacidos con fines de adopción internacional90. Guatemala ocupa el segundo lugar a nivel mundial en adopciones internacionales después de China, aunque este país tenga cientos de millones de habitantes y Guatemala solo 12 millones. El Ministerio Público, ente encargado del ejercicio de la persecución penal, abrió una fiscalía especial para adopciones irregulares y cuenta con una Instrucción General para orientar la persecución penal de los ilícitos cometidos con ocasión del trámite de una adopción irregular como una red de trata de personas. El precio de un niño oscila alrededor de US$ 30,000.00 y el de una niña de 87 Artículo 27 de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia. 88 Con excepción de Santa Catarina Pinula y San Pedro Carchá, no se encontró registro de impresiones digitale de los niños y niñas. En Santa Catarina Pinula, esa práctica sólo se dio en la década de 1980 a 1990. Se dejó de usar porque las personas no llevan al niño o niña al momento de la inscripción. 89 Con la creación del Registro Nacional de Personas, previsto para julio del 2008, se contará con un procedimiento y reglamento únicos. 90 La Corte Interamericana de Derechos Humanos otorgó medidas cautelares a 24 bebés sujetos a trámite de adopción internacional. El Procurador de Derechos Humanos tiene resoluciones donde comprueba la participación de personal de los registros civiles en la red de trata de personas.

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US$ 28,000.00. Al momento de realizar esta investigación, se aprobó una nueva Ley de Adopciones de acuerdo a los estándares internacionales, con la que se espera poner fin a la trata de niños y niñas. Por la gran cantidad de falsificaciones de las boletas de nacimientos atendidos por comadronas, algunos Registros Civiles ponen más requisitos. En uno de los municipios analizados91, se lleva un registro de comadronas acreditadas en el centro de salud de la localidad, para así no entregar boletas de nacimiento a las comadronas. Éstas sólo pueden atender partos si están registradas. A los 28 días del alumbramiento deben acompañar a la madre y al bebé al centro de salud para la primera vacuna, y allí se extiende una tarjeta con el nombre del niño o niña, que acredita que recibió la vacuna. La comadrona informa verbalmente sobre el nacimiento al centro de salud, que lo extiende por escrito, para poder realizar la inscripción en el registro de nacimientos. En otro de los municipios estudiados92, también se opta por no extender boletas de nacimientos a las comadronas, sino que se les impone a éstas la obligación de registrarse en el centro de salud para ejercer. El registro se hace con la simple mención de la comadrona o persona que atendió el parto, pues existe control comunitario de los nacimientos, ya que las comadronas tienen el reconocimiento de la comunidad porque ejercen la profesión por herencia familiar. Los municipios que continúan extendiendo boletas a las comadronas, lo hacen por medio de los centros de salud, con algunas medidas de seguridad para evitar su falsificación, como el sello del centro de salud y un número de imprenta en color rojo, que es correlativo con un registro donde se anotan los números de boletas asignadas a cada comadrona. Los registradores 91 Municipio de Quetzaltenango, Departamento de Quetzaltenango. 92 Municipio de Totonicapán, Departamento de Totonicapán.

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civiles deben corroborar que la boleta lleve el sello del centro de salud y que el número de imprenta vaya en rojo y concuerde con los asignados a cada comadrona. La revisión es manual. El centro de salud debe actualizar ante el Registro Civil el listado de las boletas que han sido asignadas a cada comadrona. Otros municipios pueden utilizar diferentes medidas de seguridad93. Los requisitos pueden variar a discreción de cada registrador civil. En general se solicita: a) el informe de nacimiento (documento al que se hace referencia arriba), extendido por la comadrona, el médico o el centro de salud que haya atendido el parto; b) la Cédula de Vecindad o documento nacional de identificación de los padres y madres de familia; c) el Boleto de Ornato (comprobante de pago de la tasa municipal por concepto de limpieza y ornato), documento que se exige para cualquier trámite en la municipalidad, y no solamente para registros relacionados con el estado civil. El documento de identificación del padre y la madre debe tener una antigüedad no mayor de diez años para que sea aceptada en el Registro Civil94; en caso contrario, debe solicitarse uno nuevo. Dependiendo del criterio del registrador de la localidad, se solicitan otros requisitos para la inscripción del nacimiento, como acreditar el arraigo territorial al municipio, o el carné de 93 En Santa Catarina Pinula, el propio Registro Civil extiende el formato para el informe de nacimiento. Dicho formulario es autorizado por el registro civil y contiene la dirección completa del lugar del parto, el nombre completo del recién nacido, si es parto múltiple o no, firma, sello, dirección y número de teléfono de la persona que asistió el parto. Cuando el nacimiento es atendido por médico, el informe debe ser contenido en hojas especiales extendidas por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, y debe constar el nombre completo de la madre, edad, número de cédula, fecha y hora del parto, dirección completa, nombre completo del recién nacido y demás datos generales del parto; nombre completo del médico, número de colegiado activo, dirección, teléfono, firma, sello y timbre médico. Como puede observarse, se exigen demasiados requisitos formalistas. 94 La legislación relativa al documento nacional de identidad le asigna una validez de diez años al mismo. Discrecionalmente se aceptan documentos de identidad de más de diez años, siempre y cuando estén en buen estado.

vacunas del niño95. Los horarios no se ajustan a la realidad nacional, pues se atiende en horarios de oficinas, es decir, entre las 8:00 am y las 4:00 pm; aunque no en todos los casos96. Los permisos de trabajo para padres y madres por nacimiento de los hijos solo se cumplen cuando se goza del seguro social, es decir de un trabajo formal, lo que es una condición minoritaria en el país97. En otros casos, cuando se trabaja por jornal, los costos indirectos de acudir al registro son aún más altos. El plazo legal para realizar una inscripción de nacimiento es de 30 días posteriores al nacimiento. Generalmente, es la madre la que hace la inscripción, aunque algunos registros aceptan que vaya una tercera persona a realizarla. La presencia del padre es indispensable si el niño va tener el apellido paterno, en caso de que no exista matrimonio entre los padres. Si el padre no puede acudir a registrar a los hijos nacidos fuera del matrimonio; debe extender un documento notarial para reconocerlos. Cuando ambos padres son casados y va sólo la madre, debe llevar el documento de identidad de cada uno, donde conste la inscripción del matrimonio, para acreditarlo98. 95 En la municipalidad de Quetzaltenango, San Cristóbal y Almolonga, solicitan como requisito el carné de vacunas. En algunos registros solicitan un recibo de agua o impuesto único sobre inmuebles (servicios que presta la municipalidad) para acreditar arraigo territorial, que es el pilar en el que se basa el sistema de avecindamiento en cada municipalidad. 96 Se detectó que en San Juan Sacatepéquez solo se inscriben nacimientos de 10:00 a 12:30 y solo se dan 20 turnos para inscribir. Con excepción de la municipalidad de Guatemala, Santa Catarina Pinula, Antigua Guatemala y Mixco, los registros civiles no atienden en horario continuo sino que interrumpen sus labores a la hora de almuerzo. 97 Dentro del mismo Estado se contempla la contratación laboral en forma de un contrato de naturaleza civil. Este tipo de contratación no tiene ningún derecho laboral. En esta circunstancia se encuentra aproximadamente la mitad de trabajadores del sector público; no se conocen cifras del sector privado. En las áreas rurales la situación empeora, pues en la mayoría de casos se trabaja a destajo y las jornadas de trabajo dependen de la actividad económica que se realice. 98 En la Municipalidad de Guatemala solicitan además la certificación del asiento del matrimonio, debido a la facilidad de falsificar la anotación en el documento de identificación. En Totonicapán, si va solo la madre, piden que vaya a ratificar el padre, aunque estén casados.

En los casos de madres solteras, la inscripción se realiza con los dos apellidos de la madre, y si en el futuro el padre reconoce al niño, se hace la anotación al margen de la partida de nacimiento, agregándose al nombre del niño el apellido del padre. Este procedimiento presenta el problema que el niño o niña necesitará de otro proceso de identificación, por vía notarial, para que tengan valor los actos o derechos que haya ejercitado utilizando solamente los apellidos maternos. En caso de que la madre sea menor de edad, pero mayor de catorce años, puede inscribir a su hijo presentando la certificación de su partida de nacimiento99. En el caso de que el padre sea menor de edad, se exige que comparezca la persona que ejerza la patria potestad sobre el padre adolescente100. También se da el caso del registro de hijos de mujer casada que tiene un hijo fuera del matrimonio, es decir, de un conviviente distinto a su marido. Estos registros presentan problemas, pues la ley indica que se presume la paternidad del marido de todos los hijos nacidos dentro del matrimonio y hasta 300 días después de la inscripción del divorcio101. Debe seguirse un juicio ordinario de paternidad para que, mediante sentencia, se ordene la inscripción con el apellido del padre biológico en vez del apellido del esposo. Esto no ocurre en el caso del registro de hijos de hombre casado nacidos fuera del matrimonio, que se inscriben con la sola comparecencia del padre. 99 Con excepción de Santa Catarina Pinula y San Juan Sacatepéquez, que exigen que lleguen ambos padres de la adolescente madre. 100 En Santa Catarina Pinula y San Juan Sacatepéquez se exige que lleguen ambos padres del adolescente, por lo que se observa una práctica diferenciada por cuestión de género en la capacidad de los adolescentes para reconocer a los hijos. 101 En una agencia de la Municipalidad de Guatemala, se aceptan inscripciones de hijos de mujeres casadas nacidos fuera del matrimonio, pero se inscribe al niño únicamente con los apellidos de la madre. En estos casos no hay posibilidad de que el padre biológico haga el reconocimiento sin acudir a la vía judicial.

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Esta es una importante barrera que además denota un problema de discriminación por razón de género.

edades, las cuales coinciden con el ingreso al sistema de educación formal primaria, que suele darse a los 8 años de edad.

Se considera tardía la inscripción posterior a los 30 días después del nacimiento. En estos casos los nacimientos se inscriben únicamente con una multa, aunque después de cierto tiempo, fijado a discrecionalidad del registrador102, se requiere de un trámite judicial o notarial para realizar la inscripción103. El plazo aceptado por el registrador suele ser producto de la demanda de inscripciones extemporáneas a ciertas

Existe además un procedimiento para niños y niñas nacidos muertos o que mueren momentos después del parto. En estos casos, los mortinatos no son inscritos en el registro de nacimientos general, sino en un Libro de Mortinatos; es decir, no se incluyen en la estadística general104.

102 En las ciudades de Guatemala de Totonicapán, se inscribe de forma extemporánea sin procedimiento notarial o judicial después de transcurridos diez años desde el nacimiento; en otras, como en San Cristóbal, el plazo es de 3 meses, en San Juan Sacatepéquez de 7 años; San Pedro Sacatepéquez de 5 años; en Mixco de 5 años; en Quetzaltenango de 1 año; en Santa Catarina Pinula de 3 años. En otras municipalidades donde el plazo extemporáneo no es tan grande, los padres y madres se ven obligados a mentir sobre la fecha de nacimiento del niño o niña, para poder inscribirlo como recién nacido aunque sea mayor, es decir, aunque el niño o niña tenga ya cinco años de edad, se inscribe como recién nacido, pues como no se exige la presencia del niño o niña, el registrador no comprueba que biológicamente se tenga la edad que se indica. 103 Cuando el trámite se realiza vía notarial, se hace mediante un procedimiento formalista y suele costar alrededor de US $ 130.00. La vía judicial permite que los Jueces de Paz, que existen en todos los municipios, puedan ordenar la inscripción extemporánea del nacimiento de los niños y niñas que carezcan de ella, como medida cautelar; pero en la práctica pocos Jueces de Paz lo hacen, pues los juzgados no tienen capacidad de investigar el origen del niño. Generalmente, son los Juzgados de la Niñez y Adolescencia (que sólo existen 8 para todo el país), los que ordenan las inscripciones de nacimiento extemporáneas, asociadas con procesos de protección. El procedimiento requiere que el juez primero, ordene al Registro Civil que se inscriba al niño para que tenga un nombre; y luego hace otras declaraciones (protección y otras). Cuando se conoce el nombre de la madre, durante el proceso se llama al niño “hijo de (nombre madre)” es decir, no se le da un nombre propio sino hasta el final del proceso. Cuando no se conoce el nombre de los padres, se le pone un nombre supuesto, pero sin apellidos, aunque de acuerdo a la legislación guatemalteca, el nombre se compone de nombre propio y apellidos. En ambos casos, cuando el juez ordena la inscripción del niño o niña, no indica qué nombre deberá ponérsele, quedando a discreción del Registrador Civil el nombre y apellidos que elegirá para el niño o niña.

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En resumen, el procedimiento ordinario de inscripción de nacimiento requiere que tanto el padre como la madre reúnan los documentos antes descritos (documento nacional de identidad en buen estado, informe de la comadrona, médico o centro de salud que atendió el parto; y comprobante de pago de tasas municipales en concepto de limpieza y ornato, documentos cuya obtención significa otro trámite). Además de la documentación requerida, es necesario trasladarse al lugar donde funciona el Registro Civil de la jurisdicción, que puede ser lejano. El viaje completo puede durar hasta medio día, y debe considerarse que algunos lugares no cuentan con carretera, por lo que las personas deben recorrer un tramo caminando, hasta que se llegue a una vía donde se tenga acceso a transporte. Debe llegarse temprano para obtener turno de atención, lo que puede implicar viajar desde un día antes. El tiempo de espera en el Registro Civil suele depender del número de usuarios, pero puede estimarse en aproximadamente tres horas. En la mayoría de Registros Civiles no se extiende la documentación el mismo día, pues la anotación en los libros de nacimientos se hace

104 Para inhumar a un mortinato, no se requiere que cuente con registro de nacimiento, pues los cementerios sólo exigen el certificado de defunción indicando que la muerte no es sospechosa de criminalidad. Cuando el niño o niña es encontrado muerto en la vía pública sin identificación, el certificado de defunción lo otorga el médico que realice la necropsia. En estos casos no se constata si existió o no un registro de nacimiento del occiso, sino simplemente se registra la defunción como “XX”.

manualmente y, luego de asentada, debe transcribirse para extender la certificación, por lo que hay que regresar días después a recogerla.

5.3.3.3 Barreras económicas Guatemala es una nación que enfrenta la problemática de la pobreza. En 2004, el 21.5% de la población del país tenía ingresos inferiores a un dólar por día,105 lo cual es considerado como pobreza extrema. Entonces, trasladarse al Registro Civil más cercano para inscribir a sus hijos, le representa a la persona un alto costo en pérdida en tiempo de trabajo y gastos de traslado, porque normalmente se desplaza la familia completa para realizar el trámite de inscripción. Puede costar un promedio de 100 quetzales (US$13), y tomando en cuenta que son personas que subsisten con un dólar diario, el trámite les dejaría trece días sin alimentación. A esto se le suma la pérdida del día de trabajo, ya que no se los remunera, lo que significa que dejan de percibir esta cantidad106. El costo para trasladarse desde las aldeas más lejanas puede oscilar entre 2.50 y 5.00 quetzales (US$0.12 y 0.35) y les sirve para hacer solamente cierto tramo del camino, porque casi la mitad del recorrido lo realizan caminando, al no existir transporte. Ningún Registro Civil de Guatemala cobra por el trámite de inscripción de nacimientos. Cuando el registro es extemporáneo, es decir, pasados

105 Estado reciente de los indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe Nacional de Desarrollo Humano, Diversidad étnico-cultural: la ciudadanía un Estado plural, Guatemala, 2005, pág. 323. 106 Esta es la situación de los casos en que se llenen todos los requisitos que se exigen y que estén dentro del plazo para registrar los nacimientos; pues en caso contrario variaría, atendiendo a las multas que en cada caso fija libremente cada Registrador -porque no existen tasas determinadas para todas las Municipalidades-; y a las visitas que tengan que hacerse al Registro Civil.

30 días del nacimiento, se paga una multa (generalmente de Q 10.00 o US$1.20), fijada en forma discrecional por cada Registro107. En cuanto a las tasas asociadas con el registro de nacimientos, para extender las respectivas certificaciones, los costos oscilan entre 1 a 30 quetzales (US$2.60 a 3.90). La certificación de nacimiento es el documento que se utiliza en los centros educativos y en cualquier otra institución en donde se tenga que demostrar la identidad, pero esta certificación únicamente tiene vigencia durante seis meses, y su costo es de 15.00 quetzales (US$2.20). Esto quiere decir que los niños y niñas, para estar identificados, requieren hacer un gasto mínimo de 15.00 quetzales, considerando que solo se les requerirá identificarse una vez al año. Sumado a esto, para la certificación siempre se debe presentar el boleto de ornato (pago anual que oscila entre cuatro y trescientos quetzales si se paga hasta el mes de marzo; de lo contrario se carga una multa del que duplica el valor del boleto). Esta exigencia es un mecanismo para exigir el pago de dicha tasa. En caso de que los padres y madres no tengan documento de identificación en buen estado, o, teniéndolo, date de hace más de 10 años, deben sacar otro, lo que tiene un costo adicional (documento y fotografías). En resumen, en el caso de una inscripción en el Registro Civil en la ciudad de Guatemala el costo del trámite administrativo es el siguiente:

107 El Registro Civil de Totonicapán cobra una multa que va desde diez quetzales hasta un máximo de cien quetzales. La multa empieza a computase a partir del primer año de retraso. Sin embargo, los usuarios pueden pedir que se reduzca la misma, si no tienen capacidad económica para hacerla efectiva, por extrema pobreza. En estos casos se fija la multa mínima, es decir, diez quetzales.

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Quetzales

US$

Boletos de ornato (2)

20.00

2.60

Multa boletos (2)

20.00

2.60

Cédulas (2)

100.00

13.00

Fotografías (2)

60.00

7.80

Multa

10.00

1.30

Sub Total

210.00

27.30

Transporte y alimentación

100.00

13.00

Total

310.00

40.30

Rubro

Para ilustrar la situación, el salario mínimo diario para actividades agrícolas es de 44.58 quetzales (5.80 USD) por jornada ordinaria de trabajo (muchas personas sólo ganan el equivalente a medio jornal).

a caminar108; y este esfuerzo difícil es aún más difícil durante el postparto.

A esto debe agregarse que el trámite del documento nacional de identificación no se realiza en un día, por lo que al menos se necesitará viajar dos veces al Registro Civil.

De la misma forma que hay exclusión en los sistemas de educación, salud y otros, existe exclusión en el sistema de registro. Aunque se cuente con un Registro Civil en cada municipio, éstos no son accesibles para las personas, ya sea por razón de la distancia o por otras razones estructurales. Los funcionarios que atienden esas dependencias comparten la ideología discriminatoria. Si bien no existe una política que sistemáticamente niegue el acceso al registro de nacimientos a las personas indígenas,

Debe considerarse que en Guatemala el seguro social no es universal, sino que sólo cubre a trabajadores del sistema formal. En consecuencia, aproximadamente la mitad de la población no tendrá acceso a suspensión con goce de salario por maternidad, sino que perderá el trabajo, por lo que no contará con el dinero necesario para realizar los gastos relacionados con el registro de nacimientos.

