GUÍA DEL CURSO DE POSGRADO SOBRE POLÍTICAS SOCIALES

GUÍA CURSO DE POSGRADO SOBRE POLÍTICAS SOCIALES Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción, total o parcial de este documento, por cualquier medio, sin el previo y expreso consentimiento por escrito de los autores

Profesores: Gloria Patricia Ramírez G. Luis Carlos Burbano Z.

Objetivos del Curso  El Curso tiene como objetivo central introducir a los estudiantes en los distintos enfoques teóricos y metodológicos sobre el diseño y gestión de políticas públicas sociales, ofreciéndoles las herramientas para analizar problemas relativos al desarrollo social.  El curso considerará el análisis de políticas sociales como una disciplina de las ciencias y técnicas de gobierno que se alimenta de diversos métodos para convertir información disponible de una situación concreta en propuestas de decisión direccionadas al enfrentamiento de problemas sociales por parte de una autoridad pública, teniendo en cuenta las restricciones e implicaciones políticas, sociales, culturales, económicas y organizativas relevantes. Igualmente, se profundizará en el debate reciente sobre el diseño y análisis de las políticas sociales, tomando como punto de partida la crisis del Estado del Bienestar y las controversias entre universalización y focalización, surgidas por la profundización del modelo neoliberal.  En esta sentido, la relación entre la concepción del Estado y las políticas sociales será uno de los temas centrales que se discutirá dentro del curso. Para facilitar la comprensión de los conceptos y planteamientos propuestos en el curso se tomará como referencia esencial los diferentes enfoques y experiencias de políticas sociales desde el contexto latinoamericano y, especialmente, colombiano.  El Curso se fundamentará en la amplia experiencia de los docentes en las áreas de asesoría y capacitación en ciencias y técnicas de gobierno en diversas instituciones públicas de América Latina.

Metodología • El Curso combinará exposiciones teóricas con talleres prácticos y debates con los estudiantes. • En las sesiones teóricas se expondrá y profundizará en los distintos temas planteados por los docentes. •

Para la realización de los debates será obligatoria la lectura previa de textos propuestos por los docentes.

• En los talleres se aplicarán los conceptos y metodologías presentados y debatidos con los estudiantes a través de problemas y casos de la realidad social y política latinoamericana que faciliten la comprensión de los diferentes elementos relacionados con las complejidades del proceso de formulación y gestión de las políticas públicas.

Contenido • Primera Sesión: Gobierno y públicas

políticas

• Segunda Sesión: Las políticas sociales como un ámbito de las políticas públicas

• Tercera Sesión:Transformaciones del estado y de las políticas sociales en América Latina • Cuarta Sesión: Dicotomías en los modelos de intervención en las políticas sociales

• Quinta Sesión: Planificación, gestión evaluación de políticas sociales

y

Primera Sesión GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS 1. 2.

Gobernar en democracia Definición y alcance de las políticas públicas

Lecturas. RAMÍREZ, Gloria Patricia y BURBANO, Luis C., “Políticas Públicas y Gobierno en Democracia”. Cap. 1.

SENELLART, M. (2006), “As Artes de Governar: do regimen medieval ao conceito de governo”. Editora 34, São Paulo – SP, Brasil. Capítulos 1 y 2 (págs. 19-63). DAHL, Robert. (1999), “La democracia: Una guía para los ciudadanos”. Grupo Santillana de Ediciones. Madrid. Págs. 45-55. MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. (1992), “Las Políticas Públicas”. Ariel Ciencia Política. Barcelona-España. Págs. 89-107.

1. Gobernar en democracia

LA DEMOCRACIA PARA LOS MODERNOS  La división del poder y el Principio de los Contrapesos.  Instrumentos de la democracia moderna: • Sufragio universal • Elecciones libres, limpias y periódicas • Gobernantes electos con limitaciones de poder y respeto de los plazos constitucionales • Libertad de expresión • Transparencia y diversidad de las fuentes de información • Libertad de autonomía en la creación y participación en asociaciones políticas • Derechos iguales para competir por los cargos de elección • Derecho a la ciudadanía activa

1. Gobernar en democracia

LA DEMOCRACIA PARA LOS MODERNOS  Criterios críticos en un proceso democrático (Dahl):

Participación Efectiva

Igualdad de Voto Autonomía

Control de la Agenda Inclusión

1. Gobernar en democracia

LA POLIARQUÍA  poliarquía, que tiene su origen del griego: `muchos´ y `gobierno´, el gobierno de muchos o gobierno plural.  Un nuevo sistema de gobierno popular (Dahl).  La democracia representativa moderna es un sistema poliárquico compuesto por ‘muchos centros de poder’ heterogéneos y diversos que también ‘gobiernan’ en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil.

Una red de gobiernos conforman un sistema político poliárquico

1. Gobernar en democracia

Gobierno con ‘G’ mayúscula • Dirección y gestión desde las instituciones del Estado.

gobierno con ‘g’ minúscula • Conducción y gestión desde cualquier posición en el juego social. • Relaciones paralelas y no de obediencia. • La única exigencia es el control de algún recurso crítico para la realización de un proyecto o la defensa de determinados intereses. • No existe un Gobierno, existen múltiples gobiernos.

1. Gobernar en democracia

UN CONCEPTO DE GOBIERNO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA POLIARQUÍA Y EL JUEGO SOCIAL • Es el arte y la ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social, procesando problemas conflictivos que cruzan todos los compartimientos de la ciencias, a partir de variables imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propósito de construirle posibilidades a su proyecto de acción. (C. Matus)

3. Gobernar en democracia

Gobernar es arte • Porque la teoría y los métodos de la política y el gobierno complementan pero no substituyen el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades innatas.

Gobernar es ciencia • Porque es necesario comprender la complejidad de la realidad a través de las ciencias horizontales (orientadas a la acción) y las ciencias verticales (propias del investigador).

3. Gobernar en democracia

Gobernar exige lidiar con actores sociales • Porque en el juego social hay actores dotados de imaginación y guiados por motivaciones personales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser protagonistas reflexivos e innovadores.

Gobernar demanda el comando de organizaciones • Porque la acción de los actores sólo en parte es individual, siendo necesariamente complementada por la acción colectiva coordinada a partir de una organización.

1. Gobernar en democracia

Gobernar significa intervenir en el juego social • Porque los actores intentan obtener sus objetivos en un contexto de interacción donde no hay relaciones de jerarquía. • YO y el OTRO ligados por el conflicto y la cooperación.

Gobernar exige enfrentar problemas conflictivos • Porque de la competencia y el conflicto social, de la desigualdad de los resultados y de la complejidad de las relaciones sociales se producen problemas. • Cada acción genera un intercambio de problemas que beneficia a unos y perjudica a otros.

1. Gobernar en democracia

Gobernar significa lidiar con variables imprecisas e inciertas . • Porque las variables de la práctica social se entrelazan de forma compleja en un entorno cargado de incertidumbre. • La creatividad del juego social no permite precisar todas las posibilidades futuras.

2. Las Políticas Públicas

EL GOBIERNO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Las políticas públicas no nacen como una simple imposición desde las instituciones gubernamentales, sino que son el resultado de un juego incesante de conflicto, persuasión, negociación, coordinación y control entre las distintas ramas de poder del Estado y entre éstas y las fuerzas sociales.

4. Las Políticas Públicas

EL GOBIERNO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS En democracia, el diseño de las políticas públicas pasa por los siguientes filtros de consenso y aceptabilidad: Filtro 1. Del consenso social, aceptabilidad y viabilidad democrática. Filtro 2. De las reglas macroinstitutivas de convivencia y de funcionamiento del sistema democrático. Filtro 3. De la capacidad, voluntad y gobernabilidad del aparato público.

4. Las Políticas Públicas

EL GOBIERNO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS En conclusión, en poliarquía, cada actor social desde su espacio de juego, y cada ciudadano desde su espacio de convivencia, serán los jueces que en última instancia evaluarán la aceptabilidad y eficacia de las políticas públicas del Gobierno con ‘G’, y lo harán desde sus propias perspectivas e intereses y desde sus propios espacios de gobierno y acción.

4. Las Políticas Públicas

DIVERSAS DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

 LASSWELL (1951). Las políticas públicas se ocupan de resolver los problemas esenciales que surgen de la interacción humana dentro de la sociedad.

 MENY & THOENIG (1992). Actos y no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.

