IDENTIDAD Y FRONTERA EN EUROPA

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IDENTIDAD Y FRONTERA EN EUROPA: LOS VEINTICINCO Y SUS VECINOS1 Esther Barbé (Catedrática de Relaciones Internacionales, UAB) “Europe and the European Union are not the same” Günter Verheugen (Bratislava, 19 marzo 2004)

Las fronteras de Europa están de nuevo en proceso de cambio y esta vez, afortunadamente, no a causa de una guerra, sino de un proceso de negociación y de ajuste en materia de intereses, principios, valores y normas entre los europeos. A pesar de ello, la fecha del 1 de mayo de 2004, que dará nacimiento a la Unión Europea de los Veinticinco, genera ansiedad y preocupación. En casa, naturalmente, pero también entre los vecinos, si por vecinos entendemos aquellos países que, a partir de mayo de 2004, pasan a definir las fronteras exteriores de la Unión: la línea de demarcación entre inclusión y exclusión. En efecto, la lógica binaria in/out ha sido, y sigue siendo, una de las pesadillas del mundo europeo de la posguerra fría. Lo ha sido para aquellos que esperaban que el “regreso a Europa”, tras la caída del Muro, se tradujera en su incorporación a las organizaciones-pilar del mundo europeo occidental (OTAN y UE), pero también para la UE que, por su identidad adquirida a lo largo de la guerra fría que lleva a equiparar Europa y Unión Europea, ha sido víctima de su propio éxito. De ahí que la identidad de la Unión como representativa de los valores europeos, y en suma de Europa, haya sido una “trampa retórica”2 para los Quince, muy bien manejada por los países candidatos de la Europa Central3 para hacerles cumplir con su obligación histórica en razón de su identidad: el regreso a Europa entendido como incorporación a 1

El presente texto ha sido publicado en forma de capítulo en un libro colectivo publicado en España como homenaje al Profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, antiguo Juez en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Véase E. Pérez Vera y A. Rodríguez Carrión (eds.), Soberanía del Estado y Derecho Internacional, Sevilla, Universidad de Sevilla, 2005, pp. 199-218. El trabajo de investigación se realizó durante una estancia de investigación en Sciences-Po (París), en el primer trimestre de 2004. 2 El argumento de la trampa retórica es desarrollado por F. Schimmelfenning, “The Community Trap: Liberal Norms, Rethorical Action and the European Union”, International Organization, vol. 55, núm. 1, invierno 2001. 3 El concepto de Europa Central se aplica cada vez de manera más amplia a países que van a ingresar en la UE en 2004, abandonándose así el término de Países de Europa Central y Oriental (PECO). El término de Europa Oriental se viene usando en buena medida para hacer referencia a los países vecinos, situados al Este de la Unión. El uso, por tanto, de los términos a lo largo del presente texto ha de entenderse dentro del marco de la construcción de nuevas identidades en la Europa en el siglo XXI, recogidas en el uso del

2 la UE. En suma, identidad europea y frontera de la Unión Europea parecen confundirse en el contexto del actual proceso de ampliación. De tal manera, que la noción de ampliación vista como “proceso continuado y de largo alcance”4 entra en crisis y, con ello, plantea una pregunta envenenada: ¿cuáles son los límites de la Unión Europea y por extensión, dada la identidad adquirida por la UE, de Europa? I. Estructura del texto Hablar de límites o fronteras en momentos históricos de globalización, de “defronterización” (de-borderization), en términos de Beck5, o de “sin fronterismo” (sans frontièrisme), en términos de Hassner6, no deja de constituir una paradoja. Pero ahí está. Lo atestigua el interés académico de los últimos años por la cuestión de la “frontera europea”, claramente activado por el proceso de ampliación de la Unión hacia la Europa Central7. Interés en el que subyacen preguntas fundamentales: ¿es necesario llevar a cabo una definición precisa de la “europeidad” (condición de europeo) para que la UE no se vea desbordada? ¿Hay que definir geográficamente la condición de estado europeo? Recordemos que el artículo 49 del TUE abre la posibilidad a cualquier estado europeo de solicitar su ingreso. ¿Hay que pensar en alternativas a la concepción de un límite europeo “fuerte” (Europa fortaleza) que, por definición, genera sentimientos de exclusión? La primera parte del presente texto se va a centrar en establecer los términos del debate teórico en torno a la frontera europea, desde una doble perspectiva: la de sus límites (dimensión geográfica) y la de sus características (Europa fortaleza, Europa laberinto). El debate teórico en torno a la frontera de Europa es representativo del estado de ánimo -ansiedad y preocupación citadas en las primeras líneas de este texto- provocado por el sentimiento de exclusión, reinante entre los países europeos que van a adquirir la lenguaje. Así, los términos explicativos de Europa Central (Mittleuropa) y Europa Oriental (Europa Este/Oeste), propios del siglo XX, dejan paso a nuevos mapas mentales de Europa. 4 Ch. Hill, “The geopolitical implications of enlargement”, EUI Working Papers, Robert Schuman Centre, núm. 30, 2000. 5 U. Beck, The Reinvention of Politics, Cambridge, Polity, 1996. El término alemán original es Entgrenzung. 6 P. Hassner, “Fixed borders or moving borderlands? A new type of border for a new type of entity”, en J. Zielonka, Europe Unbound. Enlarging and reshaping the boundaries of the European Union, Londres, Routledge, 2002. 7 Buenos ejemplos de ello son dos proyectos de largo alcance: 1. “One Europe or Several?”, coordinado por la Universidad de Sussex, dirigido por Hellen Wallace y financiado por el Economic and Social Research Council de Gran Bretaña http://www.one-europe.ac.uk y 2. “The Long Term Implications of EU Enlargement: The Nature of the New Border”, que dio origen en el Instituto Universitario Europeo a

3 condición de límite o frontera de la Unión ampliada (2.400 kilómetros de nueva frontera con Rusia, Belarús y Ucrania, más 450 kilómetros con Moldova cuando ingrese Rumania). Los socios del Mediterráneo sur, por su parte, temen un desvío de recursos hacia nuevas prioridades que harían aún más complicado el de por sí difícil proceso de Barcelona8. La decisión del Consejo Europeo de Copenhague (diciembre 2002) de admitir diez nuevos estados en la Unión hizo converger los dos temas señalados: el debate sobre la frontera europea y las preocupaciones de los vecinos. Sólo de esta manera se puede entender el nerviosismo existente en medios comunitarios, desde finales de 2002, en torno a cómo dar respuesta a aquellos países que temen quedar excluidos de la UE, a pesar de sentirse europeos, y a aquellos países mediterráneos que han vivido el proceso de Barcelona con mucho menos optimismo del inicialmente previsto. El resultado de todo ello, generado por la inminencia de la ampliación, comportó la nueva estrategia de Wider Europe (“una Europa más amplia” en la versión española de los documentos comunitarios), presentada por la Comisión Europea9 en marzo de 2003. Esta estrategia ha introducido novedades conceptuales en la vida comunitaria. Se trata de las categorías de vecino o de entorno próximo, constitucionalizadas a través del artículo 56 del Proyecto de Constitución para Europa. Así vecindad10 y entorno próximo parecieran la respuesta retórica a los sentimientos de exclusión implicados en los términos de identidad (europeidad) y de frontera (in/out) con los que abríamos estas páginas. Todo ello lleva al presente texto a abordar, en una segunda parte, la estrategia de Wider Europe como respuesta a los problemas teóricos derivados de la frontera europea, y tratados en la primera parte, a la vez que como resultado del proceso político puesto en marcha en el escenario europeo por la propia Unión y por algunos de los

la formación de un grupo de reflexión, presidido por Giuliano Amato, con producción bibliográfica abundante http://www.iue.it/RSC/PublicationsRSC-PP.htm 8 El proceso de Barcelona se explica, en su momento, como un factor de equilibrio en la política exterior de una Unión Europea que se va ampliar hacia el Este (estrategia de pre-adhesión). Véase E. Barbé, "Balancing Europe's Eastern and Southern Dimensions", en Zielonka, J. (ed.), Paradoxes of European Foreign Policy, La Haya, Kluwer Law International, 1998. 9 Véase Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours (Una Europa más amplia – Relaciones con los países vecinos: Un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa), Documento COM (2003) 104 final de 11 de marzo de 2003. A lo largo del texto se utilizará la expresión en inglés, Wider Europe, que define la nueva estrategia. 10 El término de vecindad se usa como equivalente al inglés neighbourhood, si bien en los documentos de la Comisión se utiliza la expresión “relaciones con los países vecinos” (véase nota 8), en un primer momento, pero más tarde se incorpora el término de vecindad (véase nota 54).

