Gobernabilidad Local y Descentralización: ¿El Nuevo Espacio para la Democracia de Ciudadanía en América Latina y el Caribe?

Referencia bibliográfica: Berthin,

G.

(2010).

Gobernabilidad

Local

y

Descentralización:

¿El Nuevo Espacio para la Democracia de Ciudadanía en América Latina y el Caribe? Panamá: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Gobernabilidad Local y Descentralización: ¿El Nuevo Espacio para la Democracia de Ciudadanía en América Latina y el Caribe? por Gerardo Berthin1

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Centro Regional para América Latina y el Caribe Área de Practica de Gobernabilidad Democrática Ciudad del Saber, Panamá

Abril 2010

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Asesor de Gobernabilidad y Descentralización, PNUD, Centro Regional para América Latina y el Caribe/Área de Practica de Gobernabilidad Democrática. El autor agradece la extensa colaboración de Mauricio Espinosa, que ayudo en la edición, investigación y análisis. Así mismo, el autor agradece la colaboración de Dayana Guillen, Clara Ines Luna, Ricardo Usategui y Hola Clark por haber realizado una exhaustiva revisión bibliográfica.

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3. Tendencias Generales de los Procesos Vigentes de Gobernabilidad Local y Descentralización en América Latina y el Caribe Algunas Características de los Gobiernos Sub-Nacionales La emergente gobernabilidad democrática en los gobiernos sub-nacionales de la región ha sido producto de un lento, pero permanente proceso de reforma estatal que se inicia en la década de los años 80. Estos procesos han tomado diferentes caminos, que hasta el momento han generado diferentes experiencias y resultados. En muchos países de la región, los programas de modernización del estado incluyeron un aumento del papel de los gobiernos sub-nacionales en la prestación de servicios públicos, así como la expansión de participación de la sociedad civil en procesos de toma de decisiones sobre las políticas públicas y en la necesidad de aumentar la capacidad para administrar sus recursos de forma más transparente, responsable y óptima. En diversos países de América Latina las políticas descentralizadoras de fortalecimiento a los gobiernos locales, están replanteando nuevas formas de formular y gestionar las políticas públicas. Por otro lado, están fomentando redes conversacionales verticales y horizontales; promoviendo y fortaleciendo protocolos de cooperación entre actores; recreado un nuevo lenguaje de complicidad entre los distintos niveles del estado y entre el estado y la ciudadanía; y exigiendo mayor transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, las experiencias de fortalecimiento de la gobernabilidad local y procesos de descentralización en América Latina son diversas. Por ejemplo, entre los 19 países de América Latina hoy existen 4 países con constituciones federales (Brasil, México, Argentina y Venezuela) que en teoría, favorecen la autonomía de unidades de gobierno sub-nacional, y ofrecen un marco normativo propicio para la gobernabilidad local. En estos 4 países, existen 105 gobiernos estatales y más de 10,500 municipios, con una diversidad de experiencias, y que además sus gobiernos sub-nacionales reciben altos porcentajes de recursos de sus respectivos presupuestos nacionales. El caso de los otros 15 países en América Latina que tienen constituciones unitarias es distinto, no sólo porque sus división política es mas centralizada (251 departamentos y más de 5,800 municipios), sino también porque en este tipo de arreglos regionales no ofrecen por lo general el marco normativa más adecuado para la gobernabilidad local. Aunque es precisamente y paradójicamente en varios de estos estados unitarios donde se han dado importantes experimentos de gobernabilidad local y descentralización. Si a ese mapa de países, , se añade a los 14 países de la región del Caribe (Antigua y Barbuda, la Commonwealth de las Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, San Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam, y Trinidad y Tobago), se multiplicaría la variedad de modelos de gobernabilidad local y descentralización. Si bien los procesos de gobernabilidad local y descentralización en la mayoría de los países del Caribe, tanto por razones políticas como geográficas, han sido más lentos y recientes que en el resto de América Latina, se están dando también varios experimentos, entre ellos procesos de reformas constitucionales que se están llevando a cabo en 11 naciones del CARICOM, los cuales brindan una excelente oportunidad y punto de partida para definir y esclarecer roles, funciones y poderes de los gobiernos locales a través de marcos

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constitucionales y legislativos más comprometidos con la gobernabilidad local y los procesos de descentralización.3 La misma heterogeneidad de estos 14 países, las hace interesante como materia de estudio en temas de gobernabilidad local. Basta con repasar los distintos modelos de gobernabilidad local en estos países para empezar a comprender la inmensa variedad. Por ejemplo, el concepto de islas integradas (Antigua y Barbuda, y San Kitts y Nevis); los Consejos Distritales (Bahamas, Surinam); Consejos Consultivos (Granada); Consejos Parroquiales (Jamaica); Corporaciones Municipales (Trinidad y Tobago); el sistema de niveles de Haití4 (Départements, Arrondissements, Communes, Sections Communales); los Town Boards (juntas de pueblo) y Village Councils (consejos de aldea) en Belice, y los distintos niveles de gobierno local en Guyana (que comprenden autoridades electas en consejos a nivel de condado (county), región, ciudad y pueblo, además de consejos distritales, indígenas, vecinales y unidades populares cooperativa. (peoples cooperative units). Algunos Logros Independientemente de la variedad y diversidad de experiencias, la gobernabilidad democrática en los gobiernos sub-nacionales y los procesos de descentralización en América Latina y el Caribe son una realidad. En algo más de dos décadas ha habido logros importantes. Por ejemplo:     

