Gobiernos colegiados y la democracia

GOBIERNOS COLEGIADOS Y DEMOCRACIA.
¿Hasta qué punto los Gobiernos Colegiados ayudan a democratizar el sistema político?

Andrés Piñeiro Fraga
Universidad de la Empresa
Julio 2015



Introducción.

E
n la búsqueda por una sociedad más colectiva y abierta hacia los ideales de los demás, los hombres han encontrado ideas "justas" para que la opinión de todos se escucharan y las decisiones las tomaran en conjunto. Tal es el caso de la democracia, que nace con los Griegos, más precisamente por los Atenienses, buscando una manera de controlar la fuerza e imposición de los reyes y su oligarquía y permitiendo que el pueblo tuviera voz y voto en las decisiones del Estado. Para la conformación de esta democracia, del gobierno del pueblo, se creó la ekklesia o Asamblea que funcionaba como lo que conocemos hoy por el nombre de Parlamento. Sin embargo, lo curioso de esta "democracia del pueblo" fue que no todos podían participar de ella ni decidir en nombre del Estado. Se crearon restricciones que parecían similares a la oligarquía de los reyes Atenienses pero con otras características ya que en las instancias de las Asambleas participaba una mayor cantidad de personas.
Por otra parte, mediante la creación de los Gobiernos Parlamentarios se buscó acercar el poder a la gente y, en términos coloquiales, frenar al monarca. De la misma manera que los Atenienses en los primeros siglos después de Cristo, los Parlamentarismos se originan buscando una intervención de la gente en las decisiones mediantes representantes en las Cámaras del Parlamento. A grandes rasgos y en una visión muy genérica del sistema, los parlamentarismos quisieron desarmar la monarquía por partes pero no del todo ya que la figura del Monarca como Jefe de Estado sigue vigente pero no tiene las potestades que poseían anteriormente.
En pocas palabras, los sistemas de gobierno que existen hoy por hoy surgen a partir del encarecimiento de la justicia y un exceso del poder en cuanto a las decisiones tomadas por el Estado. Ahora bien, las alternativas no siempre son la solución y por ello es que nacen otras modalidades adyacentes a los sistemas ya existentes como los colegiados. Un colegiado puede entenderse como la manera de actuar y funcionar que tiene un Directorio pero dadas las circunstancias de la realidad el funcionamiento ha variado en los sistemas donde puede entenderse que se aplicó. Estas variaciones, el cuestionamiento de los colegiados y su análisis en el caso concreto del Uruguay serán el tema de estudio del siguiente trabajo donde además se buscará una respuesta a la intriga que rodea el estudio de los gobiernos colegiados la cual es si realmente el colegiado ayuda a democratizar un sistema político y hasta qué punto es efectivo.

