GOBERNANCIA LOCAL Y REDUCCION DE LA POBREZA una experiencia de apoyo al diálogo nacional desde el norte de Potosí

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GOBERNANCIA LOCAL Y REDUCCION DE LA POBREZA una experiencia de apoyo al diálogo nacional desde el norte Potosí

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gobernancia local y reducción de la pobreza

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GOBERNANCIA LOCAL Y REDUCCION DE LA POBREZA una experiencia de apoyo al diálogo nacional desde el norte de Potosí

javier román iñigo retolaza equipo medicus mundi

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gobernancia local y reducción de la pobreza

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Impreso en Bolivia

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Agradecimientos

Este trabajo no hubiera sido posible sin la participación de las comunidades de los municipios de Sacaca y Caripuyo. A todos los compañeros y compañeras nuestro agradecimiento profundo. Asimismo gracias sinceras a los Alcaldes de Sacaca y Caripuyo (Felix Aguilario y Walter Mareño) por ayudar a que las comunidades vayan despertando de su largo letargo. Queremos agradecer al Consejo Municipal de Caripuyo por ser lo que es, un Consejo Municipal Indígena. También agradecer al Consejo Municipal de Sacaca por recordarnos que nos queda mucho camino por andar en cuanto a gobernancia local se refiere. Queremos agradecer y reconocer la labor del resto de los compañeros del equipo de trabajo de Medicus Mundi que llevó adelante esta investigación participativa: Ronald Carrasco, Nestor Zabala, Silvestre Ojeda, Felipa Aguilar, Germán Jarro (FAO/Holanda/ Prefectura Potosí), Juana Ticona, Verónica Flores y Edgar Miranda. De igual forma un abrazo de agradecimiento a nuestros amigos Fernando Dick , Adam Berhrendt y Cyntia Aldana de la Dirección de Programas de Investigación y Desarrollo de la Universidad NUR por su invitación para realizar este trabajo y por su paciencia y sana amistad. Con ellos seguimos caminando las sendas de la participación...

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A todos los amigos del Grupo Nacional de Trabajo para la Participación por seguir esparciendo la Verdad de los sin voz de este país. Agradecer de forma muy especial y personal a todos los compañeros y compañeras que nos aguantan y ayudan todos los días en la oficina de La Paz. Este trabajo institucional es un producto del esfuerzo de todos y cada uno de los miembros de la oficina. Para ellos todo nuestro afecto y nos vemos el lunes!! Y por supuesto a los que todavía siguen creyendo en que la gente sí puede. Gracias a todas y todos!! Javier Román Iñigo Retolaza

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Indice

Introducción ........................................................................................

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CAPITULO I: DEUDA EXTERNA Y (SUB) DESARROLLO DE BOLIVIA 1. Deuda externa y economía mundial ...........................................

15

2. Características de la economía boliviana .................................

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3. Neoliberalismo y ajuste estructural.........................................

22

4. La deuda externa boliviana .........................................................

25

4.1 Iniciativa HIPC ......................................................................... 4.1.1La iniciativa HIPC en la economía boliviana...............

27 29

5. El Diálogo Nacional 2000.............................................................

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CAPITULO II CONCEPTOS E IDEAS SOBRE PARTICIPACIÓN Y GOBERNANCIA EN LA ESTRATEGIA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA 1. Niveles e intensidades de participación en una estrategia de reducción de la pobreza .......................

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2. Requisitos preliminares para una participación de calidad..

43

2.1 Incertidumbres y obstáculos para una participación ciudadana de calidad.............................................................. 2.2 Sentido de propiedad de la ERP (gobierno/país-ciudadanía/financiadores) .......................

45 48

3 Ciudadanía y participación ...........................................................

50

3.1 Modalidades de la participación (social-política)............ 3.2 Implicaciones de la participación (consultiva-transformadora) ............................................... 3.3 Redefiniendo a la ciudadanía (el ciudadano como actor de desarrollo) .................................................... 3.4 Estructuras de participación (Estatal-Originario).........

50 52 52 53

4 Gobernancia local...........................................................................

55

4.1 Definiciones............................................................................. 4.2 Bases para una buena gobernancia local............................ 4.3 El rol de la descentralización ..............................................

55 57 61

5 Elementos para una estrategia de reducción de la pobreza ..................................................................................

65

5.1 Valoración Participativa de la Pobreza (VPP) y diagnóstico de las causas de la pobreza........................ 5.2 Amplificación de la voz de los pobres (y de cómo el Gobierno los escucha activamente) ..........

65 66

índice

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5.3 Reconocimiento de que los pobres son capaces de influir en la formulación e implementación de políticas públicas............................................................... 5.4 Institucionalización de la consulta con los pobres (seguimiento y evaluación de la ERP) .................................. 5.5 Visión sistémica de las causas de la pobreza .................. 5.6 Decisión y voluntad política para iniciar procesos de toma de conciencia y cambios de actitud ...................

66 67 67 69

CAPITULO III CONSEJOS DE DESARROLLO MUNICIPAL Y DIALOGO NACIONAL (O DE CÓMO INTENTAR APLICAR LA TEORIA...) 1 Antecedentes y su contexto ......................................................

71

1.1 De Medicus Mundi Navarra ................................................. 1.2 De los municipios de Sacaca y Caripuyo............................ 1.3 Del marco legal de desarrollo local y los Consejos de Desarrollo Municipal.........................................................

71 72 73

2 El proyecto de apoyo al diálogo nacional..................................

75

3 El espacio de aplicación: Los CDMs de Sacaca y Caripuyo ....

77

3.1 ¿Para qué son los CDMs?........................................................ 3.2 Estructura del CDM ................................................................ 3.3 Rol de las Comisiones.............................................................

77 78 79

4 Los CDMs y la buena gobernancia local .....................................

80

5 El proceso de elaboración de la estrategia de reducción de la pobreza .........................................................

83

Fase I: Diagnóstico del nudo...................................................... 85 Fase II: Definición de lineamientos estratégicos generales............................................. 85

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Fase III: Validación y socialización de los nudos de la pobreza....................................... Fase IV: Soltando el nudo!........................................................

86 86

6 Descripción de la metodología de los talleres ........................

86

6.1 6.2 6.3 6.4

Introducción al taller ............................................................ Técnica 1: El Nudo de la Pobreza ....................................... Técnica 2: Diagrama de Niveles.......................................... Técnica 3: Matriz de la Pobreza ........................................

88 88 90 94

CAPITULO IV LECCIONES APRENDIDAS 1 Del diálogo nacional.......................................................................

98

1.1 Lecciones generales............................................................... 98 1.2 De forma .................................................................................. 103 1.3 De fondo................................................................................... 107 Evolución en la elaboración e implementación de una ERP..........

110

Cambio de actitudes y comportamientos ......................................

110

EPILOGO Las lecciones de Abril y Septiembre .............................................

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ANEXO Técnica del diagrama de niveles......................................................

119

Fuentes y referencias .......................................................................

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Introducción

Amplificar e incorporar la voz y percepciones de los excluidos en cualquier marco socioeconómico es un reto. Es un reto que surge de un principio básico, el reconocimiento de que ellos también son sociedad, también tienen derechos y obligaciones. Inicialmente, el Diálogo Nacional pretendía precisamente eso: amplificar la voz de los pobres (¿?) y excluidos a través de una consulta participativa a nivel nacional. Pero al final todo quedó en eso, en una consulta, en un ¿qué tal estás?. La consulta no fue más allá. Aún así, el espacio de diálogo abierto es algo a rescatar y a mantener en futuras ocasiones. Y como siempre hay que mantener una actitud positiva y constructiva ante la adversidad y la falta de voluntad política, Medicus Mundi asumió el reto, junto a los compañeros de Jayna y la Universidad Nur, de intentar aportar algo desde la experiencia de campo, desde una visión más participativa de lo que debería significar un diálogo entre el Estado y la Sociedad Civil; en especial con aquellas etnias y comunidades rurales que históricamente han sido relegadas a un segundo e incluso tercer plano en su propia tierra y territorio. Paralelo al proceso del Diálogo Nacional oficial, la cooperación internacional buscó ampliar e indagar en otros espacios y métodos

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de aplicación. Es en este ámbito que se movió el Grupo Nacional de Trabajo para la Participación (GNT-P), utilizando fondos del PNUD y el DFID, para experimentar con nuevas metodologías dentro de la tradición del aprendizaje y acción participativa. Conociendo de la pluralidad de Bolivia, cada uno de los miembros participantes del (GNT-P) tomó el rumbo que más se ajustaba a su propia realidad: Tarija, Norte Potosí y Santa Cruz. A partir de ahí, se inició un aprendizaje e intercambio de experiencias a través de talleres y comunicaciones directas entre los miembros del GNT-P involucrados en el trabajo. Medicus Mundi decidió trabajar con los Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) de Sacaca y Caripuyo, utilizando a estos dos CDMs como objetos de estudio de caso para entender si esas instancias son o no mecanismos útiles para crear condiciones de buena gobernancia local. Este concepto de la gobernancia local es el que Medicus Mundi busca desarrollar en sus proyectos en el Norte Potosí, e intenta entender si esa es la vía para que las comunidades y sus representantes inicien un proceso de acercamiento al municipio y por ende a las estructuras del Estado. A éste le queda el reto de querer y saber como acercarse a su propia sociedad, que aún siendo pobre, excluida y rural, sigue siendo Bolivia. El presente documento está estructurado en cuatro partes mayores. El CAPITULO I nos ofrece una visión global de lo que significa la deuda externa, la iniciativa HIPC II encargada de reducir aquella, y la implementación de la iniciativa en Bolivia a través del Diálogo Nacional. El CAPITULO II profundiza en el marco conceptual y teórico en el que se ha enmarcado el ejercicio con los CDMs. Se discute sobre aspectos relevantes a la participación y gobernancia local. El CAPITULO III nos introduce en lo que significan los CDMs y de ahí pasa a plantear brevemente el proceso seguido por Medicus Mundi

introducción

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en el norte Potosí en cuanto a ir diseñando una estrategia de reducción de la pobreza en la zona. Seguidamente se nos presenta el estudio de caso en sí, enfatizando la metodología que se ha seguido en el diálogo con las comunidades y demás actores sociales de la zona. El CAPITULO IV sistematiza las principales lecciones aprendidas durante toda la experiencia. Hemos querido ser lo más precisos y breves posibles. Somos conscientes que en cuanto a lo aprendido, hay mucho más de lo aquí escrito; simplemente recogemos algunos de los principales aspectos que nosotros creemos son importantes tener en cuenta para futuras ocasiones. El EPILOGO nos recuerda lo ocurrido en los acontecimientos de abril y septiembre del año pasado (2000). Nos queda la duda de saber si la impoluta cooperación internacional, las famosas ONGs y las maltratadas agencias del gobierno están predicando en el desierto, su desierto, que no es el de la gente. Incorporamos un anexo en el que explicamos con el mayor detalle posible la técnica Diagrama de Niveles, como aporte metodológico a aquellos que siguen buscando maneras de entender, desde fuera, lo que se siente y percibe dentro. Esperamos haber aportado algo a la discusión sobre la pobreza (¿?) en el norte Potosí. Seguimos sin estar muy convencidos del término pobreza, aunque de lo que sí estamos convencidos es que la pobreza es uno de los mayores negocios del mundo. Seguimos trabajando.

Javier Román Iñigo Retolaza

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Capítulo I Deuda externa y (sub) desarrollo de Bolivia mientras sigamos pensando como pobres, seguiremos siendo pobres

La deuda externa, como su nombre lo indica, hace referencia al financiamiento recibido por un país desde el exterior; es decir, a su relación con la economía mundial. De ahí la importancia de comprender la incidencia de una (economía mundial) sobre la otra (deuda externa) para valorar adecuadamente los objetivos, metodología y alcances del Diálogo Nacional, dado el marco de la iniciativa para países altamente endeudados (HIPC por sus siglas en inglés).

1. DEUDA EXTERNA Y ECONOMÍA MUNDIAL Toda economía tiene que ver con la producción, el cambio, la distribución y el consumo. Esto implica que, en el caso de la economía mercantil capitalista actual, encontraremos un flujo real, que se refiere a las mercancías producidas y consumidas en la producción (incluida la fuerza de trabajo), y un flujo financiero, relacionado con el dinero necesario para la realización de la producción (consumo) mediante el intercambio y la distribución del ingreso, es decir con los pagos por compras de mercaderías para consumo personal, por trabajos o servicios prestados en la producción y con el reparto de ganancias entre los propietarios de los medios de producción.

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CAMBIO Flujo financiero

Flujo real

PRODUCCION

DISTRIBUCION

Flujo real

Flujo financiero CONSUMO

En el marco de la economía mundial, en la que los países dependen los unos de los otros para la realización de su actividad económica, se recurre al dinero propio o del exterior, siendo posible obtener ganancias efectuando inversiones reales o financieras en el propio país o en el exterior. Es así que se genera la deuda externa, con un país que presta, acomodando sus excedentes financieros, y con otro que se presta, buscando financiar parte de su producción, de sus servicios, tales como salud, educación, etc., u otras actividades gubernamentales. Indudablemente el que presta pone sus condiciones y el que lo solicita, normalmente se atiene a ellas, encareciendo su producción y demás actividades, trabajando el doble o más del doble, para cubrir los intereses y las comisiones. Por tanto, aquellos países o agentes económicos que han logrado acumular suficientes excedentes (ingresos) y están en posibilidades de efectuar préstamos, entran en mejores condiciones al juego de la economía mundial. Sin embargo, las complicaciones comienzan cuando el deudor no puede cumplir con sus obligaciones. La mora (retraso en los pagos) de algunos deudores es ya de por sí un problema para la economía, más aún si se va generalizando y se convierte en insolvencia financiera de los deudores, porque contrae el flujo financiero y genera tendencias a la modificación de las tasas de ganancia, además de incertidumbre y desconfianza en los agentes económicos.

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Las posibilidades de pago de los países endeudados están sujetas a las posibilidades de generación de ingresos, o lo que es lo mismo, en las actuales condiciones, a la generación de una mayor producción nacional en el contexto del funcionamiento de la economía mundial. La situación se complica si pensamos en aquellos países atrasados que se dedican básicamente a la exportación de materias primas y cuyas importaciones (la mayoría de productos intermedios y finales con alto componente tecnológico) son normalmente mayores que sus exportaciones (balanza comercial negativa). El intercambio les resulta desfavorable y el ingreso a nuevos mercados muy complicado no sólo por su tardía incorporación a la economía mundial, caracterizada por la competencia monopólica u oligopólica, sino por la carga pesada que representa su escaso desarrollo socio económico (insuficiente vertebración caminera, analfabetismo, bajo grado de instrucción escolar, desnutrición, etc., etc.), que encarece la producción y la hace poco competitiva. Las complicaciones no sólo se presentan en el ámbito de los flujos reales sino también en el de los financieros, toda vez que las transacciones con el exterior se efectúan en divisas extranjeras, haciendo que una parte muy importante de la economía sea altamente dependiente de las fluctuaciones del tipo de cambio. Los propios créditos se cancelan en moneda extranjera. En este contexto, lo peor de todo es prestarse para despilfarrar el dinero o sólo para cubrir otras deudas. En definitiva, la intermediación financiera (sistema financiero internacional), se constituye en parte indisoluble y fundamental del funcionamiento de la economía mundial en su conjunto, pero con sabor a saldo negativo para los países atrasados y a saldo positivo, aunque algunas veces amargo, para los países altamente desarrollados. De hecho, una recesión o un proceso inflacionario a nivel mundial, tiene mayores repercusiones en los países más atrasados que en los altamente desarrollados. Quiérase o no, nos guste o no nos guste, los mecanismos de funcionamiento de la economía mundial hacen que la torta (producción mundial) se reparta inequitativamente.

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DEUDA EXTERNA ❉ Excedentes financieros ❉ Condicionamientos políticos y económicos

PAIS CAPITALISTA ATRASADO:

PAIS CAPITALISTA DESARROLLADO: Suficiente vertebración caminera, alfabetismo, alto grado de instrucción escolar, nutrición más que suficiente, etc.

amplio desarrollo industrial, reducción de costos y alta calidad de la producción

exportaciones diversificadas

Insuficiente vertebración caminera, analfabetismo, bajo grado de instrucción escolar, desnutrición, etc. escaso desarrollo industrial, encarecimiento y baja calidad de la producción exportación de materias primas importaciones mayores que las exportaciones

excedentes productivos y financieros

❉ Más trabajo para cubrir los intereses y comisiones ❉ Mayor encarecimiento de la producción

2. CARACTERÍSTICAS DE LA ECONOMÍA BOLIVIANA Bolivia es justamente uno de los países capitalistas atrasados de economía combinada, en el que prevalecen, junto a modernas tecnologías de producción en el sector de hidrocarburos, minería, textil y agroindustria cruceña, principalmente, otras del pasado precapitalista en el sector agropecuario altiplánico y valluno, artesanal, etc. Gran parte del país se desenvuelve en el atraso. El escaso desarrollo industrial se concentra en las ciudades del eje troncal del país (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz),. quedando las áreas rurales seriamente postergadas.

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Analizando la estructura de sus exportaciones encontraremos que prácticamente el 100% de los productos que se exportan son materias primas, y que dentro de ellas para 1.999, todavía el 41% corresponde a los minerales e hidrocarburos. Es decir, que ni siquiera en el rubro de la exportación de materias primas existe una diversificación significativa, como se observa en el gráfico que se incluye a continuación: Estructura de las exportaciones 1400

EXPORTACIONES (En millones de dólares)

1200 1000 800 600 400 200 0 1995

1996

1997

1998 (p)

1999 (p)

AÑOS

MINERALES OTROS (*)

HIDROCARBUROS

NO TRADICIONALES

TOTAL GENERAL (A) + (B)

Últimamente se habla mucho de las exportaciones no tradicionales1, dando a entender que con ellas el país saldrá adelante. Aunque es cierto que en el último quinquenio han ido cobrando mayor peso (de 39.7% en 1995 a 45.8% en 1999), lo que se tiene que comprender es que se trata de una sustitución lenta de un tipo materias primas preeminentes en una época (minerales e hidrocarburos) por otras. Las primeras, recursos naturales no renovables, y las segundas (soya, madera y otros), provenientes de zonas tropicales con débiles equilibrios ecológicos. 1

Incluye café, maderas, azúcar, goma, cueros, soya, artesanías, castaña, ganado, algodón, prendas de verter, aceite, artículos de joyería y otros.

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Revisando la composición y evolución del Producto Interno Bruto (PIB)2 en los últimos 10 años, de acuerdo a datos del Banco Central de Bolivia para 1999, se concluye que la minería y los hidrocarburos sólo generan el 9.11 % del total. Participación del P.I.B. 8.30%

14.15% 4.58% 4.53%

35.15% 16.63%

12.92% Agropecuario Petróleo crudo y gas natural Minerales metálicos y no metálicos Industrias manufactureras

3.75%

Construcción y obras públicas SERVICIOS BÁSICOS OTROS SERVICIOS DERECHO SOBRE IMPORTACION Y OTROS

Asimismo, que pese al crecimiento de la agroindustria en ese período, el sector agropecuario sigue representando el 14.15% del total. El sector que más crecimiento ha conocido es el de servicios básicos que de un 10.93% en 1990 ha pasado a un 12.92% en 1999, en desmedro del sector de “producción de bienes”3 que de 45.63% ha disminuido hasta un 43.64% El valor total del PIB a precios de mercado para 1999 alcanza a $us 8.351.3 millones, según los datos oficiales que considera el Banco Central de Bolivia para el cálculo de los coeficientes de endeudamiento 2 Valor de la producción alcanzada al interior de una país en un determinado período de tiempo. 3 Abarca la producción de las siguientes ramas de actividad: agropecuaria, hidrocarburos, minería, industrias manufactureras y construcción. La denominación “ producción de bienes”, –muy difundida en la economía oficial– responde a una caracterización ética de la producción, y no a una correcta caracterización económica. Por eso, sería preferible hablar de producción de mercancías y no de “producción de bienes”.

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externo público. La tasa de crecimiento promedio para el período 1991 – 1999 es de 4% anual. A todo esto se suman las importaciones que ascienden a 1.755.10 millones de $us en valor CIF4 para 1999, generando un saldo negativo de 616.10 millones de $us, que forma parte del déficit crónico de la balanza comercial, con un peso mayor de los “bienes” intermedios y de capital que de los de consumo final5, como se observa en el cuadro y en el gráfico que se incluyen a continuación:

CUADRO Nº 1 IMPORTACIÓN DE BIENES (En millones de $us) CLASIFICACION

1996

%

1997

%

1998 (p)

%

1999 (p)

%

BIENES DE CONSUMO

339,6

20,5

386,7

20,4

475,1

19,9

412,1

22,2

BIENES INTERMEDIOS

615,6

37,2

730,1

38,5

835,8

35,0

719,9

38,8

BIENES DE CAPITAL

659,3

39,8

733,6

38,7

1030,3

43,2

693,2

37,4

DIVERSOS VALOR TOTAL CIF

42,2

2,5

44,5

2,3

45,6

1,9

29,3

1,6

1656,6

100,0

1894,7

100,0

2386,8

100,0

1854,5

100,0

AJUSTES

-119,2

-43,7

-403,8

-99,4

VALOR TOTAL CIF AJUSTADO

1536,3

1850,9

1983,1

1755,1

Deducción por fletes Seguros y otros VALOR TOTAL FOB

-173,3

-206,1

-223,7

-216,0

1363,0

1644,8

1759,4

1539,1

FUENTE: Banco Central de Bolivia ELABORACION: Propia NOTA: (p) Preliminar

4 Valor de las importaciones incluyendo los costos de seguro y flete de las mercaderías embarcadas. 5 “Bienes” intermedios: productos destinados a su posterior transformación en otros en el proceso de producción. “Bienes” de capital: maquinaria y equipos. “Bienes” de consumo: productos destinados a satisfacer las necesidades de alimentación, vestimenta, vivienda, distracción, etc. de las familias.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

Evolución de la balanza comercial 2500

1500 1000 EXPORTACION FOB IMPORTACION CIF SALDO BALANZA COMERCIAL

500

19 99

19 98

19 97

19 96

19 95

19 94

19 93

19 92

-500

19 91

0 19 90

MILLONES DE DOLARES

2000

-1000 -1500 AÑOS

Finalmente, si consideramos la evolución negativa de la relación de los precios de intercambio y el efecto de la misma (con la misma cantidad de productos exportados, adquirimos cada vez menos productos importados), concluiremos que Bolivia es uno de los países que reúne todas las condiciones necesarias para salir perdiendo en los procesos de endeudamiento externo.