2. Las Políticas Públicas

DIVERSAS DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

 KRAFT & FURLONG (2007). Un curso de acción o inacción gubernamental en respuesta a problemas públicos.

 SOJO (2006). El conjunto de concepciones, criterios, principios, estrategias y líneas fundamentales de acción a partir de la cual el Estado decide hacer frente a desafíos y problemas que se consideran de naturaleza pública.

4. Las Políticas Públicas

DIVERSAS DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

 DROR (1989). Un proceso muy complejo y dinámico constituido por varios elementos, los cuales contribuyen de forma diferente a su formulación. En las que se deciden grandes directrices para la acción direccionadas hacia el futuro, principalmente por los órganos gubernamentales. Dichas directrices (políticas) apuntan a dar respuesta a lo que es del interés público a través de los mejores medios posibles.

4. Las Políticas Públicas

UNA POLÍTICA PÚBLICA ES… Un curso de acción, liderado por un actor embestido de autoridad gubernamental, articulado a un proyecto de sociedad, definido e implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de gobierno, que tiene como propósito movilizar el aparato público y la sociedad hacia el logro de un objetivo colectivo relacionado con el enfrentamiento de un problema conflictivo en un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida

Segunda Sesión LAS POLÍTICAS SOCIALES COMO UN ÁMBITO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Definiciones clásicas de políticas sociales 2. Delimitación y alcance de las políticas sociales 3. Modelos de Política Social 4. Los efectos de las políticas sociales 23 1.

Lecturas Obligatorias SEN, Amartya. (2000), “Desarrollo em Libertad”. Premio Nobel. Companhia das Letras. São Paulo. Introducción, Capítulos 1, 2, 4 y 5. Documento de la Cepal 2006. www.eclac.org/publicaciones/xml/9/24079/lcg2294e.pdf Viteri Díaz, G.: (2007) Política Social: elementos para su discusión, Edición electrónica gratuita. Texto completo en www.eumed.net/libros/2007b/297

MATUS, C. Teoría del Juego Social. Fondo Editorial Altadir. Sesión 8. 24

1. DEFINICIONES CLÁSICAS DE POLÍTICAS SOCIALES

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1. Definiciones Clásicas

SABINO, CARLOS: “Conjunto de acciones desarrolladas por el Estado, a cualquiera de sus niveles, encaminadas a incrementar el bienestar de la población y a resolver lo que en un momento dado se definan como ‘problemas sociales’.” (Concepciones y tendencias actuales en la definición de Políticas Sociales. 1991).

GUILLERMO MAYER: “Son políticas públicas de inclusión social, donde las acciones orientadas a aspectos materiales de la vida cotidiana –acceso a educación, salud, hábitat e ingresos- son solamente un aspecto vinculado a la dimensión económica (redistribuir) en el análisis de las políticas de inclusión” (Hacia una definición de Políticas Sociales) PEDRO FRANCKE: “Aquellas políticas orientadas directamente a desarrollar capacidades humanas mediante servicios básicos (educación y salud principalmente), y a establecer una red de seguridad para los vulnerables y afectados por shocks adversos. (Las Políticas Sociales y la Descentralización. Mayo de 2004)

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2. DELIMITACIÓN Y ALCANCE DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

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2. Delimitación y Alcance de las Políticas Sociales

DOS ENFOQUES PARA PRECISAR LA DELIMITACIÓN Y ALCANCE DE LAS POLITICAS SOCIALES

 El desarrollo Humano de Amartya Sen  La Teoría del Juego Social de Carlos Matus.

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2.1 DELIMITACIÓN Y ALCANCE DE LAS POLÍTICAS SOCIALES DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO HUMANO

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2.1 El Desarrollo Humano

Desarrollo como expansión de las libertades humanas  Desde la perspectiva del Amartya Sen el desarrollo es un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan las personas.

 Para Sen, la “libertad substantiva” se refiere a las “capacidades” para que un individuo tenga las posibilidades de escoger una vida que él o ella valore o se considere como digna.

 El enfoque del desarrollo como libertad contrasta con visiones tradicionales como aquellas que identifican el desarrollo con el crecimiento del ingreso per cápita o la satisfacción de necesidades básicas.

 De esta forma, el desarrollo requiere que sean removidas las fuentes de privación de la libertad. Esto exige de un enfoque integral y transversal. 30

2.1 El Desarrollo Humano

A libertad es central para el proceso de desarrollo por dos razones I. La razón valorativa: la evaluación del progreso tiene que ser realizada verificando si hubo aumento aumento de las libertades de las personas.

II. La razón de eficacia: la realización del desarrollo depende enteramente de la condición de agente de las personas, para lo cual es necesario observar las relaciones empíricas relevantes entre las diferentes dimensiones o tipos de libertad humana.

 De esta forma, para Sen, en el proceso de desarrollo la libertad debe ser considerada como: a) El fin primordial: papel constitutivo. b) El principal medio del desarrollo: instrumental.

papel 31

2.1 El Desarrollo Humano

Las libertades substantivas son multidimensionales  Sen propone, sin excluir otras, cinco tipos distintos de libertad vistos tanto desde una perspectiva valorativa como instrumental

I. II. III. IV. V.

Libertades políticas Facilidades económicas Oportunidades sociales Garantías de transparencia (confianza social) Seguridad protectora

 Desde una perspectiva valorativa, el desarrollo debe verificarse a través de la expansión de los anteriores cinco tipos de libertades.

 Desde una perspectiva instrumental, las políticas de desarrollo deben tener en consideración las relaciones instrumentales entre los diferentes tipos de libertades de manera multidimensional, integral y transversal. 32

2.1 El Desarrollo Humano

Las libertades substantivas son multidimensionales  Podemos reagrupar o redefinir los tipos de libertades propuestos por Sen en las siguientes cuatro dimensiones:

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2.1 El Desarrollo Humano

Las libertades substantivas son multidimensionales a) Dimensión económica:  La participación en la generación y distribución del ingreso es vital para que las personas tengan la oportunidad de contar con los suficientes recursos económicos que les permita satisfacer sus necesidades básicas y contribuir de forma continua en la producción de la riqueza colectiva.  El fomento del crecimiento económico es esencial en la medida en que permite a los ciudadanos tener la oportunidad de mejorar sus condiciones de vida a través de la disponibilidad de los recursos económicos para el consumo, la producción y el intercambio. 34

2.1 El Desarrollo Humano

Las libertades substantivas son multidimensionales b) Dimensión comunitaria:  La posibilidad de las personas de satisfacer sus necesidades esenciales desde su núcleo primario de convivencia a través del acceso de forma equitativa y con calidad a los servicios sociales básicos y de disfrutar de un medio comunitario con niveles adecuados de cohesión, cooperación y confianza.

 La exclusión social que priva a sectores amplios de la población del acceso y las oportunidades de aquellos servicios como salud, educación, seguridad, recreación, cultura, vivienda, etc., es uno de los problemas que con mayor preponderancia priva a las personas de disfrutar condiciones dignas de bienestar y de vida en general. 35

2.1 El Desarrollo Humano

Las libertades substantivas son multidimensionales c) Dimensión territorial-ambiental:

 La posibilidad de acceder al proceso de apropiación, ocupación y distribución del territorio y al disfrute de un ambiente saludable de forma equitativa es una de las libertades humanas esenciales en la medida en que tiene un impacto directo en la calidad de vida de las personas y en las oportunidades de inclusión económica, comunitaria y política.  La exclusión social y la pobreza se encuentran relacionadas con los procesos de urbanización y apropiación del territorio que son regulados por normas sociales que privilegian a unos sectores de la población con mejores condiciones de habitabilidad. La distribución del espacio segrega y polariza a la población en estratos territoriales y ambientales altamente diferenciados. 36

2.1 El Desarrollo Humano

Las libertades sustantivas son multidimensionales d) Dimensión política:  La posibilidad de acceder al proceso de disputa y distribución del poder político, civil, comunitario y militar incluyen derechos y deberes asociados a los principios del sistema democrático como las oportunidades que tienen las personas para elegir a sus gobernantes, fiscalizar y criticar a las autoridades, asociarse y expresarse libremente, acceder a los cargos públicos en igualdad de condiciones, etc.  Las restricciones en las libertades políticas somete y tiraniza a las personas por la vía de la excesiva concentración del poder social, limitando el 37 ejercicio de una ciudadanía activa.

