GUÍA DEL CURSO DE POSGRADO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

GUÍA DEL CURSO DE POSGRADO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS Profesores: Gloria Patricia Ramírez G. [email protected]

Luis Carlos Burbano Z. [email protected]

Primer Módulo EL ESTADO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS El Estado 2. Función y tipología de las funciones del Estado 3. Razones de intervención del Estado: 3.1 Por motivos políticos 3.2 Por fallas del mercado 3.3 Por razones ético – ideológicas: - Dimensiones del aparato público - Modelos de Estado y las políticas públicas 1.

Lecturas. RAMÍREZ, Gloria P. y BURBANO, Luis C., (2009) “Políticas Públicas y Gobierno en Democracia” Cap. 1, p. 5-29.

SODARO, Michel J. (2006) “Política y Ciencia Política. Una introducción” Págs. 93-108, 127-144, 187-207 y 254-267.

1. EL ESTADO

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Definición Introductoria de Políticas Públicas • Decisiones o acciones realizadas por una autoridad pública o un Gobierno con el fin de actuar o no frente a un problema relativo al interés público o general de una determinada sociedad.

Definición Tradicional de Gobierno • Conjunto de instituciones y personas que ejercen el poder político legítimamente constituido y que determina la orientación política del colectivo social.

Concepto de Estado para M. Weber: • “El Estado moderno es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio…reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legitima.” (Economía y Sociedad, p. 1056)

Concepto de Estado para N. Bobbio • “La condición necesaria y suficiente para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes, obligatorios para todos los que habitan en ese territorio, y obedecidos efectivamente por la gran mayoría de los destinatarios en la mayor parte de los casos en los que se requiera la obediencia; cualesquiera que sean las decisiones. Lo que no quiere decir que el poder estatal no tenga límites. (Estado, Gobierno y Sociedad, p. 129-130)

Concepto de Estado para H. Kelsen • “El Estado es el poder soberano que tiene el monopolio de crear y aplicar el derecho (o sea normas vinculantes) en un territorio y hacia un pueblo, poder que recibe su validez de la norma fundamental y de la capacidad de hacerse valer recurriendo en última instancia a la fuerza, y en consecuencia por el hecho de ser no solamente legitimo sino también eficaz.” (Teoría General del Estado)

Concepto de Estado para P. Bourdieu • “Para que exista el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una población y una autoridad…El Estado en su concepción moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal…Es una forma suave de violencia que se practica mediante mecanismos culturales… (Estado, Gobierno y Sociedad, p. 129-130)

EL ESTADO ES... • Una forma de construcción social que posee como característica esencial y que le diferencia de otros tipos de organizaciones el poder legitimo de la coacción, la fuerza o la violencia física, reconocida, aceptada y obedecida por todos los miembros de la sociedad, a través del establecimiento de unas reglas que controlan, regulan y restringen la sociedad dentro de un territorio determinado, de acuerdo a unos patrones culturales dados.

El Estado en Democracia En democracia los ciudadanos le ceden al Estado el poder legitimo de la autoridad a cambio del mantenimiento de un orden que le garantice un sistema de derechos.

Estado

Soberano

La interacción entre el Estado y la Sociedad a través de las políticas públicas se da en tres niveles mutuamente interrelacionados: Macroregulación

Organización

Gestión

El énfasis y la forma de abordar los anteriores tres niveles de políticas públicas (regulación, gestión y organización), responden a las concepciones político-ideológicas de lo que debe ser el Estado, de acuerdo con: ▪ ▪ ▪

La función que éste cumple, Las razones por las que debe intervenir en la sociedad y, El modo en que debe organizar su gestión.

2. FUNCION Y TIPOLOGIA DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO

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FUNCION DEL ESTADO • Se refiere a las responsabilidades que debe asumir el Estado en representación de los intereses generales del colectivo social. • División de responsabilidades entre lo público y lo privado.

Tipología de las funciones del Estado a. Regulación. Crear, imponer, controlar y regular las reglas de convivencia social y de búsqueda de justicia para todos: Regulación Regulación Regulación Regulación colectivos ▪ Regulación acumulado ▪ ▪ ▪ ▪

política económica ambiental en el acceso a bienes y servicios en el acceso al conocimiento

Tipología de las funciones del Estado

b. Orientación y promoción del proyecto social. Permitir y promover espacios para la construcción colectiva de futuros deseables para la sociedad.

Tipología de las funciones del Estado

c. Prestación de servicios sociales básicos. Generación de bienes y servicios colectivos que deben ser ofrecidos en estricta igualdad e independencia del nivel de ingreso de los individuos.

Tipología de las funciones del Estado

d. Promoción constante de la calidad del aparato público. Auto-exigencia de mantener altos niveles de calidad, eficiencia y calidad del aparato público, a través de acciones de modernización o reforma.

Tipología de las funciones del Estado

e. Producción de bienes y servicios para el mercado. Producción de bienes y servicios realizado por el Estado a través de empresas de economía mixta. Ej. Telecomunicaciones, servicios públicos, explotación minera o de hidrocarburos.

3. RAZONES DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO

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Razones de Intervención del Estado 1.1 Presiones de segmentos de la población

I. Políticas

1.2 Intereses de actores poderosos de la sociedad 1.3 Intereses de grupos de presión internacional

2.1 Bienes públicos o colectivos puros. 2.2 Bien por el cual se paga o arancelado (toll goods)

II. Por fallas del mercado

2.3 Recursos de uso común (common pool resources) 2.4 Bien privado puro 2.5 Bienes de mérito y bienes de demérito. 3.1 Estado Mínimo

III. Ético – Ideológicas

3.2 Estado del Bienestar 3.3 Estado Coordinador 3.4 Estado Propietario

3.1 INTERVENCION DEL ESTADO POR MOTIVOS POLITICOS

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Motivos Políticos El Estado decide intervenir en ciertos asuntos con el fin de hacer frente a un problema en respuesta a presiones políticas por parte de: ▪

▪ ▪

Presiones de segmentos de la población Intereses de actores poderosos de la sociedad Intereses de grupos de presión internacional

3.2 INTERVENCION DEL ESTADO POR FALLAS DEL MERCADO

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Por Fallas del Mercado La intervención del Estado se produce cuando el sector privado no es eficiente o no puede dar respuesta a la atención a problemas que aquejan a la población: • • • •

Monopolios Externalidades Fallas en la información Cuando el mercado no proporciona los bienes públicos porque no reconoce las necesidades colectivas.

i) Bienes públicos o colectivos puros. • No pueden ser producidos por el sector privado ya que no hay incentivos para suministrarlos, siendo necesaria la intervención del Estado de tal modo que asegure que toda la sociedad tenga acceso a ellos. Ej. La seguridad nacional, la administración de justicia, el sistema electoral. Samuelson – Un bien de consumo público se diferencia de un bien de consumo privado en que el consumo de cada individuo se relaciona con la cantidad total de dicho bien público por una condición de igualdad y no de suma. (La teoría pura del gasto público , 1954).

Propiedades de los bienes públicos puros:

▪ Indivisibilidad. su consumo o uso por un individuo no aumenta o disminuye la cantidad disponible para el resto de la sociedad. (vías, seguridad) ▪ No Exclusividad. El acceso o disfrute es abierto para todos los individuos. (reducción de la contaminación, alumbrado público, protección de las fuerzas policiales y del ejercito).

▪ No Rivalidad. El uso del bien por un individuo en particular no afecta que otras personas puedan hacer uso también de éste en ese momento determinado. (el uso de una playa, la protección ciudadana).

Los Bienes públicos o colectivos puros pueden ser consumidos por todos y nadie puede ser excluido de sus beneficios.

ii) Bien por el cual se paga (toll goods) ▪ Solamente quien puede pagar tiene acceso al bien, aunque durante su consumo otros pueden también usufructuar de éste (bien exclusivo pero no rival). ▪ El Estado debe regular su acceso para garantizar la inclusión, y en algunos casos, el ascenso social. Ej. Televisión por cable, internet.

iii) Recursos de uso común

(common pool resources) ▪ Su exclusión no es posible pero no pueden ser consumidos en común o en conjunto, es decir, no exclusivo pero rival. ▪ El Estado debe intervenir para asegurar la preservación del bien y evitar su perdida total. Ej. Recursos naturales o la biodiversidad.

iv) Bien privado puro: ▪ Representa las interacciones normales y directas entre el sector privado y los consumidores. ▪ El mercado funciona con arreglo a un principio esencial, El Principio de Exclusión. Quienes no tienen con que pagar el precio del bien fijado por el mercado, quedan excluidos de su consumo. ▪ Sus beneficios son divisibles, exclusivos y rivales.

Ejemplos:

v) Bienes de Mérito (merit goods). • Bienes públicos suministrados por el Estado cuyo consumo produce un beneficio social mayor que el beneficio del individuo que lo consume, y donde el Estado debe intervenir para impulsar su consumo. Head – Incapacidad de los individuos para valorar correctamente los beneficios que se derivan de los bienes de mérito. Causas: ignorancia e irracionalidad. (La teoría de los bienes públicos, 1968).

Ej. Educación obligatoria, servicios de planificación familiar, vacunaciones, almuerzos escolares gratuitos, control de enfermedades de transmisión sexual, educación para el control de los accidentes de tránsito, servicio público de Tv.

vi) Bienes de Demérito (demerit goods). ▪ Existen necesidades indeseables o condenables, cuya satisfacción debe ser obstaculizada y negada por el Estado. ▪ Son, en consecuencia, aquellos bienes que los individuos pueden preferir consumir en una cuantía excesiva debido a una valoración imperfecta. ▪ Su consumo individual genera externalidades negativas para la sociedad. Ej. El consumo de bebidas alcohólicas, tabaco o drogas.

Ámbitos Exclusivos y No Exclusivos del Estado De acuerdo a la perspectiva de las fallas del mercado, las características anteriores de los bienes colectivos puros contribuyen a precisar cuáles son las áreas de actuación que se constituyen en exclusivas del Estado de aquellas que no necesariamente son exclusivas.

Ámbitos Exclusivos del Estado ▪ Los poderes del Estado se usan e imponen para asegurar el bienestar común y la seguridad de toda la sociedad. ▪ Detenta un poder extroverso. ▪ El Estado como entidad con poder monopólico por definición, no admite la competencia.

Ámbitos Exclusivos del Estado ▪ Son actividades exclusivas del Estado la producción de bienes públicos puros, es decir, aquellos que cumplen las propiedades de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad. ▪ En el ejercicio de sus actividades importan más los criterios de igualdad, equidad y eficacia que la eficiencia y rentabilidad en su producción y gestión.

Ámbitos No Exclusivos del Estado ▪ Aquí se ubican los bienes y servicios en los que el Estado debe garantizar el acceso de forma universal y equitativa pero que pueden ser producidos y provistos por el sector privado y organizaciones sin fines de lucro. ▪ La intervención del Estado se justifica porque generan grandes externalidades positivas y negativas que el mercado no reconoce ni remunera o porque representan actividades estratégicas para el interés nacional y el bienestar de toda la sociedad.

Ámbitos No Exclusivos del Estado ▪ Son actividades no exclusivas del Estado la producción de bienes y servicios considerados como esenciales para la sociedad pero que no cumplen simultáneamente las propiedades de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad, y por tanto, poseen algunos elementos propios de los bienes privados. Ej. La educación privada, uso de las vías públicas mediante peaje.

3.3 INTERVENCION DEL ESTADO POR RAZONES ETICO IDEOLOGICAS

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Razones Ético - Ideológicas Responden a la visión predominante que se tenga sobre el papel del Estado y sus fronteras con el sector privado. Aquí se distinguen 4 modelos político – ideológicos del Estado:

▪ ▪ ▪ ▪

Estado Mínimo Estado del Bienestar Estado Coordinador Estado Propietario

Dimensiones del aparato público

▪ Un modelo político-ideológico sobre el Estado se expresa

en el perfil que asume el aparato público a través de las siguientes dimensiones:

I. TAMAÑO: Precisa su importancia o dimensión económica.

II. PESO: Precisa su capacidad de regulación y control (facultades y competencias).

III.VOLUMEN: Referido al valor agregado generado por el Estado: Producción y empleos directos que genera.

IV.CAPACIDAD. Medido por la eficiencia y eficacia de la gestión, la experticia del dirigente y la calidad de los sistemas organizativos.

EL ESTADO MÍNIMO Milton y Rose Friedman, La Libertad de Elegir “……Nuestra sociedad es tal como la hacemos. Podemos moldear nuestras instituciones. Las características físicas y humanas limitan las alternativas de que disponemos. Pero nada nos impide, si queremos, edificar una sociedad que se base esencialmente en la cooperación voluntaria para organizar tanto la actividad económica como las demás actividades; una sociedad que preserve y estimule la libertad humana, que mantenga al Estado en su sitio, haciendo que sea nuestro servidor y no dejando que se convierte en nuestro amo” (Pág 61).

“Una parte esencial de la libertad económica consiste en la facultad de escoger la manera en que vamos a utilizar nuestros ingresos: qué parte vamos a destinar para nuestros gastos y qué artículos vamos a comprar; qué cantidad vamos a ahorrar y en qué forma; qué monto vamos a regalar y a quién. En la actualidad, el gobierno, a nivel federal, estatal y local, utiliza a nuestro nombre más del 40% de nuestros ingresos. Una vez uno de nosotros sugirió una nueva fiesta nacional, el día de la independencia personal, el día del año en que dejemos de trabajar para pagar los gastos del gobierno……” (Pág 98). “…..Cuando vamos cada día al supermercado, conseguimos exactamente lo que hemos votado, y lo mismo ocurre con todas las demás personas. La urna de las votaciones da lugar a un sometimiento sin unanimidad; el supermercado, por el contrario, a una unanimidad sin sometimiento. Por esta razón es importante utilizar urna, en tanto sea posible, sólo para decisiones en que el sometimiento es esencial.” (Pág 99). 41

EL ESTADO MÍNIMO a) El mercado es consustancial a la libertad del individuo. b) La acción del Estado perturba el buen funcionamiento del mercado. c) El individuo usa mejor los recursos que el Gobierno. d) El déficit del presupuesto público tiende a ser proporcional al tamaño y el volumen del estado. e) El Estado es mal empresario y mal gerente de los servicios públicos. f) El óptimo de Pareto se alcanza con el mercado en competencia. g) El desarrollo económico y social llega inevitablemente con la economía de mercado, cualquiera sea la posición del atraso de un país en el concierto internacional. h) La creatividad y el espíritu empresarial son patrimonio de los empresarios, y no existe en el ámbito público. i) Las ideologías sobran y desaparecerán, porque las ciencias ocuparán su lugar. 42

EL ESTADO MÍNIMO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS “……De acuerdo con este sistema de libertad natural, el soberano sólo tiene que atender a tres obligaciones…..: Primera, la obligación de proteger a la sociedad de la violencia y la invasión de otras sociedades independientes; Segunda, la obligación de proteger hasta donde esto es posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la injusticia y de la opresión que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir, la obligación de establecer una exacta administración de la justicia; y, Tercera, la obligación de realizar y conservar determinadas obras públicas y determinadas instituciones públicas, cuya realización y mantenimiento no pueden ser nunca de interés para un individuo particular o para un pequeño número de individuos, porque el beneficio de las mismas no podría nunca reembolsar de su gasto a ningún individuo particular o a ningún pequeño grupo de individuos, aunque con frecuencia reembolsa con gran exceso a una gran sociedad” (Adam Smith, La Riqueza de las Naciones). 43

EL ESTADO PROPIETARIO

a) La concentración de la propiedad privada concentra el poder político. b) Las ideologías son superadas por la ciencia oficial del Estado. El partido único es la avanzada de esa ideología. c) La libertad del colectivo social exige restringir la libertad individual. d) En el período de transición hacia la abolición de la propiedad privada del capital, los excedentes que genera la empresa privada no deben utilizarse con fines de la reproducción de la empresa privada, sino con fines sociales. 44

e) f)

g)

h)

EL ESTADO PROPIETARIO El mercado no garantiza la dinámica de crecimiento ni el equilibrio macroeconómico. El mercado debe ser sustituido por el Estado. La planificación central representa la razón social, por encima de la razón particular. El estado, en manos de las mayorías transitoriamente representadas por minorías dirigentes, es portavoz del colectivo social y asume su mandato. Primero están las necesidades sociales y después las individuales. La propiedad privada y la competencia salvaje crean una mentalidad economicista y egoísta del ser humano. El espíritu empresarial es algo negativo, antisocial, que debe ser extinguido. 45

EL ESTADO PROPIETARIO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

EL ESTADO PROPIETARIO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

▪

En la visión del Estado Propietario, las políticas públicas son de corte totalitario, en el sentido que todo es colectivo y está controlado y regulado absolutamente por el Estado. No existe ningún espacio para la libertad individual y la iniciativa privada.

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EL ESTADO DEL BIENESTAR

a) Es intervencionista en la medida en que su responsabilidad es suministrar bienestar para toda la población, manteniendo las libertades políticas y económicas. b) No está en contra del mercado, pero lo regula y complementa. c) Garantiza un nivel de vida mínimo d) Regula las condiciones de seguridad laboral e) Controla el salario mínimo f) Acepta los sindicatos y la negociación colectiva g) Es posible la existencia de una economía mixta (pública y privada) 47

MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR El científico social danés Esping-Andersen, diferencia 3 modelos de Estado del Bienestar: I. Socialdemócrata o universalista: Es un modelo comprometido totalmente con el pleno empleo. El Estado garantiza derechos sociales universales a todos los ciudadanos (Países escandinavos). II. Conservador–corporativista o contributivista:. Proporciona servicios sociales, especialmente pensiones, de acuerdo con la contribución realizada por los trabajadores. También incluye sistemas de ayuda social y acción social. (Alemania, Francia y Austria). III. Liberal o residual:. Constituido por sistemas de beneficios sociales selectivos destinados a evitar la extrema pobreza y el apoyo en situaciones de vulnerabilidad. (Estados Unidos, Reino Unido, Australia y Canadá).

▪ De Bienestar parcial latinoamericano.

