Hacia un análisis de la ley general de educación (LGE)

Universidad Diego Portales Facultad de Historia y Ciencias Sociales Departamento de Ciencia Política Profesora Dra. Lorena Recabarren Silva Estudiante William Tapia Chacana

HACIA UN ANÁLISIS DE LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN (LGE): CONTEXTOS, ACTORES Y PROCESO LEGISLATIVO El 19 de mayo de 2006 un conjunto de estudiantes secundarios chilenos procedía a “tomarse” diversos colegios del país con el objeto que las autoridades políticas de la época –la Concertación por la Democracia como coalición gobernante, de manos de la presidenta Michelle Bachelet- hicieran caso a sus demandas. Diversos derroteros llevaron a que sus demandas aumentaran en profundidad y legitimidad, al punto de cuestionar la institucionalidad educativa establecida por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). Sus demandas se tradujeron en la elaboración y establecimiento de la Ley General de Educación (LGE). En el presente trabajo se busca analizar legislativamente la historia de ley, a partir de la coyuntura o contexto crítico que la impulsa y los actores involucrados en el proceso mismo de producción. Palabras claves: Revolución “Pingüina”, Gobierno, LOCE, LGE, Reconocimiento Oficial, Actores.

I.

Introducción

No cabe duda, las movilizaciones sociales han tenido impactos notables en la historia de la humanidad. No es menor cómo una movilización social, sin inspiración ideológica en su minuto, pero de inspiración marxista posteriormente, terminara por destronar la hegemonía de los zaristas en Rusia en la segunda década del siglo XX. Incluso, los movimientos sociales han sido tan importantes que han llamado la atención de la academia dedicada a los estudios políticos, especialmente respecto de cómo dichos procesos se han dado en Latinoamérica1.

1

Véase, entre otros, ESCOBAR A., ÁLVAREZ S. (1995) The Making of Social Movements in Latin America: Identity, Strategy and Democracy. San Francisco: Boulder.

1

Nuestro país no ha sido la excepción al respecto. Diversas movilizaciones sociales, de distinto carácter, han repercutido históricamente desde un punto de vista social, como económico, cultural y político. La gran última movilización –exceptuando la de 2011- fue la propiciada por los estudiantes secundarios el año 2006, llamada “La Revolución Pingüina”, que logró pasar de demandas sectoriales, en un primer momento, a una escala nacional (Ferretti & Massardo, 2006), colocando en tela de juicio el discurso triunfante, pro ciudadano, del Gobierno de turno (Donoso, 2011). Además, dicha movilización no solamente tuvo ciertas repercusiones intelectuales2, sino que puso en la agenda el tema de la educación como eje central de crítica hacia el modelo heredado por la dictadura. En lo que sigue, como primera parte del trabajo, analizaremos el contexto social, político y económico que funcionaba como marco a la movilización social de ese entonces y los actores políticos involucrados, con el objetivo de responder a la pregunta: ¿Qué factores incidieron para que el problema de la educación en Chile, desde una exigencia primeramente sectorial, pasara a ser un problema país, susceptible de convertirse en ley? ¿Qué actores fueron relevantes en dicho aspecto? Pero, ya en una segunda parte de este mismo trabajo, analizaremos el proceso mismo de producción de la ley, enfatizando especialmente el análisis en una materia en particular, como es el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales por parte del Estado, para desnudar el proceso de discusión y el parecer de los actores involucrados en la misma. En ese sentido, elaboraremos una comparación del articulado, tal y como estaba redactado cuando llegó al Congreso como proyecto de ley enviado por el Ejecutivo, y cómo quedó finalmente tras el proceso de discusión legislativa, para denotar el proceso legislativo como tal, y qué actores fueron relevantes en la fisonomía propia de la ley.

Primera parte II.

Coyuntura y contexto político de la ley n° 20.370

El 10 de marzo de 2006 asumía la presidenta de la República Michelle Bachelet un cuarto gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia –en adelante, Concertación-. Sin duda, el nuevo gobierno volvía a poner en práctica un modelo exitoso que había comenzado con Aylwin en los años 90’ y que, nuevamente, los colocaba a la cabeza del país por otro período más. Un modelo caracterizado por su énfasis en la continuidad del modelo heredado, destacando el slogan “crecimiento con igualdad”. Los objetivos claros de este tipo de gobierno eran la gobernabilidad, estabilidad macroeconómica y la equidad social (Donoso, 2011).

2

Véase BELLEI C., CONTRERAS D., VALENZUELA J.P. (Eds.) (2010) Ecos de la Revolución Pingüina: Avances, debates y silencios en la reforma educacional. Santiago: Pehuén Ed.

2

Sin duda, dicha apuesta por esos tres fines u objetivos, había dado resultados a la coalición de gobierno: “En el contexto latinoamericano, cualquier indicador de gobernanza muestra la superioridad de Chile en términos de estabilidad política y calidad de las instituciones (…) la estabilidad política lograda, permitió lograr bajos niveles de “riesgo país”, lo cual contribuyó al éxito económico (…) Sumado a políticas de fomento de libre comercio, política fiscales conservadoras (…), y la expansión de los mercados de capital (…) el país tuvo un crecimiento económico promedio de 6,1% entre 1990 y 2000, y alrededor de 5% desde entonces” (Donoso, 2011: 6-7). Pero, uno de esos objetivos, no se había logrado durante los exitosos años de gobierno de la coalición: la equidad social. Según datos del PNUD, para el año 2001, 52% de los chilenos se identificaba como “perdedores” del modelo económico, y tan solo un 38% se declaraba beneficiado o “ganador”3. El programa de Gobierno de Michelle Bachelet colocaba su énfasis en lograr mejores condiciones de equidad social, educación y salud, pero seguía con las mismas prácticas ya elaboradas por la Concertación e incluso las profundizaba4 , sin cambiar la institucionalidad heredada por el régimen de Pinochet (Ferretti & Massardo, 2006). De este modo, el éxito de la Concertación en llevar una política de consenso, a la vez que realizaba cambios profundos para disminuir la desigualdad social que no lograba suprimir, fueron el caldo de cultivo desde el cual surge la “Revolución Pingüina”, enmarcada en un profundo descontento de la ciudadanía y empujando a una reformulación de las “maneras” de la coalición gobernante (Donoso, 2011). Las demandas comenzaron, aparentemente, el 2001 durante el Gobierno del ex presidente Ricardo Lagos ante la subida del precio del Pase Escolar y la Prueba de Selección Universitaria (P.S.U.). Para el 2006, la subida nuevamente de ambos ítems motivó el surgimiento de la movilización estudiantil que, a pesar de ser “Dos exigencias que se salen de las demandas referidas a las reformas estructurales de la educación, (…) se convierten en foco de unión de los estudiantes (…)” (Alvarado, 2010: 8). Con todo, en un primer momento, las voces estudiantiles no fueron escuchadas. “Se trata de estudiantes secundarios sin experiencia” diría Alejandro Traverso, alto funcionario del Ministerio de Educación de entonces (Citado por Ferretti & Massardo, 2006: 2). El mensaje del 21 de Mayo de 2006, en el cual la presidenta, solo hace una alusión menor al conflicto, exacerba los ánimos. Las “tomas” de colegios se triplican y adquieren mayor legitimidad las demandas de los estudiantes ante la opinión pública (Ferretti & Massardo, 2006). 3

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2002), Desarrollo humano en Chile. Nosotros los chilenos: un desafío cultural. Santiago: PNUD. Citado por Donoso, 2011, p. 7. 4 Véase Capítulo “Proteger a nuestra gente”, Chile, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2005) Programa de Gobierno Michelle Bachelet: Estoy Contigo. Obtenido el 16 de Julio de 2015 de: http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=documentos/10221.1/13433/1/2005_programa-MB.pdf.

3

A medida que aumenta el número de colegios tomados, se van complejizando las demandas hasta que los estudiantes se vuelven un todo organizado, a través de la Asamblea Coordinadora de Estudiantes Secundarios (ACES), y exigen reformas profundas, estructurales del modelo educativo, poniendo en cuestión la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), promulgada unos días antes del término de la dictadura. Dicha ley resguardaba la libertad de enseñanza y el derecho a la educación, pero existían puntos clave, como el establecimiento de instituciones de calidad o el derecho a la educación efectiva, que resultaban opacados por la libertad de enseñanza y de empresa (Alvarado, 2010). Las primeras negativas por parte del Gobierno comienzan a considerarse “entorpecedoras” del clima político, y se abren las puertas a negociar. Las administración Bachelet se había instalado con el discurso de un “gobierno ciudadano” y estas constantes oportunidades de negociación que sucedieron a las primeras negativas se presentaban idóneas para juzgar el discurso político ciudadano de Bachelet (Donoso, 2011). Tras un paro nacional al que se sumaron distintas organizaciones sociales como la Confederación de Estudiantes de Chile (CONFECH), el Colegio de Profesores y la Confederación Nacional de Trabajadores de la Salud, así como la Asociación Nacional de empleados fiscales (ANEF), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y otras organizaciones civiles, que veían en el contexto coyuntural una oportunidad de impulsar sus propias aspiraciones, sumándose a la crítica al modelo neoliberal (Ferretti & Massardo, 2006), y el fracaso de las negociaciones, el Gobierno propone, entre otras medidas, la reforma de la LOCE, consagrando el derecho de todo ciudadano a una educación de calidad e impidiendo la discriminación arbitraria por parte de los establecimientos educacionales, siendo el Estado el garante de que los objetivos planteados en dicha reforma, se cumplan. Además, se anuncia la creación de un Consejo Asesor Presidencial para discutir una reforma al sistema educacional en su conjunto. El rechazo a estas medidas por parte de algunos estudiantes, y la aborrecida incorporación del Frente Patriótico Manuel Rodríguez (FPMR) a las jornadas de paro nacional, generaron el rechazo de la opinión pública. Sumado a esto, la inflexibilidad de los estudiantes a la hora de transar en sus objetivos, denunciada por legisladores que intentaron ser “mediadores” en el conflicto, en nombre del Congreso Nacional de Chile, y que eran medianamente “aliados” de las posturas estudiantiles, fueron desgastando al movimiento. Las posteriores movilizaciones sociales no concitaron mayor apoyo de la opinión pública, y la consiguiente división el movimiento entre aquellos más moderados que aceptaban la propuesta del Ejecutivo, y los radicalizados, puso término al conflicto. Entonces, se siguió el plan del Gobierno, y se constituyó el Consejo Asesor Presidencial, conformado por 74 personeros de distintos ámbitos sociales, tales como la Iglesia, académicos dedicados a la investigación de alto nivel sobre educación, como Carlos Peña y otros, además de representantes de los estudiantes y otras organizaciones afines. Su composición fue bastante criticada por ser, supuestamente, afines al Gobierno y al modelo establecido (Ferretti & Massardo, 2006), lo cual impulsó a los estudiantes a no asistir más al consejo, tras haber ido a las primeras sesiones, y desconocer el informe final del consejo. A pesar de ello, el Consejo Asesor Presidencial siguió sesionando y significó para el 4

Gobierno no solo un “mecanismo institucional para canalizar el malestar de los Pingüinos (…), sino que también [un mecanismo]5 para evitar el retorno de las protestas” (Donoso, 2011: 32). Finalmente, el proyecto de ley n° 20.370 veía la luz ante manos alzadas de toda la clase política y del Consejo Asesor Presidencial, que renunciaba a los lineamientos anteriores enfocados en aumentar la cobertura y las oportunidades, para reemplazarlos por el ahínco en la calidad de los aprendizajes y en su distribución equitativa.