2.1 El Desarrollo Humano

Las políticas sociales desde la perspectiva del desarrollo humano AMARTYA SEN: “La

política social es un concepto subjetivo y no significa un acceso a bienes, sino a una disposición de libertad o capacidad de elección. La calidad de vida, en ese sentido, se mide en capacidades de funcionamiento antes que la disposición de bienes y recursos. Este planteamiento no asocia bienestar con el consumo, puesto que no hay que desconocer que hay individuos que disfrutan del bienestar con un consumo mínimo. (Libertad y Desarrollo. 1995).

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2.2 DELIMITACIÓN Y ALCANCE DE LAS POLÍTICAS SOCIALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA TEORÍA DEL JUEGO SOCIAL

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2.1 Teoría del Juego Social

El Proceso de Producción Social Conjuga muchos Actores que No Responden a un Mismo Mando  La estructura social no es una estructura jerárquica y no es el mando de un jefe el que hace coherente el proceso.

 Es un juego. Y por definición, en un juego no hay relaciones de jerarquía entre los competidores.  Es un juego competitivo entre desiguales sometido a reglas que, por ser acumulativas en la historia, al mismo tiempo que impiden el caos del proceso, regulan las ventajas adquiridas por unos en desmedro de otros. Las reglas del juego son desiguales.  En el juego social hay dos tipos de jugadores:  Los favorecidos por las reglas de ventaja.  Los perjudicados por las reglas de desventaja.

2.1 Teoría del Juego Social

El Sistema Social es un Gran Juego Podemos entender el sistema social como un gran juego, complejo, nebuloso y de final abierto y conformado de varios juegos indivisiblemente entrelazados. Son juegos simultáneos, que coexisten en un mismo tiempo y en un mismo espacio físico.

Juego Juego 2 DominanteJuego 1 3

Cada juego tiene dinámica propia y particularidades especiales, mas reproduce en su interior interior todos los otros juegos de forma subordinada

El juego social no se divide en compartimentos mutuamente excluyentes con fronteras temáticas, legales, organizacionales o espaciales nítidas, y si en lógicas de juego superpuestas, con una intersección dominante. 41

2.1 Teoría del Juego Social

Los Participantes del Gran Juego Social Desarrollan una Constante Lucha por el Poder El poder es el medio y el fin, por eso es gratificante tanto por su pose como por su uso. Para algunos participantes, el poder como medio es más gratificante que el poder como fin. De ese modo, una buna parte del juego social gira en torno a la lucha por el poder actual, por el poder en si mismo. Esa lucha por el poder es canalizada por dos vías: a) La competencia por la supremacía de uno de los juegos sobre los otros. b) La competencia por el dominio en cada juego. Naturalmente, el dominio reside en el control de las reglas y de los valores. Las reglas imponen la lógica do juego. Los valores imponen la aceptabilidad de las reglas. 42

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 1. EL JUEGO POLÍTICO.  Se refiere al juego donde se lucha por concentrar y distribuir el poder político, civil y militar.  El poder se acumula o desacumula a través de la concertación y la resistencia.  Los actores compiten por dominar el sistema de gobierno vigente, motivados por intereses personales e ideológicos. Su lógica que opera es la de la fuerza y los intereses.  Los actores relevantes son los dirigentes públicos, los partidos políticos, los grupos de presión, los movimientos y organizaciones sociales. 43

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 2. EL JUEGO ECONÓMICO.  Es el juego donde se disputa el poder económico, es decir, la lucha por la producción de los bienes y servicios que la población demanda.  Quien controla este juego tiene el poder de satisfacer estas demandas económicas, de modo que la competencia se da entre empresarios y consumidores. Por tanto, su lógica es la del mercado y las necesidades.

 Este juego determina la calidad material de vida de los actores.

 Los actores relevantes son los grupos empresariales, los empresarios, los consumidores y los sindicatos. 44

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 3. EL JUEGO DE LA VIDA COTIDIANA.  Es el juego en el que los ciudadanos luchan por resolver fundamentalmente sus problemas más básicos de calidad de vida;

 La búsqueda de un mejor bienestar en términos de educación, salud, movilización, techo, seguridad, infraestructura urbana, saneamiento básico, y todos aquellos problemas que afecten directamente su calidad de vida.  El actor central es el ciudadano y su familia 45

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 4. EL JUEGO PERSONAL.  Es la disputa por el poder personal en una competencia por conseguir el liderazgo individual, mediante el desarrollo de nuevos conocimientos, experiencias, valores, emociones y aspectos claves de la personalidad.

 Es la lucha por obtener beneficios personales, ocupar posiciones importantes en el juego social, por ser el líder de alguno de los juegos.  Es el juego donde se determina el equilibrio de los objetivos personales con los objetivos del colectivo social.  El actor relevante participante de este juego es sólo el individuo. 46

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 5. EL JUEGO COMUNICACIONAL.  Es el juego donde se disputa el poder por controlar la comunicación, es decir, la interpretación, transparencia y opacidad del lenguaje de los demás actores en los nueve juegos de poder.  Es el poder de controlar la capacidad de convencer, motivar y desestimular que, como consecuencia, crea consensos, conflictos, contradicciones que mueven el juego social.  Los actores predominantes en este juego son todos los actores de los demás juegos, inclusive aquellos que corresponden al juego macroorganizativo. 47

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 6. EL JUEGO MACROORGANIZATIVO.  Es el juego donde se lucha por el control del poder burocrático e institucional, es decir, por la distribución de gobernabilidad y fricción burocrática.

 La función de este juego es materializar la acción pública al servicio de los demás juegos.

 El recurso predominante necesario en este juego es la capacidad organizativa, la cual define la capacidad de cooperación, coordinación y competencia institucional.

 Los actores predominantes en este juego, al igual que en el juego comunicacional, son todos los actores de los anteriores juegos. 48

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 7. EL JUEGO DE LOS VALORES.  O “consciencia de todos los juegos”. Es el juego ético, estético y emocional sobre el cual se basan los demás juegos, y en el que se enfrentan las convicciones contra las necesidades.

 Su función es “crear, renovar o sostener los valores éticos, étnicos, estéticos, religiosos e ideológicos”.

 En el juego de los valores se establece la correspondencia entre valores-norma y valoresoperacionales de funcionamiento de los demás juegos. Cuando los valores-operacionales no se ajustan con los valores-norma, se produce insatisfacción moral.

 Los actores relevantes son los pensadores y los grupos de reflexión ética y emocional.

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2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 8. EL JUEGO DE LAS CIENCIAS.  Es el juego donde se acumula el capital cognitivo necesario para el funcionamiento de los demás juegos.

 El juego del conocimiento entra en conflicto con creencias, prejuicios e ideologías, produciendo una competencia entre el juicio analítico y el juicio intuitivo.

 Su función es “crear, acumular, retener y distribuir conocimientos”. El conocimiento evoluciona a través de la investigación científica, la deliberación, la exploración, la formulación de nuevas teorías y el diseño de metodologías e instrumentos que permiten modificar los paradigmas científicos y tecnológicos.

 Los actores que participan en este juego específico son los científicos y la comunidad científica. 50

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS DE PODER 9. EL JUEGO DE LA NATURALEZA.  Es el juego del control de los recursos escasos de la naturaleza.  Los diversos actores que participan en este juego luchan por la preservación o explotación de la biodiversidad y el equilibrio ecológico.  En el mundo contemporáneo este juego ha adquirido gran fuerza con visos internacionales puesto que la disponibilidad de recursos naturales es finita, y su posesión proporciona gran poder.  Existe un actor, la propia naturaleza representada por sus defensores

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2.1 Teoría del Juego Social

JUEGOS TERMINALES, INTERMEDIOS Y DE CAPITAL TIPO I. Terminales o de Resultados:  Expresan los resultados más inmediatos del proceso de producción social.

 Comprende el juego político, el juego económico y el juego de la vida cotidiana.

TIPO II. Juegos Personales:  Es el individuo y sus luchas personales.  Comprende el juego personal. 52

2.1 Teoría del Juego Social

JUEGOS TERMINALES, INTERMEDIOS Y DE CAPITAL

TIPO III. Juegos Intermedios:  Donde se compite por el control de los medios y herramientas necesarias para el funcionamiento de todos los demás juegos .  Comprende el juego comunicacional y el juego macroorganizativo.