3. NEOLIBERALISMO Y AJUSTE ESTRUCTURAL En el marco de la globalización, condicionado por las entidades de financiamiento (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional) y corrientes de pensamiento internacionales, el modelo de desarrollo del país se modifica en 1985, pasando del capitalismo de Estado al de “libre mercado”, es decir, al modelo más propiamente llamado neoliberal. Ambito económico Se dá una apertura total hacia el mercado externo y se privatizan las empresas públicas, incluidas las minas que hasta ese entonces constituían la columna vertebral de la economía boliviana, bajo la

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modalidad denominada “capitalización”. Se reduce el gasto público y se busca crear un marco institucional que favorezca la inversión privada extranjera y nacional, apuntalando al sector primario exportador como factor dinámico y principal del desarrollo del país, dejando en un segundo plano, por no decir libradas a su suerte y propia iniciativa, a las áreas rurales tradicionalmente postergadas. Se reduce el gasto público, se achica el Estado y se redefine su rol, retirando casi totalmente su participación directa en la economía y acentuando su papel normativo. Ambito legal y social Con la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización Administrativa se democratiza, en alguna medida, la estructura del Estado, y se transfieren responsabilidades y recursos del nivel central hacia los niveles regionales y locales, pero no capacidades. Indudablemente, se redistribuyen de mejor manera los ingresos estatales entre el eje central del país (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) y el resto de las regiones, pero no como parte de una política prioritaria e integral, orientada a lograr el desarrollo rural. A esto se añaden la Reforma Educativa y de Salud, con la finalidad de transferir parte de la responsabilidad económica y administrativa a los municipios, e incorporar a la población organizada en la discusión y soluciones a la problemática de salud. Durante la actual gestión gubernamental se completa el esquema anterior, con la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico, la modernización del aparato judicial, el apoyo a la microempresa, el microcrédito, el combate a la corrupción y la búsqueda de la flexibilización del mercado laboral. Los resultados Sin embargo, tras 15 años de implantación del modelo neoliberal se ven muy pocos resultados positivos y muchos negativos.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

El sector primario exportador ha conocido algún crecimiento inicial y luego ha sufrido las consecuencias de la crisis económica internacional, pero en ningún momento ha sido capaz de generar el desarrollo nacional. Es más, el propio gobierno le ha reclamado, su falta de iniciativa y de capacidad para asumir nuevos retos e incursionar en otras áreas del quehacer económico, que den lugar a la generación de nuevos y mayores empleos. Las inversiones extranjeras vía “capitalización” de las empresas públicas, se han centrado en los sectores dinámicos y no se han orientado tampoco a otros sectores de la actividad económica. Es decir, que las grandes transnacionales han invertido sobretodo en aquellos rubros en los que el retorno de la inversión era alto y estaba garantizado (léase: telecomunicaciones, hidrocarburos y minería). La transparencia y eficiencia en la gestión pública sigue siendo, en gran medida, sólo discurso. Prevalece el nepotismo y la corrupción, y aunque han proliferado las denuncias contra funcionarios públicos que han sido removidos de sus cargos (retomando, en varios casos, sus puestos de diputados o senadores), éstos no han sido, hasta ahora, legalmente sancionados. La modernización, eficacia e imparcialidad de la justicia siguen seriamente cuestionada. De las reformas implantadas, se podría decir que sólo la Ley de Participación Popular ha generado alguna expectativa y ha sido valorada positivamente. Como se ha indicado, líneas arriba, ha permitido redistribuir los recursos entre el eje central y las otras regiones del país, pero no como parte de toda una política prioritaria orientada al desarrollo integral del área rural. La Reforma Educativa no ha logrado avanzar significativamente, de tal suerte que la formación de recursos humanos sigue presentando serias falencias, al punto que una de las últimas evaluaciones realizadas ha resaltado deficiencias en cuestiones básicas de lecto escritura. En salud, la reforma buscó adecuar el modelo sanitario al proceso de descentralización administrativa iniciado con las leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, entregando

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la responsabilidad de la gestión en salud a nivel municipal a los Directorios Locales de Salud (DILOS) bajo un concepto de gestión compartida y suprimiendo los equipos de gestión del Distrito. Sin embargo, al no contar con el asesoramiento en servicio a los componentes del DILOS, sobretodo en áreas rurales, concluyó retrocediendo a una gestión con fuerte componente sectorial, restituyendo los equipos de Distrito y sustituyendo los DILOS por los Concejos Municipales de Salud ( COMUSAS ), de carácter meramente consultivo y con muy poco poder de decisión. Los despidos masivos de mineros y otros trabajadores de las empresas estatales en el momento de la capitalización han dado lugar el crecimiento del comercio informal, de la economía de la coca, del sub empleo y desempleo en general. Si a esto sumamos el “éxito” alcanzado en la erradicación de cocales en el marco de la lucha contra el narcotráfico, concluiremos que se trata de una “relocalización” constante de trabajadores sin garantizar otras fuentes de trabajo. En realidad, la lucha contra la pobreza se está traduciendo en un incremento de la miseria y un deterioro constante de las condiciones de vida de gran parte de la población boliviana boliviana. En definitiva, los últimos ajustes efectuados en la economía boliviana apuestan al sector exportador de materias primas no tradicionales, que ya ha demostrado largamente sus limitaciones; a la inversión privada nacional y extranjera, que también ha demostrado no estar interesada en el desarrollo integral del país; y a la reducción del peso económico del Estado, cuando la experiencia de los tigres asiáticos enseña lo contrario, todo esto con un alto costo social de miseria y agudización de la pobreza.

4. LA DEUDA EXTERNA BOLIVIANA Como venimos explicando, la deuda externa es uno de los temas más preocupantes del desarrollo en los últimos tiempos, sobretodo a partir de la crisis del endeudamiento en la década del 80, ya que esta última puso al descubierto la dificultad de varios países capitalistas atrasados para cumplir con sus obligaciones crediticias.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

La situación se complica cuando nos referimos a los países más endeudados como Bolivia, que ya de por sí soportan las consecuencias del atraso en el que viven. No sólo porque su Producto Interno Bruto (PIB) es diminuto, sino porque la generación de divisas está condicionada a las exportaciones, fundamentalmente de materias primas. Si a esto sumamos la escasa diversificación productiva, la insuficiente vinculación caminera, la estrechez del mercado interno, la ineficiencia de la gestión publica, la corrupción y la complejidad sociocultural del país, comprenderemos la magnitud y la importancia del tema para el desarrollo de Bolivia en particular, y la economía mundial, en general. Repasando algunos datos estadísticos, encontramos que a diciembre de 1999, el saldo de la deuda externa boliviana ascendía a $us 4.573.84 millones y representaba el 55 % de su PIB, es decir, más de la mitad del mismo. En otras palabras, gran parte del trabajo de los bolivianos está hipotecado por varios años y se destinará a pagar el capital, los intereses y las comisiones de la deuda externa. CUADRO Nº 2 DEUDA PUBLICA EXTERNA DE MEDIANO Y CORTO PLAZO (En millones de $us) Adeudado al 31/12/99

%

246,72

5.39

MULTILATERAL

2.826,79

61.80

BILATERAL

1.473,34

32.21

26,99

0.59

4.573,84

100.00

POR ACREEDOR Y PAIS FMI

PRIVADO TOTAL FUENTE: Muller & Asociados

El cuestionamiento inmediato que surge es saber cuál ha sido el impacto real de semejante endeudamiento. Aunque la respuesta exige un tratamiento más riguroso del tema que incluso indague en las causas del impacto positivo y/o negativo del endeudamiento boliviano, nos limitaremos a constataciones generales, considerando que dicha pretensión escapa a los alcances del presente trabajo.

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En ese sentido, la respuesta es evidente: el impacto positivo ha sido mínimo y muy pocos han sido los beneficiados (sectores de la empresa privada y algunos funcionarios de gobierno). Basta analizar la tasa de crecimiento de la economía boliviana de los últimos años (no sobrepasa el 4% anual) y los elevados índices de pobreza que caracterizan a la población (34 % no tiene satisfechas sus mínimas necesidades y el 36.5 % vive en extrema pobreza, según el estudio de UDAPSO de 1993), que hablan no sólo de la precariedad de la economía del país, de la escasez de empleos bien remunerados y de la insuficiencia e inequidad en la distribución del ingreso, sino también de la poca o ninguna accesibilidad a los servicios básicos mínimos tales como agua potable, salud, educación y energía eléctrica; en suma, hablan del incipiente y escaso desarrollo socio económico del país. Contrariamente a lo esperado y contradictoriamente con sus finalidades iniciales: incrementar la inversión para alcanzar el desarrollo socio económico del país, la deuda externa se ha convertido en carga pesada que limita las posibilidades de reinversión y crecimiento de la economía, consiguientemente las posibilidades de desarrollo del país. 4.1 Iniciativa HIPC Según el Banco Mundial (BM) “...la brecha entre los ricos y los pobres es grande y sigue aumentando, no sólo en cuanto al ingreso sino también en materia de educación y salud...”6. Es más, considera que de no invertirse esta tendencia actual, no se podrán alcanzar los objetivos de desarrollo internacional: reducir en un 50% el número de personas que viven con menos de un dólar diario. Es en este marco, pero sin identificar correctamente las causas de dicha situación, que tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional (FMI), se replantean las estrategias de desarrollo, ligando la reducción de la deuda a la lucha contra la pobreza. 6 Banco Mundial, La Colaboración en la Transformación del desarrollo: Nuevos enfoques para formular estrategias de lucha contra la pobreza que los países consideren como propias, Marzo 2000.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

Según documentos del propio BM, en 1995, con la Declaración de Copenhague, “la comunidad internacional decide abordar los problemas fundamentales del desarrollo social”. En 1996, en la estrategia para el siglo XXI elaborada por el Comité de Asistencia para el Desarrollo, “se recomienda un esfuerzo mundial por alcanzar los objetivos de desarrollo internacional”, y en las reuniones anuales del BM y el FMI “se aprueba la Iniciativa para los Países Pobres Más Endeudados (PPME) para ofrecer un alivio de la deuda integral”. Finalmente, en 1999 en la reunión cumbre de Colonia, el Grupo de los Ocho declara que respaldará un alivio de mayor alcance en el marco de una estrategia de lucha contra la pobreza, a lo que se suma el acuerdo adoptado en las reuniones anuales del BM y del FMI de vincular el alivio de la deuda con la adopción de una estrategia de lucha contra la pobreza en los países que reciben asistencia financiera en condiciones concesionarias del BM y del FMI. Es así como surge la iniciativa HIPC que hasta ahora ha conocido dos etapas: la HIPC I y la HIPC II. En ambos casos, la finalidad principal es lograr sostenibilidad en el endeudamiento externo de los países altamente endeudados. Es decir, que estén en condiciones de efectuar regularmente sus pagos sin caer en grandes desequilibrios económicos y sociales. En tal sentido, la iniciativa HIPC va acompañada de los programas de ajuste estructural del BM (Asociación Internacional de Fomento – IDA) y del FMI (Servicio Reforzado de Ajuste Estructural – ESAF), o lo que es lo mismo, en el último período en Bolivia, desde 1985, de la adopción del modelo económico neoliberal. La HIPC I planteaba la sostenibilidad de la deuda y la inversión en sectores sociales, y la HIPC II persiste en el primer punto pero sustituye (o mejora) el segundo por la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP según sus siglas en inglés), todo esto manteniendo a rajatabla el condicionamiento macroeconómico, es decir, el modelo neoliberal. He ahí la paradoja: se quiere luchar contra la pobreza desde un modelo neoliberal cuando ha quedado demostrado que éste la mantiene y agudiza.

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Para acceder a la iniciativa, cada país debe alcanzar ciertas metas de solvencia y liquidez. Entre los indicadores de solvencia y dependiendo de las características de su economía, se encuentran: 1) la relación entre el Valor Presente Neto (VPN) de la deuda externa pública, con garantía pública como porcentaje de las exportaciones (VPN/X)7, que debe situarse en un rango comprendido entre 200 % y 250 %, cifras que para HIPC II fueron modificadas por un nivel único de 150% ó 2) la relación entre el Valor Presente Neto de la deuda y el ingreso fiscal (VPN/I)8, que no tiene que sobrepasar un nivel máximo de 280 %, que también fue posteriormente modificada a 250%. El indicador de liquidez viene a ser la relación entre el servicio de la deuda externa y las exportaciones (SD/X)9, que debe ser inferior a un nivel comprendido entre 20 y 25%. 4.1.1 La iniciativa HIPC en la economía boliviana En marzo de 1997, Bolivia solicita ser considerada como país elegible dentro de la iniciativa HIPC I, cumpliendo con las condiciones necesarias (alcanzar a diciembre de ese año una relación VPN/X que oscile entre 235 y 215%), en septiembre de 1998. Arribando a este punto el país logra un alivio de la deuda externa (quedaba liberado de pagar por el servicio de su deuda externa) durante los próximos 40 años de $us 760 millones, inicialmente, y después $us 7 El valor nominal de la deuda externa, se define como el monto adeudado a una fecha determinada. Por su parte, el valor presente neto (VPN) de la deuda externa, se define como el valor que tiene actualmente la suma de pagos asociados al servicio futuro de la dicha deuda, descontados a una tasa de interés de mercado. Al relacionarlo con X, que vienen a ser las exportaciones, se busca establecer que nivel de endeudamiento puede mantener un determinado país, a partir del nivel que alcancen sus exportaciones. 8 Al relacionar el VPN con I (ingresos fiscales), se busca establecer que nivel de endeudamiento puede mantener un determinado país, a partir de los ingresos que el Estado recaude. 9 Se busca establecer que porcentaje de las exportaciones se destinarán al servicio (amortización) de la deuda externa.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

1.137 millones en valor nominal, gracias a la participación excepcional de Japón, equivalentes a $us 783 millones en Valor Presente Neto.

CUADRO No. 3 CONDONACION DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA POR ACREEDOR ALIVIO HIPC (En millones de $us) V.P.N.

VALOR NOMINAL

MULTILATERALES BID BM FMI Otros

ACREEDORES

291 155 54 29 53

406 253 65 31 57

BILATERALES Club de París Otros

492 452 40

731 656 75

TOTAL

783

1.137

FUENTE: BANCO CENTRAL DE BOLIVIA

Vale la pena recalcar que el alivio anterior no se efectiviza de una sola vez sino a lo largo de varios años y que la condonación no significa recursos adicionales del exterior. Más por el contrario, se trata de recursos que deberemos generar a partir de la producción nacional para luego invertirlos en la lucha contra la pobreza, siempre y cuando “algunos vivillos” no decidan dilapidarlos previamente. Se estima que, en circunstancias normales, hasta el 2005 se habría efectivizado un 40% del total. Como se observa en el siguiente cuadro, en el año 1998 el efecto del alivio se tradujo en $us 27 millones y para 1999 en $us 85 millones. Durante el presente año (2000) se espera que el alivio alcance a $us 77.4 millones.

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CUADRO No. 4 FLUJOS DE ALIVIO HIPC (En millones de $us) 1998 (p)

1999 (p)

2000 (e)

MULTILATERALES BID BM FMI Otros

ACREEDOR

26,0 0,9 4,4 5,6 15,1

71,4 26,9 15,9 10,7 17,9

64,9 21,9 16,2 10,2 16,6

BILATERALES Club de París Otros

0,8 0,8 0,0

13,3 13,3 0,0

12,5 12,5 0,0

TOTAL

26,7

84,7

77,4

FUENTE: BANCO CENTRAL DE BOLIVIA (p) Preliminar (e) Estimado

“No obstante los flujos de alivio recibidos bajo la iniciativa HIPC, entre fines de 1997 y fines de 1999, se observó un incremento del saldo nominal de la deuda externa pública de mediano y largo plazo. Esto se explica principalmente por las variaciones cambiarias desfavorables con respecto al dólar estadounidense que experimentaron, en 1998, las diferentes monedas en las que se contrató la deuda......”10 A diciembre de 1997 el saldo de la deuda era de $us 4.482 millones, sin embargo a finales de 1998 el saldo alcanzaba a $us 4.654.6 millones para concluir con un saldo de $us 4.573.84 millones en 1999.

1997 4.482 US$

1998 4.654 US$

1999 4.573 US$

(Expresado en millones)

10 Boletín informativo No. 7 del Banco Central de Bolivia, Mayo 2000

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gobernancia local y reducción de la pobreza

El servicio de la deuda externa, entre capital e interés, durante el período 1997 – 1999, alcanzó a $us 992.9 millones ($us 562.9 de capital y $us 430 en intereses) con una media anual de $us 330.97 millones, donde los intereses representaron el 43% del servicio de la deuda en el período. El peso de dicho servicio sobre el PIB fue de 4.1 % en 1997, 4.4 % para 1998 y 3.6 % en 1999. Por consiguiente, el alivio de la deuda se refleja más en términos de flujos que en los saldos nominales y reales de la deuda. Sin embargo, resulta insuficiente si consideramos las necesidades del país, su limitada capacidad de ahorro interno y las pocas probabilidades de grandes impactos, por los condicionamientos macroeconómicos que conlleva. Entre el 28 de enero y el 7 de febrero de 2000, los Directorios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, aprobaron el “punto de decisión” para que Bolivia acceda a la iniciativa HIPC II, cuyo “punto de cumplimiento” está condicionado a la presentación y aprobación de la versión final de la Estrategia de Lucha Contra la Pobreza, como resultado de la realización del Diálogo 2000. “Completar el paso por HIPC II supondrá para Bolivia una condonación de su deuda externa adicional a la anterior, por un valor de 854 millones de dólares en valor neto (1.300 nominales) con un alivio esperado en el servicio de la deuda de entre 90 y 100 millones de dólares anuales durante los próximos 15 años.”11 La suma de ambas condonaciones (HIPC I + II) representaría “... un 30% del valor neto de la deuda boliviana. Lo cual quiere decir que después de completar HIPC II Bolivia seguirá pagando al exterior en concepto de servicio de la deuda una cantidad similar a lo que gasta en total en el sector salud, un 50% más de lo que gasta en educación primaria y el triple del gasto público en desarrollo rural”12 11 José María Vera, Información y Valoraciones Preliminares sobre el Proceso PRSP y el Diálogo Nacional en Bolivia, Julio 2000. 12 José María Vera, Información y Valoraciones Preliminares sobre el Proceso PRSP y el Diálogo Nacional en Bolivia, Julio 2000.

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Bajo estas condiciones, la producción nacional seguirá hipotecada durante varios años más al pago del capital y los intereses de la gran cantidad de recursos que ha recibido el país y que no han beneficiado a la mayor parte de la población, todo esto sin grandes opciones de modificar su situación en el futuro. Mucho menos, si nos referimos a los pobladores de las áreas rurales históricamente marginados. El gran cuestionamiento que surge es: ¿por qué tenemos que seguir trabajando como “negros” y viviendo en condiciones de pobreza, para cancelar una deuda externa heredada de gobiernos corruptos, dictatoriales e ineficientes, que trae consigo el condicionamiento macroeconómico de respeto al sacrosanto modelo neoliberal, que no ha generado grandes progresos en materia de desarrollo del país en general, y que no tiene visos de orientarse seriamente al desarrollo del área rural, en particular?

5. EL DIÁLOGO NACIONAL 2000 El 24 de marzo de 1997 Bolivia presentó oficialmente al FMI y BID su postulación para beneficiarse del alivio de deuda externa, concretando el tema el 27 de agosto de ese año con la presentación del documento “Bolivia – Documento final sobre la iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados”. Un año y seis meses más tarde, el 18 de septiembre de 1998, el Directorio del FMI aprobó el punto de cumplimiento del Programa HIPC I para Bolivia. Posteriormente, en junio de 1999, el marco original de la iniciativa HIPC fue ampliado para lograr que los objetivos que se había propuesto originalmente, puedan conseguirse con mayor rapidez y profundidad, dando lugar al surgimiento de la denominada HIPC II.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

Es en ese marco, que Bolivia presenta la versión preliminar de su estrategia de lucha contra la pobreza (PRSP)13, quedando condicionado, el denominado “punto de cumplimiento”, a la presentación y aprobación de la versión final de la Estrategia de Lucha Contra la Pobreza, como resultado de la realización del Diálogo 2000. El proceso de consulta a la sociedad civil se organiza en medio del contexto y los condicionamientos anteriores, como un instrumento para acceder a la iniciativa HIPC II. Aunque en el Resumen Ejecutivo publicado por la Secretaria Técnica del Diálogo Nacional en julio del 2001, se indica que “en esta oportunidad (el gobierno nacional, Red.) se propuso un objetivo especialmente ambicioso, como es el desafío de luchar contra la pobreza y encarar un esfuerzo compartido entre todos los sectores de la sociedad para llevar adelante un proceso sostenido de largo plazo que permita alcanzar resultados concretos en beneficio de la población más pobre”, e incluso, “... en la forma de un proceso ampliamente participativo que permita a los sectores representativos de la sociedad dar a conocer sus demandas y propuestas sin restringir para ello el tratamiento de ningún tipo de temática y proporcionando, más bien, los escenarios necesarios para que todo los temas vinculados a la definición de un mecanismo integral de lucha contra la pobreza estén presentes para las deliberaciones”, el Diálogo Nacional nació coartado por los condicionamientos macroeconómicos. Como ya dijimos antes, el modelo económico neoliberal no se cuestiona. Es más, “...en su última versión, el ESAF (programa de ajuste estructural del FMI, Red.) establece para Bolivia mantener la estabilidad y la austeridad fiscal… completar el programa de privatizaciones, flexibilizar el mercado laboral, limitar el incremento del salario mínimo y del salario de los empleados públicos, ampliar la base de población que paga impuestos y resistir las presiones de algunos grupos que pretenden que el Gobierno proteja temporalmente ciertos sectores amenazados por la liberalización comercial (los 13 Poverty Reduction Strategy Paper (Estrategia de Reducción de la Pobreza por sus siglas en inglés).

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pequeños productores bolivianos se han quejado de la expulsión de sus productos de los mercados locales debido a la entrada masiva de productos subvencionados de países del Norte)”.14 La organización del evento respondió adecuadamente al contexto y condicionamientos mencionados. Se plantearon “...tres mesas, una Municipal (de carácter local y territorial), una Departamental (de carácter regional y funcional), una Nacional (que combina las dos anteriores) y dos agendas: una de Desarrollo Económico y otra Política.”15 Es justamente la separación entre el desarrollo económico, lo social y la problemática territorial, lo que confirma la anterior afirmación. No es casual que en la mesa de la Agenda de Desarrollo Económico participen el gobierno nacional, los empresarios y los productores, y que los resultados esperados/ alcanzados sean consultas y acuerdos en 7 cadenas productivas. El desarrollo económico sería un problema de éstos tres últimos actores sociales, que muy poco tendría que ver con la pobreza, que vendría a ser un tema de carácter local, social y territorial pero no del desarrollo económico; en el mejor de los casos, coadyuvaría indirectamente a resolverla, todo esto cuando en realidad el modelo económico vigente es el que la agudiza y mantiene todos los días. La separación del proceso de Diálogo de los procesos de formulación, modificación y/o ejecución de los Planes de Desarrollo Municipal, confirma también lo anterior, dando a entender que la lucha contra la pobreza no sería sinónimo de desarrollo de la sección municipal. Esto pone al descubierto el carácter consultivo del Diálogo, que no llegó a concretar la implicación real de la población en la

14 José María Vera, Op. Cit. 15 Secretaria Técnica del Diálogo Nacional, Diálogo 2000. Resumen Ejecutivo. Hacia la Mesa Nacional, Julio 2000.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

implementación de sus conclusiones, dejando en manos del gobierno nacional, tal eventualidad. Es más, el ritmo apresurado con el que se lo realizó, remachó tal situación. Tras más de dos meses de discusiones, se han elaborado los documentos finales que además de servir de insumo para la elaboración y presentación de la versión final de la Estrategia de Lucha Contra la Pobreza, incluyen listados de demandas, generando alguna expectativa en la población, que a la hora de la verdad probablemente no sea satisfecha, ya sea por limitaciones en la disponibilidad de recursos, por falta de voluntad política de los gobernantes, o lo que es más cierto aún, por la actitud pasiva, expectante y de desconfianza de la propia población. La prueba de esta última afirmación no se ha dejado esperar. Los conflictos que ha vivido el país en el mes de Septiembre y su antecedente de la Guerra por el Agua en el mes de Abril, sólo demuestran que importantes sectores de la población (campesinos, maestros, cocaleros y otros) se desenvuelven de espaldas al proceso del Diálogo Nacional.