5.3.3.4 Barreras geográficas Los registros civiles se localizan siempre en la cabecera municipal y no cuentan con sedes auxiliares en las aldeas más lejanas. Para las personas que viven en las áreas rurales, el acceso resulta difícil, por carecer de medios de transporte o de carreteras. La topografía montañosa del país alarga y dificulta las distancias

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5.3.3.5 Barreras sociales y culturales

108 Para ilustrar la situación, la comunidad Concordia se encuentra a 68 km de la ciudad de Totonicapán y del Registro Civil. Se identificaron casos en que las personas, luego de caminar un promedio de seis horas para llegar al Registro Civil de la jurisdicción, no inscribieron al niño en dicho registro, pues no les aceptaban el nombre que querían darle, por lo que viajaron 35 km2 más para llegar a otro registro a realizar la inscripción. En otros casos, una aldea está muy alejada del Registro Civil de su jurisdicción y queda próximo al registro de otra. Esto mismo sucede cuando el trámite de inscripción requiere ya de intervención judicial. En Guatemala sólo existen 8 Juzgados de Protección a la Niñez y la Adolescencia, los cuales funcionan de acuerdo a una competencia territorial, que muchas veces no responde a una necesidad real; por ejemplo, una persona que vive en Quiché debe viajar aproximadamente 6 horas para llegar al juzgado de su jurisdicción (Chimaltenango), aunque exista otro juzgado a 1.5 horas, pero de otra jurisdicción.

no se implementan mecanismos tendientes a facilitar el proceso de registro. Hay más bien una cultura disuasiva, pues los funcionarios encargados del registro tienen un trato diferenciado hacia las personas indígenas, quienes son objeto de burlas por su manera de hablar o vestirse, o por los nombres que eligen, e incluso se les reprende por posibles omisiones o errores en la documentación que presentan. La discriminación latente no se ejerce solamente por motivos étnicos, sino también de género, estatus socioeconómico, estatus profesional y otros; por lo que también puede encontrarse discriminación entre personas indígenas hacia sus semejantes109. Al hablar del problema de la discriminación, necesariamente debe hablarse del tema del genocidio y destrucción material de comunidades enteras, incluyendo sus Registros Civiles. En Guatemala el idioma constituye una importante barrera cultural. Los servicios se prestan en idioma castellano, aunque se hablan 22 idiomas mayas y no todas las personas son bilingües (es decir, no hablan castellano). En algunas regiones se habla más de un idioma indígena. A pesar de que en ciertos Registros Civiles existe personal bilingüe, éste no pone la debida atención al realizar la inscripción, incurriendo en errores ortográficos por escribir de la manera en que se pronuncia; o, aunque los funcionarios hablen correctamente el idioma indígena, no pueden escribirlo con igual corrección. El problema va más allá de la atención bilingüe, que, por sí sola, no significa el respeto a la visión cultural. Otra barrera es el analfabetismo, pues las personas que no saben leer no pueden corroborar la exactitud de los datos de la inscripción de nacimiento, por lo que no se

percatan de errores en la escritura del nombre o apellido. Cuando el nombre es indígena, es frecuente que se utilice un patrón lingüístico maya, con uso de apóstrofes y combinaciones de letras que no son propias del idioma castellano. En estos casos, se suele requerir a la persona que realiza la inscripción que escriba el nombre de la forma en que debe quedar inscrito. Cuando la persona no sabe escribir, muchas veces se inscribe el nombre de forma incorrecta, pues se escribe de la forma en que se escucha, utilizando el patrón lingüístico castellano. En cuanto a la escritura de los nombres, los errores ortográficos pueden cambiar el nombre en sí, cuestión que se acentúa cuando el nombre deseado tiene un significado, pero en la forma que quedó registrado adquiere otro, pues en algunos casos una letra hace que la palabra signifique algo distinto. Esta situación puede ser más grave en los casos de los nombres escritos en idiomas mayas, por la existencia de letras distintas a las del alfabeto castellano. El nombre es la expresión de un ejercicio colectivo de la identidad, pues lo asumen los demás. Expresa una pertenencia cultural, una relación con la familia extendida, con el entorno natural y cósmico, con los ancestros y con el futuro. El nombre va ligado a la relación del ser humano, la tierra y el cosmos. En muchos casos el nombre no se escoge al azar, sino que hay reglas para ponerlo; por ejemplo, para los mayas quichés, el primer hijo recibe el nombre del abuelo o abuela paterno, según su sexo, mientras que el segundo hijo tendrá el nombre del abuelo o abuela materna. Para los mayas canjobales, el nombre muta a apellido en la cuarta generación. Como puede verse, el “sugerir” cambiar el nombre al momento de la inscripción registral atenta contra mucho más allá que una elección estética.

109 Afirmación surgida de las conclusiones del taller de validación realizado el 29 de enero del 2008.

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Cuando el error en la inscripción se comete con el apellido, entonces es un error transgeneracional, pues los hijos de esta persona serán inscritos con el “nuevo” apellido, rompiendo además el linaje. La traducción al castellano de un apellido maya causa problemas para determinar la filiación, en aspectos relacionados con el derecho civil formal. Otra conducta discriminatoria es preguntar el significado del nombre cuando es maya, pues no se hace lo mismo cuando el nombre es castellano; además los nombres no forzosamente tienen un significado110. Los nombres y apellidos mayas se originan en la naturaleza, el calendario, lo sagrado, animales, plantas, comidas, instrumentos, características físicas y costumbres. Aunque en la cosmovisión occidental no se utilicen nombres de animales, ese desuso no puede ser considerado un impedimento para utilizar un nombre originario de los animales, si es válido en la cultura indígena. De la misma forma, en algunos casos se inscribe el nombre maya, pero traducido al idioma castellano, como otra manifestación de discriminación, pues no ocurre lo mismo con los nombres propios de una lengua extranjera, que se inscriben sin traducirlos, usando el vocablo extranjero. Una barrera muy marcada es la “persuasión” sobre el desuso de nombres indígenas. Los funcionarios de algunos Registros Civiles indican a las personas que la palabra que desean usar como nombre “no es un nombre” o sugieren utilizar los nombres del calendario gregoriano; o indican que “los niños sufren cuando llevan esos nombres”. Se documentan varios casos donde las personas no pudieron inscribir a sus hijos con los nombres elegidos, pues éstos no fueron

110 Entrevistados indican que se pregunta el significado para evitar que signifique algo que atente contra las buenas costumbres.

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aceptados por el operador del Registro Civil. Las iglesias cristianas también han incidido en el desuso de los nombres indígenas, al sugerir o imponer nombres relacionados con la Biblia o con santos. La principal limitación es la escritura del nombre utilizando el patrón lingüístico castellano. Esta práctica tiene como objetivo que el sistema informático reconozca los caracteres que forman la palabra; y además facilitar la globalización por medio de patrones lingüísticos simples111. ¿Por qué debe utilizarse un patrón lingüístico castellano? ¿Por qué en otros idiomas, como el alemán, se aceptan símbolos distintos? ¿Por qué si el alfabeto unificado para los 22 idiomas mayas tiene diez vocales, se deben escribir sus nombres solamente con cinco? En Guatemala, casas editoriales que publican en idiomas indígenas han adecuado sus programas informáticos para utilizar los símbolos propios del patrón lingüístico unificado maya; así pues, los sistemas informáticos pueden ser adecuados a las necesidades de los usuarios. Existe otra barrera íntimamente ligada a la migración dentro del país. La inscripción en un lugar distinto al de nacimiento puede obligar a las personas a ilegalidades para acreditar que el alumbramiento se dio en el lugar de arraigo. Culturalmente, las personas desean registrar a sus hijos en su lugar de origen, pues la cultura maya tiene un componente de arraigo territorial. Esto obliga a las personas a viajar hasta su lugar de origen para realizar la inscripción del

111 Entrevista al Ingeniero Mauricio Radford, Presidente del Registro Nacional de Personas. Esta práctica es contraria a las recomendaciones de los pueblos indígenas de la Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento, donde se estableció que “todo proceso de identificación, registro y documentación de miembros de pueblos indígenas debe respetar la lengua, nombres y ortografía del respectivo pueblo”.

recién nacido, incrementando las dificultades para el registro por desconocer los requisitos administrativos vigentes, e incrementando los costos de viaje; y en algunos casos, disminuyendo los beneficios cuando los padres o las madres gozan de seguro social. Este mismo arraigo territorial al lugar de origen también se observa en población ladina112, pero para la población indígena implica además la aprobación del nacimiento por parte de los ancestros, particularmente los abuelos del recién nacido, y la posibilidad de recopilar información sobre la simbología propia de su cosmovisión en relación con el momento del nacimiento. Otra barrera es el plazo de 30 días para la inscripción del nacimiento. La práctica por la cual la mujer que ha dado a luz debe permanecer 40 días en reposo después del parto no es compatible con el plazo de 30 días, el cual resulta ilusorio, dado que generalmente es la madre quien se moviliza para realizar la inscripción, y que, como se ha expresado, el viaje al registro requiere de esfuerzo físico (caminar por horas). El reposo post-parto tiene sus bases en razones médicas, culturales y supersticiosas. Médicamente, la estructura ósea y muscular de la mujer ha quedado vulnerable, por lo que requiere reposo para recuperarse. Para los indígenas, el reposo de la madre debe darse durante dos ciclos lunares (40 días) para poder restablecerse. En otros casos, por razones culturales asociadas con el ritual del bautismo, no es realista hablar de un plazo de 30 días para el registro. Esta práctica, por sí sola, no atenta contra la identidad del niño o la niña, pues dentro de las

112 Casos relatados por trabajadoras del Área de Género del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, durante la entrevista con la Coordinadora de Área, Licenciada Kenia Herrera, el 12 de diciembre de 2007.

prácticas indígenas, el bebé, desde que nace, tiene su propia identidad y nombre, independientemente de la formalización del registro. Existe un distanciamiento entre el ejercicio del derecho a la identidad y la formalidad del registro; de hecho existen diversas prácticas relacionadas con el ejercicio de la identidad113, además de la necesidad de incluir la pertenencia étnica en los documentos de identificación, por ser otro elemento importante del derecho a la identidad. También influye el hecho de alumbrar los hijos a temprana edad114, pues existe mayor burocracia para inscribir el nacimiento de hijos de personas menores de edad, y porque los padres adolescentes suelen carecer ellos mismos de registro de nacimiento. En muchos casos, las personas pasan toda su vida sin llegar a tener un documento de identidad115.

113 Para los mayas quichés, la elección del nombre del recién nacido debe hacerse antes de su primer baño; y cuando la comadrona baña a la criatura le da el nombre. Bunzel, Ruth, Chichicastenango, sin datos de editorial, Guatemala, 1967, pág. 138. 114 En la cosmovisión maya se recomienda a los y las jóvenes que se casen y tengan hijos alrededor de los 16 años, pues se tiene la creencia de que los niños se enferman menos si son hijos de padres jóvenes, y porque el dinamismo de una persona no es el mismo después de los 18 o 20 años, lo que les hará difícil jugar con los hijos. Comentario de José Yat, de la Academia de Lenguas Mayas, durante el taller de validación del Caso Guatemala, 29 de enero de 2008. 115 Durante la entrevista a la trabajadora social del Bufete Popular de la Universidad de Rafael Landívar, Licenciada Rosemary Chávez, el 16 de noviembre de 2007, se evidenció que con la aprobación de la Ley de Protección Social al Adulto Mayor sin Cobertura Social -por medio de la cual se pagará una prestación económica a los adultos mayores-, muchas personas mayores de 65 años están tramitando su registro de nacimiento para poder acceder al documento de identidad y solicitar dicho beneficio. En la generación del conflicto armado interno hubo una mayor inscripción de nacimientos de hombres para poder acreditar la edad y evitar ser reclutado forzosamente por el ejército. Entrevista a Licenciado Pablo Navas, Departamento de Registro y Calificación de Denuncias de la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos, de 4 de diciembre 2007.

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5.3.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos

importancia de inscribir a un niño o niña en el Registro Civil. En el mismo sentido, la Pastoral de la Mujer implementa talleres de capacitación sobre documentación personal y reconocimiento de los hijos.

5.3.4.1 De orden político •

Creación de la Ley del Registro Nacional de las Personas: Ley específica para el registro de nacimientos y otros actos del estado civil, que crea un ente autónomo, encargado de unificar todos los registros relativos al estado civil de las personas.

•

Tendrá sedes en todos los municipios y podrá crear unidades móviles. La ley permitirá superar las principales barreras del registro de nacimientos por la vía reglamentaria.

•

Leyes Temporales Especiales de Documentación: Han existido al menos tres leyes temporales para permitir dotar a víctimas del conflicto armado interno de documentos de identificación y de acceso a los registros. Por su carácter temporal, actualmente ninguna se encuentra vigente.

•

Brigadas de documentación relacionadas con el conflicto armado interno: Como parte del proceso de repatriación de las poblaciones refugiadas en el extranjero, víctimas del conflicto armado, se movilizaron brigadas para el registro de las personas que retornaban, en las áreas donde fueron ubicadas las personas retornadas y desmovilizadas. El proceso se llevó a cabo en el marco de una ley especial de documentación.

•

Digitalización de partidas: La digitalización de las partidas de nacimiento facilita y agiliza los trámites, además de permitir mayor seguridad jurídica, pues es más difícil de falsificar.

•

Divulgación: De acuerdo a una entrevista con el Registrador Civil, en el municipio de Quetzaltenango se difunde por la radio y la televisión a toda la población, la 62

•

Centro de salud: Todas las comadronas del municipio de Quetzaltenango están registradas en el centro de salud, y es obligatorio que se presenten a capacitaciones todos los últimos jueves de cada mes. Dentro de estas capacitaciones se les sensibiliza para que, a través de ellas, las madres registren a sus hijos en el Registro Civil.

•

Escuela de la Salud: En el municipio de Guatemala, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (Tripartito) acoge a la Escuela de la Salud, la cual realiza capacitaciones a mujeres a punto de dar a luz, sensibilizándolas sobre la importancia de registrar a sus hijos en el Registro Civil. Esta capacitación está a cargo de la asistente del Registrador Civil de la municipalidad de Guatemala.

5.3.4.2 De orden administrativo •

Horarios extensivos en algunas municipalidades: En Guatemala el Registro Civil atiende de 7:00 a.m. a 6:00 p.m. y medio día los sábados, lo que facilita el acceso al registro, pues puede combinarse con la jornada de trabajo. En San Pedro Sacatepéquez, un domingo al mes, el personal del Registro civil (3 personas, el registrador y dos oficiales) viajan a las aldeas más retiradas para ofrecer todos los servicios a los vecinos, pues saben que es muy difícil que esa población se traslade al Registro.

•

Mecanismos alternos para trasladar la información al registro: En el municipio de Totonicapán, colaboran con el Registro Civil los alcaldes comunales de seis aldeas, las cuales están retiradas de la cabecera muni-

cipal. Ellos son los encargados de recopilar toda la documentación de los nacimientos y llevarla al Registro Civil. En este mismo municipio, dependiendo el nivel económico de las personas, se inscriben nacimientos después de los 10 años, sin necesidad de hacer el trámite de asiento extemporáneo, evitándose así gastos económicos altos. En el registro civil de Mixco, si las personas son de escasos recursos y no han inscrito el nacimiento después de 5 años, los envían al juez de protección a la niñez y adolescencia, para que allí den la orden de inscripción y así poder evitar el trámite notarial o judicial de asiento extemporáneo, y no incurrir en altos costos monetarios.

5.3.4.3 De orden social y cultural •

El libro de oro y el libro de nacimientos: El Departamento de Totonicapán, que se caracteriza por tener una organización comunitaria indígena sólida, tiene un libro de nacimientos paralelo al registro oficial. El acto denominado KAIXCOL, consiste en llevar un registro de todos los nacimientos que se den -o “Libro de Nacimientos-” para que, en el momento en que los jóvenes cumplan 18 años, realicen un servicio gratuito a la comunidad, como parte de su iniciación en su vida adulta. Una vez cumplido este servicio, los jóvenes se inscriben en el “Libro de Oro”. El Kaixcol o servicio a la comunidad es un requisito de la vida comunal y es percibido como útil, por lo que hay total identificación con ésta práctica.

•

Bufetes Populares de las Universidades del País: Dentro de las buenas prácticas también cabe mencionar el acompañamiento jurídico que proporcionan los bufetes populares de la Universidad de San Carlos (pública) y de la Universidad Rafael Landívar (privada) a las personas que por distin-

tas razones llegan a una mayoría de edad y aún no tienen una partida de nacimiento o una cédula. Este procedimiento, llamado “asiento extemporáneo”, da servicios jurídicos sin ningún cobro de honorarios: las personas sólo pagan los gastos administrativos. •

Pastoral de Justicia y Solidaridad de Totonicapán: Da acompañamiento a las personas adultas que aún no tienen sus papeles en orden por diversas razones (orfandad, desplazamiento, desaparición forzada, destrucción material del Registro Civil). Se creó también una brigada para que todos los niños y niñas que no tuvieran partida de nacimiento acudieran a esta oficina con acompañamiento de un Notario.

•

Pastoral de la Mujer de Quetzaltenango: Da servicios jurídicos para inscripciones extemporáneas de nacimientos y rectificación de partidas.

63

5.4 CASO PANAMÁ Roxana Méndez O. Ciudad de Panamá, diciembre 2007

ll-UNICE Gonzalo Be

ca F Costa Ri

5.4.1 Descripción El territorio del Estado panameño se divide políticamente en 9 provincias y cinco comarcas indígenas, y éstas, a su vez, se dividen en setenta y cinco distritos y seiscientos veintiún corregimientos. Panamá reconoce la existencia de ocho grupos indígenas, de los cuales los ngobes son los más numerosos y representan el 59% de la población indígena del país (169,130 habitantes), seguidos por el pueblo kuna con 61,707 habitantes. Entre ambos grupos se concentra 81% de la población indígena del país. Con la finalidad de sistematizar las buenas prácticas que han demostrado facilitar el ejercicio -o cumplimiento- del derecho al registro, y disminuir el subregistro en zonas indígenas, se realizó un estudio de campo, seleccionando dos comarcas indígenas por su concentración poblacional y magnitud estimada de subregistro: la comarca Ngöbe Buglé y la comarca Kuna Yala. La información obtenida a través de las entrevistas realizadas con diversos actores claves, especialmente en las comunidades indígenas de las citadas comarcas, permitió realizar una aproximación a la realidad que enfrentan, a nivel formal e informal, tanto los padres y madres de familia -en su calidad de usuarios del sistema de registro civil - como el personal de salud, por representar éste último un eslabón intermedio entre las madres y los funcionarios de registro. También se entrevistó a auxiliares del Registro Civil y a autoridades locales y tradicionales, quienes en algunas ocasiones son actores pasivos y otras veces activos de los procesos de registro, teniendo siempre un rol determinante en la toma de decisiones culturales y socio-po66

líticas de la población. El proceso de entrevistas permitió compartir las satisfacciones y frustraciones de los funcionarios de diversas instituciones gubernamentales, que trabajan o colaboran con el Registro Civil; y de las personas que participan en programas que promueven el ejercicio de derechos de la infancia vinculados con el derecho a la identidad. La oportunidad de conocer la visión que sobre el problema y su causalidad tienen las autoridades de alto nivel y los usuarios, ciudadanos indígenas y funcionarios en el nivel local, facilitó la identificación de las brechas entre la teoría y la práctica, entre lo que se “deber hacer” y lo “que se hace”; entre la percepción de las autoridades sobre los factores que limitan el ejercicio del derecho, y las barreras sentidas por los propios afectados. Igualmente, este acercamiento brindó algunos elementos de análisis para comprender los mecanismos de participación de la población indígena en las políticas, programas y acciones estratégicas que se implementan en sus comunidades, y la articulación entre los programas y las instituciones. Cabe destacar que la información obtenida a través de las entrevistas y consultas comunitarias, no reveló diferencias significativas entre ambos grupos étnicos; por el contrario, las creencias, informaciones y dificultades son similares, a excepción de algunas particularidades que se señalan en el presente informe.

5.4.2 Situación actual del registro de nacimientos En Panamá no hay información estadística que permita cuantificar el problema del subregistro. Estudios como el Diagnóstico de Subregistro realizado por el Instituto Interamericano del Niño en 2001, han estimado el subregistro en un 26% a nivel nacional. A partir de ese año se inicia la presentación de la información de Estadísticas Vitales, que clasifica los datos con base a provincias, distritos y comarcas indígenas. Esta nueva práctica permitió visibilizar la situación de la niñez indígena, pues anteriormente no se segregaban las comarcas, invisibilizando aún más su problemática. UNICEF y la Defensoría del Pueblo elaboraron en 2003 el diagnóstico denominado “Derechos Humanos y Situación del Subregistro en las Comarcas Indígenas de Panamá”, en el marco del Proyecto “Un Nombre, una Nacionalidad”. Durante su elaboración, ante la falta de información, los investigadores realizaron un análisis estadístico que les permitió estimar en 42.02% el subregistro en la Comarca Ngöbe Buglé para el año 2002.

cana sobre Registro Universal de Nacimiento de 2007, el porcentaje de subregistro ha decrecido a 6% entre 2000 y 2006. Sin embargo, no se establecen diferencias entre las poblaciones indígenas y las no indígenas, ni se cuenta con sistemas de registro y monitoreo de indicadores precisos de subregistro de la población infantil, que permitan un análisis estadístico y confiable del problema. No obstante lo anterior, el porcentaje de nacimientos asistidos profesionalmente ha aumentado a 94% entre el 2000 y 2006, situación que parece tener un impacto significativo en el registro de nacimiento de los niños y niñas indígenas. El promedio de nacidos vivos en los últimos 5 años es de 62,400 por año, mientras que la cifra promedio de inscripciones de nacimiento para el mismo período, publicadas por la Dirección Nacional del Registro Civil, es de 72,000 niños y niñas. Esto evidencia el esfuerzo realizado para promover la inscripción de nacimientos oportunos y tardíos, por medio de políticas públicas y programas de inscripción a nivel nacional.

Las estadísticas de registros para los nacidos vivos cuentan con dos fuentes de información: los registros administrativos de hospitales públicos o privados, y los informes de los registradores auxiliares de la Dirección General del Registro Civil, que se ubican en instalaciones de salud, comunidades rurales y comarcas. Estos dos grupos de estadísticas no se encuentran correlacionados ni disponibles para un efectivo monitoreo.

Sin embargo, las estadísticas de inscripciones de nacimientos de la Dirección Nacional de Registro Civil, reportan oscilaciones significativas en el número de personas menores de edad cuyo nacimiento se encuentra registrado en los últimos 5 años. Se observa además un decrecimiento anual en el registro de niños y niñas a nivel nacional, situación que podría indicar inconsistencia en la sostenibilidad de los programas y políticas nacionales en materia de registro de nacimientos.

De acuerdo al último Censo Nacional de Población y Vivienda, en mayo del 2,000 Panamá tenía 2,839,177 habitantes, de los cuales el 10% corresponde a la población indígena.

No es sino hasta el período comprendido entre 2005 y 2006, que se registra un aumento de 10,000 inscripciones respecto a los años anteriores.