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El modelo de Bienestar parcial latinoamericano (CEPAL, La protección Social, 2006)

Después de la segunda guerra mundial y a distintos ritmos, los países de América Latina y el Caribe se plegaron a los esfuerzos por forjar un estado social. Sin embargo, en la práctica se dieron trayectorias disímiles en materia de consolidación institucional y de cobertura de los servicios públicos sociales. ▪ Este modelo fue parcial por las siguientes razones: 1) El alto nivel de informalidad laboral dejó una proporción muy amplia de la población sin la protección social vinculada al trabajo, a lo que luego se sumó el efecto negativo de las crisis y la volatilidad económica en el empleo. 2) En este modelo no se consideraba específicamente a grupos como las mujeres, los pobres y, en general, las familias. 3) El Estado fue presentando serios problemas de disponibilidad de recursos, sobre todo a partir de la “década perdida” o “década de la deuda”, además de acumuladas ineficiencias en el campo de las políticas, ligadas al burocratismo, el clientelismo y el corporativismo, 49

EL ESTADO DEL BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ▪

En la visión del Estado del Bienestar, el Estado asume la responsabilidad del bienestar general de la sociedad, en especial de aquellos sectores más vulnerables, destinando una parte importante del gasto público a suplir bienes y servicios esenciales como educación, salud, vivienda, seguridad social y otros programas sociales. 50

EL ESTADO COORDINADOR “Los ciudadanos buscan un rumbo, quieren saber cómo adaptarse y prosperar, cómo generar estabilidad y seguridad en este mundo de cambios. Abrazan los tradicionales valores de centro izquierda, de solidaridad, justicia social, responsabilidad y oportunidades. Pero son conscientes que debemos ir más allá de los modos de pensamientos superados. Más allá de una izquierda tradicional, preocupada por el control del Estado, las elevadas cargas impositivas y los intereses de los productores; y de una nueva derecha librecambista, que postula que un individualismo de miras estrechas y la fe en la libertad de los mercados son la respuesta a todos los problemas” (Tony Blair). 51

EL ESTADO COORDINADOR a) La propiedad privada es una causa importante de la desigualdad, pero no la única y principal fuente de las desigualdades. b) La propiedad privada, bien distribuida, es esencial en la democracia como contrabalance del poder político. Lo económico regula lo político y lo político regula lo económico. c)

El poder político bien distribuido sólo es posible en democracia y en un sistema político-administrativo, cuyo pilar básico es el gobierno comunitario.

d) El tamaño, el peso y el volumen del Estado están en equilibrio cuando la mayoría de la población hace un intercambio favorable de problemas. e) La capacidad de gobierno es la clave del futuro de la democracia.

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EL ESTADO COORDINADOR Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

i. Las políticas públicas asumen la ideología y el proyecto que la democracia le asigna en un período determinado. En este sentido, no tienen ideología propia y deben siempre a probar su eficacia de sus resultados en relación con los grandes problemas que el proyecto social ha definido como centrales. ii. Las políticas públicas buscan conducir el cambio social hacia la dirección que el colectivo social se propone. Impidiendo que las tensiones y los conflictos superen el límite de la convivencia social. Orientando y evitando los excesos.

EL ESTADO COORDINADOR Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

iii. De esta forma, el Estado esta obligado a someter las decisiones sobre las políticas públicas a la representatividad y aceptabilidad del colectivo social mediante los filtros democráticos correspondientes. También está obligado a descentralizarse y reconocer los otros espacios de cogobierno, especialmente de las sociedades de base. Por lo tanto, en el Estado Coordinador, las políticas públicas no son concentradas y monopolizadas por el aparato público. iv. En conclusión, las políticas públicas en el Estado Coordinador no son rígidas y su preocupación constante es el equilibrio social evitando los extremos y el intercambio desfavorable de problemas.

Conforme a las dimensiones del Estado, las características esenciales de los Estado Mínimo, Propietario, del Bienestar y Coordinador son: TIPO DE ESTADO

MINIMO

PROPIETARIO

BIENESTAR

COORDINADOR

Pequeño

Grande

Grande o Mediano

Mediano o Pequeño

Bajo?

Alto

Alto

Alto

VOLUMEN

Pequeño

Grande

Grande

Mediano o Pequeño

CAPACIDAD

Pequeña?

Grande

Grande

Grande

DIMENSION TAMAÑO

PESO

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Profesores: Gloria Patricia Ramírez G. [email protected]

Luis Carlos Burbano Z. [email protected]

Segundo Módulo GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS Gobernar en democracia 4. Definición y alcance de las políticas públicas 3.

Lecturas. RAMÍREZ, Gloria Patricia y BURBANO, Luis C., “Políticas Públicas y Gobierno en Democracia”. Cap. 1.

SENELLART, M. (2006), “As Artes de Governar: do regimen medieval ao conceito de governo”. Editora 34, São Paulo – SP, Brasil. Capítulos 1 y 2 (págs. 19-63). DAHL, Robert. (1999), “La democracia: Una guía para los ciudadanos”. Grupo Santillana de Ediciones. Madrid. Págs. 45-55. MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. (1992), “Las Políticas Públicas”. Ariel Ciencia Política. Barcelona-España. Págs. 89-107.

3. Gobernar en democracia

LA DEMOCRACIA PARA LOS MODERNOS ▪ La división del poder y el Principio de los Contrapesos.

▪ Instrumentos de la democracia moderna: • Sufragio universal • Elecciones libres, limpias y periódicas • Gobernantes electos con limitaciones de poder y respeto de los plazos constitucionales • Libertad de expresión • Transparencia y diversidad de las fuentes de información • Libertad de autonomía en la creación y participación en asociaciones políticas • Derechos iguales para competir por los cargos de elección • Derecho a la ciudadanía activa

3. Gobernar en democracia

LA DEMOCRACIA PARA LOS MODERNOS ▪ Criterios críticos en un proceso democrático (Dahl):

Participación Efectiva Igualdad de Voto Autonomía

Control de la Agenda Inclusión

3. Gobernar en democracia

LA POLIARQUÍA ▪ poliarquía, que tiene su origen del griego: `muchos´ y `gobierno´, el gobierno de muchos o gobierno plural. ▪ Un nuevo sistema de gobierno popular (Dahl).

▪ La democracia representativa moderna es un sistema poliárquico compuesto por ‘muchos centros de poder’ heterogéneos y diversos que también ‘gobiernan’ en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil.

Una red de gobiernos conforman un sistema político poliárquico

3. Gobernar en democracia

Gobierno con ‘G’ mayúscula • Dirección y gestión desde las instituciones del Estado.

gobierno con ‘g’ minúscula • Conducción y gestión desde cualquier posición en el juego social. • Relaciones paralelas y no de obediencia. • La única exigencia es el control de algún recurso crítico para la realización de un proyecto o la defensa de determinados intereses. • No existe un Gobierno, existen múltiples gobiernos.

3. Gobernar en democracia

UN CONCEPTO DE GOBIERNO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA POLIARQUÍA Y EL JUEGO SOCIAL • Es el arte y la ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social, procesando problemas conflictivos que cruzan todos los compartimientos de la ciencias, a partir de variables imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propósito de construirle posibilidades a su proyecto de acción. (C. Matus)

3. Gobernar en democracia

Gobernar es arte • Porque la teoría y los métodos de la política y el gobierno complementan pero no substituyen el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades innatas.

Gobernar es ciencia • Porque es necesario comprender la complejidad de la realidad a través de las ciencias horizontales (orientadas a la acción) y las ciencias verticales (propias del investigador).

3. Gobernar en democracia

Gobernar exige lidiar con actores sociales • Porque en el juego social hay actores dotados de imaginación y guiados por motivaciones personales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser protagonistas reflexivos e innovadores.

Gobernar demanda el comando de organizaciones • Porque la acción de los actores sólo en parte es individual, siendo necesariamente complementada por la acción colectiva coordinada a partir de una organización.

3. Gobernar en democracia

Gobernar significa intervenir en el juego social • Porque los actores intentan obtener sus objetivos en un contexto de interacción donde no hay relaciones de jerarquía. • YO y el OTRO ligados por el conflicto y la cooperación.

Gobernar exige enfrentar problemas conflictivos • Porque de la competencia y el conflicto social, de la desigualdad de los resultados y de la complejidad de las relaciones sociales se producen problemas. • Cada acción genera un intercambio de problemas que beneficia a unos y perjudica a otros.

3. Gobernar en democracia

Gobernar significa lidiar con variables imprecisas e inciertas . • Porque las variables de la práctica social se entrelazan de forma compleja en un entorno cargado de incertidumbre. • La creatividad del juego social no permite precisar todas las posibilidades futuras.

4. Las Políticas Públicas

EL GOBIERNO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Las políticas públicas no nacen como una simple imposición desde las instituciones gubernamentales, sino que son el resultado de un juego incesante de conflicto, persuasión, negociación, coordinación y control entre las distintas ramas de poder del Estado y entre éstas y las fuerzas sociales.

4. Las Políticas Públicas

EL GOBIERNO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS En democracia, el diseño de las políticas públicas pasa por los siguientes filtros de consenso y aceptabilidad: Filtro 1. Del consenso social, aceptabilidad y viabilidad democrática. Filtro 2. De las reglas macroinstitutivas de convivencia y de funcionamiento del sistema democrático. Filtro 3. De la capacidad, voluntad y gobernabilidad del aparato público.

4. Las Políticas Públicas

EL GOBIERNO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS En conclusión, en poliarquía, cada actor social desde su espacio de juego, y cada ciudadano desde su espacio de convivencia, serán los jueces que en última instancia evaluarán la aceptabilidad y eficacia de las políticas públicas del Gobierno con ‘G’, y lo harán desde sus propias perspectivas e intereses y desde sus propios espacios de gobierno y acción.

4. Las Políticas Públicas

DIVERSAS DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

▪ LASSWELL (1951). Las políticas públicas se ocupan de resolver los problemas esenciales que surgen de la interacción humana dentro de la sociedad.

▪ MENY & THOENIG (1992). Actos y no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.

4. Las Políticas Públicas

DIVERSAS DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

▪ KRAFT & FURLONG (2007). Un curso de acción o inacción gubernamental en respuesta a problemas públicos.

▪ SOJO (2006). El conjunto de concepciones, criterios, principios, estrategias y líneas fundamentales de acción a partir de la cual el Estado decide hacer frente a desafíos y problemas que se consideran de naturaleza pública.

4. Las Políticas Públicas

DIVERSAS DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

▪ DROR (1989). Un proceso muy complejo y dinámico constituido por varios elementos, los cuales contribuyen de forma diferente a su formulación. En las que se deciden grandes directrices para la acción direccionadas hacia el futuro, principalmente por los órganos gubernamentales. Dichas directrices (políticas) apuntan a dar respuesta a lo que es del interés público a través de los mejores medios posibles.

4. Las Políticas Públicas

UNA POLÍTICA PÚBLICA ES… Un curso de acción, liderado por un actor embestido de autoridad gubernamental, articulado a un proyecto de sociedad, definido e implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de gobierno, que tiene como propósito movilizar el aparato público y la sociedad hacia el logro de un objetivo colectivo relacionado con el enfrentamiento de un problema conflictivo en un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida

4. Las Políticas Públicas

Un Curso de Acción… Es una secuencia de un conjunto de acciones dinámicas que se interrelacionan y retroalimentan constantemente, que se dan a lo largo del tiempo y que tiene como fin el logro de diferentes objetivos en el corto, mediano y largo plazo: ▪

El tiempo como un recurso escaso

▪

El encadenamiento entre el pasado, el presente y el futuro

▪

Las metas y objetivos en diferentes horizontes de tiempo

▪

La posibilidad de tener cursos alternativos de acción

▪

La diferencia entre táctica y estrategia

4. Las Políticas Públicas

Autoridad Gubernamental… Las instituciones gubernamentales representan la autoridad legal responsable por el diseño, decisión e implementación de la política pública. ▪

El Gobierno posee el poder legítimo para decidir sobre qué problemas sociales actuará y de qué forma. No le cabe este papel al ámbito privado.

▪

Controla y regula bienes y servicios de interés público o colectivo.

▪

Cada organización pública posee las competencias determinadas para diseñar políticas públicas, según sea su misión institucional.

4. Las Políticas Públicas

Articulado a un Proyecto de Sociedad… Las políticas públicas deben ser diseñadas a partir de una visión global del tipo de sociedad que se desea en el largo plazo. Los elementos centrales a ser considerados son los siguientes: ▪

▪

Los valores sociales que fundamentan la propuesta normativa de la política (el marco ético-ideológico de la política) La visión o imagen objetivo de sociedad a la cual debe contribuir la respectiva política pública

Las políticas públicas no deben nacer sin un fundamento ético-ideológico explícito, deben partir de una reflexión anticipada de los valores sociales y del futuro deseable de sociedad.

4. Las Políticas Públicas

Capacidad Institucional y Social de Gobierno… Definida como la capacidad de conducción o dirección que se acumula en la persona del líder, en su equipo de gobierno y en la organización que dirige (Matus, 2000): ▪

Capacidad personal de gobierno (del dirigente y su equipo)

▪

Capacidad institucional. Referida a la capacidad de los sistemas organizativos, la estructura del diseño organizacional y las reglas formales e informales que rigen el funcionamiento de la institución.

4. Las Políticas Públicas

Movilizar el Aparato Público y la Sociedad… El diseño de las políticas públicas no debe ser una tarea centralizadora del Gobierno. Debe convocar la participación activa de la sociedad, tanto en el proceso de formulación como en el de ejecución y evaluación: ▪

Construcción democrática de acuerdos y consensos mínimos sobre el futuro del colectivo social

▪

Compromiso del Estado y de la sociedad civil para trabajar de forma conjunta en el enfrentamiento de los problemas sociales seleccionados y priorizados en el plan de gobierno

▪

Requiere la coordinación entre las diferentes esferas del gobierno

4. Las Políticas Públicas

Hacia el Logro de un Objetivo Colectivo… Las políticas públicas deben responder al logro de los objetivos colectivos, es decir, a alcanzar el bienestar general de la población por encima del bienestar individual.

4. Las Políticas Públicas

El Enfrentamiento de un Problema Conflictivo… Los problemas son el centro de partida del análisis de las políticas públicas. El dirigente se enfrenta en el quehacer diario de su gestión a numerosos problemas conflictivos, y su tarea es hacer frente a ellos de forma eficaz, en pro del bienestar de la sociedad: ▪

El dirigente debe focalizar su gestión en los problemas considerados prioritarios para la población y para el futuro de la sociedad como un todo.

▪

Los problemas son transversales, atraviesan todas las esferas de la vida cotidiana

▪

Los problemas son situacionales.

4. Las Políticas Públicas

En un Contexto de Incertidumbre, Complejidad y Gobernabilidad Compartida ▪

La incertidumbre se encuentra en el corazón de las decisiones y de las organizaciones públicas.

▪

Las organizaciones públicas y los profesionales de las decisiones deben desarrollar enfoques y utilizar metodologías que den cuenta de la incertidumbre y complejidad de la realidad.

▪

Las decisiones bajo incertidumbre generan consecuencias impredecibles. No siempre es seguro que logremos los resultados propuestos.

▪

El Gobierno no actúa sólo en la decisión y ejecución de las políticas públicas. Hay gobernabilidad compartida.

4. Las Políticas Públicas

En un Contexto de Incertidumbre, Complejidad y Gobernabilidad Compartida Circunstancias o Contexto: Respuesta de beneficiarios, apoyo o rechazo de otros actores, condiciones internacionales, cambios climáticos

Deseados Política Pública A

Resultados

No deseados

Calidad de la Política: diseño y gerencia

4. Las Políticas Públicas

TIPOLOGÍA TRADICIONAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Lowi (1964) y Salisbury políticas públicas en:

(1968)

Distributivas Redistributivas Regulatorias Constitutivas

clasifican las

4. Las Políticas Públicas

TIPOLOGÍA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACUERDO CON LAS CIENCIAS Y TÉCNICAS DE GOBIERNO

Desde la perspectiva de la teoría del juego social, se clasifican en (Matus, 2000): Reguladoras Gestionadoras Organizadoras

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Profesores: Gloria Patricia Ramírez G. [email protected]

Luis Carlos Burbano Z. [email protected]

Tercer Módulo ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Antecedentes del análisis de políticas públicas 2. Tipología de análisis en las políticas públicas. 3. Múltiples perspectivas en el análisis de políticas públicas. 1.

87

Lecturas Matus, Carlos. (2000), “Teoría del Juego Social”. Fondo Editorial Altadir, Caracas, Venezuela. Capitulo 2. P. 39-60 DROR, Yehezkel. (1996), “La Capacidad de Gobernar. Informe al Club de Roma”. Fondo de Cultura Económica. México. P. 223-253. KRAFT Michael. y FURLONG, Scott. (2007), “Public Policy: Politics, Analysis, and Alternatives”. University of WisconsinGreen Bay. 2ND Edition. CQ Press, Washington, DC. P. 92117.

MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. (1992), “Las Políticas Públicas”. Versión española a cargo de Francisco Morata, Ariel Ciencia Política. Barcelona-España. P. 83-87. 88

1. ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

89

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS

HAROLD D. LASSWELL (1951): ▪El análisis de política es una “disciplina aplicada de las Ciencias Sociales que usa métodos múltiples de investigación y argumentación, para producir y transformar información de política relevante que pueda ser utilizada en establecimientos políticos para resolver problemas de política".” (LASSWELL, 1951)

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS HAROLD D. LASSWELL (1951):

“PROCESO DE LAS POLITICAS: PROCEDIMIENTO MEDIANTE EL CUAL SE PROPONE, EXAMINA, REALIZA Y, TAL VEZ, CONCLUYE UNA POLÍTICA DETERMINADA” (LASSWELL, 1956)

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS GARRY D. BREWER (1974):

En este enfoque, se segmentan las diversas fases del proceso con el fin de facilitar el estudio independiente de cada una de ellas, lo que facilitaría el análisis objetivo para hacer elecciones basadas en valores sin perder su rigurosidad científica.

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PAUL SABATIER y JENKINS-SMITH (1988-1991):

“Primero usted define el problema; luego un conjunto completamente distinto de actores implementa la opción de la política pública elegida; una 3a etapa define la evaluación, etc….la imagen del proceso de las políticas implica cierta linealidad – primero iniciación, luego estimación…y luego (posiblemente) terminación-, en oposición a una serie de acciones de retroalimentación o de vueltas recursivas (por ejemplo, la estimación puede llevar de regreso a la iniciación, no al paso siguiente, selección, mientras que implementación y evaluación insistentemente se retroalimentan entre sí), que caracterizan las operaciones o políticas de un proceso de políticas.” (Peter deLeon, “Una revisión del proceso de las políticas: de Lasswell a Sabatier, 1997:9).

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS CHARLES LINDBLOM (1981):

C. LINDBLOM (1981)

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS T. DYE (1975):

JOHN DRYZEK (1987):

▪ El análisis de políticas se

▪ El análisis de políticas

refiere a la descripción y explicación de las causas y consecuencias de la acción de gobierno.

▪ Su interés va más allá del

qué de las políticas gubernamentales o de lo que el Gobierno hace, centrándose en las causas por las cuales los gobiernos siguen determinadas políticas y cuáles son las consecuencias de tales decisiones.

públicas cubre una variedad de actividades concernientes a la recopilación y aplicación de evidencia, argumentos e interpretación con el propósito de examinar, evaluar y mejorar el contenido y proceso de la política pública.

▪ Por lo tanto, el objetivo del

análisis debe centrarse en el contenido, la producción, difusión e interpretación del proceso.

DEFINICIONES DE ANÁLISIS DE POLÍTICAS QUADE (1989) ▪ El principal objetivo del análisis de políticas públicas es dar soporte al decisor en la elección de la mejor alternativa. ▪ Para conseguir tal propósito, el analista de políticas debe seguir tres etapas:

i. El descubrimiento. Hallar una alternativa que sea satisfactoria y, además, sea la mejor entre varias opciones factibles; ii. La aceptación. Lograr que sus conclusiones sean aceptadas y sean incorporadas a la política elegida, y iii. La implementación. Verificar que la política pública seleccionada sea ejecutada y sus resultados sean los esperados.