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Capítulo II Conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la estrategia de reducción de la pobreza “básicamente, el desarrollo es un proceso de aprendizaje y construcción de capacidades”

En este capítulo desarrollaremos algunos conceptos que nos ayuden a entender y profundizar la importancia que tiene la participación ciudadana en la formulación de una estrategia de reducción de la pobreza (ERP) construida y entendida como un proceso participativo de consulta con la sociedad civil. Para ello, es además importante entender la significación y alcance del término gobernancia y lo que ello implica en una sociedad democrática que busca la involucración activa y propositiva de sus actores sociales en los asuntos del país; y dentro de ella, de los sectores marginados. De la misma manera, profundizaremos en lo que entendemos por participación en este caso, y asimismo lo que se pretende obtener mediante su ejercicio.

1. NIVELES E INTENSIDADES DE PARTICIPACIÓN EN UNA ESTRATEGIA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Cuando hablamos de participación, surgen infinidad de ideas y definiciones de la misma dependiendo del entorno en el que se aplica. Podríamos entender la participación como “los esfuerzos organizados para incrementar el control sobre los recursos e instituciones reguladoras en unas situaciones dadas, por parte de grupos y

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gobernancia local y reducción de la pobreza

movimientos excluidos hasta la fecha de tal control”1. También se podría entender la participación como “un proceso a través del cual los interesados influyen y comparten control sobre las iniciativas de desarrollo y las decisiones y recursos que les afectan”2. Ahora bien, en la mayoría de los casos se ha enmarcado el concepto y la práctica de la participación a los proyectos de desarrollo dentro de un ámbito social, entendiendo la participación como un medio más que como un fin, dirigida a lograr los objetivos marcados en el proyecto; el cual a menudo había sido definido en otro lugar y por otra gente distinta a la que tenía que ejecutar las consecuencias de dicha formulación, léase proyecto de “desarrollo”. Esto nos lleva a preguntarnos si la participación es un medio o un fin. Y parece ser que la participación es ambos. “La participación es un fin porque tiene valor propio, porque es un ideal que es importante implementar en cualquier proyecto... Pero además es un medio, porque se participa con el propósito de realizar algo. Trabajar juntos para llevar a cabo un propósito compartido da una razón de ser para la participación”3. En todo proceso participativo, la participación de la gente no sólo ha de darse en el diagnóstico, sino también en la fase de implementación, monitoreo y evaluación del proceso. La participación en el proceso mismo, entendido éste como un proceso de aprendizaje y construcción de capacidades (medio) hará que el grupo o colectivo protagonista participe a su vez de los resultados obtenidos de dicha participación (fin en sí mismo). Si aplicamos estos conceptos a un proceso de construcción participativa de una estrategia de lucha contra la pobreza, podríamos construir una “escalera de la participación” tal y como la entiende el Banco Mundial y otros autores4, viendo que las intensidades de participación se concretan en cuatro niveles: 1 2 3 4

Stiefel y Wolfe, 1994 Banco Mundial, 1995 E. Anello y J. De Hernández, 1993 Narayan 1995; ODA 1995; Centre for Rural Development and Training 1998

conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la ERP

1. Socialización de la información 2. Consulta 3. Toma de decisiones conjunta 4. Implementación y control sobre decisiones

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INCREMENTO EN LA INTENSIDAD DE LA PARTICIPACION

tomadas por parte de los actores implicados

La socialización de la información es algo que ha de ocurrir a lo largo de todo el proceso y tanto el gobierno como los medios de comunicación nacionales son responsables de que ello ocurra5. En nuestro caso, esa socialización ha de estar adecuada a la realidad nacional, lo que supone hacer énfasis en traducir esta información no sólo a los distintos idiomas hablados en Bolivia, sino también “traducirla” a los distintos modelos mentales y cosmogonías que habitan el país. Esta acción de socialización ha de darse obligatoriamente a lo largo de todo el ejercicio de construcción de la estrategia, siendo especialmente crítica a la hora de querer lograr un proceso de monitoreo efectivo así como una buena evaluación ex-post6. La consulta es entendida como “una forma de diálogo dirigida a la toma de decisiones en forma cooperativa. Se caracteriza por el intercambio de perspectivas sobre un tema o problema con el fin de llegar a una conclusión que integra la riqueza de una diversidad de enfoques... La consulta se refiere a un libre intercambio de opiniones entre todos los participantes, en el cual se respeta a todos por igual, sin que influya la posición social o profesional de cada uno de ellos”7. Aún así, la consulta se diferencia de la toma de decisiones en que ésta no está obligada a incorporar todas las opiniones expresadas en aquella8.

5 6 7 8

McGee y Norton, 2000 McGee y Norton, 2000 E. Anello y J. De Hernández, 1993 McGee y Norton, 2000

40

gobernancia local y reducción de la pobreza

En esta fase del proceso, es importante no perder de vista que las personas que representan a su grupo han de tener una serie de capacidades bien definidas si quieren participar cualitativamente en este espacio de diálogo. Estas habilidades se centran básicamente en la capacidad de análisis y reflexión que los individuos tengan, independientemente de su estrato social. Esto les permitirá aportar elementos de peso en cuanto a la interpretación de la información compartida previamente y lo que ello supone en cuanto a los resultados que se quieren lograr del proceso de consulta. Un grupo que esté representado por individuos con poca capacidad de análisis y reflexión, se encontrará en desventaja en toda toma de decisiones, afectando ello al resultado final obtenido por el mismo en el proceso de negociación. Es sobre todo en este sentido que es importante socializar la información debidamente en cuanto al idioma y esquema mental, ya que ello permitirá que los grupos originarios e indígenas sí tengan realmente elementos de análisis que les permitan mantener una posición horizontal en cuanto a los otros interlocutores de la consulta.

CONSULTA incorpora la opinión pero no obliga a incorporar la decisión

TOMA DE DECISION CONJUNTA incorpora la opinión y la decisión

La toma de decisiones conjunta sí es posible en determinadas fases del proceso de la estrategia de reducción de la pobreza, implicando ello ciertos derechos de negociación en cuanto al contenido de la misma9 . Los resultados que arroje esta toma de decisiones conjunta, dependerá mucho de la capacidad de negociación que tenga cada parte involucrada en ello; por lo que un actor que se encuentre en una posición de fuerza con respecto a otros,

9 McGee y Norton, 2000

conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la ERP

41

determinará en gran medida el producto final obtenido. Este punto es muy importante a tener en cuenta a la hora de seleccionar a los delegados encargados de representar a los grupos involucrados. Otro aspecto importante de tener en cuenta es la dependencia de los actores respecto a agentes externos a la toma de decisiones, como podrían ser los financiadores en este caso. Siendo así que éstos puedan llegar a dominar el curso y resultado de la toma de decisiones. La principal ventaja de lograr una toma de decisiones conjunta (y más aún desde el enfoque de la concertación que del consenso) es que puede resultar más fácil que todos los participantes se apropien de los resultados obtenidos siendo así más difícil que se desliguen de las acciones que dichas conclusiones van a desencadenar a posteriori. Aquí retomamos lo comentado anteriormente en referencia a que la participación enfocada hasta ahora como medio (mayoritariamente centrada en la consulta y en menor grado en la toma de decisiones conjunta), se convierte más tarde en un fin en sí mismo (sentido de propiedad e implementación conjunta de las decisiones tomadas).

6 seleccionar un conjunto

7 aplicar las líneas de

8 evaluar el impacto y el

de líneas de acción

acción

aprendizaje logrado

5 sugerir varias líneas de

PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

1 definir quien es responsable de realizar las acciones a tomar

3 identificar pros y contras para la realización de las acciones a tomar

2 conocer y analizar

acción

4 identificar los principios que se relacionan con las acciones a tomar

Adaptación a E. Anello y J. De Hernández, 1993

profundamente las acciones y tomar

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gobernancia local y reducción de la pobreza

En una situación ideal, este increscendo en la intensidad de la participación derivaría naturalmente en una implicación profunda y comprometida en la fase de implementación y control sobre decisiones tomadas por parte de los actores implicados implicados. Ahora bien, en nuestra realidad, habría que determinar si la sociedad civil en general, y los grupos marginados y excluidos de la misma en particular, están en capacidad de llevar adelante semejante reto manteniendo la independencia de posiciones que ello requiere. Es en este punto donde surgen infinidad de preguntas y dudas. Preguntas clave sobre aspectos de control e implementación de la ERP ✲ ¿Serán los organismos del gobierno capaces de regular el proceso de una manera correcta, incluyendo los intereses de todos los grupos clave pertenecientes a los estratos pobres de la sociedad? ✲ ¿Cómo se mediará y resolverán los conflictos y diferencias de visión, prioridades y perspectivas surgidas a la hora de implementar la ERP? ✲ ¿Será el análisis y el proceso de la ERP influenciado por la necesidad de obtener recursos de los financiadores, conllevando ello la adopción de prioridades las cuales están en sintonía con la ortodoxia de la comunidad financiadora? ✲ ¿Hasta qué punto puede la población de comunidades pobres participar realmente en un proceso que se está dando a nivel nacional? ¿En el caso de que estructuras intermedias asuman el rol de representar los intereses y visiones de los pobres, existe algún tipo de mecanismo de rendición de cuentas hacia los representados en cuanto a los posicionamientos que los representantes tomen? Fuente: McGee y Norton, 2000

Todas estas cuestiones e incertidumbres emanadas a partir de la voluntad de incorporar a los pobres en la formulación de una estrategia directamente dirigida a mejorar sus condiciones de vida generan a su vez otra serie de preguntas e incertidumbres con

conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la ERP

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respecto a las condiciones necesarias para que los aspectos citados tengan eco en la ERP. Preguntas clave sobre las condiciones necesarias para la implementación de la ERP ✲ ¿Existen las condiciones mínimas de gobernabilidad para implementar concertadamente entre Estado/Gobierno y Sociedad Civil una estrategia de lucha contra la pobreza? ✲ ¿Existen las condiciones mínimas de gobernancia para implementar concertadamente entre Estado/Gobierno y Sociedad Civil una estrategia de lucha contra la pobreza? ✲ ¿Están las Organizaciones de la Sociedad Civil ( OSC) suficientemente estructuradas y fortalecidas como para representar y liderar a ésta a lo largo del correoso y difícil proceso de implementación de la ERP?¿Son estas OSCs representativas y legítimas? ✲ ¿Se han dado las condiciones y voluntades políticas necesarias para que la sociedad civil desarrolle un sentido de propiedad alrededor de la ERP y el Diálogo Nacional?

2. REQUISITOS PRELIMINARES PARA UNA PARTICIPACIÓN DE CALIDAD En un proceso participativo de formulación de estrategias de lucha contra la pobreza y generación de políticas públicas acorde a esa estrategia, se requiere de los interesados (sobre todo de los pobres) una calidad en su participación. No basta que participen en la fase de consulta, sino que lo hagan también en la fase de toma de decisiones. Esto conlleva la construcción de capacidades para ello, y eso a su vez supone un trabajo continuo por parte de los organismos del gobierno como de los posibles representantes de los grupos marginales. Esto supone un salto cualitativo en el grado de participación de la sociedad civil en cuanto a su entorno sociopolítico. Ya no es suficiente que la sociedad y la ciudadanía (pobres y no pobres) participen “asépticamente” en su entorno social, sino que ha de darse ese salto

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gobernancia local y reducción de la pobreza

cualitativo hacia la participación política de cara a influenciar en la generación de políticas públicas que les afecta directa o indirectamente. Ahora bien, ¿cómo garantizar la calidad de la participación en la formulación de una ERP? Hay algunos elementos base que cabe tener en cuenta cuando hablamos de la calidad de la participación y los obstáculos presentes en el contexto en que se plantea construir una estrategia de reducción de la pobreza dentro de un proceso participativo. Hacia una calidad en Estrategias Participativas de Reducción de la Pobreza Paso 1: Análisis del contexto del país ✲ Contexto político actual ✲ Contexto de la participación (apertura, experiencia) ✲ Interesados, potenciales participantes ✲ ¿Quién está en la posición de monitorear la calidad? Paso 2: Cuestiones cualitativas a tener en cuenta 1. ¿Quién participa? ➢ ¿Representatividad? ➢ ¿Inclusividad? 2. ¿Qué nivel de participación? ➢ ¿Intensidad? ➢ ¿Control? ➢ ¿Influencia? 3. ¿Cómo se facilita el proceso? ➢ ¿Provisión de información? ➢ ¿Mecanismo de retroalimentación? ➢ ¿Medios para reconciliar distintos puntos de vista? ➢ ¿Construcción de capacidades? ➢ ¿Actitudes y comportamientos de los facilitadores? ➢ ¿Métodos de facilitación? 4. ¿En qué fase del proceso? ➢ ¿Fase de diseño? ➢ ¿Implementación? ➢ ¿Evaluación? 5. ¿Cuándo participan los interesados? ➢ ¿Cronogramas de procedimiento? ➢ ¿Duración/Prolongación del compromiso? ➢ ¿Sostenibilidad? Fuente: Taller “Participación en ERP”, IDS, Febrero 2000

conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la ERP

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2.1. Incertidumbres y obstáculos para una participación ciudadana de calidad La calidad en la participación de la ciudadanía (o la mera participación per se) no es un camino de rosas en un país como Bolivia. Esto plantea una serie de incertidumbres y existencia de infinidad de obstáculos que afectan tanto a la iniciativa de participar como a la misma capacidad de hacerlo. Relaciones de poder. Entendemos que la “participación ciudadana se refiere al poder y a su ejercicio a través de distintos actores en los espacios creados para la interacción entre ciudadanos y autoridades locales”10. Normalmente, estas estructuras y espacios de encuentro son definidos por los organismos gubernamentales, lo que en sí ya puede ser una primera barrera para la involucración efectiva de los ciudadanos11. Tendencia a la manipulación. Tanto el gobierno como los grupos de poder alrededor de él tienden por inercia histórica-política a manipular los procesos de consulta civil mediante diversos medios con el fin de lograr sus objetivos político-económicos. Igual puede ocurrir con los representantes de los pobres y grupos marginales. Lograr un proceso genuino de Estrategia de Reducción de la Pobreza supone un cambio en los modelos mentales en cuanto a la necesidad de construir visiones compartidas de manera concertada; entre los dos sectores (pobres y no pobres) y dentro de ellos, entre representantes y representados. Estructuras y espacios de participación participación. Ocurre a menudo que tanto el gobierno como los organismos no gubernamentales internacionales y nacionales no respetan ni reconocen la existencia previa de espacios naturales de participación en lo referente a los pueblos indígenas y originarios. En pos de la modernización, la estandarización y la homogeneización de la participación se crean

10 J. Gaventa y C. Valderrama, 1999 11 J. Gaventa y C. Valderrama, 1999

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otras estructuras y espacios que no parten ni tienen en cuenta los anteriores, los de siempre. ¿Es posible crear nuevos espacios partiendo, reconociendo y teniendo en cuenta los ya existentes y manejados actualmente por las culturas originarias? En este punto hay que tener en cuenta que el participar a través de estructuras nuevas supone una fase de formación y “aclimatación”. Esto puede suponer una desventaja en la fase de toma de decisiones para los grupos que se ven obligados a participar a través de esta nueva modalidad. Cuestiones de (des)información. No siempre es posible transmitir la información necesaria del modo adecuado. Nos referimos con ello no sólo a la información preliminar sino también a aquélla que se va produciendo en el proceso y que requiere su socialización inmediata. ¿Se maneja la lengua materna de los pueblos originarios e indígenas? ¿Son los transmisores/facilitadores del proceso integrantes de estos pueblos? ¿Desde que óptica y clase social se está socializando la información?¿Se ha seleccionado bien la información transmitida?, ¿es relevante para los interesados? Una socialización de información que no sea capaz de responder a todas estas preguntas difícilmente va a promover la participación ciudadana en los distintos pasos a seguir en la ERP. Transparencia en las intenciones. ¿Qué fin persigue el poner en marcha todo un trabajo de formulación de una estrategia de reducción de la pobreza con la participación (obligada) de los sectores más desfavorecidos de la sociedad? ¿Se limita a la obtención de un documento que abra las puertas a nuevas financiaciones? Es necesario aclarar este punto desde un inicio y construir una visión compartida de lo que se quiere lograr. No disponer de esta visión aglutinadora pre-inicio de proceso generará desconfianza y apatía en la ciudadanía. Problemas de credibilidad y confianza confianza.¿Es capaz el gobierno de generar un clima de confianza hacia la ciudadanía? Retomando lo antes expuesto, es importante analizar el contexto sociopolítico en el que se va a desenvolver el ejercicio de la ERP para entender si existe ese sentimiento social de legitimidad y representatividad del gobierno. No es posible saltar de un bote y empezar a nadar en un mar que creemos está lleno de tiburones.

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Gestión del tiempo tiempo. ¿En la fase de diseño tanto de la consulta/ formulación de la ERP como en la de su propia implementación, se ha tenido en cuenta la gestión del tiempo que hacen los sectores más desfavorecidos a los que va dirigida la ERP? ¿Es posible buscar maneras que hagan posible que los pobres puedan participar a lo largo de todo el proceso, teniendo en cuenta que requieren de mucho más tiempo que otros sectores de la sociedad para lograr generar los ingresos básicos necesarios para su supervivencia? Queda claro que el diseño del proceso en este sentido limitará o facilitará la presencia y participación de estos sectores; más aún cuando su proceso de consulta entre representantes y representados requiere de más tiempo. Definición de grupos meta/interesados meta/interesados. ¿Se ha estructurado el componente de participación e identificación de los sectores y grupos meta de acuerdo a la incidencia que la pobreza tiene en ellos? Cuando planteamos trabajar con los pobres, es necesario identificar con qué pobres. No todos los ciudadanos que habitan en la zona rural son pobres, ni todos los que habitan las ciudades son no-pobres. Puede que en el proceso participen activamente habitantes de la zona rural o peri-urbana, pero eso no quiere decir que ellos representen los intereses genuinos de los sectores más pobres a los que puedan estar representando. Esto definitivamente tendrá un impacto en cuanto a la calidad y cantidad de la participación de los pobres en las acciones que derivarán de la formulación de la ERP. Cultura política pre-democrática pre-democrática. En la actualidad, en Bolivia se sigue manteniendo en gran medida la cultura política previa a la implantación del sistema democrático, donde la mayoría de las decisiones de peso se toman a puertas cerradas y lejos de las instancias democráticamente establecidas12. Esta actitud racista y clasista tan en boga actualmente en Bolivia, muy típica de la cultura mestiza, relega y en gran medida imposibilita la participación activa y real de la masa campesina indígena-originaria boliviana en la influencia en la formulación de políticas públicas “amigas”.

12 J. Blackburn, 1999

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2.2. Sentido de propiedad de la ERP (gobierno/ciudadanía/financiadores) En todo proceso sincero de participación social y política de un grupo o sector cualquiera de la sociedad, una de las mayores preocupaciones y deseos de logro es el referido al sentido de propiedad que ese grupo pueda desarrollar en cuanto al objeto y objetivo de su participación. Esta preocupación se amplifica en los facilitadores/promotores externos al grupo. Este es el caso de la ERP en Bolivia, y en otras partes del mundo. Esto arroja una vez más una serie de preguntas a la arena. ¿Quién tiene que ser el responsable de iniciar este proceso de construcción del sentido de propiedad de la ERP?. Según los financiadores y las condiciones en las que se está dando la ERP, el gobierno debería ser el que desarrolle las condiciones iniciales para que la ERP sea apropiada por el país, y no sólo por el gobierno (si es que alguna vez se dio esa situación desde la sinceridad y el desprendimiento político). Igualmente se podría cuestionar la autoridad moral de los financiadores a la hora de exigir a los gobiernos de turno el que logren desarrollar un sentido de propiedad en la ciudadanía cuando ellos mismos han invitado tarde a la mesa a esos mismo gobiernos en lo referente a la formulación de la iniciativa HIPC. Los financiadores (sobretodo los multilaterales), hacen especial hincapié a los gobiernos en que los pobres participen del diseño de la ERP; pero, ¿quién participó del diseño de la iniciativa HIPC?. Uno siente que forma parte de un proceso o iniciativa cuando se le ha consultado al respecto incluso antes de participar en el inicio de cualquier acción. Aquí nos encontramos con un conflicto en cuanto al proceso que se ha seguido desde un inicio alrededor de la iniciativa HIPC en general, y de Bolivia en particular. No podemos pretender sinceramente que el país se apropie de un proceso al que se le ha invitado una vez superadas varias fases. En este sentido, hay que recalcar que a Bolivia y a los demás países susceptibles de lograr fondos del HIPC, se les incorporó al

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proceso tarde; y todavía más tarde a la sociedad civil. Por ello, aunque lo más deseable sea lograr un sentido de propiedad de país, lo real es esperar un sentido de liderazgo del gobierno en la ERP 13. Suponiendo, claro está, que el gobierno tenga esa capacidad, o desee realmente desarrollar esa capacidad (o capacidades). ¿Es posible pretender introducir un círculo en un cuadrado que contiene un triángulo? (¿y esperar que sólo se vea el triángulo?)

financiación bilateral y multilateral

gobierno

sociedad civil

Tal vez sea demasiado pretender que una vez diseñada una iniciativa HIPC dentro de los parámetros e intereses de la financiación multi y bilateral (definidores a la postre del marco macroeconómico), se obligue a que un gobierno consulte sobre la pobreza a su sociedad civil, y no esperar que los resultados de esa consulta no cuestionen el marco macroeconómico impuesto. ¿A quién le toca hacer los números para que las cuentas salgan bien? ¿De qué flexibilidad estamos hablando (financiador, gobierno, pobres)? 13 Wood, 1999

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3. CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN 3.1. Modalidades de la participación (social-política) La incorporación de lo que es el concepto y la acción de la participación va generando a su vez nuevos conceptos y acciones. Es así que podríamos profundizar en dos “modalidades” de participación: participación social y participación política. Participación social social. Hasta ahora, el concepto y acción de participar se ha centrado en gran manera alrededor de los proyectos de desarrollo y mayoritariamente en lo que a un nivel comunal/ intercomunal se refiere. La gran preocupación era lograr que la gente participara en los proyectos. Tal vez esa preocupación se derivaba del hecho de que los proyectos no eran formulados en concertación con los grupos a los que se dirigía la acción. Tal vez suponíamos en aquél momento que la gente no sabía lo que necesitaba y que nosotros íbamos a traerles la luz con nuestra sabiduría académica-occidental. La misma vieja canción de siempre. Ahora, ¿qué se logra de una participación social? Mínimamente la mejora en la calidad de ejecución de un proyecto de desarrollo cualquiera (salud, educación, producción, riego, etc.) e idealmente la sostenibilidad de la acción una vez el proyecto finaliza. La acción de participar no va más allá de un proyecto; es una isla participativa en medio de un mar autárquico/verticalista. De todas formas, es un inicio dentro de lo que es un proceso de aprendizaje/transformación encaminado a la incorporación de muchos sectores marginales a lo que llamamos sociedad civil, con todo lo bueno y malo que trae para unos y otros. En el mejor de los casos, esta participación social en muchas ocasiones (no en todas), respeta y reconoce las estructuras organizativas-deliberativas naturales de los grupos sociales a los que se dirige el proyecto. Esto, ciertamente, es un logro y un respeto a los derechos humanos. Otra característica de esta modalidad de participación es el hecho de que va dirigida directamente al interesado (mal llamado “beneficiario”), sin intermediarios ni

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representantes electos; el impacto del resultado de la participación es directo. Participación política política. En este caso, la modalidad y fin de la participación es distinto. Una de las características principales de esta modalidad es que está enfocada más a la generación y/o utilización de mecanismos de participación indirecta14. Existen varias definiciones de participación social, como puede ser la definición de Nie y Verba (1972) que la entienden como “aquellas actividades legales por parte de ciudadanos privados que de alguna manera están directamente dirigidas a la selección de funcionarios públicos y/o a las acciones tomadas por ellos”. O también, según Parry et al (1992), “tomar parte en el proceso de formulación, aprobación e implementación de políticas públicas”. Básicamente, la participación política se centra en las acciones llevadas a cabo por parte de los ciudadanos en cuanto a influenciar en las decisiones tomadas principalmente por representantes y funcionarios públicos15. Este aspecto de la participación es realmente importante de tener en cuenta cuando se trata de construir procesos de transformación social dentro de un marco legal vigente y desde un enfoque participativo. Ahora bien, no debemos limitar la participación política al mero hecho de votar y menos aún a participar únicamente en los ámbitos propuestos para ello por el Estado. En el caso concreto de Bolivia, el Estado y el Gobierno han de ser suficientemente flexibles de permitir que los sectores originarios de la sociedad civil puedan profundizar en sus instancias naturales de participación reconociendo e incorporando a éstas dentro de los espacios públicos de toma de decisiones. Es así que se logrará generar un sentido de propiedad en lo que respecta al desarrollo del país por parte de los sectores marginales.