De acuerdo al informe oficial que Panamá presentó en la Conferencia Regional Latinoameri-

A pesar de estos esfuerzos, aún se encuentra un alto nivel de subregistro en muchas comu67

nidades de las comarcas indígenas, especialmente donde no hay registradores auxiliares y los nacimientos ocurren en las casas. Un claro ejemplo de esto se puede encontrar la comunidad de Corbiski (isla de la Comarca Ngöbe Buglé) donde, de los 195 niños y niñas que habitan la isla, 58 no cuentan con registro de nacimiento; es decir, existe un 30% de subregistro116.

5.4.3 Barreras para el registro de nacimientos 5.4.3.1 Barreras políticas: En Panamá, el subregistro ha sido reconocido como un problema por parte de las autoridades gubernamentales, lo cual ha generado un proceso de transformación en las políticas públicas focalizadas de registro de nacimientos. Hoy están sustentadas en en una una reforma legislativa de reciente promulgación, y las acompañan una serie de acciones y programas dirigidos a facilitar e incrementar el acceso a los servicios de registro de nacimientos. A pesar de dicho proceso de transformación, aún persiste el desconocimiento del marco legal y de los procedimientos para el registro de los nacimientos, por parte de algunos funcionarios del Registro Civil, registradores auxiliares, personal de salud y autoridades locales. En el caso de los usuarios del registro de nacimientos, también se observa desconocimiento generalizado y confusión sobre las normas, procedimientos y requisitos para la inscripción de un niño o niña. Esta información tampoco es conocida por las autoridades tradicionales, líderes comunitarios, maestros ni promotores de salud; por lo que la población común no tiene a quién preguntar sobre los procedimientos. La situación de desconocimiento se acrecienta 116 Información aportada por el promotor de salud de la localidad, quien lleva estadísticas detalladas de la situación de todas las familias en la comunidad.

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para los casos en que el padre, la madre, o ambos, son menores de edad; en el caso de madres solteras; o en caso de fallecimiento de uno de los progenitores sin haberse hecho el registro de nacimiento del hijo. De igual manera ocurre respecto a los requisitos administrativos, tales como el requerimiento del Parte Clínico, la existencia de registros de oficio, el procedimiento para solicitar correcciones en la inscripción, o el derecho al nombre indígena, entre otras. Esta problemática es común a ambas comarcas analizadas. Otra barrera encontrada es la falta de capacitación sobre la nueva Ley de Registro Civil para los registradores auxiliares, autoridades locales y tradicionales. La nueva legislación presenta el inconveniente de que no refleja la realidad de la situación migratoria del país, y en especial la de la población Ngöbe Buglé. El Registro Civil está organizado de acuerdo a un modelo centralizado, que no promueve el empoderamiento de la población en el ejercicio de sus derechos. Existe además poca coordinación interinstitucional para la implementación de las nuevas políticas y programas de promoción y prestación de servicios por parte del Registro Civil. Sin embargo, se observa que esta situación se está superando, principalmente en la comarca Ngöbe Buglé, con la implementación de nuevas iniciativas de desarrollo y movilización social a nivel gubernamental. Aún persisten algunas expresiones discriminatorias hacia las personas indígenas, por parte de algunos funcionarios del registro civil y del sistema de salud, y principalmente del personal que labora en las oficinas o instituciones externas a la Comarcas. Algunos funcionarios expresan abiertamente prejuicios sobre el uso de nombres indígenas y sobre las razones por las que las personas indígenas no acuden a realizar

los trámites de inscripción de nacimientos117.

5.4.3.2 Barreras administrativas El acceso al servicio del Registro Civil, para muchos residentes de comunidades indígenas, resulta aún muy difícil y costoso. Aunque se cuenta con registradores auxiliares en la mayoría de los corregimientos, los horarios de atención de los registros son muy limitados. En el caso de Kuna Yala, el Registro Civil no tiene días fijos de atención, no hay comunicación telefónica, y los usuarios no cuentan con la seguridad de recibir atención. Esto es especialmente perjudicial para aquellas personas que deben trasladarse desde zonas distantes. Por su parte, en la Comarca Ngobe, se han establecido dos días fijos de atención por semana. También incide en el servicio que presta el Registro Civil, la baja escolaridad, baja remuneración y pocos incentivos para los registradores auxiliares. Ellas y ellos no son funcionarios formales del Registro Civil, y no reciben otra remuneración que un subsidio trimestral, el cual no cubre sus necesidades básicas, por lo que deben desempeñar otras tareas para sustentarse. Tampoco cuentan con recursos para movilizarse hacia otras comunidades. No existe uniformidad en los criterios de los funcionarios del Registro Civil y los registradores auxiliares, en cuanto a los procedimientos y requisitos para el registro de nacimientos. También se observan diferencias entre las gestiones realizadas en las oficinas de Registro Civil y los trámites realizados durante las giras comunitarias. En cuanto al requisito de los testigos, algunos funcionarios exigen que los mismos sean de la comunidad de origen; otros 117 Algunas de las expresiones respecto al uso de nombres indígenas fue que “para qué quieren usarlos, si después se los están cambiando”; respecto al proceso de inscripción de nacimientos por parte de personas indígenas que “ a ellos no les importa”; y, en referencia al Parte Clínico, que “para qué se los vamos a dar, si los pierden”.

utilizan como testigos a vecinos del registrador o compañeros de trabajo en el hospital. Respecto a la documentación requerida, algunos registradores admiten fotocopias del documento de identificación, mientras otros exigen el documento original. La función y manejo del Parte Clínico es el aspecto que genera más confusión en las comarcas analizadas. Respecto a la entrega del mismo, no se cumple con el término de los dos días máximos establecidos en la ley para elaborarlo. Como este documento es requerido por el Registro Civil para tramitar la inscripción del nacimiento de un niño o niña, los servicios de salud solicitan a la madre regresar a los siete días o más para recogerlo, con lo cual se pierde la oportunidad de registrar de inmediato el nacimiento, toda vez que en muchos casos los centros o instalaciones de salud se encuentran cerca de las oficinas auxiliares del Registro Civil, pero alejados de las comunidades de origen de los progenitores. Esta situación también representa un obstáculo para registrar al niño o niña en su comunidad de origen: no se entrega copia del Parte Clínico de nacimiento del niño o niña a los progenitores. A pesar de que formalmente se contempla la inscripción de nacimientos de oficio, esta información no es conocida por la población. Por otro lado, la inscripción de oficio genera el siguiente problema: en un número significativo de casos, el nombre del niño o la niña es asignado por parte de los funcionarios del registro civil, ocasionando que dicho nombre sea rechazado por la familia, cuando se percata del hecho. En los casos en los cuales el registro de nacimientos consigna errores en la inscripción, los trámites para correcciones resultan lentos, engorrosos e implican varios traslados para obtener el acta de nacimiento corregida118. 118 En Kuna Yala, un padre de familia expuso el caso de un error en la anotación del sexo de su hijo, que quedó registrado como mujer y tiene dos años tramitando su corrección, sin obtener resultado hasta el momento.

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Cuando un hijo nace y es inscrito fuera de la jurisdicción comarcal, los padres y madres no saben que pueden solicitar el número de cédula que identifica su comarca, si desean conservar su pertenencia territorial. Llevar dos testigos ante el funcionario del Registro Civil o registrador auxiliar, tal como lo exige la norma, representa un obstáculo para muchos padres y madres, por el costo de movilización y compensación que deben reconocerles a los testigos, que es equivalente a un día de trabajo. En Kuna Yala, el cumplimiento de este requisito lo facilitan los auxiliares de registro al solicitar la colaboración como testigos de algunos miembros de la comunidad donde reside el auxiliar. Estos testigos pueden no conocer del nacimiento del niño o niña, pues la comunidad del registrador auxiliar generalmente no es el lugar de residencia de los padres del recién nacido, por lo que, en la práctica, su testimonio podría tacharse de inválido, aún cuando facilitan la gestión. En cuanto al equipo de trabajo, se observa una carencia de tecnología moderna en todas las instalaciones del Registro Civil.

5.4.3.3 Barreras económicas La pobreza y pobreza extrema por las que atraviesa la población analizada, limitan sus posibilidades de pagar los costos indirectos asociados con el registro de nacimientos: recurrencia de gestiones y movilización hacia las sedes del Registro Civil -o a la residencia del registrador auxiliar- desde las comunidades, tanto del usuario como de los testigos. Esto se convierte en un elemento disuasivo para la inscripción de los niños y niñas. Para muchas familias indígenas, especialmente en el caso de padres trabajadores, el tiempo invertido en traslados y esperas representa una pérdida de tiempo productivo. 70

5.4.3.4 Barreras geográficas La dispersión geográfica de las comunidades en el territorio nacional, impide el registro masivo de los nacimientos y dificulta el traslado de los pobladores a los lugares de registro en los períodos de campaña de registro realizadas por el Registro Civil.

5.4.3.5 Barreras sociales y culturales La percepción que tienen los padres y madres indígenas del momento oportuno para hacer la inscripción del registro, difiere de la establecida legalmente. A muchos les parecería que realizar la inscripción durante el primer año de vida del niño o niña es suficientemente oportuno, dado que no se observan diferencias en la vida cotidiana del niño o niña y su familia. Muchos padres y madres no cuentan con documento de identificación, lo cual representa una limitación para registrar a sus hijos. Estas personas, por lo general, desconocen las alternativas que la legislación contempla para superar este obstáculo. Existe una alta tasa de nacimientos a madres y padres adolescentes, quienes, por ser menores de edad, no cuentan con documento de identificación. En estos casos, existe una creencia generalizada de que no pueden inscribir a sus hijos hasta que tengan su documento, es decir, al cumplir la mayoría de edad. Las madres solteras asumen que, sin la presencia del padre, no pueden registrar a sus hijos, o se sienten avergonzadas de ir solas a realizar la inscripción. Como es natural, las madres solteras quieren que sus hijos lleven el apellido del padre, por lo que esperan que él acuda a registrarlo. Las mujeres señalaron con insistencia que los padres demoran en inscribir a los hijos y que ellas no pueden hacer nada al respecto;

al parecer, los padres tienen menos conciencia de los beneficios que trae para los hijos el registro de nacimientos, por lo que se tardan en realizar el trámite. Ante los obstáculos administrativos o exigencias de documentos, tales como el Parte Clínico, los padres y madres se desaniman y no continúan los trámites, especialmente si les envían a las oficinas ubicadas en otros corregimientos. En una reunión sostenida en Kuna Nega con un grupo de padres, madres y autoridades tradicionales, varias personas expresaron su malestar por el servicio brindado por el Registro Civil, señalando errores y trámites engorrosos, sin mucha diligencia por parte de los funcionarios para resolver las cosas. En dicha actividad, los padres participantes negaron que la demora en la inscripción se originara en la falta de interés por reconocer a los hijos. En las comarcas analizadas, se presenta como otra barrera la ausencia del nombre de pila al momento del nacimiento. En el caso de los ngöbes, las madres señalan que al momento de dar a luz aún no han escogido un nombre, porque no saben qué sexo va tener el bebé, y porque elegir el nombre no es un tema urgente. No obstante, las abuelas, una vez que saben si es niño o niña, escogen para el bebé un nombre indígena. Con frecuencia, este nombre no es utilizado para registrarlo, ya que por muchos años no se permitió el uso de nombres indígenas, por lo que esta práctica dejó de ser usual. Algunas personas afirman que también influyó en el desuso de los nombres indígenas el que los maestros no los entienden, ocasionando que en la escuela los llamaran de otra manera. Otras personas señalaron simplemente que no los usan porque “no les gusta”. En el caso de Kuna Yala, con frecuencia señalaron que esperan a comprobar si el niño o niña “crece” o sobrevive para asignarle un nombre. Esta práctica suele dar un período de 3 a 6 meses para comprobar la sobrevivencia. Durante

ese tiempo, el niño o niña es llamado con un término indígena equivalente a “bebé” en castellano. Aún cuando el niño o niña no tenga registro de nacimiento, la familia le asigna un nombre durante su primer año de vida. Según testimonio del personal de salud, las madres suelen cambiar los nombres de sus hijos en los primeros años de vida, ocasionando serias dificultades en los servicios públicos, especialmente de salud. Las autoridades locales y tradicionales no están al tanto de la situación de registro de los niños y niñas de sus comunidades. Señalan desconocer las normas y procedimientos para efectuar los registros de nacimiento. A pesar de su derecho a ser consultados, no participaron en el debate y formulación de las reformas legislativas, ni son tomados en cuenta en los programas gubernamentales que se han implementado en la localidad. En todo caso, mostraron mucho interés en participar de manera activa y recibir capacitación sobre el tema. En ambas comarcas analizadas, las autoridades locales y tradicionales solicitaron una sesión especial colectiva para ampliar la discusión del tema. En Kuna Yala la solicitud fue hecha por los miembros de una comunidad; y en la Comarca Ngobe, por el Consejo de Coordinación Comarca, que convoca a las autoridades de todos los corregimientos. Sus aportes han sido incorporados en este informe. Hay diferencias significativas entre las respuestas de los funcionarios del Registro Civil y los usuarios. Los primeros aducen que los padres y madres no tienen interés en registrar a sus hijos, pero al consultar a los padres y madres, éstos narran las dificultades que han enfrentado con el sistema para poder inscribir a sus hijos, por lo que han perdido confianza en el mismo. En muchos casos, tienen mayor confianza en los funcionarios que participan en las giras, 71

gatoriedad de declarar los nacimientos; se reconoce el registro de nacimiento como un derecho humano; se da un régimen preferencial y ventajoso para la población indígena como una acción afirmativa; se da potestad al Registro Civil para inscribir el nacimiento cumplidos los seis meses, y se respeta el uso de los nombres indígenas.

que en los registradores auxiliares. Otra barrera cultural que afecta el registro de nacimiento de los niños y niñas -y que no puede dejar de mencionarse-, es el alto nivel de analfabetismo en la población indígena.

5.4.4 Buenas prácticas de registro de nacimientos

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A través de la información aportada por las distintas fuentes consultadas, en especial por los actores clave, se han identificado buenas prácticas -en términos de políticas públicas, reformas legislativas, procedimientos, actividades y proyectos especiales-, que han impactado de manera positiva en el incremento del registro de nacimiento de niñas y niños indígenas en Panamá. A continuación constan las prácticas identificadas.

A través de recientes programas gubernamentales, en muchos de los corregimientos indígenas se incentiva el registro oportuno de niños y niñas, mediante subsidios económicos familiares o insumos básicos (canastillas) para los neonatos.

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En la Comarca Ngöbe, las parteras empíricas han sido capacitadas en el tema gracias a programas implementados en los últimos años por iniciativas conjuntas entre instituciones gubernamentales junto con UNICEF y UNFPA, y promueven la inscripción oportuna de los niños y niñas nacidos en casa.

5.4.4.1 De orden político •

El reconocimiento por parte de las entidades gubernamentales de la existencia del problema del subregistro se traduce en un compromiso político.

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Aumenta el presupuesto para infraestructura, tecnología (red digital), funcionarios, registradores, capacitaciones y giras conjuntas.

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Se implementa y fortalece, por medio de capacitaciones, una Red de Registradores Auxiliares a nivel comunitario, para brindar un servicio más accesible, especialmente a la población indígena.

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Se promulga una reforma legislativa favorable a las poblaciones indígenas (Ley 31 de 2006 que deroga la Ley 100 de 1974), por medio de la cual se adecúa la legislación interna a los convenios internacionales ratificados por Panamá; se mantiene la obli72

5.4.4.2 De orden administrativo •

Los trámites de inscripción de nacimientos dentro de las comarcas, son atendidos por personal bilingüe y miembros de la comunidad, lo que facilita la comunicación entre los usuarios, el personal de salud y las parteras empíricas.

•

Se han agilizado los trámites entre las oficinas distritales y centros hospitalarios del país, facilitados por la conexión “en línea”.

•

Los procedimientos y requisitos son más flexibles para la población indígena, especialmente para los niños, niñas y adolescentes.

•

Se garantiza el derecho a la identidad a través del procedimiento de “registro de oficio” a los seis meses del nacimiento,

siempre que el mismo haya ocurrido en una instalación del servicio de salud.

5.4.4.3 De orden económico •

Los trámites para efectuar el registro de nacimiento son gratuitos para las familias indígenas, facilitando el acceso a los servicios del Registro Civil.

5.4.4.4 De orden geográfico •

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Se facilita el acceso de las regiones más apartadas a través de los servicios ofrecidos mediante giras comunitarias del Tribunal Electoral, incluyendo Registro Civil, cada tres o seis meses. Los registradores auxiliares brindan un servicio más accesible a la población. No obstante, muchas comunidades aún se encuentran distantes de las residencias de los registradores, a las cuales deben trasladarse los padres para realizar la inscripción de un nacimiento.

5.4.4.5 De orden social y cultural La Red de Oportunidades, proyecto gubernamental descrito en las páginas siguientes, cuenta con un componente de acompañamiento familiar, cuyos responsables a nivel comunitario son miembros de la propia comunidad y orientan a las familias sobre el registro oportuno de los niños y niñas indígenas. A continuación consta una síntesis sobre los Proyectos y Programas implementados que han tenido mayor impacto en el registro de nacimiento en los últimos tres años en Panamá.

Proyecto de Capacitación a Registradores Auxiliares y Distritales y de Suministro de Equipo Informático y Otros Materiales, para el Mejoramiento de la Capacitación y la Calidad de las Inscripciones de Nacimientos en el Registro Civil de la República de Panamá. Este proyecto fue financiado por UNICEF y ejecutado por la Dirección del Registro Civil, en 2003. El objetivo principal del proyecto fue lograr la disminución de los niveles de subregistro de nacimientos y elevar la calidad de las inscripciones de nacimientos en la República de Panamá. Esto se concretó mediante cuatro objetivos específicos: el primero relativo a elaborar el diagnóstico de la situación del subregistro de nacimientos; el segundo, dirigido a capacitar a los registradores auxiliares y distritales de las provincias con mayores niveles de subregistro de nacimientos; el tercero relativo al suministro de equipo informático a las oficinas provinciales y distritales del Registro Civil que lo requieran y que presentaran también altos niveles de subregistro dentro de la población atendida; y el cuarto, dirigido a dotar a los registradores auxiliares de materiales de apoyo, tales como textos de la Convención sobre los Derechos del Niño y del Código de la Familia y diccionarios de lengua española, a fin de que pudieran realizar sus funciones con mayor efectividad. Los resultados obtenidos fueron los siguientes: a) diagnóstico elaborado sobre la situación de subregistro de nacimientos; b) 75% del personal de Registro Civil capacitado (52 Registradores Auxiliares y Distritales de la Provincia de Chiriquí capacitados, de un total de 69 existentes en la provincia, y 91% de los Registradores Auxiliares y Distritales de la Provincia de Darién capacitados, es decir 29 de 32 existentes en dicha provincia); c) dotación de 10 computadoras 73

para las oficinas distritales y provinciales del Registro Civil; d) entrega de 101 ejemplares de la Convención sobre los Derechos del Niño a todos los Registradores Auxiliares y Distritales de Chriquí y Darién, 72 Códigos de Familia a los 69 registradores de Chiriquí y 32 Diccionarios de Lengua Española a los registradores de Darién; e) informe elaborado sobre futuros proyectos tendientes a mejorar la problemática del subregistro de nacimientos en Panamá.

Proyecto “red de oportunidades” La Red de Oportunidades es un proyecto impulsado por el Gobierno Nacional e implementado por diversas instituciones gubernamentales, que brindan sus servicios a los corregimientos donde hay presencia de pobreza extrema en el país, de acuerdo al Mapa de Pobreza, el estudio de Vulnerabilidad Social y la Encuesta de Niveles de Vida de 2003. Tiene como objetivo principal insertar a las familias que se encuentran en situación de pobreza extrema en la dinámica del desarrollo nacional, a través del fortalecimiento de sus capacidades, garantizando los servicios de registro de nacimiento, educación, salud y nutrición, y mejorando su calidad de vida. Está conformado por 4 componentes: a) transferencia monetaria condicionada; b) incremento en la oferta de servicios básicos indispensables para el desarrollo, con énfasis en el registro de nacimiento de niños y niñas; c) acompañamiento y orientación familiar; d) inversión en infraestructura territorial. El Gobierno propuso incorporar a la Red de Oportunidades a todas las familias en pobreza extrema del país, ubicadas en áreas comarcales, rurales y urbanas, durante el período 20062009. Entre los principales logros, se señala el incremento en el registro de nacimiento, la cober74

tura de vacunación y la matrícula escolar, y el fortalecimiento familiar y comunitario en la protección integral de niños, niñas y adolescentes indígenas o en situación de extrema pobreza.