C. LINDBLOM (1981)

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS MENY & THOENIG (1992):

C. LINDBLOM (1981)

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS MENY & THOENIG (1992):

▪ Por tanto, las políticas públicas son una disciplina dirigida tanto al conocimiento teórico como a la acción, o resolución de problemas prácticos.

▪ Así, el análisis de políticas públicas en cuanto dirigido al

conocimiento teórico es una ciencia y en cuanto dirigida a la acción es un arte. Arte que puede ser apoyado o alimentado por las ciencias. “Este postulado, dirigido simultáneamente al conocimiento teórico y a la resolución de problemas ha generado mucha efervescencia y numerosos interrogantes. Así, cada autor se ha empeñado en dar su definición de la naturaleza y función del análisis, en particular en la literatura de origen anglosajón. !De manera que existen unas cincuenta diferentes definiciones de los que es y de lo que no es el estudio de las políticas públicas!” (p. 85). 98

DEFINICIONES DE ANÁLISIS DE POLÍTICAS MENY & THOENIG (1992): A partir de los anteriores postulados, los autores dedican la 2a parte de su libro, “Las Políticas Públicas”, a la presentación y discusión del cajón de herramientas disponible para el análisis de las políticas públicas. Dicho cajón lo dividen en cinco grandes partes o temas: i. ii. iii.

iv. v.

El marco conceptual: que se concentra en los problemas de la relación entre política y autoridad pública, el cambio social y el sistema de acción en las políticas públicas. La aparición de los problemas públicos: que se centra en la discusión sobre el nacimiento de una política pública, la formulación de los problemas y su inclusión en la agenda. La decisión pública: que presenta básicamente el debate corriente sobre la problemática de las teorías de la decisión, destacando las criticas a los enfoques de la racionalidad surgidos a partir de la propuesta de la racionalidad limitada de Herbert Simon. La implementación: en donde se presenta la discusión tradicional sobre los enfoques top-down y bottom-up, presentando enfoques y marcos analísticos alternativos para el estudio de la implementación de políticas públicas. La evaluación: finalmente los autores abordan el problema de la evaluación de las políticas públicas discutiendo diferentes enfoques, las características de la evaluación en la práctica y la terminación de las políticas públicas. 99

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS YEHEZKEL DROR (1989):

▪ Propone

una ciencia de las políticas públicas que tenga como fin mejorar la formulación de dichas políticas, mediante la articulación entre el modo en que se forman las políticas y el conocimiento accesible para su formulación, es decir, mejorando el uso de los insumos científicos y la creación de instrumentos.

▪ Además,

propone que se hace necesario la formación de profesionales de las políticas que posean habilidades para contribuir a un mejoramiento del entorno de las decisiones públicas y brindar soporte a los dirigentes en la formulación de las políticas.

▪ Dror

define el profesionalismo en políticas públicas como la habilidad de hacer puentes entre el conocimiento y la realidad.

C. LINDBLOM (1981)

ANTECEDENTES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS CARLOS MATUS (1996):

▪ En

la misma dirección que Dror, Matus no se interesa en el estudio o análisis de las políticas públicas, sino en el desarrollo de una ciencia social horizontal como base para la construcción de una teoría del gobierno capaz de sustentar los métodos de gobierno que permitan enfrentar con eficacia los doce problemas de toda práctica social horizontal:

1. Comprender la realidad global desde adentro, como actor participante en un juego. 2. Comprender el papel del lenguaje en la acción práctica. 3. Identificar y analizar problemas cuasiestructurados. 4. Identificar posibilidades de acción. 5. Evaluar posibilidades técnicas de acción 6. Evaluar la viabilidad de la acción.

7. Lidiar con la incerteza y las sorpresas 8. Ejercer el juicio humano para evaluar la conveniencia de las posibilidades. 9. Experimentar y ensayar para simular la realidad antes de actuar. 10. Acompañar el impacto de la acción sobre la realidad y corregir desviaciones. 11. Organizarse para la acción. 12. Explorar el futuro para fundamentar la acción presente.

2. TIPOLOGIA DE ANÁLISIS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

102

TIPOLOGÍA DE ANÁLISIS DE POLÍTICAS

I. Modelos Analíticos: 1.1 Modelos de análisis descriptivo de políticas públicas. 1. 2 Modelos y teorías del comportamiento administrativo, del juicio humano y de la acción social que fundamentan el análisis de políticas públicas.

II. Modelos y métodos normativos-prescriptivos

de políticas públicas

III. Modelo tecnopolítico de análisis de políticas

públicas C. LINDBLOM (1981)

I. MODELOS ANÁLITICOS 1.1 Análisis Descriptivo de Políticas Públicas.

▪ Conocido también como Estudio de Políticas (analysis

of policy).

▪ Su objetivo es desarrollar conocimiento sobre el

proceso de formulación y gestión de políticas públicas en sí mismo sin preocuparse por su utilidad inmediata para la toma de decisiones: conocer por conocer.

Implica una postura neutra, objetiva y no comprometida con el cambio de una realidad inmediata.

C. LINDBLOM (1981)

I. MODELOS ANÁLITICOS 1.1 Análisis Descriptivo de Políticas Públicas.

▪

En el análisis descriptivo, regularmente las políticas públicas son descompuestas en sus varios elementos o fases para ser estudiadas de forma independiente, con el propósito de asegurar un análisis profundo de cada una de las fases y actores que intervienen en ellas, proporcionando, de esta forma, un mayor entendimiento del proceso total de producción de las políticas públicas.

▪

El análisis por secuencia de etapas facilita el razonamiento lineal, pero desestima la complejidad y gran incertidumbre que se genera en la realidad social.

▪

El tradicional análisis descriptivo, aunque plantea que el contexto es determinante en el éxito de la política, asume, no obstante, que el analista tiene un completo conocimiento del problema, del conjunto de alternativas posibles, de los actores que intervienen y sus reacciones y las circunstancias que pueden inviabilizar las políticas.

C. LINDBLOM (1981)

I. MODELOS ANÁLITICOS 1.2 Modelos y Teorías del comportamiento administrativo, del juicio humano y de la acción social

Se refieren a los modelos, teorías y aportes científicos y filosóficos sobre el comportamiento administrativo, el juicio humano y de la acción y el juego social que contribuyen al desarrollo de métodos y técnicas para el análisis de políticas públicas.

▪ Implica una postura científica: se rige por los postulados de la construcción científica y del pensamiento filosófico.

▪ Por lo tanto, no significa un compromiso con el cambio de una realidad inmediata.

C. LINDBLOM (1981)

I. MODELOS ANÁLITICOS 1.2 Modelos y Teorías del comportamiento administrativo, del juicio humano y de la acción social

▪ La construcción científica en lo general no sigue el

modelo de la ciencia tradicional departamental y determinística, sino por el contrario se orienta por los principios de las ciencias horizontales y de la complejidad.

▪ Es un tipo de construcción científica que facilita el diálogo y la interacción entre: a) b) c)

el conocimiento y la acción las ciencia y los valores, y la técnica y la política.

C. LINDBLOM (1981)

I. MODELOS ANÁLITICOS 1.2 Modelos y Teorías del comportamiento administrativo, del juicio humano y de la acción social

Entre los principales aportes científicos y filosóficos podemos destacar los siguientes:

▪ Los modelos de comportamiento administrativo de racionalidad pura y limitada ▪ La filosofía de la acción y el juicio ▪ La filosofía del lenguaje ▪ La filosofía política ▪ Las ciencias políticas ▪ La sicología del juicio humano ▪ Las ciencias de la complejidad ▪ Las teorías de la acción social ▪C. LINDBLOM La teoría de(1981) la acción y del juego social

II. MODELOS NORMATIVOS-PRESCRIPTIVOS Se refiere al análisis que permite, a partir de modelos positivos del comportamiento y la acción, derivar métodos y técnicas para el análisis de políticas públicas.

▪ De acuerdo con Dror, el análisis normativo debe ser lo suficientemente idealista para que pueda estimular propuestas consistentes y exhaustivas de mejoramiento innovador basados en el mejor conocimiento disponible del comportamiento y la acción humana y social.

▪ Generalmente, el análisis normativo de políticas públicas no constituye el centro de interés de la academia, puesto que se preocupa en el debe ser de los procesos de formulación y gestión de políticas públicas y porque su objetivo se encuentra direccionado exclusivamente en el desarrollo de instrumentos de ayuda a la decisión. C. LINDBLOM (1981)

II. MODELOS NORMATIVOS-PRESCRIPTIVOS

▪ Este tipo de análisis es normativo en el sentido en que pretende construir o determinar un conjunto de criterios y estándares de lo que debe ser el proceso de diseño y gestión de políticas públicas, permitiendo analizar la calidad de dichos procesos.

▪ Es prescriptivo en tanto que busca la formulación de propuestas efectivas de métodos, enfoques y herramientas que permitan hacer mejoramientos que se consideren deseables en los procesos de formulación y gestión de las políticas públicas. Por lo tanto, no es un análisis normativo en el sentido de ajustarse o responder a ciertos valores, objetivos y metas deseables de la realidad, sino en el sentido instrumental de establecer procesos y estructuras de tal modo que puedan aplicarse a los procesos de formulación y gestión de políticas públicas C. LINDBLOM (1981)

II. MODELOS NORMATIVOS-PRESCRIPTIVOS Muchos de los modelos normativos usados de forma sistemática en la formulación de políticas públicas provienen de: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Economía Ciencia administrativa Planificación tradicional Teoría de las decisiones Análisis de sistemas Ciencias de la información Investigación de operaciones Ingeniería económica, defensa y seguridad, ▪ Desarrollo organizacional y gerencial ▪ Estudios de desarrollo y teoría del conflicto, entre otros.

C. LINDBLOM (1981)

Aun ha sido poco difundida la teoría y métodos derivados de las ciencias y técnicas de gobierno desarrollados por Carlos Matus.

II. MODELOS NORMATIVOS-PRESCRIPTIVOS

▪

Entre los principales modelos normativos de formulación de políticas públicas, se destacan:

a) b) c) d) e) f) g) h) i)

La racionalidad pura. La racionalidad económica. El modelo de la decisión satisfactoria. (*) La decisión secuencial. El cambio incremental. Teoría de la opción pública (*) El modelo del proceso cusiracional (*) El modelo optimo cualitativo de Dror La teoría de la acción y el juegos social (*).

▪Los modelos señalados con (*) no son exactamente normativos, pero son de gran relevancia en el debate sobre las limitaciones de los modelos normativos tradicionales. ▪La teoría del juego social del Carlos Matus propone una teoría del gobierno que fundamenta métodos de gobierno para formular y gestionar las políticas públicas.

III. ANALISIS TECNOPOLÍTICO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

▪

Es un tipo de análisis que asume la perspectiva del dirigente público o gubernamental comprometido con el cambio de la realidad.

▪

Por lo tanto asume una visión desde dentro, realizado desde la perspectiva de un actor concreto comprometido con el enfrentamiento de un problema actual o potencial, considerando todos los puntos de vista y dominios pertinentes.

▪

El análisis tecnopolítico de las políticas públicas utiliza los métodos y herramientas de planificación y gobierno derivadas de las ciencias y técnicas de gobierno.

III. ANALISIS TECNOPOLÍTICO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

•

El elemento central en el análisis tecnopolítico es la combinación e interacción del análisis político, jurídico y técnico en un nivel de calidad aceptable y fundamentado en métodos y técnicas de gobierno pertinentes a la complejidad del problema de decisión particular.

•

No es un análisis departamentalizado, por el contrario, es un análisis situacional, global e integral (horizontal).

EL TECNOPOLÍTICO ▪ De acuerdo con C. Matus, el tecnopolítico es un profesional del análisis de las políticas públicas que posee las siguientes características:

a) Capaz de visualizar y analizar el intercambio de problemas. b) Capaz de razonar combinando el juicio técnico con el juicio político: análisis tecnopolítico o cuasiracional. c) Un cientista social volcado hacia la acción, sin complejos para explorar directamente el futuro y con capacidad de comprender que la acción no espera el desarrollo de las teorías. 115

EL TECNOPOLÍTICO ▪

El tecnopolítico es, simplemente, un cientista social con sentido práctico: a) Desanimado de teorizar sobre otras teorías. b) Estimulado para teorizar sobre la realidad en que vive.

c) Obsesionado por crear métodos y técnicas al servicio del hombre de acción.

d) Irrespetuoso de la ciencia oficial.

e) Humilde ante la complejidad de los hechos. f) Atento al desarrollo de frontera en cada ciencia y de las zonas fronterizas entre ellas.

g) Con habilidades para construir puentes entre la teoría (ciencias) y la realidad, especialmente con las exigencias de la acción. 116

EL TECNOPOLÍTICO ▪ En síntesis, el tecnopolítico está obligado a distinguir entre: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l. m. n.

Procesos abiertos y cerrados. Sistemas repetitivos y creativos Práctica vertical y practica horizontal. Acción social y acción instrumental. Solución e intercambio de problemas. Voluntarismo y realismo. Posibilidades bien definidas y posibilidades mal definidas. Problemas bien estructurados y cuasiestructurados. Determinismo e indeterminismo. Diagnóstico y explicación situacional. Problemas, antiproblemas y paisaje social. Cálculo paramétrico y cálculo interactivo. Aserción determinística y apuesta. Juicio intuitivo, juicio analítico, racionalidad y cuasiracionalidad.

▪ Esta nueva capa político-técnica es requerida dramáticamente en las estructuras gubernamentales, en los partidos políticos y en las fuerzas sociales en general. 117

EL TECNOPOLÍTICO

▪

El estrato tecnopolítico de la sociedad es un corte heterogéneo que cruza todas las profesiones y todos los ámbitos de la gestión pública en un cierto nivel de las prácticas de trabajo.

▪

No se caracteriza por su formación intelectual, que puede ser y generalmente es muy heterogénea, sino por su función práctica:

✓El

ejercicio de la función ejecutiva, directiva, asesora, planificadora y de alta gerencia pública.

▪

En este nivel se combinan conocimientos técnicos con destreza política y capacidades organizativas.

118

EL TECNOPOLÍTICO ▪

La calidad de la gestión pública y del diseño y gestión de las políticas públicas es muy dependiente de la calidad del nivel tecnopolítico.

▪

Sin embargo, la formación de estos cuadros está entregada al azar de la práctica.

▪

Nadie planifica la estructura del vector cognitivo del nivel tecnopolítico y sistematiza el modo de unir los conocimientos a la experiencia:

▪

✓

Recibe en la universidad departamentalizada.

✓

En la práctica su acceso y ascenso están limitados por la inestabilidad, alternabilidad y reglas del sistema político.

una

formación

vertical

No existen en América Latina escuelas de postgrado especializadas en ciencias y técnicas de gobierno que contribuyan a formar el estrato tecnopolítico en nuestra región. 119

3. MÚLTIPLES PERSPECTIVAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS

120

La Práctica Vertical Departamental

Apunta a la práctica del profesional que ejerce su actividad en el ámbito de su especialidad La Universidad y las ciencias tradicionales responden razonablemente bien a este primer caso El profesional universitario sólo tiene competencia para realizar una práctica profesional intradepartamental 121

La Práctica Vertical Departamental La práctica profesional individual se apoya verticalmente en la teoría departamental, gracias a un esfuerzo especial de teorización sobre la práctica intradepartamental que hace la propia universidad. Casos de práctica vertical

Medicina

Teoría

Práctica

Economía

• Biología, fisiología, anatomía, • Microeconomía, patología, inmunología, macroeconomía, teoría y infectología, química política monetaria, teoría y farmacológica, traumatología, política fiscal, matemáticas, sicopatología, etc. esta-dística, econometría, etc. • El médico en su consultorio atendiendo un paciente con síntomas asociados con una infección de dengue.

• Un economista desarrollando un modelo econométrico sobre los determinantes del empleo y desempleo en el corto plazo. 122

La Práctica Social Horizontal Se refiere al dirigente que ejerce una función pública.

Transpone las fronteras de la formación tradicional especializada por facultades universitarias Presentan problemas comunes muy particulares que las ciencias verticales y los departamentos universitarios no reconocen. 123

Dos modos de explicar la realidad La teoría social tradicional sigue explicativo de las ciencias naturales:

EXPLICAR PARA CONOCER

EXPLICAR PARA ACTUAR

el

patrón

Observación desde afuera, objetiva e independiente, en búsqueda de una verdad verificable. Asume una relación fría entre sujeto observador y objeto observado. Ignora el juego social

La acción práctica se realiza en el juego social, desde adentro, por actores comprometidos con metas que exigen resultados del juego, en una relación interactiva con otros jugadores y otras jugadas: Es una acción empujada por la razón, la pasión, la suerte el compromiso y el conflicto. Entre la práctica transdepartamental y la teoría social verticalizada no hay una relación eficaz de125

Perspectivas de análisis y la acción práctica 1. Perspectiva del científico investigador, dominada por el principio de la búsqueda de la verdad que se satisface por el mero conocimiento.

PERSPECTIVAS DE ANALISIS 2. Perspectiva de las ciencias de la acción, dominada por el principio del éxito verificable por resultados en la práctica social.

AMBITOS DE LA ACCION PRÁCTICA

A. Ámbito de la praxis vertical, dominado por el principio de eficiencia y eficacia técnica departamental alimentado por las ciencias verticales. B. Ámbito de la praxis horizontal, dominado por el eficiencia y eficacia social, incluidos los criterios de viabilidad y aceptabilidad; esta practica reclama del apoyo de las ciencias horizontales y del análisis del intercambio de126

Cuatro perspectivas de análisis

A1: La de las ciencias de base, con sus paradigmas B1: La de las ciencias de la acción, con sus paradigmas A2: La de la praxis vertical, con sus disciplinas B2: La de la praxis horizontal, con sus disciplinas 127

Cuatro perspectivas de análisis El enfrentamiento de las problemas sociales exige de la aplicación complementaria de las cuatros perspectivas: La perspectiva del investigador científico (A1) ya mostró su éxito en el desarrollo espectacular de las ciencias verticales modernas. Por su lado, el ámbito de la praxis vertical (A2), con el apoyo de la perspectiva científica, que representa su contrapartida teórica, se encuentran bien desarrolladas y continúan su proceso de enriquecimiento, contradicción, falseamiento y progreso. En compensación, la perspectiva de las ciencias de la acción (B1) y el ámbito de la praxis horizontal (B2) constituyen prácticamente un vacio. Es necesario

128

Cuatro perspectivas de análisis

129

La perspectiva del científico 1.Sujeto

El investigador científico como observador desde fuera

2.Objeto

El mundo físico, o la sociedad como si fuera un objeto sin actores; un sistema social manipulable

3. Motivación

Conocer la realidad

4. Propósito

Ganar capacidad de predicción sobre el futuro del sistema

5.Tipo de explicación

Teoría científica. Una sola explicación verdadera: el diagnóstico como investigación aplicada.

6.Formalización del Conocimiento

Postulados que son leyes científicas estructuradas como relaciones causa-efecto

7.Condición de rigor

Objetividad; compromiso con la búsqueda de la verdad

8.Validación

Verdadero o falso

9.Medio

Acción instrumental experimental

10.Supuestos

a)Privilegio de la certeza; uso del ceteris paribus para depurar las conclusiones de las variables que crean incerteza. Aislar efectos de una variable. b)Privilegio de la medición cuantitativa como sinónimo de exactitud. c) el mundo es un sistema de relaciones causales: la incerteza es sólo una insuficiencia humana.