TIPO IV. Juegos de Capital o de Base:  Su función es crear y conservar el acervo de capital cognitivo, de valores y de recursos de la naturaleza contra el cual giran recursos todos los juegos y filtran la aceptabilidad de los resultados.  Constituyen la fuente para la adopción de los paradigmas de eficiencia, eficacia y aceptabilidad.  Comprende el juego de los valores, de las ciencias y el de la naturaleza.

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2.1 Teoría del Juego Social

EL JUEGO SOCIAL PRODUCE LOS ACTORES Y LOS ACTORES PRODUCEN EL JUEGO SOCIAL

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2.1 Teoría del Juego Social

LOS JUEGOS DE CAPITAL PROVEEN LA BASE PARA LA CREACIÓN PARTICULAR DE RECURSOS EN CADA JUEGO JUEGOS PERSONALES TIPO II

JUEGOS TERMINALES TIPO I

JUEGOS INTERMEDIARIOS TIPO III

JUEGOS DE CAPITAL O DE BASE TIPO IV 55

2.1 Teoría del Juego Social

LOS NUEVE JUEGOS SE ENCUENTRAN INEVITABLEMENTE CONTAMINADOS POR UNA VARIEDAD DE INTERRELACIONES

RELACIONES DE SERVICIO

RELACIONES DE DOMINIO Y CONTROL

INTERCAMBIO DE PROBLEMAS

1. De Intercambio de productos. 2. De Comunicación 3. De producción de los sujetos o actores de los juegos 1. De refuerzo o contradicción entre los criterios de eficiencia y eficacia en cada juego 2. De regulación de los criterios de eficiencia y eficacia con el criterio de aceptabilidad 3. De dominio sobre el juego social 4. De cooperación y conflicto entre los actores

1. Que se produce al interior de un juego 2. Que se produce entre juegos de un mismo tipo 3. Que se produce entre los cuatro tipos de juegos

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2.1 Teoría del Juego Social

EL INTERCAMBIO DE PROBLEMAS JUEGOS TERMINALES

JUEGOS DE CAPITAL

JUEGOS TERMINALES

INTERCAMBIO ENTRE NECESIDADES (manejo de los 3 Cinturones de Gobierno)

INTERCAMBIO DE NECESIDADES POR CAPITAL (manejo del balance direccional)

JUEGOS DE CAPITAL

INTERCAMBIO DE CAPITAL POR NECESIDADES (manejo del balance direccional)

INTERCAMBIO ENTRE LOS COMPONENTES DEL CAPITAL (manejo del balance de capital)

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2.1 Teoría del Juego Social

En el juego social conviene distinguir 3 tipos diferentes de relaciones: Del hombre con la naturaleza

ACCIÓN INSTRUMENTAL

Del hombre con otros hombres

ACCIÓN SOCIAL

Del hombre consigo mismo

ACCIÓN PERSONAL

El juego social combina la acción instrumental, la acción social y la acción personal, distinción que permite comprender que los conceptos de eficiencia, eficacia, viabilidad y aceptabilidad pueden referirse a cualquiera de estos tres tipos de acción. 58

LA LÓGICA DOMINANTE DE LOS NUEVE JUEGOS DE PODER JUEGOS

LÓGICA

FUERZA DOMINANTE

PROBLEMA DOMÍNATE

CRITERIO DE ÉXITO

Poder y fuerza

Poder político

Necesidades políticas

Acumulación de poder político

El mercado

Poder económico en el mercado

Necesidades económicas

Rentabilidad y peso en el mercado

Bienestar del individuo y de la familia

Poder comunitario

Necesidades comunitarias

Calidad de vida

Posición individual

Poder personal

Ambiciones insatisfechas

Posición personal

5. Comunicación

Interacción comunicativa

Poder comunicacional

Incomunicación

Efectividad de la comunicación

6.Macroorganizativo

Competencias burocráticas

Poder burocrático institucional

Inefectividad

Eficiencia y eficacia organizativas

7. Valores

Aceptabilidad

Poder de las convicciones y emociones

Contradicción de valores

Satisfacción ética, estética y emocional

8. Ciencias

La argumentación

Poder cognitivo

Desafíos cognitivos

Acumulación cognitiva

Leyes de la naturaleza

Poder de la naturaleza

Desequilibrio ecológico

Armonía sociedadnaturaleza

1. Político

2. Económico 3. Vida Cotidiana

4. Personal

9. Naturaleza

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2.1 Teoría del Juego Social

En la realidad concreta el Juego Social es Inequitativo  Las inequidades se encuentran determinadas por restricciones al acceso a los recursos escasos. Las barreras son:

a) Cognitivas. b) Políticas. c) Económicas. d) Organizacionales. e) Comunicativas. 60

2.1 Teoría del Juego Social

El Juego Social Equitativo  Es posible concebir un juego ideal.  Se trata apenas de un modelo teórico, que no existe en la práctica del juego social, pero que es útil como referência normativa para evaluar el juego social.

 Ese juego ideal permite la interacción humana sin barreras y con igualdad de oportunidades para todos los jugadores.

 Matus denomina a ese modelo teórico como el juego social equitativo.

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2.1 Teoría del Juego Social

El Juego Social Equitativo  Un juego equitativo es aquel que cumple los siguientes principios:

i. ii. iii. iv.

Democracia política. Libertad de elegir y ser elegido. Libertad de acceso a los juegos. Respeto a las desigualdades de personalidad. v. Igualdad de oportunidades en el juego personal y de la vida cotidiana. vi. Tolerancia limitada a las desigualdades e inequidades inevitables. vii. Transparencia comunicacional. 62 viii. Validación democrática de valores.

2.1 El Desarrollo Humano

Las políticas sociales desde la perspectiva del desarrollo humano AMARTYA SEN: “La

política social es un concepto subjetivo y no significa un acceso a bienes, sino a una disposición de libertad o capacidad de elección. La calidad de vida, en ese sentido, se mide en capacidades de funcionamiento antes que la disposición de bienes y recursos. Este planteamiento no asocia bienestar con el consumo, puesto que no hay que desconocer que hay individuos que disfrutan del bienestar con un consumo mínimo. (Libertad y Desarrollo. 1995).

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2.1 Teoría del Juego Social

¿Qué son las políticas sociales desde la perspectiva del juego social ? Las políticas sociales son políticas públicas orientadas a eliminar las restricciones que impiden el acceso libre y equitativo de las personas y comunidades a las oportunidades que brinda el sistema social, posibilitando la elección de una vida que ellas valoren o consideren como digna. La eficacia de las políticas sociales se deben evaluar por la eliminación o disminución permanente en las mencionadas restricciones, en vez que por el acceso directo y transitorio a bienes, recursos y servicios. 64

2. Delimitación y Alcance de las Políticas Sociales

Conclusión  Las políticas sociales son una dimensión de las políticas públicas en general, por lo tanto presentan sus mismas características.

 Son multidimensionales, por lo tanto no presentan una delimitación precisa.  Su delimitación es subjetiva y depende de los énfasis, intereses, motivaciones y propósitos del actor específico que las promueva.  El propósito fundamentales deben estar direccionado a eliminar las restricciones al acceso de forma libre y equitativo a las oportunidades que brinda el sistema social y que limita las libertades o capacidad de elección humana. 65

Tercera Sesión TRANSFORMACIONES DEL ESTADO Y DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN AMERICA LATINA Modelos político-ideológicos del Estado. 2. Crisis del modelo interventor y del Estado del Bienestar. 3. Las políticas sociales en las reformas del Estado de Primera, Segunda y Tercera Generación 1.

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Lecturas Obligatorias RAMÍREZ, Gloria P. y BURBANO, Luis C., “Políticas Públicas y Gobierno en Democracia” Cap. 1 (págs. 18-28). MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. (1992), “Las Políticas Públicas”. Versión española a cargo de Francisco Morata, Ariel Ciencia Política. Barcelona, España. Págs. 19-42.