Programa: “buen comienzo para la vida” Iniciativa promovida por el Despacho de la Primera Dama, implementada por un grupo de instituciones públicas (MINSA, MIDES, IPHE, Tribunal Electoral) bajo la coordinación del Despacho de la Primera Dama y la asistencia técnica, capacitación y apoyo logístico de UNICEF. Dirigido a ofrecer a 20,000 niños y niñas pobres de las Provincias de Bocas del Toro, Coclé, Chiriquí, Darién, Veraguas, Comarcas Ngöbé Buglé y Emberá Wounaán, para dar la oportunidad de tener un buen comienzo en la vida a través de la atención del parto por personal capacitado, el registro de nacimiento y el seguimiento al crecimiento y desarrollo del niño o la niña menor de un año de edad. A través de este programa, se fortalecen las capacidades institucionales y su articulación interinstitucional, logrando un impacto significativo en el incremento de registro de nacimientos de niños y niñas indígenas, especialmente en las comarcas Emberá Wounaan y Ngöbe Buglé, donde se alcanzó mayor cobertura durante su implementación en 2005 y 2006.

Programa: Municipio Amigo de los Niños Mironó, Comarca Ngöbe Buglé Bajo la asistencia técnica y financiera de UNICEF, se impulsó una serie de acciones dirigidas a fortalecer un sistema de protección integral de niñas, niños y adolescentes con la participación activa del Municipio del Distrito de Mironó, en la comarca Ngobe Bugle, conjuntamente con los miembros de la comunidad educativa.

Uno de sus componentes prioritarios consistió en la disminución del subregistro de niños y niñas estudiantes de las escuelas del municipio, incorporando a los líderes comunitarios, maestros y registradores auxiliares, en las estrategias de sensibilización, censo de la población infantil y trámites de registro de nacimientos. Entre sus logros se destaca la identificación de 700 niños y niñas escolares sin registro de nacimiento en 8 corregimientos del distrito, de los cuales se logró la inscripción de 300 al finalizar el año escolar.

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6. Conclusiones y recomendaciones de los cuatro estudios

ensenBente Krist

Plan Peru

-Plan Daniel Silva

Peru

Este estudio permite visibilizar un gran número de barreras que limitan el acceso al registro de nacimientos, particularmente en el caso de las poblaciones indígenas119. En varias ocasiones, estas limitaciones son conocidas por las autoridades encargadas de las decisiones políticas, pero generalmente no son incorporadas como parte de los procesos de reforma y organización institucional, administrativa y comunicacional de los registros civiles, los cuales podrían ser mejorados sin necesidad de una reforma legal. En otros casos, la propia legislación contempla normas discriminatorias que limitan el pleno ejercicio del derecho a la identidad de las personas, particularmente por parte de las personas indígenas. También merece la pena resaltar la poca importancia que los gobiernos dan generalmente al Registro Civil y al registro de nacimientos en particular. Ésta se traduce en la limitada asignación de recursos para mejorar el servicio, como también en la implementación de políticas puntuales para detectar y superar el problema de subregistro. Es deber de los Estados garantizar el pleno ejercicio del derecho a la identidad para todas las personas; lo que implica que exista un mecanismo adecuado para la inscripción de nacimientos y que éste sea accesible para toda la población, independientemente de su pertenencia cultural. El mecanismo debe ser universal, gratuito y oportuno. La violación del derecho a la identidad tiene raíces históricas, por lo que una estrategia para el pleno ejercicio del mismo requiere tomar acciones que permitan llegar a los sectores

119 Posiblemente, iguales limitaciones también deben estar afectando de manera parecida a los niños y niñas afrodescendientes, así como a los de otros grupos sociales excluidos.

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tradicionalmente excluidos, tanto por su pertenencia cultural como por condiciones de ubicación territorial, y sobre todo de pobreza. Muchos de los problemas encontrados, por ser comunes a los países analizados, reflejan cómo el racismo sigue estando presente en la estructura estatal, a partir del pasado común de todos ellos. La discusión y reflexión sobre estos temas deben permitir desarticular aquellos sistemas que excluyen al indígena. Y esto tiene que empezar desde el propio registro de su nacimiento. Las conclusiones y recomendaciones encontradas en cada uno de los informes de caso por país, se presentan de manera general, por ser válidas para los cuatro países estudiados. En los casos en los cuales se encontró una problemática específica, se hace la mención del país para el cual aplica.

6.1 Conclusiones 6.1.1 De orden político •

Los niños y niñas que no están debidamente registrados, que no cuentan con un documento que demuestre su identidad, su edad, su relación con sus padres y su nacionalidad, quedan invisibilizados y no tendrán acceso a sus derechos ciudadanos, pudiendo estar desprotegidos frente a muchas formas de abuso y explotación. La protección del Estado a la persona se inicia con el reconocimiento jurídico de su existencia; y a partir de dicho reconocimiento, puede hablarse de derechos y obligaciones. Los Estados que no tienen conocimiento ni siquiera de la existencia de su población, no pueden orientar su planificación de forma estratégica, a fin de garantizar el pleno goce de derechos por parte de todos los ciudadanos, particularmente de aquellos que requieren una protección jurídica preferente, como son los niños, niñas y adolescentes.

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El fenómeno del subregistro no está debidamente estudiado en ninguno de los países analizados en este estudio, pues no se encontraron datos desagregados que evidencien el número real de niños, niñas y población en general que no cuenta con registro de nacimiento. Esta situación evidencia una falta de conciencia por parte de los Estados sobre la importancia del registro de nacimientos, cuya formalización es el umbral que permite ejercitar todos los demás derechos; y es el indicador que permite medir, a su vez, el ejercicio de otros derechos, como la salud, la educación, la propiedad, etc.

•

No se cuenta con estadísticas que permitan afirmar que existe una diferencia en el acceso al registro de nacimientos entre la población indígena y la mestiza, o entre hombres y mujeres. La invisibilización de la importancia del registro de nacimientos se refleja también en la inexistencia de indicadores estadísticos que permitan identificar si existen esas u otras formas de discriminación. Sin embargo, a efectos del presente estudio, la ausencia de estos datos también refleja una barrera política en el acceso al registro. Se han señalado una serie de obstáculos de diversa índole que, cualitativamente, muestran que, en la práctica, sí existen limitaciones diferenciadas para acceder al registro.

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En los países estudiados no se evidencia una política pública que favorezca la inscripción de la población no inscrita, ni tampoco de la niñez indígena específicamente, con excepción de Bolivia –aunque Panamá también ha hecho esfuerzos en este sentido-. El caso particular boliviano debe analizarse en el contexto descrito en el estudio de caso, pues, por la vinculación con el sistema electoral, el registro de personas reporta un beneficio electoral para el partido político oficial, es decir que, más que el ejercicio de derechos civiles, se otorga valor al ejercicio de derechos políticos.

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En los cuatro países analizados, se detecta la falta de información tanto sobre el valor del registro de nacimientos, como sobre los procedimientos para hacerlo, por lo que la población no lo percibe como un acto importante, ni tampoco lo relaciona con el derecho a la identidad. Más bien, la necesidad del registro se hace evidente cuando se encuentran con la imposibilidad de ejercitar otros derechos, como salud y educación.

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Los Estados no asignan recursos suficientes para el funcionamiento eficiente de las Oficinas de Registro Civil, lo que dificulta la realización de actividades periódicas de registro, o el traslado de su personal a las comunidades rurales alejadas para facilitar el registro de niños y niñas. En el caso de Bolivia, la asignación de recursos atiende principalmente a los momentos en los que se realiza elecciones, pues el órgano del Registro Civil depende funcional y operativamente del ente electoral. La importancia que los gobiernos asignan al derecho a la identidad va íntimamente relacionada con la inversión que se hace para garantizar su ejercicio, al igual que ocurre con la protección de los derechos de la niñez y adolescencia. Este grupo es el más afectado con la ausencia de registro de nacimientos, ya que, por su capacidad relativa para ejercer derechos, no puede ejercitar por sí misma su derecho a la identidad y a la identificación.

•

Los incentivos económicos, a través de subsidios de diferente índole, constituyen un aliciente efectivo para el registro de nacimientos, aunque el interés de la población se deba a factores económicos y no al desarrollo de la conciencia en torno al derecho a la identidad.

•

Los sistemas de contratación de personal para los Registros Civiles tampoco brindan las condiciones suficientes para estimular la 79

ocupación del cargo, por los bajos salarios o incluso el pago a destajo, como en el caso Bolivia. También inciden como elementos negativos la baja escolaridad del personal y la escasa capacitación en el cargo. Desde una perspectiva de derechos, se debería tomar en cuenta en la contratación la diversidad de edad, género, etnia y cultura de las personas que viven dentro de un país. Debe considerarse además que los derechos laborales también son derechos humanos, y esta situación atenta directamente contra éstos, además de ser otro obstáculo para el ejercicio del derecho a la identidad de los usuarios. •

•

En el caso de Panamá, el mecanismo de evaluación de la productividad del funcionario de Registro Civil, basado en el número de registros realizados (sin tomar en cuenta la cifra de nacimientos o un censo de sub-registros) no permite identificar las debilidades denunciadas en algunas comunidades. Los mecanismos de evaluación del desempeño deben ir relacionados con otros objetivos, como el cumplimiento del mandato de los Registros Civiles, a través de estrategias que permitan evaluar también el desempeño cualitativo del servicio y disminuir el subregistro. Si bien no existe unanimidad al valorar la pertinencia de la normativa relacionada con el registro de nacimientos en los países estudiados, se coincide en reconocer que ha existido un avance legislativo en la materia, y en señalar la necesidad de una mayor difusión de los contenidos de la misma, particularmente en los idiomas indígenas. Conviene recordar que, para que una legislación responda a la realidad social de un Estado, debe estar en constante revisión y readecuación, dado que la sociedad no es un ente estático sino dinámico. Este proceso de revisión normativa también comprende el análisis de estrategias para combatir 80

el subregistro, por medio de acciones afirmativas dirigidas principalmente a los sectores más excluidos. •

En el caso de Bolivia se evidencia un mayor debate en torno a una reforma legal para mejorar el acceso al servicio de registro de nacimientos.

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En el caso de Guatemala, se advierte que la legislación civil es discriminatoria hacia las mujeres casadas en los procesos de inscripción de hijos nacidos fuera del matrimonio. A pesar de que en los últimos diez años se ha realizado una revisión de la normativa civil para eliminar la discriminación por razón de género, este hallazgo muestra que el proceso no ha concluido. Existe un agravante: la actual situación de discriminación no sólo afecta al cumplimiento de los derechos de la mujer sino también al de los derechos del niño o la niña, en materia de filiación, derecho a una familia y otros derechos relacionados con la identidad, además de la afectación de otros derechos como el relativo a la sucesión.

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Los funcionarios del Registro Civil tienen poca información sobre los derechos que garantiza el registro de nacimiento, lo que se evidencia en un discurso que, por una parte, reconoce el derecho a la identidad, pero por otra, lo equipara con el mero trámite de inscribir el nacimiento. Una vez identificada esta deficiencia, debe atenderse a la capacitación de los operadores que brindan directamente el servicio; y además convertirlos en agentes multiplicadores que pueden a su vez sensibilizar a la población que atienden, ya que sólo una población que conoce sus derechos, puede exigirlos.

6.1.2 De orden administrativo •

La oportunidad de la inscripción del nacimiento debe darse dentro de un plazo razonable y pertinente, tanto en lo referente a la cultura como a la recuperación física de la madre. El no inscribir el nacimiento de un niño dentro de los 30 días siguientes a su nacimiento, por sí solo, no atenta contra la identidad del niño o la niña, pues la identidad y el nombre son independientes del proceso de registro -es decir, existe un distanciamiento entre el ejercicio del derecho a la identidad y la formalidad del registro-. La perentoriedad del plazo para realizar la inscripción de nacimiento puede convertirse en una barrera que limita el ejercicio del derecho a la identidad si se la penaliza con el pago de multas o el requerimiento de trámites adicionales.

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En Guatemala y Bolivia se evidencia un problema de certeza jurídica en cuanto a la autenticidad de los datos que constan en los registros y sobre los documentos de identificación, por la vulnerabilidad del sistema de registro. Los Estados tienen la obligación de organizar su sistema de registro de manera que permita ofrecer certeza a los usuarios. Éste es, además, uno de los principios del derecho registral.

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En el caso de Bolivia, existe una diversidad de documentos que son aceptados como acreditativos de la identidad, lo cual contribuye a despreciar el valor del registro de nacimiento y desincentivar el registro de niños y niñas. Esta situación presenta dos aristas: por un lado, se la ha identificado como un factor que no estimula la inscripción de nacimientos, ya que los usuarios pueden suplir el subregistro con otros documentos. Por otro lado, la rigidez en los medios para acreditar la identidad de una persona, limita el ejercicio de otros derechos fundamentales. En el caso boliviano, esta situación se

da en el sistema de educación formal: este es un elemento que puede orientar las políticas públicas para combatir el subregistro, asignando una responsabilidad en la tarea al Ministerio de Educación. •

Las campañas o brigadas móviles para la inscripción de nacimientos y otros actos de la vida civil son las estrategias más exitosas para combatir el subregistro. En los Estados donde han sido implementadas, se ha logrado una importante reducción de la población no inscrita. Es importante compartir estas experiencias con los otros países de la región, así como con otras áreas que no las han tenido. También es conveniente reflexionar sobre la periodicidad que deberían tener dichos eventos a fin de optimizar sus resultados.

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Todavía no se puede hablar de una efectiva coordinación de los sistemas de registro civil de los países considerados para esta sistematización, particularmente en los casos de Bolivia y Guatemala, donde la diversidad de criterios y la dispersión de la información ocasiona la falta de certeza en cuanto la inscripción de nacimientos y dificulta el procedimiento de inscripción en sí mismo. Mientras no se unifique el sistema de registro y la información propiamente dicha, no podrá hablarse de certeza en cuanto a la identificación de las personas ni en cuanto a los datos que ofrecen los distintos registros. Este es un grave problema que, además de atentar contra la identidad de las personas, puede ser fuente de actos ilícitos altos.

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Los horarios de atención de los Registros Civiles no se adaptan a la realidad de las distintas poblaciones, de diversas zonas de los países analizados. En los cuatro estudios de caso se muestra que el sistema de registro no cuenta con una estrategia que le permita ser accesible a la población. La obligación del Estado de contar con un sistema de registro de personas no se ago81

ta con la existencia del mismo, sino que además conlleva la obligación de que todas las personas puedan acceder a él. Para ello es necesario considerar los factores propios de la jornada de trabajo de los usuarios y los horarios de los medios de transporte, para hacer más accesible el registro e incentivar la inscripción de nacimientos. •

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En el caso Guatemala, la trata de niños y niñas con fines de adopción internacional ha vuelto muy formalista el procedimiento de inscripción de nacimientos. Pese a existir estos formalismos, ninguno de ellos es idóneo para probar la filiación entre la madre y el hijo. Los sistemas de registro deben ser capaces de consignar información que permita un mayor grado de certeza en la identidad del niño o la niña, como la toma de impresiones dactilares y plantares por parte del propio Registro Civil, y otros medios idóneos que pueden ser implementados por los propios registros. Debe resaltarse que los Estados tienen la obligación de tomar medidas de diversa índole para poder prevenir, combatir y disminuir la comisión de ilícitos penales -tales como la trata de personas-, de acuerdo a los estándares establecidos en los instrumentos internacionales de protección existentes en la materia, siendo el registro de nacimiento uno de los elementos que contribuye en ese sentido, pero no el único. En el caso de Guatemala, los funcionarios registrales cometen el delito de incumplimiento de deberes al omitir el registro de las impresiones dactilares y plantares de los hijos y la impresión dactilar de la madre, necesidad establecida en la ley tutelar de la niñez. A la fecha, estos actos ilícitos no tienen consecuencias jurídicas ni de otro tipo para el infractor. Esta impunidad ocasiona que no se rectifiquen los procedimientos, ya que el verdadero disuasivo de los actos ilícitos es la certeza de que acarreará una sanción. 82

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En general, se observan avances administrativos en los Registros Civiles, tendientes a disminuir el problema de subregistro. Destaca en este sentido la desconcentración del servicio y, en el caso de Panamá, que el servicio sea prestado por miembros de la misma comunidad. Estas experiencias exitosas deben ser compartidas con otros Estados, a fin de que puedan implementarse en las políticas de registro de cada uno.

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En Panamá, los niños y niñas indígenas que nacen en sus casas, sin asistencia médica, tienen más probabilidades de subregistro que aquellos que nacen en las instalaciones de salud, por el factor de acceso a las oficinas del Registro Civil o el mecanismo de registro de oficio. Esta situación es la misma que en Bolivia, donde los recién nacidos atendidos por comadronas o parteras no obtienen certificado de nacido vivo. Nótese que, en los cuatro estudios de caso, se reconoce esta práctica como íntimamente ligada a la cultura de los pueblos indígenas, además de ser consecuencia de la dificultad del acceso al servicio de salud, por lo que las autoridades de Registro Civil deben considerar un correctivo adecuado, a manera de no limitar el derecho del recién nacido a la identidad y a la identificación.

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En el caso Panamá, el Parte Clínico, requisito que certifica el nacimiento ocurrido en una instalación de salud, ha representado una barrera administrativa para las usuarias. Genera confusión y asistencia innecesaria a las oficinas distritales, lo cual representa costos y traslados adicionales. En general, las limitaciones administrativas relacionadas con la exigencia de ciertos requisitos son el común denominador en los cuatro países. Esto evidencia, a su vez, la falta de información respecto a los procedimientos y requisitos del registro de nacimientos, lo que atenta contra el principio de la universalidad del registro.

6.1.3 De orden económico •

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Aunque la inscripción del nacimiento por sí misma no tiene un costo directo significativo, sí existen otros gastos y tasas indirectas asociadas con el registro que hacen que este servicio no pueda ser considerado gratuito, de una manera real. La gratuidad del servicio implica que los gobiernos asuman estrategias tendientes a reducir la carga económica asociada con el registro, particularmente en cuanto a la eliminación de multas y costos adicionales por la certificación de la inscripción. En caso de carecer de documentos de identificación los adultos o menores de edad que han superado la edad contemplada en la legislación para la inscripción ordinaria de nacimiento, tienen más dificultades, ya que el trámite para el registro se vuelve costoso y burocrático, debiendo acudirse a procedimientos administrativos o incluso judiciales, que no están al alcance de la población con menos recursos. Nótese que las barreras para el registro de nacimiento identificadas en este estudio son atribuibles al sistema de Registro Civil y no a los usuarios, por lo que son los Estados los que incurren en una omisión al no facilitar la inscripción de sus ciudadanos, siendo injusto que sea el usuario quien deba soportar la carga y costo de enmendar esta omisión. La misma situación ocurre cuando debe corregirse algún error en la inscripción del nacimiento o del nombre, aunque se trate de un error del funcionario del Registro Civil. Este hallazgo también evidencia la falta de atención que se da a la formalización de la inscripción en sí misma, pues es inaceptable que se cometan errores ortográficos y que los mismos no se enmienden de oficio, así como aquellos otros errores que evidentemente son atribuibles al funcionario que realiza la inscripción. Esta misma circuns-

tancia se observa cuando dicho empleado no puede escribir correctamente el idioma o idiomas de la localidad. •

El tiempo que implica el acudir al Registro Civil a inscribir un nacimiento puede tener un alto costo para los usuarios, principalmente para aquellos que deben perder uno o más días de trabajo para realizar el trámite. La estacionalidad y el calendario agrícola son factores importantes que condicionan el registro de nacimientos, pues en ciertas épocas del año, el costo de perder un día de trabajo puede ser mayor. Esta conclusión está íntimamente relacionada con la flexibilidad del horario de atención de estas oficinas. De acuerdo a los estudios de caso, la formalización de la inscripción en sí misma es un procedimiento rápido; la pérdida de tiempo se da en los traslados a las oficinas de Registro Civil, y en la espera para ser atendidos, debido a la escasez de personal y medios técnicos que faciliten la inscripción, faltas todas imputables al sistema de Registro Civil.

6.1.4 De orden geográfico •

La centralización del Registro Civil, las distancias, la existencia regular y permanente de transporte y el estado de las vías de acceso para dirigirse a dichas oficinas afectan al registro oportuno de nacimientos, particularmente en las comunidades más alejadas de los centros urbanos. En los cuatro países analizados se observa la misma problemática, que atenta claramente contra el principio de universalidad de registro, siendo esta otra falta imputable al sistema de Registro Civil, que debe ser capaz de llegar a su población. Además, esta limitación vulnera otros derechos protegidos, ya que son los Estados los responsables constitucionales de mantener las vías de acceso en todo el país, independientemente de la ubicación geográfica de las comunidades. 83

6.1.5 De orden social y cultural •

En algunos casos, la falta de registro de nacimiento no afecta sólo a los niños y niñas, sino que se da de manera transgeneracional cuando los padres tampoco cuentan con documentos de identificación, lo cual dificulta más el registro de los hijos. Esta situación pone de manifiesto la debilidad del sistema de Registro Civil, pues implica que algunas personas pasan gran parte de su vida sin acceso al registro de nacimientos; y, por lo tanto, tampoco han podido ejercitar otros derechos tales como la propiedad, el crédito y, en los peores casos, tampoco han accedido a derechos fundamentales como la salud y la educación, entre otros.

