Universidad de la República Facultad de Ciencias Sociales. Licenciatura en Ciencia Política. Martín Viera CI: 3.804.533-3
Taller de “Descentralización, Reforma del Estado y Participación Ciudadana.” Prof: Alicia Veneziano.
Gobierno electrónico: ¿Modernización o Reforma del Estado? Una mirada descriptiva
desde el punto
de vista de los paradigmas de la
descentralización
1. Introducción. La incorporación de tecnología por parte del Estado para la mejorar sus procesos de gestión no es una novedad. Pero desde que el fenómeno de Internet se expandió a escala global en la década de los 90, el Estado se viene enfrentado a cambios vertiginosos en el intercambio de información, del cual ha quedado cada vez más marginado, ya que la ciudadanía absorbe tecnología más rápidamente que el Gobierno, en lo que se denomina la Sociedad de la Información y el Conocimiento (SIC). Esto ha generado que los Gobiernos pierdan transparencia, eficacia, y (hasta cierto punto) gobernabilidad, frente a esta nueva realidad.
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Varios autores plantean que el avance de las TIC y particularmente de Internet, ha tenido impactos en diversos campos de estudio (Frick, 2006)1. Desde el punto de vista de la Ciencia Política se pueden distinguir numerosos campos de estudio, por ejemplo: a) Gobierno Electrónico; b) Democracia Electrónica; c) Participación Electrónica; d) Voto Electrónico. Si bien estos campos parecen poder analizarse de forma independiente, todos tienen un mismo punto de partida y se ve reflejado en el primer campo de estudio propuesto: el Gobierno Electrónico (GE). La mayoría de los estudios sobre el GE, tienden a enfocarse en la dimensión de mejora de la prestación de servicios, sin considerar su importancia en los análisis de reformas institucionales, por ello cabe preguntarse: ¿Pueden las estrategias de GE profundizar los procesos de descentralización? ¿Existe un potencial de Reforma Institucional en las estrategias de GE que permitan una mayor participación ciudadana? ¿Cómo identificar dichas potencialidades? El presente trabajo busca describir cómo se puede analizar el GE desde el punto de vista de la Ciencia Política, más específicamente
dentro de los
paradigmas de la descentralización. Para ello se analizará en principio el Gobierno Electrónico, identificando sus principales características y demisiones, y luego en base a ello analizarlo desde el punto de vista de los paradigmas de la gestión pública. De esta forma se buscará describir el GE, bajo los paradigmas de la Nueva Gestión Pública y del paradigma Democratizante, para así poder identificar en qué medida el GE puede representar una modernización del Estado, y en qué medida el GE puede representar una Reforma del Estado.
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Frick, 2006. La autora establece como las TIC han ampliado el espectro de las herramientas , así como los campos de estudio, incluyendo para la Ciencia Política, estableciendo un nuevo mapa conceptual, que está profundamente conectado a los problemas y conceptos de la Ciencia Política tradicional.
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2. Gobierno Electrónico. La literatura ofrece diversas formas de definir lo que es el GE. Esto se puede evidenciar en los esfuerzos de distintos académicos a la hora de definir este fenómeno2: “En los términos más simples, e-gobierno es gobierno electrónico, o el uso de tecnología digital en la administración y prestación de servicios públicos, predominantemente a través de Internet” (Edmiston, 2003: 20). “Gobierno electrónico (e-gobierno) está a la vanguardia de los esfuerzos gubernamentales por proveer información y servicios a ciudadanos, empresas, empleados públicos, otras dependencias gubernamentales y organizaciones del sector terciario” (Chen & Perry, 2003: 404). “...e-gobierno, en el sentido más amplio, se refiere a una reconfiguración del sector público basada en tecnologías de información—y como el conocimiento, el poder y el propósito son redistribuidos a la luz de nuevas realidades tecnológicas” (Roy, 2003). “…gobierno electrónico es la selección, implementación y uso de tecnologías de información y comunicación en el gobierno para la provisión de servicios públicos, el mejoramiento de la efectividad gerencial, y la promoción de valores y mecanismos democráticos, así como el desarrollo de un marco regulatorio que facilite iniciativas que usan información de forma intensiva y fomente la sociedad del conocimiento” (Gil-García & Luna-Reyes, 2003, 2006). “Para el gobierno, el gobierno electrónico es el medio para modernizar la gestión pública a través de las tecnologías de la información y de la comunicación, en busca de mejores prácticas, mayor control y transparencia y más agilidad. En definitiva, esto permitirá una mejor prestación de servicios al país en su conjunto”. (Valenti, Anta y Bendersky, 2004)