Segunda Parte III.

El Comienzo del debate y el contenido de la Ley General de Educación

Una vez trasladado el problema de la Educación, desde la agenda pública a la agenda política6, especialmente desde el establecimiento de un Consejo Asesor Presidencial, cuya conformación buscaba una amplia legitimidad –la conformaron 74 personeros de distintos sectores, desde los más avenidos al mundo político, como Claudio Arriagada, representante de la Asociación Chilena de Municipalidades y Ernesto Águila, Ministro de la Secretaría General de la Presidencia, hasta cuadros más técnicos conformados, por ejemplo, por Carlos Peña, Rector de la Universidad Diego Portales o José Joaquín Brunner, Investigador en educación de la Universidad Adolfo Ibáñez en ese entonces; pasando por miembros de la Iglesia, representada por Ricardo Ezzati como Presidente de la Comisión de Educación de la Conferencia Episcopal; hasta representantes estudiantiles y de otros sectores y agrupaciones sociales, como Juan Bostelman, representante de los secundarios; Hernán Hernández, representante de los estudiantes del sector privado universitario, o Jaime Prea Gómez por parte del Colegio de Profesores-, el conflicto salió de las calles para traducirse en diversos proyectos de ley, fruto del trabajo de esta comisión, a pesar de que, cinco días antes de la redacción del informe final de esta comisión, los representantes del estudiantado salieran del consejo porque dicho informe no los representaba. Dentro de las recomendaciones que el Consejo Asesor Presidencial había redactado, constaba la necesidad de elaborar un nuevo marco normativo general que rigiera la educación toda. El fruto de esta recomendación fue el proyecto de ley n° 20.370 “Ley General de Educación”. Como ya habíamos dicho más arriba, esta ley se proyectaba como la mejor respuesta a los nuevos desafíos que la educación y las movilizaciones estudiantiles propiciaban, pues ya no respondía solo a necesidades de cobertura, sino a la búsqueda de mejorar la calidad de los aprendizajes y la modificación del marco normativo heredado del régimen de Pinochet. Los contenidos fundamentales se lograban instaurando: (1) Calidad y la Equidad; (2) Libertad de

5

Lo entre llaves es un agregado de mi autoría para mejor comprensión. Véase la diferencia entre agenda pública y agenda política, dentro del contexto de estudio de la formación de agenda y la elaboración de políticas públicas, en CASAR, A. MALDONADO, C. (2008, Noviembre) Formación de agenda y procesos de tomas de decisiones: una aproximación desde las ciencias políticas. Documento de Trabajo no publicado, CIDE. 6

5

enseñanza; (3) Derecho a la Educación; (4) Explicitación del rol fiscalizador del Estado; (5) Énfasis en la Educación de Calidad; (6) Énfasis en la educación parvularia; (7) Promoción de la participación de los distintos estamentos que participan de la educación; (8) Modernización y Flexibilidad Curricular; (9) Mayores Estándares para el reconocimiento oficial de instituciones y; (10) Establecimiento del Consejo Nacional de Educación, de carácter permanente7. Como ya habíamos establecido más arriba, nuestro plan de análisis se elaborará a partir del ejercicio de clarificar el debate sobre determinado contenido legislativo. Este será el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales por parte del Estado. Dentro del apartado (Título III) se consideraba esta materia. Uno de los aspectos más importantes de la nueva legislación a este respecto, era el aumento de las condiciones para el reconocimiento oficial de instituciones, considerándose primordial la definición de lo que se entendería por reconocimiento oficial (art. 43), así como el aumento de los requisitos para otorgar dicha certificación oficial (art. 44). Además, se aumentaban las exigencias para ser sostenedor y se le definía (art. 44 letra a) como: “(…) persona jurídica responsable del funcionamiento del establecimiento, entidad jurídica que estará en la obligación, cuando sea de derecho privado, de no tener fines de lucro y limitarse a un giro u objeto social exclusivamente educacional” (Chile, Biblioteca del Congreso Nacional, 2007: 18). Sumado a lo anterior, se perfeccionaban los procedimientos para el otorgamiento y la solicitud de dicho reconocimiento oficial (art. 45 y ss.) y se encargaba al Ministerio de Educación llevar un registro público de los Establecimientos Educacionales que contaban con dicho reconocimiento, así como un registro público de sostenedores certificados (art. 47). Por último, se le exigía al sostenedor, en caso de recibir subvenciones y aportes del Estado, informar del derrotero de dichos recursos8. El proyecto, finalmente, fue enviado a la Cámara de Diputados, por vía de Mensaje Presidencial n° 55-355, el 9 de abril de 2007 y fue recibido el 11 de abril, con urgencia simple9.

IV.

Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados

La Cámara de Diputados del Congreso Nacional de Chile, recibió el Mensaje Presidencial el 11 de abril de 2007 y el Primer Informe de la Comisión de Educación, a pesar de la urgencia presidencial, que contaba de 30 días, fue redactado el 29 de abril de 2008. Dicho informe, a presentarse ante la Cámara de Diputados en sesión plena, no solo presentaba una declaración de 7

Véase “Antecedentes” y “Contenidos Fundamentales del Proyecto” del Mensaje de S.E. la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de Ley que establece la Ley General de Educación en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf 8 Véase el articulado completo del Título III del proyecto de ley en Anexo A. 9 Véase el artículo 74° de la Constitución de la República de Chile, que establece la potestad del Presidente de la República para instaurar urgencias legislativas, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2015) Fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución de la República de Chile. Obtenido el 8 de Agosto de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302#urgencias0

6

las intenciones del proyecto, sino también de aquellas normas que necesitaban de quórum especial para ser tramitadas. Por dicha comisión, a su vez, pasaron distintos actores políticos y sociales emitiendo sus opiniones sobre las diversas materias que se regulaban en dicha ley. Respecto de la materia que nos atañe, es decir, el reconocimiento oficial que debía otorgar el Ministerio de Educación a los establecimientos educacionales que cumplieran con los requisitos, el informe señala que muchos actores estaban de acuerdo con el aumento de las exigencias a los establecimientos y lo veían como una oportunidad de cambiar la educación en Chile. Sin ir más lejos, Yasna Provoste, ex ministra de educación; Monseñor Héctor Vargas Bastidas, Presidente del Área Educacional de la Conferencia Episcopal; o Mariana Aylwin, en ese entonces, Directora Ejecutiva de la Corporación Educacional “Aprender”, estaban a favor. Con todo, recibió más de algunas quejas por parte de otros actores de organizaciones civiles y Think Tanks. Cristian Bellei, Académico-Investigador del Centro de Investigación Avanzada en Educación, de la Universidad de Chile (CIAE), reconocía que el reconocimiento oficial podía desmembrarse en un proceso gradual para no afectar demasiado a los establecimientos, y que debía incorporarse a todos los establecimientos al proceso, incluso a aquellos que no recibieran fondos públicos; Carolina Velasco, Investigadora de Educación en Libertad y Desarrollo, establecía que subir los requerimientos para solicitar el reconocimiento oficial oficiaba a favor de una disminución en la calidad de educación, además de afectar la decisión de los padres al no reconocer el giro lucrativo de determinados establecimientos educacionales. Incluso, algunos personeros como la Asociación de Establecimientos de Educación Particular del Bío-Bío ASEPAR A.G., a través de su abogado, reclamaron que no era necesaria reforma alguna, pues la fiscalización y las exigencias para el reconocimiento oficial ya se hacían y eran idóneas en la LOCE. Incluso, la Universidad Católica de la Santísima Concepción y Arturo Fermandois Vöhringer, profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica este último, advirtieron de la dudosa constitucionalidad de los preceptos que acababan con el lucro, lesionando derechos de los sostenedores, algo que tendría repercusiones en las discusiones del Senado. Finalmente, en la sesión 36° de la comisión, se aceptó la idea de legislar “(…) por 7 votos a favor (señores González, Monsalve, Silber y Venegas; y señoras Pecheco, Saa y Vidal) y 6 votos en contra (señores Becker, Bobadilla, Correa, Kast y Verdugo; y señora Cubillos)” (Chile, Biblioteca del Congreso Nacional, 2007: 65)10. Se pronosticaba una dura tramitación en sala. Tras un breve paso por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, que el 5 de junio de 2008 ratificó que determinadas materias debían ser votadas por un quórum especial, dada que eran materias propias de leyes orgánicas constitucionales, pasó a la discusión en sala. Gabriel Silber, Diputado de la Democracia Cristiana (DC) y miembro de la Comisión de Educación de la cámara, retrató los pormenores de la discusión durante la tramitación de ley en la comisión, 10

Véase “Informe Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación recaído en el Proyecto de ley que establece la Ley General de Educación”, pp. 53-281, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

7

el 18 de junio de 2008, ante la presencia de una sala llena de otros actores políticos en las gradas y del Vicepresidente de la Cámara de Diputados, Guillermo Ceroni, miembro del Partido por la Democracia (PPD). A pesar de las interrupciones por parte de las tribunas y de otros diputados que pedían una cuenta “resumida” de los pormenores de la discusión, Silber logró terminar y dar el paso al diputado Raúl Súnico, miembro del Partido Socialista (PS) y representante de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, para que diera a conocer su informe. La discusión comenzó con peticiones por parte de los diputados para que se exigiera el retiro de “urgencia inmediata” que había establecido el Ejecutivo para la discusión del proyecto en sala. Tras la intervención de la ministra de Educación, se manifestaron diversos diputados, como Fulvio Rossi (PS) y Gabriel Ascencio (DC) en alusión a la “coyuntura histórica” que se estaba viviendo, exigiendo que el proyecto tuviese más tiempo para discutirse, estimulando los aplausos en las tribunas, en las cuales estaba el Presidente del Colegio de Profesores de ese entonces, Jaime Gajardo, miembro del Partido Comunista (PC). Cabe decir que el Colegio de Profesores, a través de su anterior presidente Jorge Pavez Urrutia, también miembro del PC, había manifestado su talante contrario al proyecto en los trabajos de comisión. Respecto del reconocimiento oficial a los establecimientos educacionales, el diputado Gabriel Silber (DC) había manifestado las discrepancias por parte de los actores invitados a las diversas sesiones. Especialmente fue materia de discusión el carácter del procedimiento a través del cual el Estado reconocía a los diversos colegios, estableciéndose la duda de qué ocurriría con los colegios que ya habían sido reconocidos, elementos que formarían parte de un reclamo posterior por parte de algunos senadores ante el Tribunal Constitucional. De todos modos, hace alusión el diputado Silber a que se habría avanzado mucho el trabajo legislativo quitando la facultad de fiscalización y de emitir reconocimiento oficial al Ministerio de Educación, y otorgando dicha facultad a la Superintendencia de Educación, prontamente a legislarse en otro proyecto de ley. Sobre la misma materia, el diputado Súnico (PS) destacaba la negativa por parte de “la derecha” a legislar sobre las diversas temáticas en las sesiones de comisión, y que se manifestaba de nuevo en la sesión actual en que se discutía el proyecto, ya que el diputado Julio Dittborn, miembro de la Unión Democrática Independiente (UDI) aludía que no votaría a favor del proyecto, así como la bancada independiente de la cámara. Así mismo, el diputado Súnico (PS), destacaba como un gran avance el poder despojar del reconocimiento oficial a los establecimientos que no cumplían con los requisitos dispuestos por el Gobierno11. En otra sesión, celebrada el 19 de junio de 2008, se aprobaría el proyecto de ley de la Ley General de Educación, por 96 votos a favor de 120 diputados en ejercicio. El texto venía con determinadas modificaciones que fueron discutidas en particular y votadas, así mismo, en la misma sesión. El proyecto que fue despachado al Senado el mismo día 19 de junio, comportaba determinadas modificaciones respecto del Título III del proyecto de ley: Se cambiaba 11