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La generalización de elecciones en al ámbito sub-nacional; Nuevos marcos normativos, incluyendo reformas constitucionales a favor de la gobernabilidad local y los procesos de descentralización (aunque todavía existe la necesidad de clarificar aun más varios aspectos normativos); Los recursos sub-nacionales han incrementado de manera importante; Los gobiernos sub-nacionales tienen nuevas y diversas competencias (aunque conviven todavía lado a lado tanto capacidad de innovación como estructuras y prácticas tradicionales); Los espacios locales de democracia ciudadana han estimulado en diversos países novedosas experiencias de participación ciudadana, como el plan estratégico participativo, los presupuestos participativos, además de abrir espacios ciudadanos y para la sociedad civil y dar voz a grupos anteriormente marginados (pueblos indígenas, poblaciones en situación de pobreza); y La creación y fortalecimiento de las asociaciones nacionales y regionales de autoridades locales que juegan un papel cada vez más importante.

Algunos Desafíos No obstante a importantes avances, la gobernabilidad local y los procesos de descentralización todavía enfrentan desafíos. Por ejemplo: 

Relaciones desiguales y frecuente subordinación ante los gobiernos centrales, amplificadas por el incremento del fraccionamiento y la heterogeneidad municipal;

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Organization of American States. Local Governance in Small States: Issues, experiences and options (St. Vincent and the Grenadines: Organization of American States, 2003), p. 4. 4 Antes del terremoto de Enero del 2010.

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Desfase entre la profusión de legislación y la debilidad en su aplicación; Limitada capacidad financiera, por resistencias centrales a traspasar más recursos, falta de políticas de financiamiento y crédito adecuadas, baja cultura de pago de ciudadanos habituados a servicios subsidiados y/o falta de voluntad política para fortalecer la capacidad local de recaudación tributaria; Deficiencia en la prestación de servicios por ausencia de políticas de recursos humanos y mal manejo del personal (rotación, ausencia de sistemas de carrera, falta de sistemas de control interno); y Limitaciones (normativas y políticas) para institucionalizar aun más la participación ciudadana.

En realidad, en la mayoría de los países de la región la gobernabilidad local y la descentralización son procesos relativamente recientes y han avanzado por lo general de forma lenta, con resultados por el momento mixtos. Por un lado, los gobiernos nacionales mantienen cierta renuencia a delegar a los gobiernos sub-nacionales más responsabilidades y a transferir recursos para la entrega de servicios públicos. En los escenarios locales también se comprueba una notable brecha entre las atribuciones o competencias traspasadas al municipio, y su capacidad institucional para ejecutarlas. Por otro lado y sin embargo, en algunos países de la región se han desarrollado leyes básicas o marco que otorgan poderes a los gobiernos sub-nacionales y transfieren recursos financieros, lo que permite contar con formas limitadas de administración local. En otros, los ciudadanos están participando activamente en la toma de decisiones, lo cual ha resultado en algunas mejoras en la entrega de servicios públicos. En síntesis, pese a los importantes avances, existe en la región todavía una tensión entre lo local y lo central en varios temas, tales como la política, el territorio y lo económico. En la actual coyuntura, se han dado interesantes debates y discusiones sobre distintos y diversos temas vinculados a la calidad de la gobernabilidad local. En algunos países, se plantea la necesidad de revisar las constituciones para seguir fortaleciendo y ampliando los procesos de gobernabilidad local y descentralización; en otros se está reconsiderando las políticas de transferencias para hacer frente a los crecientes costos de las nuevas competencias de educación y salud, incluyendo transferencias condicionadas a desempeño; en algunos, el centralismo político partidario sigue siendo un factor limitante, y en otros se teme que el gobierno central intervenga de manera creciente sobre los gobiernos sub-nacionales, recortando su relativa autonomía ganada a través de estas dos décadas. 4. ¿Gobernabilidad Local y Descentralización? Las tendencias y experiencias de más de dos décadas que se observan en la región en materia de gobernabilidad local y descentralización, han permitido también diferenciar la conceptualización y dinámica de estos dos procesos. Con frecuencia, los dos conceptos son utilizados intercambiablemente, aunque tienen distintas dinámicas. Aunque pudieran parecer similares, en la práctica los procesos de gobernabilidad local y descentralización se manifiestan de distintas formas dependiendo de los contextos, cada uno con sus propias dinámicas, particularidades y complejidades, pero al mismo tiempo entrelazados en sus respectivas justificaciones y razones para ser medios del desarrollo humano. En sí, podría argumentarse que si bien los procesos de gobernabilidad local y descentralización deberían ser en la práctica mutuamente incluyentes, en la región las tendencias más bien muestran amplia variedad de interacciones y resultados. En algunos casos, la gobernabilidad local avanza a mayor velocidad que los procesos de descentralización y en otros, los procesos de descentralización avanzan a mayor velocidad que la gobernabilidad local. En algunos casos, ni la gobernabilidad local o procesos de 5

