Gestión pública, gobernabilidad y municipalización. Caso Maracaibo Oeste (2002-2004) (Artículo en coautoría con Juan Eduardo Romero y Fárido Caldera)

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Revista de Artes y Humanidades U N I C A Año 6 N° 1 4 / S e p t i e m b r e - D i c i e m b r e 2 0 0 5 , p p . 1 3 - 4 0 U n i v e r s i d a d Católica C e c i l i o A c o s t a • I S S N : 1 3 1 7 - 1 0 2 X

Gestión pública, gobernabilidad y municipalización. Caso Maracaibo Oeste (2002-2004) 1

C A L D E R A , Fárido GONZÁLEZ, L u i s R O M E R O , Juan Universidad Católica Cecilio Acosta Universidad del Zulia [email protected] [email protected] / [email protected]

Resumen E l presente artículo i n d a g a las c o n d i c i o n e s que i m p a c t a n las p o s i b i lidades de g o b e r n a b i l i d a d m u n i c i p a l e n e l p r o c e s o de municipalización político-territorial de M a r a c a i b o , c o n c r e t i z a d a e n l a creación d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o - O e s t e . L a estrategia metodológica d e d u c t i v a siguió básicamente tres pasos: a) I d e n t i f i c a r los actores sociales y t i p o s de i n teracción q u e se h a n d a d o durante e l p r o c e s o de municipalización c o n siderado; b ) d e f i n i r las estrategias políticas q u e e l l o s h a n d e s a r r o l l a d o ; c) precisar los aspectos técnico-legales-financieros asociados q u e p u e den c o n s t i t u i r a m e n a z a s u o p o r t u n i d a d e s p a r a e l proceso y l a g o b e r n a bilidad municipal. P a l a b r a s clave: G o b e r n a b i l i d a d , s o c i a b i l i d a d política, m u n i c i p a l i z a ción, M a r a c a i b o Oeste.

Recibido: Julio 2005

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Aceptado: Septiembre 2005

E s t e artículo e s u n a versión r e s u m i d a d e l T r a b a j o E s p e c i a l d e G r a d o p a r a o p t a r a l D i p l o m a d e E s t u d i o s A v a n z a d o s e n G o b e r n a b i l i d a d y G e r e n c i a Política d e l a U n i v e r s i d a d Católica Andrés B e l l o ( 2 0 0 4 ) .

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GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004) C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

P u b l i c management, Case study:

governability and m u n i c i p a l i z a t i o n . West M a r a c a i b o ( 2 0 0 2 - 2 0 0 4 ) Abstract

T h i s p a p e r e x p l o r e s t h e c o n d i t i o n s t h a t affect t h e p o s s i b i l i t i e s o f m u n i c i p a l g o v e r n - a b i l i t y i n the p o l i t i c a l a n d t e r r i t o r i a l m u n i c i p a l i t y dev e l o p m e n t process i n M a r a c a i b o , s p e c i f i c a l l y i n t h e c r e a t i o n o f t h e W e s t M a r a c a i b o M u n i c i p a l i t y . T h e d e d u c t i v e m e t h o d o l o g i c a l strategy used f o l l o w e d t h r e e steps: a) i d e n t i f i c a t i o n o f the social actors a n d t h e i r i n t e r a c t i o n s t h r o u g h o u t t h e m u n i c i p a l i t y d e v e l o p m e n t process u n d e r c o n s i d e r a t i o n ; b ) d e f i n i t i o n o f t h e p o l i t i c a l strategies d e v e l o p e d b y t h e m ; c ) precise i d e n t i f i c a t i o n o f t h e t e c h n i c a l - l e g a l - f i n a n c i a l aspects associated w i t h t h e p r o j e c t t h a t c o u l d t h r e a t e n o r facilítate o p p o r t u n i ties f o r t h e process a n d f o r m u n i c i p a l g o v e r n - a b i l i t y . Key words: Govern-ability, political sociability, municipal-ization, West Maracaibo.