Cfr. “Discusión en Sala, Sesión 43°, Establecimiento de ley general de Educación”, pp. 299-379, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

8

sustancialmente el carácter jurídico de los establecimientos educacionales para optar al reconocimiento, de Corporaciones o Fundaciones, a la posibilidad de ser personas jurídicas de derecho privado –es decir, con posibilidades de lucrar- (art. 46 letra a); se reconoce la imposibilidad de transmitir la calidad de sostenedor, no obstante sí poder transmitir los bienes muebles e inmuebles (art. 46 letra a inciso 5°); derogación de la exigencia de la creación de un Consejo Escolar como requisito de reconocimiento; se deroga la especificación de lo que se entiende por “docente idóneo”, reconociéndose idóneo para la Enseñanza Básica y Enseñanza Media a todos los habilitados para ello; se derogaba la exigencia de formación para ser Director; se especificaba la exigencia de “solvencia” que debía tener el sostenedor para ser tal, en declaración de unidades de fomento efectivamente canceladas de capital, desde 100 a 700 UF; se otorgaba mayores funciones a la Superintendencia –como había especificado el diputado Gabriel Silber (DC) en las sesiones de la cámara- y; se consideraba establecer una “amonestación” como aviso, antes de establecer una multa ante eventuales ilegalidades.

V.

Segundo Trámite Constitucional: Senado

Cuatro días después del despacho del proyecto de ley, el 1 de julio de 2008, fue presentado el proyecto al Senado y pasó a la Comisión de Educación de la misma corporación. Una urgencia simple comandaba los tiempos. Tras diversas consideraciones, y el paso de distintos expertos por la comisión en diversas sesiones, se emitió el informe de la comisión tras cuatro meses de discusión, el 18 de noviembre de 2008. En dicho informe, constaba la presentación que hizo la Ministra de Educación, Mónica Jiménez, y las reclamaciones por parte de los distintos actores sociales que pasaron por la sala donde sesionaba la comisión. Ya pensando en la proximidad del establecimiento de la ley, las objeciones de concentraron en los plazos y los posibles efectos de la ley. Especialmente, respecto de los plazos que los establecimientos educacionales debían procurar cumplir para transformarse en fundaciones de giro único, circunscrito a la educación. El abogado Rodrigo Díaz, representante de la Federación de Instituciones de Educación Particular (FIDE), señaló que el plazo era irreal y que, incluso, para algunas instituciones sería imposible, pues los colegios católicos tendrían que enviar sus informes y solicitudes para ello al Vaticano, dentro del plazo de 8 años hasta que se pronunciara la Santa Sede. Juan Pablo Valenzuela, Investigador del Centro de Estudios Avanzados en Educación (CIAE), de la Universidad de Chile, señalaba que el reconocimiento oficial debía ir en búsqueda de mejor calidad y que, si no se controlaba, además, la política de los voucher12, la proliferación de colegios sería crítica. Además de muchos actores técnicos que se fueron presentando en las sesiones de comisión, tales como Jaime Bellolio, Asesor de Educación de la Fundación Jaime Guzmán; Cristian 12

Para un análisis de la política del voucher en Chile y sus efectos en educación, véase JOIKO, S. (2011) “La Política de Equidad y el nuevo sistema de Vouchers en Chile”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, 16 (50): pp. 829-852.

9

Larroulet, Director Ejecutivo del Instituto Libertad y Desarrollo en ese momento, o Sergio Torres Pinto, rector de la Universidad Católica Silva Henríquez; estuvieron presentes muchos personeros políticos que no eran parte de la comisión, como la senadora Soledad Alvear (DC), Andrés Allamand (RN), Carlos Montes (PS) o Alberto Espina (RN), quienes también dieron a conocer sus argumentos a favor o en contra sobre la materia. Finalmente, se aprobó la idea de legislar por “(…) la unanimidad de los miembros presentes de la Comisión, Honorables Senadores señores Chadwick, Letelier, Núñez y Ruiz-Esquide” (Chile, Biblioteca del Congreso Nacional, 2007: 709). Posteriormente, tras el paso por la Comisión de Hacienda del Senado, pasó a discutirse en sala, en la sesión 74° celebrada el 2 de diciembre de 2008. Quien relató el acuerdo de la Comisión de Educación fue el senador Jaime Orpis, miembro de la Unión Demócrata Independiente (UDI). Realizando una exposición completísima sobre las condiciones de la educación en Chile, justificando sus aseveraciones en los informes del Programa para la evaluación internacional de estudiantes (PISA) y Simce, así como en los exámenes de las Tendencias en Matemáticas y Ciencias (TIMSS en inglés) y otros13, además de relatar las divergencias que se suscitaron en las sesiones de la comisión, aludió, a título personal, que el reconocimiento oficial por parte del Estado de determinados establecimientos educacionales era incapaz de aplicarse como sanción tal y como estaba redactado el proyecto de ley. A pesar de las interrupciones por parte de algunas personas en las tribunas del Senado, acalladas en la medida de lo posible por el Presidente del Senado Andrés Zaldívar (DC), Alberto Espina (RN) se sumaba a las críticas, estableciendo que la Agencia de Calidad y la Superintendencia de Educación solo funcionarían y cumplirían con su cometido, si el eventual retiro de reconocimiento oficial era efectivamente llevado a cabo. No obstante tales críticas, algunos senadores, como el senador Guillermo Vásquez (PRSD) estipularon el gran avance que consideraba en la materia el proyecto. Tras la sesión del 3 de enero en el Senado y la discusión respecto del proyecto, el 5 de enero de 2009 se aprueba el proyecto de ley emanado de la Comisión de Educación, pero con indicaciones. Tras la vuelta del proyecto a la Comisión de Educación del Senado, el 4 de marzo de 2009 se emite un segundo informe, donde consta la aceptación de ciertas indicaciones que habían sido elaboradas por legisladores y por el Ejecutivo 14 pero que, en el fondo, no cambiaban demasiado la redacción ya establecida. En total, fueron 503 indicaciones las que fueron analizadas por la comisión y que se tradujo en un mayor tiempo de tramitación de la ley. Cabe destacar que muchas indicaciones fueron desestimadas, especialmente aquellas provenidas del senador por el Movimiento Amplio Social (MAS), Alejandro Navarro, en especial por el presidente de la misma 13

Véase la exposición en “Discusión en Sala, Sesión 74°, Establecimiento de Ley General de Educación”, pp. 749-778, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf 14 Para ver el conjunto de indicaciones, véase “Boletín de indicaciones”, pp. 887-967, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

10

comisión, por adolecer ellas de inconstitucionalidad, ya que siempre parecían ir en desmedro de la libertad de enseñanza. Entre dichas indicaciones, por ejemplo, se encontraba la de obligar a los establecimientos educacionales a solicitar y tener el reconocimiento oficial, la cual fue desestimada, precisamente, por dañar la libertad de enseñanza, resguardada por la Constitución Política de la República de Chile15. Respecto al tema del reconocimiento oficial, la discusión sobre las indicaciones giró en torno a la redacción del artículo 45° del proyecto. El senador Ricardo Nuñez (PS) estimó que el Consejo Nacional de Educación debía tener mayores funciones. Entre una de esas funciones se hallaría la emisión de un informe que debía tomarse en cuenta a la hora de establecer el reconocimiento oficial a los establecimientos educacionales. El senador Juan Pablo Letelier (PS) estimó improcedente agregar un inciso para agregar dicha función. El senador Carlos Cantero (RN) estimó que agregar dicha función podría importunar la coherencia del trabajo administrativo entre el Consejo Nacional de Educación y el Ministerio de Educación. La Ministra de Educación, Mónica Jiménez, manifestó que prefería la redacción que ya estaba. Se reconocía en especial que los establecimientos educacionales podían pedir reconocimiento solo si lo estimaban conveniente, y que el Estado promovería los diversos proyectos educativos. Otras indicaciones, también respecto al tema del reconocimiento oficial, fueron discutidas por la comisión. Una indicación del senador Alejandro Navarro (MAS), solicitaba que uno de los requisitos para poder obtener el reconocimiento oficial por parte del Estado, fuese que los establecimientos educacionales acreditaran la necesidad de su nacimiento, acreditando la demanda por un colegio más en determinadas zonas. El presidente de la comisión declaró inconstitucional dicha indicación. Además, solicitaba el mismo senador, en otra indicación, que se garantizara el giro educativo del establecimiento a partir de controles e instrumentos financieros, a cargo del Ministerio de Educación. Fue declarado, nuevamente, inconstitucional la indicación porque otorgaba funciones a un organismo público del Estado, siendo que dicha potestad recaía en la figura del Presidente de la República. Algunas indicaciones, de menor impacto, fueron aceptadas de inmediato. Por ejemplo, una indicación del senador Zaldívar (DC), que solicitaba que se reconocieran otros medios, como los electrónicos, para publicitar el reconocimiento oficial, la cual fue respaldada por el senador Núñez (PS), siendo aceptada16. Posteriormente, para el 10 de marzo de 2009, según el informe de la misma comisión, la discusión se trasladó a la Comisión de Hacienda del Senado donde, a pesar de los reclamos, especialmente, de la senadora Evelyn Matthei (UDI), respecto de la sensatez de determinados castigos a los establecimientos educacionales por no cumplir con determinadas condiciones, la 15

Véase el artículo 19° n° 11 de la Constitución de la República de Chile en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2015) Fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución de la República de Chile. Obtenido el 8 de Agosto de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302#urgencias0 16 Cfr. “Segundo Informe Comisión de Educación”, pp. 968-1285, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

11

redacción y los elementos propios del ítem “reconocimiento oficial”, quedaron prácticamente iguales17. Para el 17 de marzo de 2009, el proyecto pasó a discusión en sala, y el Senado aprobó el proyecto de ley con las modificaciones elaboradas por las comisiones, aunque se tuvo que suspender la sesión por disturbios en la sala. Finalmente, se expidió oficio a la Cámara de Diputados sobre las indicaciones y el proyecto visado en el Senado el 18 de marzo de 2009. Respecto del reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales, el Senado aprobó un proyecto en el que el cambio más notorio fue la agregación de tres incisos el artículo 45° del mencionado proyecto, que claramente buscaban proteger de mejor manera la libertad de enseñanza. El cambio puede resumirse en: Modificación de algunas frases respecto de los requisitos para el reconocimiento oficial; el rechazo del reconocimiento oficial por parte del Secretario Regional Ministerial de Educación debe fundamentarse y darse a conocer al afectado y; la Superintendencia seguirá siendo el organismo encargado de fiscalizar el cumplimiento de los requerimientos que deben satisfacer los establecimientos educacionales para conseguir el reconocimiento oficial.