4 candidatos, fundamentalmente Polonia. ¿Estamos frente a la creación de un nuevo modelo para los relaciones con los vecinos de la Unión?11 Finalmente, en la tercera parte del presente texto se analiza la estrategia de Wider Europe, a la luz de las reacciones que la misma ha suscitado, tanto en el marco de la Unión (viejos y nuevos miembros) como entre los vecinos europeos a los que va destinada. ¿En qué medida incide la estrategia de Wider Europe en las concepciones de frontera y de identidad manejadas hasta el momento en el marco de la UE? ¿Incorpora dicha estrategia las preocupaciones expresadas en el debate teórico en torno a la frontera europea? ¿Qué efectos tendrá la ampliación sobre la concepción de frontera “dura” que la UE aplica por motivos de seguridad? II. La frontera difusa o el imperio europeo neomedieval La actual ampliación de la Unión ha creado el momentum para situar en el centro de interés de los analistas la cuestión de la frontera12 en Europa. Como ha escrito Jan Zielonka, “la ampliación de la Unión trata sobre todo de fronteras y de territorialidad y como tal representa un excelente caso de estudio”13. A título de ejemplo se puede señalar, de entrada, que el Informe Amato sobre “Los efectos a largo plazo de la ampliación de la UE”, publicado en 1999, recogía en su apartado de conclusiones, dos temas como los más significativos y dignos de máxima atención para la prescripción política: el respeto de las minorías, separadas por fronteras nacionales en la geografía de Europa Central y Oriental, y la inmigración, proveniente de la Europa Oriental14. Como se puede ver, en ambos casos la cuestión de la frontera es el elemento capital para la gestión del problema. Yendo al terreno del análisis, se puede señalar que la discusión sobre la frontera en el actual momento europeo plantea dos debates fundamentales: el primero de ellos en torno a los límites de la Unión Europea y el segundo en torno a las características de la frontera exterior de la Unión. Alcance y naturaleza de la frontera acaban por 11

Los dos modelos aplicados a las relaciones con los vecinos, cooperación o integración, son desarrollados por A. Missiroli, “L’Union et l’évolution de ses voisinages: stabilisation, integration et partenariat”, en J. Batt et al., Partenaires et voisins : une PESC pour une Europe élargie (Cahiers de Chaillot, núm. 64, setiembre 2003). 12 En el contexto de la Unión Europa, y por extensión en Europa, el término frontera permite hacer mención de cinco realidades diferentes: geopolítica, jurídica, institucional, transaccional y políticocultural. Véase M. Smith, “The European Union and a Changing Europe: Establishing the Boundaries of Order”, Journal of Common Market Studies, vol. 34, 1996. 13 Zielonka, op. cit., p. 7. 14 G. Amato (chairman), Final Report of the Reflection Group on The Long-Term Implications of EU Enlargement: The Nature of the New Border, Fiesole, Instituto Universitario Europeo, 1999.

5 entremezclarse en el terreno político. Aquí haremos un ejercicio de diferenciación con la voluntad de identificar argumentos de uno u otro ámbito.

A. El alcance geográfico de la Unión El tema de los límites de la Unión Europea no se había planteado en el marco del proceso de integración, en tanto que la ampliación era aprehendida, al igual que la propia integración, como un proceso continuado y sin límites precisos, un open ended incrementalism, en palabras de Zielonka 15. Sin embargo, el paso dado en 1999 (Consejo Europeo de Helsinki) en el sentido de mantener negociaciones con doce países, a la vez que Turquía pasaba a gozar del estatuto de candidato, provocó la reacción de destacados dirigentes europeos. Así Jacques Delors o Valery Giscard d’Estaing han señalado que una ampliación de tales dimensiones pone en peligro el proyecto de los Padres Fundadores. Voces académicas, en cambio, se han dedicado a recordar que el proceso de integración europea se gestó en un mundo particular (el mundo de la guerra fría) y que su desaparición ha de suponer la adaptación de la integración europea a una nueva realidad. Así la diversidad derivada de la actual ampliación, temida por Delors o Giscard, formaría parte de ese proceso lógico de adaptación al sistema internacional16. Sin embargo, la propuesta política de adaptación surgida de dichos estadistas se ha traducido en las llamadas a la construcción de un “núcleo duro” europeo, ampliamente difundidas tras el fracaso del Proyecto de Constitución en diciembre de 2003. Lo que viene a recordar la lógica de círculos concéntricos a la que fue tan aficionado Jacques Delors tras la inmediata caída del Muro de Berlín17, planteándose así en el propio seno de la Unión una lógica in/out. Ello nos remite al debate académico en torno a la oportunidad o a la inoportunidad de fijar los límites de la Unión Europea, a diferencia de lo que hace hoy el Tratado en el que tan sólo se hace mención de la condición de “estado europeo”. La opinión más extendida, y que vamos a recoger aquí, es que la UE no debería marcar límites en lo relativo a su alcance geográfico. Los argumentos para ello son diversos. El básico y fundamental es el esgrimido por William Wallace, quien apunta que Europa no puede

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Zielonka, op. cit., p. 10. Véase, en ese sentido, P. Mair y J. Zielonka (eds.), The Enlarged European Union, Londres, Frank Cass, 2002. 17 Sobre el particular, véase E. Barbé y R. Grasa, La Comunitat Europea i la Nova Europa, Barcelona, Fundació Jaime Bofill, 1992. 16

6 ser claramente definida ni en términos culturales ni en términos geográficos18. Junto a este argumento indiscutible19, otro de carácter utilitarista, plantea que la definición de tales límites daría lugar a una negociación política demasiado costosa para la Unión y no exenta de conflictos entre los socios. A ello hay que sumar que la perspectiva de la adhesión tiene, supuestamente y de momento, un efecto positivo en términos de prevención de conflictos. El hecho de estar en el lado “equivocado” de la frontera ha dejado en la reciente historia de los Balcanes, y de Europa, un récord de víctimas nada desdeñable. Estar en el lado equivocado de la frontera, si tal frontera existe, evoca dos temas sensibles ya citados en el Informe Amato: minorías y migración. Ante la falta de límites geográficos claramente definidos, la Unión dispone de límites normativos incluyentes, dejando así la frontera paso a la identidad. Como ha escrito el ya citado Wallace, “la agenda 2000 nos ofrece la definición más precisa de los valores europeos que podamos tener, al margen de la Convención Europea de Derechos Humanos, extendiéndose incluso más que la Convención en detalles sobre las reglas de mercado o sobre la administración pública”20. De ahí que se pueda afirmar que, en efecto, la Unión es responsable de definir su frontera, pero ésta no es geográfica sino que viene determinada por los Criterios de Copenhague, su desarrollo y sus mecanismos de seguimiento. En ese sentido, no son nada halagüeñas las críticas que se ha ganado el actual proceso de ampliación: decisiones determinadas por razones de seguridad, no consideradas en los criterios, como la de iniciar negociaciones con Rumania y Bulgaria en 1999; acusaciones de hipocresía en relación al cumplimiento del criterio de la protección de las minorías21, produciéndose una ampliación en la que miles de los nuevos ciudadanos europeos serán apátridas (18% de la población en Letonia); discriminación positiva a favor de Chipre, importando la Unión Europea un conflicto territorial de primera magnitud22. En suma, la frontera de la Unión no es ni geográfica ni cultural, sino normativa.