descentralización avanzan, y en otros ambos procesos están experimentando una cierta retracción o retroceso. ¿Gobernabilidad Local? En todo caso, la gobernabilidad local cubre un espectro amplio de temas y actores que influyen en la planificación y los procesos decisorios en materia política, económica y social en el ámbito subnacional. Es un proceso que pone énfasis, más en lo de abajo que lo de arriba ya que está dinamizada por la calidad de la interacción y la relación a nivel local entre gobiernos y gobernados, la capacidad para identificar y lograr metas colectivas y la articulación de procesos multifacéticos que involucran instituciones, estructuras, sistemas, recursos, normas, prácticas, actores y relaciones. Al mismo tiempo, la gobernabilidad local se nutre de otros elementos propios a la dinámica local tales como los patrones o enclaves políticos, el ordenamiento territorial, los arreglos institucionales, los niveles de descentralización, los mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana y la capacidad de producir y administrar recursos. ¿Descentralización? Los procesos de descentralización en cambio tienen una dinámica más de arriba a abajo, pues implican por lo general decisiones políticas de desconcentración y/o devolución del poder a instancias subnacionales, que pueden o no involucrar a actores locales, y que determinan cambios en los sistemas nacionales y locales políticos, legales, administrativos y fiscales. La descentralización en la mayoría de los países de la región ha sido vista como un mecanismo para mejorar la presencia del Estado en el territorio, afianzar las relaciones entre los ciudadanos y el gobierno y disminuir las brechas de desarrollo entre regiones territoriales, y en términos generales, aumentar la credibilidad y efectividad de las instancias públicas. Idealmente desde la perspectiva de desarrollo humano, la gobernabilidad local y la descentralización se deberían interrelacionar en dos planos importantes. Por un lado, los procesos de descentralización pueden coadyuvar el logro de algunas de las condiciones necesarias de la gobernabilidad local y el desarrollo humano, entre ellas la autonomía política, fiscal y administrativa, las cuales se refieren al poder de toma de decisiones y elección de autoridades propias, la capacidad de recaudar recursos y, la provisión de servicios públicos, respectivamente. Al hacerse tangibles esas condiciones, el gobierno subnacional, en conjunto con los otros agentes sociales, está en una mejor ubicación para desarrollar políticas públicas de desarrollo humano eficaces, legítimas y legales, donde la participación ciudadana, la transparencia y la rendición de cuentas forman parte de dicho proceso. Por otro lado, ambos pueden ser medios para la ampliación de las capacidades de las personas en las dimensiones educativa, sanitaria y de ingreso. Fernando Calderón señala que “la gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano, porque a través de la política en democracia, no solo de la economía, se pueden generar condiciones económico-sociales más justas que permitan incrementar las capacidades sociales y políticas de las personas y las sociedades.”5 Por su parte, el desarrollo humano está intrínsecamente vinculado con las circunstancias específicas que rodean a los individuos; es decir, con su entorno inmediato. 5

Fernando Calderón. “Ciudadanía y desarrollo humano” en Ciudadanía y Desarrollo Humano: Cuaderno de gobernabilidad democrática (Argentina: Siglo XXI, 2007), p. 10.

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El ambiente familiar y el laboral, la localidad de residencia, la comunidad a la cual se pertenece y el nivel de gobierno más cercano son condicionantes del desarrollo humano, que, por definición, es local.6 Dicho de otra forma, el desarrollo basado en las capacidades de las personas no puede disociarse del carácter intrínsecamente local que lo caracteriza. Entre los factores determinantes que destaca el desarrollo humano, por su incidencia en la expansión de las libertades y capacidades de los individuos, está el llamado “gobierno de proximidad,” es decir, la autoridad más cercana a la gente.7 5. Fundamentos de Desarrollo Humano en la Gobernabilidad Local y la Descentralización Como se observa, los conceptos de gobernabilidad local y descentralización aunque son distintos en su dinámica, descansan en una serie de principios similares que apuestan por el desarrollo humano a nivel sub-nacional. Más específicamente, en cuanto a la gobernabilidad local, se podría plantear los siguientes:8 