VI.

Tercer Trámite Constitucional: De vuelta a la Cámara de Diputados

Las modificaciones hechas al proyecto de ley, elaboradas en el Senado, no gustaron mucho en la Cámara de Diputados. El 18 de marzo de 2009 ya se había constituido la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados para llevar a cabo el debate. Respecto del tema del reconocimiento oficial, los diputados que participaron de las sesiones de comisión, objetaron que al reconocer los diversos proyectos educativos, y al morigerar la exigencia de reconocimiento oficial para los establecimientos educacionales, se terminaba por crear un “segundo procedimiento”, no acorde al exigido por la ley. En el informe de la Comisión de Educación de este tercer trámite consta que el Ejecutivo entendía la objeción, pero creía que no por esas modificaciones los establecimientos educacionales dejarían de cumplir con la ley18. En el mismo informe, expedido el mismo 18 de marzo, la Comisión de Educación recomendaba a la Cámara de Diputados no aprobar el proyecto tal y como estaba. La sala de la cámara, al día siguiente, concordaría con lo estipulado por la comisión, y se oficia al Senado, el mismo día, de la decisión adoptada.

17

Cfr. “Informe Comisión de Hacienda”, pp. 1286-1365, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf 18 Véase “Informe Comisión de Educación”, pp. 1404-1411, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

12

Se pasaría, entonces, a tramitar las divergencias en una Comisión Mixta de diputados y senadores.

VII.

Lo acontecido en la Comisión Mixta

El 31 de marzo de 2009 se expide un informe donde consta la discusión y debate acerca de los puntos en cuestión entre los diputados y senadores. En general, la discusión se debía al talante menos severo de los requisitos que se le exigían al sostenedor para que el establecimiento educacional fuese reconocido por el Estado. Una de estas divergencias se plasmaba respecto de lo que se consideraría “personal idóneo”. ¿Quién definiría la calidad de “idóneo”? El artículo 46° letra (g) no especificaba si quedaría reglamentado, o si quedaría al juicio del Director del establecimiento establecer quién es idóneo en el caso de los profesionales que trabajarían en la Enseñanza Media y Básica. En esta oportunidad, jugó un papel preponderante el Ejecutivo, al proponer ellos la redacción final del artículo 46° letra (g). Los honorables presentes hicieron sus descargos. El senador Nuñez (PS) promovió un cambio en la redacción, y estimó que el reglamento debía contener los instrumentos de evaluación y lo que se consideraría como idóneo. El senador Chadwick (UDI) consideró suficiente el parecer del director del establecimiento educacional. La diputada Marcela Cubillos (UDI) consideró que reglamentar quién fuese idóneo terminaría por “rigidizar” aún más la profesión docente. El Jefe de la Unidad de Currículum y Evaluación del Ministerio de Educación, Pedro Montt, recordó que tan solo era por determinado período dicha habilitación, mientras los colegios se adaptaban, y que tras dicho período, tenían que contratar a un profesional adecuado. Finalmente, el senador Hosain Sabag (DC) estimó conveniente asumir la redacción que el Ejecutivo estaba proponiendo. El artículo 46° letra (g) quedó tal y como lo propuso la Ministra de Educación, Mónica Jiménez, en la sesión en que se discutió su redacción, por unanimidad19. Otro motivo de discusión fue la disposición transitoria 7°, aunque no fue el leit motiv que generó la constitución de la Comisión Mixta. La Ministra de Educación quería agregar un inciso a dicha disposición, que fue discutida en su momento por el senador Pedro Muñoz Aburto (PS) por su impertinencia, pero discutida al fin. El inciso a agregarse rezaba de esta manera: “Mientras no se efectúen los nombramientos de todos los integrantes del Consejo Nacional de Educación, continuarán en sus cargos los actuales integrantes del Consejo Superior de Educación” (Chile, Biblioteca del Congreso Nacional, 2007: 1453). Finalmente, dicha modificación a la disposición transitoria fue aprobada por la unanimidad de los miembros presentes.

19

Véase todo el debate en “Informe Comisión Mixta”, pp. 1448-1497, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

13

Se proponen estas dos modificaciones al pleno de la Cámara de Diputados, que sesiona el 1 de abril de 2009 –un día después-, recomendando la aprobación del proyecto. La Cámara de Diputados, por 69 de los 116 diputados en ejercicio que estaban en sala, aprobaron finalmente el proyecto. Se oficia el mismo día al Senado, donde sesionan también ese mismo día en la tarde, y entre medio de consignas en las tribunas, también se aprueba por 27 de los 33 senadores presentes en el hemiciclo. Tras la aprobación del proyecto que establecía la Ley General de Educación (LGE), se oficia, por parte de la Cámara de Diputados, al Ejecutivo el 2 de abril de 2009, dándole a conocer el proyecto de ley aprobado, y consultando si la Presidenta haría uso de su poder de veto. Finalmente, la aludida indica que no lo hará, y la Cámara de Diputados oficia al Tribunal Constitucional el 7 de abril del mismo año, para control preventivo de constitucionalidad, en virtud del artículo 93° n° 1 de la Constitución de la República de Chile.

VIII.

La Sentencia del Tribunal Constitucional

Recién para mediados de ese año, el 28 de julio de 2009, el Tribunal Constitucional se refirió al asunto y emitió un oficio a la Cámara de Diputados con sus observaciones. En el fondo, la mayoría de sus miembros –Juan Colombo Campbell, como Presidente de la entidad; José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Marcelo Venegas Palacios, Enrique Navarro Beltrán, Francisco Fernández Fredes y Carlos Carmona Santander-, abogaron por la aprobación del proyecto, aduciendo que no adolecía de inconstitucionalidad. No obstante dicha determinación, José Luis Cea Egaña, Juan Colombo Campbell, Raúl Bertelsen y Mario Fernandez Baeza, hicieron ciertos reparos respecto del artículo 46 letra (a), que establece quién puede ser sostenedor, arguyendo que se declara una exclusión flagrante de las personas naturales que puedan administrar un establecimiento educacional: “El precepto señalado configura, sin duda, una prohibición, establecida con el carácter de exclusión absoluta, de las personas naturales como sostenedores de tales establecimientos educacionales, pese a que cumplan todas las exigencias previstas en las demás disposiciones del artículo indicado para servir esa función adecuadamente. Se infringe, de tal manera, lo garantizado a todas las personas en relación con la libertad de enseñanza y se vulnera, además, el principio de igualdad, incurriéndose en una discriminación o diferencia arbitraria, vedada en el artículo 19, Nº 2, inciso segundo, de la Ley Suprema” (Chile, Biblioteca del Congreso Nacional, 2007: 1669).

A esto se sumó la disidencia del honorable juez ministro Mario Fernández Baeza, que votó en disidencia, quien consideró todo el proyecto de ley como inconstitucional, especialmente porque el proyecto no consideraba especificar las funciones propias del Estado como entidad

14

fiscalizadora de la Educación y, por lo mismo, el proyecto era inconstitucional porque no garantizaba la inclusión y el acceso a toda la población del bien público “educación”. Con todo, el Tribunal Constitucional calificó de ad hoc a la Constitución, las exigencias para el reconocimiento oficial que debían cumplir los establecimientos educacionales: la exigencia de tener un sostenedor; exigir determinados requisitos para ejercer la libertad de enseñanza; la personalidad jurídica diversa respecto a los “giros” a los que se dedica el establecimiento; la exigencia de un reglamento y la existencia de un proyecto educativo que delineara los parámetros de cómo se ejercería la educación.

IX.

Requerimiento por Inconstitucionalidad

El 7 de abril del 2009, un conjunto de parlamentarios, más allá de lo establecido por el Tribunal Constitucional respecto a la constitucionalidad del proyecto, requirieron al mismo tribunal, puesto que el proyecto lesionaba tanto el derecho a la educación y la igualdad ante la ley, reconocidos por la Constitución Política de la República de Chile, además de lesionar el artículo 19° n° 26 de la misma, por la inconsistencia del proyecto con la protección de los derechos ya aludidos. Este requerimiento fue transversal, y firmado por los senadores Antonio Horvath (RN), Carlos Bianchi (Independiente), Baldo Prokurica (RN), José García Ruminot (RN), Carlos Cantero (RN), Guillermo Vásquez (PRSD), Roberto Muñoz (PPD), Alejandro Navarro (MAS), Guido Guirardi (PPD) –los dos últimos se habían abstenido de votar el proyecto que despachó la Comisión Mixta en el Senado-, y Adolfo Zaldívar (DC). El fondo del reclamo senatorial era que se haría imposible ejercer la docencia a los profesores que enseñaban en 7° y 8° básico, por el cambio de estructura de los años que se consideraban parte de la Enseñanza Básica y la Media. De sumo cuidado, serían las condiciones de los establecimientos rurales, que tendrían que tramitar por segunda vez un reconocimiento oficial que, de todas maneras, por su precariedad, no podrían obtener porque no podrían contratar a más profesores para enseñar en tales dos niveles más, que se sumaban a los años de la Enseñanza Básica. Además, aludían que la situación sería peor si el establecimiento educacional, el tener que pedir por segunda vez el reconocimiento, perdía dicha certificación. ¿Qué ocurriría con los niños de esas escuelas?20 El Ejecutivo impugna lo establecido por los senadores. Y el 13 de mayo del 2009, el Tribunal Constitucional declara inadmisible el requerimiento por inconstitucionalidad, arguyendo que el proyecto, en aquellos preceptos alegados por los senadores, no lesionan los derechos aludidos, agregando que el proyecto, en sí, solo innova en los requerimientos necesarios para mantener el reconocimiento, más que establecer un nuevo procedimiento de solicitud de reconocimiento 20

Véase los preceptos de la ley impugnados por los senadores en “Requerimiento por Inconstitucionalidad”, pp. 1679-1699, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

15

oficial, por lo que no se lesiona el reconocimiento adquirido ya por un establecimiento educacional. Además, el reconocimiento es por niveles, por lo que hacer dos años más de Enseñanza Básica no implica tener que hacer una solicitud nuevamente. Por último, es el sostenedor quien decide si solicitar tal reconocimiento o no. Se suma finalmente a esto, que los profesores con mención básica si podrán ejercer sus funciones, en tanto sean reconocidos idóneos precisamente en base a su mención específica21.

X.