11.Ámbito de análisis

Un compartimento vertical de la realidad cuyas fronteras con otras ciencias son definidas como una imposición analítica del científico. Dentro de esas fronteras el investigador profundiza hasta el límite de sus capacidades cognitivas.

12.Cobertura de validez y aplicabilidad

General. Cualquier caso analizado por cualquier investigador debe confirmar la ley general

130

La perspectiva del actor 1.Sujeto

El actor social participante en el juego

2.Objeto

El juego social y los otros actores participantes. La relación entre sujetos crea interacción humana

3. Motivación

Actuar sobre la realidad. Conocer es un medio

4. Propósito

Ganar eficacia de intervención sobre el sistema social

5.Tipo de explicación

Explicación situacional. Varias explicaciones sobre una misma realidad. Diferenciación y asimetría de explicaciones según sea la posición de los jugadores en el juego social.

6.Formalización del Conocimiento

Leyes indeterminísticas de final abierto. Legitimación de la incerteza y de las subjetividades. Cálculo de previsión o recursos metodológicos para lidiar con la nebulosidad, incerteza y sorpresas que genera el juego. Relaciones causa-efecto entrelazadas con relaciones motivación-acción-reacción. Relaciones Causa- Efecto entrelazadas con conexiones de sentido)

7.Condición de rigor

Coherencia, representatividad y operacionalidad del modelo teórico

8.Validación

Verdadero o falso para las aserciones causales. Validación de los actos de habla para las conexiones de sentido.

9.Medio

Acción social, sea comunicativa o estratégica, real o simulada

10.Supuestos

a) Privilegio de la representatividad y operacionalidad práctica del modelo teórico. b) Las variables que generan incerteza deben, en lo posible, hacerse explícitas c) La precisión reconoce dos componentes: calidad y cantidad d) es inaceptable el supuesto queteris paribus, propio de la compartimentalización científica. Combinar efectos de múltiples variables transdepartamentales.

11.Ámbito de análisis

El juego social y los problemas cuasiestructurados que genera, los cuales cruzan todos los departamentos de las ciencias. La práctica determina las fronteras del análisis. No profundiza en los departamentos verticales y se concentra en los problemas comunes a la práctica del juego social.

12.Cobertura de validez y aplicabilidad

Validez limitada a un juego concreto y sus circunstancias. Cada actor vive una situación y explica de un modo particular según su circunstancia. La validez general se limita a reconocer la diferenciación de los casos.

131

El ámbito de la praxis vertical 1.Sujeto

Un profesional especializado

2.Objeto

El mundo físico, la sociedad como si fuera un objeto sin actores, o el hombre mismo.

3. Motivación

Conocer y actuar sobre una realidad compartimental para cambiarla o regularla

4. Propósito

Ganar eficacia de intervención sobre el sistema

5.Tipo de explicación

Diagnóstico

6.Formalización del Conocimiento

Combinación de postulados que son leyes científicas (juicio analítico), con el arte, el juicio intuitivo y el juicio de valor.

7.Condición de rigor

Objetividad; compromiso con la eficacia técnica, pero sin compromiso con un resultado o una meta específica fuera de el.

8.Validación

Verdadero o falso

9.Medio

Acción instrumental formal especializada

10.Supuestos

a) • • •

11.Ámbito de análisis

Un compartimento vertical de la realidad cuyas fronteras están delimitadas por una profesión universitaria o técnica, que tiene su base en un departamento de las ciencias.

12.Cobertura de validez y aplicabilidad

Generalidad limitada. Reconocimiento de las particularidades de los casos

Privilegio de la representatividad y operacionalidad práctica del modelo teórico. Las variables que generan incerteza deben, en lo posible, hacerse explícitas. La precisión reconoce dos componentes: calidad y cantidad. La multicausalidad de la práctica cruza los compartimentos de las ciencias y obliga al uso del arte, el sentido común y la intuición.

132

El ámbito de la praxis horizontal 1.Sujeto

Un actor social frente a otros actores participantes del juego social

2.Objeto

Un corte horizontal que relaciona los siete mundos del hombre en el análisis de los problemas de interacción social. Yo y el otro son, al mismo tiempo, sujetos y objetos del juego.

3. Motivación

Enfrentar los doce problemas enumerados que son comunes a la práctica del juego social con métodos adecuados a cada problema particular. Concentración en problemas sociales.

4. Propósito

Ganar eficacia de intervención sobre el sistema

5.Tipo de explicación

Explicación situacional. Una realidad sólo es comprensible mediante varias explicaciones situacionales

6.Formalización del Conocimiento

Disciplinas metodológicas diseñadas para enfrentar problemas cuasiestructurados. Combinación del juicio analítico, con el juicio intuitivo y el juicio de valor en la realización de acciones sociales comunicativas y estratégicas. Relaciones causales entrelazadas con conexiones de sentido o motivacionales. (propósito-acción-respuesta)

7.Condición de rigor

Explicitación de las subjetividades. Identificación precisa de quién explica. Representatividad y operacionalidad del modelo teórico verificable en la práctica del juego. Compromiso explícito con una posición en el conflicto del juego social. Explicitación del intercambio de problemas que generan las decisiones.

8.Validación

a) Verdadero o falso en el campo de las ciencias (eficacia técnica). b) Eficacia política y estratégica, en el campo de la interacción social. c) Aceptabilidad, en el campo del mundo de los valores. d) Sinceridad, en el campo de las motivaciones

9.Medio

Acción social comunicativa y estratégica

10.Supuestos

a) b) c) d)

11.Ámbito de análisis

Los problemas sociales y la acción práctica para Enfrentarlos. Corte horizontal de la realidad.

12.Cobertura de validez y aplicabilidad

Generalidad limitada. Reconocimiento de las particularidades de los casos

Privilegio de la representatividad y operacionalidad práctica del modelo teórico. Las variables que generan incerteza deben, en lo posible, hacerse explícitas. La precisión reconoce dos componentes: calidad y cantidad. Es inaceptable el supuesto de ceteris paribus

133

Tres Tipos de Análisis de las Políticas Públicas

1. El analista de las políticas públicas 2. El científico de las ciencias y técnicas de gobierno 3. El analista tecnopolítico de políticas públicas 134

Interacción de los tipos y nivel de análisis en las políticas públicas Teorías de la acción y del juego social

Ciencias horizontales de gobierno Ciencias de base con sus disciplinas

Métodos y herramientas de gobierno

Análisis tecnopolítico de las decisiones

Análisis de políticas públicas o análisis vertical de políticas públicas Decisión y acción de políticas públicas 135

POLÍTICAS PÚBLICAS Profesores: Gloria Patricia Ramírez G. [email protected]

Luis Carlos Burbano Z. [email protected]

MÓDULO 4 MODELOS DESCRIPTIVOS Y NORMATIVOS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

137

TEMARIO. 1.

Modelo de la racionalidad pura

2.

Modelo de la racionalidad económica

3.

Modelo de la decisión satisfactoria

4.

Modelo de la decisión secuencial

5.

Modelo del cambio incremental

6.

Teoría de la Opción Pública (Public Choice)

7.

Modelo del juicio humano: la cuasiracionalidad

8.

Modelo óptimo – cualitativo de Dror

9.

Modelo del Juego Social de C. Matus 138

LECTURAS 1. RAMÍREZ, Gloria P. y BURBANO, Luis C., (Julio, 2009), “Políticas Públicas y Gobierno en Democracia” Cap. 3. Texto en construcción. 2. MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. (1992), “Las Políticas Públicas”. Ariel Ciencia Política. Barcelona-España. P. 139-144. 3. HEIDEMANN, F. y SALM, José F. (organizadores). (2006), “Políticas Públicas e Desenvolvimento: Bases epistemolóticas e modelos de análise”. Editora Universidade de Brasilia. BrasiliaDF, Brasil. P. 133-202. 4. SIMON, Herbert A. (1997), “Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Process in Administrative Organizations”. Fourth Edition. The Free Press. P. 72-97. 5. HAMMOND, Kenneth R. (1996), “Human Judgment and Social Policy: Irreducible Uncertainty, Inevitable Error, Unavoidable Injustice”. Oxford University Press. New York. P. 147-171. 6. MATUS, Carlos. (2000), “Teoría del Juego Social”. Fondo Editorial Altadir, Caracas, Venezuela. P. 211-246 y 249-265.

139

1. Modelo de la Racionalidad Pura

140

MODELO DE LA RACIONALIDAD PURA Esquema del Modelo Racional de Toma de Decisión: Un actor selecciona un Problema Diseña un conjunto de metas operacionales, que pueden ser ponderadas cuantitativamente Identifica el abanico completo de alternativas que le permitirá alcanzar los objetivos o metas propuestas Conoce y evalúa todas las consecuencias (costos y beneficios) de cada alternativa Construye los criterios objetivos para evaluar las ventajas y desventajas de cada opción Selecciona la alternativa óptima que dará solución definitiva al problema

MODELO DE LA RACIONALIDAD PURA Alta capacidad predictiva: ▪ El decisor o analista son entes racionales que poseen total información para conocer todas las alternativas y consecuencias de éstas. ▪ Es posible calcular correcta y de forma exacta la relación costos-beneficios. ▪ Su decisión se basa en el criterio de maximización: la selección de la mejor alternativa entre todas o solución óptima. ▪ Los objetivos y los resultados pueden ser medidos cuantitativamente. Por tanto, la decisión podrá ser tomada de forma objetiva y la evaluación hacerse de forma precisa. ▪ Es propio de los problemas bien estructurados.

LIMITACIONES DE LA RACIONALIDAD PURA ▪ No considera que las decisiones y acciones públicas generan efectos colaterales o intercambio de problemas: beneficios a grupos y a individuos específicos y costos para otros. ▪ Es imposible encontrar la solución “optima”, sólo soluciones satisfactorias en problemas sociales complejos. ▪ Ignora que la incertidumbre es parte del proceso decisorio: no es posible conocer con certeza total sobre las consecuencias, respuestas y acciones de otros actores. ▪ Las decisiones de los decisores públicos superan el análisis simple basado en la experiencia del pasado y la extrapolación del futuro.

LIMITACIONES DE LA RACIONALIDAD PURA ▪ Ignora que los dirigentes tienen en realidad dos grandes objetivos: - El propósito de la política pública (el uso del poder). - El de la ganancia política (el poder por el poder).

▪ Existen muchas barreras que impiden tener información completa sobre los problemas, propuestas y consecuencias: actores con intereses que ocultan información, recolección de información, disponibilidad de la información, tiempo necesario que demanda. ▪ Supone la relación causa-efecto determinística.

▪ Ignora el problema del conflicto y la gobernabilidad compartida (existe el otro: el otro también juega).

LIMITACIONES DE LA RACIONALIDAD PURA

▪ Deborah Stone (Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. 2002):

La Racionalidad Pura “es un sueño imposible” que desecha las acciones e ideas políticas como una actividad “desordenada, tonta, errática e inexplicable”, que salen de la lógica de la racionalidad.

MODELO DE LA RACIONALIDAD PURA

▪ Las técnicas comúnmente usadas son: Tabla de decisiones o función de pagos. Aunque en problemas de mayor complejidad con eventos inciertos, es posible recurrir al “árbol de decisiones”, la investigación de operaciones, programas de simulación, funciones de decisión y de riesgo, entre otros. ▪ Estas técnicas utilizadas en el diseño, gestión y evaluación de políticas proporcionan consistencia, rigor, lógica y precisión.

2. Modelo de la Racionalidad Económica

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MODELO DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA Esquema del Modelo Racional Económico de Toma de Decisión:

El agente económico identifica objetivos

Identifica cursos alternativos de acción

Predice las posibles consecuencias de cada alternativa

Evalúa las posibles consecuencias de cada alternativa

Selecciona la alternativa que maximice el logro de objetivos

MODELO DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA ▪ El modelo presupone que los individuos buscan su propio bienestar mediante el intercambio de bienes con otros. ▪ La racionalidad del hombre económico es ‘perfecta’. Puede identificar todas las alternativas y sus consecuencias. ▪ Su elección se basa en la maximización de esperadas.

las utilidades

▪ La información es objetiva, completa, igual y disponible para todos. ▪ Sus preferencias son claras y puede elegir la mejor opción (solución óptima), puesto que posee total información. ▪ Se trata de agentes económicos con comportamiento predecible y en un entorno de total competencia. ▪ Los agentes económicos compiten por recursos escasos.

LIMITACIONES DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA ▪ El decisor político se considera como un sujeto calculador que espera un beneficio individual de maximización, guiado por la lógica del mercado. No importa la voluntad ni los esfuerzos colectivos.

▪ El decisor está inserto en un sistema social que sigue leyes determínisticas. La explicación del mundo se reduce a una simple relación causa-efecto. (cálculo paramétrico). ▪ Economía Conductual (Behavioral Economics): Consumidor racional versus Hombre Económico (Richard Thaler, Morris Altman, Dan Ariely, Tversky, Kanheman, entre otros). ▪ Desconoce la pasión, la motivación política, los valores y los procesos cognitivos.

LIMITACIONES DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA

▪ En el mundo económico no existe la comunidad política ni la comunidad cultural. ▪ No hay ayuda mutua ni solidaridad entre individuos (cohesión de una comunidad). ▪ Desconoce que en la lucha por el poder, la cooperación, la influencia y la lealtad son tan esenciales como la competencia: Colusión, oligarquía, tráfico de información, fijación de precios versus regalos, favores, apoyos, alianzas, obligaciones futuras.

LIMITACIONES DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA

▪ El mercado reconoce que existe el interés público, pero su concepción es distinta comparada con la polis. Se cree que el bienestar general en una sociedad de mercado es el resultado de la sumatoria del auto-interés de todos los individuos. ▪ El dilema de la polis es conciliar el auto-interés con el interés público: los beneficios privados con los beneficios colectivos. ▪ En el modelo del mercado no hay consecuencias sociales, por tanto no existen los problemas comunes.

LIMITACIONES DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA

▪ La gente pertenece a grupos, organizaciones, no actúa aisladamente. Son ciudadanos, empleados, estudiantes, electores políticos, sindicalistas, líderes, insurgentes. ▪ “La información es interpretativa, incompleta y estratégicamente guardada en secreto y las interpretaciones tienen más fuerza que los mismos hechos…Mucho de lo que sabemos es lo que creemos que es cierto” (Stone, 2002:28). ▪ No todos los recursos son finitos, escasos y consumidos en el uso. El poder político puede ser ampliado o mejorado. En el ejercicio del poder las habilidades políticas, la autoridad o la gobernabilidad de un actor pueden aumentar, mantenerse, disminuir y volver a crecer.

3. Modelo de la Decisión Satisfactoria

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MODELO DE LA DECISIÓN SATISFACTORIA ▪ O de la Racionalidad Limitada: Herbert A. Simon (Premio nobel de economía, 1978).

▪ Propone el modelo del ‘hombre administrativo’ que toma decisiones suficientemente satisfactorias “o razonablemente buenas”, en contraposición de decisiones que maximicen su elección o decisiones óptimas: “El modelo de la racionalidad económica dota al homo economicus de un sistema bien organizado y estable de preferencias y una capacidad que le permite calcular los efectos de su elección para todos los cursos de acción posibles y seleccionar la que le permite maximizar de manera óptima su elección.” (Simon, 1955: 99).

MODELO DE LA DECISIÓN SATISFACTORIA

“Mi objetivo principal es entender la racionalidad humana. Contrariado por la inaplicabilidad de la teoría clásica de la optimización a las realidades de la decisión pública, me orienté hacia una teoría de la decisión basada en la tesis de que la racionalidad humana está acotada (bounded rationality), según la cual debido a limitaciones en sus conocimientos y capacidad de procesamiento de la información, el ser humano busca niveles de conformidad en vez de maximizar.” (Simon, 1997).

MODELO DE LA DECISIÓN SATISFACTORIA La racionalidad del decisor es limitada por tres razones esenciales: i)

ii)

iii)

La imperfección del conocimiento. El decisor desconoce todas las alternativas posibles y el conocimiento sobre consecuencias es fragmentado. La imposibilidad de anticipar las consecuencias de los cursos de acción deseados. La imaginación basada en la experiencia debe suplir el desconocimiento de las consecuencias potenciales. Pero esta imaginación también es limitada. Su elección se basa en opciones limitadas. La información disponible hoy sobre alternativas y consecuencias probables y la restricción del tiempo, limitan la decisión del decisor a una que le satisfaga de acuerdo con sus objetivos versus la maximización.

MODELO DE LA DECISIÓN SATISFACTORIA Descripción de la actividad del proceso decisorio, según Simon: DEFINIR LA AGENDA: Establecer prioridades que focalicen la atención del decisor (agenda activa: problemas , oportunidades y sorpresas)

FORMULAR EL PROBLEMA Y DEFINIR OBJETIVOS: Problemas bien estructurados versus Problemas mal estructurados

IDENTIFICAR CURSOS ALTERNATIVOS DE ACCIÓN: En muchos casos las alternativas no existen sino que deben ser creadas y diseñadas. SELECCIONAR LA ALTERNATIVA QUE SATISFAGA SUS OBJETIVOS : La Solución Satisfactoria

MODELO DE LA DECISIÓN SATISFACTORIA Al igual que Mitroff , H. Simon divide los problemas en: 1. Well Strutured. Problemas con criterios bien definidos y un correspondiente proceso programable que permite probar cualquier solución propuesta. La información necesaria es totalmente disponible. Aquí se habla de ‘soluciones óptimas’. 2. Ill Structured. Problemas no repetitivos y altamente complejos. La información es incompleta y no es posible diseñar un proceso computacional que proporcione una solución óptima. Aquí se habla de ‘soluciones satisfactorias’ (Recurre a la intuición, el juicio y la creatividad).

MODELO DE LA DECISIÓN SATISFACTORIA

Una alternativa es óptima cuando comparada con otras alternativas es superior a todas.

Una alternativa es satisfactoria o “suficientemente buena” cuando evaluada frente a otras opciones cumple o excede un conjunto de criterios.

MODELO DE LA DECISIÓN SATISFACTORIA ▪ Simon propone estudiar el ‘proceso decisorio’, lo que significa tratar de entender el pensamiento humano, es decir, la forma como el decisor en el día a día enfrenta las complejidades, las incertidumbres y los conflictos de objetivos. ▪ Los individuos poseen conocimientos y motivaciones diversas, información incompleta, elaboran distintas percepciones de la realidad, las oportunidades son desiguales para cada decisor y son influenciados por el entorno. ▪ Los administradores muchas veces deben posponer decisiones difíciles por dos grandes razones, entre otras: 1. Muchas veces las alternativas para resolver un problema tienen consecuencias indeseables: debe posponer la decisión hasta encontrar nuevas opciones que no tengan resultados negativos. Una elección entre opciones indeseables es un DILEMA. 2. La incertidumbre.