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En Ecuador y Guatemala se evidencia un problema adicional en la prestación del servicio de Registro Civil: su personal únicamente atiende en idioma castellano, evidenciándose, por lo tanto, un problema de discriminación cuando los usuarios no hablan dicho idioma o no lo hacen de manera fluida. Este hecho atenta contra los compromisos asumidos por ambos Estados al ratificar el Convenio 169 de la OIT. En el caso particular de Guatemala, también incumple su obligación constitucional del reconocimiento de los idiomas indígenas. Hay que reconocer que es el Estado el que tiene la obligación de poder comunicarse con sus ciudadanos. En el caso del servicio de registro de personas -que es, además, el mecanismo formal para ejercer el derecho a la identidad-, se atenta contra las obligaciones de respeto y garantía de los derechos fundamentales, lo cual constituye una clara violación del derecho a la identidad y a la igualdad, en general; y, de los derechos de los pueblos indígenas, en especial.

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En estos dos países se presentan además 84

problemas en la inscripción de los nombres en idiomas indígenas, ya que el personal del Registro Civil generalmente no sabe escribir en otro idioma que no sea el castellano, y el usuario no sabe leer, lo que conduce a errores en el momento de inscribir el nombre. Esta dificultad es aún más grave cuando el error ocurre en el apellido de la persona, pues altera la filiación y rompe el linaje familiar. Por la particular simbología utilizada en las culturas indígenas, el error en la inscripción de un nombre puede cambiar el significado ancestral del mismo. En el caso de Guatemala, el no inscribir a los niños con nombres indígenas atenta contra su propia identidad. Pese a ello, se llega a sugerir cambiar el nombre con el que se desea inscribir a un recién nacido. Se produce también la práctica –discriminatoria- de preguntar la traducción de un nombre o su significado, como parte de la estrategia de disuasión de los operadores registrales para que no se utilicen nombres indígenas. •

En el caso de Guatemala, para escribir los nombres indígenas se utiliza un patrón lingüístico castellano -aunque el mismo no contemple los caracteres necesarios-, pese a existir un patrón lingüístico unificado de los idiomas mayas. Los avances tecnológicos existentes a la fecha hacen insostenible cualquier argumento relativo a la dificultad de escribir caracteres por medios mecánicos o electrónicos: se trata más bien de una cuestión política de falta de reconocimiento de la necesidad de incluir el uso de un patrón lingüístico distinto al del grupo blancomestizo hegemónico.

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Se observan barreras sociales en el reconocimiento de los hijos, que están relacionadas con algunas obligaciones legales que los progenitores hombres no quieren asumir. En Bolivia y Guatemala, muchas madres retrasan el registro de nacimiento de un hijo, esperando a que el padre lo reconozca. En

el primer caso, existe resistencia de las madres para inscribir a los hijos con un solo apellido, cuando no son reconocidos por el padre. Esta situación también deja ver la debilidad de los sistemas jurídicos de protección a la infancia y adolescencia, que, en algunos casos, no ofrecen una tutela efectiva a los derechos de los hijos nacidos fuera del matrimonio, a pesar de la consagración constitucional del derecho a la igualdad.

6.2 Recomendaciones

tilares; y, de ser posible, plantares, dependiendo de la edad del infante. El proceso de inscripción y expedición del documento de identidad debe darse en un solo acto; y, finalmente, la brigada debe contemplar el hecho de que muchos padres y madres, a su vez, no contarán con documentos de identidad, por lo que también debe ser capaz de realizar inscripciones tardías de adultos, considerando los mecanismos que puedan acreditar su identidad. •

Divulgar en los idiomas locales la importancia del registro de nacimiento y los requisitos y procedimientos para realizarlo, así como el derecho a ser inscrito con nombres indígenas y la gratuidad del servicio; a fin de incentivar el registro oportuno. Como se ha descrito, el desconocimiento del procedimiento ocasiona que muchas inscripciones no puedan hacerse en la misma visita al Registro Civil, por falta de algún requisito, haciendo difícil y costoso que el usuario regrese a completar el trámite. El tema de la gratuidad del servicio es de particular importancia, por ser una probable fuente de corrupción. Esta campaña informativa disminuirá la frecuencia con la que se cometen actos ilícitos contra las personas que son sorprendidas en su buena fe. Además, promover y garantizar el derecho a la identidad puede contribuir a proteger a la infancia y adolescencia de actos de criminalidad organizada, como la trata de personas.

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La estrategia de divulgación también debería involucrar a las radios comunitarias, a las organizaciones locales, y a otros mecanismos de comunicación alternativa, utilizando tanto el idioma castellano como los idiomas indígenas predominantes en cada región de los respectivos países. Las campañas que utilicen medios escritos deberían incluir suficientes imágenes para permitir que el mensaje llegue a los usuarios analfabetos, tanto mujeres como hombres. En

6.2.1 De orden político •

Realizar un censo general de la situación de registro y subregistro de nacimientos, a fin de identificar las zonas donde será necesario fortalecer las inscripciones de nacimientos, tomando como base aquellas regiones donde se observe mayor concentración geográfica de personas no inscritas. Para tener mayor probabilidad de éxito con esta estrategia, se recomienda identificar las causas por las cuales se produce mayor subregistro, para poder definir estrategias que permitan la sostenibilidad del registro de los niños y niñas que nazcan en el futuro. Por ejemplo, se podría identificar si, en algunas zonas fronterizas, la ausencia del padre constituye un factor que incide negativamente en el registro de nacimientos, y otros factores similares.

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Trabajar por medio de brigadas móviles de inscripción de nacimientos en aquellas áreas en las que se encuentren mayores índices de subregistro. Esta estrategia debe ser planificada utilizando mecanismos que permitan dar certeza jurídica de la inscripción, por medio de equipo tecnológico que ya cuente con controles de seguridad; garantizando la plena identificación de los niños y niñas tanto por medio de fotografía como por la toma de las impresiones dac-

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todo caso, la información deberá estar mediada pedagógicamente, para que no haya una mala comprensión de la misma. •

Los gobiernos deben organizar sus Registros Civiles de tal manera que exista un mecanismo de denuncia de cualquier anormalidad en el servicio, y que éste sea accesible a todos los usuarios. Hay que considerar que una de las irregularidades más comunes es la que se relaciona con la discriminación hacia las personas que no hablan el idioma castellano. Luego de conocida la irregularidad, las autoridades deben ser capaces de comprobar el hecho y tomar las medidas necesarias de manera oportuna para que cese y no vuelva a repetirse.

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Algunos países requerirán llevar a cabo procesos de reforma legal para facilitar el trámite del registro de nacimientos, particularmente en el caso de los registros tardíos.

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En Bolivia, se recomienda revisar qué instancia institucional debe tomar a su cargo la gestión de la Dirección Nacional de Identificación.

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En el caso de Guatemala, se recomienda reformar el artículo 222 del Código Civil relativo a la presunción de paternidad, de manera que la mujer casada o unida pueda declarar, en caso necesario, que no es su cónyuge el padre del niño, de la misma forma que el varón casado puede reconocer la paternidad de sus hijos nacidos fuera del matrimonio con simple declaración. En Guatemala también se recomienda revisar la regulación civil de la institución del nombre, para que vaya acorde con las prácticas de los pueblos indígenas, principalmente de la etnia Canjobal. En el caso de Ecuador, la reforma integral debe considerar la diversidad cultural del país y garantizar los procedimientos que 86

eviten la suplantación de identidad; se debe considerar también la pertinencia de que el Registro Civil pase a ser una instancia autónoma, en el marco de la nueva reforma constitucional. •

Se recomienda reajustar y fortalecer algunos de los programas exitosos identificados, como, en Panamá, el llamado Buen Comienzo para la Vida, a fin de garantizar su sostenibilidad; en Bolivia, mantener el requerimiento de presentar el certificado de nacimiento para hacer efectiva la prestación económica del Bono Juancito Pinto; en Guatemala, continuar con la prestación económica al adulto mayor sin cobertura social, que, además, evidencia que algunas personas pueden pasar toda su vida sin registro de nacimiento. Los Estados y las organizaciones de la sociedad civil podrían identificar otras acciones que han mejorado el registro de nacimientos, a fin de continuar con su implementación.

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Revisar los sistemas de recolección de datos estadísticos, a fin de incluir, en los instrumentos de recopilación, la información sobre indicadores de subregistro de nacimiento y sus posibles causas, principalmente en las áreas que se caracterizan por la presencia de población indígena y afrodescendiente. Los datos desagregados por etnia, edad y género ayudarían significativamente a identificar las causas del subregistro, así como a planificar estrategias específicas para los diversos tipos de población.

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En el caso de Guatemala, que ha pasado recientemente por un proceso de reforma legal y funcional del Registro Civil, para convertirse en el Registro Nacional de Personas, se recomienda contemplar la pertenencia étnica como elemento del futuro Documento Único de Identificación, por ser parte esencial de la identidad de una per-

tes en un país. Estas acciones de capacitación deben institucionalizarse para que se desarrollen de manera permanente, y ser medidas como parte de los procesos de evaluación del desempeño del personal, a fin de buscar constantemente la excelencia profesional en el servicio.

sona. También se recomienda la utilización del patrón lingüístico maya unificado y castellano, para permitir la inscripción correcta de nombres indígenas. •

Se recomienda que los Estados revisen los sistemas de selección de funcionarios y empleados públicos del Registro Civil, a fin de que sean contratados sobre la base de competencias técnicas. También se recomienda el pleno reconocimiento de sus derechos laborales, incluyendo un salario justo, acorde a la capacidad y experiencia, la institucionalización del respectivo cargo y la reingeniería del proceso de registro, para permitir una adecuada administración del servicio.

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Se requiere que los Estados incrementen la asignación presupuestaria para los Registros Civiles, a fin de mejorar su infraestructura y equipamiento, y para garantizar el pleno ejercicio del derecho a la identidad, particularmente para la población que reside en el área rural.

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Los Estados deben contemplar en su planificación actividades de registro móvil hacia las comunidades más alejadas, lo que debe incluir la adecuada y oportuna asignación presupuestaria para los gastos de movilización del personal, viáticos, medios de transporte y equipo adecuado.

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Es fundamental que los Registros Civiles implementen programas periódicos de capacitación sobre derechos para su personal. Se requiere especialmente tratar los temas de identidad y diversidad cultural; ahondar en las capacidades técnicas y humanísticas propias de la función; capacitar sobre las limitaciones para el registro de nacimientos y los posibles mecanismos para superarlas. Pero estos aspectos deberían ser analizados en relación a las características socioeconómicas, de edad, género, etnia, cultura, y de los distintos grupos poblacionales existen-

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Se requiere implementar procesos de coordinación entre las oficinas de registro de nacimiento y el sistema de educación formal de los distintos países, para evitar restringir el derecho a la educación por la carencia de la inscripción del nacimiento. Esto puede lograrse involucrando a las autoridades educativas en la tarea de documentar a todos los estudiantes que asisten al sistema formal, asignando la tarea de realizar oficiosamente las inscripciones de aquellos niños y niñas que no cuenten con registro de nacimiento, sin limitarles su ingreso a los centros educativos. En las actividades que involucren a los padres de familia, debe promoverse la importancia del registro de nacimientos, para incentivar el registro de otros hijos que también carecen de la inscripción. En Guatemala se podría promover que, para la inscripción escolar, la certificación de la partida de nacimiento del estudiante sea un requisito a cargo del establecimiento educativo, para así exonerar de gastos a los padres y madres de familia.

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También sería conveniente implementar acciones de coordinación con el sistema de salud, a fin de reproducir las experiencias exitosas en las que los niños y niñas que nacen en un centro asistencial son inscritos oficiosamente. Los Estados deben considerar un sistema que permita realizar también inscripciones tardías de los usuarios que acuden al servicio de salud por cualquier motivo y que carecen de registro de nacimiento.

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6.2.2 De orden administrativo •

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Implementar brigadas móviles de registro de nacimientos que incluyan a todo el núcleo familiar o comunitario, y que sean capaces de cumplir con todos los requisitos de inscripción de actos de la vida civil, de manera que sea el Registro Civil el que llegue a las comunidades más alejadas. Informar oportunamente a las comunidades sobre las actividades y cronograma de visitas de estas brigadas. Desjudicializar -o flexibilizar- los trámites para realizar correcciones en el registro de nacimientos y para inscribir registros tardíos, y garantizar al menos la calidad tutelar del registro de nacimiento de todos los niños, niñas y adolescentes. Permitir, incluso, la inscripción cuando el adolescente cumpla la mayoría de edad y adquiera la capacidad plena para realizar el trámite personalmente. Flexibilizar los requisitos formales para acreditar el nacimiento de una persona, particularmente en el caso de Guatemala, donde se recomienda que las autoridades de Registro Civil acepten los documentos de identidad de los padres, aunque se encuentren en mal estado. En el caso de Ecuador, reconocer el rol de las parteras para que puedan emitir una certificación del nacimiento válida para inscribir dicho nacimiento en el registro. En el caso de Guatemala, que se cumpla con la obligación de tomar las impresiones dactilares y la huella plantar de los niños y niñas, tal como lo establece la ley tutelar de la niñez.

6.2.3 De orden económico •

Por ser una de las principales barreras comunes a los países estudiados, se reco88

mienda que, en los casos en los cuales se requiera asistencia legal para rectificar una inscripción de nacimiento que consigna datos erróneos, o bien inscribir un nacimiento tardío, los Registros Civiles proporcionen la asistencia gratuita. Esto evitaría que el usuario tenga que asumir los gastos, particularmente en aquellos casos en que el error sea manifiestamente responsabilidad del empleado que -en su momento- realizó la inscripción. •

En el caso de Guatemala, exonerar de la multa a las inscripciones de nacimiento extemporáneas, pues el incumplimiento no se produce con el afán de desobedecer la norma: va ligado a otros motivos, físicos y económicos, como los descritos en el estudio de caso, barreras que –además- son imputables al Registro Civil, por no ser accesible a su población.

•

Los gobiernos deben considerar la implicación económica que puede tener para las familias de escasos recursos la formalización del registro de nacimientos, debido a los gastos asociados a ella. No puede pretenderse que se realicen registros de nacimiento de los hijos si con la realización del trámite se va a privar de sustento a esa familia, ya sea por los gastos realizados o por los ingresos dejados de percibir.

6.2.4 De orden geográfico •

Que los Registros Civiles ubiquen sus sedes de atención en base a la concentración de los asentamientos humanos. Otra de las barreras que limita el ejercicio del registro de nacimientos en los países estudiados, es la complejidad del traslado al Registro Civil, ya sea por las dificultades de acceso y medios de transporte, como por las dificultades de tiempo, particularmente cuando la realización del trámite implica perder

un día de trabajo. Los gobiernos deben ser conscientes de las condiciones en que vive la población, particularmente la rural, que es la más afectada con la ubicación de las oficinas del Registro Civil.

6.2.5 De orden social y cultural •

•

•

Que los Registros Civiles implementen un sistema de atención al público con horarios adecuados a las condiciones específicas de la población, particularmente de las personas indígenas y afrodescendientes. Para garantizar el éxito de cualquier estrategia que fomente el registro de nacimientos, se deben considerar aquellos aspectos que hacen viable dicho proceso, particularmente cuando coincide con la época de cosechas o cuando los factores climáticos dificultan o impiden la movilización hacia dichas oficinas. Es imprescindible que las estrategias comunicacionales y de atención al público consideren las perspectivas culturales de los distintos grupos étnicos existentes en un país, para establecer el momento oportuno del registro de nacimientos. No debe considerarse tardío el registro de un nacimiento si obedece a la espera de dos ciclos lunares (40 días) para el restablecimiento físico de la madre, o si la práctica cultural generalizada es esperar cierto tiempo para comprobar la supervivencia del infante. Aunque desde la visión occidental estas prácticas no son comunes, en cambio, sí son mantenidas y respetadas por los pueblos indígenas. Nótese que, como se ha expresado con anterioridad, el ejercicio del derecho es independiente de su formalización en el Registro Civil. Sería provechoso fomentar mayores niveles

de comunicación y coordinación entre los Registros Civiles y las autoridades u organizaciones indígenas, para la formulación, ejecución y monitoreo de los proyectos tendientes a mejorar el registro de nacimientos y otros actos de la vida civil. Esto ayudaría a incorporar las perspectivas culturales de los distintos pueblos indígenas; disponer de intérpretes de los idiomas hablados por ellos; difundir de manera más amplia las campañas masivas de inscripción, y validar los datos registrales que se obtengan. Las prácticas exitosas encontradas en los sistemas de registro de nacimiento de los casos estudiados pueden ser replicados en otras áreas y países de la región, pero requieren ser adaptados a las condiciones e institucionalidad vigentes en cada uno de ellos. Cada Estado debe reflexionar sobre las barreras que limitan el acceso al registro de nacimientos, con el objetivo de identificar y definir nuevas estrategias y procedimientos de operación en base al mejor conocimiento de la población indígena con la que se trabaja. Es importante reflexionar sobre la actitud de los funcionarios de los Registros Civiles, tanto en lo referente a la atención al público en general -la cual puede estar determinada en función de su idoneidad en el cargo-, como en el trato hacia los pueblos y personas indígenas en particular. Es necesario eliminar de raíz las sutiles actitudes discriminatorias por etnia, idioma o condición social, e incorporar a personas que no sólo brindan el servicio en el idioma hablado por las comunidades, sino que también respetan las manifestaciones propias de otra cultura, considerándolas como expresión de sus derechos y su libertad. Este estudio definitivamente deja ver que el registro de nacimiento sí constituye todavía una limitación para algunos sectores sociales latinoamericanos, como es el caso de los indígenas. Lo más seguro es que dicha situación 89

también debe afectar a las personas afrodescendientes, así como a otros grupos que se caracterizan por altos niveles de exclusión. Este trabajo muestra también que la búsqueda de una mejor operación del registro de nacimientos en la región no empieza de cero, ya que se han encontrado varias experiencias exitosas que pueden ayudar a mejorar la calidad de ese servicio, como medio para ejercer el derecho a la identidad. Dichos hallazgos también plantean el reto de que el mejoramiento de la información sobre la situación de la población no debería estar limitado al registro de nacimiento: debería cubrir todo el ciclo de vida de los niños y niñas latinoamericanos, sobre todo si se quiere trabajar en términos de políticas públicas que promueven el ejercicio efectivo de sus derechos.

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Anexos

Plan Peru

Plan Peru

Anexos 1 1. Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento 1.1 Conclusiones y Recomendaciones Autoridades, representantes de instituciones de 18 Estados de América Latina, líderes indígenas y afrodescendientes junto con organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales, nos hemos reunido en Asunción, Paraguay del 28 al 30 de agosto de 2007 para llevar a cabo la Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento. Ampliando el alcance de reuniones previas de los Registros Civiles de la región, esta es la primera ocasión en que se celebra una conferencia sobre el derecho a la identidad y el registro universal de nacimiento en la región con participación de la sociedad civil, instituciones gubernamentales y organismos internacionales. La conferencia brindó la oportunidad de crear conciencia entre los gobiernos y los actores de la sociedad civil sobre la urgencia del Registro Universal de Nacimiento fortaleciendo alianzas entre los países, fomentando el trabajo en redes, el aprendizaje y el intercambio de experiencias entre los países desde un enfoque de derechos. En particular se abordaron dificultades, oportunidades y estrategias en los ámbitos de legislación y modernización administrativa, coordinación de servicios sociales, inclusión social, sensibilización y alianzas cuyos resultados se adjuntan al presente documento. Muy especialmente, la participación de líderes indígenas y afro descendientes, ha brindado aportes para que el derecho a la identidad de toda la población sea accesible, sostenible y respetuoso de las diversas culturas. Para el año 2015 pretendemos alcanzar el registro de nacimiento gratuito, universal y oportuno de todos los niños y niñas de la región y de los que no están adecuadamente registrados. Hemos establecido los principios para la elaboración de planes de acción regionales y nacionales teniendo en cuenta la adecuación tecnológica y cultural de los sistemas registrales. Este compromiso responde a las obligaciones adquiridas por los Estados en la ratificación de los Convenios y tratados internacionales de derechos humanos en particular la Convención sobre los Derechos del Niño. Instamos a los Estados a que tomen en cuenta las conclusiones y recomendaciones presentadas por representantes de los pueblos Indígenas y Afrodescendientes de Latinoamérica, que han participado en esta Conferencia y que adjuntamos al presente documento.

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Conclusiones 1. La identificación, registró y documentación debe asumirse con un enfoque de derechos. 2. Todo proceso de identificación, registro y documentación debe respetar y reafirmar la identidad individual y colectiva de la persona. Estos procesos deben ser diseñados o reformados en consulta con los interesados y en el caso de los pueblos indígenas, afro descendientes y otros grupos especialmente afectados debe hacerse con plena participación y concertación de los mismos. 3. Para los pueblos indígenas y afrodescendientes la identificación, registro y documentación debe respetar su existencia y cultura, como parte central del reconocimiento de los Estados a su diversidad cultural. 4. Los idiomas son la expresión primigenia de la cultura y espiritualidad de cada pueblo, sus nombres y grafías deben ser respetados. 5. El registro universal de nacimiento como medida de respeto al derecho a la nacionalidad y de no ser arbitrariamente despojado de este derecho, sirve como una herramienta esencial de protección en situaciones de refugio y desplazamiento interno. Así mismo la inscripción de nacimientos y la emisión de certificados u otros documentos, sirven como medida de prevención y reducción de la apatridia. 6. En las deliberaciones se identificaron como obstáculos la debilidad administrativa del sistema de registro, limitada eficiencia, falta de una legislación inclusiva, insuficiente voluntad política, falta de conciencia social de la importancia del tema y los costos directos e indirectos que implica el acto de registro e inscripción.