Introducción D i p u t a d o s estadales d e U n N u e v o T i e m p o [ U N T ] , partido d e l a c t u a l G o b e r n a d o r d e l e s t a d o Z u l i a - a g r u p a d o s e n l a Comisión d e Descentralización, Límites y F r o n t e r a s d e l C o n s e j o L e g i s l a t i v o estadal- p r o p u s i e r o n e n 2 0 0 2 d i v i d i r a l m u n i c i p i o M a r a c a i b o e n dos. C o n e l l o l a s p a r r o q u i a s o c c i d e n t a l e s d e l a c i u d a d constituirían e l n u e v o m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e . L o s a r g u m e n t o s u t i l i z a d o s f u e r o n : esta z o n a r e c i b e sólo e l 5 % d e l p r e s u p u e s t o a p e s a r d e p o s e e r e l 5 2 % d e l a población, o c u p a r e l 7 3 % d e l t e r r i t o r i o m u n i c i p a l y a p o r t a r e l 4 3 % d e l o s i n g r e s o s m u n i c i p a l e s . E s t e a c t o d e municipalización político t e r r i t o r i a l sería n o sólo u n a c t o d e j u s t i c i a s i n o también u n a i n i c i a t i v a d e eficiencia a d m i n i s t r a t i v a e n tanto q u e - q u e d a n d o d e m o s t r a d o e n casos c o m o S a n F r a n c i s c o y l o s c i n c o «municipios exitosos» r e s u l t a n t e s d e l a división e n 1 9 8 9 d e l a n t i g u o d i s t r i t o Bolívar- e l n u e v o g o b i e r n o m u n i c i p a l atendería d i r e c t a m e n t e l a s n e c e s i d a d e s d e e s t o s sectores (Comisión d e Descentralización, Límites y F r o n t e r a s , 2 0 0 3 ) . L o s opositores a tal proyecto, asociados e n l a p l a t a f o r m a política d e G i a n C a r i o D i M a r t i n o , a l c a l d e d e M a r a c a i b o , a s e g u r a r o n q u e e r a antihistórico d i v i d i r a l a c i u d a d y q u e además ésta e r a u n a

estrategia m o n t a d a para m i n a r l a base electoral del A l c a l d e , debido a q u e s u c a u d a l e l e c t o r a l e n l o s últimos c o m i c i o s l o c a l e s s e había c o n c e n t r a d o e n l a s p a r r o q u i a s q u e constituirían e l n u e v o m u n i c i p i o . Así p u e s , m i e n t r a s q u e l a b a s e a r g u m e n t a l d e l o s p a r t i d a r i o s d e l a p r o p u e s t a está f u n d a m e n t a d a e n q u e l a descentralización p e r m i t e h a c e r g o b i e r n o s m e j o r e s y más c e r c a n o s a l c i u d a d a n o , l o s a d v e r s a r i o s i n d i c a n q u e e s u n a e s t r a t e g i a político-electoral. E s t a discusión s e h a d e s a r r o l l a d o d u r a n t e l o s últimos t r e s años, h a s t a p l a n t e a r s e i n c l u s o c o m o u n p r o b l e m a c o n s t i t u c i o n a l e n e l T r i b u n a l S u p r e m o d e J u s t i c i a . S i n e m b a r g o , a u n q u e éste s e n t e n ció q u e l a creación d e l n u e v o m u n i c i p i o e r a v i a b l e , s u s o p o s i t o r e s h a n l o g r a d o d i l a t a r l a concreción d e l p r o y e c t o . E n t o n c e s , e n e l f r a g o r d e l d e b a t e , e l p r o c e s o d e creación d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e s e h a c o n v e r t i d o e n u n t e m a político c l a v e d e a g e n d a pública l o c a l y r e g i o n a l . E s t a p r o p u e s t a d e división m u n i c i p a l s e e n c u e n t r a ligada a dos e l e m e n t o s esenciales e n t o r n o a l a gobernabilidad e n u n s i s t e m a político: 1 ) l a e f i c a c i a d e l o s m e c a n i s m o s i m p l e m e n t a d o s a través d e l diseño d e l a s políticas públicas y l a f o r m a c o m o e s t a s políticas l l e g a n a l l e n a r l a s e x p e c t a t i v a s s o c i a l e s d e l o s c i u d a d a n o s y , 2 ) l a e s t r a t e g i a d e comunicación, q u e s e i m p l e m e n t a p a r a e x p r e s a r e l diseño d e u n a política pública d e a l t o i m p a c t o e n u n e n t o r n o s o c i a l v u l n e r a b l e y problemático, c o m o e s e l c a s o d e l M u n i cipio Maracaibo. E n el fondo, subyace u n planteamiento que conduce a la elaboración d e u n a reflexión teórica - a l m i s m o t i e m p o q u e práctica- e n t o r n o a l a m a n e r a c o m o pueden o n o articularse los diversos actores s o c i a l e s y políticos c o n v i s i o n e s c o n t r a p u e s t a s , b a s a d a s e n e l d i s e n s o y e l c o n f l i c t o , p a r a e j e c u t a r políticas públicas d e s t i n a d a s a d a r r e s p u e s t a s a l a s n e c e s i d a d e s e x p r e s a d a s e n e l e s p a c i o público. Éste es e l v e r d a d e r o q u i d a d i s c u t i r p o r l a s d e m o c r a c i a s q u e , c o m o l a v e n e z o l a n a , están e x p e r i m e n t a n d o p r o f u n d o s c a m b i o s e n l a m a n e r a e n q u e s e i n t e r r e l a c i o n a n l o s v i e j o s y n u e v o s a c t o r e s políticos y s o c i a les, surgidos a l a p a r d e u n p r o f u n d o proceso de desgaste y r e d e f i n i ción d e l a s s o c i a b i l i d a d política, t a l c o m o h a s i d o e x p r e s a d o p o r d i versos autores ( L e v i n e , 2002; R a m o s , 2 0 0 3 ; R o m e r o , 2 0 0 3 ) .