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W. Wallace, “Where does Europe end?: Dilemmas of inclusion and exclusion”, en Zielonka, op. cit. El proceso de negociación de la Constitución ha venido a demostrar que para muchos ese carácter indiscutible, aquí señalado, no es tal. Nos referimos lógicamente a la voluntad de algunas fuerzas políticas (democratacristianos alemanes, extrema derecha danesa, conservadores españoles) de hacer referencia en el preámbulo de la Constitución al fundamento cristiano de Europa. 20 Wallace, op. cit., p. 81. 21 Dicho tema es desarrollado por B. de Witte, “Politics versus Law in the EU’s approach to ethnic minorities”, en Zielonka, op. cit. 19

7 B. La naturaleza de la frontera: territorialistas vs. globalistas El tema de la naturaleza de la frontera de la Unión Europea nos remite a un terreno en el que se enfrentan dos visiones, ampliamente extendidas en el campo de las relaciones internacionales: territorialistas y globalistas. Así tenemos argumentos que caracterizan a la Unión en términos de fronteras territoriales “duras” frente a argumentos que destacan el carácter difuso de las mismas: fuzzy borders23. Entre los territorialistas, destaca la visión de una UE en proceso de adquirir todas las características de un estado, con una frontera dura en términos territoriales, mientras que para los globalistas, la Unión se ha convertido en el mejor ejemplo de un mundo en el que gobernanza y fronteras difusas son la norma, siendo cada vez más difícil distinguir entre interior y exterior de un estado soberano24. En el primer caso, la noción de frontera dura viene tradicionalmente asociada a realidades de la vida comunitaria como el régimen de Schengen, paradigma de la frontera como límite de seguridad; mientras que, en el segundo caso, se pone como ejemplo la extensión de políticas de la Unión hacia el exterior de sus fronteras. Así escriben Christiansen, Petito y Tonra que “mientras el control sobre las fronteras estatales internas se está armonizando en el marco de la UE, las fronteras exteriores son cada vez más difusas. Un ejemplo de esta tendencia es la exportación de políticas de la Unión más allá de sus fronteras”25, en clara referencia a decisiones adoptadas en materia de preadhesión (Mercado Único) o de seguridad (Balcanes Occidentales). La exportación de políticas de estabilidad y de seguridad ha supuesto una extensión de la misma Unión más allá de sus fronteras. En relación con todo ello, Pierre Hassner prevé un futuro de la Unión en el que las fronteras serán “menos territoriales, menos físicas, más complejas y menos visibles”26. Cosa que muchos autores vinculan a las características de la Unión, Objeto Político No Identificado (OPNI) en términos de Delors, y a su evolución hacia un espacio de 22

Véase nuestro desarrollo de la cuestión chipriota en “Entre la importació i la resolució de conflictes: noves tasques per a la Unió ampliada”, en L’ampliació de la Unió Europea: Efectes a Catalunya. Llibre Blanc del Patronat Català Pro Europa, Barcelona, Patronat Català Pro Europa, 2003. 23 El término de fuzzy border es de uso corriente en los últimos años entre los analistas de la ampliación y de las políticas exteriores de la Unión hacia sus vecinos. Véase T. Christiansen, F. Petito y B. Tonra, “Fuzzy Politics around Fuzzy Borders: The European Union’s Near Abroad, Cooperation and Conflict, vol. 35, núm. 4, 2000. El término, de no fácil traducción, hace referencia a unas fronteras menos claras y precisas: difusas, confusas, borrosas, desdibujadas. 24 La Unión Europea está considerada como uno de los mejores ejemplos de gobernanza más allá del estado (un modelo de organización política que no se puede describir con categorías como interior y exterior de un estado soberano). Véase W. Wallace, “Collective Governance”, en H. Wallace y W. Wallace (eds.), Policymaking in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2000 (4ª edic.). 25 Christiansen, Petito y Tonra, op. cit., p. 390.

8 gobernanza multinivel y de geometrías diversas. De ahí que algunos autores hayan sustituido aquella idea de Europa fortaleza ligada al Mercado Único, de principios de los años noventa, por la de Europa laberinto27, en la que se evoluciona de manera diferente según

ámbitos (económico, seguridad), en la que existe una importante

cooperación transfronteriza y en la que la lógica interior/exterior es difusa. Los marcos de cooperación subregional, como la Dimensión Septentrional en la que participa la Comisión y algunos miembros de la Unión, dan una buena idea de ese mundo multinivel y de geometrías variables en que se desenvuelve la UE28. Como apunta Zielonka, “en lugar de un estado westfaliano, lo más probable es que tengamos un imperio neomedieval caracterizado por autoridades solapadas, soberanías compartidas, ajustes institucionales diversificados y múltiples identidades culturales”29. Todo ello abunda en la idea de la frontera difusa y en la superación de la disyuntiva inside/outside, con más razón en el momento en que la ampliación a la Europa Central sitúa en el primer plano de la actualidad la frontera oriental de Europa. Dos cuestiones básicas para el debate sobre los límites y la naturaleza de la frontera convergen en el momento de la actual ampliación: 1. la extensión hacia el este de la Europa de Schengen, vista como el paradigma de la frontera dura y justificada por razones de seguridad interna, a pesar de que muchos expertos en temas de Justicia e Interior tienden a minusvalorar la eficacia del reforzamiento de la frontera exterior en la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado30 y 2. un renovado sentimiento de exclusión en la Europa más allá de los Veinticinco, que se asienta en lógicas socioeconómicas (se habla de nueva línea divisoria en una Europa supuestamente reunificada tras el fin de la guerra fría)31.

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Hassner, op.cit., p. 41. El término de Europa laberinto es introducido por T. Christiansen y K.E. Jorgensen, “Transnacional Governance “Above” and “Below” the State: The Changing Nature of Borders in the New Europe”, Regional and Federal Studies, vol. 10, 2000, p. 66. 28 Véase E. Johansson, Subregionalization in Europe’s Periphery: the Northern and Southern Dimension of European Union’s Foreign Policy, Quadern de Treball núm. 36, Institut Universitari d’Estudis Europeus (UAB), 2002. 29 Zielonka, op. cit., p. 13. La metáfora ya clásica de Hedley Bull sobre el caracter más medieval que moderno de las Relaciones Internacionales, por la existencia de autoridades solapadas y vinculadas entre si, se aplica en este caso a la UE. Para un desarrollo del tema, véase O. Waever, “Imperial Metaphors: Emerging European Analogies to Pre-Nation State Imperial Systems”, en O. Waever, P. Baev y V.I. Einagel (eds.), Geopolitics in Post-Wall Europe, Londres, Sage, 1997. 30 D. Bigo, “Border Regimes, police cooperation and security in an enlarged European Union”, en Zielonka, op. cit. 31 El tema es desarrollado por S. White, I. McAlister y M. Light, “Enlargement and the New Outsiders”, Journal of Common Market Studies, vol. 40, núm. 1, 2002. 27

9 Ante dichas cuestiones, Christiansen, Petito y Tonra escribían en el año 2000 que “es importante considerar la relación entre la UE y las regiones y los estados vecinos no sólo en términos de división inside/outside. Eventualmente la UE puede, o no, evolucionar hacia una entidad con fronteras claramente marcadas y una distinción transparente entre inside y outside. Pero creemos que tal UE no está en las cartas del futuro previsible (…) en las circunstancias actuales es más útil abandonar la dicotomía inside/outside y, en su lugar, estudiar la política de las relaciones de la UE con las regiones vecinas a través de una categoría intermedia: el “entorno próximo” de la UE”32. III. La frontera porosa y el entorno próximo No hace falta recordar que la categoría de “entorno próximo” ha sido precisamente incorporada en el Proyecto de Constitución para Europa, convirtiéndose así en una nueva categoría, junto a la de estados vecinos, de la vida comunitaria. En efecto, el artículo 56 (Título VIII. De la Unión y su entorno próximo) recoge que “la Unión desarrollará con los estados vecinos relaciones preferentes, con el objetivo de establecer un espacio de prosperidad y de buena vecindad basado en los valores de la Unión y caracterizado por relaciones estrechas y pacíficas basadas en la cooperación”. Se constata, de esta manera, que el proceso constituyente de la UE ha prestado atención al peligro de la polaridad in/out, dando paso, si se nos permite utilizar la expresión, a una solución in between, ni dentro ni fuera. Esta incorporación supone una respuesta, de entrada, retórica a las llamadas de atención en torno a los peligros que la ampliación acarreará desde el punto de vista de la nueva frontera oriental, en relación con la gestión de cuatro grandes temas, vinculados entre sí: minorías, fronteras y visados, cooperación transfronteriza y seguridad paneuropea33.