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Recomendaciones 1. Desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de las instituciones registrales, que garanticen el acceso, simplicidad y gratuidad. 2. Establecer diálogos interculturales para garantizar el derecho al registro de nacimiento, con atención particular a la participación de los pueblos indígenas, afrodescendientes, campesinos, migrantes, desplazados y comunidades rurales. 3. Eliminación de las barreras de discriminación racial, étnica y de todo tipo que limitan la inscripción en los registros. 4. Los registros civiles deben articularse con los programas sociales para lograr la inclusión completa y evitar obstáculos a la prestación de servicios sociales. Para esto se hace indispensable una coordinación interinstitucional y que involucre a todos los actores sociales que promueva un mayor compromiso de las instancias dentro de un enfoque de derechos. 5. Para encontrar soluciones particulares y a la medida de la situación específica de cada frontera, es vital, para todos los países latinoamericanos establecer mecanismos de cooperación para que el derecho a la identidad y registro de nacimiento pueda garantizarse. 6. Los gobiernos deberían garantizar, la eliminación de condicionamientos burocráticos, la judicialización, costos directos y, en la medida de lo posible, los indirectos que signifiquen obstáculos para el acceso al disfrute de este derecho. 7. Se debería propiciar la participación de los pueblos y grupos más afectados por el subregistro, sobre todo indígenas, afrodescendientes, migrantes, desplazados en la operacionalización de los sistemas del registro de nacimiento y protección del derecho a la identidad, con apoyo pleno de los Estados. 8. Debe garantizarse que todos los miembros de los pueblos indígenas tengan acceso a una identificación que refleje la identidad individual y colectiva, tanto para los que residen en sus comunidades como fuera de ellas. 9. Los Estados deberían tomar medidas para garantizar el goce del derecho, evitando todo tipo de presión político-partidaria o clientelista en el registro, identificación y documentación de las personas. Reconocemos que el derecho a la identidad y registro universal de nacimiento constituye un gran reto, por lo que se hace necesario un esfuerzo coordinado para lograr esta meta incluyendo representantes de las comunidades, pueblos, gobiernos locales, ONGs y organismos internacionales. Reconocemos la importancia de propiciar y fortalecer espacios de diálogo y coordinación política, jurídica y técnica a nivel regional que contribuyan a cumplir con nuestra meta de contar con un registro de nacimiento gratuito, universal y oportuno para todos los niños y niñas de la región en el año 2015. Asunción, 30 de Agosto de 2007. 101

1.2. Recomendaciones de los pueblos indígenas La identidad va mas allá de la identificación 1. Para los pueblos indígenas, cada niña y cada niño nace ya con una identidad constituida por elementos propios y de la identidad colectiva de su pueblo. 2. La identidad colectiva esta ligada a nuestros territorios y conformada por nuestras espiritualidades, idiomas, historias, valores, practicas y tradiciones. 3. La identidad va mucho mas allá de la identificación. 4. Todo proceso de identificación, registro y documentación debe respetar y reafirmar la identidad individual y colectiva de la persona. Cuando se refieren a miembros de los pueblos indígenas, esos procesos deben ser diseñados o reformados en consulta, plena participación y concertación con los miembros de los mismos pueblos. 5. La identificación es parte del derecho humano a la identidad y como tal el Estado debe asegurar que sea accesible a todos los miembros de los pueblos indígenas. 6. Todo proceso de identificación, registro y documentación de miembros de pueblos indígenas debe respetar la lengua, nombres y ortografía del respectivo pueblo. 7. Para los pueblos indígenas la identificación, registro y documentación que respete su existencia y cultura, es parte central de la construcción de los Estados Plurinacionales. 8. Los pueblos indígenas consideramos que de esta forma se contribuirá a superar la deuda histórica de racismo, discriminación e invisibilización en la cual aún vivimos en la Región.

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Recomendaciones Legislación y modernización administrativa para garantizar el derecho a la identidad 1. Los Estados en consulta, participación y concertación con los pueblos interesados y en cumplimiento de sus obligaciones internacionales y constitucionales deben adecuar su legislación, para garantizar que todos los miembros de los pueblos indígenas tengan acceso a una identificación que refleje la identidad individual y colectiva, tanto en sus comunidades como para los que residan en áreas urbanas. 2. La identidad de la persona individual se liga y se constituye también por la identidad colectiva de la cultura a la que pertenece. En consecuencia, las legislaciones nacionales y su puesta en practica establecerán de acuerdo con los pueblos interesados las formas necesarias y efectivas para que el registro y documentación de las personas reflejen los elementos culturales propios de cada pueblo indígena. 3. Los Estados reconocerán, adecuarán sus sistemas y utilizarán para los efectos de la identificación, registro y documentación de los miembros de los pueblos indígenas, los nombres, prenombres, grafemas y estructuras nominales de nuestros pueblos- por ejemplo, las indicaciones de clanes, familias; otros. 4. Los pueblos indígenas demandamos que antes del 2015, los Estados con nuestra participación plena, tomen las medidas necesarias, efectivas y sin costo para los interesados, para la identificación, documentación y registro de todos los que aún no lo estén. Estas medidas incluyen campañas masivas, amnistías, entre otras. 5. En acuerdo con los pueblos indígenas los Estados transferirán las competencias para la identificación, registro y documentación de los miembros de esos pueblos, a los niveles locales, con la identificación de prioridades, planes concertados, creación de capacidades y los recursos necesarios. 6. Los Estados garantizarán que todo sistema de inscripción, registro y documentación referido a los pueblos indígenas, estén conectados y homologados en el sistema y registro común nacional. Los testimonios de sistemas de registro propios de los pueblos indígenas, deben estar accesibles a través de todo el sistema nacional de registro. 7. Los/as funcionarios/as encargados del registro civil en áreas predominantemente indígenas, serán nombrados de acuerdo y en base a propuestas de las comunidades interesadas, y serán entrenados para que en la puesta en practica de la legislación vigente respeten los elementos culturales propios de la identidad de los pueblos. 8. Para pueblos indígenas de existencia transfronteriza, los Estados respectivos con la participación de estos, tomaran las medidas para que la identificación de sus miembros sea plenamente valida en ambos Estados, y permita sus practicas internas culturales, de comunicación, transporte, comercio y producción. 103

9. Cuando ellos no existieran, los Estados adoptarán medidas necesarias para garantizar que los funcionarios en su trato con pueblos indígenas, lo hagan con dignidad y respeto. Esa legislación incluirá la penalización de los actos de racismo y discriminación.

Coordinación de servicios sociales para garantizar el registro de nacimiento oportuno 1. El subregistro especialmente en zonas indígenas y marginalizadas, implica carencias y fallas tanto para el diseño de políticas, como en el acceso a servicios básicos para las personas no adecuadamente identificadas, especialmente los infantes. En consecuencia, hasta que se perfeccionen los sistemas de registro, los Estados deberán adoptar medidas que garanticen el acceso efectivo a todos sus servicios, en particular salud y educación a los niños no debidamente identificados. 2. En los casos de errores o fallas durante el proceso de identificación y registro, los Estados deberán tomar las medidas necesarias para garantizar que mientras se corrige o adecuan los mismos, sus servicios, en particular educación y salud reconozcan la identidad individual adecuada para las personas miembros de pueblos indígenas. 3. El registro relativo a pueblos indígenas forma parte del sistema estadístico nacional, por lo tanto el subregistro en zonas indígenas, implica falencias de datos básicos para la formulación de políticas que deben subsanarse. 4. Los censos nacionales en zonas habitadas por pueblos indígenas deben diseñarse y realizarse con coordinación y con la participación de sus miembros para que reflejen su existencia y la adecuada inclusión.

Inclusión social y registro de nacimientos: estrategias y oportunidades 1. La globalización presenta nuevos problemas de identificación, por lo tanto, los Estados deben responder ante esa problemática, la que redobla la falta de identificación que tienen las personas en su país original y la dificultad de identificación en sus países adoptivos. 2. El Estado debe garantizar que los miembros de los pueblos indígenas puedan obtener la documentación necesaria para ejercitar sin discriminación todos los actos civiles, políticos y económicos. 3. Los miembros de los pueblos indígenas tienen derecho a ser registrados en los sistemas de registro civil propios de sus territorios, independientemente de su lugar de residencia. 4. Dadas las dificultades geográficas y de todo tipo para los miembros de los pueblos indígenas en acceder a las oficinas de los registros civiles, los Estados tomarán medidas para garantizar el acceso simple y gratuito a los mismos. Esas medidas incluirán registradores especiales en las comunidades, registros móviles y la transferencia de responsabilidades a las propias comunidades dentro del sistema nacional.

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5. Las autoridades tradicionales de los pueblos interesados, deben ser consultadas y son parte en todo trámite legislativo, administrativo o judicial que se refiera al registro y documentación de miembros de dicho pueblo y el Estado establecerá los acuerdos y concertaciones necesarios para ello.

Alianzas y sensibilización 1. Los Estados en coordinación con otros pueblos, especialmente con los afrodescendientes y pueblos indígenas, realizaran programas de sensibilización y educación dirigidos a los funcionarios del Sistema Nacional de Registro Civil sobre los derechos y realidades de los pueblos indígenas para reducir los actos de racismo y discriminación. 2. Teniendo en cuenta los derechos ya indicados en casos de pueblos transfronterizos los Estados deberán establecer convenios para que al inscribirse la persona en uno de ellos, quede automáticamente registrado en el otro país. 3. Los mecanismos de cooperación entre países y multilaterales, deben respetar la identificación adecuada de los pueblos indígenas y adoptar medidas para que sus acciones tomen en cuenta los problemas de subregistro. 4. Los pueblos indígenas deberán hacer los esfuerzos necesarios para definir normas claras que permitan a sus miembros obtener una identificación adecuada y el Estado deberá hacerlas efectivas.

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Anexo 2 Extractos de Estudio

UNICEF Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe (TACRO)

Registro Civil de Nacimientos en Pueblos Indígenas de América Latina

Myrna Cunningham Kain120 Septiembre , 2007

120 Elaborado con participación de Margarita Antonio.

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Introducción Los pueblos indígenas en América Latina: de la invisibilidad a la exclusión En América Latina y el Caribe hay aproximadamente 40 millones de personas indígenas, con 400 pueblos, idiomas, organizaciones sociales, economías y formas de producción. El 90% se ubica en la región andina y Meso América. La mayoría habita en Perú, México, Guatemala, Bolivia y Ecuador, siendo población mayoritaria en varios países.121 Durante la colonización europea, la región122 sirvió como destino del tráfico de esclavos africanos, por lo que cuenta actualmente con la presencia de comunidades afrodescendientes. Su proporción con respecto a la población total varía de un país a otro.123 El reconocimiento de la multiculturalidad, sin embargo, ha sido reciente, y constituye uno de los principales resultados de la vida democrática de los países en la Región en las últimas décadas124. Esa situación coloca en el centro del proceso de democratización el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derechos individuales y colectivos, con la demanda del respeto de la identidad como eje central. El desafío del registro universal se constituye en un reto cuando se señala el reconocimiento jurídico y social de la singularidad de cada ser humano, y de su pertenencia a un territorio, una cultura y una familia, como condición ineludible para preservar la dignidad personal y colectiva de todas las personas. Como premisa, la normativa internacional reconoce que las personas indígenas gozan del derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones, sin menoscabo de su derecho a obtener la ciudadanía de los Estados en los que viven. Al igual que sucede con múltiples indicadores sociales, los promedios nacionales de registro ocultan dramáticas disparidades, tanto al interior de los países como entre ellos. Chile, Cuba y Guyana, por ejemplo, han demostrado un acercamiento a la meta del registro universal, aunque siguen existiendo un segmento de la población excluida. Sin embargo, varios países tienen todavía gran cantidad de niños sin certificado de nacimiento: Paraguay (36%), Haití (19%), República

121 Entre las limitantes para el trabajo con pueblos indígenas esta la indefinición sobre el número total de habitantes, tanto porque se ha minimizado el impacto de la conquista y colonización en el pasado, como por el subregistro y/o clasificación inadecuada actual, o incluso por la negación de su existencia. 122 “Región” se utiliza a lo largo del documento para denominar a América Latina y el Caribe. 123 Desde 5% en Perú, 10% en Ecuador y 26% en Colombia, hasta 46% en Brasil. El registro en datos censales y otros es aún más complejo en el caso de las comunidades afrodescendientes, puesto que dichas poblaciones fueron obligadas a asumir un idioma ajeno, por lo que definir variables e indicadores étnicos continúa siendo un desafío. 124 Aproximadamente 20 países reconocen, en sus Constituciones Políticas o leyes especiales, el carácter multiétnico o plurinacional de sus sociedades.

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Dominicana (22%), Brasil (11%), Nicaragua (19%), Bolivia (26%) 125 y Perú (7%)126. La falta de registro de nacimientos es consistentemente mayor en las áreas rurales. Por ejemplo, en Haití, 22% de los niños del área rural no han sido registrados, en contraste con un 13% en el área urbana. En República Dominicana, las cifras de no registro varían de 18 % a 30 % para los niños del área rural y urbana respectivamente. Sin embargo, las diferencias entre regiones dentro de un mismo país presentan brechas importantes. En el caso de Perú, los niveles más altos de falta de inscripción correspondian a Loreto y Ucayali, en la selva amazónica que limita con Brasil y Colombia. En Nicaragua, algunas zonas de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe tienen una diferencia de 200% de falta de registro en relación con el subregistro en la capital, que es apenas de 4%.127 Entre las causas del subregistro que han sido identificadas128 están la pobreza, el nivel educativo de la madre, el acceso de las madres a atención prenatal y de partos en el sistema de salud oficial, las distancias entre las comunidades y los centros de servicios del Estado, los costos indirectos (transporte y tiempo de viaje), los procedimientos legales para inscripción tardía, o el hecho de que los padres deben presentar sus documentos legales junto con testigos, cuando algunas veces ellos tampoco tienen documentos. Un obstáculo principal, sin embargo, es la falta de nexos entre el ejercicio de este derecho y la tradición y cosmovisión de los pueblos indígenas, las cuales definen y configuran sus identidades. La migración creciente agudiza el subregistro, como sucede en Oaxaca al sur de México. Allí alcanza 50% en general, pero es mayor para niñas y niños que migran junto a sus parientes hacia el norte del país, para desempeñarse en las labores agrícolas. La Oficialía del Registro Civil de Tijuana (norte) señala que hay problemas de rezago en cuanto a la expedición de actas de nacimiento a los grupos indígenas que provienen de otras partes del país. En el caso de Guatemala, se estima que más de medio millón de menores de edad trabajan en el campo, la mayoría de ellos indígenas, careciendo de documentación. Muchos hijos e hijas del pueblo Ngöbe Buglé de Panamá, nacidos en el sur de Costa Rica durante los desplazamientos masivos para la cosecha del café, quedaban registrados en ese país, aunque vivían en Panamá.129 Esta situación se considera el primer paso para una vida de invisibilidad y exclusión. Entre las primeras repercusiones está el acceso –o falta de él- a servicios de salud y educación, tal como lo indica un estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que reveló que 50% de los niños Miskitus del Municipio Villeda Morales en la Moskitia Hondureña no asistieron a la escuela por falta de partidas de nacimiento. 130

125 Un estudio del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) mencionado por Ideas para el desarrollo de las Américas - IDEA (2006) indicaba que en 2002 había en Bolivia entre 750,000 y 2 millones de ciudadanos “funcionalmente indocumentados”; 90% de la población carecía de una forma válida de identificación y la mayoría no estaba incluida en el registro civil. Otro estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mencionado en el mismo documento, informaba que un sondeo en un municipio de Argentina reveló que entre 14% y 17% de los posibles beneficiarios carecían de tarjeta de identidad. 126 Estado Mundial de la Infancia, UNICEF, 2009. 127 IDEA. 2006. Hasta el año 2006 en las Regiones Autónomas de Nicaragua se estimaba que más de 100 mil menores, en su mayoría indígenas no habían sido registrados. 128 IDEA. 2006. 129 El Consejo Supremo Electoral en Nicaragua estima que entre 30 y 35% de niños no está registrado en el Registro Civil y que en el caso del Caribe puede alcanzar hasta el 80%. (El Nuevo Diario, viernes, 24 de agosto de 2007). 130 IDEA. Perdidos entre las rendijas de los servicios sociales. Enero- marzo, 2006.

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El Centro Innocenti de UNICEF documentó que los países donde prevalecen altas tasas de niños y niñas sin registro corresponden a lugares con conflictos armados o son países pobres y altamente endeudados. Las comunidades afectadas generalmente son marginalizadas, empobrecidas y excluidas de las redes de seguridad social. En estas condiciones, aumenta la ausencia de registro de niños y niñas indígenas, lo que los vuelve aún más vulnerables, y siendo aún más agudo el problema en el caso de los pueblos transfronterizos. A estas limitaciones se suma la discriminación de género: se ha documentado casos en los que se favorece el registro de los niños antes que el de las niñas, como se observó con refugiados de Guatemala: después del conflicto, durante el proceso de repatriación, habían más niñas no registradas que niños sin registro. De acuerdo con la cultura occidental, el derecho al nombre propio y a una nacionalidad se hace efectivo a partir de la inscripción del nacimiento, acto mediante el cual se extiende a la nueva persona un certificado que legaliza y reconoce su existencia Esta práctica, sin embargo, es ajena a la cultura y a la cosmovisión de los pueblos indígenas, donde la existencia de una persona no se rige ni se determina por la emisión de un documento, sino que obedece a otras formas de registro y reconocimientos propios de la cultura y la tradición de cada pueblo. La persona -desde el momento del nacimiento- forma parte de la familia y de la comunidad, por lo que el trámite del registro “formal” no tiene ninguna prioridad y su necesidad sólo se presenta cuando ella requiere y demanda servicios que proveen otras instancias fuera de la familia y la comunidad indígena. La comprensión de la problemática del subregistro de niñas y niños indígenas obliga a su estudio, en primer lugar, desde el enfoque de los derechos colectivos propios de los pueblos indígenas entendiendo como tales aquellos que se sustentan en sus derechos históricos y en su identidad cultural colectiva, indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos-, para luego derivar al enfoque de los derechos individuales, que es el ámbito en el que, hasta ahora, se cobijan el registro y la obtención del certificado de nacimiento. El presente documento se enfoca en el derecho a la identidad civil y en la necesidad del registro de nacimiento en los pueblos indígenas. Señala los principales obstáculos que se presentan, tanto en relación a la oferta por parte de las instituciones estatales competentes, como a la demanda por parte de los indígenas. Presenta aspectos relevantes de la normativa existente en el marco jurídico internacional y algunas legislaciones nacionales; también expone los principales hallazgos en relación a las percepciones existentes - tanto al interior de las comunidades como desde el exterior - sobre el derecho a la identidad civil y el registro de nacimiento en los pueblos indígenas; obstáculos, oferta existente de parte de las instituciones estatales competentes; demanda de parte de los indígenas e implicaciones de esta demanda.

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Metodología En base a los preceptos establecidos en el marco jurídico internacional, y específicamente en la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, para elaborar este documento se revisaron algunas medidas adoptadas por legislaciones nacionales de la región, en la forma de Leyes y Códigos sobre los derechos de niñas, niños y adolescentes en general, y particularmente de los pueblos indígenas. Fueron consultadas diversas fuentes referidas al registro de niñas y niños de pueblos indígenas, que han sido documentadas como sucesos y noticias debido a las acciones recientes desarrollados desde los Estados para incrementar el registro en áreas rurales, y particularmente en territorios donde habitan los pueblos indígenas, con apoyo de agencias internacionales como UNICEF y organismos no gubernamentales que trabajan por los derechos de niños y niñas, como Save The Children y Plan Internacional. En ningún caso aparece el derecho al registro como una demanda proveniente de los pueblos indígenas en sus declaraciones, denuncias y propuestas. Otra fuente importante de información fue la entrevista directa a mujeres y hombres indígenas de diversos pueblos, quienes compartieron valiosos testimonios sobre cómo se da el registro en sus comunidades, desde la tradición y su cultura; los obstáculos presentados, y cómo la falta de registro ha limitado sus posibilidades y oportunidades de participación. El informe preliminar recibió los aportes de un taller regional y fue enriquecido con los mencionados debates y recomendaciones de la Conferencia Regional sobre Registro Civil de Nacimientos.

