Herramientas de Gobernabilidad Local y Descentralización

Herramientas de Gobernabilidad Local y Descentralización1 Por Gerardo Berthin Introducción Desde hace varios años, se ha reconocido que la gobernabilidad local y la descentralización son elementos fundamentales de la gobernabilidad democrática, que contribuyen al alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y a la expansión del Desarrollo Humano. Si bien han habido importantes avances en varios países de la región en la transferencia de competencias, recursos y poder de decisión a niveles sub-nacionales de gobierno, también es cierto que hay por delante un enorme trabajo para que los gobiernos subnacionales puedan asumir un papel más protagónico en mejorar el desarrollo humano. Con base en esto, el presente artículo se enfocará en el uso de algunas herramientas vinculadas al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local y los procesos de descentralización. En términos generales, una herramienta puede ser vista como un medio para lograr un objetivo deseado. Su naturaleza puede ser tan diversa como los propósitos para los que está diseñada, pudiendo ser desde unas tijeras, hasta un programa de computación. Cualquier persona o grupo es capaz de desarrollar y aplicar una herramienta, toda vez que dicho instrumento responda y contemple a motivaciones, intereses, necesidades y capacidades de quién la desarrolle o aplique. Así por ejemplo, para un obrero de construcción, cuyo trabajo cotidiano le exige mezclar cemento, arena, cal y agua, le es imprescindible contar con al menos algunas herramientas básicas que le permitan cumplir con su labor, como lo son una pala y una artesa. Sin embargo, dichas herramientas no le serían útiles a un 1Este

artículo fue originalmente publicado en Marzo del 2010 como parte de los materiales del curso de “Gobernabilidad Democrática Local y Procesos de Descentralización para el Desarrollo Humano,” Escuela Virtual del PNUD, Marzo 2010. 1

carpintero, puesto que su oficio requiere de otro tipo de habilidades para manejar otro tipo herramientas, adaptadas a otros materiales y productos que resultan de un trabajo de carpintería, como lo pueden ser una fresadora y un serrucho. En el ámbito de la gobernabilidad local, una herramienta se referiría a un instrumento que permita fortalecer las capacidades de los gobiernos locales, no solo para promover el desarrollo, sino también para diseñar e implementar políticas públicas que contribuyan al fortalecimiento de las condiciones de gobernabilidad local. De esta manera, las herramientas pueden ser un medio no solo para construir o mejorar procesos, sistemas, estructuras y/o políticas públicas, sino también para promover prácticas, valores, y principios de la gobernabilidad democrática en el ámbito local. De igual forma, en el ámbito de la gobernabilidad democrática, existen herramientas más instrumentales que permiten medir distintos aspectos de la gobernabilidad democrática, tales como: •

Calidad de la interacción y relación entre gobierno y gobernados.

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Capacidad para identificar y lograr metas colectivas (políticas públicas).

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Habilidad de garantizar derechos individuales y articular derechos y obligaciones colectivas (Estado de Derecho, inclusión y participación).

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Articulación de procesos multi-faceticos que involucran a instituciones, estructuras, sistemas, recursos, normas, practicas, actores, relaciones y liderazgo.

El conocer estos aspectos, e identificar fortalezas y debilidades, permite diseñar estrategias de mejoramiento de la gestión, organización, y capacidades de los gobiernos, al igual que de temas tales como transparencia y rendición de cuentas y participación ciudadana.

¿Herramientas para qué? En relación con esto último, el desarrollo y aplicación de una u otra herramienta dependerá de la naturaleza de lo que se pretenda lograr con esta. En el siguiente recuadro podremos ver algunos ejemplos de herramientas.

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Necesidad Manifiesta

Posible Herramienta

El municipio quiere obtener una línea de base de su capacidad para diseñar e implementar políticas públicas.

Se puede desarrollar y aplicar una herramienta que identifique áreas de mejora y recomendaciones respectivas de acuerdo a la realidad del territorio.

Grupos ciudadanos quieren conocer el estado de implementación o el impacto de una política pública.

Pueden aplicar una herramienta de auditoría social que les permita hacer seguimiento a los temas de su interés.