A. “Wider Europe”: un nuevo espacio “in between” La constitucionalización del “entorno próximo” se sitúa, como es evidente, en la dinámica puesta en marcha por la Comisión, desde marzo de 2003, con su ya

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Christiansen, Petito y Tonra, op. cit., p. 391. Véase, en ese sentido, el estudio llevado a cabo por la Fundación Bertelsmann: I. Kempe (ed.), Beyond Enlargement. The Agenda of Direct Neighbourhood for Eastern Europe, Gütersloh, Bertelsmann, 2001 (2ª edic). Como continuación de dicho estudio y con voluntad prescriptiva, véase I. Kempe y W. van Meurs, Towards a multi-layered Europe. Prospects and risks beyond EU Enlargement, C.A.P. Working Paper, noviembre 2002.

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10 mencionada estrategia de Wider Europe (“una Europa más amplia”)34. Dinámica que nos sitúa en un mundo post-ampliación. Chris Patten, comisario de relaciones exteriores y responsable, en buena medida, de la nueva política de proximidad, recogida en la comunicación de la Comisión de marzo de 2003, ha reconocido que el instrumento más eficaz de la política exterior de la Unión, en términos de seguridad paneuropea, ha sido la expectativa de adhesión a la UE. Sin embargo, Patten ha puesto en duda la sostenibilidad de dicho instrumento35. En otras palabras, la Unión no puede mantener expectativas de adhesión “sin límites”. Es evidente que la ampliación a Veinticinco ha hecho que las experiencias ya existentes en materia de relaciones con estados vecinos (Partenariado Euromediterráneo, Dimensión Septentrional) adquirieran un papel mucho más destacado. En otras palabras, ¿cómo conseguir la estabilidad en los países vecinos sin hacer uso de la expectativa de adhesión a la Unión Europea, a diferencia de lo que se ha hecho con los trece de Helsinki y con los potenciales candidatos (Balcanes Occidentales), y sin generar sentimientos de exclusión? Dar respuesta a esta pregunta ha sido una de las tareas de acompañamiento de la última etapa de las negociaciones para la ampliación de 2004. En efecto, el 30 de setiembre de 2002, el alto representante para la PESC, Javier Solana, y el comisario de relaciones exteriores, Chris Patten, presentaron al Consejo, a instancias del propio Consejo (CAG de abril de 2002), una iniciativa conjunta sobre el doble desafío al que ha de hacer frente la Unión de los Veinticinco: “evitar nuevas líneas de división en Europa, al mismo tiempo que responder a las necesidades derivadas de las nuevas fronteras de la Unión”36. Bajo el título genérico de Wider Europe, Solana y Patten abordaban la necesidad de que la Unión diseñe a medio plazo (diez años) una estrategia de relaciones altamente desarrollada para todos los nuevos vecinos, si fuera necesario con la creación de un nuevo tipo de acuerdos, marcando así el simbolismo político de las relaciones especiales que se quieren mantener con países que se podrían definir in between. Solana y Patten dibujan, en ese sentido, una Europa con tres grupos de vecinos: el Mediterráneo (Proceso de Barcelona), los Balcanes Occidentales (Proceso de 34

Véase nota 8. Cita literal de Patten en “Wider Europe – Neighbourhood: proponed new framework for relations with the EU’s Eastern and Southern Neighbours”, (consultado el 12/03/03). 36 Véase carta (fechada 7 de agosto de 2002) enviada al Ministro de Asuntos Exteriores danés, presidente de turno del Consejo, firmada por Patten y Solana. Dicha carta consituye la base de la intervención en el Consejo. 35

11 Estabilización y Asociación) y los otros vecinos orientales (Acuerdos de Asociación y Cooperación). ¿Cómo se deben desarrollar las relaciones con dichos grupos de vecinos? Como escriben los propios Patten y Solana, “los tres grupos geográficos se pueden distinguir por lo que podríamos llamar sus expectativas de adhesión a la UE. Para los Balcanes es un objetivo explícito, aunque hay una gran cantidad de temas pendientes de solución y muchas dificultades a la vista. En el Mediterráneo, aparte de los candidatos actuales, la adhesión está explícitamente excluida, pero, en su lugar, deseamos reforzar la cooperación con y dentro de la región. Nuestros futuros vecinos del Este están de alguna manera incómodamente situados in between. Hacer su situación menos ambivalente y más confortable, especialmente para Ucrania que está de modo muy activo persiguiendo un reconocimiento concreto de sus aspiraciones europeas, es probablemente el desafío más inmediato de nuestra política de vecindad”37. La propuesta de Solana y Patten se vio pronto seguida por las palabras de Romano Prodi, quien en una conferencia impartida en diciembre de 2002 vino a decir que quería ver a la Unión rodeada de un “anillo de amigos”, desde Marruecos hasta el Mar Negro38. Esta llamada de atención – food for thought, en palabras de Patten y Solana – fue escuchada por el Consejo (CAGRE de noviembre de 2002) y recogida, de manera destacada, en las Conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague, el Consejo Europeo de la Ampliación a Veinticinco. Así, al mismo tiempo que los Quince decidían en Copenhague la adhesión de diez nuevos estados, también incluían una referencia explícita a la “Unión ampliada y sus nuevos vecinos”.

B. Polonia como impulsora de la dimensión oriental de la UE No hay que dejar de lado un detalle importante a lo largo de todo este proceso. Nos referimos al papel destacado que Polonia39 ha adoptado en este tema. En efecto, a través de un Non Paper presentado en enero de 2003, Polonia proponía la creación de una Dimensión Oriental de la UE, para la que establecía algunas directrices: diferenciación entre los países vecinos dentro de un marco general; agenda detallada de propuestas en múltiples áreas de actuación, desde justicia e interior hasta energía o 37

Ibidem. R. Prodi, A Wider Europe – A Proximity Policy as the key to stability (Sexta Conferencia Mundial de ECSA), Bruselas, 5-6 diciembre 2002. 39 Sobre Polonia y la política de vecindad, véase EU Enlargement and Neighbourhood Policy, Fundación Stefan Batory, Varsovia, 2003, < http://www.batory.org.pl/doc/nowi_se.pdf> Se puede acceder a discursos sobre el particular del presidente de la República, A.Kwasniewski, y del ministro de asuntos exteriores, W. Cimoszewicz. 38

12 armas de destrucción masiva; desarrollo progresivo de la cooperación con dichos países, condicionada a las reformas democráticas en los mismos; elaboración de un Plan de Acción a medio plazo para la región y planes de acción individuales con cada uno de los países; programas de asistencia con una aproximación novedosa, en la que tendrían un papel destacado los nuevos miembros de la UE (referencia explícita a programas de formación

polaco-lituanos transfronterizos dirigidos a la región de Kaliningrado);

mayor promoción de la UE para darla a conocer en dichos países; la necesidad de implicar a Polonia y a otros de los nuevos miembros interesados en el diseño de las relaciones con el Este40. Horas después de la presentación por parte de la Comisión Europea de su estrategia de Wider Europe, en marzo de 2003, el ministro de asuntos exteriores polaco puntualizaba, en una intervención pública, las prioridades de su país en relación a la política de la UE para Europa Oriental tras la ampliación: “La cooperación ha de basarse en el principio de la diferenciación y estar adaptada al progreso de cada uno de los países en su proceso de reformas para adoptar valores y estándares europeos (…) En paralelo con el principio de condicionalidad, las relaciones con los vecinos orientales de la UE deberían dar un salto adelante en forma de Plan de Acción y de hojas de ruta individuales, establecidas de acuerdo con esos estados. Esas hojas de ruta tendrían que indicar los pasos sucesivos, las condiciones que deberían cumplirse y la asistencia que se debería prever para cada etapa del proceso. A la vez que apoyamos el desarrollo del partenariado estratégico con Rusia, defendemos que Ucrania, Moldova y Belarús, con la condición de que avancen en el camino de la democracia, tengan posibilidades de ingresar en la UE. Sugerimos que se considere la conclusión de acuerdos de asociación con dichos países, que deberían servir de incentivo para consolidar sus reformas”. A todo ello el ministro sumaba una queja, que nos permite enfatizar el papel destacado que Polonia pretende desempeñar en el próximo futuro de la UE, en el sentido de que “las propuestas polacas han sido recibidas con gran interés y de manera positiva; sin embargo, lamento decir que la UE no ha hecho uso pleno de sus posibilidades para discutir estos temas con los países en vías de adhesión”41.