SODARO, Michael J. (2006). “Política y Ciencia Política. Una introducción”. McGraw Hill/Interamericana de España, S.A.U. Madrid, España. Cap. 14, Págs. 249-267. HOLDER, Paul. “El Liberalismo en América Latina: mitos y realidades. Las Reformas de Segunda Generación”. Dossier, Revista Perspectiva Número 2. HNYILICZA, Tassi E. “Hacia las Reformas de Tercera Generación: Innovación Institucional y Competitividad”. Centro de Investigación de Economía. Universidad de San Martin de Porres, Lima, Perú. 67

1. MODELOS POLÍTICOIDEOLÓGICOS DEL ESTADO Y SUS CONSECUENCIAS EN LAS POLÍTICAS SOCIALES

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EL ESTADO MÍNIMO “……Nuestra sociedad es tal como la hacemos. Podemos moldear nuestras instituciones. Las características físicas y humanas limitan las alternativas de que disponemos. Pero nada nos impide, si queremos, edificar una sociedad que se base esencialmente en la cooperación voluntarias para organizar tanto la actividad económica como las demás actividades; una sociedad que preserve y estimule la libertad humana, que mantenga al Estado en su sitio, haciendo que sea nuestro servidor y no dejando que se convierte en nuestro amo” (Milton y Rose Friedman, La Libertad de Elegir. Pág 61). “Una parte esencial de la libertad económica consiste en la facultad de escoger la manera en que vamos a utilizar nuestros ingresos: qué parte vamos a destinar para nuestros gastos y qué artículos vamos a comprar; qué cantidad vamos a ahorrar y en qué forma; qué monto vamos a regalar y a quién. En la actualidad, el gobierno, a nivel federal, estatal y local, utiliza a nuestro nombre más del 40% de nuestros ingresos. Una vez uno de nosotros sugirió una nueva fiesta nacional, el día de la independencia personal, el día del año en que dejemos de trabajar para pagar los gastos del gobierno……” (Milton y Rose Friedman, La Libertad de Elegir. Pág 98). “…..Cuando vamos cada día al supermercado, conseguimos exactamente lo que hemos votado, y lo mismo ocurre con todas las demás personas. La urna de las votaciones da lugar a un sometimiento sin unanimidad; el supermercado, por el contrario, a una unimidad sin sometimiento. Por esta razón es importante utilizar urna, en tanto sea posible, sólo para decisiones en que el sometimiento es esencial.” (Milton y Rose Friedman, La Libertad de Elegir. Pág 99). 69

EL ESTADO MÍNIMO a) El mercado es consustancial a la libertad del individuo. b) La acción del Estado perturba el buen funcionamiento del marcado. c) El individuo usa mejor los recursos que el Gobierno. d) El déficit del Presupuesto Público tiende a ser proporcional al tamaño y el volumen del estado. e) El Estado es mal empresario y mal gerente de los servicios públicos. f) El óptimo de Pareto se alcanza con el mercado en competencia. g) El desarrollo económico y social llega inevitablemente con la economía de mercado, cualquiera sea la posición del atraso de un país en el concierto internacional. h) La creatividad y el espíritu empresarial son patrimonio de los empresarios, y no existe en el ámbito público. i) Las ideologías sobran y desaparecerán, porque las ciencias 70 ocuparán su lugar.

EL ESTADO MÍNIMO Y LAS POLÍTICAS SOCIALES “……De acuerdo con este sistema de libertad natural, el soberano sólo tiene que atender a tres obligaciones, que son, sin duda, de grandísima importancia, pero que se hallan al alcance y a la comprensión de una inteligencia corriente: primera, la obligación de proteger a la sociedad de la violencia y la invasión de otras sociedades independientes; segunda, la obligación de proteger hasta donde esto es posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la injusticia y de la opresión que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir, la obligación de establecer una exacta administración de la justicia; y tercera, la obligación de realizar y conservar determinadas obras públicas y determinadas instituciones públicas, cuya realización y mantenimiento no pueden ser nunca de interés para un individuo particular o para un pequeño número de individuos, porque el beneficio de las mismas no podría nunca reembolsar de su gasto a ningún individuo particular o a ningún pequeño grupo de individuos, aunque con frecuencia reembolsa con gran exceso a una gran sociedad” ( Adam Smith, La Riqueza de las Naciones). 71

EL ESTADO PROPIETARIO  La propiedad privada es la fuente de todas las desigualdades. “Después

de todo, ...mientras exista la propiedad, se acumulará en individuos y familias....Repito, hasta que la idea y existencia de la propiedad sean admitidas y establecidas en la sociedad, se producirán sus acumulaciones, la bola de nieve crecerá mientras rueda” (John Adams)

72

EL ESTADO PROPIETARIO

a) La concentración de la propiedad privada concentra el poder político. b) Las ideologías son superadas por la ciencia oficial del Estado. El partido único es la avanzada de esa ideología. c) La libertad del colectivo social exige restringir la libertad individual. d) En el período de transición hacia la abolición de la propiedad privada del capital, los excedentes que genera la empresa privada no deben utilizarse con fines de la reproducción de la empresa privada, sino con fines sociales. 73

e) f)

g)

h)

EL ESTADO PROPIETARIO El mercado no garantiza la dinámica de crecimiento ni el equilibrio macroeconómico. El mercado debe ser sustituido por el Estado. La planificación central representa la razón social, por encima de la razón particular. El estado, en manos de las mayorías transitoriamente representadas por minorías dirigentes, es portavoz del colectivo social y asume su mandato. Primero están las necesidades sociales y después las individuales. La propiedad privada y la competencia salvaje crean una mentalidad economicista y egoísta del ser humano. El espíritu empresarial es algo 74 negativo, antisocial, que debe ser extinguido.

EL EL ESTADO PROPIETARIO Y LAS POLÍTICAS ESTADO PROPIETARIO YPÚBLICAS LAS

POLÍTICAS SOCIALES



En la visión del Estado Propietario, las políticas públicas y sociales son de corte totalitario, en el sentido que todo es colectivo y está controlado y regulado absolutamente por el Estado. No existe ningún espacio para la libertad individual y la iniciativa privada.

75

EL ESTADO DEL BIENESTAR  Es intervencionista en la medida en que su responsabilidad es suministrar bienestar para toda la población, manteniendo las libertades políticas y económicas.  No está en contra del mercado, pero lo regula y complementa.  Garantizar un nivel de vida mínimo  Regular las condiciones de seguridad laboral  Controla el salario mínimo  Aceptar los sindicatos y la negociación colectiva  Es posible la existencia de una economía mixta 76 (pública y privada)

EL ESTADO DEL BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS SOCIALES 

En la visión del Estado del Bienestar, el Estado asume la responsabilidad del bienestar general de la sociedad, en especial de aquellos sectores más vulnerables, destinando una parte importante del gasto público a suplir bienes y servicios esenciales como educación, salud, vivienda, seguridad social y otros programas sociales. 77

EL TRIANGULO DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN EN EL CAPITALISMO DE BIENESTAR El Estado con su patrón político-ideológico dominante

El individuo con su ciclo de vida

El trabajo con su sistema económico que lo sustenta

La familia con su estructura y sus correspondientes riesgos 78

TIPOLOGÍA DE MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR 

Existen diferencias en el papel del Estado de acuerdo con el tipo de Estado del bienestar. En términos del científico social danés EspingAndersen (Um Estado de Bem-estar Social para Seculo XXI. Anthony Giddens. O Debate Global sobre a Terceira Via. Unesp, 2006):

I.

El modelo socialdemócrata o universalista: ejemplificado en los países escandinavos. Es un modelo comprometido totalmente con el pleno empleo. El Estado garantiza derechos sociales universales a todos los ciudadanos.

II. El modelo conservador–corporativista o contributivista: representado por países como Alemania, Francia y Austria. Proporciona servicios sociales, especialmente pensiones, de acuerdo con la contribución realizada por los trabajadores. También incluye sistemas de ayuda social y acción social. III. El modelo liberal o residual: propio de países como Estados Unidos, Reino Unido, Australia y Canadá. Constituido por sistemas de beneficios sociales selectivos destinados a evitar la extrema pobreza y el apoyo en situaciones de vulnerabilidad. 79

El modelo socialdemócrata o universal (CEPAL, La protección Social, 2006) 

El régimen socialdemócrata de bienestar, propio de los países europeos nórdicos, tiene una orientación universalista, igualitarista y comprometida con la noción de derechos. Los derechos se vinculan a los individuos y se basan en la ciudadanía, mientras las pensiones británicas y holandesas se basan en las contribuciones efectivas, en lugar de basarse en una necesidad demostrada o un contrato laboral. Además, busca desmercantilizar el bienestar a fin de minimizar la dependencia del mercado. Hay países que tienen subsidios casi tan altos como los nórdicos (Bélgica e Italia), pero lo que distingue al régimen socialdemócrata escandinavo es la fusión del universalismo y la socialización global de los riesgos con cobertura global y niveles de subsidio generosos. 80