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Procesos democráticos, representativos y participativos. La gobernabilidad local tiene plena vigencia a partir del reforzamiento y valorización del papel de los Gobiernos Locales emanados del voto popular y del fomento de una auténtica participación e integración ciudadana en la planificación, ejecución y evaluación del proceso de desarrollo local y, por ende, del país, acercando la elaboración y ejecución de políticas públicas al ciudadano. La participación ciudadana, que implica asegurar voz en los procesos de toma de decisión, ya sea de forma directa o a través de instituciones u organizaciones legítimas; La equidad, como meta para asegurar que todos los hombres y mujeres posean las mismas oportunidades para mantener y/o mejorar su bienestar; La rendición de cuentas (accountability) que exige a los agentes (e instituciones), tanto públicos como privados, sean responsables de sus decisiones; y La transparencia, que implica que la disposición de información cualitativa y cuantitativa para entender los procesos decisorios y el desempeño de las instituciones políticas, así como para llevar a cabo el seguimiento a las políticas públicas.

Por su parte, la descentralización se fundamenta en principios como:9 

La subsidiariedad, término que implica que el nivel de gobierno más cercano a la población es quien debería proveer los bienes y servicios. Si este no se encuentra en capacidad de hacerlo por razones de eficiencia y economía, la competencia queda a cargo del gobierno sub-nacional inmediatamente superior;

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PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano México 2004: El reto del desarrollo local (México: Ed. Mundi-Prensa, 2004). PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Jalisco 2009: Capacidades Institucionales para el desarrollo humano local (México: Central Media, 2009). 8 UNICEF-PNUD. Gobernabilidad local y derechos de la niñez y la adolescencia: Un análisis de siete experiencias de políticas públicas locales (Panamá: PNUD-UNICEF, 2008), p. 23. 8 UNDP. A user´s guide to measuring local governance (Oslo: UNDP, n.d.). 9 PNUD. Lineamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal: Manual de orientación (Colombia: LAC SURF-Universidad Externado de Colombia, 2007), pp. 31-32. 7

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La concurrencia tiene que ver con que la competencia de un nivel de gobierno puede desempeñarse con el apoyo de niveles superiores de gobierno si así fuere necesario para la buena prestación o provisión del servicio; La gradualidad que implica el traslado progresivo (por etapas, en forma progresiva, ordenada, regulada y responsable) de competencias en función de la capacidad institucional, administrativa, financiera y técnica a los gobiernos sub-nacionales. La irreversibilidad, que es un proceso mediante el cual el Estado garantizará la descentralización a corto, mediano y largo plazo, a fin de lograr un país mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, social y económicamente más justo, equitativo y sostenible, así como políticamente más institucionalizado. La efectividad que implica no solo optimizar recursos y maximizar resultados, sino también el cumplimiento de las metas establecidas en el marco de las políticas públicas. Planificación territorial que implica planificar con una perspectiva territorial o espacial (de espacio) que puede tomar lugar a cualquier nivel de gobierno. Considera ubicación y distribución o entrega de servicios por ejemplo. Mancomunidades/Amalgamiento que implica combinar unidades de gobiernos locales, para optimizar recursos y mejorar entrega de servicios, o impacto de políticas públicas.

El punto fundamental es que la dinámica del fortalecimiento de los procesos de gobernabilidad local y descentralización no radica exclusivamente ni en el ámbito nacional o el sub-nacional, sino en el tejido institucional que vincula a ambos de tal forma que la práctica democrática, la acción pública y la participación ciudadana puedan ser articuladas de forma más efectiva y eficiente. Esto inclusive se aplica al principio de la subsidiariedad, ya que en un nivel más operativo, la subsidiaridad implica diversos niveles de gobierno, y supone la necesidad de coordinación y articulación efectiva entre ellos. 6. La Gobernabilidad Local, la Descentralización y la Democracia de Ciudadanía La literatura reciente sobre las relaciones entre Estado y ciudadanía ha prestado poca atención al tema de la gobernabilidad local y la descentralización, que parece uno de los temas centrales para la agenda futura de gobernabilidad democrática en la región.10 Es decir, no es que dichos procesos no se analizaron o describieron en una amplia literatura sobre la democracia y la gobernabilidad. Más bien, dentro de la reforma del Estado y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, quizás el tema más estratégico para fortalecer la gobernabilidad democrática no ha recibido la atención que merece. El abordaje de la gobernabilidad local y los procesos de descentralización, ayudaría a enfocarse en los nuevos requisitos institucionales y en distintos niveles de gobierno para que el Estado garantice patrones igualitarios de acceso a los derechos de ciudadanía. La experiencia de la región en temas de gobernabilidad local y procesos de descentralización en estas últimas décadas muestra que la gobernabilidad democrática no requiere sólo de instituciones políticas que garanticen que las decisiones sean tomadas de modo democrático o de marcos normativos que sirvan de referencia. La nueva realidad y dinámica de la demanda ciudadana y de los desafíos de desarrollo humano imponen nuevas exigencias para la reorganización de la maquinaria estatal y 10

Fernando Calderón, coord. Ciudadanía y Desarrollo Humano: Cuaderno de gobernabilidad democrática (Argentina: Siglo XXI, 2007); y PNUD. La democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, 2da ed. (Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara; 2004).