Tramitación Final y Promulgación del proyecto

Con fecha 4 de agosto de 2009, en pleno período de campaña, la Cámara de Diputados oficia al Ejecutivo acerca del proyecto aprobado finalmente, tras el proceso de tramitación en el Tribunal Constitucional y un requerimiento por inconstitucionalidad. El 7 de agosto del mismo año, la Presidenta de la República, Michelle Bachelet, promulga la ley, y el 12 de septiembre, ad portas de Fiestas Patrias, publica la ley en el Diario Oficial. El proyecto de ley, en su Título III, sufrió varias modificaciones a lo largo de todo el proceso legislativo. El artículo 43° que era el artículo de cabecera del Título, pasó a ser el artículo 45°. Se establecía en estos acápites qué se entendía por “reconocimiento oficial”. La discusión en el Senado y en la Comisión de Educación de la misma entidad, terminó por agregarle un inciso más, que contemplaba el reconocimiento de todo otro tipo de proyecto educativo, y dejaba en poder del sostenedor solicitar el reconocimiento (art. 45°). Se reconocía, ahora, a las entidades educacionales ser personas jurídicas, aunque de giro único educativo, lo cual abría el espacio al lucro en educación (art. 46° letra a). Cabe agregar, que lo último fue una de las primeras modificaciones que le hizo al proyecto la Cámara de Diputados. Además, se les añadía la obligación, al sostenedor, de dar cuenta pública del uso de recursos público, si es que los recibía. Por otro lado, se reconocía al sostenedor la posibilidad de, si bien no poder transmitir su calidad de sostenedor, si las de los bienes muebles e inmuebles del establecimiento (art. 46 letra a, inciso 6°). No se ahondaba mucho más en qué se entiende por “proyecto educativo” (art. 46° letra b). Se habilitaba a ejercer la docencia a personas no profesionales de la educación, aunque habilitadas para la función, según las leyes y a petición del Director de la escuela (art. 46° letra g) –elemento que dio mucha discusión en la Comisión Mixta-. Se sumó al proyecto, además, el cuadro que establecía la cantidad de UF pagadas efectivamente por el sostenedor, de capital y no de intereses, para acreditar solvencia en consonancia al número de estudiantes, como requisito para obtener el reconocimiento. Por último, se suprimieron la necesidad de un Consejo Escolar como requisito para obtener el reconocimiento, además de traspasar las funciones de reconocimiento y de conocimientos de 21

Véase lo estipulado por el Tribunal Constitucional en “Oficio de Tribunal Constitucional a Cámara de Origen”, pp. 1700-1742, en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824/9/HL20370.pdf

16

las causas del procedimiento de reclamo y de solicitud de reconocimiento, a la Superintendencia de Educación (art. 50), prontamente a establecerse22.

XI.

Actores políticos relevantes dentro del contexto político y social y de la tramitación de la LGE23

Existían, a la hora de analizar el período pre legislativo y legislativo de la ley n° 20.370, diversos actores políticos importantes: 





Los Estudiantes Secundarios (ACES): Actor de carácter informal en un primero momento, pero una vez organizados de carácter formal incluso hoy. De carácter privado, supusieron una gran organización que, si bien no disponían de recursos ilimitados, aprovecharon correctamente las redes sociales e internet para superar dicha carencia. Si bien partieron con exigencias superficiales, sus demandas se fueron complejizando hasta generar una anti-ideología bastante acusada. A través de paros, “tomas” y jornadas de reflexión, a su vez que con conferencias de prensa, lograron gran influencia en la opinión pública y tomaron relevancia a la hora de colocar el tema educativo en la agenda. Pero, su influencia se vio disminuida una vez comenzado el debate legislativo formal, a pesar de que algunos representantes estudiantiles formaron parte del Consejo Asesor Presidencial, y que algunos personeros participaran de las sesiones de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados. El Gobierno/ Ejecutivo/ Administración de Bachelet: Actor de carácter formal y público, había logrado posicionarse con gran popularidad para llevar a cabo su programa de gobierno, pero la “Revolución Pingüina” supuso un alto a sus proyectos. Consta de recursos más abundantes que cualquier otro actor, dado el régimen presidencialista que rige en Chile desde la Constitución del 80’: (1) Exclusividad respecto de ciertos proyectos de ley; (2) Urgencias legislativas, etc. Su ideología era más bien acomodaticia al modelo imperante, y fue totalmente influyente en la concreción del proyecto de ley. Terminó siendo el actor fundamental para que el proyecto de ley fuese finalmente aprobada, especialmente con la participación, tanto en sesiones de comisión como en el pleno de la Cámara de Diputados y del Senado, del Secretario General de la Presidencia, José Antonio Viera-Gallo, y la Ministra de Educación, Mónica Jiménez, quienes transmitían las aprensiones de la Presidenta Bachelet y que, incluso, proyectaron soluciones a los entuertos en los que se enfrascaban los parlamentarios. El Congreso Nacional/Poder Legislativo: Actor de carácter formal y público, era afín ideológicamente al Gobierno –disponía de mayoría parlamentaria-, pero se ofreció como un actor mediador a medida que escalaba el conflicto. Consta de recursos menores al

22

Véase un análisis, destacando las principales modificaciones del proyecto, desde el momento que fue presentado como “mensaje presidencial”, hasta cuando fue publicado, en Anexo B. 23 Para una mejor comprensión de las dinámicas de poder e influencia de los agentes involucrados puede verse un “Mapa de Actores” en Anexo C.

17









Ejecutivo a la hora de establecer la agenda (Agenda Setting) por lo que no fue relevante a la hora de establecer el proyecto de ley a discusión. Con todo, fueron sumamente relevantes a la hora de entrabar y discutir, en un nivel más profundo, los alcances y consecuencias del proyecto. La Cámara de Diputados modificó poco el articulado proyectado por el Gobierno, no así el Senado, que intervino con mayor premura en defensa de la libertad de enseñanza. Especialmente, algunos de los senadores redactaron más de 500 indicaciones, e incluso requirieron al Tribunal Constitucional, entrampando el proyecto. De todos modos, fueron un actor relevante, tanto en el articulado del proyecto, como en los tiempos legislativos pertinentes a su concreción. La Oposición: Actor de carácter formal y público, profundizó sus diferencias con el proyecto planteado por el Ejecutivo desde un comienzo, especialmente a través de sus representantes legítimos en el Congreso Nacional. De ideología contraria al Gobierno y de recursos limitados, aunque influyentes, supieron colocar su cuota de crítica al proyecto, en defensa de la libertad de enseñanza y los proyectos educacionales que defendían. Gran parte de su trabajo obtuvo resultados y se vieron reflejados en la ley. Tribunal Constitucional: Actor de carácter formal y público, que actúa tanto de “oficio” como por “requerimiento”. Consta de recursos limitados a su función de fiscalizar el carácter “constitucional” de los proyectos de ley, establecidos en la Constitución Política de la República de Chile, así como en la Ley Orgánica Constitucional que la organiza, pero que se traduce en tiempos importantes de tramitación judicial. Además, sus integrantes son respetados y reconocidos, aunque ideológicamente diversos, y pueden influir en la opinión de los parlamentarios. Fueron requeridos durante la tramitación, tanto de “oficio” como por “requerimiento” por parte de algunos senadores, influyendo en la percepción de la ley, una vez declarada la constitucionalidad de la ley como tal. Consejo Asesor Presidencial: Actor de carácter formal y público, aunque no de carácter permanente como los otros poderes público ya mencionados. Antecesor del Consejo Nacional de Educación, estuvo conformado por distintos personeros ideológicamente diversos, a pesar de los reclamos por su afinidad con el Gobierno. Constaba de recursos limitados a las razones del por qué se le creó, y fue muy relevante a la hora de analizar el contenido de la ley n° 20.370. Organizaciones civiles y sociales (CONFECH, Colegio de Profesores, ANEF, etc.): Grupos civiles y sociales de carácter formal y público o privado, si bien defienden intereses corporativos. Se sumaron a la ACES para generar presión al Gobierno en pos de sus demandas y el cambio al modelo, excepto las iglesias. Constan de grandes recursos materiales y logísticos, ideológicamente afines a la ACES durante la discusión objeto de la Revolución Pingüina. Menos relevantes que la ACES a la hora de posicionar el tema educativo en la agenda. En el período legislativo, se sumaron al trabajo en comisiones, a partir de personeros como el Presidente del Colegio de Profesores, Jaime Guajardo, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado, pero perdiéndose en reclamos generales opacados por los argumentos técnicos. Muchos de sus integrantes eran parte del público que interrumpían las sesiones de ambas cámaras.

18





XII.

Iglesia Católica y otras iglesias: Grupos religiosos de carácter formal y privado que defiende intereses corporativos, aunque de gran repercusión pública. Trabajaron a la par de los personeros técnicos, pero con menor influencia técnica, si bien no con menos poder ideológico y de recursos. Dicha influencia siempre se ha materializado por medio del Partido Demócrata Cristiano (DC) o la Unión Demócrata Independiente (UDI), los dos partidos más grandes de Chile, además de la historia de la Iglesia Católica y su tradición educativa. Algunas iglesias valoraban la iniciativa gubernamental, mientras otras estaban más preocupadas de los intereses de su sector. Organizaciones técnicas: Diversos grupos de carácter técnico, incluyendo centro de estudios, think tanks y universidades, con recursos limitados, aunque preponderantes a la hora de influir sobre los legisladores, de carácter privado e informal. Jugaron un determinado rol en la conformación de la ley. Libertad y Desarrollo, asociados a la Unión Democrática Independiente, o el Centro de Investigaciones Avanzadas en Educación, asociado a la Universidad de Chile, así como otros, colaboraron en la discusión tanto en las comisiones de educación y hacienda en la Cámara de Diputados y el Senado. Ideológicamente diversos, colaboraron con datos y argumentos en apoyo de una y otra medida, aunque tuvieron, al final, una influencia moderada en la construcción legislativa, pues ellos no toman la decisión final. Conclusión

Los derroteros de la Ley General de Educación, al menos en una primera etapa -la prelegislativa-, parecen seguir un esquema bastante claro: fue la movilización estudiantil de 2006 la que puso el tema en la agenda legislativa. El proyecto de ley no estaba contemplado en el programa de gobierno. Las políticas públicas en educación, elaboradas por el Gobierno en un primer momento, fueron ad hoc a la profundización de un modelo exitoso desde el punto de vista electoral, pero que comenzaba a mostrar sus falencias. Además, la movilización no solo supuso un giro en la elaboración de políticas educativas por parte de los gobiernos subsiguientes sino, en opinión de algunos, una crítica a: “Un estilo de gobierno basado en la auto-complacencia, en fórmulas personales, en la desmovilización del movimiento popular (…), en pensar la clase política como la única que puede estar a cargo de las decisiones políticas (…)” (Ferretti & Massardo, 2006: 9). Lo último queda demostrado, al ser la movilización social la que logra asociar la desigualdad y la falta de oportunidades sociales con una crítica al modelo educativo, y la necesidad de una reforma profunda a los cimientos del modelo (Donoso, 2011). Con todo, es también el discurso presidencial triunfante, que apostaba por una participación “ciudadana”, el que otorga determinadas oportunidades a las demandas estudiantiles. Donoso (2011: 17), cita a Karina Delfino, una de las dirigentes estudiantiles de ese tiempo, quien estipulaba: “(…) todos decíamos: Bachelet no puede tirarnos a la policía encima, todo su discurso ciudadano se habría caído. Entonces, la idea era aprovechar este momento lo máximo posible”. Ello nos recuerda que determinados actores políticos, con sus acciones y