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Definiciones tomadas de Gil-García. R. y Luna Reyes. L.: “Modelo multidimensional de medición del gobierno electrónico para América Latina y el Caribe”, pp 15, CEPAL – Colección de documentos de proyectos 2007, disponible en http://www.cepal.org/SocInfo
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Estas definiciones aportan distintos grados de conceptualización del gobierno electrónico, que permiten establecer distintas características. Como primera característica, se puede observar en las distintas definiciones la presencia de los términos “gubernamental”, “gobierno”, “sector público”, “gestión pública”; por lo cual se puede afirmar que el gobierno electrónico es una política pública, ya que se trata de una iniciativa gubernamental de carácter intencional para mejorar el desempeño de sus dependencias. Una segunda característica sería la que reflejan los términos “administración y prestación de servicios públicos”, “servicios gubernamentales”, “servicios a ciudadanos”; por lo cual se pude determinar el carácter prestador de servicios del gobierno electrónico. Como tercera característica, si bien bastante obvia, es el que se desprende de los aportes de los términos “tecnologías de la información y de la comunicación”, “Internet”, “en forma electrónica”, “medios digitales”, permiten determinar el carácter del tipo de servicio público: “electrónico”. Por último, una cuarta característica se desprende de los términos “mecanismos democráticos”, “la mejora de procesos democráticos”, “mejores prácticas, mayor control y transparencia”; por lo cual se evidencia el carácter democrático en cuanto al uso y acceso del gobierno electrónico y a la apropiación de estos medios por parte de la ciudadanía, siendo uno de los promotores de la sociedad de la información y el conocimiento. Teniendo en cuenta estas características se puede decir que el gobierno electrónico es un fenómeno multidimensional3, que cuenta con dos grandes componentes: por un lado el estructural y por otro un componente potencial que permite identificar modelos de GE. Por la parte estructural, el gobierno electrónico cuenta con cuatro componentes que se repiten en las estrategias para su implementación, que se basan en los
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Aquí se dejará de lado las dimensiones técnicas, propias del desarrollo de aplicaciones informáticas, ya que se pretende analizar conceptos funcionales propios de la dinámica de los procesos dentro de la esfera de las Ciencia Política.
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a) canales de comunicación con la sociedad, y b) niveles de evolución de los mismos. a) Canales de comunicación con la sociedad (Valenti, 2004): •
G2C: Gobierno – Ciudadanos, donde se pretende facilitar el acceso a información y servicios públicos a la ciudadanía.
•
G2B: Gobierno-Empresas, reducción de procesos redundantes y facilitar la presentación de información, documentos legales, formularios de impuestos o cualquier otro documento de obligada presentación ante la administración pública.
•
G2G: Gobierno-Gobierno, trata del uso compartido de información, buscando evitar la duplicidad de información y procedimientos, para facilitar la realización de trámites y documentos en los diferentes niveles de gobierno. También como canal de coordinación intergubernamental de
planificación
proyectos,
presupuestos,
recaudación
tributaria,
inventarios, etc. •
G2E: Gobierno-Empleados, representa una herramienta para la profesionalización y atención a los funcionarios públicos, su capacitación y una mayor participación. Funcionarios eficaces y eficientes en sus tareas.
b) Niveles de evolución: •
Información (presencia), contar con una plataforma online de todas las dependencias públicas, donde el ciudadano pueda contar con información básica (noticias, guía de trámites, descarga de formularios, normas, etc.)
•
Interacción, implica el desarrollo de un nivel mínimo de servicios para establecer una interacción online entre la ciudadanía y el Estado. Esto se puede traducir como la implementación de consultas online sobre deudas de tributos, iniciación y seguimiento de trámites y expedientes, realización de solicitudes o denuncias, etc.
•
Transacción, este nivel implica la posibilidad de establecer transacciones con el Estado, entendiéndose como pago online de tributos, pago online
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de trámites (cédula de identidad, pasaporte, carné de salud), transacciones bancarias referentes al comercio exterior, etc. •
Transformación, involucra realizar cambios en la estructura tradicional de participación para incentivar a la ciudadanía a participar de manera activa en la toma de, decisiones del Estado y en la construcción y evaluación de políticas públicas.