LIMITACIONES A LA DECISIÓN SATISFACTORIA ▪ El modelo no considera el problema de la formación y evolución de los criterios para evaluar las alternativas, cuestión central en las decisiones de políticas públicas. Estos pueden ser criterios conservadores o innovadores. Centrados en el presente o direccionados hacia el futuro. ▪ Así, una decisión satisfactoria puede conducir hacia el conformismo o hacia la innovación: Después de encontrar la opción más satisfactoria, se elimina la preocupación por buscar nuevas alternativas.

▪ Los decisores no sólo posponen el enfrentamiento de un problema hasta encontrar una opción que no genere consecuencias indeseables. Siempre habrá un intercambio de problemas. ▪ No se consideran los otros actores involucrados en el proceso de decisión.

4. Modelo de la Decisión Secuencial

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MODELO DE LA DECISIÓN SECUENCIAL

▪ Diseñado por Burton H. Klein de la Rand Corporation. ▪ Reconoce que en el proceso de decisión del diseño de políticas públicas existe alta incertidumbre. ▪ Para reducir la incertidumbre, es necesario obtener la información relevante, pero ésta puede ser costosa. ▪ Existe un intercambio entre el costo y el valor de la información.

MODELO DE LA DECISIÓN SECUENCIAL

En el modelo de la decisión secuencial se considera que si algunas de las informaciones necesarias para tener éxito en una política pública sólo pueden ser conocidas durante las primeras fases de su implementación, entonces se hace necesario llevar a cabo de forma simultánea las alternativas más viables, y tomar la decisión de seleccionar la mejor sólo hasta cuando se tenga la información que se requiere (incerteza reducible).

LIMITACIONES DEL MODELO DE LA DECISIÓN SECUENCIAL

No tiene aplicabilidad cuando: ▪ No existen cursos alternativos de acción que puedan ser implementados de forma paralela. ▪ La información que se requiere sólo puede ser obtenida en estados avanzados de la política pública o después de finalizada su implementación.

5. Modelo del Cambio Incremental

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MODELO DEL CAMBIO INCREMENTAL

Propuesto originalmente por Charles Lindblom (1959). Denominado también como: ▪ Diseño de políticas incrementales (incremental policymaking). ▪ La ciencia de salir del paso o de la decisión incremental (the science of muddling through). ▪ Método de las Sucesivas Comparaciones Limitadas. En “Muddling through 2: La ubicuidad de la decisión incremental”, Lindblom refina y complementa este modelo.

MODELO DEL CAMBIO INCREMENTAL Las políticas se formulan y reformulan continuamente: el decisor de forma sucesiva se aproxima a los objetivos deseados.

Promueve la realización de ajustes graduales o cambios incrementales prudentes en políticas públicas que: ▪ Ya han sido ejecutadas y desean ser puestas de nuevo en marcha, puesto que es posible prever las consecuencias de medidas semejantes anteriormente experimentadas. ▪ Exigen manutención en un periodo prologando de tiempo, puesto que han mostrado ser eficaces en el mejoramiento y estabilización del problema. ▪ Generan gran aceptabilidad y estabilidad política, es decir, poca controversia.

MODELO DEL CAMBIO INCREMENTAL METODO DE LA RAÍZ La formulación de políticas públicas es un proceso decisorio nuevo. Cada decisión es completamente nueva e independiente de otras decisiones: anteriores y presentes.

METODO DE LA RAMESCENCIA Las políticas públicas se diseñan continuamente a partir de la situación actual, paso a paso y en pequeñas etapas.

“La imagen de la poda de árboles es más practicada y practicable que la imagen de la solución por la erradicación de los árboles.” (Lindblom, 1951).

MODELO DEL CAMBIO INCREMENTAL

Lindblom (1951):

▪ Los administradores públicos no usan

métodos racionales o “científicos” en sus decisiones. Por el contrario, por diversas razones, ellos “avanzan sin mucho esfuerzo, rumbo o planificación”, es decir, deciden de modo incremental, practicando pequeñas variaciones a partir de una situación dada.

MODELO DEL CAMBIO INCREMENTAL ▪ Reconoce la complejidad de la realidad social, la parcialidad e insuficiencia en la información, el poder de gobernabilidad limitada del decisor y el conflicto en la toma de decisiones. ▪ El decisor centra su foco de atención en problemas sobre los cuales tiene mayor control, sin entrar en el intenso debate de los valores y objetivos, o de analizar problemas por su raíz. ▪ El futuro sólo puede ser transformado de forma gradual y lenta, a través de organizaciones públicas también con evolución lenta. ▪ Los cambios incrementales en las políticas disminuyen la posibilidad de grandes riesgos o de cometer serios errores.

LIMITACIONES DEL MODELO DEL CAMBIO INCREMENTAL ▪ No es funcional en políticas que han producido resultados insatisfactorios o cuando es necesario realizar fuertes cambios a nivel ideológico o de los objetivos mayores de la sociedad. ▪ Tampoco son efectivas en situaciones problemáticas que generan gran inconformidad en la población y se han ido agravado con el tiempo. El enfrentamiento de estos problemas requiere de medidas innovadoras. ▪ Revolución vs. Reforma:  Se dejan de lado nuevas o audaces políticas o medidas que potencialmente mostrarán resultados más eficaces y estructurales, aunque el riesgo y la incertidumbre es alta.  Se ignoran valores esenciales o no se consideran los cambios en los valores de la sociedad.

6. Teoría de la Opción Pública o “Public Choice”

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MODELO DE LA OPCIÓN PÚBLICA ▪ El economista James Buchanan (premio nobel de Economía 1986), principal autor del modelo de la opción pública o “public choice”. ▪ PREMISA: Todos los actores públicos –electores, contribuyentes, candidatos, legisladores, burócratas, decisores públicos, grupos de interés, partidos- buscan maximizar sus beneficios personales tanto en el reino de la política como en el ambiente de mercado. ▪ Todos los individuos se asocian políticamente por el mismo motivo por el cual lo hacen en el mercado, es decir, se proporcionan beneficios mutuos, y mediante el acuerdo entre sí (un contrato), pueden aumentar su propio bienestar de la misma manera que lo hacen cuando realizan transacciones en el mercado.

▪ EN RESUMEN: Las personas persiguen el interés propio tanto en la política como en el mercado.

MODELO DE LA OPCIÓN PÚBLICA ▪ La teoría de la opción pública reconoce que el Gobierno debe ejercer ciertas funciones que el mercado no logra desempeñar por FALLAS DEL MERCADO. ▪ Pero también existen las FALLAS POLÍTICAS: 1. Los decisores públicos se enceguecen durante su gestión:  Exageran los beneficios de los programas de gasto público y subestiman sus costos.  Desconocen o hacen caso omiso sobre los cambios en las preferencias de los ciudadanos. 2. Los programas que el Gobierno ofrece son “bienes casi públicos”:  Concentración de beneficios a favor de pocos y dispersión de los costos en la mayoría.

MODELO DE LA OPCIÓN PÚBLICA 3. Los partidos políticos y los candidatos en general no logran presentar propuestas claras sobre políticas en las campañas electorales: Los partidos y los candidatos no tienen interés en promover principios, sino en ganar elecciones.  Su objetivo es atraer el mayor número posible de electores: Maximizar Votos. Solamente los “ideólogos” ignoran la estrategia de la maximización de votos.  Los políticos y los burócratas quieren reelegirse, amasar generosas contribuciones de campaña, engordar los presupuestos de las entidades públicas, conquistar mayor autoridad y prestigio y aumentar el poder en el Gobierno.  Incluso el funcionario público más generoso y altruista encontrará dificultades en el sistema. 

7. Modelo del Juicio Humano: la cuasiracionalidad

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MODELO DEL JUICIO HUMANO

▪ Kenneth R. Hammond presenta la teoría del juicio humano y su aplicabilidad en la construcción de decisiones para la formación de políticas bajo incertidumbre.

El juicio humano es el proceso cognitivo por el cual los dirigentes deciden y diseñan políticas. Fuente: K. Hammond, (1996), “Human Judgment and Social Policy: irreducible uncertainty, inevitable error, unavoidable injustice.”

MODELO DEL JUICIO HUMANO ▪ El conocimiento del decisor está comprendido por: - La percepción de sus sentidos - La experiencia política - La experiencia laboral - La memoria, y - La formación intelectual ▪ Así, en el proceso de decisión intervienen: - Elementos Racionales - Elementos Extra-racionales ▪ Estos elementos constituyen dos formas de conocimiento que han sido presentadas como rivales a lo largo de la historia de las decisiones: LA COGNICION ANALÍTICA Y LA COGNICIÓN INTUITIVA

MODELO DEL JUICIO HUMANO ▪ Los decisores políticos recurren a la intuición para guiar sus juicios, desechando el valor de la lógica. ▪ Los profesionales y los asesores especialistas recurren al conocimiento científico, desconociendo el valor de la experiencia y la intuición.

EL LENGUAJE POLÍTICO Vs. EL LENGUAJE DE LA RAZÓN

MODELO DEL JUICIO HUMANO

JUICIO INTUITIVO

JUICIO ANALÍTICO

• Proceso cognitivo que produce ideas o respuestas haciendo uso de la creatividad, la imaginación y la representación gráfica de ideas.

• Proceso cognitivo racional, abierto, y lógicamente defendible que se realiza paso a paso con argumentos lógicos, rigurosos o matemáticos.

MODELO DEL JUICIO HUMANO

▪ El psicólogo Bruner destaca esta rivalidad entre la intuición y el análisis en su libro “Actual minds, possible worlds” (1986): “Hay dos modos de funcionamiento cognitivo, dos modos de pensamiento, cada uno proporciona distintas formas de ordenar la experiencia, de construir la realidad. Los dos (aunque complementarios) son irreducibles uno al otro. Los esfuerzos para reducir un modo o el otro o ignorar uno a expensas del otro inevitablemente fallan al captar la rica diversidad de pensamiento”. (p. 11)

MODELO DEL JUICIO HUMANO

Para Hammond no existe tal rivalidad o dicotomía entre la intuición y el análisis:

▪ En el proceso de razonamiento del decisor sucede una interrelación de ambos elementos, donde uno puede en una situación determinada prevalecer sobre el otro, nunca eliminarlo, pues no existen tales extremos. ▪ Para Hammond, este modo de razonamiento se expresa en un continuum cognitivo.

MODELO DEL JUICIO HUMANO EL CONTINUUM COGNITIVO:

Se caracteriza en un extremo por la intuición pura y en el otro por el análisis puro. Ambos tipos de cognición se organizan de varias maneras, uno en relación con el otro, a lo largo de un continuum.

▪ En la vida pública, la complejidad de los problemas y la incertidumbre del futuro ponen al decisor inevitablemente frente a la situación de combinar el análisis con la intuición.

MODELO DEL JUICIO HUMANO ▪ Hammond, Stewart, Brehmer y Steinman diseñan la Teoría del Juicio Social, incorporando el proceso de la CUASIRACIONALIDAD del juicio humano. LA CUASIRACIONALIDAD DEL JUICIO HUMANO: El compromiso perceptual fundamentado en un conjunto de indicadores falibles e infalibles que el individuo construye para comprender la realidad, actuar sobre ella, monitorearla y evaluarla.

MODELO DEL JUICIO HUMANO

▪ El diseño de indicadores falibles e infalibles le permite al decisor subsanar el razonamiento imperfecto que se genera por el uso exclusivo de elementos únicamente de la intuición o únicamente del pensamiento racional. ▪ De este modo se fundamento el uso del juicio cuasiracional.

MODELO DEL JUICIO HUMANO JUICIO INTUITIVO

Proceso cognitivo que produce respuestas sin el uso de una regla lógica consciente defendible (juicio no reconstruible). Procesamiento rápido de información. Uso simultáneo de señales. Confianza en los resultados. Errores normalmente distribuibles. Reglas lógicas no disponibles. Inconsistente. Exige bajo esfuerzo cognitivo. Uso de datos o eventos crudos almacenados en la memoria. Produce conflicto interpersonal. Confianza en señales gráficas no verbales. Las señales son evaluadas perceptualmente

JUICIO CUASIRACIONAL

Involucra aspectos combinados de los dos polos del continuum cognitivo. En nuestra vida cotidiana tendemos a operar en esta zona del continuum cognitivo. Puede ser más o menos intuitivo o analítico dependiendo de la mezcla relativa de características intuitivas o analíticas que demande la actividad específica.

JUICIO ANALITICO

Proceso cognitivo lento que usa una regla lógica consciente defendible (paso a paso). Alta confianza en el proceso. Uso de señales secuenciales. Proceso de juicio reconstruible. Reglas lógicas disponibles. Consistente. Pocos errores, pero cuando ocurren son grandes. Exige alto esfuerzo cognitivo. Conduce a conflictos resolubles. Confianza en señales cuantitativas. Complejos principios organizativos almacenados en la memoria Las señales son evaluadas de forma medible

MODELO DEL JUICIO HUMANO

El juicio cuasiracional es lo que Matus denomina como JUICIO TECNOPOLÍTICO O RAZÓN TECNOPOLÍTICA. ▪ La principal limitación en la formulación y gestión de políticas públicas es entender la complejidad de los problemas de forma transversal. ▪ Es necesario hablar un LENGUAJE TECNOPOLÍTICO: situarse tanto en la cabeza del dirigente como comprender el lenguaje racional, técnico.

8. Modelo Óptimo-Cualitativo de Dror

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MODELO OPTIMO DE DROR ▪ Modelo propuesto por Yehezkel Dror (1989), como guía para el diseño de políticas públicas. Características del Modelo: a. El dirigente toma decisiones y actúa en un contexto de la realidad de alta incertidumbre, continuamente dinámico , diverso y complejo. b. El proceso de decisión debe incluir la definición de las grandes directrices o metadiseño de políticas. Las políticas públicas no son aisladas. c. Contiene elementos racionales como extra-racionales. d. La racionalidad no es sólo económica: es la racionalización de recursos escasos variados para el diseño e implementación de la política pública. e. Es fundamental un profesional de las políticas públicas.

MODELO OPTIMO DE DROR

▪ El Modelo Óptimo de diseño de políticas públicas pasa por cuatro etapas: I. DISEÑO DE LA METAPOLÍTICA

II. DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

III. POST DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

IV. COMUNICACIÓN Y RETROALIMENTACIÓN

MODELO OPTIMO DE DROR

I. DISEÑO DE LA METAPOLÍTICA Fase 1. Procesamiento de valores, que guiarán la identificación, formulación y evaluación de los problemas y el diseño de objetivos. Fase 2. Procesamiento de la realidad. Interdependencia entre la realidad objetiva, el sistema de valores y la imagen subjetiva de la realidad. Fase 3. Procesamiento del problema. Los problemas surgen cuando hay discrepancia entre los valores prevalecientes y las imágenes subjetivas que los decisores construyen de la realidad. El dirigente puede hacer uso tanto de métodos sistemáticos como de la percepción para identificar estos problemas.

MODELO OPTIMO DE DROR

I. DISEÑO DE LA METAPOLÍTICA Fase 4. Cálculo, procesamiento y desarrollo de recursos. El conocimiento como recurso esencial para entender y modificar los valores, procesar la realidad e identificar, formular y enfrentar los problemas. Fase 5. Diseño, evaluación y rediseño del sistema de diseño de políticas públicas. Crear o adecuar las estructuras organizacionales y los procesos para implementar las políticas públicas.

MODELO OPTIMO DE DROR

I. DISEÑO DE LA METAPOLÍTICA Fase 6. Asignación de problemas, valores y recursos. Asignar responsabilidades (problemas y políticas) a las diferentes unidades organizativas con las competencias (recursos) y capacidades necesarias para asumir la efectiva implementación y evaluación de las políticas públicas. Esta asignación debe ir acompañada de la claridad en la transferencia de valores para cada problema.

Fase 7. Formulación de la estrategia de diseño de políticas. Las orientaciones y premisas básicas de la metapolítica, es decir, las doctrinas y metodologías que serán utilizadas para diseñar y evaluar las políticas.

MODELO OPTIMO DE DROR

II. DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA Fase 8. Subasignación de recursos. Asignar los recursos requeridos a la unidad responsable por el diseño e implementación de la política. Fase 9. Establecer objetivos operacionales, con algún orden de prioridad. Diseñar objetivos que sean consistentes con el problema a ser enfrentado y con los valores predefinidos. Fase 10. Establecer valores significativos adicionales. Cada problema y su respectiva política debe contener sus propios valores, los cuales deben ser coherentes con los valores generales (establecidos en la metapolítica).

MODELO OPTIMO DE DROR

II. DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA Fase 11. Preparación de un conjunto de políticas alternativas. Dror habla de políticas ‘buenas’ no satisfactorias (Simon). Una política ‘buena’ es aquella que más se acerca a los objetivos formulados, que tenga las mayores posibilidades de mostrar resultados y cuente con los medios posibles para llevarla a cabo.

Fase 12. Preparación de previsiones confiables sobre los beneficios y costos del conjunto de alternativas. El decisor puede recurrir a técnicas que le ayuden a reducir la incertidumbre en el diseño de políticas, como: extrapolación, modelos de simulación, pruebas piloto, decisión secuencial, y métodos extra-racionales como el sondeo y el conocimiento tácito de expertos.

MODELO OPTIMO DE DROR

II. DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA Fase 13. Comparación de beneficios y costos previstos.

Comparar y evaluar los beneficios y costos de cada opción identificada, mediante técnicas racionales y extraracionales. Esta evaluación se hace en gran parte a través de criterios esencialmente cualitativos (incluye análisis de ventajas y desventajas). Así, se seleccionan las ‘mejores’ alternativas.

Fase 14. Evaluación de los beneficios y costos de las ‘mejores’ alternativas y decidir aquella que cumple el criterio de opción ‘Buena’ o no. Se procesan y comparan los beneficios y costos de las ‘mejores’ alternativas identificadas en la fase 13. La alternativa que finalmente se seleccione será aquella que se considere como ‘Buena’.

MODELO OPTIMO DE DROR III. POSDISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA Fase 15. Motivación para la implementación de la política.

La política elegida debe pasar por un proceso de aprobación formal y de búsqueda de apoyos de actores políticos, sociales, económicos, e incluso de los mismos beneficiarios de ésta.

Fase 16. Ejecución de la política. Implementar la política,

realizando de forma permanente los ajustes necesarios tanto en el contenido como en los procesos.

Fase 17. Evaluación de la política. Es un proceso continuo que se realiza desde el primer momento que inicia hasta mucho después que finaliza. Dos sub-fases de evaluación: i) Confrontar resultados proyectados con obtenidos y no obtenidos ii) Evaluar las diferencias entre resultados obtenidos con resultados proyectados.

MODELO OPTIMO DE DROR

IV. COMUNICACIÓN Y RETROALIMENTACIÓN Fase 18. Canales de comunicación y retroalimentación que interconectan todas las fases. Los procesos de aprendizaje y realimentación producto del proceso de evaluación, provocan las siguientes posibles reacciones:

i. Una actuación inmediata para rediseñar el contenido de la política. ii. Una actuación inmediata para realizar cambios en la forma como se está implementando la política (en los procesos). iii. Un mejoramiento en las fases de la Metapolítica, el diseño y post-diseño de la política.