19

motivos, puedes abrir un mapa político distinto, abriendo nuevas oportunidades e incentivos a los demás actores partícipes del proceso. De este modo, el proceso pre-legislativo de la Ley General de Educación, en conclusión, demuestra la importancia de los actos, discursos y motivaciones de los distintos actores políticos, que llevaron a la preponderancia de la movilización social a la hora de establecer la agenda legislativa, y la capacidad del Gobierno y de las distintas instituciones políticas de adaptarse a las circunstancias sociales, económicas, culturales y políticas que llevaron a la presentación del tema educativo y a la reforma de la LOCE, a lo más alto de las preocupaciones políticas de su tiempo. Pero, no ocurre lo mismo en el caso del proceso legislativo como tal. Ya en esta etapa puede notarse que determinados actores políticos pierden influencia, por mor del sistema legislativo como tal. La ACES, así como los demás grupos u organizaciones civiles, pierden ímpetu a favor de los actores más formales que, una vez acallado el tumulto en las calles, empiezan a guiar el proceso legislativo de producción de la LGE, instituidos del poder legislativo legítimo otorgado por las urnas. Importa destacar la influencia inusitada que tiene el Gobierno, el Ejecutivo, en la conformación de la ley. A partir de las urgencias y la presencia constante de personeros representativos de su voluntad, el Gobierno influye de mayor manera en el articulado y en la voluntad de legislar, por sobre el Congreso. Por lo mismo, los actores sociales u organizaciones civiles, aunque se apersonan en las comisiones del Congreso, no logran influir de manera concreta en la legislación. Además, las organizaciones civiles y sociales se opacan por la presencia de los técnicos, de diversa ideología, que aumentan y fundamentan los argumentos de los parlamentarios, frente a los primeros, que no cuentan con los mismos recursos técnicos para influir. Los think tanks, como Libertad y Desarrollo, así como las organizaciones y centros de estudios asociados a universidades, como el Centro de Estudios Avanzados en Educación, de la Universidad de Chile, así como los expertos de reconocida trayectoria, como Arturo Fermandois y otros, influyen de mayor manera, de forma concreta. Por otro lado, ya el discurso presidencial pierde su talante ciudadano para convertirse en un discurso más conciliatorio, a pesar de la presencia irrestricta del Ejecutivo en el Congreso, con los pareceres de los legisladores, encontrando momentos de gran congruencia con el parecer de los parlamentarios, incluso jugando el rol de un tercero conciliador de las desavenencias entre la Cámara de Diputados y el Senado. Otro elemento importante, una vez que se analiza los pormenores de la discusión legislativa, tanto en las discusiones en sala, como en el trabajo de comisión, es la organización temática de los actores. Al hacer hincapié en el estudio del ítem “reconocimiento oficial” de la legislación, puede uno notar cómo se genera una ordenación espontánea en torno a dos principios o alrededor del clivaje “Derecho a la Educación-Libertad de Enseñanza”, planteando una dicotomía no necesariamente real entre ambos principios que, al final, por el articulado y por

20

la influencia de muchos personeros, terminaron conjugándose en una ley que no se inclinó por ninguno de los dos principios en forma absoluta24. En conclusión, el sistema legislativo, tal y como está establecido, excluye a determinados actores políticos en favor de los legítimamente instaurados por las elecciones políticas. Ello ha repercutido en un auge de movimientos sociales y organizaciones civiles que, viendo el discurso de apertura presidencial, aprovecharon el espacio para influir de forma directa, afectando el agenda setting del Gobierno, aunque no afectando de sobremanera el decurso legislativo más que en esa etapa legislativa.

24

Véase la ordenación de los actores en torno al clivaje “Derecho a la Educación-Libertad de Enseñanza” en Anexo C.

21

Anexo A Título III Proyecto de ley n° 20370 original contenido en el Mensaje Presidencial del proyecto TÍTULO III Reconocimiento Oficial del Estado a Establecimientos Educacionales que impartan educación en los niveles Parvulario, Básico y Medio. Artículo 43.- El reconocimiento oficial del Estado es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad confiere a un establecimiento educacional la facultad de certificar válida y autónomamente la aprobación de cada uno de los ciclos y niveles que conforman la educación regular y ejercer los demás derechos que le confiere la ley. Artículo 44.- El Ministerio de Educación reconocerá oficialmente a los establecimientos educacionales que impartan enseñanza en los niveles de Parvularia, Básica y Media, cuando así lo soliciten y cumplan con los siguientes requisitos: a) Tener un sostenedor. Serán sostenedores las personas jurídicas de derecho público, tales como Municipalidades y otras entidades creadas por ley, y las Corporaciones y Fundaciones cuyo objeto social único sea la educación. El sostenedor será responsable del funcionamiento del establecimiento educacional. Los representantes legales, gerentes o administradores de entidades sostenedoras de establecimientos educacionales, deberán cumplir con los siguientes requisitos: estar en posesión de un título profesional de al menos 8 semestres, otorgado por una universidad o instituto profesional del Estado o reconocido por éste; no haber sido sancionados con las inhabilidades para ser sostenedor por haber cometido algunas de las infracciones graves señaladas en el artículo 50 del DFL Nº 2, de 1998, de Educación; no haber sido condenado por crimen o simple delito de aquellos a que se refiere el Titulo VII del Libro II del Código Penal, y/o la ley Nº 20.000, que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes, y otros que establezca la ley. Las sanciones de inhabilidad aplicadas por infracciones cometidas por la entidad sostenedora, se entenderán aplicadas a sus representantes legales, gerentes, administradores y directores. Además, éstos serán solidariamente responsables ante los padres y apoderados de las obligaciones civiles que se deriven por cobros ilegales realizados por el establecimiento educacional a éstos. La calidad de sostenedor no podrá transferirse ni transmitirse en caso alguno y bajo ningún título. b) Contar con un proyecto educativo y de desarrollo institucional que establezca los mecanismos que propendan al aseguramiento de la calidad de los aprendizajes. c) Ceñirse a las Bases Curriculares, en el caso de la educación parvularia, y/o a los Planes y Programas de estudio, en el caso de la educación básica y media, sean propios del establecimiento o los generales elaborados por el Ministerio de Educación, de acuerdo a lo señalado en el artículo 30 y/o 31 de esta ley; d) Tener y aplicar un reglamento que se ajuste a las normas mínimas nacionales sobre evaluación y promoción de los alumnos para cada uno de los niveles a que se refiere el artículo 37 de la presente ley; 22

e) Comprometerse a cumplir los estándares nacionales de desempeño y resultados educativos, de conformidad a los instrumentos que la ley establezca para tales efectos. f) Contar con un reglamento interno que regule las relaciones entre el establecimiento y los distintos actores de la comunidad escolar y que garantice el debido proceso en el caso en que se contemplen sanciones. g) Comprometerse a crear en los establecimientos educacionales de nivel básico y medio, un Consejo Escolar, el que deberá conformarse a más tardar al finalizar el primer año de funcionamiento, y que, como primera actividad, deberá pronunciarse sobre el reglamento interno del establecimiento. h) Poseer el personal docente idóneo que sea necesario y el personal administrativo y auxiliar suficiente y calificado que les permita cumplir con las funciones que les corresponden, atendido el nivel y modalidad de la enseñanza que impartan y la cantidad de alumnos que atiendan. Se entenderá por docente idóneo el que cuente con el título de profesor del respectivo nivel y especialidad, cuando corresponda, o esté habilitado para ejercer la función docente según las normas legales vigentes. En todo caso, siempre deberá contar con las competencias para la función a realizar, acreditadas del modo que exija la ley. La idoneidad profesional estará sujeta a la aprobación de las evaluaciones periódicas de desempeño que determine la ley. Tratándose de directores de establecimientos de educación se requerirá, además, una formación y un perfeccionamiento específico para la función. Los docentes, los docentes habilitados conforme a la ley y el personal administrativo y auxiliar deberán, además, poseer idoneidad moral, entendiéndose por tal el no haber sido condenado por crimen o simple delito de aquellos a que se refiere el Título VII del Libro II del Código Penal, y/o la Ley Nº 20.000, que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes. i) Acreditar que el local en el cual funciona el establecimiento cumple con las normas de general aplicación previamente establecidas. Se requerirá, además, que los sostenedores acrediten, al momento de presentar la solicitud, tener la solvencia necesaria para tales efectos. Se entenderá que existe esta solvencia si es propietario del local donde funciona el establecimiento educacional o, en su defecto, si al momento de presentar la solicitud de reconocimiento acredita un capital mínimo efectivamente pagado, equivalente a quinientas Unidades de Fomento. Excepcionalmente, podrán ser reconocidos cuando sean arrendatarios, comodatarios o titulares de otro derecho personal o real sobre el local donde funciona el establecimiento educacional, caso en el cual se les exigirá garantías reales o personales, tales como la constitución del arriendo por escritura pública inscrita u otras suficientes según califique el Secretario Regional Ministerial de Educación respectivo. j) Disponer de mobiliario, equipamiento, laboratorios, talleres, biblioteca escolar, elementos de enseñanza y material didáctico mínimo adecuado al nivel y modalidad de la educación que pretenda impartir, conforme a normas de general aplicación establecidas por ley. 23

Los requisitos contemplados en las letras precedentes serán reglamentados mediante Decreto Supremo del Ministerio de Educación. Tratándose de establecimientos educacionales que impartan enseñanza parvularia, el Ministerio de Educación podrá encomendar a otros organismos públicos relacionados o dependientes del mismo, la certificación del cumplimiento de los requisitos señalados anteriormente, según corresponda. Artículo 45.- El establecimiento educacional que opte al reconocimiento oficial deberá presentar ante el Secretario Regional Ministerial de Educación correspondiente una solicitud acompañada de todos los antecedentes que acrediten el cumplimiento de los requisitos a que se refiere el artículo anterior. Si dicha solicitud no se resolviera dentro de los noventa días posteriores a su entrega, se tendrá por aprobada. Si la solicitud fuere rechazada, se podrá reclamar ante el Ministro de Educación en un plazo de quince días contado desde la notificación del rechazo, el que resolverá dentro de los quince días siguientes. Artículo 46.- El reconocimiento oficial se hará por resolución del Secretario Regional Ministerial de Educación que corresponda, en la que se indicará, a lo menos, el nombre y dirección del establecimiento, la identificación del sostenedor o del representante legal, en su caso, y el nivel y modalidad de enseñanza que imparta. Obtenido el reconocimiento oficial, un establecimiento educacional sólo requerirá nueva autorización de acuerdo con los procedimientos descritos en los artículos 44, 45 y 46, para crear un nivel o una modalidad educativa diferente o una nueva especialidad en el caso de los establecimientos técnicos profesionales. Artículo 47.- El Ministerio de Educación llevará un Registro Público de Sostenedores y un Registro Público de establecimientos educacionales con reconocimiento oficial, los que se encontrarán disponibles en la página Web del Ministerio de Educación. En el caso del Registro Público de Sostenedores, éste deberá incluir la constancia de su personalidad jurídica, representante legal, domicilio, historial de infracciones, si las hubiera, y demás antecedentes que señale el reglamento. En el caso de percibir subvención y/o aportes estatales, deberá también informarse sobre dichos recursos, que el sostenedor percibiera. En el caso del Registro Público de establecimientos educacionales con reconocimiento oficial del Estado, se incluirán los resultados de las evaluaciones de desempeño y gestión, tanto del establecimiento educacional como de los profesionales de la educación, cuando corresponda, en la forma que señale el Reglamento. Los establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado deberán, además, exhibir en un lugar visible, un cartel en que conste dicho Reconocimiento. Las menciones que deberá contener este cartel serán reglamentadas por el Ministerio de Educación. Artículo 48.- En caso de pérdida de alguno de los requisitos exigidos para ser reconocidos oficialmente, de incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 31 y/o 32, y en las normas señaladas en el artículo 15 o en el caso de obtención de resultados educativos reiteradamente deficientes o bajo los estándares nacionales, de conformidad a los que se establezcan para tales efectos, y oído previamente el sostenedor o representante legal, el establecimiento educacional