El concepto y la realidad.
Los gobiernos colegiados no son una forma tradicional de gobernar ni tampoco típica de la actualidad. Sin embargo, en los gobiernos de caracteres autoritarios el colegiado se ha intentado de utilizar para ablandar las situaciones de tensión pero solo para administrar determinados órganos del Estado. Cuando se refiere a un colegiado se habla de "una manera más próxima a ciertos acuerdos sobre reglas de funcionamiento interno". Es un sistema que busca equilibrar la balanza a la hora de la toma de decisiones, luchar contra las mayorías con voz y voto y cooperar en la deliberación de las inconveniencias del caso. Mediante un colegiado, no importa en qué sistema se aplique o si se lo crea como un sistema propio, se intenta de avivar, como menciona Luis Manuel Calleja en su obra, "el respeto, la unidad de propósito, la confianza y la racionalidad".
Es posible observar el sistema en práctica si se estudia el convencionalismo de Suiza donde la Constitución aplica una forma de gobierno muy similar a los colegiados y que incluso fue de influencia para otros sistemas como el propio de nuestro país. En la obra de Fabio Ratto Trabucco "La experiencia constitucional del gobierno directiorial o colegiado en Uruguay" el autor habla del sistema helvético como un "poder delegado" lo cual tiene una gran semejanza con la definición proporcionada anteriormente ya que se habla de una forma de gobernar colectiva y cooperadora. Siendo el ejemplo de Suiza el más semejante con el concepto de un colegiado podemos encontrar, en un estudio más profundo algunos puntos que divergen con la idea de un gobierno colegiado.
En primer lugar, no podemos entender el Convencionalismo Suizo como un colegiado porque prevalece la fuerza de una persona u órgano, en este caso la Asamblea que escoge el Consejo, y para que un gobierno colegiado funcione como tal debería existir un panorama de unidad en cuanto al propósito del mismo y evitar el otorgamiento de cargos "a dedo", o la fuerza para la elección de miembros o decisiones. Pero también, se ha de tener en cuenta que la completa equidad de decisiones y opiniones puede suponer una utopía o simplemente un caso muy hipotético. De todas maneras, la puesta en práctica de estas características de un gobierno colegiado no funciona como tal.
Por otro lado, el concepto del colegiado permite una diversificación del poder en Ministerios algo que el sistema Convencional de Suiza excluye al crear los Consejos Federales del Poder Ejecutivo y la Asamblea Federal como un parecido al Poder Legislativo del Presidencialismo.
A pesar de las diferencias, que es posible agregar más, el Convencionalismo es una forma de gobierno, un sistema del poder muy similar al colegiado ya que de hecho se ha utilizado como ejemplo para la creación de este último. Funciona entonces como un simil del concepto pero, como suele pasar con muchos modelos idealistas, se diverge en tanto se han encontrado maneras de hacerlo funcionar mejor y acatarlo a las realidades del hombre. A partir de esta visión pueden surgir otras interrogantes como por ejemplo si los colegiados son realmente aplicables a la realidad del mundo como se entienden por concepto, o si el colegiado funciona mejor como un modelo para mejores sistemas democráticos de gobierno que como un sistema puesto en práctica.
Lo difícil del colegiado.
Sobre los colegiados surge la incertidumbre de saber si son realmente aplicables o no. Es un concepto que puede resultar difícil aplicarlo para el funcionamiento de un Estado pero tal vez no tanto en otros sistemas más reducidos como una empresa. El problema surge en el origen del concepto el cual fue creado enteramente para llevar a cabo la administración de un Gobierno y una Nación más próspera. De igual forma, no deja de existir el problema ya planteado en este trabajo. Para el desarrollo de esta sección del estudio se ha optado por una visión más objetiva reduciendo el uso de bibliografía y aplicando los conocimientos del autor.
De acuerdo al concepto de un Gobierno Colegiado su intención es demostrar que el hombre puede cooperar en el ámbito organizativo, jurídico, administrativo o político. Defiende que existirá siempre una fuerza de poder pero no de imposición sobre los que deciden, ni tampoco entre ellos se podrán presionar. Ahora bien, en la naturaleza del hombre la cooperación en cuanto a los temas de decisión estatal ha sido difícil. Es entendible ya que todos pensamos distinto sobre lo mismo y el punto medio nunca logra conformar a las partes. Si bien los acuerdos siempre son la mejor opción y aún más, la mejor de las soluciones, la existencia de unanimidad en todos los temas a tratar por una administración legislativa de un Estado es poco imaginable de pensar. Cabe destacar que en el pensamiento político del hombre es difícil que prevalezca el interés de la nación y del pueblo sobre los intereses particulares. En la política los hombres pueden resultar muy egoístas y normalmente se debe a que las fuerzas de poder actúan de la misma manera para defenderse a sí mismos y sus ideales.
Entonces, ¿qué entendemos por lo difícil de los colegiados? En breves palabras, su aplicación. Es así porque el hombre lo demuestra de esa manera. Sin arriesgar mis palabras para no generar conclusiones previas, los colegiados funcionarían si existiese en la política una hegemonía de los pensamientos, algo ante lo cual personalmente me encuentro en contra. Más allá de eso, el ideal de una cooperación total por el bien de la nación no es un aspecto incorrecto de los colegiados pero si difícil de demostrar y poner en práctico.
Los uruguayos somos ejemplo vivo de esta última oración. A partir de la reforma constitucional del año 1917 impulsada por Don José Batlle y Ordóñez que empieza a regir en el año 1919 se crea el Consejo Nacional de Administración, un sistema colegiado para el funcionamiento del Estado. Pero, ¿qué fue lo que sucedió?
El colegiado a la uruguaya.
Influenciado abiertamente por los cambios en Europa, por los sistemas judiciales más avanzados del planeta y por los errores de las ideologías típicas de la época Don José Batlle y Ordóñez retorna a Uruguay luego de un viaje por el continente europeo después de su primer presidencia de la República, cargado de ideas y planes para hacer que el país comenzara a funcionar de manera más justa, democrática y eficaz. Entre los planes de desarrollo de las industrias, mejora de la situación social y la distribución del dinero del Estado, se encontraba una reforma constitucional para hacer que el Gobierno del Uruguay cambiara por completo su rumbo y redujera la brecha entre el oficialismo y la oposición.
Es así que en el año 1917 se aprobó la reforma constitucional que generó un cambio importante en la sociedad uruguaya de entonces y marcó a la de la actualidad. Además de ampliar los derechos de los ciudadanos y crear el sufragio universal masculino, se oficializó la separación de la Iglesia y el Estado y se modificó el funcionamiento del Poder Ejecutivo. A partir de Marzo de 1919 el Poder Ejecutivo de la República sería conformado por el Presidente, electo por el pueblo y el Consejo Nacional de Administración que se conformaría por 6 miembros de la lista más votada y 3 de la siguiente más votada. Esto marcó un inicio hacia el ideal principal de Batlle y Ordóñez, los colegiados. Tal como lo cita Baltasar Brum en un artículo del diaro El Día en 1928, Domingo Arena explica que los colegiados eran para Batlle la alternativa al fracaso de un "Ejecutivo Unipersonal". Es decir que se seguía en la búsqueda que asegurara la estabilización política del Estado sin que cayera en manos de dictadores nuevamente. Luego de un período de experiencia con el Consejo Nacional de Administración, el plano político se vió dividido entre los batllistas, la amplia mayoría, defensores del colegiado, los riversitas que impulsaron una propuesta de sistema parlamentario y la minoría, los nacionalistas, que defendían la vieja constitución defensora del presidencialismo.