14 J. Gaventa y C. Valderrama, 1999 15 J. Gaventa y C. Valderrama, 1999

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3.2. Implicaciones de la participación (consultiva-transformadora) Habiendo analizado estas dos modalidades de la participación habría que estudiar de igual modo las implicaciones que tiene para una comunidad o colectivo cualquiera participar en una propuesta de desarrollo. La respuesta a esta pregunta depende en gran medida en lo que se quiere lograr como consecuencia de implicar a la comunidad en la implementación del proyecto. El resultado dependerá mucho del enfoque y el grado de involucración que el proyecto (y por ende el personal de proyecto) dé a la participación de la comunidad. Esto es, puede centrarse en buscar una participación consultiva sobre cómo ejecutar de mejor manera las acciones de proyecto de tal manera que se logre una mejor sostenibilidad del mismo, o bien puede utilizar el proyecto para a través de él lograr que la comunidad pueda construir esas capacidades necesarias para que paulatinamente vaya incorporándose a la dinámica municipal en cuanto a la toma de decisiones y formulación de políticas públicas (en este caso dentro del ámbito municipal). En este segundo caso, la participación tendrá un matiz transformador y sostenible sobre el entorno socioeconómico de la comunidad. En lo que se refiere a la elaboración e implementación de la ERP, ésta participación política es la que nos interesa desarrollar. INTENSIDAD

MODALIDAD

IMPLICACION

Socialización de la información

Participación social

Consultiva

Consulta

Participación social

Consultiva

Toma de decisiones conjunta

Participación política

Transformadora

Implementación y control sobre decisiones tomadas por parte de los actores implicados

Participación política

Transformadora

3.3. Redefiniendo a la ciudadanía (el ciudadano como actor de desarrollo) Esta concepción de lo que entendemos por participación política obliga a redefinir el concepto “ciudadanía”. Actualmente en nuestra realidad, el ciudadano es un individuo que delega mediante un sistema electoral de representación nominativa todo su rol de actor de

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desarrollo a una “élite” que se supone mejor formada y capaz de decidir sobre los designios del país mediante la gestión del aparato público. Es aquí donde el ciudadano de a pie tiende a creer que termina su capacidad y derecho de participar. Podríamos decir que esta es la idea desarrollada dentro de lo que se ha venido a llamar la “democracia representativa”. Pero existe otro concepto, otra idea de lo que supone la democracia y el derecho y obligación del ciudadano a participar en la formulación de implementación de las políticas públicas que le afectan directamente. Aquí entramos a hablar sobre lo que significa la “democracia participativa”. Esta modalidad de la democracia supone que el ciudadano toma un rol más activo en cuanto a su ser ciudadano. Control social al quehacer del gobierno y representantes públicos, co-responsabilidad, gobernancia, deliberación, concertación, acción, etc. son algunos de los conceptos que el “ciudadano participativo” ha de tener en cuenta. En este sentido, se da una evolución en el concepto “ciudadanía”. EVOLUCIÓN DEL CIUDADANO CIUDADANO PASIVO/RECEPTOR

CIUDADANO ACTIVO/PROPOSITIVO

BENEFICIARIO REPRESENTACION INDIRECTA PARTICIPACIÓN SOCIAL PROYECTO CONSULTA DIAGNOSTICO MICRO COMUNAL CENTRALIZACIÓN PASIVO RECEPTOR

ACTOR/PARTICIPANTE REPRESENTACIÓN DIRECTA PARTICIPACIÓN SOCIAL/POLÍTICA POLÍTICAS PUBLICAS TOMA DE DECISIONES IMPLEMENTACION MACRO MUNICIPAL/NACIONAL DESCENTRALIZACIÓN ACTIVO PROPOSITIVO

3.4. Estructuras de participación (Estatal-Originario) Bolivia tiene la suerte teórica de disponer de una Ley de Participación Popular (LPP), que de alguna manera reconoce el carácter pluriétnico y multicultural de la ciudadanía boliviana. La ley y su reglamento definen de alguna manera la forma en la cual la sociedad civil ha de participar en la vida pública haciendo hincapié en el ámbito municipal, tanto rural como urbano. Esto en sí, en un país con el antecedente histórico de Bolivia, es un logro.

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Pero después de 6 años desde la promulgación de la ley, vemos muchas falencias y dificultades en la implementación masiva de la ley; lo que de alguna manera le está restando la fuerza que potencialmente tiene. Existen muchas razones por la cuales se está dando esta circunstancia, pero entre todas, y en el marco de este documento y nuestros fines, podríamos profundizar en una sola. Anteriormente comentábamos sobre la dificultad que supone para los pueblos originarios el dejar de lado su estructura organizativa e incorporarse a las nuevas estructuras de toma de decisiones planteadas por la LPP. Básicamente encontramos dos espacios bien importantes, que son las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y el Consejo de Participación Popular (CPP). El primero (OTBs), tiene un ámbito comunal y el segundo (CPP), provincial. En medio, está el Gobierno Municipal, que mediante el ya anteriormente comentado sistema representativo nominal, está compuesto por el Alcalde y los Concejales. Esta es la estructura de toma de decisiones planteada por el Estado a sus ciudadanos. Por otro lado, y siempre centrándonos en el norte Potosí (aunque extrapolable a gran parte de la geografía nacional), tenemos la estructura sindical. Esta se articula de manera vertical desde una estructura macro (Federación) a otra micro (comunidad/sindicato).

FEDERACIÓN

CENTRAL SINDICAL

(ámbito regional)

(ámbito provincial)

SINDICATO

SUBCENTRAL

(ámbito comunal)

(ámbito intercomunal)

conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la ERP

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Esta es la estructura que emergió a partir de la Reforma Agraria del año 1952, que a la vez resultó de la revuelta campesina. También existe, y en algunos casos co-existe, la estructura natural/originaria, anterior a la sindical, y que centra su accionar en los ayllus (mayores y menores) y comunidades. Cada estructura tiene sus cuadros dirigenciales basados en carteras y secretarías en el caso sindical y en jilanqos, jilakatas, segundas y demás en el caso natural/originario. No es el objeto de este documento profundizar en los aspectos de cada una de estas estructuras. Lo importante, y lo que nos sirve al caso, es resaltar la tradición organizativa que dispone la masa campesina originaria nortepotosina. Ellos, los campesinos, ya tenían su espacio de toma de decisiones anterior a la LPP. La pregunta es, ¿reconoce la LPP esta estructura organizativa?. La respuesta es sí. Aunque es un sí muy pequeño ya que a grosso modo el Estado no ha conseguido (o no ha querido) incorporar estas estructuras al espacio municipal. Sigue existiendo una disociación entre lo estatal y lo originario. La cuestión es cómo se logra incorporar los usos y costumbres decisionales del campesino al ámbito decisional municipal/estatal. Ese es el quid de la cuestión: ¿cómo incorporar a la comunidad al marco legal vigente respetando el derecho a su identidad cultural para que desde dentro pueda ir transformando esa realidad jurídicalegal hacia algo más adecuado a su realidad?. ¿Quién está supeditado a quién? Mientras no se logre avanzar en este sentido, va a resultar bien difícil conseguir unir ambos espacios y lograr así un sentido de propiedad de país y una participación verdadera y activa de la comunidad en el desarrollo municipal y nacional. 4. GOBERNANCIA LOCAL 4.1. Definiciones Todos estos conceptos y planteamientos sobre desarrollo local se pueden sumarizar en lo que se ha dado por llamar la Gobernancia Local. ¿Qué es la Gobernancia? Algunas definiciones pueden ayudar a aclarar el tema:

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“Gobernancia es el ejercicio de autoridad económica, política y administrativa necesarias para manejar los asuntos de un país a todos los niveles. Comprende mecanismos, procesos e instituciones mediante las cuales ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, afrontan sus obligaciones y median sus diferencias”(PNUD) “En el contexto de un medio político e institucional que defiende los derechos humanos, principios democráticos, y las normas legislativas, la buena gobernancia se refiere a una gestión correcta y transparente de los recursos humanos, naturales, económicos y financieros encaminados a un desarrollo equitativo y sostenible. Conlleva procedimientos claros y concretos en los niveles públicos, instituciones transparentes y responsables, la primacía de la ley en la gestión y distribución de recursos, y el desarrollo de capacidades para la formulación e implementación de medidas dirigidas a prevenir y combatir la corrupción”(Unión Europea) “Gobernancia es la suma de las muchas maneras a través de las cuales, individuos e instituciones, públicas y privadas, manejan sus intereses comunes. Es un proceso continuo mediante el cual se pueden acomodar conflictos o intereses diversos llevando a cabo acciones cooperativas. Incluye instrucciones y regímenes formales facultados para poner en vigor el acuerdo y el entendimiento, así como medidas y arreglos informales con los cuales la gente y las instituciones están de acuerdo o han percibido que pueden ser de su interés”. (Comisión sobre Gobernancia Local, 2000) La cuestión de la gobernancia se refiere a lo que se puede hacer para reformar las instituciones de tal manera que puedan lograr mejoras en las siguientes áreas16: ➢ Empoderamiento de los sectores pobres de la sociedad ➢ Mejora de las capacidades de los pobres mediante la mejora

de servicios básicos

16 Holmes et al, 2000

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➢ Provisión de oportunidades económicas incrementando el

acceso a los mercados ➢ Provisión de seguridad con respecto a los sobresaltos económicos, corrupción, crimen y violencia. Es en este sentido amplio que entenderemos y manejaremos el término gobernancia. Desde un enfoque participativo, cabe preguntarse cómo la comunidad, como grupo de interés y sociedad civil en cuanto a la reducción de la pobreza se refiere, es capaz de ir articulándose de tal manera que pueda lograr mayores tasas de gobernancia en su entorno inmediato, o lo que es lo mismo, en el ámbito municipal. Asimismo, es imperativo ver las maneras en las que las instituciones, públicas y privadas, hacen un esfuerzo por apoyar este proceso de construcción de capacidades en ellas mismas primero, y en la comunidad después. Aquí se ve la necesidad de tener algún tipo de instancia independiente que de manera constante apoye esta iniciativa de construcción de capacidades tanto en unos como en otros. Conocedores de la realidad y contexto político boliviano, parece mejor opción (y más realista...) que alguien ajeno al gobierno ayude a éste a mejorar sus destrezas en cuanto a ir construyendo unas condiciones mínimas de gobernancia. El reto en este momento es crear espacios y condiciones que faciliten la posibilidad de llevar a cabo una buena gobernancia municipal teniendo en cuenta siempre la participación activa de todos los actores sociales involucrados en el desarrollo municipal. 4.2. Bases para una buena gobernancia local Podríamos decir que todos los conceptos e ideas anteriormente desarrolladas, son algunas de las bases más importantes para una buena gobernancia a nivel local. Co-responsabilidad. La acción participativa supone trabajar una serie de compromisos dentro de una visión compartida. Esas acciones y compromisos comprenden co-responsabilidades. Y el logro de esa visión compartida y concertada depende de cada uno de los actores

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involucrados. Ahora bien, el grado de co-responsabilidad está directa y proporcionalmente ligado a la capacidad y poder de toma de decisiones que cada uno de ellos tiene sobre el contexto en el que se desarrolla esa visión/acción. Es así que la co-responsabilidad supone un respeto mutuo y un posicionamiento horizontal entre los distintos actores. Es cuando se logra construir una visión compartida (léase ERP) entre todos los implicados que gana fuerza el concepto co-responsabilidad. El entrar en un proceso de concertación supone que cada uno es responsable de sus actos y va a responder de ellos ante los demás compañeros de viaje en las distintas estaciones de monitoreo y evaluación. Viendo la multicausalidad del origen de la pobreza, este concepto de co-responsabilidad gana relevancia, ya que el combatir la pobreza hasta lograr reducirla conlleva un esfuerzo conjunto y concertado de muchos y diversos actores y sectores; y eso, supone compromiso y co-responsabilidad. Transparencia y rendición de cuentas y responsabilidades (accountability). La rendición de cuentas y responsabilidades entre instancias del mismo nivel así como a instancias de niveles superiores o inferiores, es una de las bases de una buena gobernancia. En el caso que nos ocupa, la ERP17, tendrá que tener en cuenta esto en tres aspectos: ➢ Uno, asegurando en la fase de formulación que la ERP refleje

las necesidades y prioridades de los pobres ➢ Dos, asegurando durante la fase de implementación el

desarrollo y fortalecimiento de mecanismos que permitan al sector pobre de la sociedad contener la corrupción y hacer que el gobierno y los proveedores de servicios rindan cuentas de las políticas y bienes emitidos.

17 McGee y Norton, 2000

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➢ Tres, incorporando en el diseño el monitoreo continuo de los

sectores pobres en el cumplimiento de los compromisos globales de la ERP Si partimos de la base que la inferioridad social y la impotencia del pobre ante los organismos del gobierno son también dimensiones de la pobreza, entonces el empoderamiento que surge de participar en iniciativas que promuevan y exijan la rendición de cuentas es en sí mismo una manera de reducir la pobreza18. Ahora, ¿cómo logramos crear espacios sostenibles, transparentes y duraderos que permitan mejorar las condiciones en las cuales el gobierno y los proveedores de servicios deban rendir cuentas de sus políticas y actos a los sectores pobres y no pobres de la sociedad civil?. Podemos citar algunos elementos básicos y elementales: Acceso y diseminación de la información. Hay una cantidad ingente de información que si llegara a manos de los pobres de manera acertada, clara y concisa ayudaría sobremanera a lograr una mejor gobernancia a través de una rendición de cuentas y responsabilidades por parte de los organismos del gobierno. Esto es más fácil de lograr a nivel local, ya que no es lo mismo discutir sobre una política nacional con un grupo de campesinos en el altiplano que hablar de la política educativa de su municipio, por ejemplo. Hay muchos tipos de información que si fueran debidamente socializados, ayudarían a construir mejor una ERP participativa y concertada: ejecución presupuestaria, marcos legales que pueden ayudar a empoderar a los pobres, programas gubernamentales de apoyo a los sectores pobres y marginales de la sociedad, retroalimentación a estos sectores por parte del gobierno en cuanto a las actividades de éste, oportunidades de generación de empleo, facilidades de mercado, etc. Este flujo de información ha de ser constante, y esto implica crear mecanismos permanentes desde el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil para que se den las condiciones mínimas de rendición de cuentas por una parte y la otra.

18 McGee y Norton citando a Brock, 2000

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Elecciones nacionales y municipales transparentes. Cuando el proceso de elección de los representantes políticos de la sociedad (o al menos de una parte de esa sociedad...) se da de una manera clara que no deje duda del proceso electoral, entonces ayudamos a crear espacios de confianza en la sociedad civil. El que no se dé esto va a implicar directamente la inexistencia de voluntad política por parte del gobierno de rendir cuentas a la sociedad (y a los votantes). De la misma manera, la elección transparente de representantes políticos siempre ayudará (pero no determinará) a lograr una mejor y más transparente rendición de cuentas por parte de éstos a la ciudadanía.

transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública co-responsabilidad de la gestión pública

acceso y diseminación de la información

acceso de los pobres al crédito y mercado

BASES PARA UNA BUENA GOBERNANCIA LOCAL

elecciones municipales y nacionales transparentes descentralización (administrativa y política) lucha contra la corrupción y compensación de abusos de poder

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Lucha contra la corrupción y compensación debido a abusos de poder. La existencia de la corrupción política y pública en un país es determinante a la hora de afirmar la inexistencia de condiciones mínimas de rendición de cuentas por parte del gobierno hacia la sociedad civil. Este es al caso de Bolivia. Un sistema judicial dependiente y manipulado/politizado por el gobierno y un gobierno débil y corrupto no ayuda a generar condiciones de buena gobernancia, ni a construir confianza en la sociedad civil. La ciudadanía ha de estar segura que la corrupción pública va a ser castigada y el Estado y ella misma compensados por ese abuso de poder gubernamental. Descentralización. Uno de los principales objetivos que persiguen los procesos de descentralización es adecuar la gestión de las políticas públicas a la realidad local19. Para ello, se torna necesario profundizar en el actual estado de descentralización existente en Bolivia, donde ésta se ha centrado más en cuestiones administrativas que políticas. Esta falta de paralelismo descentralizador entre lo administrativo y lo político ha hecho que la gestión pública siga siendo inadecuada a la diversidad de Bolivia. Existe una gran desconfianza en cuanto al rol que juega la instancia prefectural, muy manipulada políticamente y donde no se dan procesos democráticos de elección de Prefecto. Acceso de los pobres al crédito y al mercado. El mejorar la calidad de vida de los pobres a través de la implementación de medidas que favorezcan su participación en la sociedad civil y en la gestión pública requiere también incrementar el poder adquisitivo de los pobres. El acceso a microcréditos directos y la mejora de condiciones de acceso al mercado son dos estrategias a tener en cuenta ya que los pobres pertenecen mayormente al sector primario, siendo así que viven de lo que producen. 4.3. El rol de la descentralización En Bolivia, la descentralización se sustenta principalmente en dos pilares, que son la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización Administrativa. Este proceso reconoce al municipio 19 Roberto Laserna, 2000

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como la base elemental territorial y administrativa, ganando relevancia el rol articulador de la Prefectura para con el Estado y el municipio20. De alguna manera podríamos entender que al acercar los espacios de toma de decisiones a la ciudadanía, se está queriendo promocionar un desarrollo a escala humana. Partimos de la base de que un modelo de desarrollo que pretende satisfacer las necesidades humanas no puede estructurarse desde arriba hacia abajo, y por eso es que este modelo de desarrollo ha de emanar de los propios actores sociales, que pasan de ser objetos a sujetos de desarrollo21. En consecuencia, vemos que en un mismo espacio nacional, se pueden dar distintos modelos de desarrollo regional, sin que ello perjudique la unidad nacional (no es lo mismo unidad que uniformidad), ya que en estos modelos de desarrollo humano, lo importante es rescatar la diversidad por el potencial creativo y sinérgico que pueden tener si se manejan adecuadamente22. En relación a lo arriba citado, la Ley de Descentralización reconoce espacios institucionalizados de participación a nivel departamental y provincial (Consejos Departamentales y Provinciales de Participación). El “problema” con estos Consejos es que no funcionan como deberían. Existe una gran politización de los mismos y los miembros están elegidos de manera indirecta, ya que en el caso del Consejo Departamental, son elegidos por los Concejales municipales. Este Consejo además, está presidido por el Prefecto, el cual es elegido a su vez por el Presidente de la República. Todo esto lleva a mermar seriamente la representatividad de este Consejo con respecto a la Sociedad Civil. Otro aspecto a discutir es el espacio de participación que ofrecen los Consejos Provinciales de Participación (CPP). Esta instancia resulta interesante, pero además de tener toda una serie de problemas y debilidades debidas esencialmente a las escasas (por no decir nulas) 20 Roberto Laserna, 2000 21 Max Neef et al, 1986 22 Max Neef et al, 1986

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competencias legales y a la falta de apoyo económico desde la Prefectura (no hablaremos ya de su independencia política y económica), resulta demasiado grande en cuanto a su ámbito territorial, lo que afecta directamente a la posibilidad de participación de la ciudadanía. Habría mucho que hablar sobre la descentralización y el marco legal diseñado para tal efecto. En este caso, lo que nos interesa aquí son los espacios que existen dentro de ella para que la ciudadanía participe en la influencia en la generación de políticas públicas. Aquí también se ven falencias, ya que la ley de Descentralización hace énfasis en lo administrativo y no tanto en lo político, por lo que la Prefectura se convierte en una suerte de oficina delegada del Gobierno y no tanto en una instancia capaz de adecuar la gestión pública a la realidad sociopolítica, cultural y geográfica de su jurisdicción. Es así que al final lo que se logra es descentralizar la centralización centralización; resultado, más burocracia y corrupción y menos eficiencia de gestión pública y representatividad ante la ciudadanía. Para evitar este tipo de desencuentros, es importante primero definir un grupo meta al que el Gobierno ha de rendir cuentas, y segundo definir claramente las responsabilidades y sistemas de rendición de cuentas y transparencia23. Esto último va a depender en gran manera del tipo de descentralización que se esté aplicando. Podríamos citar tres tipos:

23 Holmes et al, 2000

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Formas de descentralización

Desconcentración: la forma más suave de descentralización ocurre cuando el gobierno central dispersa responsabilidades para ciertos servicios hacia sus instancias regionales de representación. Delegación: se refiere a la situación en la cual un gobierno central transfiere responsabilidades en cuanto a la toma de decisiones y administración de funciones públicas a gobiernos locales u organizaciones semi-autónomas las cuales no están completamente controladas por el gobierno pero que sí son sujetos de rendición de cuentas. Devolución: es una forma más extensiva de descentralización. En este caso, el gobierno central transfiere autoridad para la toma de decisiones, finanzas, y gestión a gobiernos locales que disponen de jurisdicciones clara y legalmente reconocidas sobre las cuales ejercen autoridad, y dentro de las cuales llevan a cabo funciones públicas, y a cuyos constituyentes han de rendir cuentas. Fuente: Holmes et al, 2000

Según estas definiciones, vemos que en Bolivia apenas se ha logrado superar mínimamente el primer nivel de descentralización (desconcentración). O sea, que nos queda un largo camino por recorrer... El estudio de caso que se presenta en este documento, plantea la creación de Consejos de Desarrollo Municipales (CDM), que a la postre serían algo parecido a un CPP pero con presencia a nivel municipal, lo que supone la posibilidad de una mayor asistencia de todos los actores sociales del municipio. Aquí, la posibilidad de influenciar sobre las políticas públicas a nivel municipal se vuelve mayor. El problema una vez más, es la poca capacidad de maniobra que el municipio tiene en cuanto al diseño de políticas públicas a

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nivel municipal. Sí empero, se da la posibilidad de diseñar estrategias de desarrollo municipal enfocadas a reducir la pobreza. Uno de los grandes potenciales que los CDMs tienen es su capacidad de amplificar la voz de los pobres pobres, ya que permite una mayor participación de los mismos.

5. ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA 5.1. Valoración Participativa de la Pobreza (VPP) y diagnóstico de las causas de la pobreza Uno de los primeros pasos a ser realizados en cualquier estrategia de reducción de la pobreza pasa por una Valoración Participativa de la Pobreza (VPP). ¿Por qué somos pobres?¿Qué hace que seamos pobres?¿Qué interrelaciones tiene la pobreza?. Estas son preguntas que hemos de hacer a la ciudadanía, antes de preguntarle cómo vamos a reducir la pobreza, o de cómo o quién va a manejar los fondos de la iniciativa HIPC II. El otro objetivo principal de problematizar sobre la pobreza con la ciudadanía es el iniciar un proceso de toma de conciencia con respecto a lo que hay que hacer, a cómo vamos a reducir la pobreza en nuestra comunidad, en nuestra familia, etc. Es importante tomar conciencia de lo que supone ser pobre y de nuestra capacidad o no de encaminar nuestros pasos a salir de la pobreza. Aplicar medidas de reducción de la pobreza diseñadas desde arriba sin haber antes consultado y haber hecho conciencia en la ciudadanía es un error y conlleva el fracaso del modelo (a las pruebas nos remitimos). Seguimos implementando marcos macroeconómicos que no han sido contrastados con las capacidades ciudadanas necesarias para llevar adelante las medidas planteadas por dicho marco. ¿Somos capaces de implementarlo con la participación consecuente de la sociedad civil? La realización de una VPP es un paso importante en el cambio de actitudes desde el momento en el que actores gubernamentales y

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de la sociedad civil se encuentran en la misma mesa discutiendo sobre acciones que más tarde se deberán de implementar conjuntamente como resultado de este ejercicio valorativo. 5.2. Amplificación de la voz de los pobres (y de cómo el Gobierno los escucha activamente) El marco legal vigente en Bolivia es lo suficientemente abierto como para buscar en él los espacios en los que los pobres puedan amplificar su voz ante el gobierno. Los Consejos Departamentales y Provinciales de Participación, junto con la propuesta de los Consejos de Desarrollo Municipal pueden y deben ser interpretados de esa manera. Ya hemos repetido en varias ocasiones la importancia que tiene el potenciar estos espacios ya establecidos para que la ciudadanía en general, y los pobres en particular, puedan hablar y ser escuchados de tal manera que se tenga en cuenta su opinión y vivencia en cuanto a la elaboración de políticas públicas. En manos del Gobierno está el potenciar dichos espacios y practicar la escucha activa con respecto a estos actores sociales. 5.3. Reconocimiento de que los pobres son capaces de influir en la formulación e implementación de políticas públicas Hay que buscar un equilibrio entre la experiencia de los pobres en cuanto a ser capaces de interpretar las causas de su pobreza y las capacidades a ser construidas en ellos para profundizar tanto en la identificación de esas mismas causas como de las soluciones. Es cierto que en una medida considerable, los pobres no van a ser capaces de salir de su pobreza por no poder ellos alcanzar otros niveles superiores de toma de decisiones referentes a las medidas macro a tomar. Pero esto no ha de ser obstáculo para que vayan tomando conciencia de su Ser pobre y comiencen a poner presión en el Gobierno para que éste comience a entender que tiene una responsabilidad y un capital social que fortalecer. Esto ha de ser tenido en cuenta por el Gobierno y los organismos multi y bilaterales a la hora de diseñar marcos macroeconómicos dirigidos a la reducción

conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la ERP

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de la pobreza (no se pueden pedir peras al olmo!!). Entendemos que el mero hecho de fortalecer las capacidades de los pobres en cuanto a su capacidad de análisis y negociación, es ya de por sí un impulso importante en el largo camino de la gobernancia y empoderamiento de los sectores marginales de la sociedad. 5.4. Institucionalización de la consulta con los pobres (seguimiento y evaluación de la ERP) Ya tenemos el grupo meta (los pobres y sectores marginales de la sociedad) y también disponemos de una serie de espacios de participación (Diálogo Nacional, CDP, CPP, CDM). Ahora lo difícil es poner todo este entramado en marcha y funcionando. Se trata de institucionalizar y hacer de la consulta, el diálogo y la problematización algo constante; esto es, convertirlo en un proceso en el que la transparencia y la co-responsbilidad se den la mano y comiencen juntos un camino que todavía está por construir. De nada nos sirve el enfrentamiento gratuito entre distintos sectores de la sociedad civil y el Estado. Aquí de lo que se trata es de construir colectivamente una visión compartida de cómo debemos trabajar sobre la pobreza. En esta visión compartida han de incorporarse los organismos multi y bilaterales que de esa manera serían capaces de permitir cuestionar unos modelos económicos que vistos desde el otro lado no están siendo entendidos como solución, si no más bien como obstáculo. La flexibilidad es la clave. Todo esto supone un aprender unos de otros; y esto, en un país como Bolivia, con la desconfianza recíproca que se da entre unos actores y otros, requiere de un tiempo. Es por ello que hay que crear y promocionar espacios que ayuden a derretir el hielo y que siendo bien monitorizados y dirigidos, sean capaces de acercar posiciones. 5.5. Visión sistémica de las causas de la pobreza El pensamiento sistémico es una cuestión que requiere un considerable análisis, ya que si logramos entender que la pobreza emerge de una causalidad sistémica, entenderemos también la necesidad de plantear acciones sistémicas.

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¿Qué entendemos por sistema? “Un sistema es una entidad cuya existencia y funciones se mantienen como un todo por la interacción de sus partes. El pensamiento sistémico contempla el todo y las partes, así como las conexiones entre las partes, y estudia el todo para poder comprender las partes. Es lo opuesto al reduccionismo, es decir, la idea de que algo es simplemente la suma de sus partes. Una serie de partes que no están conectadas no es un sistema, es sencillamente un montón”24. La visión sistémica hace hincapié en la interrelación e integración de las partes del sistema, donde la naturaleza del todo es siempre diferente a la simple suma de sus partes25. Esto supone que “la visión sistémica no se concentra sobre bloques básicos de construcción, sino que más bien sobre los principios básicos de la organización”26. Es así que mediante el pensamiento sistémico logramos trascender los sucesos para ver los patrones de interacción y las estructuras de las cuales éstos emergen27. Por ello, lo realmente importante es estudiar y actuar sobre las estructuras, ya que las personas funcionamos dentro de una estructura (marco macroeconómico y modelo neoliberal), y aunque nos afanemos en hacer bien las cosas (ERP participativa), no podremos ir más allá de lo permitido por la estructura en la que estamos enmarcados. Entonces, actuando sobre la estructura lograremos modificar el sistema sin generar conflictos ni desequilibrios. Cuando aplicamos este principio a las causas de la pobreza, vemos que éstas no pueden ni identificarse ni tratarse de manera separada, ya que la misma pobreza comprende todo un sistema en el cual se enmarcan aspectos sociales, políticos, educativos, productivos, financieros, culturales, geográficos, etc. Esto es, la pobreza tiene un origen complejo, transectorial y transdisciplinario. Esto conlleva que la solución o reducción de la pobreza ha de pasar por un trabajo 24 25 26 27

J. O´Connor y I. MacDermott, 1997 Fritjof Capra, 1996 Fritjof Capra, 1996 G. Bellinger, 1997

conceptos e ideas sobre participación y gobernancia en la ERP

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trans- en vez de multisectorial. Es importante entender la integración de los sectores dentro de un Todo, de un Sistema Mayor para así poder encarar y definir nuevos marcos conceptuales, nuevos marcos macroeconómicos y nuevos paradigmas que nos ayuden a trabajar el tema desde un nuevo enfoque. Esto conlleva desechar el modelo reduccionista/mecanicista que se maneja en la actualidad a la hora de plantear modelos económicos diseñados para reducir la pobreza, y buscar enfoques más integrales e integradores que ayuden a encarar el problema en su globalidad. Cada día la problemática es más compleja, y eso supone que no podemos atacarla con “la aplicación exclusiva de políticas convencionales inspiradas por disciplinas reduccionistas”28 . No se puede solucionar un problema con la misma mentalidad que lo ha generado Albert Einstein

5.6. Decisión y voluntad política para iniciar procesos de toma de conciencia y cambios de actitud A estas alturas huelga destacar las actitudes a cambiar y lo que ello conlleva en el momento de entrar a lo que supone un proceso de toma de conciencia.

28 Max Neef et al, 1986

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Capítulo III Consejos de desarrollo municipal y diálogo nacional (o de como intentar aplicar la teoría…) “de lo dicho a lo hecho hay un trecho...”

En las próximas páginas indagaremos en la manera en la que, a través del Proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional, se buscó aplicar en un espacio y contexto real los conceptos anteriormente desarrollados. Para ello se eligió una zona rural marginal pobre de origen indígena quechua y aymará del extremo norte Potosí. Se eligieron los Consejos de Desarrollo Municipales (CDM) de dos municipios nortepotosinos, Caripuyo y Sacaca (Provincia Alonso Ibáñez). El objetivo de esta aplicación era investigar sobre la posibilidad y capacidad que los pueblos originarios (a la postre pobres y marginados en su propio territorio) tienen de aportar criterios y elementos útiles y reflexivos que sirvan de base para la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza, la cual debería estar enmarcada y a la vez acorde con una Estrategia de Desarrollo Municipal. Además de ello, el ejercicio también buscaba profundizar en los propios CDMs como espacios que realmente puedan generar las condiciones de gobernancia planteadas en el capítulo anterior.

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO 1.1. De Medicus Mundi Navarra Medicus Mundi Navarra lleva realizando acciones de desarrollo en Bolivia en general, y en el norte Potosí en concreto, desde hace

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ya once años. Estas acciones de desarrollo se iniciaron con el Proyecto Salud Norte Potosí (proyecto sanitario), que luego al ir evolucionando el concepto de desarrollo dentro de MMN, se complementaron con el Proyecto Agropecuario Norte Potosí (producción agropecuaria) y después con proyectos de desarrollo integral, los cuales están actualmente en ejecución. Dentro de todas estas acciones se encuentran también acciones encaminadas a fortalecer la gestión del desarrollo local. 1.2. De los municipios de Sacaca y Caripuyo Ambos municipios se encuentran en el extremo norte del departamento de Potosí, denominada zona roja por sus altos índices de pobreza y bajo desarrollo humano tal y como se confirma a continuación: INDICADORES % hogares pobres

SACACA

CARIPUYO

97

98.80

Esperanza de vida

52

51

Tasa mortalidad infantil

118

125

Índice alfabetismo (%)

44.82

58.14

% mujeres en primaria

43.49

42.48

% mujeres en secundaria

27.34

17.24

Recurso coparticipación gestión 2000 (Bs)

2,942.666

1,583.861

Superificie (km2) Población

890

491

15.285

8.227

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (censo INE92) y Mapa de la Pobreza (M° Desarrollo Humano, UDAPSO) (datos años 92, 97, 2000 según fuente e indicador):

Estos municipios se encuentran ubicados en un rango de altitud que oscila entre 3.000 msnm y 4.200 msnm, comprendiendo por ello los pisos de puna alta, puna baja y cabecera de valle. Una de las propiedades que caracterizan al extremo norte Potosí de otras zonas de Bolivia es su elevado índice de población originaria indígena quechua y aymará (85%) y su arraigo a una identidad cultural anclada en una serie de creencias, usos y costumbres ancestrales que chocan con la visión occidentalizada que el Estado quiere promover como modelo de desarrollo.

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Estado, sociedad civil, pobreza: ¿discurso? ¿negocio? ¿de qué estamos hablando?

La actividad productiva de la población se centra en la producción agropecuaria de subsistencia limitada dramáticamente por el alto índice de riesgo de desastres naturales a la vez que el elevado grado de erosión y pérdida de suelo fértil que sufre la zona, principalmente como resultado de la elevada presión demográfica, la hiperparcelación de la tierra y el consecuente mal manejo de los Recursos Naturales de que disponen. El papel de la mujer en el desarrollo de la zona es casi nulo. El alto índice de analfabetismo femenino refleja la postergación y discriminación a la que se encuentra sometida incluso dentro de la propia familia, no teniendo apenas poder de toma de decisión en las acciones de desarrollo. 1.3. Del marco legal de desarrollo local y los Consejos de Desarrollo Municipal Gracias a las nuevas leyes promulgadas por el Estado Boliviano (Ley de Participación Popular, Ley de Municipalidades y Ley de Descentralización Administrativa, sobretodo), los municipios y sus

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gobiernos municipales cobran especial relevancia como actores activos en lo que se refiere al desarrollo local/municipal. En este sentido, se traspasan competencias en materia de desarrollo socioproductivo (salud, educación, caminos vecinales, microriegos, etc.) a las alcaldías del país y para ello se destinan fondos de coparticipación tributaria. El nuevo papel que cobra la Honorable Alcaldía Municipal (HAM), y la responsabilidad que se vierte de ello, se torna en una carga muy pesada para las alcaldías de las zonas rurales marginales de Bolivia, no pudiendo éstas estar a la altura de las circunstancias en materia de ejecución de estrategias, políticas y acciones de desarrollo. Esta falencia en cuanto a visión de desarrollo municipal, se refleja en gran parte en la deficiente calidad de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) y los Planes Operativos Anuales (POA), que en la totalidad de los municipios norpotosinos han sido elaborados por consultoras externas a la realidad sociopolítica y cultural de la zona. Es así que dichos planes (sobretodo los PDMs), no incorporan una verdadera Estrategia de Desarrollo Municipal acorde a la realidad del norte Potosí. Como respuesta a esta falencia, Medicus Mundi Navarra asumió como una responsabilidad y accionar de la institución la potenciación de Consejos de Desarrollo Municipal (CDM)1, entendiendo a éstos como instancias promotoras y articuladoras de un desarrollo sostenible y coordinado de los municipios. Se quiere con estos CDMs coordinar acciones entre los distintos actores sociales del municipio (comunidad, gobierno municipal e instituciones de desarrollo públicas

1

Haciendo un poco de historia historia, la idea de promover los Consejos de Desarrollo Municipal surge de una de las recomendaciones de la evaluación ecuador de proyecto (Julio de 1997) del Proyecto Agropecuario Norte Potosí (PANP) financiado por Medicus Mundi y ejecutado por la ONG PROCLADE en 100 comunidades quechua-aymarás del extremo norte Potosí. En el evento se planteó la necesidad de iniciar un proceso de acercamiento entre la alcaldía y la comunidad, ya que por aquel entonces (más que ahora...) las relaciones entre ambos estaban totalmente deterioradas y envueltas en un halo de desconfianza mutua.

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y privadas) dentro de una estrategia concertada y consensuada por todos ellos en las comisiones del CDM a las cuales cada uno de los actores pertenece (Salud, Educación, Producción y Medio Ambiente, Infraestructura, Género).

2. EL PROYECTO DE APOYO AL DIALOGO NACIONAL En base a esta inquietud, entre los años 1999 y 2000, se lleva a cabo todo un Diagnóstico Rural Participativo (DRP) en las comunidades de Sacaca y Caripuyo con apoyo de los facilitadores de MMN y los actores de los CDMs (comunidad, HAM e instituciones). En el caso de Sacaca se llegaron a realizar 102 DRP en otras tantas comunidades y en el caso de Caripuyo se hicieron talleres en las 10 subcentrales con la participación masiva de las comunidades pertenecientes a cada una de las subcentrales. Este diagnóstico, elaborado en base a la metodología participativa, sirvió además como proceso de concientización de cara a las bases y a su rol de corresponsabilidad hacia el desarrollo municipal. Una vez sistematizada toda la información procedente del diagnóstico, se inició un proceso de identificación de problemascausa y elaboración de una Estrategia de Desarrollo Municipal dentro del marco de Lucha Contra la Pobreza y Diálogo Nacional promovido por el Estado Boliviano de cara a la condonación de la deuda externa y la iniciativa HIPC II. Para ello, se ejecutó un proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional financiado por el PNUD y el DfID.

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PROYECTO APOYO AL DIALOGO NACIONAL PROPÓSITO Fortalecer los derechos y capacidades de la sociedad civil para participar en los procesos de gestión de desarrollo local y regional OBJETIVOS ESPECÍFICOS Objetivo específico 1 Potenciar los Consejos de Desarrollo Municipal de Sacaca y Caripuyo como foros válidos para el Diálogo Nacional y herramientas para la lucha contra la pobreza buscando la participación plena de la sociedad civil de las secciones municipales de Sacaca y Caripuyo de cara a elaborar y presentar propuestas locales para el Diálogo Nacional Objetivo específico 2 Socializar y validar la propuesta con municipios semejantes en aspectos geográficos, socioeconómicos y culturales. Objetivo específico 3 Investigar, aplicar y validar metodologías participativas alternativas para formular políticas públicas de lucha contra la pobreza en el marco del Diálogo Nacional.

De alguna manera, á través del proyecto se quiso hacer un primer ejercicio de gobernancia en la zona, diseminando la información proveniente de la Secretaría Técnica del Diálogo Nacional y consultando al respecto a la sociedad civil afectada para que ésta a su vez tuviera el derecho y la obligación de opinar y tomar decisiones y medidas al respecto.

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3. EL ESPACIO DE APLICACIÓN: LOS CDMs DE SACACA Y CARIPUYO Dicho proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional fue implementado a través de los Consejos de Desarrollo Municipal de ambos municipios ya mencionados. 3.1. ¿Para qué son los CDMs? En breve, el objetivo de los CDMs es promover un desarrollo sostenible, armónico y coordinado en la sección municipal con la participación real y co-responsable de todos los actores de desarrollo del municipio. Esto en teoría suena muy bonito pero en la práctica supone iniciar todo un proceso de cambio de modelos mentales primero, y de transformación social, después. En el fondo, lo que los CDMs buscan es ser un espacio real donde poder desarrollar unas condiciones favorables de Gobernancia Local que permitan que la sociedad civil del municipio en general, y las comunidades indígenas originarias, en particular, puedan ejercer sus derechos de lo que en la lógica de Estado se entiende por ciudadanía. De todas formas, permítannos decir que esto de los derechos de la ciudadanía que tanto pregona el Estado (¿?) no deja de ser una falacia surrealista en un país donde la democracia apenas logra dejar de ser un término no aplicado en su totalidad y donde se dan situaciones en las que desde algunas instancias del mismo Estado no se reconoce al estrato campesino-originario como ciudadano boliviano de pleno derecho. Partiendo de esa base, es normal que exista una desconfianza histórica mutua entre las partes (Estado-población originaria). Así se entiende que uno de los objetivos sombra de los CDMs sea generar un espacio y condición que sirva para mejorar las relaciones entre ellas; y poder, de esa manera, empezar a revertir la situación actual de desconfianza.

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Todo ello como paso previo o contemporáneo a la participación real y activa de la población y demás actores de desarrollo municipal en la elaboración de estrategias de desarrollo municipal: participación política de la sociedad civil en la elaboración e implementación de políticas públicas a nivel municipal. 3.2. Estructura del CDM Los CDMs son órganos con personalidad jurídica propia que comprenden, teóricamente, a todos los actores de desarrollo del municipio. Pretenden tener un rol de fortalecimiento municipal desde el momento en el que promueven tomas de decisiones concertadas más reales y realistas. Ahora bien, ¿cómo se estructuran los CDMs? ASAMBLEA GENERAL

DIRECTORIO

SECRETARIA

COMISION AGROPECUARIA Y MEDIO AMBIENTE

COMISION SALUD Y SANEAMIENTO BASICO

COMISION EDUCACION Y CAPACITACION

COMISION CAMINOS E INFRAESTRUCTURA

COMISION DERECHO Y GENERO

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MIEMBROS PARTICIPANTES

INSTANCIA

ASAMBLEA GENERAL Gobierno Municipal 2 representantes de cada comunidad (1H+1M) 1 repr. de cada institución privada de desarrollo 1 repr. de cada institución pública de desarrollo Comité de Vigilancia Subprefectura

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ROL

PERIODICIDAD

Aprobar lineamientos generales en el desarrollo municipal Aprobar el ingreso de nuevas IPD2 Rendición de cuentas y transparencia (accountability) Elaboración y aprobación de POAs y PDMs

Trimestral

Mensual

DIRECTORIO

HAM Representantes comunales Pdte. Comité de Vigilancia 1 representante IPDs

Operativizar decisiones de la Asamblea General Gestionar y coordinar el desarrollo del municipio Fortalecer la gestión municipal Articular a la HAM con la comunidad Aglutinar las comisiones

SECRETARIA

HAM

Ejecutar trámites del CDM

COMISIONES SECTORIALES

Representantes comunales Gobierno Municipal IPDs del rubro según comisión (públicas y privadas) Subprefectura

Coordinar acciones según sector Determinar estrategias municipales según sector Apoyo técnico a la HAM

Según requerimiento Mensual

3.3. Rol de las Comisiones Vale la pena profundizar un poco en el rol y funciones que se esperan desarrollar de manera más intensa y sistemática en las comisiones, por ser éstas un lugar de encuentro de todos los actores sociales trabajando en cada uno de los sectores (producción, género, etc.). El objetivo en sí de las comisiones es lograr ir construyendo una desarrollo, de tal manera que se entre en un visión compartida de desarrollo proceso de concertación en cuanto a los lineamientos generales que han de definir los Planes Estratégicos Sectoriales (PES) que deberán comprender el Plan Maestro de Desarrollo de cada municipio, léase Plan de Desarrollo Municipal.