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gubernamental, y supone un análisis propositivo del uso del espacio sub-nacional para el desarrollo humano, al igual que sus limitaciones y oportunidades. Diversas experiencias de gobierno local en la región demuestran que la participación ciudadana en la vida local es ya un componente integral del paisaje económico, político y social, y es fundamental para el éxito de las estrategias de reducción de la pobreza y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.11 Una nueva generación de líderes sub-nacionales y alcaldes están sirviendo de catalizadores del desarrollo local, exigiendo servicios básicos más efectivos y oportunos y garantizando que las políticas sean elaboradas con amplia participación del público. Por otro lado, los ciudadanos están comenzando a entender que el gobierno local puede responder a sus necesidades cotidianas de manera más efectiva que el gobierno nacional, porque los funcionarios locales entienden mejor las condiciones y necesidades de la población y son de acceso más fácil para los ciudadanos. Desde el punto de vista de lo local, los procesos orientados a lograr una democracia de ciudadanía, pasan por tres facetas críticas. 1) la administración o gestión operativa de los gobiernos sub-nacionales; 2) la organización política y económica del territorio y los procesos de desconcentración productiva, financiera y fiscal; y 3) la conducción política de los esfuerzos a favor de procesos de descentralización y los mecanismos de participación ciudadana. Esto implica analizar los procesos de gobernabilidad local y descentralización en términos de ser y generar los dispositivos e incentivos institucionales para mejorar el funcionamiento de la gobernabilidad democrática. Es decir, ambos procesos vistos como parte esencial de la gobernabilidad democrática local, y como medio para traducir decisiones en acciones efectivas. Implica también la necesidad de construir nuevos canales que faciliten la participación ciudadana. Está claro que en el espacio sub-nacional existen diversos factores que dinamizan o paralizan el desarrollo humano (sociales, políticos, geográficos, económicos, etc.). No obstante, los relacionados con la acción directa de los gobiernos figuran entre los de mayor importancia, aun mas si los procesos decisorios son participativos y transparentes. El PNUD ha identificado el entorno institucional como una variable crucial para el desarrollo humano desde múltiples perspectivas.12 Tanto el fomento del desarrollo humano como el ejercicio de las libertades que lo componen ocurren dentro de un entorno definido por instituciones, las cuales inducen ciertos comportamientos y restringen otros, dan certidumbre a las decisiones de individuos y grupos y, en general, inciden en la trayectoria del desarrollo humano.13 Cualquier intento de comprender el alcance, la potencialidad y las limitaciones de los procesos de gobernabilidad local y descentralización en lo que respecta a la democracia de ciudadanía, implica a lo mínimo contextualizar los procesos en dos dimensiones: 1) el entorno institucional que enmarca el espacio de hacer, implementar y evaluar las políticas públicas (el conjunto de reglas que regular y delinean tanto la acción gubernamental como la no gubernamental, privada y social); y 2) las 11

María Bueyo Díez. “La gobernanza local: hacia la transparencia y participación ciudadana en el funcionamiento de las administraciones locales” Revista General de Derecho Administrativo, núm. 21 (2009); y Esperanza Gómez. “El presupuesto participativo entre democracia, pobreza y desarrollo”, Investigación y Desarrollo: revista del Centro de Investigaciones en Desarrollo Humano, núm. 1(2007), pp. 56-77. 12 PNUD, 2005; y PNUD. Informe Nacional sobre Desarrollo Humano Panamá: La institucionalidad del Estado Panameño (Panamá: Editorama, 2008). 13 PNUD. Informe Nacional sobre Desarrollo Humano Paraguay: Equidad para el Desarrollo (Paraguay: PNUD, 2008).