En la defensa por el sistema de colegiados, Baltasar Brum argumenta en el ya citado artículo de El Día que el colegiado "aumenta el principio de libertad a expensas del principio de autoridad". Se demostró que el colegiado era lo más cercano al pueblo y la restricción más fuerte al abuso del poder en el Estado, lo cual era bien fundamentado y personalmente me encuentro a favor de esta visión dado que se había establecido un régimen de elección directa del pueblo y un desarrollo de las funciones sociales del Estado a cargo de ese Consejo electo. Sin embargo, el problema surgía en el relevo de los cargos del Consejo que se producía cada dos años, creando así una desvinculación con los trabajos realizados hasta entonces. Igualmente, no fue hasta el año 1934 donde tras el golpe de Estado de Gabriel Terra un año antes, se reformó nuevamente la Constitución para volver a cambiar el sistema del Ejecutivo.
La Constitución de 1934 dura apenas 8 años puesto que se destituye a Gabriel Terra a raíz del golpe de Estado de Alfredo Baldomir en 1942. Los colegiados no vuelven a aparecer en la luz del constitucionalismo nacional hasta diez años después de la dictadura de Baldomir, donde durante el gobierno de Andrés Martinez Trueba y Luis Batlle Berres se llevan a cabo conversaciones con la oposición, en este entonces la Lista 14 y Luis Alberto de Herrera, para volver a introducir el sistema de colegiados a la Constitución de la República.
A diferencia de la Constitución creada por Batlle y Ordóñez en el año '17 en ésta se creaba un Poder Ejecutivo completamente colectivo, es decir que la figura de Presidente de la República no exitiría más. Es en este momento que el Gobierno Colegiado se introduce en nuestro país como "Consejo Nacional de Gobierno" y era regulado por el Articulo 149 de la Constitución de 1952. Es preciso decir que este Consejo Nacional de Gobierno era un colegiado como tal ya que tomando en cuenta las siguientes características es posible observar su casi absoluta coincidencia con los aspectos del concepto de los colegiados. En un primer lugar, no existiría una figura de Presidente sino que el Consejo se presidía por uno de los miembros de la mayoría electa por el pueblo. En segundo lugar, el mandato del Consejo cambiaría anualmente y este cada cuatro años. Por último lugar, los Consejos se iban alternado, atendiendo quien fue minoría en el periodo anterior para que este grupo tuviese mayor participación en el próximo mandato. En el correr de los años los sectores políticos se fueron unificando y todo finalizó siendo como había comenzado ya que era predecible quien ganaría las siguientes elecciones.
Pero por alguna razón hoy por hoy ya no rigen más este sistema colegiado. Se debe, realmente, a una variedad de situaciones que se produjeron a lo largo de los 14 años de colegiado. En primer lugar la temprana crisis económica que tuvo el nuevo régimen institucional, ya en el segundo año de colegiado el país se vió hundido en una crisis económica que generó una gran oposición del pueblo ante el sistema de colegiado pero que de todas maneras supo levantarse y volver a encaminar el rumbo del Ejecutivo. El colegiado era muy influenciado por las mayorías que ganaban y la presión de las minorías por respetar lo establecido en la Constitución en cuanto a la participación colectiva, lo cual generaba un freno en la toma de decisiones y promulgación de leyes. El colegiado tampoco fue próspero debido a la crisis ideológica que sufría el mundo a raíz de la "Guerra Fría". Ante la presión internacional de los bloques y la falta de fuerza en el sistema impuesto en nuestro país, el Gobierno Colegiado se vió apretado por desmostrar su viabilidad y eficacia pero no logró cumplir estos parámetros y quedo en un conflicto institucional y democrático. Otros autores atribuyen también que el cambio obligatorio de quienes mandaban, blancos o colorados, debilitó al sistema colegiado porque cuando uno de los partidos aprobaba una ley al poco tiempo su contrincante la deorgaría y crearía una nueva completamente contraria a la anterior. Es ante esta crisis del colegiado que empiezan a surgir los movimientos por un cambio constitucional, que devolviera el presidencialismo al Uruguay y existiera la figura del mandatario tomando las riendas del panorama político nacional que se llega a definir como devastado.
La alternativa que no logró solucionar.
El sistema colegiado no propone un cambio drástico en la sociedad pero si importante. Modifica modelos a los cuales la política en general está acostumbrada hace siglos y que han funcionado para bien o para mal de una u otra manera. En mi entender, los colegiados surgen como una alternativa "para probar". Se implementan como un sustitutivo del órgano Presidencia de la República, brindan oportunidades a quienes quizás no las habían tenido anterior en el poder, e incluso crep que llegan a democratizar el sistema político de los países. Pero, utilizando la frase del escritor y dramaturgo inglés William Shakespeare "Procurando lo mejor estropeamos a menudo lo que está bien.". En otras palabras, los colegiados llegan como una alternativa para mejorar un sistema que suponía un autoritarismo democrático, un sistema unipersonal pero que al fin y al cabo es lo que se necesita para poder imponer orden y tomar las decisiones pertinentes de una Jefatura de Estado y de Gobierno. Desde mi punto de vista objetivo, veo al colegiado como una alternativa coherente pero difícil de poner en práctica. Es claro en el ejemplo de Uruguay, donde la idea no fue mala, no fue mal realizada pero eso no es lo único que cuenta sino que la práctica no se elaboró como era debido. Si observamos el similar sistema de Suiza, el convencionalismo funciona bien, a tal punto que a nivel institucional Suiza trabajó muy bien a lo largo de todo el Siglo XX llegando a ser "la tierra de la prosperidad", pero nuevamente, no es un colegiado puro y tal como el concepto lo plantea.
Respondiendo a la pregunta planteada al comienzo de este trabajo, los Gobiernos Colegiados democratizan, sin lugar a dudas, los sistemas políticos de cualquier país donde se aplique. Ahora bien, dependiendo como se aplique esa democratización de los sistemas es que tan efectivo resultará. Hasta cierto punto, los gobiernos colegiados crean un sistema muy similar al presidencialismo ya que las mayorías gobiernan sobre las minorías, porque puesto en práctica esto funcionó de esa manera. Si se desea aplicar un colegiado deben existir recursos constitucionales que amparen el abuso del poder del Consejo, porque de otra manera se deriva hacia lo mismo por lo cual se cambió. Para sintetizar, los Gobiernos Colegiados democratizan hasta el punto en que las mayorías se terminan convirtiendo en lo mismo que el oficialismo en los Gobiernos Presidenciales. El actuar de los Gobiernos Colegiados puede resumirse en la siguiente frase de Groucho Marx, actor estadounidense que dijo una vez: "La política es el arte de buscar problemas, encontrarlos, hacer un diagnóstico falso y aplicar después los remedios equivocados."