Por la parte potencial, el GE puede derivar en diferentes modelos, dependiendo del desarrollo de su componente estructural. Se pueden identificar cuatro modelos de GE (Villoaria y Ramírez Alujas, 2013) cómo resultado del desarrollo de los niveles de evolución en los distintos canales con la sociedad. En primer lugar puede identificarse un modelo de GE denominado administración electrónica en sentido estricto; este modelo se encuentra determinado por la implementación de tecnologías por parte de las administraciones públicas para la mejora sus procesos a través de diversos canales, pero principalmente Internet. Mediante dicha implementación se busca mejorar los procesos de gestión de las administraciones públicas para brindar servicios de calidad. Dentro de este modelo el GE es visto como una herramienta tecnológica que busca simplificar los procesos burocráticos aportando eficacia y eficiencia en los servicios públicos. Como características principales se pueden determinar la búsqueda en la reducción de costos asociados a los procesos burocráticos de la administración pública; establecer aspectos de Front Office (entrega de servicios) y de Back Office en el sector público (rediseño de procedimientos administrativos, modernización de estructuras y funciones, entre otras) (Villoaria y Ramírez Alujas, 2013). Los principales resultados de este modelo son la digitalización de los mecanismos vinculados a la declaración de impuestos, plataformas digitales de compras y adquisiciones del sector público, digitalización y simplificación de diversos trámites (Villoaria y Ramírez Alujas, 2013), y en última instancia elaborar ventanillas únicas para realizar cualquier gestión frente al Estado. 6
Si bien este modelo significa un salto cualitativo en lo que refiere al uso de las TIC en las administraciones públicas, no ha profundizado en otros aspectos relativos a la utilización de las TIC, si no que muchas veces los resultados han sido limitados a la automatización de procesos obsoletos y a trasladar a la web los servicios ya existentes (Tapscott y Williams, 2011)4 Un segundo modelo es el GE como gobierno transparente y que rinde cuentas. Si bien este tipo de gobierno no es algo novedoso, lo que si lo es la utilización de las TIC para lograrlo. El modelo se centra en la dimensión de “gobierno abierto” (open government), donde se hace presente la transparencia de gestión del gobierno y el derecho a saber de la ciudadanía, la capacidad de rendir cuentas (accountability), y la apertura de datos públicos. Mediante la utilización de las TIC el gobierno transparente busca construir las bases de la gobernanza, promocionando el buen gobierno mediante la apertura de datos de gestión, así como promover la creación de capital social. En ese sentido se busca que los ciudadanos pasen de ser pasivos y meros consumidores de contenidos gubernamentales, a ser ciudadanos activos y auditores de la gestión gubernamental utilizando la información que provee el gobierno en internet. Esto se debe básicamente a los estímulos que plantea la estrategia de incorporación de un modelo de gobierno electrónico, ya que se busca que los ciudadanos puedan desarrollar capacidades para producir, interpretar y utilizar la información que surge desde el Gobierno (Valenti 2004) para ejercer sus derechos de forma efectiva. De esta forma no se puede traducir al gobierno electrónico como la simple incorporación de tecnología por parte de la Administración Pública.
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En Villoaria y Ramírez Alujas, 2013:”Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo. Un análisis desde la teoría política”. Revista Gestión y Política Pública, Volumen Temático 2013 Gobierno Electrónico; pp 69-103.
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El tercer modelo de GE es la administración electrónica inclusiva e imparcial. Este modelo se basa en la reducción de las brechas de accesibilidad en el uso de las TIC, en búsqueda de una equidad en el acceso y de incluir sectores excluidos del ámbito público. En definitiva, se trata de ofrecer un acceso universal y efectivo a la administración pública de todos los sectores de la sociedad mediante las TIC. Un ejemplo de ello poder ser lo que significó el Plan Ceibal en Uruguay, donde el programa “One Laptop per Child” no sólo significó llevar las TIC al ambiente de la enseñanza, si no que como efecto colateral se introdujo el acceso a las TIC a sectores que quizás no podrían haberlo hecho de otra manera. Aquí no solo se trata de desarrollar servicios on line para la ciudadanía, si no que los mismos sean accesibles para todos los ciudadanos, sin importar su clase social y buscando minimizar las barreras técnicas, auditivas, visuales, de lenguaje, etc., favoreciendo la igualdad de oportunidades. Por último, el cuarto modelo de GE es el gobierno electrónico participativo y colaborativo. Este modelo apunta a la apertura de datos y a establecer canales de participación ciudadana mediante la utilización de las TIC. Se trata de establecer plataformas de colaboración, donde se facilita la información desde el gobierno, permitiendo que los usuarios puedan dar un feedback; donde el “funcionario pierde el monopolio del conocimiento y el expertise, y debe recrear su relación con el ciudadano, ahora ciudadano conectado (netizen)5, pasando de una relación vertical a una colaboración horizontal” (Villoaria y Ramírez Alujas, 2013: pp 80). De esta forma se promueven instancias de participación y colaboración, que fortalecen la gobernanza, donde la provisión de información y la necesidad de participación ciudadana puede darse “desde arriba hacia abajo” en la cual el gobierno se ve obligado a consultar y comprometer a los ciudadanos en los 5
El término Netizen es un acrónimo de las palabras en Inglés Internet y ciudadana. Se define como una entidad o persona que participe activamente en las comunidades en línea y un usuario de Internet, especialmente uno ávido. El término también puede implicar un interés en la mejora de la Internet, especialmente en lo que se refiere al acceso abierto y la libertad de expresión. Los internautas también se les conoce comúnmente como los ciberciudadanos, que tiene connotaciones similares. http://en.wikipedia.org/wiki/Netizen
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asuntos públicos; así como “de abajo hacia arriba” donde los ciudadanos son agentes activos y auditores de los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas (Villoaria y Ramírez Alujas, 2013).