Normativa sobre registro de nacimiento y pueblos indígenas en países de la región: algunos casos El derecho al registro se consigna, según el país, en una o más normas. En Venezuela existe una Ley Orgánica de Identificación que incorpora el derecho al registro para la niñez indígena, precepto que se reafirma en la Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas, con sus respectivos reglamentos. Las nuevas leyes superan el manejo de designaciones del menor o niño hacia nuevos conceptos más incluyentes: niño/niña, niñez, adolescencia. La normativa anterior no incluyó articulados específicos para el registro de niños y niñas indígenas, antes bien, sin ninguna mención presentaba limitaciones expresas. De las leyes consultadas para el estudio, se encuentran varios casos de artículos especiales sobre el registro de niños y niñas indígenas, que sin embargo no logran conjugar el derecho a la ciudadanía -expresado a través del registro del nacimiento-, con los derechos colectivos que son parte de la cultura y estructura organizativa de los diferentes pueblos. Presentamos algunas de las legislaciones nacionales consultadas para conocer cómo han regulado lo referido a los derechos de identidad, específicamente para pueblos indígenas.

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Argentina No existen datos exactos de la población indígena, que se estima entre 800 mil y 2 millones de personas. Se trata de una población para la que el ejercicio de sus derechos es relativamente nuevo, y, como lo señala un informe del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS, 2002: 8-9), las leyes “parecen incorporar el reconocimiento de la diversidad cultural. Sin embargo, este discurso funciona más como estereotipo u obstáculo a sortear que como derecho del que gozan los indígenas. A su vez, no todas se aplican plenamente y, en ciertos casos, ni siquiera en forma parcial”. El Art. 75, inc. 17 de la Constitución Nacional en 1994 dispone "Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad...". Sin embargo, la legislación sobre Registro en la Ley 18.248131 establecía, desde antes, el principio general de la libertad de elección del nombre, pero con límites al señalar un conjunto de objeciones en las que no había ninguna mención específica a nombres indígenas. Esa situación dio lugar a muchos obstáculos que impidieron el registro de niñas y niños indígenas de las familias que querían inscribir a sus hijos con nombres indígenas, llegando, muchas veces, a juicios.132 Entre varios dictámenes legales al respecto, cabe destacar uno de Subsecretaría de Derechos Humanos y Sociales, que indica que la interpretación del sentido de los nombres indígenas se realice con dictámenes periciales y bajo las reglas que correspondan a la cultura a la cual el nombre en cuestión pertenece. Señala que el cumplimiento de dichas premisas adquiere relevancia en el cumplimiento de las obligaciones asumidas por la República Argentina ante la comunidad internacional, en relación al tema de la discriminación.133 Casi veinte años después, la ley 23.162134 sancionó como artículo 3º bis la siguiente norma: "Podrán inscribirse nombres aborígenes o derivados de voces aborígenes autóctonas y latinoamericanas que no contraríen lo dispuesto por el art. 3º, inciso 5º", restableciendo la norma contenida en el art. 46 del Dec/Ley 8204/63, aunque extendiendo el universo de nombres indígenas posibles. A partir de 1997, el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), cuenta con un funcionario para apoyar en la fundamentación y resolución de nombres indígenas para su inscripción en los registros civiles. Nicaragua Los pueblos indígenas viven en las Regiones Autónomas Atlántico Norte y Sur, en el Pacífico y Centro Norte de Nicaragua. La Constitución Política de 1987 y 1995 reconoce el carácter multiétnico del país; sin embargo, solamente reconoce el régimen de Autonomía para los

131 Sanción y promulgación: 10 de junio de 1969; Publicación: Boletín Oficial 24/6/69. 132 En 1986, dos años después de la sanción del art. 3° bis. de la Ley 18.248, que admite “que los hijos de indígenas podrán llevar nombre de pila que tenga su origen en la tradición, usos y costumbres de las comunidades a las cuales pertenecen”, uno de los coordinadores del Centro Kolla, miembro del Consejo Indio de Sud América (CISA), fue rechazado por los empleados de Registro Civil, cuando fue a inscribir a su hijo con el nombre “Qori Wamancha”, con el alegato de que dichos nombres no son argentinos y no poseían grafía castellana. Los padres presentaron un recurso de amparo ante la Cámara de Apelaciones en lo Civil. El nombre Qori Wamancha significa “halconcito de oro” (en idioma) y se entiende como “ave de la buena suerte y la fortuna”. De la Revista Pueblos Indios – CÍSA y mencionado por Wenceslao Villanueva en Nombres Indígenas, Una historia actual por el reconocimiento de los nombres originarios. 2007. 133 Dra. Alicia Pierini, 3/10/96, Subsecretaría de Derechos Humanos y Sociales – Ministerio del Interior . 134 Sanción: 30 de septiembre 1984; Promulgación: 19 de octubre de 1984; Publicación: Boletín Oficial 30/10/84

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que viven en la Costa Caribe.135 El Estatuto de Autonomía garantiza el derecho a definir y decidir la propia identidad a los miembros de los pueblos indígenas y comunidades étnicas.136 En el Código de la Niñez y la Adolescencia que se promulgó en 1998, se hace un reconocimiento especial a los niños, niñas y adolescentes de las Regiones Autónomas, a través del art. 8, el cual establece que “A las niñas, niños y adolescentes que pertenezcan a comunidades indígenas, grupos sociales étnicos, religiosos o lingüísticos o de origen indígena, se les reconoce el derecho de vivir y desarrollarse bajo las formas de organización social que corresponden a sus tradiciones históricas y culturales”. El mismo Código agrega, en el art. 13, que “La niña y el niño tendrá derecho, desde que nace, a la nacionalidad de acuerdo con los requisitos y procedimientos establecidos en las Constitución Política y en la ley de la materia, a tener nombre propio, a conocer a su padre y madre y a ser cuidados por ellos”. México La mayor población indígena del continente se encuentra en México, donde se estima que hay entre 10 y 12 millones de indígenas reunidos en más de 60 pueblos. Desde el levantamiento Zapatista de 1994, los pueblos indígenas han cobrado especial relevancia en un proceso de lucha y negociación continua en la búsqueda del reconocimiento de su autonomía. En la legislación mexicana se cuenta con la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, promulgada en mayo de 2000, que en su artículo 22 se refiere al derecho a la identidad. Reconoce entre los componentes de la identidad: a) tener un nombre y los apellidos de los padres desde que se nace y ser inscrito en el Registro Civil, b) tener una nacionalidad, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, c) conocer su filiación y su origen, salvo en los casos que las leyes lo prohíban. En el mismo artículo se reconoce también el derecho a “pertenecer a un grupo cultural y compartir con sus integrantes costumbres, religión, idioma o lengua, sin que esto pueda ser entendido como razón para contrariar ninguno de sus derechos”. Asimismo, se obliga al Estado a hacer lo necesario para que “la madre y el padre los registren, sin distinción, en virtud de las circunstancias de su nacimiento”. Venezuela La Constitución Política de 1999 reconoce el multiculturalismo y los derechos de los pueblos indígenas; sus culturas, usos y costumbres, su participación en la vida política y su representación directa en la Asamblea Nacional. Sobre los derechos a la identidad de niños y niñas, el art. 6 de la Ley Orgánica de Identificación, establece para los indígenas que los “niños, niñas y adolescentes indígenas deberán ser inscritos en el registro civil llevado por la primera autoridad civil del municipio correspondiente al lugar donde se encuentre el pueblo o la comunidad indígena a la cual pertenezca, por sus padres, representante o responsable”.

135 El Estatuto de Autonomía o Ley 28, reconoce derechos especiales a las personas, miembros de pueblos indígenas y comunidades étnicas que viven en aproximadamente el 50% del territorio nacional, siendo elemento central la identidad multiétnica. El Estatuto está vigente desde 1987. 136 Art. 12, Ley No. 28, Estatuto de Autonomía de las comunidades de las Regiones Autónomas de Nicaragua.

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También contempla un mecanismo para la inscripción con dos testigos miembros de la comunidad indígena, cuando el nacimiento ocurre fuera de una institución de salud. En el caso de que el niño, niña o adolescente indígena hubiere nacido en una institución pública de salud, se seguirá lo establecido en el art. 19 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, sin perjuicio de la remisión del Acta de nacimiento a la Comisión de Registro Civil y Electoral por parte de la primera autoridad civil municipal respectiva. La ley establece que en el asentamiento de las actas del registro civil “las autoridades competentes, de conformidad con la Ley, deberán respetar los nombres, apellidos y toponimias indígenas, y en ningún caso podrán modificarlos, alterarlos o cambiarlos. En caso de cometer un error de trascripción o de alteración en el asentamiento, el mismo funcionario que elaboró el acta deberá, de oficio, y de inmediato, hacer la corrección de conformidad con lo expresado por el padre, madre, representante o responsable indígena, sin perjuicio de los recursos que le otorgue la Ley al afectado y de las responsabilidades previstas en la Ley para los funcionarios que incurran en dicho error”. Posteriormente, en la Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas promulgada en 2005, este principio del derecho a la identificación y el respeto a los nombres indígenas se reafirma en el art. 62. Principales hallazgos Las percepciones encontradas sobre el registro de nacimiento entre los pueblos indígenas son muy diversas y varían de pueblo a pueblo. El registro civil de los nacimientos como práctica generalizada llegó a las comunidades indígenas mediante la colonización y evangelización, que impusieron y legitimaron la existencia de un ser humano a través del bautizo. El enunciado de que “existe quién está en la gracia de Dios” es un reflejo de esa práctica, que reproducía el segregacionismo y la discriminación. En ese contexto, muchas percepciones sobre el registro civil del nacimiento que existen en los pueblos indígenas, responden a la relación con las Iglesias, que ha sido determinante especialmente en lo que se refiere a la imposición de nombres de acuerdo al calendario gregoriano. Los pueblos indígenas tienen una diversidad de formas tradicionales de registrar el nacimiento de un nuevo miembro de la comunidad. En muchos casos, el proceso se inicia desde la preparación del parto, alrededor del cual hay una serie de creencias que dependen de la cosmovisión particular de cada pueblo. Dichos procesos se rompen cuando se impone desde el Estado una forma de registro civil -que en resumen significa que la persona no existe en tanto una dependencia del Estado no la tenga registrada-, lo que genera un conflicto con la visión tradicional de los pueblos indígenas. En ese contexto, conocer las formas tradicionales de registro podrá contribuir a valorar mejor la necesidad de una política de registro que sea culturalmente sensible.

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El registro de nacimiento tradicional está vinculado a las prácticas de espiritualidad En varias culturas indígenas, el registro tradicional del nacimiento de una persona está vinculado a la espiritualidad- entendiendo por ello las actividades cotidianas y diversificadas de todos los miembros de una colectividad que, en su manejo de la naturaleza y en su trato social, integran representaciones colectivas y crean pautas de conducta en los diferentes ámbitos de actuación. 137 Desde este punto de vista, la ceremonia es el punto de cristalización y de activación de la visión indígena del mundo. En la cultura Maya, el elemento central es la dualidad, el cual se expresa a través de las relaciones de equilibrio. Todo esta interrelacionado: las personas, la Madre Tierra, las plantas, los animales, y todo se rige de acuerdo al principio del equilibrio. Si se descuida alguno de los elementos se afectan todos los demás y se cae en una situación de desequilibrio. Las personas tienen mucha influencia del Nahual, tanto en su vida física como espiritual y se expresa a través de las habilidades, el carácter, todo el ser. A las comadronas les corresponde descubrir y potenciar la identidad y la practica de la espiritualidad, para lo cual controlan la llegada del nuevo ser humano desde la gestación en base a la práctica de la vida cósmica, para llevar al nuevo ser hacia una vida equilibrada. Cuando nace ya viene con energía, fuerza. Ella le explica a la madre como debe encauzarlo de acuerdo a su Nahual. Si la familia hace caso y llevan la vida espiritual conforme a las recomendaciones el nuevo ser podrá armonizar su vida de acuerdo con su Nahual. El nacimiento se celebra incluso con una comida especial compartida por la familia, que garantiza el calor a la madre, que lo combina con el uso del temascal. En este caso la identidad del recién nacido está vinculada a su misión en la vida, sus capacidades y sus relaciones con la comunidad. En la cultura del pueblo Miskitu, la Lapia,138 asume un rol que inicia con el corte del cordón umbilical. A ella le corresponde disponer de él, enterrándolo en la Madre Tierra para asegurar una relación entre el recién nacido con su territorio. Luego asume la función de acompañar el desarrollo de la persona a lo largo de la vida. El nombre que recibe el recién nacido tiene muchas veces esa connotación de espiritualidad, así se encuentra entre los Guaraníes, que le corresponde al Paye139 dar los nombres, los cuales le son transmitidos por los espíritus y los debe mantener ocultos hasta la fecha definida para celebrar el rito especial para tal efecto. El nombre en este caso es la expresión del espíritu de la persona. El registro de las personas de acuerdo a las diversas culturales, como parte de la institucionalidad de los pueblos, es un proceso que determina que la identidad indígena sólo se reconoce en la medida en que el nuevo ser humano cumpla con algunas normas acordes con la cosmovisión y tradición. La espiritualidad, tiene su expresión máxima a través de diversas ceremonias, de las cuales presentamos algunos ejemplos de casos referidos al registro del nuevo ser en el seno de la comunidad: 137 La práctica cultural es la propia manera de conocer que tienen los pueblos indígenas, la forma especial de mirar, de ver las cosas, de aproximarse a la realidad y resolver problemas. Es la forma propia de aproximación a la realidad, haciendo cosas que a otros les están negadas, y de explicación de fenómenos que a otros les resultarán inexplicables. 138 Nombre que se da a la madrina. 139 Líder espiritual, responsable de curar, atraer lluvias, adivinar el futuro, propiciar buenas cosechas, dirigir ceremonias y dar nombres a recién nacidos.

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I) RITUCHI Varios pueblos indígenas de la zona andina consideran que la atribución de un nombre a los más pequeños, sólo debería darse al momento del primer corte de pelo, aproximadamente a los dos años, a través de un ritual, caso contrario podría causar problemas en el desarrollo del niño. Dicho ritual es conocido como Rituchi (ritual del corte de cabello). ii) INNA140 Entre los Kunas, cuando una mujer nace, la primera ceremonia de identidad es practicándole un orificio en la nariz y con ella pasa a ser un miembro de la comunidad. Sin embargo, la asignación de su nombre está vinculada con su transformación sexual al pasar a la pubertad. Para ello se celebra una ceremonia dirigida por el Kantule durante la cual, acompañado de cantos sobre los valores que ella debe cuidar y practicar proceden a cortarle el cabello. La ceremonia puede durar varios días y cuenta con la participación de los miembros de la comunidad e invitados. Mientras dirige la ceremonia el Kantule canta diciendo frases como la que sigue ahora que empezaremos a cortar el cabello, daremos un nombre y, entonces ella debe ser estricta y tener buen comportamiento ahora que tiene nombre cruzaremos el océano para regresar al sitio de donde venimos. Sincretismo entre espiritualidad indígena y tradición cristiana para el registro del nuevo ser humano En varios pueblos indígenas el registro ocurre también bajo determinadas condiciones en la que se oficializa la existencia de la nueva persona mediante bautizos religiosos o a través de ceremonias propias de la espiritualidad indígena- como ha sido señalado- o bien a través de la combinación de ambas, como es el caso del pueblo Raramuri (antes Tarahumara) de México, en el cual persiste el registro tradicional ancestral usando el fuego, el cual se combina con el agua (ritual católico), y se reconocen ambas formas como necesarias. En el pueblo Kuna la persona adquiere nombre hasta que se bautiza, en ese rito producto de su espiritualidad, se le asigna nombre y el registro civil está en dependencia de haber pasado ese rito. En otras culturas andinas se considera que es con la madurez que la persona alcanza el Runa,141 lo que equivale a ciudadanía, el ejercicio pleno de sus derechos.

140 Es el termino Kuna con el cual se denomina la ceremonia de iniciación de la niña Kuna “lletzo inna, inna tunsikkalet e inna suit” son los términos utilizados, el primero corresponde al orificio en la nariz al momento de nacer y los otros dos corresponden a la asignación del nombre y coinciden con la transformación sexual, la entrada a la pubertad y su diferencia esta en el número de días de duración de la ceremonia. 141 Cuando un individuo se casa y hereda tierras comunales llega a la categoría de persona, propiamente dicha (runa en quechua) y pasa casi automáticamente a ser comunitario con todos sus derechos y obligaciones. En todos los casos el criterio para ser miembro pleno de la comunidad es tener tierras. Entre las obligaciones de todo comunitario están: prestar sus servicios en los trabajos comunales; aportar fondos regularmente a la comunidad; asistir a la asamblea; pasar los cargos públicos -políticos y religiosos- que la comunidad tiene establecidos. En este sentido el miembro o el titular de los cargos no es tanto el individuo sino la unidad familiar a la que representa el jefe de familia, si el jefe de la familia está imposibilitado de asistir, puede hacerlo otro de la familia. Sus derechos son: usufructuar una o más parcelas del área agrícola con su respectiva dotación de agua (si la hay); tener acceso a los demás recursos comunales (pastizales, madera, material de construcción, etc.); ser nombrado autoridad; intervenir en la toma de decisiones de los asuntos comunales a través de la asamblea; participar en las fiestas; ser atendido por las autoridades locales en sus demandas y emergencias; otros.

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Para algunas comunidades Aymara, el niño o niña sólo se registra cuando se aseguran que sobrevivirá, para lo cual deben esperar algunos meses después del nacimiento, a pesar de que en algunos lugares se multa por registrar a los niños después de los 8 días. Lo mismo sucede en el Pueblo Piaroa en Venezuela, que se espera por lo menos seis meses o un año cuando los padres están seguros que el niño podrá sobrevivir. En el Pueblo Nasa, de Colombia, no es necesario inscribir hasta que comienzan a asistir a la escuela. En el pueblo Ye’kuana en Venezuela,142 el nombre del niño o la niña es escogido en el primer mes de vida, durante un almuerzo festivo que se organiza para este fin. En la elección del nombre participan parientes, particularmente los abuelos, hermanos y sobrinos del padre, aunque se puede recurrir también a personas externas a la familia que se consideran sabios. La urgencia de dar parece responder una mezcla de creencias tradicionales y creencias de origen cristianas.143 A menudo, la atribución del nombre Ye'kuana se realiza durante el ritual de purificación en el río, es decir, después de una semana de nacidos los niños, por lo que la fiesta de la purificación coincide con el almuerzo para la atribución del nombre. El nombre, expresión de la identidad individual y colectiva en las culturas indígenas El siguiente extracto del debate sobre el reconocimiento de los nombres indígenas para el registro civil de nacimiento en Argentina resume la posición que ha prevalecido sobre el tema: "...Quienes no supieron o no quisieron asimilar al indio lo mataron; seguramente, por un mecanismo subconsciente, se trata de borrar las huellas del genocidio negando a los sobrevivientes la posibilidad de perpetuar sus nombres. Por ese motivo, las medidas que estamos propiciando tienen un carácter reparador...al permitir que nuestros hermanos aborígenes queden en un pie de igualdad con el resto de los ciudadanos, al poder ejercer con plenitud un derecho inherente a la progenitura: el de dar a sus hijos nombres enraizados en sus respectivas culturas tradicionales...".144 Efectivamente en los recuentos sobre el registro civil de nacimiento de los pueblos indígenas desde la colonia hasta la fecha, una práctica continua ha sido la imposición de nombres ajenos a sus culturas. Estos han sido desde nombres de santos o santas, hasta de madereros, petroleros, pescadores que llegaron a los territorios indígenas con fines de explotación económica. Aunque también han utilizado nombres derivados de acontecimientos relacionados con personas consideradas importantes, como puede ser un visitante, un deportista, un misionero o un político cuyo nombre se ha escuchado en la radio o incluso el nombre de un desastre natural o una marca de una maquinaria. Para muchos ese hecho ha sido identificado como el indicador más evidente de la barbarie colonial.145

142 Emanuele Amodio, pautas de crianza entre los pueblos indígenas de Venezuela. Ed. UNICEF, Caracas 2005. 143 Según una entrevista mencionada por Amodio (2005) parece que al nacer el diablo llama al niño y para evitar que llegue primero el diablo, el abuelo o familiar debe llamarlo antes. 144 Extractos de la fundamentación del proyecto de ley , elaborado por el Senador Héctor J. Velásquez, y mencionado por Villanueva, W. en Nombres Indígenas: una historia actual por el reconocimiento legal de los nombres originarios. 2007. 145 Comentarios sobre la obra Mil apellidos guaraníes de León Cadogan (Asunción, 1899-1973).

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El resultado de esa situación ha sido que en muchas comunidades se ha generalizado el uso de apodos 146 y, en los últimos años es cada vez más frecuente el uso de nombres tradicionales, contando por lo tanto las personas con dos nombres, uno para uso en el ámbito familiar-comunitario y otro, para uso en sus relaciones con el Estado y otros actores externos. Por ejemplo, algunos Ye'kuana tienen en su cédula de Identidad, al lado del nombre criollo, su nombre tradicional; otros, aunque tengan un nombre tradicional, no lo tienen registrado en sus documentos legales. La demanda de los pueblos indígenas por usar sus nombres propios responde a varias razones, entre la cuales destacan la reivindicación de relaciones parentales y de clanes, la vinculación entre identidad y territorio y el respeto a las relaciones de genero en el seno de las familias y comunidades.