BIBLIOGRAFÍA.
CALLEJA, Luis Manuel "Intríngulis de los órganos colegiados de gobierno", Revista de Antiguos Alumnos del IEEM, ISSN 1510-4214, Año 12, Nº. 5, 2009
RATTO TRABUCCO, Fabio ""La experiencia constitucional del gobierno directiorial o colegiado en Uruguay", Universitat de València: Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política y de la Administración, 2005
"El Sistema Político Suizo", http://democracia-moderna.geschichte-schweiz.ch/sistema-politico-suizo.html , Markus Jud, Lucerna, Suiza, 2004.
Visto en NICOLELLA, Aurelio, "La experiencia uruguaya del Sistema Colegiado de Gobierno" en http://aurenews-proforma.blogspot.com/2009/03/la-experiencia-uruguaya-del-sistema.html , 2009.
GRONDONA, Mariano "Historia de la Democracia", Universidad del CEMA Departamento de Ciencias Politicas, Serie Documentos de Trabajo, Buenos Aires, Argentina, 2000, en http://www.ucema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/175.pdf











Índice.
Introducción. 2
El concepto y la realidad. 3
Lo difícil del colegiado. 5
El colegiado a la uruguaya. 7
La alternativa que no logró solucionar. 10
BIBLIOGRAFÍA. 12