El modelo de Estado del bienestar conservador o contributivo (CEPAL, La protección Social, 2006) 

El régimen conservador de bienestar se distingue por fuertes rasgos corporativistas. El sello conservador se manifiesta de manera más evidente en el reparto de riesgos (solidaridad corporativa) y en el familiarismo. En lo que se refiere al primero, se observa un marcado legado histórico estatista en función del cual se da un trato privilegiado a los funcionarios públicos, y se contemplan beneficios adicionales de la seguridad social que responden a intereses corporativos. Si bien en Alemania las pensiones tienen un escaso peso corporativo, hay miles de fondos de salud específicos, ya sea regionales, por profesiones y por empresas. Italia, en cambio, tiene un sistema de salud unificado, pero más de un centenar de planes de pensiones aplicables a distintas profesiones. Este régimen también puede basarse en el familiarismo, es decir, dar prioridad al carácter central de la familia como dispensadora de cuidados y, en última instancia, responsable del bienestar de sus miembros. Al igual que el modelo liberal, el régimen conservador también es residual, pero mientras el primero cubre ante fallas del mercado, el conservador lo hace ante fallas de la familia. En ambos casos, y a diferencia del sistema socialdemócrata, prima la asistencia (la necesidad) por sobre los derechos. 81

El modelo de Estado de Bienestar liberal o residual (CEPAL, La protección Social, 2006) 

El régimen liberal de bienestar minimiza el Estado, individualiza los riesgos y fomenta las soluciones de mercado, en el marco del manejo residual del riesgo. El modelo estadounidense es emblemático de este modelo y presenta tres características esenciales. En primer término, es residual (denominación que en América Latina ha sido sustituida por “rol subsidiario” del Estado), en cuanto se restringe a los riesgos inaceptables y orienta sus garantías a quienes están expuestos a ellos. Es propio de las políticas sociales orientadas a la extrema pobreza y cuyo foco está determinado por “la necesidad” y no por “el derecho” de las personas. Todo esto suele conducir a políticas de carácter asistencial cuya aplicación requiere la comprobación de los ingresos como indicación de necesidades (criterio que se observa no solo en Estados Unidos, sino en diversos grados en otros países cuyos estados de bienestar tienen un origen liberal, como es el caso de Australia, Reino Unido, Nueva Zelandia, Canadá e Irlanda, entre otros). 82

El modelo de Bienestar parcial latinoamericano (CEPAL, La protección Social, 2006)  Después de la segunda guerra mundial y a distintos ritmos, los países de América Latina y el Caribe se plegaron a los esfuerzos por forjar un estado social.  Sin embargo, en la práctica se dieron trayectorias disímiles en materia de consolidación institucional y de cobertura de los servicios públicos sociales.  El modelo parcial de estado de bienestar que se planteó como paradigma desde la segunda guerra mundial hasta mediados de la década de 1970 se basaba en la “sociedad del trabajo”, es decir, suponía una situación ideal de pleno empleo, crecientemente formal.  La ciudadanía social debía vincularse a la ciudadanía laboral, y el Estado era el encargado de aportar una cobertura universal de servicios básicos y educación formal.  Este modelo siempre fue parcial por las siguientes razones: 1) El alto nivel de informalidad laboral dejó una proporción muy amplia de la población sin la protección social vinculada al trabajo, a lo que luego se sumó el efecto negativo de las crisis y la volatilidad económica en el empleo. 2) En este modelo no se consideraba específicamente a grupos como las mujeres, los pobres y, en general, las familias. 3) El Estado fue presentando serios problemas de disponibilidad de recursos, sobre todo a partir de la “década perdida” o “década de la deuda”, además de acumuladas ineficiencias en el campo de las políticas, ligadas al burocratismo, el clientelismo y el corporativismo, entre otros. 83

LA TRANSFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE RIESGOS

a) Buena parte de los sistemas de protección social del capitalismo de bienestar se construyeron una estructura de riesgos y necesidades diferente a la que existe hoy. b) En muy pocos sistemas la distribución de responsabilidades entre el estado, las familias y los mercados de trabajo no ha cambiado significativamente.

c) Sin embrago, lo que si ha mudado de forma dramática es la capacidad de las familiar y los mercados de trabajo de proporcionar las garantías básicas al bienestar de los individuos. d)Como consecuencia, tanto la familia como los mercados están generando nuevos riesgos y necesidades deficientemente contemplado en nuestros sistemas de protección social.

e) Así, el estado de bienestar social debe hacer frente a frente a riesgos y necesidades para las cuales no fue concebido. 84

LA TRANSFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE RIESGOS Tradicional

Hoy

Familia

• Familia nuclear tradicional • Hombre proveedor

• Estructura familiar impactada por la revolución demográfica, la secularización, el individualismo y hedonismo, la globailización, la tecnologia • Aumento de la expectativa de vida • Familias con pocos hijos y sin hijos. • Familia uniparental • Familia unipersonal • La familia binuclear • La unión libre • La familia reconstruida • Familia poligámica • Familia comunal • Familia homexual

Riesgos considerados por el sistema de protección

• Desempleo del jefe de hogar • Muchos hijos • Extremos pasivos del ciclo de vida: la infancia y la vejez.

• • • • •

Maternidad o paternidad soltera Desempleo de la cabeza de familia Mujer trabajadora y cabeza de hogar Desempleo juvenil Jóvenes y personas de la tercera edad con necesidades de servicios más que de ingresos.

85

EL ESTADO COORDINADOR “Los ciudadanos buscan un rumbo, quieren saber cómo adaptarse y prosperar, cómo generar estabilidad y seguridad en este mundo de cambios. Abrazan los tradicionales valores de centro izquierda, de solidaridad, justicia social, responsabilidad y oportunidades. Pero son conscientes que debemos ir más allá de los modos de pensamientos superados. Más allá de una izquierda tradicional, preocupada por el control del Estado, las elevadas cargas impositivas y los intereses de los productores; y de una nueva derecha librecambista, que postula que un individualismo de miras estrechas y la fe en la libertad de los mercados son la respuesta a todos los problemas” (Tony Blair) 86

EL ESTADO COORDINADOR a) La razón humana es la razón tecnopolítica

 Combina inevitablemente el juicio humano, apoyado en valores, con el juicio analítico, apoyado en las ciencias.

 Evita los extremos del barbarismo normativo y del barbarismo científico-tecnocrático.  Cuestiona el fundamento de las ideologías y critica el uso y aplicación de las ciencias. b) La razón política es multidimensional

 La eficiencia y eficacia no son en sí deseables, dependen de los propósitos perseguidos  Existen múltiples recursos escasos y, por tanto, múltiples criterios de eficiencia y eficacia. 87

EL ESTADO COORDINADOR c) No existe el equivalente del mercado en todos los ámbitos del sistema social.

 El sistema político no se autorregula. El equilibrio y el consenso político no es automático, es una construcción de actores políticos  La autorregulación es limitada o inexistente en ámbitos críticos para la convivencia social como el equilibrio ecológico, el desarrollo urbano, la ocupación racional de territorio, la seguridad personal y nacional, los negocios ilícitos, la promoción de la ciencia y la tecnología, el desarrollo de valores éticos y afectivos, etc.

88

EL ESTADO COORDINADOR d) El Estado democrático debe cumplir la función de regulación social asociada a los principios de libertad e igualdad. ¿Dónde está el equilibrio?: I. Respecto de la igualdad, es necesario distinguir:

 Entre desigualdades de mérito y de cuna  Igualdad de oportunidades (acceso a educación, salud, propiedad, justicia, seguridad, poder político, etc. II. Respecto de la libertad, es necesario distinguir:

 Libertad absoluta y libertad relativa

 Existen diferentes tipos de libertades con distinto valor  La libertad individual de vivir en sociedad implica obligaciones. De otra manera sólo es posible vivir en ghetos. 89

EL ESTADO COORDINADOR e) La propiedad privada es una causa importante de la desigualdad, pero no la única y principal fuente de las desigualdades. f)

La propiedad privada, bien distribuida, es esencial en la democracia como contrabalance del poder político. Lo económico regula lo político y lo político regula lo económico.

g) El poder político bien distribuido sólo es posible en democracia y en un sistema político-administrativo, cuyo pilar básico es el gobierno comunitario. h) El tamaño, el peso y el volumen del Estado están en equilibrio cuando la mayoría de la población hace un intercambio favorable de problemas. i)

La capacidad de gobierno es la clave del futuro de la 90 democracia.