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capacidades institucionales de gestión de políticas públicas (acciones gubernamentales en temas de políticas públicas, provisión de bienes y servicios públicos). La suma e interacción de ambas dimensiones puede determinar las capacidades institucionales para el desarrollo humano sub-nacional. 7. Desafíos para la Gobernabilidad Local y la Descentralización en América Latina y el Caribe Los Temas de la Agenda de Cambio Los desafíos de la gobernabilidad democrática local en América Latina son históricamente singulares, y comprenden varios temas. No es la idea de generar una lista exhaustiva de desafíos, sino más bien una lista selectiva de puntos de entrada estratégicos, que tienen cierta relación. Resolver los desafíos demanda una comprensión novedosa y una discusión abierta que genere una nueva agenda de fortalecimiento de los espacios democráticos sub-nacionales; una agenda que esté basada en los principios básicos de la gobernabilidad local y la descentralización. En general, esta agenda debería tener tres temas que son clave para la gobernabilidad local y descentralización:14 1. La dimensión política que implica seguir fortaleciendo y expandiendo la transferencia de poder para tomar decisiones y elegir autoridades propias; 2. La dimensión administrativa, que signifique una transferencia racional, real y factible de competencias y funciones la igual que sistemas integrados de administración financiera; y 3. La dimensión fiscal, que transfiera fuentes de recursos y asignación de competencias fiscales para dar soporte a las otras dimensiones. Si bien se pueden resolver aspectos políticos y administrativos, pero si no se resuelve el aspecto más álgido, que es el fiscal, los procesos de gobernabilidad local y descentralización quedarían incompletos truncos. La plena gobernabilidad local y descentralización se logra en parte, en la medida que los gobiernos tienen la capacidad y potestad de movilizar y administrar recursos de forma transparente y hacerse auto-sostenibles. Sin embargo, en su mayoría, los gobiernos sub-nacionales en la región dependen de lo que les transfiera el gobierno central. Pese a ello, existen marcos de una fiscalidad propia; es decir, de contar con impuestos generalmente aplicados a los servicios e infraestructuras locales. Es otra pregunta estratégica, si estos marcos se cumplen. Articulación Uno de los principales desafíos para la gobernabilidad local y descentralización en la región es la capacidad de articulación entre los diversos niveles de gobierno. La necesidad de una articulación mucho más estratégica entre actores sub‐nacionales y nacionales, que sea más fructífera no solo para fortalecer las capacidades de los gobiernos sub‐nacionales sino también mejorar y acercar las políticas públicas a la ciudadanía. Si las soluciones sub‐nacionales siguen dependiendo en gran parte de decisiones tomadas en el nivel central, hasta cierto punto se estarían obviando nuevos esquemas y modelos de gestión y articulación que puedan coadyuvar a difundir una visión de relaciones gubernamentales más equilibrada y basada en la reciprocidad y el interés mutuo. Varias preguntas son importantes en este tema. ¿Cuáles son realmente los beneficios de una coordinación de esfuerzos entre distintos niveles de gobierno? ¿Cómo pueden los gobiernos sub‐nacionales no ser solo simples sujetos de asistencia y más bien ser participes activos de procesos de fortalecimiento institucional y de políticas 14

PNUD, 2007. pp. 21-53.

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públicas? ¿Cómo lograr articulación de manera que se aprovechen plenamente capacidades y recursos sub‐nacionales? Atribuciones y Competencias vs. Capacidad Por otro lado, en los escenarios sub-nacionales se comprueba una notable brecha entre las atribuciones o competencias traspasadas, y su capacidad institucional y administrativa para ejecutarlas. Esto es relevante particularmente a los recursos humanos y financieros. En este contexto, el tema de la gestión es clave. Presupone no sólo la capacitación de recursos humanos, el fortalecimiento del servicio civil, la actualización de sistemas de información, el uso de tecnología adecuada y el fomento de la transparencia y rendición de cuentas, pero requiere también racionalizar los ingresos y los gastos con criterios de eficiencia y equidad. Estas son dimensiones que constituyen un solo cuerpo, por cuanto los vacíos en una de ellas pueden repercutir en las otras. En su conjunto, estos temas plantean el desafío de la gestión local en la región. En los cuatro países federales de la región, el fortalecimiento de competencias entre los tres niveles de gobierno (federal, estatal/intermedio y municipal), parece un desafío estratégico, al igual que la transparencia y rendición de cuentas de los crecientes recursos.15 En cuanto a la mayoría de los Estados unitarios, el principal desafío es más bien aclarar y/o expandir las competencias. Si bien, la transferencia de competencias (ver Grafico 1) ha sido acompañada por una transferencia de recursos financieros (como se observa en el Cuadro 1), ello no ha sido suficiente. De acuerdo con Rosales y Valencia,16 en un lapso de 20 años (1985-2005), 10 de los 16 países analizados vieron aumentado en mayor o menor medida el gasto de sus respectivos municipios en proporción al gasto total, entre los que destacan República Dominicana, Chile y Perú. Este último fue el único país que en los 20 años logro superar la media latinoamericana de gasto, que para 2005 era de 18.8%, es decir 7.2% más que en 1985. Países como Brasil, Argentina, México y Colombia, Bolivia, y Ecuador, son, junto a Perú los únicos que se encuentran por arriba de la media regional. Reformas Políticas para Fortalecer la Gobernabilidad Democrática Adicionalmente, para que la gobernabilidad local y descentralización promuevan espacios alternativos para la democracia de ciudadanía, se necesita abordar un nueva, y seria reforma política que logre rediseñar la actual arquitectura institucional y política. Es decir la pregunta estratégica seria, ¿cómo darle mayor sentido a lo local no solo para mejorar el desarrollo humano, sino también para fortalecer la capacidad de los gobiernos sub-nacionales para dar respuesta a una creciente demanda a gobiernos locales por parte de la ciudadanía? Parte de la respuesta a estas preguntas, tendría que incluir estos temas, que son altamente políticos, pero necesarios para profundizar la gobernabilidad local.