3. Paradigmas de la Descentralización aplicadas al GE. Existen dos visiones distintas sobre descentralización y reforma del Estado, por un lado el paradigma neoconservador y por el otro el paradigma democratizante (Coraggio, 1991). Lo que se plantea en este punto es describir brevemente ambos paradigmas y luego analizar el GE desde el punto de vista de los mismos. 3.1.
Paradigma Neoconservador.
Este paradigma surge como consecuencia de la crisis del Estado de Bienestar y puede ubicarse temporalmente la Europa de los 80 y Latinoamérica de los 90. Entorno a este paradigma pueden identificarse dos generaciones de reformas que impactaron en la formas de gestión y administración del sector público en general, que se inscriben en la corriente de la rational choice, donde el individuo es visto como maximizador de sus beneficios (Veneziano, 2012). La primera generación de reformas se basó en la reducción del Estado, y concibiendo a la sociedad y a la política como mercado, las principales reformas que se llevaron a cabo refieren a la privatización de servicios públicos, así limitar la acción del Estado y disminuir las presiones directas sobre su gestión. Aquí también se realizó un traspaso de funciones desde el Estado central hacia los distintos niveles de gobierno, principalmente al Municipal, sin que ello significara un apoyo institucional y económico para cumplir con las mismas. La segunda generación de reformas dentro de este paradigma, radica en la incorporación de técnicas gerenciales del sector privado en el sector público, en lo que se denomina New Public Managmet (NPM), en donde se visualiza al Estado como proveedor de servicios y los ciudadanos como usuarios y 9
consumidores de servicios. Dentro de las principales características del NPM se pueden destacar (Criado Grande, et.al, 2002) a) Separación
entre política y gestión. Si bien la gestión pública es
diferente a la gestión privada, debido a su naturaleza política, eso no significa que todas las políticas deban ser ejecutadas por políticos. Aquí se pone énfasis en la gestión directa lo que supone un control activo, visible, discrecional por personas identificables (Gerentes) con una clara asignación de responsabilidades y capacidad de rendición de cuentas (accountability).
b) Evaluación del rendimiento. Centrada en la definición de metas, objetivos, indicadores de éxito, expresados en términos cuantitativos. Lo que supone que una rendición de cuentas requiere un claro establecimiento de metas, y que la eficiencia requiere un control sobre los objetivos.
c) Orientación a los resultados. Se pone énfasis en el control de los productos de la ejecución de las políticas públicas (outputs). Se requiere de la necesidad de promover lo resultados sobre los procesos, creando una ruptura con la gestión burocrática tradicional del sector público.
d) Agencialización, lo que supone una desagregación de unidades del sector público. Se trata de crear unidades gestionables, en el sentido de poder separar la producción de servicios en contra posición de instituciones monolíticas que abarcan diversos intereses y políticas públicas muy variadas. Dentro de este paradigma podremos ubicar los modelos de GE de administración electrónica en sentido estricto y el modelo de la administración electrónica inclusiva e imparcial. Estos modelos se pueden analizar desde el punto de vista del NPM ya que en primera instancia el modelo de GE de administración electrónica en sentido estricto se focaliza en ofrecer servicios de calidad en términos de eficiencia y 10
eficacia, buscando mejorar los procesos de gestión de las Administraciones públicas. De esa forma se pueden establecer por ejemplo la orientación hacia resultados, y mejorar el control sobre los servicios prestados. El segundo modelo que podría incluirse dentro del modelo neoconservador del NPM, sería el modelo de GE es la administración electrónica inclusiva e imparcial. Este modelo puede ser analizado desde el punto de vista del NPM, ya que busca ampliar la base de usuarios, en el sentido de contar con una mayor base usuarios mucho más amplia y que permita establecer mediciones de resultados más certeras. 3.2.