40

Véase Non-paper with Polish proposals concerning policy towards new Eastern neighbours after EU enlargement, enero de 2003.

13 C. “Everything but institutions” Las directrices Patten/Solana y otras aportaciones, como la polaca, llevan finalmente a la estrategia de Wider Europe, presentada por la Comisión en marzo de 2003. De entrada, hay que señalar que la vecindad para la Comisión se reduce a dos áreas específicas: 1. Europa Oriental, entendida como Rusia y los tres NEI (Nuevos Estados Independientes) occidentales, que son Ucrania, Belarús y Moldova, y 2. Los países del Mediterráneo sur, incorporados en el proceso de Barcelona (Marruecos, Argelia, Túnez, Egipto, Jordania, Líbano, Israel, Siria, Autoridad Nacional Palestina) más Libia. Según el texto, “esta Comunicación considera cómo reforzar el marco de relaciones de la Unión con aquellos vecinos que no tienen actualmente perspectivas de entrar en la UE”. De ahí que la comunicación indique, explícitamente, que ésta “no se aplica a las relaciones de la Unión con los países candidatos –Turquía, Rumania y Bulgaria- o con los Balcanes Occidentales”42. Esta definición de Wider Europe plantea más problemas que soluciones, ya que no asume la lógica en tres grupos de Patten y Solana a partir de las perspectivas de adhesión, ni tampoco se limita a estructurar las nuevas relaciones con el Este, que son las que se ven más claramente afectadas por la ampliación a Veinticinco, siguiendo la lógica aplicada por Polonia. Es más, algunos se pueden preguntar a partir de esta Comunicación, ¿tienen posibilidades Israel o Marruecos de ingresar en la UE? o, al contrario, ¿no tiene ninguna posibilidad Ucrania de incorporarse a la Unión? Dejando de lado el tema de la adhesión a la UE y centrándonos en el mapa institucional europeo, algunos analistas han dado en señalar que, en realidad, ya existe una Wider Europe y que ésta se identifica con el Consejo de Europa43. Lo que incluiría en la noción de Wider Europe a los tres estados del Cáucaso sur (Armenia, Georgia y Azerbaiyán), pero dejaría al margen a los estados del Mediterráneo sur. Así pues, aún sin entrar en el terreno de las opciones políticas (límites de la ampliación) se ha creado un problema previo, de carácter conceptual. La identificación que realiza la Comisión entre “relaciones con países vecinos” (neighbourhood) y “Europa más amplia” (Wider Europe) genera equívocos. Es evidente que la noción de entorno próximo, recogida en el artículo 56 del Proyecto de Constitución, es más 41

Conferencia de Włodzimierz Cimoszewicz, ministro de asuntos exteriores de Polonia, sobre Future of the Common Foreign and Security Policy, en la Fundación Friedrich Ebert, Berlín, 12 marzo, 2003. Véase Materials and Documents, núm 3 (II)/2003, Ministerio de Asuntos Exteriores de Polonia, p.13. 42

Comunicación de la Comisión, op. cit., p. 4.

14 apropiada para el contenido de la comunicación de la Comisión, siempre y cuando la Comisión prevea realmente, a “largo plazo”, el posible ingreso de un país del Mediterráneo sur. En caso contrario, la comunicación nos lleva a pensar que la Unión ha marcado definitivamente un límite, no más adhesiones tras los trece de Helsinki y los Balcanes Occidentales, o bien que la presente comunicación no es más que un recurso retórico y que lo realmente importante serán las relaciones de carácter individual, país a país. O aún peor, que el “imperialismo posmoderno”44 de la Unión la ha llevado a pasar totalmente por alto el deseo “o no” de los países del Mediterráneo sur de ser calificados de “Europa más amplia”, con las reminiscencias coloniales que ello comporta y que algunos países, pensemos en Argelia por razones históricas evidentes, no apreciarán demasiado. Esta crítica, evidente desde el primer momento, ha llevado a que voces de la propia Comisión ya hayan desestimado la utilización del término Wider Europe, para pasar a hablar, en 2004, de política de proximidad45. Si atendemos al contenido de la comunicación, ésta plantea una política a medio plazo (una década o más tiempo) que situaría a los países señalados en la misma en un marco de relaciones in between, en el sentido de que se eliminaría la perspectiva de adhesión como acicate para las reformas (a diferencia de lo propuesto por Polonia para Ucrania, Moldova y Belarús), pero se daría contenido a dicho marco de relaciones mediante el disfrute por parte de dichos países de ventajas comunitarias, en algunos temas con perspectivas a “largo plazo” (libre circulación de personas y trabajadores). En efecto, la Comisión plantea la posibilidad de que, caso por caso y una vez realizadas las reformas políticas, económicas e institucionales marcadas en los planes de acción elaborados para cada país, cada uno de ellos pudiera participar del acervo comunitario (mercado interior con las cuatro libertades, integración en redes energéticas y de telecomunicaciones y en el espacio europeo de investigación, cooperación en materia de seguridad, nuevas fuentes de financiación, nuevos instrumentos para promover y proteger inversiones, etc.). De manera rápida, algunas voces ya han hablado de acuerdos que permitieran a los países vecinos de la UE participar en todo, menos en las instituciones (everything but institutions). 43

M. Emerson, The Shaping of a Policy Framework for the Wider Europe, Bruselas, CEPS, 2004. Hacemos uso del término de “imperialismo postmoderno” a partir del argumento desarrollado por Robert Cooper en torno al imperialismo cooperativo utilizado por la Unión Europea postmoderna. Véase R. Cooper, The Breaking of Nations. Order and Chaos in the Twenty-First Century, Londres, Atlantic Books, 2003. 45 Graham Avery, asesor jefe de la Dirección General de Relaciones Exteriores de la Comisión, se expresaba en dichos términos en un Seminario organizado por Fornet en Bruselas (23.abril.2004). 44

15 Ello nos remite a la discusión sobre la frontera. Es más, la estrategia para el entorno próximo planteada en la comunicación de la Comisión nos devuelve a la noción de frontera difusa, maleable, porosa. Como escriben Friis y Murphy, “la característica común de las fronteras de la UE es que son fronteras construidas, bien por la UE o bien por acontecimientos externos, y no fronteras que se asumen como existentes. Pueden alterarse o cambiarse, son maleables. El control de la Unión Europea sobre sus fronteras varía mucho, algunas pueden ser superadas por actores externos (por ejemplo, la frontera político-cultural), pero no es el caso de la frontera institucional, plenamente controlada por la UE. Así, las fronteras, con la excepción de la institucional, no se solapan con el territorio de la UE. Además, todas, a excepción de la frontera institucional, son porosas”46. En suma, la noción de frontera maleable o de frontera porosa constituye un instrumento de análisis útil para aproximarnos a la estrategia de Wider Europe puesta en marcha por la Comisión y cuyo objetivo último, como se ha dicho, es una relación definida en términos de everything but institutions. IV. La frontera multidimensional y Europa Oriental Hablar de frontera institucional comporta la idea de frontera multidimensional. Según Michael Smith, podemos distinguir, a partir de cinco dimensiones diferentes, entre frontera geopolítica, frontera jurídica, frontera institucional, frontera transaccional y frontera político-cultural47. Cada una de ellas nos remite a una interpretación diferente de la frontera de la Unión.