EL ESTADO COORDINADOR Y LAS POLÍTICAS SOCIALES

I. Regulación Económica: a) Regulación del equilibrio macroeconómico. b) Regulación del piso mínimo en la distribución del ingreso. c) La regulación del mercado. II. Regulación Política: a) Regulación del equilibrio del poder. b) Regulación de la movilidad social. c) La regulación del medio ambiente. d) La regulación del desarrollo urbano.

91

EL ESTADO COORDINADOR Y LAS POLÍTICAS SOCIALES III.Prestación de servicios sociales indivisibles sin representación en el mercado: a) Necesidades sociales, sin demanda económica. b) Demandas que deben satisfacerse con independencia del ingreso de los individuos. c) Demandas que deben satisfacerse en estricta igualdad.

IV. Promoción y regulación científico-técnica. V. Promoción constante de la calidad del aparato público. VI. Decisión sobre el modo de inserción internacional.

92

LAS DIMENSIONES DEL ESTADO  Conforme a las dimensiones del Estado, las características esenciales de los Estado Mínimo, Propietario, del Bienestar y Coordinador son: TIPO DE ESTADO

MINIMO

PROPIETARIO

BIENESTAR

COORDINADOR

Pequeño

Muy Grande

Grande o Mediano

Mediano o Pequeño

Bajo?

Muy Alto

Alto

Alto

VOLUMEN

Pequeño

Muy Grande

Grande

Mediano o Pequeño

CAPACIDAD

Pequeño?

Grande

Grande

Grande

DIMENSION TAMAÑO

PESO

2. CRISIS DEL MODELO INTERVENTOR Y DEL ESTADO DEL BIENESTAR

94

La crisis de mediados de los 70’s 

 



La crisis económica generada a partir de Oct./73 a raíz del incremento exorbitante de los precios del petróleo, puso a descubierto las fragilidades del modelo de Estado del Bienestar. Las medidas keynesianas que dominaron durante la postguerra no surgieron efecto para equilibrar las economías. Los modelos de bienestar habían incrementado enormemente los déficit presupuestales de las democracias industrializadas, como resultado de la expansión progresiva de programas sociales. Las fuertes demandas por ayudas sociales de los Gobiernos ante el desempleo y la inflación, amenazó con descontrolar aun más el ya fragilizado gasto público. 95

La Respuesta Neoliberal de los 80´s   



A partir de los años 80´s cobró fuerza la idea que los Gobiernos no podían financiar los altos gastos públicos generados por el modelo del Bienestar. Igualmente, empezó a cuestionarse sobre la eficacia de la intervención pública en la economía. Dirigentes conservadores como el Presidente Ronald Reagan y la Ministra Británica Margareth Thatcher iniciaron una serie de reformas tendientes a disminuir el tamaño del Estado y su intervención en la economía. En América Latina, bajo las directrices del Consenso de Washington se dio inicio a amplias reformas del Estado direccionadas a disminuir su tamaño, descentralizar los servicios esenciales y a incrementar la participación del sector público en actividades que hasta entonces 96 monopolizadas por los Gobiernos.

3. LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LAS REFORMAS DEL ESTADO DE PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERA GENERACIÓN

97

Tipo de reforma

Características

1. De primera generación o neoliberales.

• Reforma macroeconómica. • Reforma comercial. • Privatización.

II. De segunda generación o búsqueda del buen gobierno.

• Inspiradas en el neoinstitucionalismo. • Reconstrucción institucional del Estado, fortaleciendo su gobernabilidad. • Profundización de la democracia. • Búsqueda de la eficiencia y eficacia en los servicios públicos y sociales. • Flexibilización de las fronteras entre lo público y lo privado. • Focalización del gasto público social. • Regulación del mercado sin obstaculizar su el libre funcionamiento. • Promoción de la competitividad y la integración regional.

II. De tercera generación: hacia el incremento de la capacidad de gobierno.

• Las reformas del Estado no pueden estar centradas exclusivamente en su tamaño y volumen. • Se hace necesario revolucionar el aparato público latinoamericano de la cabeza a los pies. Repensarlo y, hasta cierto punto, reconstruirlo. 98

Cuarta Sesión DICOTOMÍAS EN LOS MODELOS DE INTERVENCION EN LAS POLÍTICAS SOCIALES El intercambio de problemas. 2. Modelos político-ideológicos de intervención en las políticas sociales. 3. Universalización versus focalización. 4. Gestión de oferta versus gestión de demanda. 5. Asistencia social versus protección social. 6. Centralización versus descentralización. 7. Participación comunitaria versus gobierno comunitario. 8. Casos de políticas sociales en América Latina. 1.

99

Lecturas Obligatorias MATUS, Carlos. (2000), “Teoría del Juego Social”. Fondo Editorial Altadir, Caracas, Venezuela. Cap. 1 y 2. FUNG, Archon y OLIN W. Erik. (2003). “Democracia en Profundidad: Nuevas formas institucionales de gobierno participativo con poder de decisión”. Proyecto Utopías Reales, para América Latina: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Colombia. Cap. 1 Págs. 19-85. www.mds.gov.br/bolsafamilia/ www.chilesolidario.gov.cl/ www.oportunidades.gob.mx/ www.dnp.gov.co/archivos/documentos/DEPP_Evaluacion_Impacto_RAS/Fa milias_en_accion_web.pdf www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157

10 0

1. El intercambio de problemas

10 1

EL CONCEPTO DE SOLUCIÓN DE UN PROBLEMA ESCONDE EL CONTRABALANCE DE LOS EFECTOS COLATERALES INDESEABLES

La acción realizada para solucionar el problema genera efectos colaterales no buscados y no deseados por el actor que interviene sobre la situación. ¿Se soluciona un problema si pago el costo de generar otro mayor? Cuando un Presidente de la república opta por un plan de ajuste macroeconómico, por ejemplo, hace un balance de costos y beneficios: reducción de la tasa de inflación Vs. costo político del desempleo.

¿Qué vale más? ¿Los problemas atenuados o los problemas generados o incrementados? 102

HACER POLÍTICAS PÚBLICAS SIGNIFICA INTERCAMBIAR PROBLEMAS Cuando un actor decide sobre algo, lo hace porque en su criterio político hace un intercambio favorable de problemas. El siguiente ejemplo muestra el juicio sobre el intercambio de problemas realizado por Presidente Uribe sobre la decisión de honorar el pago de la deuda pública:

 “El crédito de Colombia, su buen nombre como deudora, no se puede poner en riesgo. Con los bancos multilaterales debemos proceder como una familia que cuida su alcancía…..Aquí no negamos cuentas y las vamos a pagar todas. Pero tenemos millones de pobres que reclaman inversión. Para la democracia es tan grave que su Estado no pague las deudas como que sus ciudadanos aguanten hambre por pagar deudas”. (EL TIEMPO, Octubre 29 de 2003. Texto de la intervención radiotelevisada del presidente Álvaro Uribe). 103

HACER POLÍTICAS PÚBLICAS SIGNIFICA INTERCAMBIAR PROBLEMAS En sus memorias sobre los ocho años de mandato como Presidente de la República del Brasil, Fernando Henrique Cardoso realiza un juicio similar al del Presidente Uribe:

 ..¿cuántas veces en el ejercicio de la Presidencia tuve que escoger entre lo malo y lo menos malo?. ¿O entre objetivos moralmente justificables, pero incompatibles: por ejemplo, aumentar el superávit primario – o sea, el gobierno gastar menos de lo recauda para, con el excedente, poder pagar los intereses de la deuda pública – o elevar el gasto social en el presupuesto? (A Arte da Política, Fernando Enrique Cardoso; Civilização Brasileira, 2006). 104

¿CÓMO SE ANALIZA EL INTERCAMBIO DE PROBLEMAS? ¿Cómo se analiza cuando hay una contradicción de valores? Ej.: entre libertad individual, igualdad y competitividad.