Paradigma Democratizante.
Este paradigma supone una revalorización de lo político, en el sentido de los procesos de formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas, lo que implica crear lógicas de acción horizontal en la relación Estado – Sociedad que promueva la participación ciudadana. Se plantea una reforma del Estado, en lo que refiere a los procesos de expansión de la participación ciudadana, caracterizándose de “lucha cultural”. Es mediante esta lucha, que se puede lograr una participación activa de la población en los temas referidos a la toma de decisiones y de gestión, realizando un control eficiente sobre los representantes, fortaleciendo el reivindicacionismo, y buscando anular la mercantilización de la política (Coraggio, 1991). Los modelos de GE que pueden encontrarse dentro de este paradigma son el GE como gobierno transparente y que rinde cuentas; y el GE participativo y colaborativo. Ambos modelos proponen generar un buen gobierno, a través de herramientas de apertura de datos de gestión. Pero al mismo tiempo buscan establecer una buena sociedad, donde se promueva la participación activa de la ciudadanía, fortaleciendo la creación de capital social. El ciudadano no solo pasaría a estar más informado sobre temas de gestión pública, sino que jugaría un rol fundamental en la participación para la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas. Estos modelos de GE fomentan la creación de círculos virtuosos entre Estado y Sociedad (Veneziano, 2012), ya que el ciudadano deja de ser un consumidor de los outputs de las políticas públicas, a ser partícipe de las mismas y
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asumiendo las responsabilidades de control sobre las mismas para proponer una mejora continua.
4. Conclusiones. En primer lugar, se pude decir que existe una correspondencia entre descentralización y Gobierno Electrónico, en el sentido de que los diferentes modelos de GE (determinados en cuanto al desarrollo de su componente estructural) pueden ser analizados des el punto de vista de los paradigmas de la descentralización. Como segundo comentario, puede decirse (contestando a las preguntas planteas al principio del documento) que existen potencialidades para que el GE funcione como una herramienta para la profundización de los procesos de descentralización, pero no se puede decir que las TIC sean las propulsoras de la reforma en sí. Para ello hace falta analizar los procesos de descentralización y reforma institucional, y determinar en qué manera el uso de las TIC puede ser una herramienta de profundización de dicho proceso. Relacionado al párrafo anterior, se puede establecer que el GE cuenta con niveles de evolución más que con distintos modelos. Esto se debe a que se puede establecer que los diferentes modelos de GE pueden ser ordenados de acuerdo al nivel de evolución, donde un primer nivel de evolución sea el modelo de GE de administración electrónica en sentido estricto ya que es necesario implementar la digitalización de servicios on-line; en un segundo nivel de evolución sería el modelo de GE es la administración electrónica inclusiva e imparcial, ya que se debe procurar un alcance universal de los servicios públicos mediante la utilización de las TIC; como un tercer nivel de evolución sería el modelo de GE como gobierno transparente y que rinde cuentas, en este nivel es importante la apertura de datos de gestión para que la ciudadanía esté bien informada; y como último nivel el modelo del GE participativo y colaborativo; aquí no sólo se garantizaría el acceso a la información si no que se promovería la participación ciudadana mediante herramientas basadas en las TIC. Vinculado a los niveles de evolución del GE, se pueden elaborar indicadores para analizar las estrategias de GE implementadas en un determinado lugar, y así determinar en qué nivel de evolución se encuentra un política de desarrollo del GE, y saber sobre que paradigma de la descentralización se está actuando. Pero esto puede ser material para próximas investigaciones. En definitiva, el GE representa más que una simple incorporación de tecnologías a los procesos de gobierno. Podría decirse que la utilización de las
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TIC pueden fortalecer los procesos de reforma institucional, no siendo solamente una modernización de procesos.
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[email protected] VILLOARIA y RAMIREZ ALUJAS: “Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo. Un análisis desde la teoría política”. Revista Gestión y Política Pública, Volumen Temático 2013 Gobierno Electrónico; pp 69-103.
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