13





GRONDONA, Mariano "Historia de la Democracia", Universidad del CEMA Departamento de Ciencias Politicas, Serie Documentos de Trabajo, Buenos Aires, Argentina, 2000, págs. 3-5 en http://www.ucema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/175.pdf
Visto en CALLEJA, Luis Manuel "Intríngulis de los órganos colegiados de gobierno", Revista de Antiguos Alumnos del IEEM, ISSN 1510-4214, Año 12, Nº. 5, 2009, pags. 36-43.
CALLEJA, o. cit.
RATTO TRABUCCO, Fabio ""La experiencia constitucional del gobierno directiorial o colegiado en Uruguay", Universitat de València: Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política y de la Administración, 2005, pág. 71.
Visto en "El Sistema Político Suizo", http://democracia-moderna.geschichte-schweiz.ch/sistema-politico-suizo.html , Markus Jud, Lucerna, Suiza, 2004.
Visto en "Baltasar Brum, Sobre el Ejecutivo Colegiado.", http://federicolagrotta.blogspot.com/2009/03/baltasar-brum-sobre-el-ejecutivo.html. Artículo de El Día de la edición del 30 de Julio de 1928.
Ibídem.
Ibídem.
Visto en NICOLELLA, Aurelio, "La experiencia uruguaya del Sistema Colegiado de Gobierno" en http://aurenews-proforma.blogspot.com/2009/03/la-experiencia-uruguaya-del-sistema.html , 2009.
Ibídem.
Ibídem.