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CGLU (2008). Bejamín Goldfrank. “Los procesos de “presupuesto participativo” en América Latina: éxito, fracaso y cambio” Revista de ciencia política, núm 2 (2006), pp. 3-28. 15 Lucía Paola Trujillo. “Transferencias intergubernamentales y gasto local. Repensando la descentralización fiscal desde una revisión de la literatura” Gestión y Política Pública, núm. 2 (2008), pp. 451-486. 15 Horacio Cao y Josefina Vaca. “El fracaso de la descentralización argentina” Andamios: Revista de investigación social, núm. 7 (2007), pp. 249-267. 16 Mario Rosales y Salvador Valencia. Latin America (United Cities and Local Governments), pp. 170. 15

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Gráfico 1: Índice de descentralización administrativa América Latina (2007) Brasil Colombia Ecuador Venezuela Cuba Chile Perú México Bolivia Guatemala Argentina Uruguay Honduras Paraguay Costa Rica R. Dominicana Panamá 0

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Fuente: 35 40 Habitat-ROLAC (2007)

Número de competencias asignadas a los municipios

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Profundizar las prácticas democráticas en el ámbito sub-nacional. No se trata solo de generalizar las elecciones de autoridades sub-nacionales, sino también repensar las modalidades, tiempos y principios de elección de las autoridades para fortalecer su ámbito y capacidad de gestión. Por ejemplo, elecciones separadas de los ejecutivos (Gobernadores, Prefectos y alcaldes) y legislativos (congresos, consejos) para fortalecer la autonomía, el balance de poder y la transparencia. Los mandatos de las autoridades locales son cortos en tiempo, variando de 3 a 4 años, a menudo sin posibilidad de reelección. Esto impide que exista una visión a largo plazo y estratégica, y por el contrario, favorece el clientelismo y otras prácticas corruptas y reduce la potencialidad de los gobiernos sub-nacionales para responder a problemas locales. La manera de elegir a las autoridades sub-nacionales. Uno de los requisitos para consolidar la gobernabilidad democrática en el ámbito local, es que las autoridades locales sean elegidas directamente por los ciudadanos, y no a través de mecanismos de elección indirectos, como listas cerradas partidarias o consejos electorales.17

Disponibilidad y Confiabilidad de Información Otro desafío importante es la disponibilidad y confiabilidad de información relacionada a los procesos de gobernabilidad local y descentralización en la región. Los datos presentados en el Cuadro 1, reflejan e ilustran la importancia de este desafío. En varios países de la región la información dura (estadísticas, estudios comparativos, diagnósticos) está desactualizada o simplemente no existe. En otros, la información disponible está incompletas y/o desactualizadas. Por ejemplo, si se analizan los datos del Cuadro 1 una primera conclusión podría ser que los grados de descentralización han mejorado en varios países. Sin embargo, sobre las base de esa información es difícil hacer esa aseveración. Más bien, una conclusión apuntaría a seguir mejorando la calidad y disponibilidad de la información, y pensar en programas de mejoramiento de sistemas de información para el ámbito sub-nacional, que permitirían analizar con mayor certeza la calidad de los procesos de gobernabilidad local y descentralización. Varios esfuerzos están empezando a generar una importante masa de información y datos, lo cual está ayudado no solo a comprender más a fondo la dinámica de los procesos de gobernabilidad local y descentralización, sino también, y más importante, a brindar a los tomadores de decisiones, a las organizaciones de la sociedad civil y al público en general poderosas herramientas de análisis. No obstante, pese a estos esfuerzos, queda mucho por hacer para seguir entendiendo la dinámica de la gobernabilidad local y descentralización en la región, mejorar y perfeccionar los instrumentos y las herramientas analíticas, desagregar datos, contar con indicadores de comparación y más importante aún, medir el impacto de los esfuerzos a favor de la gobernabilidad local y descentralización. A fin de saber precisamente dónde invertir recursos, orientar la asistencia y cómo medir el nivel de acierto o impacto de la asistencia a favor de la gobernabilidad democrática local, se necesitan más pruebas e indicadores. A diferencia de hace diez años, hoy en día en América Latina es posible medir el progreso en otros campos del desarrollo como salud, pobreza y productividad, con mediciones objetivas y subjetivas 17

Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y Red de Cooperantes para el Desarrollo Local (RECODEL). Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrática para El Salvador: Una Propuesta de Reforma Electoral. (San Salvador, 2008); Gary Bland. The transition to democracy in Latin America (Washington D.C.: RIT International, 2007), p. 6; Manuel Antonio Garretón. “La indispensable y problemática relación entre partidos y democracia en América Latina” en La democracia en América Latina: Contribuciones para el debate (Buenos Aires: Aguilar, Altea, Alfaguara; 2004), pp. 73-98.