24

podrá ser sancionado con amonestación, multa o revocación del reconocimiento oficial, mediante resolución de la correspondiente Secretaría Regional Ministerial de Educación Tratándose de establecimientos educacionales que impartan enseñanza parvularia en cualquiera de sus niveles, la pérdida de alguno de los requisitos para ser reconocidos oficialmente se acreditará mediante un procedimiento administrativo sumario en donde deberá ser oído el sostenedor o representante legal del establecimiento. El procedimiento podrá iniciarse de oficio por la Secretaría Regional Ministerial de Educación respectiva, o a solicitud de otros organismos públicos relacionados o dependientes del Ministerio de Educación. Corresponderá a dicha Secretaría desarrollar el procedimiento sumario y aplicar al establecimiento de educación parvularia, según el caso, las siguientes sanciones, de acuerdo con la gravedad o reiteración de la infracción a) Multa a beneficio fiscal de 3 a 20 unidades tributarias mensuales; b) Suspensión temporal del reconocimiento hasta por el plazo de 6 meses, y c) Pérdida del reconocimiento oficial. De la resolución que dicte el Secretario Regional Ministerial de Educación podrá apelarse ante el Subsecretario de Educación dentro del plazo de 15 días hábiles contados desde la notificación de dicha resolución. De la sanción de revocación del reconocimiento oficial podrá apelarse ante el Ministro de Educación en un plazo de quince días hábiles contados desde la fecha de notificación de la resolución que ordena su aplicación. En los establecimientos educacionales que impartan enseñanza parvularia, básica y media, la Secretaría Regional Ministerial de Educación correspondiente será el organismo competente para sustanciar el procedimiento respectivo y aplicar las sanciones que procedan. Para ello, deberá ponderar las pruebas que se presenten en los descargos. La multa no podrá ser inferior a un cinco por ciento ni exceder del cincuenta por ciento de una unidad de subvención educacional por alumno. De esta sanción podrá reclamarse ante el Subsecretario de Educación en un plazo de cinco días hábiles contados desde la notificación de la resolución que ordena su aplicación. El Ministro de Educación o el Subsecretario, en su caso, tendrán un plazo de quince días hábiles para resolver. Artículo 49.- Los establecimientos de educación de las Instituciones de la Defensa Nacional que impartan educación media se regirán, en cuanto a su reconocimiento oficial, por las normas de este título.

(Fuente: Chile, Biblioteca del Congreso Nacional, 2007: 21-52).

25

Anexo B Ley n° 20.370 Ley General de Educación (Destacado en negro lo incorporado en el proceso legislativo)

TÍTULO III Reconocimiento Oficial del Estado a Establecimientos Educacionales que impartan enseñanza en los niveles de educación Parvularia, Básica y Media Artículo 45.- El reconocimiento oficial del Estado es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad confiere a un establecimiento educacional la facultad de certificar válida y autónomamente la aprobación de cada uno de los ciclos y niveles que conforman la educación regular, y de ejercer los demás derechos que le confiere la ley. Sin perjuicio de lo establecido en este Título, se podrá impartir cualquiera otra clase de educación no reconocida por el Estado. Excepcionalmente, estos establecimientos educacionales podrán optar al reconocimiento oficial, cuando apliquen métodos pedagógicos o planes y programas de estudio que no contengan evaluaciones equivalentes a las de general aplicación en el sistema, y que hayan funcionado exitosamente por al menos 6 años sin que nunca hayan obtenido reconocimiento oficial previamente. Para la presentación de dicha solicitud al Ministerio se requerirá del acuerdo de la respectiva comunidad educativa, no siendo en este caso exigencia para el reconocimiento la presentación del reglamento de evaluación del establecimiento. La solicitud precedente será sometida al procedimiento administrativo que se establezca en un reglamento que al efecto se dicte. Dicha normativa deberá considerar, además, un informe fundado del Consejo Nacional de Educación sobre la factibilidad de aprobar la excepción solicitada, en virtud de las normas que le rigen. Una vez reconocidos, estos establecimientos educacionales deberán cumplir los objetivos generales establecidos en esta ley, así como los estándares nacionales de aprendizaje que se exigen al conjunto del sistema escolar. De esta manera, podrán certificar estudios conforme a sus propuestas educativas, debiendo en enseñanza media cumplir al menos las exigencias que permitan a sus alumnos acceder a la licencia de educación media. Artículo 46.- El Ministerio de Educación reconocerá oficialmente a los establecimientos educacionales que impartan enseñanza en los niveles de educación parvularia, básica y media, cuando así lo soliciten y cumplan con los siguientes requisitos: a) Tener un sostenedor. Serán sostenedores las personas jurídicas de derecho público, tales como municipalidades y otras entidades creadas por ley, y las personas jurídicas de derecho privado cuyo objeto social único sea la educación. El sostenedor será responsable del funcionamiento del establecimiento educacional. Todos los sostenedores que reciban recursos estatales deberán rendir cuenta pública respecto del uso de los recursos y estarán sujetos a la fiscalización y auditoría de los mismos que realizará la Superintendencia de Educación. El representante legal y el administrador de entidades sostenedoras de establecimientos educacionales deberán cumplir con los siguientes requisitos: estar en posesión de un título profesional o licenciatura de al menos 8 semestres, otorgado por una universidad o instituto profesional del Estado o reconocido por éste; no haber sido sancionado con las inhabilidades para 26

ser sostenedor por haber cometido alguna de las infracciones graves señaladas en el artículo 50 del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, de Educación; no haber sido condenado por crimen o simple delito de aquellos a que se refiere el Titulo VII del Libro II del Código Penal, y, o la ley Nº20.000, que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes, y otros que establezca la ley. Las sanciones de inhabilidad aplicadas por infracciones cometidas por la entidad sostenedora se entenderán aplicadas a su representante legal y administrador. (Se suprime la mención a gerentes y directores). La calidad de sostenedor no podrá transferirse ni transmitirse en caso alguno y bajo ningún título. No obstante, podrán transferirse y transmitirse los bienes muebles o inmuebles que componen el establecimiento. b) Contar con un proyecto educativo. (Se suprime la exigencia de que el PEI conste con mecanismos que aseguren la calidad de los aprendizajes). c) Ceñirse, en los programas de estudio que apliquen, a las bases curriculares elaboradas por el Ministerio de Educación de acuerdo a lo señalado en los artículos 31 y, o 32 de esta ley. (Se simplifica la redacción de esta letra). d) Tener y aplicar un reglamento que se ajuste a las normas mínimas nacionales sobre evaluación y promoción de los alumnos para cada uno de los niveles a que se refiere el artículo 39 de esta ley. e) Comprometerse a cumplir los estándares nacionales de aprendizaje, de conformidad a los instrumentos que la ley establezca para tales efectos. f) Contar con un reglamento interno que regule las relaciones entre el establecimiento y los distintos actores de la comunidad escolar, y que garantice el justo procedimiento en el caso en que se contemplen sanciones. Este reglamento no podrá contravenir la normativa vigente. (Se suprime la necesidad de la creación de un Consejo Escolar). g) Tener el personal docente idóneo que sea necesario y el personal asistente de la educación suficiente que les permita cumplir con las funciones que les corresponden, atendido el nivel y modalidad de la enseñanza que impartan y la cantidad de alumnos que atiendan. Tratándose de la educación parvularia y básica, se entenderá por docente idóneo al que cuente con el título de profesional de la educación del respectivo nivel y especialidad cuando corresponda, o esté habilitado para ejercer la función docente según las normas legales vigentes. En la educación media, se entenderá por docente idóneo al que cuente con el título de profesional de la educación del respectivo nivel y especialidad cuando corresponda, o esté habilitado para ejercer la función docente según las normas legales vigentes, o esté en posesión de un título profesional o licenciatura de al menos 8 semestres, de una universidad acreditada, en un área afín a la especialidad que imparta, para lo cual estará autorizado a ejercer la docencia por un período máximo de tres años renovables por otros dos, de manera continua o discontinua y a la sola petición del director del establecimiento. Después de los cinco años, para continuar ejerciendo la docencia deberá poseer el título profesional de la educación respectivo, o estar cursando estudios conducentes a dicho grado o acreditar competencias docentes de acuerdo a lo que establezca el reglamento. Este reglamento sólo podrá establecer los instrumentos de evaluación de conocimientos disciplinarios y prácticas pedagógicas como el medio idóneo para acreditar competencias docentes. 27

Los docentes habilitados conforme a la ley y el personal asistente de la educación deberán, además, poseer idoneidad moral, entendiéndose por tal no haber sido condenado por crimen o simple delito de aquellos a que se refiere el Título VII del Libro II del Código Penal, y, o la ley Nº 20.000, que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y la ley N° 20.066, que sanciona la violencia intrafamiliar. h) Acreditar un capital mínimo pagado, en proporción a la matrícula proyectada para el siguiente, según la tabla que se establece a continuación: Matrícula Proyectada Monto a Acreditar (cantidad de alumnos) (unidades de fomento) 0-100 100 101-200 150 201-400 300 401-600 500 601 o más 700 i) Acreditar que el local en el cual funciona el establecimiento cumple con las normas de general aplicación, previamente establecidas. En el evento de que el sostenedor no sea propietario del local donde funciona el establecimiento educacional, deberá acreditar un contrato, sea en calidad de arrendatario, comodatario o titular de otro derecho sobre el inmueble, de duración no inferior a 5 años e inscrito en el Conservador de Bienes Raíces respectivo. Esta acreditación deberá renovarse 6 meses antes de la finalización de los 5 años contemplados. (Se suprimieron los incisos de esta letra y se redactó un inciso nuevo). j) Disponer de mobiliario, equipamiento, elementos de enseñanza y material didáctico mínimo, adecuados al nivel y modalidad de educación que pretendan impartir. En el caso de la educación técnico profesional, el equipamiento y maquinarias de enseñanza que se utilicen deberán estar debidamente adecuadas a los niveles de desarrollo del área productiva o de servicios de que se trate. (Se suprimen los requerimientos de talleres y biblioteca escolar) Los requisitos contemplados en las letras precedentes serán reglamentados mediante decreto supremo del Ministerio de Educación. (Se suprime inciso que contemplaba condiciones particulares para los establecimientos parvularios). Artículo 47.- El establecimiento educacional que opte al reconocimiento oficial deberá presentar, ante el Secretario Regional Ministerial de Educación correspondiente, una solicitud acompañada de todos los antecedentes que acrediten el cumplimiento de los requisitos a que se refiere el artículo anterior. Si dicha solicitud no se resolviera dentro de los noventa días posteriores a su entrega, se tendrá por aprobada. Si la solicitud fuere rechazada, de manera fundada, se podrá reclamar ante el Ministro de Educación en un plazo de 15 días contado desde la notificación del rechazo, el que resolverá dentro de los quince días siguientes.