A. Las fronteras: institucional, geopolítica, jurídica, transaccional y cultural Se hace necesario, de entrada, caracterizar cada una de esas fronteras: institucional, geopolítica, jurídica, transaccional y cultural. La frontera institucional establece una clara división entre los países que tienen voz y los que no la tienen en las instituciones de la UE. Dicha frontera está plenamente controlada por la UE, que es la que establece la diferencia entre estar dentro (adhesión) o fuera. En este ámbito no hay espacio in between, no hay miembros parciales de la UE.

46

L. Friis y A. Murphy, An Ever Larger Union? Conceptualising Enlargement, Paper presentado en el Workshop”Governance by Enlargement”, Darmstadt University of Technology, 23-25 junio 2000. 47 Véase nota 11. La misma diferenciación ha sido adoptada por Friis y Murphy, op. cit., con la intención de analizar el proceso de ampliación a Veinticinco.

16 La frontera geopolítica viene determinada por el sistema internacional (distribución del poder) y la UE tiene escaso control sobre la misma. Así, la guerra fría estableció una línea divisoria que limitaba la capacidad de determinados estados europeos para convertirse en miembros de la UE. La frontera jurídica viene determinada por la adopción del sistema jurídico comunitario y éste se extiende más allá de los miembros de la Unión, bien sea a través de las políticas exteriores de la UE, caso de la participación de Turquía en acciones PESD, o de la adopción por parte de terceros estados de legislación comunitaria, caso del Espacio Económico Europeo. En este caso, la Unión Europea dispone, en buena medida, de mecanismos para controlar dicha frontera. La frontera transaccional establece el límite entre aquellos que tienen acceso al mercado interior, a través de uniones aduaneras o de acuerdos con la UE, y aquellos que no tienen acceso. Esta frontera no es rígida, en el sentido de que el control para acceder al mercado interior varía según sectores, de que las regulaciones a nivel global pueden incidir en ella o de que existen movimientos ilegales de personas y de mercancías que pasan a través de ella. En consecuencia, la UE no tiene pleno control de la misma. La

frontera político-cultural viene marcada por los criterios de la Unión

exigibles para el ingreso en la misma (democracia, estado de derecho, Derechos Humanos). La adhesión, o no, a dichos valores, promovidos por la Unión Europea en su propio entorno y, en general, en el mundo, se convierte, por tanto, en una línea divisoria. Una división que, dado el carácter contestable de Europa en términos geográficos, deja, hasta cierto punto, dicha frontera fuera del control de la UE. Esta lógica de frontera multidimensional nos permitirá comprender mejor la estrategia de Wider Europe, que denominamos a partir de ahora y por las razones expuestas más arriba como política de proximidad, y sus consecuencias. Recordemos, de entrada, dos cosas. Primero, que la agenda de la UE ha incorporado el tema del “entorno próximo” por una razón evidente: su ampliación hacia el Este. De ahí que en este último apartado nos centremos en los vecinos de la Europa Oriental, abundando en la dimensión mediterránea sólo de manera colateral48. Segundo, que la estrategia de ampliación perseguía el doble objetivo de exportar los valores propios de la identidad europea 48

(democracia, Derechos Humanos, estado de derecho, protección de las

Sobre la estrategia de Wider Europe y su vinculación con el proceso de Barcelona, véase, entre nosotros, E. Soler i Lecha, “Periferia y Vecindad: nuevos aires en las relaciones euromediterráneas”,

17 minorías) y de maximizar la “utilidad” del proyecto para la UE49, comenzando por estabilizar el entorno europeo (los propios países candidatos) para así evitar inestabilidades peligrosas para la Unión. Los valores europeos (frontera políticocultural) y la seguridad paneuropea (frontera geopolítica) conforman el doble objetivo de la ampliación. Es evidente que la política de proximidad repite dichos parámetros. No es extraño, si tenemos en cuenta que el modelo puesto en marcha por la Comisión, como gestora del proceso, ha creado una gran expertise al mismo tiempo que ha sido exitoso50. Sin embargo, la estrategia de la Comisión que perseguía, repitiendo el esquema de la ampliación, la extensión de valores y la creación de seguridad, se ha encontrado con críticas centradas en la propia realidad de la frontera oriental de Europa. De tal suerte que no sólo se percibe el comportamiento de la UE (ampliación a Veinticinco y política de proximidad) como la confirmación de una frontera institucional (proximidad como alternativa a adhesión), sino también como la persistencia de una frontera transaccional y de una frontera jurídica. De ahí las continuadas referencias a sentimientos de resentimiento y frustración entre los vecinos orientales51.

B. Diferenciación y condicionalidad en una política a la baja La frontera institucional (inexistencia de perspectivas de adhesión) se deja notar de modo muy especial en el caso de Ucrania, país que en múltiples ocasiones ha mostrado su voluntad de incorporarse, tras las necesarias reformas, a la Unión52. Es elocuente que el Parlamento Europeo haya destacado el caso de Ucrania, apuntando la necesidad de aplicar a dicho país la misma lógica seguida en la ampliación a la Europa Central. En otras palabras, dar a Ucrania las mismas oportunidades que se han dado a Polonia y a los otros candidatos, siempre que las condiciones de preadhesión sean Agora, núm. 8, 2003 y J.L. de Castro Ruano, “La política euromediterránea: entre la asociación y la nueva vecindad de la Europa ampliada”, Anuario de Derecho Internacional, vol. XIX, 2003. 49 Véase K. Smith y H. Sjursen, “Justifying EU Foreign Policy: The Logics Underpinning EU Enlargement”, European Foreign Policy Unit Working Paper, núm. 1, 2001. 50 El grupo de trabajo de la Comisión encargado de las relaciones con los vecinos, responsable de la estrategia de Wider Europe, se halla, paradójicamente, bajo la dirección del comisario responsable de la ampliación, Günter Verheugen. 51 Véase W. Wallace,”Looking after the neighbourhood: responsabilities for the EU-25”, Notre Europe Policy Paper, núm. 4, julio 2003. 52 Ucrania y Moldova han expresado claramente su voluntad de dejar abierta la opción de la adhesión a la Unión Europea. Véase A. Zagorski, “Policies toward Russia, Ukraine, Moldova and Belarus”, en R.

18 cumplidas53. Hay que recordar que la ampliación de la UE hacia Eslovaquia y Hungría (más Rumania en el caso de la OTAN) ha convertido al territorio de Ucrania, desde una perspectiva geopolítica, en “zona tampón” entre Rusia y la UE/OTAN, generando ansiedad y haciendo que el gobierno ucraniano mostrara “fervientes aspiraciones” por adherirse a la UE54. En otras palabras, la política de proximidad de la Unión es vista paradójicamente en el mismo momento en que la Unión está a las puertas de la ampliación como una política de “contención” de la ampliación. La frontera transaccional, flexibilizada o reforzada en razón de la comunicación y de los flujos existentes (comercio, personas) entre la UE y sus vecinos orientales, constituía uno de los horizontes a superar progresivamente y a largo plazo mediante la política de proximidad de la Unión. El eslogan everything but institutions, que se acuñó a partir de la presentación de la comunicación de la Comisión, en marzo de 2003, constituía, en buena medida y a largo plazo, la superación de dicho límite de la Unión. Ello no significa que dicha propuesta sea per se atractiva. De hecho, la creación del Espacio Económico Europeo con los países EFTA hizo en su momento que la asimetría entre obligaciones (acquis communitaire) e influencia (no participación en el decision making) llevara a cuatro de los países implicados (Suecia, Noruega, Finlandia y Austria) a solicitar la adhesión. Ahora bien, las circunstancias, desde el punto de vista del desarrollo político y económico de los estados afectados no son evidentemente las mismas en el caso de la Europa Oriental. De hecho, las expectativas creadas por la Comisión con su comunicación pronto fueron a la baja. Así hay que valorar la actitud del Consejo que, en junio de 2003, emitió una declaración en la que fija los parámetros a seguir por la Comisión55. En los mismos se establecen dos principios, no novedosos pero sí claramente centrales: primero, la condicionalidad de la política de proximidad, ya que los beneficios y las relaciones preferenciales que pueda ofrecer la Unión a sus vecinos estarán condicionados a los avances que los mismos realicen en materia de reformas

Dannreuther (ed.), European Union Foreign and Security Policy. Towards a Neighbourhood Strategy, Londres, Routledge, 2004, p. 80. 53 Veáse “Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa”, Informe del Parlamento Europeo (Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Común y Política de Defensa), Final A-50378/2003 de 5 de noviembre de 2003. 54 Sobre la tendencia en el comportamiento de Ucrania, véase M. Light, S. White y J. Löwenhardt, “A Wider Europe: The View from Moscow and Kyiv”, International Affairs, vol. 76, núm. 1, 2000, p. 77. 55 Véase Una Europa más amplia. Nuevos Vecinos (Conclusiones del Consejo), Doc. 10447/03. Sesión núm. 2518 del Consejo de Relaciones Exteriores (16 de junio de 2003).