2 IPD: Instituciones Privadas de Desarrollo

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La comisión se reúne mensualmente y va discutiendo sobre las acciones que estén siendo ejecutadas así como las que deberían ejecutarse. Estas comisiones sufren de graves falencias en cuanto a la metodología que siguen las reuniones, ya que todavía no se estructuran alrededor de un plan, indicadores y metas, por lo que a menudo no se logran definir claramente las conclusiones alcanzadas. Entre otras de las debilidades cabe destacar la todavía incapacidad técnica que las mismas tienen en cuanto a poder formular por ellas mismas un proyecto. Esto debido en parte a la falta de compromiso real de las instituciones trabajando en la zona y en parte a la falta de visión de desarrollo de los actores y el gobierno municipal. ROL Y FUNCIONES DE LOS ACTORES DE LAS COMISIONES COMUNIDAD

INSTITUCIONES

Control social Co-responsabilidad Sentido de propiedad de los proyectos Empoderamiento Relación con Instituciones y HAM Toma de conciencia como actor social Transparencia Rendición de cuentas y responsabilidades

Elaboración e implementación de proyectos de desarrollo Relación con la comunidad y HAM Coordinación interinstitucional Co-responsabilidad Adecuación de proyectos a la realidad (flexibilidad) Apoyo y fortalecimiento a la organización comunitaria Transparencia Rendición de cuentas y responsabilidades

GOBIERNO MUNICIPAL Fiscalizar el desarrollo municipal Elaboración e implementación de proyectos de desarrollo Coordinación interinstitucional Escuchar Informar Exigir Transparencia Rendición de cuentas y responsabilidades Apoyo y fortalecimiento a la organización comunitaria

4. LOS CDMs Y LA BUENA GOBERNANCIA LOCAL Ahora bien, la pregunta es ¿cómo los Consejos de Desarrollo ayudan a promover una mejor gobernancia a nivel local? Existen diversas y numerosas razones por las cuales creemos firmemente en el potencial que estos Consejos tienen de cara a

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ayudar a las comunidades campesinas a tener mayores criterios y participación en lo que se refiere al gobierno local. Podemos desarrollar los fundamentos básicos de tal afirmación. Existe un problema central alrededor del papel del gobierno municipal, y es que demasiado a menudo las bases y ciudadanos en general desconocen los mecanismos municipales de toma de decisión y gestión gestión. La sociedad civil municipal sigue sin disponer de suficiente información sobre la gestión municipal. Esto a su vez genera desconfianza hacia el gobierno municipal; y de ahí a la manipulación política de ciertos grupos de poder y el desgobierno hay sólo un paso. Para evitar esto, las comisiones de los CDMs se reúnen una vez al mes y de alguna manera cada vez más gente de organizaciones de base comienza a tener acceso a información relevante en cuanto a los mecanismos, normativas y planes de gestión municipal. Como efecto colateral vemos que los representantes de las organizaciones de base comienzan a tener más elementos de juicio y eso permite ir construyendo más capacidades en ellos de cara a futuros relevos generacionales en el liderazgo comunitario. Entenderemos esta mayor capacidad de intervención municipal como un signo de empoderamiento, y por tanto como un avance en la reducción de la pobreza. Claramente, los CDMs amplifican la voz de los pobres al componerse de mayor cantidad de representantes comunitarios que de otras instituciones, incluyendo los representantes del gobierno municipal. Esta representación, además, está personificada por los dirigentes de las estructuras organizativas campesinas; en nuestro caso, la organización sindical. Los secretarios de las subcentrales están presentes en las comisiones, por lo que se supone (inicialmente) que éstos tienen mayor capacidad de difundir y socializar la información que obtienen en las reuniones de las comisiones y a la vez tienen la capacidad y el deber de traer las inquietudes y observaciones que obtienen de las bases a través de sus ampliados.

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De esta forma, se da una doble vía en el flujo de la información. Esta difusión y mayor acceso de la información por parte de las bases es uno de los pilares para una buena gobernancia. De alguna manera, los CDMs tienden a incorporar las estructuras organizativas campesinas a las estructuras y ámbitos de decisión estatales, ya que a menudo las resoluciones alcanzadas a través de las comisiones y el directorio de los CDMs es tenido en cuenta por el gobierno municipal y elevado a ordenanza municipal. Esta es la vía en la que los pobres pueden llegar a influir en las políticas locales que más les afectan globalmente: accesos viales insuficientes, mala atención de transportistas, una deficiente atención y docencia escolar, deficiencias en el servicio de salud, producción, infraestructura socioproductiva... Estos son los temas de discusión en las comisiones. Se logra así dar mayor funcionalidad a las organizaciones de base en cuanto a su rol de actor social. Como ya podemos suponer a estas alturas, el incremento en el nivel de participación política de los pobres en el gobierno municipal a través de sus organizaciones de base supone un salto cualitativo, yéndonos desde la consulta a la toma de decisiones conjunta. Esto lo consideraremos un logro ya que al implicar a los pobres en las fases iniciales de la gestión municipal, vamos construyendo instancias y mecanismos de control social, donde todos se controlan a todos (Estado/municipio y organizaciones de base) mediante: 1.

el respeto mutuo (interculturalidad),

2. transparencia en la gestión (elaboración y presentación de informes y planes municipales de desarrollo), 3. el intercambio de información constante (comisiones de los CDMs). Con todo, los Consejos de Desarrollo Municipal se tornan en un proceso de aprendizaje y construcción de capacidades locales; esto es, en un elemento de desarrollo.

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5. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA La búsqueda de una mayor participación de los pobres en la generación de estrategias de reducción de la pobreza requiere básicamente más tiempo. Se convierte así en una herramienta de concientización y análisis crítico de una realidad, la de los pobres. La intervención de Medicus Mundi en la zona pretende acompañar y facilitar ese proceso de toma de conciencia y construcción de capacidades. Por ello, vimos que el camino para trabajar la ERP era largo. Se dividió el trabajo en cuatro fases, que podríamos llamar: ❆ ❆ ❆ ❆

Diagnóstico del Nudo Definición de Lineamientos Estratégicos Generales Validación y Socialización de los Nudos de la Pobreza Soltando el Nudo

Iniciando la consulta de una manera masiva mediante diagnósticos en campo con un elevado porcentaje de la población, se pretende tener las condiciones básicas para que en una segunda fase se pueda legitimizar la discusión posterior, aunque exista una menor cantidad de participantes. Aquí entra la segunda fase, donde ya se busca la integración de las dos mentalidades/realidades: la estatal y la originaria. Ambas estructuras se encuentran dialogando e identificando sus respectivos cuellos de botella a la hora de resolver el nudo de la pobreza en su municipio. De manera cooperativa, van construyendo un borrador de Plan Maestro en el cual poder enmarcar el trabajo posterior. Los resultados arrojados se sistematizan y validan con los mismos participantes en una fase posterior y se empieza a analizar los mecanismos y criterios de control social con respecto a la gestión de desarrollo local y reducción de la pobreza. A partir de aquí, se inicia el trabajo de desarrollo en cuanto a dar mayor funcionalidad a las comisiones de los CDMs, ya que a través de ellas se quiere implementar los Planes Estratégicos Sectoriales y los mecanismos de control social (seguimiento y evaluación a la gestión municipal).

1. EL NUDO – Co-responsabilidad – Participación Activa – Cambios de Actitud 2. DIAGRAMA DE NIVELES – Paso 1: Co-responsabilidad y Cuellos de Botella – Paso 2: Integralidad 3. MATRIZ DE LA POBREZA – Problemas Cuellos de Botella en Nivel/Sector – Soluciones Lineamientos Estratégicos Generales

– 106 COMUNIDADES (Sacaca) 10 SUBCENTRALES (Caripuyo)

– CARPETAS COMUNALES

– SISTEMATIZACION DE PROBLEMAS PRIORIZADOS

– FORMACION DE FACILITADORES DE DESARROLLO A NIVEL COMUNITARIO

– TOMA DE CONCIENCIA

TALLERES DIALOGO NACIONAL

DIAGNOSTICO RURAL PARTICIPATIVO

4. CRITERIOS DE CONTROL SOCIAL

3. LECCIONES APRENDIDAS – Contenido – Forma

2. IDENTIFICACION DE LOS NUDOS DE LA POBREZA

1. PLAN MAESTRO de ESTRATEGIA de DESARROLLO MUNICIPAL

TALLERES DE VALIDACION

Comunidad, gobierno municipal instituciones, CDM (grupos mixtos)

Comunidad, gobierno municipal instituciones, CDM (grupos focales)

Comunidad (grupos focales)

VALIDACION Y SOCIALIZACION DE LOS NUDOS DE LA POBREZA

FASE III

DEFINICION LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS GENERALES

FASE II

FASE I

DIAGNOSTICO DEL NUDO

4. CAMBIO DE CONDUCTA Y ACTITUDES

3. TRABAJO EN COMISIONES (MODALIDAD TALLER)

2. SEGUIMIENTO Y EVALUACION PARTICIPATIVA (INDICADORES DE PROCESO E IMPACTO)

1. PLANES ESTRATEGICOS SECTORIALES

CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL

Comunidad, gobierno municipal instituciones, comisiones CDM en (grupos focales)

FASE IV

SOLTANDO EL NUDO III

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FASE I: DIAGNOSTICO DEL NUDO Medicus Mundi, dentro de su accionar en el norte Potosí a través de proyectos de desarrollo llevó a cabo de manera independiente un diagnóstico participativo a distinta escala en los dos municipios; en Sacaca se visitaron todas y cada una de las comunidades de la sección municipal, y en Caripuyo se trabajó a nivel de subcentral. En ambos casos, las comunidades lograron entrar en una fase de toma de conciencia quedando toda la discusión/información sistematizada y archivada en carpetas comunales las cuales en la actualidad están siendo utilizadas por la HAM y otras instituciones de la zona para la identificación de proyectos. En esta fase se discutió con toda la comunidad como grupo focal (hombres, mujeres y ancianos). Aquí se da la consulta, la toma de conciencia y la formación de facilitadores comunitarios que apoyaron y formaron parte del diagnóstico. En resumen, se inicia así la generación de una masa crítica FASE II: DEFINICIÓN DE LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS GENERALES Con los resultados y el aprendizaje obtenido en la primera fase, se entró en lo que propiamente podríamos decir el Proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional (DN). La sistematización de la fase anterior identificó los problemas más prioritarios en cada uno de los sectores de desarrollo considerados críticos en la zona: producción y medio ambiente, educación, salud, organización e infraestructura vial. En base a ellos, se realizaron los talleres de Consulta mediante una metodología alternativa al Diálogo Nacional oficial. Se diseñó un proceso de construcción del conocimiento en base a técnicas participativas. Para ello, se diseñó una nueva técnica (Diagrama de Niveles) que pudiera servir como base para analizar la pobreza y su causalidad sistémica. Los grupos focales en este caso variaron, dándose tres grupos focales: comunidad, HAM e instituciones de desarrollo públicas y privadas. Para cada grupo focal se realizó un taller en cada municipio, a excepción de las instituciones tanto de Sacaca como Caripuyo, que fueron reunidas en un solo taller. Esto permitió mantener cierta

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gobernancia local y reducción de la pobreza

independencia entre las distintas discusiones y percepciones de cada uno de los grupos. Toda la información fue sistematizada en documentos-memoria y sirvió de base para la siguiente fase. FASE III: VALIDACIÓN Y SOCIALIZACION DE LOS NUDOS DE LA POBREZA En la fase de validación se realizaron talleres de un día de duración en cada municipio en los cuales se reunieron todos los actores que anteriormente habían trabajado en grupos focales distintos. Esto permitió aunar y homogeneizar criterios con respecto al rol que cada uno de ellos percibía que debía jugar; y de la misma manera permitió mostrar a cada uno de los grupos focales lo que los otros grupos percibían que cada uno de ellos tenía que hacer. Este cruce de información y percepciones ayudó sobre manera a ir construyendo una visión compartida (Lineamientos Estratégicos de Desarrollo) de lo que debía ser el siguiente paso. FASE IV: SOLTANDO EL NUDO! Esta fase es posterior al proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional y supone el siguiente reto: elaborar de manera participativa y bajo modalidad de taller cada uno de los Planes Estratégicos Sectoriales a través de las distintas comisiones de los CDMs. Como base de estos PES (Planes Estratégicos Sectoriales), se utilizarán las matrices y lineamientos desarrollados durante los talleres, los cuales a la vez surgen de una discusión de base llevada a cabo durante la realización de los DRPs.

6. DESCRIPCION DE LA METODOLOGIA DE LOS TALLERES La metodología utilizada en los talleres se basó en la utilización de técnicas participativas enmarcadas todas ellas dentro de un proceso de análisis y construcción del conocimiento en base a las causas generadoras de la pobreza en el norte Potosí según la percepción de los propios actores de la zona.

PRODUCTO OBTENIDO

PREGUNTA GENERADORA

TECNICA

PROCESO

FASE 2: ➢ LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS GENERALES

FASE 2: ➢ INTEGRALIDAD DE LA POBREZA (VISION SISTEMICA)

FASE 1: ➢ CUELLOS DE BOTELLA INTERIORES (NIVEL/SECTOR)

FASE 1: ➢ CO-RESPONSABILIDAD ➢ CUELLOS DE BOTELLA DE LA POBREZA

FASE 1: QUE OBSTACULOS TIENE CADA NIVEL QUE NO HACE QUE PUEDA SOLUCIONAR EL PROBLEMA PRIORIZADO FASE 2: COMO SE PUEDEN SOLUCIONAR LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS

MATRIZ DE LA POBREZA

IDENTIFICACION PROBLEMA/SOLUCION

DISCUSION DE CONCEPTOS:

FASE 1: QUIEN PUEDE AYUDAR A RESOLVER EL PROBLEMA FASE 2: QUE RELACION EXISTE ENTRE LOS DISTINTOS SECTORES Y NIVELES

DIAGRAMA DE NIVELES

INTERRELACION DE LOS CUELLOS DE BOTELLA

➢ CO-RESPONSABILIDAD ➢ PARTICIPACION ACTIVA ➢ CAMBIOS DE ACTITUD

COMO SE REFIERE EL NUDO A NUESTRA REALIDAD

EL NUDO DE LA POBREZA

CONTEXTUALIZACION DE LA POBREZA

…O de cómo aprendemos sobre las causas de la pobreza

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6.1. Introducción al taller Se planteó la construcción del conocimiento de una manera secuencial y a partir de grupos focales (HAM, Comunidad e instituciones de desarrollo), donde se empezó con una contextualización de la pobreza dentro del marco del Diálogo Nacional y la Estrategia de Desarrollo Municipal en la zona. 6.2. Técnica 1: El Nudo de la Pobreza Inicialmente se realizó la técnica de El Nudo de la Pobreza, con la que se quería destacar la complejidad del problema de la pobreza y los conceptos relativos a su resolución como son: co-responsabilidad de los actores sociales, participación activa de la sociedad civil y la necesidad de cambios de actitud para hacer efectiva la apropiación y aplicación de los dos conceptos arriba citados por parte de la población. Para ilustrar los conceptos de corresponsabilidad y participación activa, se recurrió a la asignación de distintos roles a cada uno de los participantes en la dinámica del nudo. Estos roles comprendían a los actores sociales locales: autoridades originarias, alcalde, concejal, representante de ONGs, corregidor, etc. De esta manera se pretendió que cada uno de los actores intentara pensar según la lógica de los otros. Además de servir como un buen rompehielos, los participantes vieron que cada uno de ellos tenía su propia opinión/percepción de las cosas, y que no por eso siempre iban a estar en lo cierto... Posteriormente se hizo un análisis y reflexión sobre lo ocurrido en la dinámica y su relación con la realidad nortepotosina. La pregunta generadora fue: ¿Cómo se refiere el nudo a nuestra realidad? Esta técnica se considera muy útil al inicio de los talleres porque debido a su dinamismo permite romper el hielo y crear un ambiente de confianza entre los participantes. Asimismo, es muy didáctica como consecuencia de la reflexión a la que conlleva. Por lo gráfico del nudo, los asistentes asimilan clara y concisamente el concepto, convirtiéndose de esta manera en el hilo conductor de todo el proceso

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Entendiendo el nudo de la pobreza

Análisis de discusión de grupos alrededor del nudo de la pobreza

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posterior que se da alrededor de la identificación de las causas y soluciones de la pobreza. 6.3. Técnica 2: Diagrama de Niveles El siguiente paso dentro del proceso del taller fue concretizar la discusión inicial desarrollada con el Nudo de la Pobreza mediante el análisis de los problemas identificados en una fase previa gracias a los diagnósticos participativos realizados en las distintas comunidades (Sacaca) y subcentrales (Caripuyo). PRINCIPALES PROBLEMAS SECTORIALES IDENTIFICADOS EN EL DRP EDUCACION

ORGANIZACION

SALUD

Falta de escuelas y de mantenimiento de las existentes

Débil organización comunitaria

Desnutrición

Erosión de suelos

Falta de agua potable

Sobrepastoreo

Sistema de Salud no adecuado a la realidad

Baja producción agropecuaria

Educación no adecuada a la realidad

PRODUCCION INFRAESTRUCTURA Y MEDIO AMBIENTE VIAL Falta de caminos y vinculación caminera

Minifundio

El Diagrama contempla el análisis de dos factores principales; como son los niveles y sectores de intervención. Entendemos el nivel de intervención como las instancias que podrían aportar en la solución de la pobreza (comunidad, gobierno municipal, prefectura, gobierno nacional y cooperación internacional). En cuanto a los sectores de intervención se consideran los siguientes: producción, organización, educación, salud e infraestructura vial, los cuales coinciden a su vez con las distintas comisiones existentes en los CDMs. De esta manera se buscó dar insumos y orientar la discusión posterior a ser llevada a cabo por las comisiones de los CDMs.

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La primera fase del diagrama gira alrededor de la siguiente pregunta generadora: ¿Quién puede ayudar a solucionar el problema? Esta pregunta es respondida de forma individual por cada uno de los participantes mediante la colocación del problema seleccionado en los círculos que representan a los diferentes niveles de intervención. De esa manera se inicia el proceso de identificación de problemasolución a partir de una percepción individual de la problemática para luego ir progresivamente construyendo una visión colectiva según va avanzando la técnica. Asimismo, a partir de la sistematización del ejercicio se logra una priorización indirecta y preliminar de aquellos problemas más relevantes de los sectores y niveles más importantes de cara a la resolución de la pobreza (identificación preliminar de cuellos de botella en la reducción de la pobreza). Ya en una segunda fase, se dividió a los participantes en grupos sectoriales en base a las comisiones de los CDMs (educación, salud, etc.) para que fueran analizando las relaciones entre los problemas de un mismo sector dentro de su propio nivel y asimismo con otros niveles. Posteriormente, los grupos discutieron sobre la relación de los problemas de su sector con los problemas de otros sectores, pretendiendo así construir una visión compartida, sistémica e integral de la problemática de la pobreza. Esta fase se desarrolló alrededor de otra pregunta generadora: ¿Qué relación existe entre los distintos niveles y sectores? Para finalizar la técnica se llevó a cabo una ronda de socialización por los distintos grupos en plenaria, teniendo como objetivo socializar con el colectivo la discusión y sus conclusiones. Esta fase de validación también contribuyó didácticamente a la construcción de una visión trans-sectorial de la pobreza, como insumo para la siguiente fase del proceso.

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Fase I: Identificando los nudos de la pobreza según niveles de intervención (Comunidad, Gobierno Municipal, Prefectura, Gobierno Nacional, Cooperación Internacional)

Fase 2: Idenficando la interrelación de las causas de la pobreza

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Fase II: Visión sistémica o de como no se puede tratar de reducir la pobreza con un enfoque sectorial

¡El nudo de la pobreza!

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6.4. Técnica 3: Matriz de la Pobreza Una vez identificada la intercausalidad de la pobreza, la reflexión se trasladó al análisis interno de las capacidades de cada uno de los niveles de intervención así como al peso específico que tiene cada problema sectorial en la persistencia de la pobreza. La pregunta generadora en esta fase del proceso es: ¿qué problemas/obstáculos existen en ese nivel que hacen que persista el problema sectorial priorizado? Lo que permite establecer cuales son los nuevos cuellos de botella que impiden que cada actor social aporte a la solución del problema sectorial priorizado. Sobre esta base, los participantes inician un proceso propositivo planteando soluciones a cada uno de los temas problematizados en la fase anterior de la matriz. Es así que al final la Matriz de la Pobreza se convierte un documento maestro que esboza una serie de lineamientos estratégicos generales de lucha contra la pobreza nivel municipal. Como conclusión general se puede decir que al cabo de todo este proceso de reflexión/problematización se percibe un salto cualitativo en la percepción que los actores tienen en cuanto a las causas y soluciones del nudo de la pobreza nortepotosina. Las preguntas generadoras dieron lugar a un ejercicio de construcción y acumulación paulatina de conocimiento, que concluyó en una percepción sistémica e trans-sectorial de las causas y soluciones de la pobreza.

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Matriz de la pobreza: soltar el nudo es tarea de todos. Compartiendo responsabilidades

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Capítulo IV Lecciones aprendidas “sólo se puede aprender del cambio cambiando”

Trataremos a continuación sobre lo aprendido en el proceso de implementación del proyecto con respecto al Diálogo Nacional. Se hace mayor hincapié en las lecciones surgidas del mismo proyecto que del Diálogo Nacional en sí. Se divide el capítulo en dos partes; la primera se centra en el mismo Diálogo Nacional y la segunda en el Contenido, Forma y Fondo del proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional. El Contenido se refiere a aquellos aspectos referidos a cómo se podría tratar el tema del Diálogo Nacional, la gobernancia local y la ERP. En cuanto a la Forma, se discute sobre el cómo hacerlo habiendo ya aplicado en el proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional un modelo más didáctico de relacionamiento con los actores involucrados, con todas las limitantes y virtudes que supone trabajar con grupos sociales originarios alejados de los espacios de decisión y poder. El Fondo trata sobre eso, cuestiones de fondo de cómo se plantea y/o se debería plantear el Diálogo Nacional y su institucionalización de manera tal que sí se vayan construyendo una serie de condiciones permanentes de gobernancia en este país.

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1. DEL DIALOGO NACIONAL Antes de nada y sobre todo, merece la pena destacar que la iniciativa de consultar a la sociedad civil para la elaboración de políticas públicas de reducción de la pobreza se considera un avance importante en la gestión pública, aún a pesar de que esta iniciativa haya sido impuesta por los países acreedores y no haya surgido como iniciativa propia del gobierno. 1.1. Lecciones generales Las principales lecciones aprendidas sobre el proceso de Diálogo Nacional son las siguientes: Corta duración de los talleres municipales. Esto impidió desarrollar de una manera más profunda las propuestas que cada municipio podría haber planteado en las mesas departamentales. (Des)información previa. En todos y cada uno de los talleres hubo una mayoría (por no decir todos) de asistentes que desconocían lo que era una ERP, el HIPC II, condonación de deuda externa, control social, etc. Todos estos conceptos tan bien manejados y hablados por los técnicos del Diálogo Nacional y demás intelectuales urbanos, eran desconocidos en la zona rural. Esto hace suponer que el manejo y los resultados de las mesas tanto municipales como departamentales hubieran sido mucho mejores si previamente se hubiera hecho mayor énfasis en una campaña de sensibilización a todos los niveles. No fue suficiente la labor de socialización que se hizo. Todos los representantes que fueron a Potosí a las mesas departamentales fueron entrevistados y todos coincidieron al decir que aún habiendo participado en dichos talleres, desconocían lo que se estaba hablando y que el método que se siguió en los talleres del presente ejercicio fueron mucho más claros, concretos y pedagógicos que los oficiales. Falta representatividad representatividad. La participación en los procesos del Diálogo Nacional impulsados desde el Estado, se redujo a una participación deliberativa y de representatividad nominal, situación que se reflejó en el escaso número de representantes de base en

lecciones aprendidas

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las mesas departamentales. No estaba prevista una consulta directa previa de parte de los delegados hacia los grupos sociales representados por ellos. Proceso pre-digerido de consulta. Se trabajó con un formulario pre-definido con enfoque sectorial, que ya incorporaba una visión y estrategia de lucha contra la pobreza pre-establecida desde el gobierno nacional. Visión reduccionista. El proceso del Diálogo, no logra una identificación trans-sectorial y corresponsable de las causas de la pobreza; por tanto, los resultados giran, una vez más, alrededor de una lógica de oferta y demanda, volviendo así a caer en un patrón mecanicista/paternalista de desarrollo, tal y como mayoritariamente ocurre en la elaboración de los POAs y PDMs. Modelo neoliberal neoliberal. El proceso de Diálogo no cuestiona la validez del modelo macroeconómico de desarrollo nacional y si éste es o no causante, parcial o totalmente, de la pobreza en el país; como si la lucha contra la pobreza fuera un tema adicional, secundario y separado de dicho modelo. Crecimiento económico vs. Desarrollo Humano Humano. La lucha contra la pobreza no ha sido planteada como sinónimo del desarrollo sustentable de la sección municipal. Es así que prima el desarrollismo (infraestructuras en producción, caminos, salud, educación, etc.) sobre el desarrollo humano (construcción de capacidades y generación de capital humano). ¿Consulta coyuntural? coyuntural?. Uno de los obstáculos a la participación de la población en la generación de políticas públicas en el Diálogo Nacional es el propio límite que el Estado le pone a la sociedad civil, dándole una función meramente consultiva. Además de esto, existe el peligro de entender el Diálogo Nacional como una participación coyuntural de la sociedad civil, volviendo más tarde a la situación inicial de delegación tradicionalmente pasiva que ésta hace sobre los representantes políticos, y la voluntaria falta de iniciativa de éstos para con la generación de mecanismos de control social sobre ellos.