MODELO OPTIMO DE DROR IV. COMUNICACIÓN Y RETROALIMENTACIÓN ▪ Para que las fases funcionen de forma integrada y con direccionalidad, es indispensable que la organización cuente con un sistema eficaz de comunicación y realimentación. El sistema de comunicación y realimentación es una red compleja de interacciones que se realizan entre las fases mediante un conjunto dinámico de procesos y sub-procesos. ▪ El mantenimiento eficaz de este sistema requiere tanto de elementos racionales como extra-racionales.

9. El Juego de la Producción Social de C. Matus

202

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social

1. Existen jugadores que, en la competencia por vencer, desempeñan roles similares a los de los actores en el juego social. Estos utilizan sus capacidades y recursos disponibles para producir jugadas que son equivalentes a las acciones económicas, culturales, científicas y políticas en el proceso de producción social:

▪ En el proceso de producción social cada actor o jugador es, al mismo tiempo: ✓ un vector de capacidades (VCA), y ✓ un vector de motivaciones (VMA).

▪ Por su parte, cada jugada exige, para ser producida, un vector de recursos (VRJ), o de requisitos para su producción. 203

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social Si se ignoran transitoriamente los valores y la personalidad de los actores, el modelo siguiente expresa la esencia del proceso de producción de una jugada. Motivación para jugar: (VMA1) • Interés por la jugada 01 •Valor de la jugada 01

¿suficiente motivación?

Cálculo de efectos: Gano una posición

Jugada 01

Capacidad para jugar: (VCA1)

Requisitos de producción: (VRJ)

p, de poder político

p, de poder político

e, de poder económico c, de conocimientos

o, de capacidades organizativas

OTROS ACTORES CON MOTIVACIONES Y CAPACIDADES

¿suficiente e, de poder económico capacidad? c, de conocimientos o, de capacidades organizativas

204

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social ACTOR 1 (A1): ALCALDE DE SANTIAGO DE CALI Cálculo de efectos: Motivación: (VMA1) • Interés positivo (posición) • Alta importancia

• Mejoramiento de la urbanización ¿suficiente • Mayor prestigio y reconocimiento político motivación? • Generación de empleo

Capacidad: (VCA1) p, control de las competencias de la Alcaldía: cobrar valorización, cobro coactivo Poder de influencia sobre el Concejo c, Conocimientos técnicos ¿suficiente y legales capacidad? o, capacidades organizativas para gestionar recursos, cobrar, implementar y hacer seguimiento a las obras.

Implementar 21 Megaobras

• Concejo • Población organizada • Grupos de interés • Empresarios y comerciantes • La Oposición política • Aliados políticos

Requisitos de producción: (VRJ) p, control de las competencias de la Alcaldía Control/influencia en el Concejo Control/influencia sobre la movilización popular e, Voluntad de la población y capacidad de pago c, Conocimientos técnicos y legales o, Capacidades organizativas para gestionar la política públicas de las megaobras

205

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social

▪ Los principios básicos del juego son: a) Los jugadores intentan jugar según su vector de motivaciones. b) Los jugadores sólo pueden realizar aquellas jugadas en las cuales su VCA es coherente con el VRJ de la jugada. c) Cada jugada tiene un VRJ particular y diferenciable. d) En el acto de jugar o abstenerse de jugar los actores pierden o ganan VCA, según la eficiencia, eficacia y aceptabilidad de sus decisiones. e) La práctica particular de cada jugador en el juego genera su vector de motivaciones, en el contexto de la etapa histórica del juego en que corresponde participar. 206

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social Las jugadas permiten a los actores acumular o desacumular en su vector de capacidades, sean estas políticas, económicas, cognitivas u organizativas. Producción

Capacidades acumuladas (Acumulaciones sociales)

Jugadas (Flujos sociales)

Fenoestructuracion social (personal, convencional y material)

Las capacidades de producción y las motivaciones de los actores no son un dato inamovible. Jugando, se pierde o se ganan capacidades y se generan nuevas motivaciones. Durante la evolución del juego, la situación del juego cambia de forma distinta para cada jugador.

207

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social

▪ Al cabo de varias jugadas las situaciones para cada participante

▪

llegan a ser muy variadas. Es evidente que el concepto de diagnóstico no puede representar esta verdad obvia: una misma realidad del juego presenta, en cada momento, situaciones distintas para los diversos jugadores.

DIAGNOSTICO. Una explicación objetiva: la explicación es única y válida para todos. Los actores no tienen motivaciones y capacidades diferenciadas.

EXPLICACIÓN SITUACIONAL: La explicación no puede ser objetiva. Un mismo hecho genera diferentes interpretaciones. Cada actor construye su propia explicación a partir de una misma realidad. 208

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social ▪ Entre los actores y el juego social se produce una relación compleja de mutuo condicionamiento.

▪ Los actores producen el juego y el juego produce a los actores: Los actores producen jugadas que cambian la realidad del juego, y las jugadas cambian a los actores en un proceso creativo incesante.

Vector de personalidad Vector de valores Actor A1 Vector de capacidades Vector de motivaciones

Jugada de A1

Producción social Jugada de A2

Jugada de A3 209

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social

2. El juego deportivo tiene reglas fundantes que son previas a su práctica:

▪ Las reglas otorgan al juego identidad diferenciable de cualquier otro juego.

▪ El juego sólo puede producir en su desarrollo lo que permiten sus reglas. En ellas se definen: a) b) c) d)

Quiénes son los jugadores El número permitido de jugadores La entrada y salida de jugadores Los movimientos o jugadas posibles: lo permitido y no permitido en el juego e) Las habilidades o capacidades necesarias para jugar con eficiencia y eficacia. 210

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social ▪

Al igual que un juego deportivo, todo juego social tiene reglas (genoestructuras del juego). Las reglas son un producto social. La convivencia entre los actores exige de reglas que precisen lo permitido, reconocido y prohibido en el juego social.

▪

Las reglas sociales definen el espacio de variedad de lo posible dentro del juego social.

(NO) REGLAS del juego

Variedad de lo posible (SI)

Las reglas sociales permiten que cada actor disponga de un espacio de posibilidades dentro del cual puede guiar su acción en relación a los otros, y calcular lo que puede y no puede esperar de las jugadas de los otros actores. 211

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social ACTOR SOCIAL ▪ Indica un jugador creativo, no sujeto a conductas estables rutinarias, poco predecible en sus jugadas. ▪ Con capacidad de recursos para jugar, con alguna capacidad táctica y estratégica y con un objetivo en el juego. ▪ El actor tiene poder propio y está situado dentro del juego. ▪ Este actor está definido por el vector de personalidad, el vector de valores y el vector de capacidades

PRODUCCIÓN, JUGADAS O FLUJOS

• Indica las jugadas o acciones que realizan los actores. • Estas jugadas pueden ser hechos, acciones, decisiones y producción de bienes y servicios. • Estos flujos o jugadas no pueden ser producidos sin que algún actor aplique el vector de recursos pertinente. 212

El Juego Deportivo encierra Características Interesantes para Comprender el Proceso de Producción Social ACUMULACIONES O CAPACIDADES

▪ Señala los 3 vectores de recursos que caracterizan los actores sociales (VCA, VMA y VRJ) en la historia del juego que estos utilizan. ▪ Capacidades e incapacidades de los actores atribuibles a sus conocimientos, destrezas y experiencias así como las herramientas, sistemas, instituciones e infraestructura que condicionan la producción de las jugadas en cantidad, calidad y variedad.

LAS REGLAS • Determinan el espacio de variedad posible de las acumulaciones y de las jugadas. • Rigen el juego, las cuales prohiben, permiten, estimulan, desestimulan o facilitan el desarrollo del juego. • Nada puede ocurrir en el juego fuera del espacio de variedad determinado por las reglas.

LOS VALORES • Están detrás de las reglas y constituyen la referencia básica del juicio humano para distinguir lo que está bien o lo que está mal 213

EXISTEN DIFERENCIAS NOTABLES ENTRE EL JUEGO DEPORTIVO Y EL JUEGO SOCIAL JUEGO DEPORTIVO • Objetivos

1. Objetivos

2. Dependencia sincrónica

3. Dependencia diacrónica

4. Características de las reglas

JUEGO SOCIAL

conflictivos, pero no • Objetivos conflictivos y diferentes. Un solo criterio de éxito Múltiples criterios de éxito. válido para todos los jugadores.

diferentes.

• Independencia sincrónica. El juego • Interdependencia sincrónica. Un juego se realiza con independencia directa especifico se realiza en el contexto del de otros juegos que se desarrollan gran juego social conformado por la simultáneamente . interrelación de diversos juegos paralelos. Los actores operan con objetivos excluyentes y no excluyentes en las distintas dimensiones del macrojuego. • Independencia diacrónica. Es un • Interdependencia diacrónica. Es un juego sin historia, con inicio y final bien juego con historia, sin comienzo ni definido. Cada juego se realiza con término definido. Es acumulativo y independencia de los juegos pasados. continuo. Los jugadores tienen memoria sobre el juego y parten de situaciones desiguales y oportunidades diferentes. • Reglas nítidas e igualitarias. Todos • Reglas desigualitarias, imprecisas y los jugadores inician el juego en nebulosas. No son iguales y no se condiciones de igualdad. Durante el aplican con el mismo peso y rigor para desarrollo del juego, las reglas tienen todos los actores participantes del juego. la misma aplicación y peso para todos Benefician a unos y perjudican a otros. jugadores. La meta del juego es medir Son parciales o sólo parcialmente quién es el mejor, el más fuerte, el más conocidas por los jugadores. veloz o el más inteligente. 214

RELACIONES DE CONFORMACIÓN REGLAS

VALORES

REGLAS

ACUMULACIONES

CAPACIDADES PARA JUGAR

FLUJOS

JUGADAS

▪ Entre flujos, acumulaciones, reglas y valores ocurren relaciones de conformación. ▪ No se trata de relaciones determinísticas, puntuales, biunívocas y precisas. ▪ En la teoría del juego social la notación A  B, significa que A conforma a B un espacio de variedad dentro del cual esa variable puede adquirir valores y características. Fuera de ese espacio B no existe.

Z A

B

215

Los diversos actores no responden a un mismo mando

Es un juego. Y por definición, en un juego no hay relaciones de jerarquía entre los competidores. Es un juego competitivo entre desiguales sometido a reglas que, por ser acumulativas en la historia, al mismo tiempo que impiden el caos del proceso, regulan las ventajas adquiridas por unos en desmedro de otros. Las reglas del juego son desiguales. En el juego social hay dos tipos de jugadores: o Los favorecidos por las reglas de ventaja. o Los perjudicados por las reglas de desventaja. 216

CARACTERÍSTICAS DEL JUEGO SOCIAL 1. EL JUEGO SOCIAL TIENE HISTORIA: ▪ Es acumulativo, continuo y tiene historia. No posee comienzo ni fin definido. Los resultados de hoy son el comienzo del juego de mañana. La realidad acumula cambios y los actores acumulan poder, experiencias, valores, recursos económicos de manera desigual. ▪ La realidad es distinta para cada actor y cada uno de ellos la explica situacionalmente según sus intereses, valores e ideologías.

▪ El juego es entre desiguales: Los actores tienen memoria sobre el juego y parten de situaciones desiguales y oportunidades diferentes. Las reglas del juego defienden y consagran las desigualdades acumuladas. ▪ Las reglas las hacen los actores y ellos pueden cambiarlas. ▪ Los criterios de éxito o deficiencias en el juego son variados, complejos, situacionales y cambiantes.

217

CARACTERÍSTICAS DEL JUEGO SOCIAL 2. HAY UNA DINAMICA DE ENTRADA Y DE SALIDA :

▪ La historia del juego hace que algunos sean actores y otros seguidores, y los reparte entre los distintos juegos. Hay una dinámica de entrada y salida en cada juego parcial. Entrar en un juego exige ganar una gran apuesta en otro. Salir, implica perder una gran apuesta. ▪ Nominalmente los juegos están abiertos a los vencedores, pero vencer implica sortear obstáculos desiguales. El impacto o efecto de las jugadas no se desarrolla en un tiempo preciso. Una jugada de ayer, aparentemente sin efecto, puede ser decisiva mañana. ▪ Las variables del juego son innumerables, porque surgen de la misma realidad social creativa. Pero cada juego concreto en una situación concreta tiene un vector de recursos críticos (VRC) que se compone de los recursos que es necesario controlar para producir u obstaculizar las jugadas pertinentes al juego. 218

CARACTERÍSTICAS DEL JUEGO SOCIAL 3. EL JUEGO GENERA PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS Y VISIONES MUY DISTINTAS SOBRE SU EVOLUCIÓN:

▪ Cada momento del juego es una situación distinta para los diversos actores. Dada la interacción entre los diversos juegos, entre los diversos actores, y entre los actores y los seguidores, un beneficio o pérdida de un actor puede afectar muchos juegos, a varios actores y a la masa de seguidores de los actores. Los actores representan a organizaciones y a masas de seguidores que participan indirectamente en el juego. ▪ Es un juego donde los objetivos surgen de los problemas del juego y no son previos a las reglas. A la inversa, las reglas del juego se acomodan a los objetivos momentáneos del juego que asumen los actores de mayor peso. ▪ Estos objetivos pueden ser cooperativos, conflictivos e indiferentes para los distintos actores, pero no son simples ni dados. actores cambian los objetivos según sea la evolución del juego.

219

CARACTERÍSTICAS DEL JUEGO SOCIAL 4. ES UN JUEGO RECURSIVO Y MULTIDIMENSIONAL :

▪ Es recursivo, porque cada juego comprende juegos menores, a la vez que coexiste con otros juegos. ▪ Es multidimensional porque un mismo juego opera en distintos planos y con distintos recursos escasos. El juego político coexiste con el juego económico, religioso , científico, organizativo, delictivo, etc. 5. ES UN JUEGO DIFUSO:

▪ No es posible calcular riesgos de forma precisa y segura, salvo en casos muy parciales de problemas bien estructurados. ▪ Es inevitable lidiar con la incertidumbre dura, que sólo permite apreciar parcialmente posibilidades y fundamentar apuestas difusas. ▪ El cálculo de cada jugada o apuesta es un cálculo situacional, donde intervienen múltiples criterios de eficacia y múltiples 220 perspectivas de análisis.

CARACTERÍSTICAS DEL JUEGO SOCIAL 6. LA MONEDA CONVERTIBLE DE USO GENERAL EN ESTE JUEGO ES EL PODER: ▪ Toda ganancia se convierte, al final, en poder económico, político, cognitivo, burocrático, religioso, etc. El poder reside en las reglas del juego y se manifiesta en las acumulaciones sociales como fuerza o capacidad. A su vez, la fuerza tiene su origen en la acumulación sucesiva de los efectos positivos y negativos de las jugadas de los actores sociales. ▪ Cada jugada tiene la propiedad potencial de alterar las relaciones de fuerza y llegar a alterar las reglas del juego. Los recursos diversos utilizados en el juego (recursos políticos, económicos, cognitivos, organizativos, bélicos, etc.) pueden ser objeto de intercambio. El poder político puede comprar poder económico y viceversa. ▪ Este intercambio se realiza por tres vías : i) Acceso o conquista (por ejemplo, el poder político accede al poder económico del Estado) ii) Trueque político (ceder poder político a cambio de poder económico), y iii) Compra mercantil ( comprar conocimientos con dinero)

▪ Las jugadas de los actores persiguen tanto acumular un recurso específico como intercambiar recursos para estructurar un vector de peso 221 suficientemente diversificado.

POLÍTICAS PÚBLICAS Profesores: Gloria Patricia Ramírez G. [email protected]

Luis Carlos Burbano Z. [email protected]

MÓDULO 5 LA PLANIFICACIÓN COMO UNA HERRAMIENTA PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

223

TEMARIO. 1.

Elementos centrales de la planificación de políticas públicas.

2.

La explicación de la realidad como fundamento de la acción de gobierno.

3.

Formulación de una política pública bajo incertidumbre y poder compartido.

4.

El análisis estratégico para la construcción de viabilidad de las políticas públicas. 224

LECTURAS 1. RAMÍREZ, Gloria P. y BURBANO, Luis C., (Julio, 2009), “Políticas Públicas y Gobierno en Democracia” Cap. 5. Texto en construcción. 2. MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. (1992), “Las Políticas Públicas”. Ariel Ciencia Política. Barcelona-España. P. 109-127. 3. HUERTAS, Franco. (2000). El Método PES. Entrevista a Carlos Matus. 3ª Ed. Centro de Estudios de la Realidad Boliviana – CEREB. Ed. Ofavin, La Paz, Bolivia. P. 11-65. 4. KRAFT Michael. y FURLONG, Scott. (2007), “Public Policy: Politics, Analysis, and Alternatives”. University of Wisconsin-Green Bay. 2ND Ed. CQ Press, Washington, DC. P. 120-130. 5. MORAN, Michel, REIN, Martin & GOODIN, Robert. Edited by, (2008), “The Oxford Handbook of Public Policy”. The Oxford Handbooks of Political Science, Oxford University Press, New York. P. 806 – 828. 6. MATUS, Carlos. (1995), “Chimpancé, Machiavello y Gandhi: Estrategias Políticas”. Fondo Editorial Altadir, Caracas, Venezuela. P. 1-50. 225

1. Elementos centrales de la planificación de políticas públicas

226

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

▪ La gestión de las políticas públicas no puede ser mejor que la capacidad personal e institucional de gobierno, es decir, de la calidad del dirigente y de la organización que comanda. ▪ El componente central de esta capacidad es la planificación como herramienta que se contrapone a la improvisación en el ejercicio del gobierno.

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La Planificación entendida como: ▪ El Cálculo que precede y preside la acción.

▪ Avanza hacia la proyección del futuro. ▪ Considera el análisis situacional.

▪ Se apoya en métodos potentes para enfrentar problemas sociales complejos.

Esta es la Planificación Estratégica Pública Moderna

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Planificación Estratégica ▪ Relación Sujeto – Sujeto.

▪ Existen Actores Sociales, que no son predecibles. ▪ Problemas cuasiestructurados.

▪ Una explicación situacional de la realidad. ▪ La incertidumbre es parte de la realidad. ▪ Existen Oponentes. No hay completa gobernabilidad sobre los problemas y las políticas públicas.

▪ Acciones sociales y acciones estratégicas.

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

El proceso de planificación estratégica se refleja en 4 MOMENTOS que se “repiten constantemente, en cualquier orden, con distinto contenido, en distintas fechas y en contextos situacionales diversos” (Matus, 1987)

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Diseño Estratégico de Políticas Públicas

ESTRATÉGICO

M1 M3

M2 M4

TÁCTICO-OPERACIONAL

NORMATIVO-PRESCRIPTIVO

EXPLICATIVO

DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Direccionalidad Estratégica – M2

Análisis situacional del Problema - M1

Evaluación y ajuste constante de la Política – M4

Gestión y puesta en marcha de la Política – M4

Diseño de las Operaciones – M2

Análisis Estratégico de la Política Pública – M3

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

M1. MOMENTO EXPLICATIVO DISEÑO DE LA AGENDA ESPECIAL DE GOBIERNO: ▪ Selección y priorización de problemas para el diseño de políticas públicas. PROCESAMIENTO DEL PROBLEMA: ▪ Descripción del problema (VDP): Indicadores de resultados ▪ Explicación causal del problema: el flujograma situacional.