¿Con base en qué criterios, teorías y metodologías podemos hacer este análisis del intercambio de problemas? ¿Es suficiente hacer este análisis con base en el juicio intuitivo y la experiencia como lo hace el político tradicional? ¿Las ciencias verticales dan respuesta a esta demanda? Precisamente, es tarea del los profesionales de la TECNOPOLÍTICA disponer de las competencias para identificar y enfrentar el intercambio de problemas en el ejercicio del gobierno en sus distintos ámbitos. 105

¿CÓMO SE ANALIZA EL INTERCAMBIO DE PROBLEMAS? El balance favorable o desfavorable de problemas depende de:

a) De la magnitud en el cambio en los marcadores de los problemas. b) Del valor o importancia atribuida por el actor a los problemas que componen el balance en la situación concreta. c) Del tiempo considerado pertinente para la evaluación. d) De la secuencia u orden en que ocurren los costos y los beneficios: • Populismo • Tecnocratismo • Situacionalismo Magnitud del cambio negativo indeseado Valor atribuido al problema creado o intensificado

BENEFICIOS

COSTOS

Magnitud del cambio positivo deseado Valor atribuido al problema enfrentado 106

CIENCIA E IDEOLOGÍA EN EL ANÁLISIS DEL INTERCAMBIO DE PROBLEMAS? En el análisis del intercambio de problemas estamos obligados a relacionar, necesariamente, las ciencias con las ideologías. Ambas están en permanente contradicción y combinación. Las Ideologías

 Están en el mundo de las creencias y las normas;  Se preguntan sobre cómo debe ser el mundo y el hombre;  Algunas ideologías intentan mudar el mundo (voluntarismo);  Otras lo aceptan como ellas creen que es (el neoliberalismo). Las ciencias se esfuerzan en interpretar el mundo

Las Ciencias

 Están en el plano de las aserciones precisables entre verdadero y falso;  Contribuyen para describir el mundo y el hombre como son (realismo);  La predicción y la previsión son la búsqueda constante de la ciencia. La ideología pretende mudarlo 107

2. Modelos político-ideológicos de intervención en las políticas sociales

10 8

EJES DE INTERVENCION EN LAS POLÍTICAS SOCIALES

Estado (central/local/comunitario)

Integral o transversal

Individuo (Ciclo de vida/genero/raza/tipo de vulnerabilidad)

(Familia/ Comunidad)

Gestión Privada (con fines de lucro/sin fines de lucro/mixta) 109

MODELOS DE INTERVENCION EN LAS POLÍTICAS SOCIALES Tradicional o Rígido

Flexible

Gestión Pública

Gestión privada con fines de lucro, privada sin fines de lucro o mixta.

Aseguramiento en función del trabajo y asistencia social residual

Protección social integral

Universal

Focalizada

Oferta

Demanda

Foco en los derechos

Foco en derechos y deberes

Gratuita

Co-pago

Centralizada

Descentralizada

Pasiva

Participativa

Departamentalizada

Transversal e integral

110

MATRIZ MODOS DE PROPIEDAD Y GESTIÓN DEL APARATO PÚBLICO Modo de Gestión

Propiedad Pública Estatal

Mixta

Pública No Estatal

Privada

PUBLICAS Central

Autárquica

Ámbito tradicional del Estado

Ámbito propio de una autarquía o establecimiento público

PRIVADAS Empresarial

Sin fines de lucro

Con fines de lucro

Ámbito propio de la empresa pública

Órgano público contrata la gestión privada sin fin de lucro

Órgano público contrata la gestión privada con fin de lucro

Ámbito propio de la empresa mixta

Empresa Mixta contrata la gestión privada sin fin de lucro

Empresa Mixta contrata la gestión privada con fin de lucro

Ámbito propio de las organizaciones sin fin de lucro

Organización sin fin de lucro contrata la gestión privada con fin de lucro

Ámbito propio de la empresa privada

111

3. Universalización versus focalización

11 2

UNIVERSALISMO-FOCALIZACIÓN Universalismo: toda la población tiene el derecho de acceso a los servicios sociales en igualdad de condiciones de calidad y oportunidad.

Focalización: sólo un grupo predefinido de la población tiene el derecho al acceso de los servicios sociales del Estado.

Estratos altos

Estratos medios

Pobres

Pobres 113

TIPOS DE FOCALIZACIÓN Se puede focalizar el individuo, la familia, la comunidad o la localidad. Cuando se focaliza el individuo o la familia, los criterios de selección se concentran en las características del hogar: Existen varios instrumentos de focalización:

a) b) c)

d) e)

Means tests: se exige comprobar los ingresos o el consumo de la persona u hogar. Proxy means tests: se utilizan variables observables que reflejan las condiciones de vida para construir un índice multidimensional. Focalización categórica: se elije características que son fácilmente verificadas y altamente correlacionadas con la pobreza. Son ejemplos de este tipo de focalización: la focalización geográfica y la focalización hacia grupos específicos. Auto-focalización: estrategia típica de trabajos públicos en donde los bajos salarios hacen que solamente los pobres se presenten . Focalización comunitaria: representantes de la comunidad determinan quienes son los pobres mejor que los modelos estadísticos. 114

VENTAJAS DE LA FOCALIZACIÓN a) En un contexto de crisis fiscal, la focalización es más eficiente pues permite direccionar los recursos presupuestales a los que más necesitan. Los resultados deseados se lograrán a un menor costo económico.

b) Permite seleccionar y ordenar a los beneficiarios de acuerdo con sus necesidades facilitando la aplicación de criterios de justicia. c) Los sistemas universales pueden generar efectos colaterales no deseados como concentración de beneficios o subsidios en sectores que no los necesitan. 115

DESVENTAJAS DE LA FOCALIZACIÓN a) Puede generar efectos colaterales no deseados o incentivos perversos: estigmatización, trampa de pobreza, desaliento a la formalidad, insatisfacción de los contribuyentes. b) Alto costo y dificultad en la identificación de los pobres. c) Induce la respuesta estratégica de los hogares a los procedimientos de selección. d) Puede facilitar el clientelismo y la corrupción en la selección de los beneficiarios. e) Exige lidiar con la injusticia inevitable generada por la incertidumbre irreducible en la decisión de inclusión o exclusión de beneficiarios.

116

DESVENTAJAS DE LA FOCALIZACIÓN a) Puede generar efectos colaterales no deseados o incentivos perversos: estigmatización, trampa de pobreza, desaliento a la formalidad, insatisfacción de los contribuyentes. b) Alto costo y dificultad en la identificación de los pobres. c) Induce la respuesta estratégica de los hogares a los procedimientos de selección. d) Puede facilitar el clientelismo y la corrupción en la selección de los beneficiarios. e) Exige lidiar con la injusticia inevitable generada por la incertidumbre irreducible en el momento de la decisión de inclusión o exclusión de beneficiarios.

117

INCERTIDUMBRE IRREDUCIBLE  Es la incertidumbre que no puede ser reducida por alguna actividad en el momento en que es necesario implementar la acción, prolongándose por tiempo indefinido (Hammond, 1996).  Sólo puede ser afrontada mediante el JUICIO HUMANO SUBJETIVO.

 Conlleva al ERROR INEVITABLE (Hammond): a. Realizar una acción cuando no se debería b. Dejar de realizar una acción cuando se debería. 118

TÉCNICA DEL FALSO POSITIVO / FALSO NEGATIVO  La decisión tomada o el sistema de selección utilizado no permiten conocer con exactitud el tipo de error que se está cometiendo. i. FALSO NEGATIVO. “Aceptar una señal o signo de advertencia como verdadera cuando en verdad será mostrada como falsa” (Hammond, 1996). ii. FALSO POSITIVO. “Rechazar una señal o signo de advertencia cuando en realidad es verdadera” (Hammond, 1996). 119

TÉCNICA DEL FALSO POSITIVO / FALSO NEGATIVO REALIDAD POBRE

D E C I S I Ó N

BENEFICIADO

NO POBRE

CORRECTO POSITIVO CP

NO BENEFICIADO

FALSO NEGATIVO FN

FALSO POSITIVO FP CORRECTO NEGATIVO CN

120

¿QUÉ TIPO DE ERROR ESTAMOS DISPUESTOS A PAGAR?

• Al minimizar la exclusión, flexibilizando los criterios y procedimientos de selección se maximiza los errores de inclusión. • Al minimizar los errores de inclusión, haciendo más rígidos los criterios y procedimientos de selección, se maximiza los errores de exclusión. REALIDAD POBRE

D E C I S I Ó N

BENEFICIADO

FOCALIZACIÓN EXITOSA CP

NO BENEFICIADO

ERROR DE EXCLUSIÓN FN

NO POBRE ERROR DE INCLUSIÓN FP

FOCALIZACIÓN EXITOSA CN 121