19 políticas, económicas y de justicia e interior; y segundo, la diferenciación entre los diferentes vecinos. Así, tal y como se apuntaba más arriba, estamos frente a una política, la política de proximidad, que es un “paraguas” para cubrir relaciones destacadas con algunos vecinos. De hecho, el primer paso adelante en la política de proximidad será la presentación por parte de la Comisión, previsiblemente en mayo de 2004, de Planes de Acción diferenciados para los seis vecinos, que tienen acuerdos en vigor con la UE: Ucrania y Moldova, por una parte, y cuatro países mediterráneos (Marruecos, Túnez, Israel y Jordania), por la otra. Dichos Planes de Acción, tal y como estipuló el propio Consejo, constituyen documentos políticos de actuación, a medio plazo, sobre la base de los acuerdos ya existentes y con la intención de establecer objetivos estratégicos, patrones económicos y políticos para evaluar los progresos realizados y calendarios de actuación. Hay que tener en cuenta que las perspectivas financieras ya están establecidas hasta 2006 y, por lo tanto, no hay que pensar en nuevos instrumentos financieros más que a partir de dicha fecha. De ahí que la propia Comisión, en otra comunicación presentada en julio de 2003, ya distinguiera claramente entre dos fases, la primera basada en la coordinación entre los instrumentos ya existentes (Phare, Tacis, Cards, Interreg, Meda), y la fase post-2006, en la que se podría plantear la creación de un nuevo instrumento para las relaciones con los vecinos, que debería sobre todo facilitar la cooperación transfronteriza y la cooperación regional en torno a la frontera exterior de la Unión56. Habrá que ver si la Europa de los Veinticinco está dispuesta a poner más dinero sobre la mesa para su acción exterior57. Antes de abordar justamente el tema de la frontera exterior, que nos llevará a la dimensión jurídica de los límites de la UE, hay que tener en cuenta que la falta de consenso entre los Quince sobre la necesidad de una política ambiciosa para con la periferia de la Unión ha llevado a una clara rebaja de las expectativas creadas58. El Consejo se ha limitado a incidir en algunos temas: reforzar áreas concretas de cooperación (prevención de conflictos y gestión de crisis, migración legal, gestión de fronteras para hacer frente a delincuencia organizada, educación, formación, ciencia, protección ambiental); fomentar la cooperación interregional, subregional y 56

Comunicación de la Comisión Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument (Sentar las bases de un nuevo instrumento de vecindad), Documento COM (2003) 393 final de 1 de julio de 2003. 57 El presupuesto de la UE, para 2005-2006, destina un 7,5% a acción exterior, frente a un 33% a fondos estructurales. 58 W. Wallace, “Looking after”, op. cit.

20 transfronteriza; ofrecer perspectivas de integración en redes de transporte, energía, telecomunicaciones y espacio europeo de investigación; y ofrecer

participación

progresiva a los países vecinos en el mercado interior y en sus estructuras reguladoras, incluidas las relacionadas con el desarrollo sostenible (salud, medio ambiente, protección del consumidor), si se da la necesaria armonización legislativa. El Consejo, en cambio, no retuvo la propuesta genérica, a largo plazo, de la Comisión de hacer participar a los vecinos en las cuatro libertades del mercado interior. Lo que había llevado a hablar de everything but institutions. De ahí que las propuestas que realice la Comisión en sus futuros Planes de Acción generen, como ya ha ocurrido durante largos años en el marco del Partenariado Euromediterráneo, insatisfacciones bien conocidas por los vecinos del sur, dados sus puntos débiles: agricultura, libre circulación de trabajadores, asistencia financiera. Insatisfacción que, en este caso, implica al Este de Europa.

C. Supervivencia transfronteriza vs. Schengen Las fronteras al este de Europa han sido uno de los lugares de mayor transformación social en el continente, desde la caída del muro de Berlín. Una transformación que ha venido determinada por la posibilidad de las personas de viajar y de cruzar fronteras. Hay que tener en cuenta que en algunos puntos de Europa, dentro del propio bloque soviético, se habían producido situaciones de separación forzosa entre comunidades próximas. Es el caso, por ejemplo, de la población viviendo a uno y otro lado del río Bug. El puente sobre el río, que hacía las veces de frontera polaco-soviética (ucraniana desde 1991) y que fue destruido durante la segunda guerra mundial, nunca fue reconstruido, para impedir, de esta manera, el contacto entre poblaciones que, a causa de la modificación de fronteras impuesta por Stalin y aceptada por los aliados, habían pasado a estar en dos estados diferentes. La posibilidad de viajar, junto a las dificultades económicas que vive la población de Europa Oriental (el 50% de la población de Ucrania está en paro) tras el hundimiento del bloque soviético, han hecho que el pequeño comercio transfronterizo se haya convertido en un medio de subsistencia importantísimo para poblaciones fronterizas, como ocurre entre Polonia y Ucrania. Entre 1990 y 1997 el número de personas que ha cruzado las fronteras orientales de Polonia ha pasado de 11 millones a 30 millones por año, en su mayoría ucranianos. Los expertos calculan que un cuarto de millón de personas, la mayoría sin otros recursos, viven del pequeño comercio

21 transfronterizo entre Polonia y Ucrania. En zonas como la región transcarpática (Hungría, Ucrania, Eslovaquia) o la región de Brest (Polonia, Belarús), las “pequeñas hormigas”, término acuñado en Polonia para dichos “comerciantes”, forman una parte sustancial de la economía local. Las condiciones de vida lo justifican (un maestro ucraniano, de la región transcarpática, podía, en el año 2000, doblar su sueldo mensual, de 20 dólares, haciendo dos viajes a Hungría para vender la gasolina del depósito de su automóvil en el mercado local). Al mismo tiempo, las regiones fronterizas de los nuevos miembros de la Unión, como Polonia, han conocido un desarrollo notable gracias a la relación con sus vecinos del Este. Se calcula que en la ciudad de Lublin alrededor de un 40% de las pequeñas o medianas empresas viven gracias a las relaciones comerciales con Ucrania. Como escribe Judy Batt, “el desarrollo del comercio transfronterizo ha ayudado a estas regiones desfavorecidas a sobrevivir, a pesar de la ausencia de ayudas estatales. Tras la ampliación, la extensión de las estrictas reglas Schengen en materia de fronteras amenaza con interrumpir ese movimiento de personas y de bienes. También amenaza con dificultar la aproximación política que se está llevando a cabo entre los países de Europa Central, que se están preparando para entrar en la Unión, y los países postsoviéticos que están excluidos del proceso. Muchos de esos países están, por fin, comenzando a superar la herencia de años de desconfianza mutua y de animosidad para caminar hacia unas relaciones de cooperación mutuamente beneficiosa. Estos éxitos son frágiles”59. La creación de una frontera transaccional, equivalente a la interrupción de los flujos humanos entre los miembros más orientales de la Unión y sus vecinos, comporta graves peligros, como el que se acaba de destacar (los resentimientos históricos en una región donde melting pot y limpieza étnica han convivido). En algunos casos, como la imposición de visados por parte de Hungría, a mediados de 2003, ha supuesto la interrupción de una comunicación continuada con sus vecinos serbios. Lo que, para algunos, trae recuerdos del pasado, ya que en los años cincuenta el cisma soviéticoyugoslavo llevó al cierre de dichas fronteras. Para otros, apunta hacia problemas de futuro, ya que el hecho de que la UE sea vista por los serbios como la responsable de no poder viajar a Hungría no facilita su confianza en la misma.