28

Artículo 48.- El reconocimiento oficial se hará por resolución del Secretario Regional Ministerial de Educación que corresponda, en la que se indicará, a lo menos, el nombre y dirección del establecimiento, la identificación del sostenedor o del representante legal, en su caso, y el nivel y modalidad de enseñanza que imparta. Obtenido el reconocimiento oficial, un establecimiento educacional sólo requerirá nueva autorización, de acuerdo con los procedimientos descritos en los artículos 46, 47 y 48, para crear un nivel o una modalidad educativa diferente o una nueva especialidad en el caso de los establecimientos técnico-profesionales. Artículo 49.- El Ministerio de Educación llevará un Registro Público de Sostenedores y un Registro Público de Establecimientos Educacionales con Reconocimiento Oficial, los que se encontrarán disponibles en la página web del Ministerio de Educación u otros medios electrónicos. En el caso del Registro Público de Sostenedores, éste deberá incluir la constancia de su personalidad jurídica; la identificación de su representante legal; su domicilio; historial de infracciones, si las hubiere, y demás antecedentes que señale el reglamento. En el caso de percibir subvención y, o aportes estatales, deberá también informarse sobre la recepción y monto de dichos recursos. En el caso del Registro Público de Establecimientos Educacionales con Reconocimiento Oficial del Estado, se incluirán los resultados de las evaluaciones de aprendizaje de los alumnos y de los profesionales de la Educación, cuando corresponda, y la categoría en la que se encuentre el establecimiento de acuerdo al sistema de aseguramiento de la calidad, en la forma que señale el reglamento. Los establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado deberán, además, exhibir, en un lugar visible, un cartel en que conste dicho reconocimiento. Las menciones que deberá contener este cartel serán reglamentadas por el Ministerio de Educación. Cuando la Superintendencia de Educación decrete la revocación del reconocimiento oficial de un establecimiento, el Ministerio de Educación procederá a eliminar al establecimiento educacional afectado y, o al sostenedor, si procediere, de los registros correspondientes, practicando la respectiva subinscripción. Artículo 50.- La Superintendencia de Educación será el organismo encargado de fiscalizar la mantención de los requisitos que dieron origen al reconocimiento oficial del Estado. En caso de pérdida de alguno de los requisitos para ser reconocido oficialmente; de incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 32 y,o 34 y en las normas señaladas en el artículo 16, o en el caso de obtención de resultados educativos reiteradamente deficientes respecto de los estándares nacionales, de conformidad a lo que la ley establezca para tales efectos, y oído previamente el sostenedor o representante legal, el establecimiento educacional podrá ser sancionado de conformidad a lo establecido en el inciso séptimo de este artículo. (Se establecen sanciones menos drásticas). La Dirección Regional de la Superintendencia de Educación correspondiente será el organismo competente para sustanciar el procedimiento respectivo y aplicar las sanciones que procedan. Para ello deberá ponderar las pruebas que se presenten en los descargos. El procedimiento podrá iniciarse de oficio por la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación correspondiente, o por denuncia del Ministerio de Educación, o a solicitud de otros organismos públicos relacionados o dependientes de éste. Tratándose de denuncias derivadas del Ministerio de Educación y de informes negativos de la Agencia de Calidad de la Educación, la Superintendencia de Educación ordenará directamente la formulación de cargos y la instrucción del debido proceso. 29

La resolución que ordene instruir el proceso deberá notificarse personalmente o por carta certificada al sostenedor o a su representante legal, quien tendrá 10 días hábiles para presentar los descargos y medios de prueba que estime pertinentes. El Director Regional de la Superintendencia de Educación correspondiente podrá, mediante resolución fundada, aplicar las siguientes sanciones en atención a la naturaleza, gravedad y reiteración de la infracción: a) Amonestación. b) Multa a beneficio fiscal en conformidad a las normas de la ley que establezca un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media. La multa no podrá ser inferior al 5% ni exceder el 50% de la subvención educacional mensual por alumno matriculado en el establecimiento educacional. c) Suspensión temporal del reconocimiento oficial hasta por el plazo de 6 meses. d) Pérdida del reconocimiento oficial. De la resolución que dicte el Director Regional de la Superintendencia de Educación, podrá reclamarse ante el Superintendente de Educación dentro del plazo de 5 días contados desde la notificación de la resolución que se impugna. En caso que la Superintendencia de Educación disponga la sanción de revocación o suspensión del reconocimiento oficial del Estado, deberá enviar al Ministerio de Educación los antecedentes que correspondan para su aplicación y posterior exclusión del registro correspondiente, según lo establecido en el artículo 49 de esta ley, sin perjuicio de los recursos judiciales que procedan. Artículo 51.- Los establecimientos de educación de las instituciones de la Defensa Nacional que impartan educación media se regirán, en cuanto a su reconocimiento oficial, por las normas de este título.

(Fuente: Chile, Biblioteca del Congreso Nacional, 2007: 1788-1837).

30

Anexo C Mapa de Actores Clivaje “Derecho a la Educación-Libertad de Enseñanza” y Poder de Influencia 8 6 4 2 0 -6

-4

-2

0

2

4

6

-2 -4 -6 -8 Gobierno

Oposición

Congreso Nacional

Tribuanal Constitucional

Consejo Asesor Presidencial

Organismos Técnicos

ACES

Organizaciones Civiles

Iglesias -Iglesia Católica-

El presente gráfico muestra la posición de los actores en torno al clivaje “Derecho a la Educación-Libertad de Enseñanza”, como principios fundadores del posicionamiento y de las decisiones de dichos actores durante el proceso legislativo, así como del “Poder de Influencia” de dichos actores, analizable desde su capacidad de inmiscuirse institucionalmente en el proceso y en la redacción final del proyecto. El eje X muestra el posicionamiento en torno al clivaje, y el eje Y el poder de influencia. Como puede verse, es el Gobierno el que tiene mayor poder de influencia, especialmente por las potestades que le otorga un sistema presidencialista como el chileno, además de posicionarse más a favor del “Derecho a la Educación”, aunque no a los niveles que lo hace la ACES y las demás organizaciones civiles de menor influencia. El Congreso Nacional tiene mucha influencia, más que la Oposición misma pues, esta última, era minoría durante el Gobierno de Bachelet, aunque menos que el Gobierno mismo por el sistema presidencialista. Esto se explica porque el Gobierno debía negociar con los actores y partidos de su propia coalición, sumando a la Oposición que era más adepta a la Libertad de Enseñanza, lo cual, a grandes rasgos, otorgaba mucho poder. El Tribunal Constitucional, que consta de una influencia notable sobre el devenir de una ley después de convertirse casi en una “tercera instancia” legislativa, votó a favor del proyecto cuando este ya venía modificado sustancialmente, lo cual implicaba favorecer más la Libertad de Enseñanza, a pesar que ciertos integrantes objetaron una que otra medida del proyecto. A mi juicio, los Organismos Técnicos tuvieron la 31

misma influencia que el Consejo Asesor Presidencial, especialmente porque eran los mismos integrantes, junto a otros que no participaron del consejo, los que participaron del trabajo de comisiones, aunque bien la instancia de participación en el Consejo Asesor Presidencial, creado para buscar un proyecto que viabilizara una pronta solución como vía de salida al conflicto suscitado por la Revolución Pingüina de 2006, podía morigerar las críticas de los técnicos que, ya inmersos en el proceso legislativo, pudieron criticar mucho más y, por lo tanto, influir más. Además, se mantienen al centro del clivaje por ser de diversas ideologías. Por último, las iglesias, y especialmente la tradicional Iglesia Católica, tienen mayor influencia que las demás organizaciones civiles, no tan solo por su tradición educativa, sino por sus contactos con el Partido Demócrata Cristiano (DC) y con el Partido de la Unión Demócrata Independiente (UDI). Con todo, siguen siendo actores informales, de ahí su posicionamiento más cercano a las organizaciones civiles como tal.

32

XIII. 

 







  

 

Bibliografía ALVARADO, V. (2010) Génesis de la Revolución de los Pingüinos y su incidencia en la reforma educativa en Chile. Monografía (Licenciatura en Ciencia Política), Bogotá, Colombia, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Facultad de Ciencia Política y Gobierno. BELLEI C., CONTRERAS D., VALENZUELA J.P. (Eds.) (2010) Ecos de la Revolución Pingüina: Avances, debates y silencios en la reforma educacional. Santiago: Pehuén Ed. CASAR, A. MALDONADO, C. (2008, Noviembre) Formación de agenda y procesos de tomas de decisiones: una aproximación desde las ciencias políticas. Documento de Trabajo no publicado, CIDE. CHILE, BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE (2005) Programa de Gobierno Michelle Bachelet: Estoy Contigo. Obtenido el 16 de Julio de 2015 de: http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=documentos/10221.1/13433/1/2005_programaMB.pdf. CHILE, BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL (2007) Historia de la Ley n° 20.370 Establece la Ley General de Educación. Obtenido el 16 de Julio de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3824 /9/HL20370.pdf CHILE, BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL (2015) Fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución de la República de Chile. Obtenido el 8 de Agosto de 2015: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302#urgencias0 DONOSO, S. (2011, Mayo) Auge y Caída del Movimiento Pingüino del año 2006. Documento interno de trabajo n° 14 no publicado, Universidad del Desarrollo. ESCOBAR A., ÁLVAREZ S. (1995) The Making of Social Movements in Latin America: Identity, Strategy and Democracy. San Francisco: Boulder. FERRETTI, P., MASSARDO, J. (2006) “El Mayo de los estudiantes secundarios. Un movimiento social emergente que pone en evidencia los rasgos sociales y culturales del modelo neoliberal en Chile”, CPU-e Revista de Investigación Educativa 3: 1-10. JOIKO, S. (2011) “La Política de Equidad y el nuevo sistema de Vouchers en Chile”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, 16 (50): pp. 829-852. PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (2002), Desarrollo humano en Chile. Nosotros los chilenos: un desafío cultural. Santiago: PNUD.

33

34