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Escepticismo social social. Resaltó el escepticismo respecto de la población en lo referente a si el gobierno tendrá la voluntad política de incorporar las propuestas de la sociedad civil en la re-definición y modificación de las políticas públicas de desarrollo. Freno Estatal Estatal. El límite que el Estado le pone a la sociedad civil es directamente proporcional a la poca conciencia y autoestima de ésta respecto a su papel protagónico y activo en la generación de políticas públicas y de desarrollo, que tiene mucho que ver con la tradición histórica de opresión que se ha dado en la construcción del Estado boliviano. Visión sistémica sistémica. El DN ha seguido manteniendo de alguna manera una visión multisectorial estanca de las causas y soluciones de la pobreza. Sí se ha logrado discutir sobre los sectores diana del DN (salud, educación, producción, etc.) pero al haber utilizado matrices y formularios ya predigeridos, se ha puesto un obstáculo al análisis sistémico de la pobreza. El afán de meterlo todo en matrices, seguramente para facilitar la sistematización del proceso y sus resultados, ha hecho que todos pensáramos en matriz (cartesiano, racional, multisectorial) y no tanto en sistema (interrelación, interdependiente, transectorial). Aquí seguimos viendo una falta de imaginación por parte del DN en cuanto a cómo encarar un proceso de diálogo con comunidades originarias que tienen una mente y visión circular de la vida, y no tanto cuadriculada, como la tenemos todos aquellos que hemos pasado por la formación académica occidental. Vamos, que hemos vuelto a tropezar en la misma piedra de preparar un plato de carne para un vegetariano. Hubiera sido interesante meter a un vegetariano en la cocina... ¿O es que a pesar del discurso intercultural (canaliza mucha financiación...) seguimos pensando que un originario no sabe analizar y discutir (siempre desde su óptica) sobre las causas que generan sus condiciones de pobreza? Es importante analizar la pobreza y la ERP desde una visión sistémica, con enfoque transectorial.

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Co-responsabilidad Co-responsabilidad. Ya hemos hablado largo y tendido sobre la responsabilidad compartida en la ERP. Esto supone que hay que generar las condiciones sociopolíticas y económicas para asegurarse que los grupos meta de la ERP tengan suficientes capacidades como para hacerse co-responsables de lo que ocurra con la ERP. Para generar ese sentido de responsabilidad compartida se ve necesario cambiar el enfoque en cuanto a lo que supone el Diálogo Nacional, evolucionando desde lo que es un mero ejercicio de consulta hacia una toma de decisiones conjunta. En este caso, el DN se vuelve ya en una carta de intenciones en la que todas las partes ya salen con un compromiso concreto y claro en cuanto a su papel en esto de la ERP. Más tarde, cuando salga la ley, esto ayudará a recordar a cada actor el rol que ellos mismos se han dado y a empezar a exigir responsabilidades en base a lo comprometido. En los talleres se vio que a los participantes les falta esa conciencia necesaria para entender de manera real (no sólo verbal) de que sí tienen una responsabilidad que compartir. La cuestión es cómo hacemos para generar esa conciencia de pueblo, de sociedad, en los estratos marginales rurales originarios. ¿Qué pasos se están dando en ese sentido? Mentalidad oferta/demanda. Pudimos escuchar de boca de un alcalde que “hay que ir a Potosí por que ahí es donde se va a repartir la plata”. Entre que unos no han informado bien, y que otros siguen con la mano tendida, seguimos teniendo esa mentalidad de pobre, en la que nos apuntamos a una guerra con tal de sacar un pedazo de pan. La mentalidad desarrollista que se sigue manejando (modelo de desarrollo basado únicamente en el crecimiento económico) hace que se promuevan este tipo de actitudes y comportamientos. Hay que hacer mayor énfasis en transformar esa mentalidad que se maneja ya no a nivel comunitario, sino incluso a nivel gubernamental. Modelo de desarrollo (paternalista/participativo) (paternalista/participativo). Aunque el gobierno hable de participación y busque de una manera u otra la misma en la sociedad civil, ésta no lo ve tanto así. Existe la idea de que todo tiene que venir del Estado (o de que actualmente viene) o de que hay demasiados obstáculos legales que impiden que el municipio tome mayores cotas de responsabilidad y poder de decisión. Esto explica la tendencia general en todos los talleres en cuanto a que

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cada actor le lanzaba la pelota a los demás en lo referente a la asunción de responsabilidades. El que cada actor no quiera asumir sus responsabilidades es una consecuencia típica y lógica de un comportamiento paternalista por parte del Estado y de las instituciones de desarrollo nacionales e internacionales trabajando en la zona rural. Este modelo se replica en el Estado en forma de prefecturas y descentralización. El modelo de descentralización vigente en Bolivia no ayuda demasiado en cuanto a hacer que los municipios logren tener mayor confianza en si mismos y no esperar tanto del Gobierno Central, Prefectura, Cooperación Internacional, etc, de los cuales en su mayoría desconfían. Los participantes a los talleres ven muy sesgado el papel del Estado (y más aún el de la prefectura) por entender ellos que estas instancias están demasiado supeditadas a los condicionamientos de la financiación externa (multi y bilateral) así como al prebendalismo político-familiar promovido desde el mismo Estado y partidos políticos. Esto, según la gente rural, condiciona el modelo de desarrollo del país a los designios y caprichos de terceros y no tanto de la propia sociedad civil boliviana. Estrategia de Desarrollo Municipal es sinónimo de ERP. La comunidad y demás pobladores de los municipios no logran disociar en su análisis la ERP (distribución y utilización de fondos HIPC II) y el desarrollo municipal. Tal vez esta diferenciación que el Gobierno ha querido hacer voluntaria o involuntariamente, está fuera de lugar. Los pobladores del municipio han tendido a manejar una visión más integral en cuanto a su análisis de cómo se reduce la pobreza. Este es un punto bien importante a tener en cuenta ya que demuestra que no se pueden separar las dos cosas por el mero hecho de que se estén destinando fondos separados para cada cosa. En este sentido se ve que se ha derrochado una oportunidad de aglutinar ambas perspectivas (EDM y ERP) y ahora queda el reto de cómo aunarlas a la hora de elaborar la ERP final y los próximos PDMs y POAs. Los municipios no lo tienen claro. Gobernancia Local y CDMs. En conjunto, la sociedad civil necesita más insumos para entender su rol potencial en cuanto a mejorar las condiciones de gobernancia a nivel municipal. Los participantes sí manejan conceptos tales como participación social, coordinación, corrupción, acceso a mercado, vinculación caminera, etc. pero todavía

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no han profundizado en temas tales como transparencia, rendición de cuentas, participación política (no partidista), intercambio fluido y transparente de información, seguimiento y evaluación de la gestión municipal, etc. Sí ven a los CDMs como foros probables donde profundizar en cuanto al control social, rol de facilitador de desarrollo, catalizador de las intervenciones institucionales en el municipio, etc. Ellos entienden que esto es de rescatar y que habría que dotar de más y mejores insumos a los CDMs para que sí realmente puedan jugar ese papel decisivo de control social y regulador/facilitador del desarrollo municipal. Ejes de desarrollo desarrollo. Los talleres fueron evolucionando en el mismo sentido en cuanto a que en todos se fueron identificando los mismos ejes de desarrollo: organización (aplicado a todos los niveles de intervención), producción y educación. Ven el sector y la problemática de salud como algo no prioritario mientras no se logren generar las condiciones y resultados necesarios en los tres sectores antes mencionados. Aquí se percibe la evolución en el pensamiento de los participantes en cuanto a entender que por mucha infraestructura, cobertura y demás en temas relacionados a salud, no se va a lograr mejorar ésta si no se atacan previamente temas de fondo como la educación, la organización y la producción. 1.2. De forma Técnicas participativas. El uso de estas técnicas para la construcción del proceso ERP, tanto en los DRPs previos a los talleres como en los mismos talleres, ha demostrado de manera contundente que sí son una vía válida para lograr de manera didáctica y pedagógica la deconstrucción del pensamiento y modelos mentales de los participantes en cuanto a su rol, el del gobierno y demás actores en lo que se refiere al papel que cada uno de ellos debería jugar en el desarrollo municipal y la reducción de la pobreza. Se deconstruyeron unos cuantos modelos mentales y eso ayudó a volver a construir otros más coherentes con lo que realmente supone reducir la pobreza desde una perspectiva de gobernancia local. Las técnicas permitieron ir construyendo de manera secuencial y desde la lógica rural campesina, un boceto de ERP municipal. Esto derivó en una toma de conciencia en todos los actores en cuanto a la verdadera magnitud que tiene una ERP en el municipio.

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Las técnicas no deben limitarse a un momento del proceso de desarrollo, sino que deben ser utilizadas a lo largo de todo el proceso para garantizar su carácter participativo y transformador de la realidad de los sectores marginales del país. Las técnicas participativas utilizadas en los procesos de los talleres no sólo obtienen información sino que se convierten en un elemento didáctico/reflexivo que ayuda a profundizar la toma de conciencia y elevación de la autoestima de los sectores marginales de la sociedad civil, posibilitando así la construcción de propuestas consensuadas de lucha contra la pobreza. Idioma nativo. Este punto es realmente importante y hasta crucial en lo que se refiere al trabajo con comunidades originarias. No se puede llevar adelante una discusión de ésta naturaleza manejando terminología de ciudad. El idioma además es un puente de confianza entre unos y otros. Hay que utilizar el idioma nativo en todos los talleres y demás eventos. Grupos focales. No queda duda alguna de que hay que trabajar con distintos grupos focales en la primera fase del ejercicio (maestros, gobierno municipal, bases, mujeres, instituciones, etc.). Pero lo verdaderamente clave es la posterior socialización y validación de esos resultados con los demás grupos focales. Esto permite integrar y volver sistémico el análisis al incorporar distintas perspectivas sobre el mismo tema, ya que no olvidaremos que toda y cada una de las acciones que se lleven a cabo en un sector, van a tener una incidencia directa en otros, y viceversa. Facilitadores. Otra lección aprendida se refiere a quién facilita el proceso. Los puntos arriba mencionados ya dan un bosquejo del perfil del facilitador. Este tiene que ser política, administrativa y económicamente autónomo del aparato del Estado. Han de conocer la realidad municipal, hablar idiomas nativos, trabajar en equipos de dos en cada grupo, ser profesionales (y no funcionarios de la prefectura...), conocedores de la metodología participativa, dinámica de grupos, tener capacidad de análisis y síntesis, disponer de mecanismos de relacionamiento estrecho con el Estado, etc. A la

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vez, deberían ser los mismos que más tarde implementen, monitoreen y evalúen los mecanismos de control social puestos en marcha para asegurarse la implementación real de la ERP. Estos facilitadores podrían bien ser consultores privados u ONGs de probado prestigio y credibilidad en la zona. Sistematización del conocimiento conocimiento. Dentro del taller y el trabajo de grupos, es importante que uno de los facilitadores vaya apuntando toda la discusión, de manera sintética, en un papelógrafo a modo de evitar perder información básica a la hora de redactar la memoria. Lo mismo ocurre en los trabajos de grupo; es mejor disponer de dos facilitadores por grupo para que uno se dedique a sistematizar la discusión y el otro a facilitar la reflexión/discusión de los participantes. Validación y socialización. La elaboración de la ERP no se termina con la consulta. Los dos talleres finales de validación que se hicieron, sirvieron entre otras cosas para presentar de manera aglutinadora e integradora toda la discusión que se fue desarrollando en los talleres previos. Los participantes hicieron sus observaciones y se fueron modificando algunos aspectos de las conclusiones finales. Esto ayudó a aclarar los siguientes pasos a seguir y a dejar más claro el papel de los CDMs y sus comisiones en todo lo relacionado a la ERP, Planes Estratégicos Sectoriales y gobernancia local. Calidad y capacidad de participación. La metodología con la que se planteó el taller permitió que la calidad y capacidad de participar de los diferentes actores fuera mejorando e incrementándose paulatinamente, partiendo de los efectos (p.e. erosión, baja producción, etc.) para llegar a las causas (minifundio y sobrepastoreo). En este sentido, el nivel de aporte fue cualicuantitativamente mayor cuanto más se avanzaba en la identificación de las causas de la pobreza. No debe perderse de vista que el que más conoce sobre la pobreza es el que la vive día a día. Progresivamente, se va dando una apropiación del conocimiento por parte de los participantes en cuanto a los resultados de la discusión.

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Obstáculos de la participación participación. Uno de los obstáculos metodológicos dentro del proceso fue el número de participantes por grupo de discusión, que en algunos momentos se elevó a la cifra de 20 a 25 personas por grupo de discusión, lo que limitó de alguna manera la participación de todos los integrantes del mismo. Otro de los obstáculos para la participación plena de los asistentes fue la barrera cultural que aún persiste sobre el rol de la mujer y su capacidad de participar intelectualmente en este tipo de eventos. También limitó en alguna medida el desarrollo del proceso el hecho de que en los talleres de bases, algunos de los facilitadores no hablara el idioma nativo, aunque esto no fue determinante en la obtención de resultados ya que la población rural es mayoritariamente bilingüe. Enfoque municipal. Si partimos de la base que la LPP y demás leyes relacionadas dan y quieren dar mayor relevancia a los municipios, entonces hay que profundizar mucho más en el análisis municipal de la pobreza. Un taller municipal con la participación del gobierno municipal y poco más no es ni mucho menos suficiente. En los talleres hubo quejas en cuanto a este punto, ya que hubo comentarios de que el DN a nivel departamental ya estaba manipulado por los partidos en el poder prefectural y que hubiera sido mejor convocar a más gente a nivel municipal, ya que ellos mismos pusieron en tela de juicio la representatividad que los cargos municipales tienen sobre la totalidad de la población. Esto hace pensar que en futuros DN hay que dar más importancia a la opinión del municipio, sobretodo teniendo en cuenta que más tarde van a ser ellos los que van a tener que afrontar el reto de distribuir y gestionar de manera equitativa los fondos HIPC II. Tal y como se ha manejado esta fase/nivel de consulta, no se logra ningún sentido de propiedad por parte de la sociedad civil en cuanto a la ERP. Los talleres han permitido dar a entender que cuanta más gente se ve involucrada a este nivel municipal, mayor es el impacto que todo el proceso ERP tiene y va a tener en sus vidas. Con esto, sí se logra incrementar el sentido de propiedad de la ERP en la población meta.

lecciones aprendidas

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ERP y EDM. Parece innecesario y hasta poco útil disociar el desarrollo municipal de la reducción de la pobreza. Los talleres sirvieron de ayuda para profundizar en este tema con los representantes municipales. Ellos vieron la necesidad de utilizar los insumos de estos talleres en las formulaciones del POA de la gestión 2001 de manera tal que estas dos estrategias ya se puedan ir conjugando aunque sea a nivel micro sin esperar a designios gubernamentales. Esto se interpreta como un logro del proyecto de Apoyo al Diálogo Nacional, ya que en el municipio de Caripuyo a raíz del ejercicio, el CDM ha desarrollado POAs sectoriales a través de cada una de sus comisiones.

1.3. De fondo Participación: proceso o producto producto. La participación deliberativa y nominal que se ha dado en el proceso de Diálogo Nacional no debería entenderse como un fin en sí mismo, toda vez que la resolución de las causas de la pobreza requiere de una acción participativa de toda la sociedad civil, por lo que no deberíamos engañarnos pensando que la participación es un producto y no un proceso. Claro que de cierta manera, en condiciones iniciales de transformación social, la participación en sí podría ser entendida de alguna manera como un resultado. Reestructuración legislativa e institucional. Muchos cambios se van a tener que dar en la actual estructura y legislación del Estado si es que queremos poner en marcha la ERP discutida durante estos meses. Aspectos fundamentales a tener en cuenta son: i.

La territorialidad y la LPP. La actual LPP no respeta la territorialidad de los pueblos originarios. Sí, de alguna manera, respeta sus usos y costumbres como mecanismos de gobierno, pero siempre y cuando su jurisdicción se circunscriba al territorio y jurisdicción municipal y no le genere conflictos con municipios, provincias y departamentos aledaños. Y precisamente, ahí es donde surgen los conflictos!!!

ii. TCOs y la ley INRA. Aquí también cabría mencionar a la ley INRA y sus prioridades orientales en cuanto al saneamiento de

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tierras, lo que denota descaradamente la relación directa entre políticos y empresa privada (minería, concesiones madereras, ganadería, petrolíferas, etc.). Todo el altiplano está en una total incertidumbre en cuanto a su saneamiento, y en el oriente se da una superposición de propiedades que también genera conflicto; más aún cuando se da mayor prioridad a la propiedad privada en cuanto a la resolución del conflicto en términos de concesión de títulos de propiedad de la tierra. iii. Rol de las prefecturas. Esta instancia de descentralización está totalmente desestimada por los municipios, por ver en ellas una fuente de corrupción y cuello de botella para la canalización de fondos (tanto en forma de donaciones como créditos) a los municipios. Los municipios desconfían totalmente de las prefecturas y desearían poder disponer de mayor libertad y capacidad técnica (a ser derivada de las prefecturas a los municipios en forma de recursos humanos, técnicos y económicos) para poder así ejecutar mayores inversiones en todos los campos (educativo, sanitario, productivo, fortalecimiento organizacional/ municipal, etc.). iv. Mecanismos de control social. Se ve imprescindible la creación de instancias (semi)autónomas del Estado para promover capacidades en la sociedad civil en cuanto a construir junto con ella condiciones de gobernancia local. Entre bomberos no se pisan la manguera, así que es mejor mantener cierta independencia sana entre el juez y la parte. Promover e instalar semejante mecanismo de control conllevará darle una serie de atributos y capacidades de veto y control, lo que supone a su vez modificar varias leyes e incluso la Constitución Política del Estado. Estos mecanismos de control social, ¿quiénes los van a conformar? Hay serias dudas sobre el papel de las ONGs y su capacidad y compromiso social. La Iglesia parece tener aceptación en gran parte de la sociedad civil pero se duda de su capacidad técnica y la objetividad necesaria de cara a asumir el reto. Los sindicatos y movimientos sociales de base, parecen ser las instancias más potentes y genuinas, aunque su debilidad institucional las enreda y engulle dentro de todos torbellinos político partidistas y demás

lecciones aprendidas

Control social: ¿quién decide como hay que controlar los recursos?

La pobreza como negocio: ¿interesa o no que haya pobres?

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demagogos de turno. Aquí se ve la necesidad, una vez más, de rediscutir la CPE y la posibilidad o no de incorporar a los movimientos sociales y estructuras originarias-sindicales en el espacio representativo-legislativo desmontando por fin el oligopolio político partidista (reminiscencias post-colonialistas) que existe ahora mismo en cuanto al actual sistema legislativo-electoral.

Evolución en la elaboración e implementación de una ERP. SITUACIÓN ACTUAL

SITUACIÓN EVOLUTIVA

DIALOGO

TOMA DE DECISIÓN CONJUNTA (ACCION INTERACTIVA)

DIALOGO CONSULTIVO

DIALOGO TRANSFORMADOR

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

ALCALDIA

CONSEJO DESARROLLO MUNICIPAL

FORZADO (por financiadores y tiempo)

VOLUNTARIO

Cambio de actitudes y comportamientos.

1

toma de

conciencia y cambio

2

construcción de

3

buena

capacidades.

gobernancia local y

de actitudes (a todos

(cambio de modelos

reducción de la

los niveles de

mentales

pobeza

intervención)

disfuncionales e incorporación de nuevos conceptos)

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Epílogo aunque la mona se vista de seda, mona se queda

Los acontecimientos de septiembre 2000 confirman algunas de nuestras afirmaciones y permiten sacar conclusiones adicionales. Las preguntas que surgen tras dichos acontecimientos sociales son las siguientes: ❈ ❈

❈

¿Sirvió de algo el Diálogo 2000? ¿Valió la pena invertir tres meses de tiempo y aproximadamente un millón de dólares en este proceso? ¿Por qué, al poco tiempo de concluirse el proceso del Diálogo, surgen las movilizaciones? ¿Qué falló? ¿El contenido? ¿La metodología? ¿Pesaron más las discusiones entre el Gobierno y los sectores en conflicto que el Diálogo 2000?

Recopilando las opiniones vertidas por los organizadores y facilitadores del evento a la prensa nacional, encontramos opiniones divergentes entre ellos. Por un lado, Iván Arias, sostiene que “el Diálogo Nacional 2000, que duró tres meses y costó casi un millón de dólares, no sirvió para nada” .y que “... pudo más la vía violenta que la discusión democrática para conseguir que el Estado atienda los problemas de los sectores que viven en condiciones de extrema pobreza”1 . 1

Artículo Diálogo 2000: ¿fue un fracaso o un ejercicio útil para el país?, periódico “La Razón”, 10 de octubre de 2000.

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gobernancia local y reducción de la pobreza

Por otro lado, Carlos Carafa, Coordinador del Diálogo 2000, afirma que el proceso sí fue útil para el país y que uno de sus principales logros fue incluir en la agenda temas que son descuidados por el sistema político del país. Asimismo sostuvo “... que el proceso que comenzó en junio sirvió para establecer cómo se utilizarán los recursos del HIPC a partir del próximo año y para sistematizar el diálogo como mecanismo para debatir los problemas de la población.”2 Si a esto añadimos la opinión de Morgan López (diputado del MIR) que considera que “el diálogo real, efectivo, se realizó en Cáritas....”3, es decir durante las negociaciones entre el gobierno y los sectores en conflicto (maestros, cocaleros, campesinos y otros), concluiremos que el Diálogo 2000 no abordó los temas centrales de preocupación de la mayoría de la población y que tienen que ver con problemas estructurales del capitalismo, las imposiciones de los organismos internacionales (BM y FMI) y las consecuencias del modelo económico neoliberal: bajos salarios, erradicación de la hoja de coca, abandono del agro, “capitalización” de las empresas de servicios públicos, etc., etc Ninguna de las demandas de la población estuvo presente en el Diálogo: el tema de la coca no se discutió, el de la ley INRA, de la ley de Aguas, el aumento salarial ni otras de los sectores afectados por la implantación del modelo económico neoliberal. Es más, éstos recurrieron a la movilización y acción directa como método de lucha de los que no controlan el poder económico y político, como el mejor mecanismo para hacerse escuchar, desacreditando totalmente el Diálogo oficialista pre - condicionado y de una sola vía, en el que no existió suficiente transparencia ni credibilidad en el gobierno.