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universalmente aceptadas. Todavía no existe una metodología aceptada regionalmente para medir la capacidad de los gobiernos locales, ni los procesos de descentralización. Puesto que las mediciones actuales son todavía imprecisas, es difícil saber con certeza si los gobiernos locales están fortalecidos o sin la descentralización está aumentando o declinando. Ante la falta de datos más fiables y concretos sobre los procesos de gobernabilidad local y descentralización, resultará difícil enfocar actividades de apoyo a los gobiernos locales y, lo que es más importante, sin esta información no se puede determinar el impacto que generan los esfuerzos. 8. A Modo de Conclusión Cuando se hace una revisión bibliografía sobre tendencias en la gobernabilidad local y descentralización, prácticas y lecciones en la región, se encuentra una gran cantidad y variedad. Evaluaciones, estudios generales, así como material teórico y conceptual, es relativamente fácil de encontrar, aunque si bien la información sobre la corrupción a menudo aparece incorporada a la bibliografía sobre gobernabilidad democrática, desarrollo empresarial o desarrollo institucional. Las evaluaciones de impacto y de otro tipo son más difíciles de encontrar, y lo que se encontró fue selectivo y no comparativo. Por ejemplo, aunque se están haciendo importantes esfuerzos18 no existe una evaluación completa regional, ni sub-regional actualizada sobre gobernabilidad local y descentralización en América Latina, que de cuenta del estado real y actual de los procesos de gobernabilidad local y descentralización. Además, la información descriptiva, prescriptiva y conceptual sobre la temática parece ser de más fácil alcance que la información empírica (evaluaciones y valoraciones). Con todas las carencias y desafíos identificados, el ámbito sub-nacional aparece como el lugar natural para replantear la gobernabilidad democrática en la región, principalmente por su cercanía a las problemáticas y su potencial de absorber y resolver demandas ciudadanas. Estos procesos de gobernabilidad democrática en el ámbito local, que están en plena vigencia, están ayudando a construir un nuevo escenario, donde nuevos sujetos sociales y políticos, muchos marginados hasta entonces, pueden tener un nuevo espacio para el diseño e implementación de políticas públicas y la acción ciudadana. Esta oportunidad no sólo ha generado la necesidad de repensar un nuevo marco institucional para la estructura del Estado y un nuevo paradigma de gestión, que redefina funciones, atribuciones y espacios de vinculación entre los distintos niveles del estado, sino que también refuerce la necesidad de expandir y fortalecer la participación ciudadana. Por ende, más que generar algunas conclusiones, surgen en esta coyuntura actual seis preguntas estratégicas, cuyas respuestas podrían contribuir a responder con más certeza si la gobernabilidad local y la descentralización, son el nuevo espacio para la democracia de ciudadanía. Estas preguntas serian: 1. ¿Qué espacios reales de acción existen a nivel local para incidir sobre el desarrollo humano en términos de ingreso, salud y educación, dado el marco institucional y su evolución? 2. ¿Qué espacios existen para la acción en aspectos más amplios del desarrollo, como la seguridad ciudadana, el acceso a justicia, la transparencia y rendición de cuentas y la participación, y qué responsabilidades implican? 3. ¿Qué restricciones u obstáculos enfrentan los gobiernos locales para ejercer sus responsabilidades desde el punto de vista institucional? 18

Ver por ejemplo Informes del Estado de la Ciudades de América Latina y el Caribe 2008 y 2010 producidos por ONUHabitat. www.onuhabitant.org

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4. ¿Qué funciones cumple la rendición de cuentas en el desempeño de los gobiernos locales? 5. ¿En qué medida la gobernabilidad local y la descentralización estarían ampliando el campo de los derechos y libertades y fortaleciendo la práctica democrática cotidiana? 6. ¿Cuál es el grado de la institucionalización de los procesos de participación en el ámbito local? Es decir, ¿es la participación una reacción o es parte integral de un proceso democrático que incide en la toma de decisiones? Quizás la principal lección en temas de gobernabilidad local y descentralización que emerge de la región en estas últimas décadas, es que el entorno institucional tiende a convertirse en un factor clave no sólo para la misma gobernabilidad democrática, sino también para el desarrollo humano. Apostar a una política de desarrollo y fortalecimiento gubernamental local constituye una oportunidad de reorganización institucional que mejore el rendimiento y la eficiencia de la gestión pública en el ámbito nacional y local. En sí, de lo que se trata no es sólo de dar un salto institucional cualitativo al mejorar la gobernabilidad local, sino también de orientar ese salto a través de procesos de descentralización con miras a fortalecer la democracia y acelerar la transformación política. Es decir, bien planeada y fortalecida la gobernabilidad democrática local puede constituirse en una nueva plataforma institucional para la expansión de la ciudadanía y el desarrollo humano.

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