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

M2. MOMENTO NORMATIVO - PRESCRIPTIVO DISEÑO DE LA DIRECCIONALIDAD ESTRATÉGICA: ▪ Valores y principios que guiarán al Gobierno ▪ Construcción de la Visión ▪ Diseño de la Estrategia General de Gobierno: lineamientos y objetivos estratégicos.

FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA: ▪ Diseño de las operaciones ▪ Recursos, productos y resultados por operación. ▪ Diseño de Planes para las políticas públicas por Escenarios ▪ Selección de Sorpresas y diseño del plan de contingencias.

VINCULACION PLAN-PRESUPUESTO: ▪ Formulación del presupuesto de la política pública.

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

M3. MOMENTO ESTRATÉGICO VIABILIDAD DE LA POLÍTICA PÚBLICA: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Análisis Estratégico Tipos de Restricciones Tipos de Conflicto La Viabilidad Estratégica Medios Estratégicos El Tiempo como Restricción y como Posibilidad

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

M4. MOMENTO TÁCTICO - OPERACIONAL GESTION E IMPLEMENTACION DE LA POLÍTICA PÚBLICA: ▪ Gerenciamiento e implementación de las operaciones ▪ Montaje del sistema de monitoreo y evaluación gerencial ▪ Montaje del sistema de rendición de cuentas ▪ Examen de confiabilidad de la política ▪ Evaluación de la calidad del sistema organizativo.

2. La Explicación de la realidad como fundamento de la acción de gobierno

237

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO G R A N E S T R A T E G I A

ANALISIS DEL PROBLEMA

SELECCIÓN DE PROBLEMAS

DISEÑO DE LA AGENDA

DESCRIPCION DEL PROBLEMA

MODELO CAUSAL

FLUJOGRAMA SITUACIONAL

ARBOL DEL PROBLEMA

SELECCIÓN DE CAUSAS CRÍTICAS

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO ▪ Es necesario que el actor entienda la realidad social que le rodea.

▪ Por tanto, debe construir una explicación de la situación que le proporcione una visión de síntesis de los problemas.

Toda Explicación es dicha por alguien, y ese alguien es un ser humano con valores, ideologías e intereses. (Matus, 2000)

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

El ANALISIS SITUACIONAL es una visión diferenciada de los problemas ▪ Una misma realidad o problema es apreciado de forma diferente por cada actor

▪ Así, permite conocer quién elabora la explicación ▪ Y diferenciar las interpretaciones y explicaciones de cada actor

▪ Hace imposible ignorar la explicación del otro ▪ Las distintas explicaciones producen distintas respuestas sobre un mismo problema.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

▪ La explicación situacional que el actor social hace sobre la realidad envuelve el reconocimiento de problemas.

Un PROBLEMA es una realidad insatisfactoria declarada por un actor con capacidad para decidir sobre éste y hacerlo parte de su proyecto de gobierno.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

FOCALIZACION DE PROBLEMAS

B

A

B-C Problemas valorizados por la Sociedad

A-C

C

Problemas priorizados por el Gobierno

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

FOCALIZACION DE PROBLEMAS ▪ La población valora aquellos problemas que percibe de forma directa puesto que afectan su calidad de vida. ▪ El Gobierno tiene la obligación tanto de garantizar el bienestar general como visionar e identificar aquellos problemas que aun no son priorizados por el colectivo, pero que pueden representar amenazas u oportunidades para todos. ▪ El tiempo en el Gobierno es limitado. ▪ Los recursos no están completamente disponibles para enfrentar la totalidad de problemas sociales. Por ello debe priorizar, focalizar su gestión.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

FOCALIZACION DE PROBLEMAS TEORÍA DE ELITE

• La élite con poder de decisión política –el núcleo dirigentees quien debe priorizar los problemas, puesto que son los aptos para gobernar e influir sobre la sociedad mal organizada. (Gaetano Mosca)

TEORÍA DE GRUPOS

• La focalización de problemas surge de la lucha entre los grupos de interés organizados por influir en las decisiones y diseño de las políticas públicas.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

FOCALIZACION DE PROBLEMAS TEORÍA DEL SISTEMA DE PROMOCIÓN DE COALICIONES – ACF.

TEORÍA DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS

• Se deriva de la Teoría de Grupos (Sabatier & Hank, 1999). • Conformación de coaliciones entre grupos de interés y actores sociales influyentes, tanto del ámbito privado como público. • Cada uno controla recursos críticos que al formar una coalición ejercerán un poder mayor para influir en las decisiones públicas.

• Easton (1965): Los dirigentes públicos y las instituciones gubernamentales coexisten dentro de un entorno y, así, reaccionan ante las demandas de la sociedad que surgen en el contexto social, económico, político y cultural. • La priorización de problemas surge de la relación Gobierno-Sociedad.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

FOCALIZACION DE PROBLEMAS TEORÍA DEL CO-GOBIERNO (GOBERNANZA)

• La priorización de problemas surge de la promoción de la participación activa de la sociedad.

• Es un gobierno participativo con poder de decisión. • Producto de un acuerdo colectivo democrático basado en algunos consensos fundamentales, mediante el debate público y la deliberación.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

DISEÑO DE LA AGENDA DE GOBIERNO ▪ La selección de problemas se constituye en el origen esencial de determinación de la AGENDA PÚBLICA. ▪ El diseño de la agenda es determinante en la calidad de los resultados de gobierno, al igual que de su legitimidad.

▪ La selección de problemas define el FOCO DE ATENCIÓN del dirigente durante su Gobierno, puesto que establece en cuáles problemas centrará su gestión y su interés en mostrar resultados. ▪ Los problemas compiten por entrar en la AGENDA. ▪ La agenda debe ser: MODULAR. Módulos activos e inactivos. FLEXIBLE. La agenda se reestructura constantemente de acuerdo con las circunstancias y exigencias.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

TIPOS DE AGENDA Según Cobb y Elder (1983) existen dos tipos de agenda pública: INSTITUCIONAL O GUBERNAMENTAL

COYUNTURAL O SISTÉMICA

• Contiene problemas que son función misional de la organización. • “De competencia habitual o natural de la autoridad pública” (Meny y Thoenig, 1992).

• Contiene problemas circunstanciales que emergen producto del debate público, y que por lo general se relacionan con los valores de la sociedad y los avances tecnológicos.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

TIPOS DE AGENDA Según Matus (1997) existen dos tipos de agenda pública: AGENDA ESPECIAL

AGENDA NORMAL

• Contiene los asuntos y problemas que marcan la direccionalidad del Gobierno y donde se toman las decisiones fundamentales.

• Contiene los asuntos de gestión institucional internos y rutinarios del Gobierno.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO A. GESTION:

A G E N D A

1. Coordinación y control gerencial y ejecutivo: consejos de gobierno, comités gerenciales y monitoreo de compromisos y decisiones. 2. Conversaciones internas: correspondencia, contacto personal, atención a funcionarios. 3. Contactos externos: contactos políticos e institucionales.

B. DIRECCION: 1. Menú de decisiones críticas (MDC): decisiones sometidas a programación especial con soporte de planificación 2. Deliberaciones sobre los problemas críticos del gobierno con soporte de planificación 3. Monitoreo, cobranza de cuentas por desempeño y evaluación de la marcha global del Gobierno.

C. RUTINAS: 1. Formalización de actos administrativos 2. Actos protocolarios 3. Atención a pequeñas crisis administrativas.

AGENDA ESPECIAL: B AGENDA NORMAL: A + C

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

LA AGENDA ESPECIAL Los problemas que entran a la Agenda Especial pueden ser aquellos: I. Obligatorios de acción pública. II. Que dan direccionalidad a la gestión de Gobierno. III. Crisis. Entran sin pedir permiso.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

METODOS DE SELECCIÓN Y PRIORIZACIÓN DE PROBLEMAS EL MACROPROBLEMA

PROTOCOLO DE SELECCIÓN DE PROBLEMAS

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

EL MACROPROBLEMA. ▪ La realidad es evaluada de forma sistémica como un gran problema. ▪ Su análisis permite articular los principales problemas y da una visión integral de la problemática global. ▪ El procesamiento del macroproblema fundamenta la selección del conjunto de problemas foco de atención que entrarán a la Agenda.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

EL PROTOCOLO DE SELECCIÓN DE PROBLEMAS. ▪ La selección y priorización de problemas se hace a partir de la aplicación de un conjunto de criterios de evaluación.

▪ Durante el proceso de selección algunos problemas serán: ✓ Seleccionados y priorizados (problemas en situación). ✓ Postergados (módulos inactivos), y ✓Descartados.

4. Deterioro y contaminación del ecosistema hídrico 5. Baja cobertura y calidad de la educación preescolar, primaria y secundaria

MUY ALTO

DENTRO

PP RE

BAJA

(+)

ALTO

FUERA

PP RE

BAJA

ALTO

COB: DENTRO CAL: FUERA

PP RE RC CO

MEDIA

SELECCION

ALTO

(+)

IN

EQ

(+)

ALTO

IN

EQ

(+)

(+)

ALTO

IN

EQ

(+)

???

MUY ALTO

IN

NEUTRO

(+)

IN

GERENCIAL

(+)

ECONÓMICO

ALTA

POLÍTICO

PP RC RE

(10) IMPACTO AMBIENTAL REG.

ALTO

DENTRO

(11) BGG

NEUTRO

(+)

ALTO

(8) INNOVACIÓN O CONTINUIDAD

ALTA

DENTRO

(7) COSTO DE POSTERGACIÓN

RE CO

ALTO

(3) MADURACIÓN

(5) GOBERNABILIDAD

3. Deficiente sistema de abastecimiento de agua potable

(4) RECURSOS CRÍTICOS

1. Deficiente Sistema de Administración Financiera y Control Fiscal 2. Déficit de La Vivienda de Interés Social

(1) VALOR POLÍTICO

PROBLEMAS

(6) RESPUESTA ACTORES CON GOBERNABILIDAD

2. PROTOCOLO DE SELECCIÓN DE PROBLEMAS

SI/ NO

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

ANALISIS DE PROBLEMAS EL FLUJOGRAMA SITUACIONAL. ▪ Es un ‘mapa’ que representa gráficamente el proceso de producción del problema. ▪ Ofrece una visión integral del problema: manifestaciones (descripción), red causal y consecuencias. ▪ Facilita la sistematización y obliga a la reflexión profunda sobre las causas que generaron y han agravado el problema. ▪ Evita la tendencia de preconcebir soluciones.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

ANALISIS DE PROBLEMAS DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA – VDP. ▪ Son los síntomas que evidencian el estado de ‘salud’ en el cual se encuentra el problema. ▪ Evidencian la existencia del problema. No son causas ni consecuencias. ▪ Evita la tendencia de preconcebir soluciones. ▪ La descripción se precisa en indicadores que se pueden monitorear para verificar la evolución del problema y la eficacia de la política pública.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

ANALISIS DE PROBLEMAS CAUSAS Y CONSECUENCIAS DEL PROBLEMA: CAUSAS

DESCRIPTORES

CONSECUENCIAS

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

ANALISIS DE PROBLEMAS CONSTRUCCIÓN DEL FLUJOGRAMA: REGLAS

ACUMULACIONES

FLUJOS

I

1.

2.

3.

II

4.

5.

6.

VDP

VDP

d1= d2= d3= d4=

CONSECUENCIAS

III

7.

8.

9.

1. 2.

M1 – MOMENTO EXPLICATIVO

ANALISIS DE PROBLEMAS CONSTRUCCIÓN DEL ÁRBOL DE PROBLEMA:

NC5

VDP

VDP

CAUSAS

NC2

NC1

NC4

NC3

d1= d2= d3= d4=

CONSECUENCIAS

1. 2.

3. Formulación de una política pública bajo incertidumbre y poder compartido

261

M2 – MOMENTO NORMATIVO-PRESCRIPTIVO

M2 – NORMATIVO-PRESCRIPTIVO GRAN ESTRATEGIA

RECURSOSPRODUCTOSRESULTADOS DE LAS OPERACIONES

M1 MOMENTO EXPLICATIVO DISEÑO DE LAS OPERACIONES

PLANES POR ESCENARIOS

PLAN ESTRATEGICO DE LA POLITICA PÚBLICA

PLANES DE CONTINGENCIA PRESUPUESTO POLITICA PÚBLICA

M2 – MOMENTO NORMATIVO-PRESCRIPTIVO

DISEÑO DE LAS OPERACIONES ▪ Una OPERACIÓN es un compromiso de realización de una o varias acciones que tiene el propósito de modificar una situación problemática y así alcanzar un resultado satisfactorio.

Es un compromiso que asume el dirigente o decisor público.

M2 – MOMENTO NORMATIVO-PRESCRIPTIVO

EL PLAN DE LA POLÍTICA PÚBLICA NC1 VDNC1

NC1*

OP1 VDNC1*

NC2 VDNC2

OP2

NCn VDNCn

NC2*

V

V

VDNC2*

D

D

P

R

NCn* OPn

VDNCn*

M2 – MOMENTO NORMATIVO-PRESCRIPTIVO

EL PLAN DE LA POLÍTICA PÚBLICA NC1 VDNC1

OPERACION ACCION

SUBACCION ACTIVIDADES Y TAREAS

CARACTERÍSTICAS DE UNA OPERACIÓN ▪ Una Operación se denota como Op. ▪ Una política pública está compuesta por un conjunto coherente de operaciones que responde a un grupo de Causas o Nudos Críticos. ▪ Es un ámbito de actividad con responsables claramente definidos. ▪ El conjunto de Op puede ser articulado con el sistema de presupuesto. ▪ Es un acto de producción que requiere recursos críticos escasos: políticos, económicos, organizacionales y cognitivos.

TIPOS DE OPERACIÓN

▪ De producción de hechos políticos. ▪ De producción de bienes y servicios.

▪ De producción de conocimientos. ▪ De producción de reglas. ▪ De creación, reforma y adecuación de sistemas y organizaciones.

DIMENSIONES DE UNA OPERACIÓN RECURSOS

RESULTADOS

PRODUCTOS

EFICIENCIA

EFICACIA

EFECTIVIDAD

▪ EFICIENCIA. La relación que evalúa si con el conjunto de recursos utilizados fue posible lograr obtener los productos-meta propuestos.

▪ EFICACIA. La relación que evalúa la capacidad o potencia de los productos obtenidos para alcanzar los resultados finales propuestos: (VDP - VDR y VDNC - VDNC*)

MÉTODOS DE EXPLORACIÓN DE ALTERNATIVAS (Patton y Sawicki, 1993) 1. El análisis de la no-acción. Tipo Cambio Incremental. 2. Estudios rápidos o Investigaciones Recolección y clasificación de informaciones. 3. Revisión de literatura. 4. Comparaciones con situaciones del mundo real. 5. Uso de analogías. Buscar situaciones paralelas en otras áreas problemáticas. 6. Uso de metáforas. Juego de roles y simulación humana. 7. Brainstorming, lluvia de ideas o la “silla vacía”. 8. Comparación con una situación ideal (un debe ser).

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS (Matus, 1997)

▪ Las alternativas deben pasar por algunos filtros, y ello implica el análisis de algunos criterios. ▪ Esta evaluación se basa en un juicio fundamentalmente cualitativo o subjetivo pero riguroso.

I. FILTRO DE DESCARTE

II. FILTRO DE PRIORIDAD

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

SI NC

ALTERNATIVAS DE OPERACIÓN EXPLORADAS

FILTROS DE DESCARTE

NO ALTERNATIVAS RECHAZADAS

FILTROS DE PRIORIDAD

NO ALTERNATIVAS RECHAZADAS

OPERACIÓN SELECCIONADA

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

I. FILTRO DE DESCARTE

II. FILTRO DE PRIORIDAD

Normativo

Confiabilidad

Efectividad

Eficiencia

Viabilidad

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

I. FILTRO DE DESCARTE

i) Filtro Normativo:

Se sopesa de acuerdo con los valores e ideologías

MOTIVACIÓN.

EQUIDAD.

Distribución de Interés y valor costos y para el dirigente y beneficios otros actores entre la sociales. Razón población de para tomar la acuerdo con decisión los valores.

ACEPTABILIDAD Grado de reconocimiento que la alternativa podrá tener sobre la población

REPRESENTATIVIDAD. 1. ¿Responde a las aspiraciones de la población?

2. ¿Espacio ideológico?

ESPACIO DE REALIZACIÓN. Espacio geográfico donde tendrá impacto la acción (valoración de la cultura y costumbres de la población).

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

I. FILTRO DE DESCARTE

ii) Filtro de Efectividad:

Capacidad de la alternativa para alcanzar resultados

EFICACIA. Potencia para impactar sobre las causas críticas y sobre el problema en general (relación productosresultados).

OPORTUNIMADURA- DAD. BILIDAD. Costo de Tiempo postergación que política, llevará su económica y gestación social de la y madura- alternativa. ción. ¿Puede ser aplazada?

RECURSOS EXIGICOS.

BALANCE DE INTERCAMBIO DE PROBLEMAS. Mide la Problemas exigencia de recursos potenciales que críticos para puede generar su diseño y (efectos colaterales). ejecución.

SUSTITUIBILIDAD. Posibilidad de ser sustituida por otra con impacto similar en caso de no tener éxito.

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

I. FILTRO DE DESCARTE

iii)

Filtro de Viabilidad

Estima la posibilidad de superar las restricciones políticas, económicas, cognitivas y organizativas que pueda presentar la alternativa.

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

II. FILTRO DE PRIORIDAD

i) Filtro de Confiabilidad:

Evalúa el riesgo o incertidumbre de la alternativa para alcanzar los resultados SOLIDEZ.

Estima la sensibilidad de las metas de los productos y de los resultados frente a variaciones en el contexto.

FUNDAMENTO.

COMPLEJIDAD.

Evalúa la calidad de la explicación o justificación para emprender dicha operación.

Evalúa la complejidad del contenido de la operación ¿significa innovación o continuidad?

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

II. FILTRO DE PRIORIDAD

ii) Filtro de Eficiencia:

Evalúa la relación recursos - productos

BALANCE GLOBAL DE GESTIÓN. Impacto de la alternativa sobre los balances político, económico y gerencial.

ECONÓMICA. Estima la productividad económica de recursos para generar los productos.

COGNITIVA. Evalúa el requerimiento de conocimientos para implementar la alternativa.

RENTABILIDAD. ¿La alternativa puede producir alguna rentabilidad económica? Este filtro NO es de estricto cumplimiento en problemas sociales.

EL PLAN DE ACCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

PLAN DUAL DE ACCIÓN Op - Operaciones Diseñadas para aquellas Causas Críticas (NC) que están dentro de la gobernabilidad del decisor.

Dop - Demandas de Operación Diseñadas para aquellas Causas Críticas (NC) que se encuentran fuera de la gobernabilidad del decisor.

INCERTIDUMBRE EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS El dirigente se enfrenta a problemas cuasiestructurados caracterizados por su alta complejidad y una fuerte incertidumbre, obligando al cálculo de la previsión. ▪ COMPLEJIDAD. Se define como una realidad dinámica compuesta por muchas variables que se interrelacionan, en la mayoría de las veces, de forma imprecisa y confusa. ▪ INCERTIDUMBRE. Es nuestra ignorancia o desconocimiento del comportamiento de la realidad compleja.