2 Artículo Diálogo 2000: ¿fue un fracaso o un ejercicio útil para el país?, periódico “La Razón”, 10 de octubre de 2000. 3 Artículo Diálogo 2000: ¿fue un fracaso o un ejercicio útil para el país?, periódico “La Razón”, 10 de octubre de 2000.

epílogo

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Las lecciones de Abril y Septiembre Un recuento de los acontecimientos de abril del presente año, pero sobretodo de los de septiembre, permite clarificar aún más las respuestas anteriores. En abril, la Coordinadora del Agua aglutinó a la población cochabambina alrededor de uno de los derechos humanos elementales: el acceso al agua para consumo humano y para riego. Con esa base, luchó contra el incremento de las tarifas de agua y contra la Ley de Aguas. A esta movilización de carácter regional, se sumaron también los campesinos, maestros y otros sectores sociales, en apoyo a las demandas cochabambinas o con sus propios planteamientos. Entre ellos, interesa destacar la huelga de hambre de los policías, que pese a ser los encargados de mantener el orden (léase orden económico y político neoliberal), también se ven afectados por la crisis del modelo. En abril se amotinaron y alzaron sus armas para exigir un incremento salarial del 50% y estuvieron a punto de enfrentarse con los efectivos militares que custodiaban la plaza Murillo. La crisis de abril que terminó en estado de sitio, con muertos y la expulsión de Aguas del Tunari (transnacional francesa) fuera del país, partiendo la espina dorsal del modelo económico neoliberal, hizo emerger a un actor social nuevo: la Coordinadora del Agua. En septiembre, los actores centrales fueron los campesinos del altiplano paceño, los cocaleros del Chapare y los maestros urbanos y rurales. Todos ellos con una coincidencia: la lucha por mejorar sus condiciones y calidad de vida. Oruro fue la cuna del movimiento docente en septiembre que, paso a paso, cobró rasgos nacionales. Su reducida marcha llegó a La Paz el 8 de ese mes, con la demanda de un incremento salarial (50%), defensa del escalafón y rechazo al Reglamento de Unidades Educativas La huelga general empezó el 13 de septiembre en las ciudades. Cinco días después se sumó el campo, con el bloqueo de caminos de cocaleros el 17 y de los campesinos el 18 de septiembre. Fue el momento cumbre del movimiento. El bloqueo de caminos duró tres semanas y paralizó a todo el país.

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“.... Las piedras y escombros pusieron en escena a los indios marginados y excluidos por los citadinos durante muchos años, incluso por aquellos que nacieron de la pollera en villas y barrios marginales....”. Los acontecimiento pusieron al descubierto la “... ruptura campo – ciudad; las actitudes racistas de un país que se declara multiétnico y pluricultural....”1

El bloqueo de caminos fue realizado por gente que tiene como propiedad unos cuantos surcos de tierra y depende de la lluvia para sembrar y cosechar.

“Así nació el movimiento social. La anciana analfabeta, el niño remedón y el jefe de familia preocupado, siguieron al Mallku que les habló no sólo del agua y de la tierra, sino de la dignidad y orgullo indio, de que los 500 años de exclusión no fueron borrados con el artículo 3 de la Constitución Política del Estado, de que la arroba de papa vale cada vez menos, mientras la libra de arroz sube como el dólar.”1

De un simple hecho social pasamos a uno con proyección política. “.... La realidad coincidió con el proyecto político de un hombre (el Mallku, Red.) que apuesta desde hace más de 20 años a la construcción de una nación aimara.”1.

“El país –las ciudades, sus empresarios, líderes de opinión pública, políticos y medios y ciudadanos de a pie- estaba sumergido en otra agenda, en la de la crisis económica y la búsqueda de sus soluciones, mientras en el campo, ajena a los hechos y declaraciones de la plaza Murillo, se gestaba un movimiento popular, coordinado por articulaciones estratégicas y objetivos políticos claramente definidos: a corto, mediano y largo plazo.”1.

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Como era de esperar, los empresarios recién se preocuparon por el conflicto cuando los acontecimientos pusieron en riesgo sus intereses económicos; cuando comenzaron a sentir las pérdidas económicas que les traía el prolongado bloqueo de caminos. Sin embargo, en ningún momento plantearon soluciones globales ni de fondo a los problemas, más por el contrario, aprovecharon las circunstancias para sacar ventaja a su favor, incluso lejos de la prédica neoliberal, exigiendo medidas proteccionistas del Estado respecto al pago de sus deudas con la banca privada. En realidad, la participación del sector en el proceso de 15 años de reformas “estructurales” que llevamos, fue solamente discursiva y no práctica. Similar situación aconteció en los conflictos de septiembre. Las pugnas y discrepancias con el ex - ministro de Hacienda, Ronald MacLean, que derivaron en la sustitución de ministros, sólo revelan que su credo en el neoliberalismo comienza a cuestionarse. Para cerrar este rápido recuento, una paradoja más: la administración gubernamental banzerista es la que más elogios ha recibido de la comunidad internacional y de Estados Unidos por la lucha antidroga, sin embargo ese fiel cumplimiento de los mandatos norteamericanos, no le sirvió de nada para la política interna y fue más bien uno de los detonantes del estallido social. Por todo lo anterior, podemos decir que a partir de los acontecimientos de septiembre el país ya no puede ser leído ignorando los sucesos que empezaron ese imprevisible lunes 18.

“El conflicto social que termina tiene un legado para todos, la sociedad y el Estado, sin exclusiones: el país debe reconstruirse, para evitar otro septiembre estremecedor. La convulsión social causó enormes daños a la economía del país. Pero puso al descubierto que el sistema político y el modelo económico son cuestionados por mayorías pobres que, aparentemente, habían perdido la voz.”1

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El gobierno acabó debilitado y con escasas salidas frente al nuevo orden que configuró la crisis. Con 90 días de plazo y 50 demandas campesinas que el gobierno tiene que atender (revisión de la Ley INRA, de la Ley de Aguas, destinar 3.8 millones de hectáreas de tierras fiscales a asentamientos humanos para los sin tierra, la no erradicación de coca en las zonas tradicionales de los Yungas, el Plan Nacional Integral Rural, etc.), entre otras, sus márgenes de maniobra son escasos. Asumió tantos compromisos con los sectores en conflicto que escasamente le quedarán iniciativas para realizar otras tareas. Tiene una corta tregua ya que a principios de año pueden volver nuevos conflictos. Le espera todavía la crisis económica, ahora más agravada por los costos del conflicto social. Los bloqueos dejaron pérdidas: la minería orureña se paralizó completamente. Normalmente mueve 460 mil dólares diarios. Los avícolas perdieron 8 millones de dólares. Tres millones de pollos murieron. El sector maderero, el de oleaginosas y el azucarero, juntos resignaron 17 millones. La pequeña industria también fue golpeada. Al menos 4.500 trabajadores fueron retirados. En definitiva, lo acontecido pone en entredicho las denominadas “reformas estructurales”, inclusive la propia Participación Popular, cuyo resultado debió ser la superación anticipada de varias demandas de esta última movilización, y el propio Diálogo 2000, que se planteó la lucha contra la pobreza al margen de los condicionamientos macroeconómicos y las causas de los problemas del capitalismo atrasado en el que vivimos. El modelo neoliberal comienza a hacer aguas y resquebrajarse ante la presión de sectores mayoritarios de la población, y la lógica territorial actual de la Participación Popular resulta insuficiente para resolver los problemas sociales sectoriales (maestros, universitarios, campesinos, etc.), que sobrepasan la dimensión local e incluso regional, alcanzando niveles nacionales. Sin embargo, parecería que lo sucedido es todavía insuficiente para lograr que los organismos internacionales y el propio gobierno, cambien de conducta. La lógica internacional privada, de las

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transnacionales y del incuestionable mercado como el mecanismo óptimo de asignación de recursos, pesan mucho más que la realidad cotidiana de miles y miles de bolivianos, que viven en la miseria y extrema pobreza. Al poco tiempo de superados los conflictos, el gobierno anunció la presentación de la Estrategia de Reducción de la Pobreza con la finalidad de no perder los recursos HIPC, incluyendo la institucionalización del Servicio Nacional de Impuestos Internos, cuyo fin es la puesta en marcha de mecanismos para una base impositiva más “democrática” y amplia (comerciantes informales y otros). Es decir, aumentando o modificando impuestos que, tarde o temprano, serán cubiertos por el bolsillo de los pobres, ya sea por el conocido traslado que hacen los empresarios de sus costos adicionales (impuestos), hacia el precio de los productos, o porque los pobres los tengan que pagar directamente, todo esto en condiciones de bajos ingresos familiares, de sub empleo y desempleo campeantes. En definitiva, los acontecimientos de abril y septiembre, ratifican la necesidad de contar con espacios de discusión – acción permanentes como los Consejos de Desarrollo Municipales, la importancia de unir a los actores funcionales con los territoriales y la necesidad de acabar con la política neoliberal que separa la lucha contra la pobreza de la estrategia de desarrollo nacional.

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Anexo: Técnica diagrama de niveles

Objetivo ❉

❉

Problematizar e identificar sobre las responsabilidades que los distintos actores sociales tienen con respecto a la solución de las causas de la pobreza. Construir una visión sistémica en los participantes mediante la cual se identifiquen las interrelaciones (entre sectores y niveles) que tienen entre sí las distintas causas de la pobreza.

Proceso ❉ Fase 1 (el individuo opina) Presentación de problemas. El facilitador preparará tantas tarjetas como problemas se hayan definido según sector (educación, salud, producción, etc.). Cada tarjeta corresponderá a un problema que ese sector tenga.

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PROBLEMAS SECTORIALES UTILIZADOS EN EL TALLER DE APOYO AL DIALOGO NACIONAL EDUCACION

ORGANIZACION

SALUD

PRODUCCION Y MEDIO AMBIENTE

INFRAESTRUCTURA VIAL

Falta de escuelas y de mantenimiento de las existentes

Débil organización comunitaria

Desnutrición

Erosión de suelos

Falta de caminos y vinculación caminera

Falta de agua potable

Sobrepastoreo

Sistema Educativo no adecuado a la realidad

Sistema de Salud no adecuado a la realidad

Baja producción agropecuaria Minifundio

A cada sector le corresponderá un color distinto (rojo, verde, azul, etc.) En el caso del ejemplo, se prepararán 11 tarjetas distintas, cada una de ellas simbolizando un problema. Se harán 20-30 copias de cada tarjeta de tal manera que todos los participantes puedan escoger los problemas que quieran. El facilitador explicará el significado que cada problema tiene y se validará este significado con el grupo. Esto asegura la homogeneización del significado del problema, llegando así a un entendimiento común en lo que se refiere a lo que la gente entiende sobre el significado dado a un problema cualquiera (validación y homogeneización de criterios). Seguidamente, se explicará la estructura y razón de ser del Diagrama de niveles. Este diagrama, que habrá sido dibujado en una “pared” de papelógrafos, se divide en sectores y niveles. Sector de intervención: aquellos rubros que son determinantes y/o condicionantes en la permanencia o resolución de las causas de la pobreza: educación, salud, producción, organización, infraestructura vial, etc. Nivel de intervención: aquellas instancias capaces de aportar esfuerzos y/o recursos a la resolución de las causas de la pobreza: comunidad, gobierno municipal, prefectura, gobierno nacional, cooperación internacional.

diagrama de niveles

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Es importante hacer saber a los participantes la relación entre lo que son los sectores y los niveles, y que cada nivel puede o no trabajar/incidir sobre esos sectores en concreto. Se puede incidir sobre el sector salud y su problemática a través de distintos niveles de intervención como pueden ser gobierno municipal, comunidad, etc. Se explicará con un ejemplo esta incidencia del nivel sobre el sector. El diagrama quedará dividido en tantos trazos como sectores se hayan propuesto; en el caso de que se hayan elegido cuatro sectores, el diagrama quedará dividido internamente por un cuadrado, representando cada bloque un sector. En el caso de que se divida en cinco sectores, el diagrama quedará dividido internamente por una estrella de cinco puntas, y así sucesivamente. Una vez explicada la estructura del diagrama de niveles, el facilitador invitará a que cada uno de los participantes se levante y pegue en el diagrama de niveles preparado para tal efecto en la pared (pintado sobre papelógrafos), las tarjetas con los problemas elegidos por cada uno de ellos de entre todos los existentes (y dispuestos en una mesa al lado del diagrama de niveles). Cada participante podrá agarrar y pegar tantas tarjetas/problemas quiera en los distintos niveles de intervención. La pregunta generadora utilizada por el facilitador, y que dará criterio a la colocación de tarjetas por parte de los participantes, será la siguiente: Pregunta generadora 1 ¿Quién (nivel de intervención) puede ayudar a solucionar el problema (sectorial)? Una vez que los participantes hayan colocado tantas tarjetas como hayan querido, los facilitadores sistematizarán las tarjetas según tres parámetros: Parámetro 1 1. Dentro de un sector, se contará cada uno de los problemas sectoriales dentro de cada nivel. Por ejemplo, se sumarán todas las tarjetas del problema sectorial “Falta de agua potable”

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(sector salud) en el nivel “comunidad”. Igual se hará con el mismo problema en cada uno de los niveles de intervención (gobierno municipal, prefectura, etc,). Parámetro 2 2. Se sumará el número total de veces que un problema aparece en la sumatoria de niveles. Por ejemplo, se sumarán todas las veces que el problema sectorial “Falta de agua potable” aparece en todos los niveles. Parámetro 3 3. Se sumarán todos los problemas que aparecen en cada nivel. Por ejemplo, se sumarán todos los problemas sectoriales (falta de agua potable, baja producción, débil organización, etc.) que aparezcan en el nivel “Prefectura”. Con todo ello logramos i.

Identificar la capacidad resolutiva que cada nivel de intervención tiene para cada problema. Mayor cantidad de tarjetas acumuladas por nivel, mayor capacidad resolutiva tiene ese nivel de cara a una estrategia de reducción de la pobreza. ii. Identificar los niveles de intervención “cuellos de botella” donde se acumulan menos problemas sectoriales (menor capacidad resolutiva) iii. Identificar en que sector se concentran la mayor y menor cantidad de tarjetas/problemas sectoriales. Esto de alguna manera nos determina que sectores son prioritarios de trabajar de cara a una estrategia de reducción de la pobreza. iv. Identificar los problemas sectoriales prioritarios a trabajar de cara a una estrategia de reducción de la pobreza. Posteriormente, y una vez sistematizado todo el diagrama en base a niveles y sectores, se analizarán los resultados buscando posibles incongruencias y aciertos. Es importante en este punto ir analizando el peso específico que cada problema sectorial tiene a la vez que discutimos sobre la capacidad resolutiva que cada nivel tiene.

diagrama de niveles

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Diagrama de niveles: Sacaca Grupo focal: Comunidad Coop. Internacional 15 gobierno nacional 17

15 3

prefectura 9

10

3

9

2

1

2

4 comunidad 37

4

1 16

4

3

5

10 educación 7

producción 44

4

salud 27

organización 12

7

1

gobierno municipal 53

8

4

20

6 2

1

4

7

6 2

2

8

3

caminos 12

1

1

11

5

12

8

3

3 5 21

9

12

Problemas por sector 1. Producción Erosión de suelos Sobrepastoreo Baja producción Minifuncio 2. Educación Sa Educativo no adecuado a la realidad Falta de escuelas y mantenimiento de las existentes

3. Salud Malnutrición Falta de agua potable Sa de salud no adecuado a la realidad 4. Organización Débil organización 5. Caminos Falta de vinculación caminera

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Todo esto, se basa claro está, en la percepción que la gente tiene de su propia realidad. Es importante remarcar esto. Sobre lo que aquí se está discutiendo es sobre la percepción que los distintos grupos focales (gobierno municipal, comunidad, instituciones, etc,) tienen con respecto a quién puede ayudar a solucionar los diferentes problemas sectoriales planteados planteados. Que estén en lo correcto o no, se irá discutiendo y problematizando a lo largo de todo el taller, tal y como vamos a ir viendo... Terminada la plenaria de validación del diagrama, se dividirá a los participantes en tantos grupos como sectores. Cada facilitador de grupo habrá dibujado en una planilla la sistematización del diagrama y lo volverá a dibujar en otro diagrama que se habrá preparado en papelógrafos para cada grupo. Este diagrama no comprenderá todos los problemas en todos los sectores, sino que se dibujarán todos los problemas sectoriales del grupo (grupo salud pondrá los problemas sectoriales de salud,..) y para los demás problemas (educación, etc.) se mantendrá el sector sin entrar a detalle del problema sectorial de cada sector. En nuestro caso, se hizo coincidir a los componentes de los grupos con las comisiones de los CDMs; esto es, en el grupo del sector salud estaban los representantes de la comisión de salud del CDM y así sucesivamente con cada uno de los grupos/comisiones. Esto nos ayuda tanto a dar como a obtener más elementos y criterios a los grupos de tal manera que la discusión se enriquece sobremanera. Además, con ello logramos no disociar la discusión del taller con la realidad y protagonistas del desarrollo de la zona. ❉ Fase 2 (el grupo construye) Una vez en grupos, el facilitador formulará la segunda pregunta generadora. Pregunta generadora 2 ¿Qué relación existe entre los distintos niveles y sectores?

diagrama de niveles

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Los participantes deberán, mediante flechas, determinar la relación que cada problema sectorial tiene con los demás problemas sectoriales y de éstos con los distintos niveles y sectores. Estos es, el grupo del sector Salud habrá de determinar la relación existente entre el problema sectorial “falta de agua potable” con los demás problemas sectoriales de salud. Primero, dentro del mismo nivel (comunidad, prefectura, etc.) y después de este problema con los distintos niveles (“falta de agua potable” en nivel comunidad con “falta de agua potable” en gobierno municipal y así tantas veces haya aparecido ese problema en los distintos niveles). Igual con cada problema sectorial. A continuación, se determinará la relación de esos problemas sectoriales con otros sectores: qué relación tiene “falta de agua potable” con organización, educación, producción, etc. Tal vez pueda ser que no exista relación alguna. Siempre tendremos en cuenta que el facilitador no ha de forzar la búsqueda de relaciones. Volvemos a recalcar que lo que aquí nos interesa determinar es la percepción que la gente tiene de sus problemas y de la interrelación o no que encuentran entre los mismos. En la discusión se irán homogeneizando y aclarando los criterios de tal manera que el grupo logrará construir su propio conocimiento sobre su problemática de pobreza (y la interrelación de sus causas). De cara al facilitador, es importante que éste vaya apuntando en un papelógrafo la discusión (de manera sistemática y sintetizada), sirviendo esto como insumo a la memoria del taller. ❉ Fase 3 (el colectivo transforma) Finalizada esta discusión de grupo, se hará una síntesis de todo y se pasará a la plenaria. En ésta, cada grupo expondrá al resto las conclusiones a las que ha llegado en su discusión. Los facilitadores consolidarán las conclusiones de todos los grupos llegando así a construir una visión holística de las causas de la pobreza a partir de la percepción de la gente. Llegado a este punto, la misma gente habrá logrado determinar de manera compartida y concertada su propia visión sistémica de interrelación de las distintas causas de la pobreza.

Paso 5: Identificación de interrelaciones de los problemas sectoriales de un sector con respecto a los demás problemas sectoriales (intra) y con los otros sectores (inter)

Paso 1: Explicación y validación de los problemas sectoriales

Paso 4: Sistematización de los problemas sectoriales según nivel y sector

Paso 3: Ubicación de los problemas sectoriales en los distintos niveles

Paso 2: Explicación de la estructura del Diagrama de Niveles

¿qué relación hay entre sectores y niveles?

FASE 2 EL GRUPO CONSTRUYE

¿quién puede ayudar a solucionar el problema?

FASE 1 EL INDIVIDUO OPINA

Paso 6: Construcción conjunta de una visión sistémica de las causas de la pobreza

¿cómo es la realidad de las causas de nuestra pobreza?

FASE 3 EL COLECTIVO TRANSFORMA

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diagrama de niveles

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Aspectos metodológicos División por sectores sectores. Esta división ayuda a: i.

Facilitar y ordenar la sistematización sistematización. Dirige a los participantes en la colocación de las tarjetas, lo que reduce la dispersión de todas las tarjetas/problemas por todo el diagrama. Eso facilita la sistematización y sumatoria de los problemas, tanto dentro del sector como en los niveles. ii. Cuestionar modelos mentales disfuncionales disfuncionales. En un principio pareciera que el dividir el diagrama según sectores de intervención replicara la visión reduccionista del modelo de desarrollo prevaleciente en la actualidad. Pero una vez que los propios participantes “atraviesan” con sus flechas estos sectores buscando la interrelación entre unos y otros, se logra ir construyendo una visión más integral de las causas de la pobreza y del accionar integrado de estos sectores en cuanto a la reducción de la pobreza. División por niveles niveles. Se logran desarrollar una serie de conceptos como son:

i.

Corresponsabilidad Corresponsabilidad. Los participantes entienden que la solución a un problema no se reduce a que un nivel pueda hacer bien su trabajo. El logro de reducir la pobreza pasa por que los distintos niveles coordinen esfuerzos de una manera integral. El participante es capaz de entender que no se puede “pasar la pelota” (el problema) a los demás (a otros niveles de intervención), y que “la pelota también está en su cancha”. ii. Participación política política. Este hecho de la corresponsabilidad lleva a una escalada cualitativa en cuanto a lo que significa participación, ya que el participante entiende que no es suficiente actuar y participar dentro de su nivel; si no que además ha de lograr que los otros niveles se involucren y actúen sobre las causas de la existencia de un problema concreto dentro del nivel de intervención en el que él se encuentra.

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iii. Toma de conciencia conciencia. Lo que se logra con toda esta discusión es una toma de conciencia en el participante en cuanto a que éste logra entender que la resolución de su problema de pobreza pasa por influir sobre otros niveles y sectores de intervención.

Sistematización Es de suma importancia ir sistematizando todo el proceso de construcción del conocimiento que se da en los participantes. Se inicia con la suma de los problemas en el diagrama , se sigue con la “captura” en un paleógrafo de la discusión de grupo y se termina con la consolidación de la experiencia vivida por el colectivo.

Aspectos pedagógicos Básicamente lo que se logra es que el participante vaya construyendo su propio conocimiento sobre lo que significa la pobreza, sus causas e interrelaciones y el rol que a él le toca asumir en cuanto a la reducción de esas causas. Este proceso se va construyendo desde un conocimiento personal/individual. La colocación individual de tarjetas logra de alguna manera crear un espacio de confianza, ya que nadie cuestiona a estas alturas el por qué de la colocación de esa tarjeta en ese lugar concreto. El participante se puede equivocar, pero luego la misma discusión con otros participantes hará que éste readecue sus tarjetas, y a la postre sus percepciones. En la fase de grupo, los participantes se reúnen a discutir sobre algo que ya ha generado un razonamiento individual. Cada uno de ellos se encuentra ante los demás con sus criterios ya elaborados a través de la colocación individual de tarjetas. Esto ayuda a que ellos contrasten sus opiniones con confianza y conocimiento de causa. Así, el grupo contrasta sus opiniones y construye una opinión grupal compartida y concertada.

diagrama de niveles

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Cuando llega la fase de validación entre grupos, los participantes ya están acostumbrados a discutir y en alguna medida le han perdido el miedo a hablar en público ante otros. Las distintas discusiones que se van dando en los distintos grupos hace que se contraste a un nivel superior, comprendiendo la discusión distintos sectores y niveles de intervención. Al final, se logra que todo el colectivo logre mediante un proceso bien didáctico una visión colectiva de las causas de su pobreza.

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