A) Expresión de relaciones parentales de clanes La visión de una comunidad y sus miembros abarca varias generaciones - los ancestros o antepasados, los que están físicamente en el presente y las generaciones venideras. En ese sentido, a lo largo del proceso preparatorio para recibir a un nuevo miembro de la comunidad, convergen diversos elementos del sistema de vida, con lo cual se va marcando la identidad del recién nacido, que posteriormente se expresa a través del nombre. Para varios pueblos indígenas la identidad reside en la pertenencia de la persona a determinado pueblo, comunidad o en casos específicos, al clan o familia bajo cuyo nombre se registra. En el caso de Huehuetenango, Guatemala, es el nombre del abuelo el que marca la identidad de sus descendientes, y estos nombres se suman al nombre propio individual que se asigna a la persona. En el caso del Pueblo Wayuú,147 el nombre está determinado por la abuela; por tratarse de una cultura matrilocal es la mujer mayor de la familia quién da la bienvenida al nuevo ser, si es niña, se recibe como continuadora del Clan, y si es niño se pone en los brazos del abuelo, por lo tanto es el apellido de la abuela el que se impone a la nueva criatura. De esta manera, en una misma familia, puede haber niños con diferentes apellidos, hasta diferentes del de los padres. Una situación particular se presenta en el caso de las poblaciones fronterizas, donde se dan casos de niños registrados tanto en Venezuela como en Colombia, a menudo con apellidos diferentes. En el pueblo Piaroa de Venezuela se utilizan los apellidos de los abuelos de la línea materna y de la paterna respectivamente. Se encuentran también casos de atribución del nombre del tío materno. En el caso del Pueblo Ayoreo en el sur del continente también se impone el apellido de la abuela.

146 Amodio ha documentado en Venezuela sobre la generalización del uso de apodos, que incluso en algunos casos se ha ampliado hacia las siguientes generaciones, como es el caso de los Piaroa en donde los apodos se pueden transformar en nombres y ser transmitidos a los hijos e hijas. 147 Pueblo indígena que habita en Colombia y Venezuela.

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B) Nombres, identidad y territorialidad Para los pueblos indígenas la territorialidad es la forma de conocimiento basada en la vivencia social del territorio. Comprende las imágenes territoriales, el medio ecológico y de manera especial la vivencia social del territorio. El territorio es la materia viviente de la identidad histórica y cultural de un pueblo, en el que las estructuras de parentesco desempeñan un papel fundamental. Los nombres de las personas en varios pueblos indígenas reflejan esa realidad. De forma que hay pueblos indígenas en los cuales los nombres están relacionados con algunos animales como, por ejemplo, el caimán que protegería a los integrantes del grupo familiar que lo lleva y atacaría a sus enemigos, como es el caso del Pueblo Jivi. En el Pueblo Ye'kuana algunos de los nombres hacen referencia al universo mítico, pero también a plantas o animales del entorno natural, repitiéndose los más importantes dentro de las familias.148 En el caso de otros pueblos, se trata de apellidos comunes para todos los miembros que comparten un determinado territorio o comunidad. C) Nombres y relaciones de género En algunos pueblos indígenas no hay diferencia entre los nombres para hombres y mujeres, como es el caso del Pueblo Guaraní, en cambio en el caso del Pueblo Ayoreo el respeto a los apellidos varía de acuerdo con el género. Como resultado de la legislación en Argentina que permite el uso de los nombres indígenas, se han elaborado listas que fundamentan nombres indígenas para mujeres y hombres. Barreras que limitan el acceso de los pueblos indígenas al registro civil de nacimiento Diversos estudios han identificado previamente una serie de factores de riesgos que constituyen barreras que limitan el acceso al registro civil de nacimiento para familias y comunidades en los países de la Región. El estudio del BID publicado por IDEA (2006), clasifica los impedimentos en económicos, jurídicos, administrativos, geográficos y culturales. Entre dichos factores están: la pobreza, el nivel educativo de la madre, el acceso de las madres a atención prenatal y de partos en el sistema de salud oficial, las distancias entre las comunidades y los centros de servicios del Estado, los costos indirectos (transporte y tiempo de viaje), procedimientos legales para inscripción tardía o el hecho de que los padres deben presentar sus documentos legales junto con testigos, cuando algunas veces ellos tampoco tienen documentos. Cabe señalar que los sectores excluidos tienen un alto índice de analfabetismo y se requiere de capacidades de lecto-escritura para comprobar que los datos registrados se corresponden con los que presentó el compareciente. Diversos estudios revelan que los pueblos indígenas están

148 Amodio, 2006.

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entre los sectores de mayor exclusión con brechas muy grandes en relación con los sectores no indígenas.149 Esos factores se agudizan para pobladores que viven en zonas de conflicto militar, por que obligan o tienden a registros falsos o ilegales para prevenir represalias a partir del registro de nombres familiares. En Colombia se conoce de familias amenazadas que han optado por falsear su identidad, similares prácticas se registraron en Guatemala y Perú. Esas condiciones también propician el tráfico ilegal de niños y niñas para la explotación sexual y la adopción. En situaciones de desplazamientos transfronterizos cuando nacen niños en países vecinos al propio, también se dificulta el registro civil de nacimientos de ellos. Para el caso de los pueblos indígenas, además de los impedimentos señalados anteriormente, hay barreras específicas que pueden clasificarse bajo los siguientes aspectos: a. b. c.

Barreras derivadas de la persistencia del modelo de Estado Colonial, monocultural que pretende “integrar” a todos los ciudadanos/as. Procedimientos que limitan el acceso a registro civil de nacimiento. Percepciones culturales de los pueblos indígenas sobre el registro civil de nacimiento.

A) Barreras derivadas de la persistencia del modelo de Estado Colonial, monocultural, que pretende “integrar” a todos los ciudadanos y ciudadanas Los problemas que responden a la vigencia del modelo de Estado, estos son: a) la imposición de nombres no indígenas en los países que no cuentan con legislación que respete el uso de los mismos. En los países en los cuales ya se cuenta con legislación favorable, aún se ponen condiciones y restricciones o, hay desconocimiento de las leyes de parte de las personas que atienden en las dependencias de registro civil; b) el modelo organizativo centralizado de los Estados y por lo tanto, son muy limitados los casos en donde se dispone la oferta de servicios para el registro civil ya sea de forma descentralizada o utilizando las instituciones indígenas; c) expresiones de racismo y discriminatorias de parte del personal que trabaja en las oficinas de registro civil; y d) la ausencia de registro civil de nacimiento de la niñez indígena esta vinculada a la ausencia en los Estados de políticas que den cuenta de la multiculturalidad en la recolección de información estadística para la gestión pública.

149 Hall y Patrinos. Pueblos Indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004. Banco Mundial.

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B) Procedimientos que limitan el acceso al registro civil de nacimiento Los problemas principales en cuanto a los procedimientos en el registro civil que limitan el acceso a los pueblos indígenas son: a) Los trámites son atendidos por personas no bilingües que obligan a los/as interesados a expresarse en castellano y la mayoría de las veces no logran comunicarse adecuadamente. Esta situación se agudiza en casos de indígenas migrantes en centros urbanos, por ejemplo en Lima viven más de 3 millones de Quechuas, sin embargo, no se brinda atención bilingüe en ningún punto. b) En los casos de errores en la redacción de los nombres indígenas, la reposición de documentos se hace costosa y lenta. c) Familias indígenas que viven como migrantes en zonas urbanas mantienen su sentido de pertenencia a sus comunidades de origen, por lo tanto, quieren registrar a sus hijos en sus comunidades de origen para conservar su territorialidad. En esos casos deben trasladarse hasta estos lugares muchas veces ubicados en zonas remotas. Algunas veces los funcionarios de registro no facilitan los trámites.

C) Percepciones culturales que limitan el registro civil de nacimiento de los pueblos indígenas a) Para los casos en los cuales se deben hacer ceremonias espaciales previo al registro, y en los que se da un nombre propio al recién nacido hasta después de la ceremonia, constituye un problema el registro civil en el sitio de nacimiento. b) En muchas comunidades el registro de los bautizos en las iglesias se asume como la inscripción más importante y se deja el registro civil para cuando se pueda o se requiera. A lo anterior se suma que algunas personas piensan que el incremento de iglesias evangélicas están trastocando los procedimientos de registro religioso de amplia aceptación. c) Las personas no acuden al registro hasta que los niños están en edad escolar o se les exige el certificado para cumplir con otros trámites. En Oaxaca, México se reportó que más del 50 por ciento de las personas no acudían al Registro Civil, y sólo lo hacían cuando el hijo requería del acta de nacimiento para que lo inscriban a la escuela primaria, o cuando se iba a tramitar la credencial a personas de la tercera edad para obtener los apoyos que destina el gobierno federal. Una limitante es que las personas indígenas perciben al ejercicio del Registro Civil más que como una respuesta al ejercicio de derechos, como un mecanismo de establecimiento de relaciones clientelares, por lo tanto la utilidad del registro es como requisito establecido por el mismo Estado para acceder a otros servicios. Para las comunidades ubicadas en sitios de difícil acceso y lejos de los centros urbanos, tramitar un registro no tiene ninguna utilidad, por la ausencia de servicios del Estado en esas zonas.

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Barreras que limitan el acceso de pueblos indígenas al Registro Civil de Nacimiento Origen Por persistencia de modelo colonial

Barreras Imposición de nombres no indígenas Funcionarios desconocen derecho indígena y leyes con disposiciones especiales para indígenas Oferta centralizada de servicios y a través de institucionalidad estatal Maltrato y discriminación por parte de funcionarios Ausencia de desagregación étnica en indicadores de sistemas estadísticos nacionales.

Procedimientos administrativos de exclusión

Funcionarios monolingües Correcciones para reposición en caso de errores de nombres costosos y lentos Migrantes urbanos indígenas mantienen sentido de pertenencia territorial y demandan registro de hijos en comunidades de origen

Percepciones culturales sobre registro civil de nacimiento

Servicios del Estado desvinculados de sistemas de registro tradicionales Mayor valoración del bautismo en Iglesias que del registro civil Utilidad vinculada al acceso de otros servicios del Estado y no objeto de derecho humano

Buenas prácticas de registro civil de nacimiento para pueblos indígenas Varios países de la región han promovido medidas para reducir el subregistro civil de nacimientos que han tenido impacto sobre los pueblos indígenas, tales como la eliminación o reducción de tarifas de inscripción a tiempo,150 o la prestación de apoyo personalizado para ayudar a familias a resolver problemas de inscripción en el registro civil, como es el caso del Programa Puente en Chile 151 y del programa de transferencia condicionada en efectivo, Familias en Acción, en Colombia. Otras medidas interesantes han sido el Programa de Asistencia Itinerante- PAI de Brasil que consiste en enviar embarcaciones en las redes fluviales del Río Amazonas, ofreciendo 50 servicios gubernamentales entre los cuales incluyen registro de nacimientos. El desarrollo de proyectos para el registro masivo de niños y niñas de las áreas rurales, especialmente en territorios

150 Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Honduras, Nicaragua, Venezuela, Perú. 151 Forma parte del Programa Chile Solidario.

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indígenas de Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú, Nicaragua, Guatemala y México ha requerido de un esfuerzo concertado entre ONGs defensoras de los derechos humanos, como Save the Children y además UNICEF. La respuesta de los pobladores ha sido positiva encontrándose una alta receptividad hacia el registro. Los proyectos y las campañas para la motivación del registro masivo que se conducen en varios países de la región han demostrado ser exitosos por las cifras de niños registrados, sin embargo, si no existe una utilidad práctica de estos documentos que ahora necesitan ser aprehendidos y preservados, puede revertirse con facilidad. El fragmento publicado en la portada de un periódico nicaragüense afirma: “El 37 por ciento de la población, principalmente indígena, de la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) “no existía” porque no estaba inscrita legalmente. Muchos padres de familia de esa zona no inscriben a sus hijos por vivir en lugares recónditos donde “asentar” a un niño no es la prioridad. Otros no lo hacen por indolencia y por temor a las multas que les imponen por no acudir a tiempo al Registro. Save the Children Canadá está ayudando a cambiar esa situación.” Falta conocer que cambia en la vida de los que ahora “existen”. En cuanto al abordaje del registro civil de nacimientos para pueblos indígenas, algunas buenas prácticas tienen las siguientes características: a. Se organizan estableciendo mecanismos de coordinación intersectorial, incluyendo participación de instituciones del Estados, de la sociedad civil y agencias de cooperación y asistencia técnica internacional. b. Aseguran participación de organizaciones indígenas. c. Aseguran personal que habla los idiomas de los pueblos indígenas. d. La oferta de los servicios llega hasta las comunidades, de forma descentralizada. e. Promueven reformas legislativas o políticas inclusivas. f. Las experiencias tienen enfoque integral, de interconexión y fomentan la institucionalización.

A continuación presentamos algunas buenas experiencias: 1) Programa de Fundamentación sobre Nombres Indígenas en Argentina. Dependiendo del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) se ha nombrado una persona cuya función es proveer de información que permite autorizar el uso de nombres indígenas, puesto que a pesar de que rige una ley, en cada provincia hay distintos criterios, por lo que para poner un nombre indígena a su bebé deben solicitar a la Academia Argentina de Letras un certificado que demuestre que existe el nombre en lengua castellana y que no induce a error respecto a la sexualidad de éste. Actualmente cuentan ya con una lista de 2.300 nombres con sus significados. 2) Acuerdos con Federaciones Indigenas. En Perú a partir del año 96, se realizaron acuerdos con federaciones indígenas de la cuenca del Amazonas y se iniciaron experiencias para que en zonas alejadas la población indígena elija a registradores civiles indígenas, quienes recibieron 123

capacitación junto con el Apu de la comunidad e iniciaron la inscripción, en primer lugar, de niños y, luego, de adultos indocumentados. Se amplio posteriormente a la Cuenca del Río Santiago en la frontera norte amazónica la instalación de registradores civiles indígenas. Los registradores corresponden a comunidades nativas, no reciben sueldo y son elegidos por sus comunidades. Todos tienen capacitación, certificación y reconocimiento del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil- RENIEC. Uno de los resultados mas visibles es la recuperación de nombres indígenas en los registros civiles. Los registradores promueven a que el segundo nombre sea un nombre indígena. 3) Acuerdos entre Defensores de Derechos Humanos. Ante la problemática de los nacimientos en el pueblo Ngöbe-Bugle ocurridos en la frontera sur de Costa Rica, llamados por los medios como chiriticos, un acuerdo promovido recientemente por los Defensores de los Derechos Humanos, con acompañamiento de la UNICEF, decidió otorgarles doble nacionalidad de manera que se respeta su lugar de nacimiento y se respeta la pertenencia territorial de su pueblo. Con este doble registro en ambos países se les garantizará identidad en ambos paises. 4) Cambios legislativos. Las reformas que han tenido las leyes del continente con menciones especiales para el registro de niños y niñas indígenas, respetando los nombres propios como en Venezuela, Colombia y México, así como el acceso gratuito al Registro en muchos países. La legislación venezolana152 reconoce iguales derechos a indígenas urbanos y rurales. De igual manera establece que la norma se basa en el respeto y la consideración de los nombres y apellidos indígenas, por cuanto manda a sustituir los nombres y apellidos actuales por los autóctonos si así lo solicitan las partes interesadas. Establece mecanismos que facilitan el registro civil de personas indígenas recién nacidas y adultos, con la participación de las autoridades indígenas respetando la organización sociocultural tradicional. Orienta de igual manera la organización de programas permanentes de registro de nacimientos descentralizados y coordinados con el ente rector de la política indígena y las organizaciones indígenas. 5) Suscripción de convenios entre las instituciones responsables de estadística en los países con organizaciones indígenas. En la selva peruana la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) ha suscrito un Convenio interinstitucional de cooperación entre el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) que delimita las competencias de las partes claramente. En el caso de las tierras bajas en Bolivia también se han suscrito acuerdos.

152 Ley orgánica de pueblos y comunidades indígenas adoptada 05/12/2002.

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Conclusiones Para los pueblos indígenas el ejercicio de registro civil- como requisito para la ciudadanía- está vinculado al proceso de construcción de Estados Plurinacionales y sociedades interculturales. Esa demanda, sin embargo, no se reduce a contar con el reconocimiento y ejercicio de derechos individuales, sino que precisamente se orienta hacia el reconocimiento y ejercicio de derechos colectivos. En ese contexto, para los pueblos indígenas, cada niño nace con una identidad constituida por elementos propios y de la identidad colectiva de su pueblo, la cual está vinculada a sus territorios, espiritualidades, idiomas, historias, valores, prácticas y tradiciones. Los pueblos indígenas plantean que todo proceso de identificación, registro y documentación debe respetar y reafirmar la identidad individual y colectiva de la persona, y que en los casos que se refieren a miembros de los pueblos indígenas, esos procesos deben ser diseñados o reformados en consulta, plena participación y concertación con los miembros de los mismos pueblos y debe respetar la lengua, nombres y ortografía del respectivo pueblo. Un aspecto fundamental vinculado al enfoque de derechos humanos es que le corresponde al Estado asegurar que los servicios de registro civil de nacimiento deben ser accesibles a todos los miembros de los pueblos indígenas. El registro civil de nacimiento, sin embargo, debe ser parte de un esfuerzo integrado de recolectar, procesar, reportar y usar informaciones para que influya en las decisiones de política, programas de acción e investigación que tienen que ver con los pueblos indígenas.153 La demanda de los pueblos indígenas sin embargo, no se remite solamente al reconocimiento individual, sino que se enmarca en la construcción de Estados Plurinacionales, ejercicio de autonomía y otras formas de gobierno, que significa la construcción de una nueva ciudadanía que responde a la diversidad cultural. En la práctica eso demanda una organización para el registro que si bien enfoque sobre la niñez, debe tener un abordaje colectivo, de pueblo, nacionalidad, comunidad. El proceso de registro civil abre para los pueblos una oportunidad para fortalecer su identidad: reivindicando formas organizativas, nombres, territorialidad. Por lo tanto, constituye un factor para fortalecer el respeto a la diversidad, la construcción de una ciudadanía intercultural y constituye un paso hacia las transformaciones estructurales necesarias para contar en el futuro con Estados Plurinacionales.

153 Ver Recomendaciones de la VI Sesión del Foro Permanente sobre cuestiones indígenas en la ONU al respecto.

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Fuentes bibliográficas UNICEF. Estado Mundial de la Infancia. 2007. http://www.tribunal-electoral.gob.pa/registro-civil/servicios.html http://www.endepa.org.ar/inscripcion%20de%20nombres.htm Gregor Barié, Cletus. Pueblos Indígenas y Derechos Constitucionales en América Latina: un panorama. Banco Mundial. 2003. http://espanol.groups.yahoo.com/group/ukhamawa/ En cuidados intensivos la salud de los niños indígenas. Redacción Actualidad Étnica. Washington. Julio 3 del 2003. Inclusión Social –Derechos, Guatemala: Univisión/AFP http://www.amdh.com.mx/ocpi/informe/comunicados/docs/3.pdf UNICEF. Birth registration and armed conflict, Innocenti Insight. Italia. 2007. ONU. Declaración de las Naciones Unidas sobre derechos de pueblos indígenas. Foro Permanente sobre cuestiones Indígenas ONU. Reunión de expertas y expertos indígenas sobre Indicadores de Bienestar. 2006. Recomendaciones de la VI Sesión. IDEA- Ideas para el desarrollo en las Américas. Ocultos a plena vista: ciudadanos indocumentados en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo- BID. Departamento de Investigación. enero-marzo, 2006. Reglamento de la Ley 28, Estatuto de Autonomía de las Regiones Autónomas. Decreto ANN o. 3584 de 2003. Recomendaciones de los pueblos indígenas; Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento; 28 al 30 de Agosto, 2007; Asunción, Paraguay. Hall y Patrinos. Pueblos Indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004. Banco Mundial. Amodio, E.; Pautas de crianza entre los pueblos indígenas de Venezuela. Ed. UNICEF, Caracas 2005.

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Personas entrevistadas Fritz Villasante Sullca - Quechua Peruano Guillermo Naco Rosas - Amazónico Peruano Librada Pocaterra - Wayuu Venezolana Red de Mujeres Indígenas Wayuu Florina López - Kuna Panameña Red de Mujeres Indígenas en Biodiversidad Tarcila Rivera - Quechua Peruana Enlace Continental de Mujeres Indígenas, Región Sur María Eugenia Quispe - Aymara Boliviana Luis Enrique Lopez - Peruano Teresa Zapeta - Maya Guatemalteca Carlos Camacho - Costaricense

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En esta publicación Plan Internacional y UNICEF presentan una sistematización de experiencias de registro de nacimiento de los niños y niñas indígenas en cuatro países latinoamericanos: Bolivia, Ecuador, Guatemala y Panamá. Esta sistematización identifica logros, obstáculos y lecciones aprendidas con el objetivo que los mismos sirvan de referencia para los Estados de la región latinoamericana y caribeña en la definición e implementación de medidas que permitan alcanzar el registro de nacimiento gratuito, universal y oportuno de todos los niños y niñas de la región y de esta manera la realización del derecho de toda persona a un nombre e identidad.