59

J. Batt, The EU’s new borderlands, Bruselas, CEPS Working Paper, octubre 2003. Los datos ofrecidos sobre las relaciones transfronterizas en el Este de Europa provienen de esta publicación.

22 La creación de una frontera dura, representada por la aplicación estricta del marco jurídico Schengen a las nuevas fronteras orientales de la Unión, constituye en el fondo una paradoja. En efecto, la situación de inestabilidad que se puede derivar de la interrupción de los contactos humanos en esa región choca, de plano, con la voluntad de la Unión de exportar estabilidad a la misma, a la vez que de reforzar su seguridad interna. El coste de los visados (entre 20 y 50 $ por un visado que permite una única entrada, mientras el salario medio mensual en Ucrania, por ejemplo, es de 80 $) y la dificultad de su obtención (trasladarse hasta Kiev desde la frontera occidental de Ucrania supone 36 horas de tren ida y vuelta) hace que, en muchos casos, se opte por entrar ilegalmente en la Unión para buscar trabajo, con un coste de alrededor de 1.500 $ desde Ucrania60. La frontera jurídica dura, que supone Schengen, se convierte en un factor desestabilizador, al distorsionar la economía local de supervivencia y potenciar, en cierta medida, la inmigración ilegal a la Unión. Así, la necesidad social alimenta la delincuencia organizada61. La paradoja es evidente. La prioridad de la Unión en sus relaciones con el Este es de seguridad. Las nuevas dimensiones de la seguridad (migración masiva, degradación medioambiental, delincuencia organizada) suponen el centro de atención de la Unión en los últimos años. Pues bien, la política hacia el entorno próximo no parece prestar atención a una de las reclamaciones más insistentes, a corto plazo, de los analistas62 y de los países directamente implicados: la necesidad de flexiblizar el régimen Schengen, facilitando la comunicación entre los miembros orientales de la Unión y sus vecinos. El tema ocupará, sin duda, un lugar destacado en la agenda de los Veinticinco. Como apunta Marton Benedek, “uno de los motivos para desarrollar una cooperación más estrecha con Rusia, Ucrania y Belarús es la creciente preocupación de la UE en torno a la inmigración ilegal y al crimen organizado, incluyendo tráfico de seres humanos, drogas o terrorismo. A falta de una política explícita de vecindad, la política de la UE es extender la frontera “dura” de Schengen a las fronteras orientales.

60

Los datos son de J. Batt, op. cit. Véase también “Behind the crystal curtain”, The Economist, 25 octubre 2003. 61 La película Lichter del director alemán Hans-Christian Schmid que, en 2003, recibió el Premio “Fipresci” en el festival de Berlín, es una magnífica ilustración del mundo de necesidad social y de delincuencia que se está creando al Este de Europa, en el territorio polaco que sirve de espacio de conexión entre la Alemania desarrollada y la Ucrania depauperada 62 La necesidad de flexibilizar la frontera Schengen al Este es defendida en múltiples análisis del tema. Véase Amato, op. cit.; Batt, op. cit.; H. Grabbe, “The sharp edges of Europe: security implications of extending EU border policies eastwards”, 0cassional Papers, The Institute for Security Studies (WEU), núm. 13, marzo 2000.

23 Esta política cambiará con la entrada de Polonia y Hungría (…) Polonia ha construido conscientemente una Ostpolitik postcomunista basada en el reconocimiento de las fronteras de postguerra y de los estados surgidos de la Unión Soviética. Ello jugó un papel destacado en la consolidación de las relaciones con Lituania, Ucrania y Belarús en los primeros años noventa. Actualmente, la importancia de los migrantes en busca de empleo, del comercio transfronterizo y de las precarias relaciones étnicas a lo largo de la frontera polaco-ucraniana y polaco-belarrusa llevan a una clara reclamación de mantener “fronteras blandas” tras la ampliación”63. Algo similar se podría decir de Hungría, país interesado en mantener las vías abiertas con Rumania, Ucrania y Serbia; países en los que hay importantes minorías húngaras64. V. Conclusiones: Entre la frontera geopolítica y la frontera cultural El presente texto conduce a dos conclusiones. La primera, de orden teórico, nos permite afirmar que la Unión Europea, objeto político no identificado, tiene, a su vez, una frontera de difícil definición y ubicación. La noción de frontera difusa y multidimensional nos ha servido para caracterizarla. La segunda conclusión, de orden político, nos lleva a considerar que uno de los desafíos más importantes que tiene la Unión ampliada es la gestión de su frontera oriental, tanto desde el punto de vista interno (diferencias entre los veinticinco miembros de la Unión), como desde el punto de vista externo (inestabilidad en regiones fronterizas afectadas por la aplicación estricta de las normas Schengen). Frente a ello, Heather Grabbe ha escrito que “unas fronteras abiertas y bien gestionadas son la clave para facilitar la estabilidad regional y, en consecuencia, la seguridad”65. No en vano las fronteras abiertas y el entramado de relaciones humanas han sido la base de un proceso de integración europea que ha conseguido superar en Europa Occidental una trágica historia de guerras y conflictos militares. La Unión Europea se ha convertido en una comunidad, tanto de seguridad como de valores. Una comunidad de seguridad, usando el ya clásico término de Karl Deutsch, que ha dejado atrás el uso 63

M. Benedek, “From Neigbhour to Member or Associate. The Future of the European Union’s Neighbourhood Policy”, EPN EU Policy Network, octubre 2003, p. 8. De hecho, en 2003, Eslovaquia y Polonia decidieron emitir visados gratuitos a los ucranianos para acceder a su territorio, a cambio de que este último país no exigiera visados a sus ciudadanos. 64 A causa de la modificación de fronteras, tras la primera guerra mundial, las minorías húngaras se extienden en todos los países alrededor de Hungría. En la actualidad se calcula: 1.700.000 en Rumania, 600.000 en Eslovaquia, 340.000 en Serbia-Montenegro, 125.000 en Ucrania, 70.000 en Austria, 25.000 en Croacia y 10.000 en Eslovenia. 65 H. Grabbe, op. cit., p. 23.

24 de la fuerza en las relaciones mutuas, y una comunidad de valores, que muy recientemente se han plasmado en la Carta de Derechos Fundamentales para mejor conocimiento de todos los europeos. Como ha escrito Juan Antonio Carrillo Salcedo, “la Carta ha contribuido desde su proclamación a hacer visibles a los ciudadanos, de manera clara y sencilla y en un texto único, los valores fundamentales sobre los que se apoya la Unión Europea y los derechos y libertades que constituyen el acervo europeo común”66. Los valores de la Unión Europea (definidores de la frontera político-cultural) constituyen, en nuestra opinión, el timón que ha de guiar las relaciones de los Veinticinco con sus vecinos. El peligro de caer en dinámicas de Realpolitik, como ya han hecho en más de una ocasión los grandes estados de la Unión en sus relaciones con Rusia, no facilita la creación de confianza entre la UE y sus vecinos orientales. Trae a la memoria malos recuerdos en clave de frontera geopolítica. Diseñar una relación estratégica con Rusia, sin convertir la política de proximidad de la UE en rehén de dicha relación, es una baza fundamental para la credibilidad de la UE, y de sus valores, que han de orientar tanto su vida interna como sus relaciones exteriores.

66

J.A. Carrillo Salcedo, “Notas sobre el significado político y jurídico de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea”, Revista Española de Derecho Comunitario, año 5, núm. 9, enero/junio 2001, p. 25.