INCERTIDUMBRE EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS El dirigente se enfrenta a dos tipos de incertidumbre: 1) Incerteza cualitativa 2) Incerteza cuantitativa

▪ POSIBILIDAD. Un hecho o evento cualitativo plausible de ocurrir. ▪ PROBABILIDAD. Es la posibilidad cuantitativa de ocurrencia del evento. Se denota con un valor que oscila entre 0 y 1.

INCERTIDUMBRE EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS ▪ PROBABILIDAD OBJETIVA. La probabilidad de que ocurra una serie de eventos puede ser calculada y verificada de forma precisa mediante pruebas repetitivas de un mismo experimento en un lapso de tiempo determinado. ▪ PROBABILIDAD SUBJETIVA. Cuando la probabilidad asignada no puede ser verificada mediante algún experimento repetitivo. Es un juicio subjetivo de probabilidades fundamentado en el sentido común, la experiencia, el conocimiento adquirido y las informaciones disponibles. Poseen fundamento evaluable pero no verificable.

INCERTIDUMBRE EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

LA INCERTEZA Incerteza Cuantitativa Cuando es imposible asignar con precisión las probabilidades de ocurrencia de un evento.

Incerteza Cualitativa Cuando no es posible enumerar todas las posibilidades o eventos. El árbol de posibilidades es incompleto.

TIPOS DE INCERTIDUMBRE 1. CERTEZA TOTAL Y RIESGO BIEN DEFINIDO ▪ Se aplica en casos que siguen leyes determinísticas: PROBLEMAS BIEN ESTRUCTURADOS ▪ Se conocen todas las variables y sus interrelaciones, el árbol de posibilidades es completo y es posible asignar probabilidades. ▪ No existe incertidumbre. CONDICIONATES β = 0

POLÍTICA A

RESULTADOS

TIPOS DE INCERTIDUMBRE 2. INCERTIDUMBRE CUANTITATIVA Y CERTEZA CUALITATIVA ▪ Se da en casos de PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS que contiene elementos de problemas estructurados. Es decir, donde hay un árbol completo de posibilidades pero al que no se le pueden asignar probabilidades. TLC NO APROBADO SIN RESTRICCIONES

DECISION DE ESTADOS UNIDOS TLC APROBADO

CON FUERTES RESTRICCIONES CON BAJAS RESTRICCIONES

TIPOS DE INCERTIDUMBRE 3. INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA ▪ La incerteza es tanto cuantitativa como cualitativa: PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS. ▪ Los otros dominan parte del juego social y tienen objetivos comunes, complementarios o conflictivos. ▪ En la interacción social el comportamiento de los actores no sigue leyes precisas y está abierto a la creatividad humana: ACCIÓN SOCIAL INTERACTIVA. ▪ Existe dificultad para predecir las acciones y reacciones de los otros actores sociales: SUS RESPUESTAS NO SON PREDECIBLES.

TIPOS DE INCERTIDUMBRE 3. INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA ▪ Los actores con diferentes intereses, motivaciones y capacidades promueven consciente e inconsciemente la aparición del PROBLEMA ESTRATÉGICO y la INVIABILIDAD. ▪ El árbol de posibilidades es incompleto, máximo podemos asignar, en unos cuantos casos, probabilidades subjetivas. ▪ Sólo es posible la PREVISIÓN. ▪ La alternativa es planificar la acción trabajando por ESCENARIOS futuros.

TIPOS DE INCERTIDUMBRE 3. INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA SITUACION POLÍTICA DEL PAÍS ACCIONES DE GRUPOS ILEGALES ARMADOS

DECISION DE INVERSION DE US$ 1 MILLON PARA EXPANSION DE LA EMPRESA ESTATAL DE PETROLEO

VARIACION DEL PRECIO INTERNACIONAL DEL PETROLEO ¿CON DEVALUACIÓN O CON REVALUACION? COMPETENCIA EXTERNA

PRECIOS DE INSUMOS NORMAS TRIBUTARIAS SITUACIÓN DE LA ECONOMÍA MUNDIAL COMPORTAMIENTO DE LA BOLSA ?????

TIPOS DE INCERTIDUMBRE 3. INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA CONDICIONANTES β: -Situación política del país - Acciones de grupos ilegales armados -Tasa de cambio real - Situación de la economía mundial -Variación del precio internacional del petróleo - Contexto político mundial -Competencia internacional - Precios de los insumos -Reglas tributarias -Tasas de interés -Oportunidad de los créditos -Comportamiento de la bolsa - ??????

PLAN DE EXPANSIÓN

RESULTADOS: p? Ventas nacionales? Aumento de las exportaciones?

TIPOS DE INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA

3.1

INCERTIDUMBRE DE LOS PROCESOS GLOBALES

3.2

INCERTIDUMBRE REDUCIBLE

3.3

INCERTIDUMBRE IRREDUCIBLE

TÉCNICAS PARA LA LIDIAR CON LA INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA

3.1 INCERTIDUMBRE DE LOS PROCESOS GLOBALES (Dror, 1994). ▪

Es la incertidumbre generada por los procesos de transformación social, económica, ambiental y política, tanto a nivel nacional como global: FACTORES DE CAMBIO Y TENDENCIAS.

▪

TÉCNICA de exploración de diferentes futuros alternativos, evitando los juicios normativos: - Utopías - Sueños - Pesadillas

TÉCNICAS PARA LA LIDIAR CON LA INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA

3.2 INCERTIDUMBRE REDUCIBLE. ▪

▪

▪

▪

Existen variables críticas para el desarrollo de la política que están fuera de control y capacidad de predicción del decisor (condicionantes β). La incertidumbre sólo desaparece en el momento en que la política es puesta en marcha. El diseño de una política pública es una relación entre texto y contexto: puede elegirse el texto pero no el contexto sobre el cual la política tendrá que ser implementada. Es esencial razonar considerando las circunstancias β, y la mejor herramienta es: LA TÉCNICA DE

ESCENARIOS.

3.2 INCERTIDUMBRE REDUCIBLE

LA TÉCNICA DE ESCENARIOS Un escenario es la representación de un contexto que narra las posibles trayectorias futuras de eventos sobre los cuales se desarrollará la política pública. El decisor puede tener gobernabilidad total o parcial o influencia sobre parte del desarrollo de este contexto, pero sobre algunos eventos cruciales no tendrá ningún control. ▪

VARIANTES. Circunstancias o eventos fuera de control del dirigente o decisor público.

▪

OPCIONES. Expresan las acciones que puede emprender el dirigente o decisor público de acuerdo con el contexto o circunstancias.

▪

RESULTADOS. Expresan los posibles impactos de las opciones de acuerdo con las circunstancias o eventos que se presenten en el desarrollo de la política pública.

3.2 INCERTIDUMBRE REDUCIBLE LA TÉCNICA DE ESCENARIOS TIPOS DE ESCENARIOS: ▪ ESCENARIO DE TECHO. Son las circunstancias posibles más favorables que se pueden presentar en el desarrollo de la política.

▪ ESCENARIO DE CENTRO. Son las circunstancias que con mayor probabilidad ocurrirán si continúan las condiciones actuales. LOS ESCENARIOS NO SE ELIGEN. SU PROPOSITO ES PREPARAR AL DECISOR PARA LA POSIBILIDAD DE QUE OCURRA ALGUNO DE ELLOS.

LA TÉCNICA DE ESCENARIOS VARIANTES β A.VARIANTE COMBINADA DE TECHO: El presupuesto nacional para mantenimiento se incrementa en un 15% en términos reales; el régimen de lluvias estará entre un 5 y 10% por debajo del promedio histórico; se prevé un 5% de crecimiento del tráfico y menos del 20% de camiones sobrecargados. B. VARIANTE COMBINADA DE CENTRO: El presupuesto nacional para mantenimiento es igual al promedio de los últimos 4 años; el régimen de lluvias se mantendrá igual al promedio histórico y se prevé que el crecimiento del tráfico y el sobrepeso de camiones se mantengan en promedio igual al de los dos últimos años. C. VARIANTE COMBINADA DE PISO: El presupuesto nacional para mantenimiento será disminuido en 10% por debajo del promedio de los 4 años anteriores, se prevé un año de muchas lluvias, entre el 6 y 7% de crecimiento del tráfico y entre 40 y 60% de camiones sobrecargados.

OPCIONES

RESULTADOS

PLAN A Mantenimiento rutinario de 1000 km, mantenimiento periódico de 300 km y rehabilitación de 250 km.

90% de la red vial en buen estado al final del gobierno.

PLAN B Mantenimiento rutinario de 1000 km, mantenimiento periódico de 100 km y rehabilitación de 200 km.

75% de la red vial en buen estado al final del gobierno.

PLAN C Mantenimiento rutinario de 500 km y rehabilitación de 100 km.

60% de la red vial en buen estado al final del gobierno.

TÉCNICAS PARA LA LIDIAR CON LA INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA

3.3 INCERTIDUMBRE IRREDUCIBLE. ▪

Es la incertidumbre que no puede ser reducida por alguna actividad en el momento en que es necesario implementar la acción, prolongándose por tiempo indefinido (Hammond, 1996).

▪

Sólo puede ser afrontada mediante el JUICIO HUMANO SUBJETIVO.

▪

Conlleva al ERROR INEVITABLE y, por tanto, a la INJUSTICIA INEVITABLE (Hammond): a. Realizar una acción cuando no se debería. b. Dejar de realizar una acción cuando se debería.

TÉCNICAS PARA LA LIDIAR CON LA INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA

3.3 INCERTIDUMBRE IRREDUCIBLE. TÉCNICA DEL FALSO POSITIVO / FALSO NEGATIVO

La decisión tomada o el sistema de selección utilizado no permite conocer con exactitud el tipo de error que se está cometiendo. ▪ FALSO POSITIVO. “Aceptar una señal o signo de advertencia como verdadera cuando en verdad será mostrada como falsa” (Hammond, 1996). ▪ FALSO NEGATIVO. “Rechazar una señal o signo de advertencia cuando en realidad es verdadera” (Hammond, 1996).

TÉCNICAS PARA LA LIDIAR CON LA INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA

3.3 INCERTIDUMBRE IRREDUCIBLE. TÉCNICA DEL FALSO POSITIVO / FALSO NEGATIVO REALIDAD

D E C I S I Ó N

SI SE BENEFICIA

NO SE BENEFICIA

CORRECTO POSITIVO

FALSO POSITIVO

SI ENTRA CP FALSO NEGATIVO

NO ENTRA

FN

FP CORRECTO NEGATIVO CN

TÉCNICAS PARA LA LIDIAR CON LA INCERTIDUMBRE CUALITATIVA Y DURA

SORPRESAS Y PLANES DE CONTINGENCIA. ▪

Un hecho eventual con muy baja probabilidad de ocurrencia, pero que si sucede su impacto puede llegar a ser devastador, afectando tanto al desarrollo de la política como la estabilidad del dirigente o decisor público.

▪

Es necesario mejorar la capacidad de prevención y respuesta ante las sorpresas.

▪

Podemos catalogar dentro de ellas a las CRISIS.

SORPRESAS Y PLANES DE CONTINGENCIA PLANES DE CONTINGENCIA. Conjunto de acciones planificadas con el fin de prevenir y/o ganar capacidad de respuesta a la eventual ocurrencia de algunos hechos.

TIPOS DE PLANES DE CONTINGENCIA PRIS. PPPS. Plan preventivo para alterar la probabilidad de la sorpresa. Por ej. Plan de seguridad nacional contra atentados terroristas.

PPIS. Plan preventivo para alterar el impacto de la sorpresa. Por ej. Plan de relocalización de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo.

Plan reactivo para alterar el impacto de la sorpresa. Se prepara la organización para que reaccione oportunamente ante el hecho inevitable. Ej. Un terremoto, inundaciones, entre otros mediante la preparación de acciones para reubicación de la población afectada.

4. El análisis estratégico para la construcción de viabilidad de las políticas públicas

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ANÁLISIS ESTRATÉGICO Si no existe el otro, no existe problema estratégico. Consenso Primera Pregunta: ¿Qué Operaciones son viables?

Operaciones Propuestas Segunda Pregunta: ¿Cómo construirle viabilidad a las operaciones que no son viables en la situación inicial?

Conflicto sin fuerza de obstrucción

Rechazo con mayor fuerza que apoyo

• Análisis de construcción de viabilidad • Estrategias

Operaciones Viables

Decisión Reproducción Estable Viables

No Viables

TIPOS DE RESTRICCIONES LO QUE DEBE SER, A VECES NO PUEDE SER CON EL OTRO: a) Rechazo de otros actores afectados negativamente (conflicto político de intereses) b) Incomprensión de otros actores (conflicto cognitivo) c) Rechazo entre actores (conflicto interpersonal) d) Accesibilidad a los conocimientos (conflicto político–económico)

CONSIGO MISMO: a) Incompatibilidad con el tiempo (conflicto técnico-científico) b) Carencia de conocimientos (conflicto técnico-científico) c) Incompatibilidad económica (limitación de recursos económicos) d) Carencia de capacidad organizativa (limitación organizativa)

NO TODO CONFLICTO ES UN CONFLICTO DE INTERESES O UN CONFLICTO CON EL OTRO. PERO IGNORAR AL OTRO ES IGNORAR EL CONFLICTO DE INTERESES, LO QUE PUEDE SER UN GRAN ERROR ESTRATÉGICO.

TIPOS DE CONFLICTO 1. EL CONFLICTO COGNITIVO. Se expresa en una lectura distinta de la realidad, aún cuando los intereses sean comunes. Tiene como causas:  Distinto acceso a la información  Distinta valoración de la información disponible (veracidad, credibilidad, peso relativo, etc.)  Distintos valores aplicados (rechazo al narcotráfico, legalizar el consumo de drogas)  Distintos pre-conceptos sobre la declaración de los problemas (caso de la muerte asistida: ¿Por qué la muerte asistida es negativa)  Distintos modelos teóricos para interpretar la realidad (distintos modelos para interpretar la inflación) 2. EL CONFLICTO INTERPERSONAL. es independiente de los planes y de las acciones, se refiere al otro en términos personales. tiene como causas:    

deudas históricas entre los actores antipatías personales sin fundamento racional descalificación de los valores, los conocimientos y los propósitos del otro conflicto en otros juegos (problemas o situaciones).

3. EL CONFLICTO DE INTERESES. es la esencia de la política y se refiere a una disputa por la distribución de algo de valor. Puede tener como causa todas las atribuciones al conflicto cognitivo y al conflicto interpersonal.

LA VIABILIDAD ESTRATÉGICA ▪ Viabilidad significa hacer algo posible en un juego concreto en que se deben producir cambios reales. ▪ La estrategia comprende no sólo la capacidad de decidir, sino también la de hacer y mantener lo que fue hecho, de modo estable. ▪ El análisis de viabilidad supone responder a las siguientes preguntas:

DECIDIR

¿Tenemos la capacidad de

OPERAR TRANSITORIAMENTE

los proyectos de la política?

OPERACIONALIZAR CON ESTABILIDAD

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LA VIABILIDAD ESTRATÉGICA TRES TIPOS DE VIABILIDAD: CONSENSO, CONFLICTO Y COMPROMISO SON VIABLES HOY: ▪ Las operaciones de CONSENSO. Aquellas apoyadas por todos los

actores o aquellas que algunos apoyan y a otros le son indiferentes. Sin embargo, tal indiferencia no debe poseer peso inmovilizador.

▪ Las operaciones de COMPROMISO. Aquellas sobre las cuales hay

diferencias de intereses, pero quienes discrepan no hacen uso de su fuerza para obstaculizar la decisión de los que apoyan.

▪ Las operaciones CONFLICTIVAS. En las cuales los jugadores que

las promueven tienen la capacidad y la motivación para doblegar la oposición de quienes las rechazan.

LA VIABILIDAD ESTRATÉGICA ¿CÓMO PUEDO CONSTRUIRLE VIABILIDAD POLÍTICA A LAS OPERACIONES QUE HOY NO SON VIABLES? ACTITUDES POSIBLES: ▪ ACEPTAR RESTRICCIONES. Hacer solamente lo que es pasivamente posible. En ese caso, lo posible se impone a lo necesario.

▪ IGNORAR LAS RESTRICCIONES: Predominio del voluntarismo doctrinario o emocional. Rechazo a cualquier movimiento táctico.

▪ SUPERAR LAS RESTRICCIONES: Emprender una estrategia de construcción de viabilidad, reconociendo y valorando las restricciones para intentar superarlas con inteligencia, voluntad y fuerza.

MEDIOS ESTRATÉGICOS ESTRATEGIA

SITUACIÓN

MEDIO

TEORIAS

1. IMPOSICIÓN

Autoridad Jerárquica

Directrices

Estructuras Jerárquicas

2. PERSUASIÓN

Diferentes focos de atención; indiferencia

Motivación: Seducción

Teoría del liderazgo, de las motivaciones y de la persuasión

3. NEGOCIACIÓN COOPERATIVA

Intereses diferentes y objetivos comunes

Negociación de suma positiva

Teoría de las negociaciones suma positiva

4. NEGOCIACIÓN CONFLICTIVA

Intereses opuestos

Negociación de suma cero

Teoría de las negociaciones suma cero

5. NEGOCIACIÓN MIXTA

Intereses diferentes combinados con intereses opuestos

Negociación mixta Teoría de las negociaciones mixtas

MEDIOS ESTRATÉGICOS ESTRATEGIA

SITUACIÓN

MEDIO

TEORÍAS

6. MEDIACIÓN

Intereses opuestos sin ánimo de confrontación

Mediación y arbitraje

Teoría de la mediación y del arbitraje

7. JUICIO

Intereses opuestos sometidos a reglas jurídicas

Defensa y acusación en tribunales

Derecho de la teoría de la situación jurídica

8. COACCIÓN

Intereses opuestos con ánimo de imposición Intereses irreconciliables

Amenaza de hacer Análisis de las pagar un costo debilidades del otro

Medición política de fuerzas

Teoría de la confrontación y de la construcción de viabilidad

10. DISUASIÓN

Intereses irreconciliables

Exhibición de fuerzas

Teoría de la disuasión

11. GUERRA

Intereses irreconciliables con voluntad de violencia

Medición bélica de fuerzas

Teoría de la guerra

9. CONFRONTACIÓN

EL TIEMPO COMO RESTRICCIÓN Y POSIBILIDAD LAS DIMENSIONES DEL TIEMPO:

▪ El tiempo impone restricciones y ofrece posibilidades. RESTRICCIONES

POSIBILIDADES

1. Fechas críticas (fechas en que se deben 1. Libertad de acción sobre las cumplir ciertos requisitos) operaciones de consenso en cualquier 2. Período fijo de gobierno (última fecha

fecha de la trayectoria (comodines del

de evaluación de un gobernante)

juego)

3. Secuencias técnicas obligatorias

2. Secuencias políticas constructoras y

(secuencias prohibidas y secuencias rígidas)

4. Tiempo de maduración de las operaciones 5. Tiempo de ocurrencia de variantes y sorpresas (indefinido)

destructoras de viabilidad 3. Tiempo de ocurrencia de variantes e sorpresas favorables.