El gobierno local quiere que la Se pueden aplicar herramientas de ciudadanía participe en la planificación y presupuesto priorización de políticas públicas y participativo los gastos presupuestarios

En ese sentido, el desarrollo y aplicación de una u otra herramienta dependerá de la naturaleza de lo que se pretenda lograr. Por ejemplo, si el municipio quiere obtener una línea de base de su capacidad para diseñar e implementar políticas públicas, se puede aplicar una herramienta que identifique y aéreas de mejora y recomendaciones respectivas. Por otro lado, si grupos ciudadanos quiere conocer el estado de implementación o el impacto de una política pública, pueden aplicar una herramienta de auditoría social. De igual forma, si el gobierno local quiere que la ciudadanía participe en la priorización de políticas públicas y los gastos presupuestarios, se puede aplicar herramientas de planificación y presupuesto participativo. Habida cuenta de lo anterior, la importancia de contar con herramientas que ayude a organizar, sistematizar, y analizar información, y tener la oportunidad de aplicarlas, es fundamental para mejorar la gobernabilidad y la capacidad para promover políticas de desarrollo humano. Eso es aún más importante para los gobiernos locales de la región, que como se ha visto en anteriores secciones, en su mayoría se encuentran todavía en un proceso orgánico de fortalecimiento. Cabe aclarar que el uso y/o aplicación de herramientas no es ni monopolio del gobierno, ni de la sociedad o ciudadanía. Al contrario, el uso y aplicación de herramientas debería partir de una colaboración y/o alianza estratégica entre 3

gobierno y gobernados. Por ejemplo, aplicar una herramienta para medir las capacidades políticas y de gestión de un gobierno local permitiría hacer una revisión y evaluación de los procesos, sistemas y estructuras, así como sus relaciones con otros niveles de gobierno territorial y con la sociedad civil. De alguna manera, un instrumento de este tipo serviría para tomarle el pulso a un gobierno local en términos de sus posibilidades de actuación y de la efectividad de sus procedimientos políticos, administrativos e institucionales, al igual que de su capacidad para atender las necesidades de la ciudadanía. Si uno quiere saber cómo andan las cosas en su comunidad, o quiere evaluar el desempeño de su gobierno local, o está interesado en conocer si lo sistemas de transparencia y rendición de cuentas están siendo utilizados o no o quiere incidir en las políticas públicas, ¿cómo se podría encontrar las respuestas? Muy probablemente que se podría aplicar una herramienta particularmente para que la respuesta tenga objetividad y que no solo ofrezca las respuestas a las preguntas, sino también genere un menú de opciones estratégicas para mejorar o fortalecer. Ninguna herramienta es una receta mágica, ni mucho menos un fin en sí mismo, sino un medio para mejorar y fortalecer, procesos, sistemas, prácticas, estructuras y políticas públicas. De ahí que la aplicación o replicación exige un grado de cautela y consideración de múltiples aspectos. Por ello, es recomendable tener claridad que es lo que se quiere lograr y seleccionar adecuadamente la mejor herramienta. Con propósitos ilustrativos y prácticos se puede plantear cuatro tipos de herramientas. Una que es amplia un cuanto a que permite captar varios aspectos o dimensiones de los procesos de gobernabilidad local y descentralización. Y tres que son especificas a temas, tales como herramientas para promover transparencia y rendición de cuentas, herramientas para la incidencia en políticas públicas, y herramientas para promover y fortalecer la participación ciudadana. En todo caso esta no es una lista exhaustiva. 1. Instrumentos de Diagnóstico de Capacidades Políticas y de Gestión en Gobernabilidad Local y Descentralización Se trata de una herramienta con dos instrumentos de apoyo para analizar de manera integral la gestión y el desempeño administrativo de los gobiernos subnacionales. Por lo tanto, busca sacar el máximo provecho de la información subnacional existente y ofrecer un esquema de procesamiento y análisis de datos 4

que pueden contribuir a la identificación de fortalezas y debilidades tanto en términos de capacidades políticas como de gestión. Instrumento de diagnóstico para el Análisis de Capacidades Políticas y Relaciones Intergubernamentales Éste instrumento es un medio para analizar el contexto normativo e institucional que orienta las actuaciones de los gobiernos sub-nacionales en un país. Se trata de un instrumento que permite caracterizar el esquema de distribución de poder entre los diferentes niveles territoriales al interior de un Estado y que puede servir para asignar una valoración sobre el grado de descentralización política, administrativa y fiscal que existe. A partir de los resultados del diagnóstico es posible formular recomendaciones de largo plazo para orientar las políticas de reforma de los Estados, y/o para orientar programas y proyectos de fortalecimiento institucional y normativo, así como para evaluar y definir iniciativas de políticas vigentes. La estructura de diagnóstico propuesta principalmente, los siguientes aspectos:

en

este

instrumento

explora,

 La calidad de los arreglos políticos que configuran el sistema democrático en cada uno de los niveles de gobierno y la capacidad de inclusión de actores en el ejercicio de lo público y a los procesos decisorios,  La existencia de instituciones que brindan estabilidad al sistema de distribución de poder político, administrativo y fiscal entre los distintos niveles de gobierno,  El esquema de financiamiento territorial, la composición del gasto público y la autonomía sub-nacional en el manejo de los asuntos fiscales y,  El esquema de distribución de competencias y los mecanismos existentes para distribuir competencias y responsabilidades respetando las condiciones de heterogeneidad territorial y la autonomía sub-nacional en la toma de decisiones de política pública. Instrumento de Diagnóstico de la Capacidad de Gestión Local Este instrumento propone analizar elementos políticos, fiscales y administrativos bajo el control de un gobierno sub-nacional, los cuales influyen directamente en la capacidad de gestión territorial y en los resultados de las políticas públicas. Este instrumento puede ayudar a resaltar aspectos que contribuyen a definir la 5

calidad y eficacia de los servicios públicos y la generación de condiciones favorables para la promoción y expansión del desarrollo local. Pero también, sirve para medir las limitaciones existentes en las administraciones sub-nacionales con la referencia a las funciones que se les han atribuido. 2. Herramientas Estratégicas Estrategia de Incidencia Ciudadana en la Política Pública Éste instrumento tiene el objetivo de apoyar a todas aquellas organizaciones de la sociedad civil que, con su actuar, desean incidir en las políticas públicas; pasando de la democracia formal, electoral, a la democracia participativa. Hacer incidencia es buscar materializar cambios y aunque son muy pocas las organizaciones que existen exclusivamente para realizar campañas de incidencia, casi todas -de alguna u otra forma-, promueven la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y desarrollan nuevas formas de relación ciudadanía-gobierno. En términos generales, se presenta la incidencia política como una herramienta útil en la promoción de la solidaridad entre los ciudadanos, con el fin de solucionar sus problemas comunes y al cabildeo como la forma de influenciar en las personas con poder de decisión para que éstas a su vez afecten las políticas públicas. Métodos y Estrategias para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de la Transparencia Éste instrumento ofrece una orientación a la sociedad civil, los líderes gubernamentales y los donantes internacionales para el diseño de programas de participación ciudadana basados en lo que ya está ocurriendo en nueve países de América Latina. Las lecciones aprendidas y recomendaciones, aunque no son exhaustivas, pretenden ser una referencia programática para los programas del sector público y privado que tienen que ver con temas de participación ciudadana. Los estudios de casos demuestran que los ciudadanos están realizando contribuciones efectivas y significativas a los procesos decisorios en los gobiernos locales mediante diversos mecanismos que requieren tiempo, energía, dedicación, creatividad, conocimientos técnicos, paciencia y financiamiento. Sin embargo, la participación ciudadana en sí misma no garantiza transparencia, pero claramente crea la demanda para la rendición de cuentas y mejores 6

resultados. Los funcionarios municipales son cada vez más capaces de dirigir el desarrollo de sus comunidades, a medida que responden a sus nuevas responsabilidades relativas a la administración de sus presupuestos y la generación de ingresos. Líneas Programáticas para Promover la Transparencia a Nivel Local Éste instrumento, desarrollado sobre la base de las experiencias y los conocimientos de los distintos sectores e instituciones vinculados con la transparencia y la ética pública en la gestión de los gobiernos municipales, intenta aportar al entendimiento y al abordaje metodológico de la temática, además de intentar realizar un esfuerzo por ordenar y proponer distintas acciones integradas, concretas y prácticas que se pueden impulsar, reconociendo en principio, que cada uno de los actores y sectores son parte de la solución.

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