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C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

L a s estrategias discursivas d e l o s actores e n e l m a r c o d e u n d e b a t e político t i e n d e n a e n f a t i z a r l a v a l i d e z d e s u p o s t u r a e n d e s m e d r o de los a r g u m e n t o s del c o n t r a r i o . L a s partes t r a t a n d e j u s t i f i c a r s u s a c c i o n e s , n o e n términos d e i n t e r e s e s p a r t i c u l a r e s , s i n o f u n d a m e n t a n d o s u acción e n e l interés c o l e c t i v o . E n e s t e s e n t i d o , más allá d e l o d i c h o s u p e r f i c i a l m e n t e , e x i s t e t o d a u n a e s t r u c t u r a q u e d a s u s t e n t o , v i a b i l i d a d , límites y o p o r t u n i d a d e s q u e c u a l q u i e r política que quiera ser llevada adelante debe considerar. C u a l q u i e r a podría i m a g i n a r s e q u e e l A l c a l d e d e M a r a c a i b o esté i n t e r e s a d o e n u n a s a l i d a c o m o ésta. P e r o , e n e l c a s o p a r t i c u l a r de M a r a c a i b o l a respuesta del A l c a l d e y de s u grupo d e a p o y o f u e d e oposición a l a i d e a , d e b i d o a n o p o d e r c o n t r o l a r s e c t o r e s c o n a l t a intención d e v o t o h a c i a s u c a n d i d a t u r a y q u e d a r e n c o n t r o l d e p a r r o q u i a s d o n d e s u n i v e l d e a p o y o e s m e n o r . E s t a s r a z o n e s podían r e s t a r l e p o t e n c i a e l e c t o r a l . También habría d e c o n s i d e r a r s e s u a c ción c o n a c t o r e s políticos d e l a región a s o c i a d o s e n O N G , p a r t i c u l a r m e n t e " P o r u n a M a r a c a i b o U n i d a " , d i r i g i d a p o r H e n r y Ramírez y p e r t e n e c i e n t e a l M o v i m i e n t o Q u i n t a República. S e h a d e c o n s i derar e n este p u n t o que, c o n t r a r i o a este caso, s o n p r e c i s a m e n t e las O N G l a s q u e h a n p r o m o v i d o l a descentralización e n V e n e z u e l a . Así, e n e l análisis d e e s t e c a s o s e r e q u i e r e c o n s i d e r a r l a s c o n d i c i o n e s socio-históricas p a r t i c u l a r e s e n l a s c u a l e s éste s e l l e v a a c a b o . E n t o n c e s , a l a s u m i r q u e e x i s t e u n a relación e s t r e c h a y n e c e s a r i a e n t r e l a v i a b i l i d a d política y l a v i a b i l i d a d técnica p a r a e l l o g r o f a c t i b l e d e políticas públicas ( M e t c a l f e , 1 9 9 0 - 1 9 9 1 ) s e h a c e f a c t i b l e e l p l a n t e a m i e n t o d e l a s i g u i e n t e i n t e r r o g a n t e d e investigación: ¿cómo l a s c o n d i c i o n e s s o c i a l e s , políticas y técnicas i m p a c t a n l a s posibilidades de gobernabilidad m u n i c i p a l en e lm a r c o del proceso d e municipalización político-territorial d e M a r a c a i b o , c o n c r e t a d a s c o n l a creación d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o - O e s t e ?

1. La municipalización como parte de la estrategia descentralizadora D u r a n t e l a s últimas d o s décadas - a d i f e r e n t e s r i t m o s y e n c o n t e x t o s d i s t i n t o s - l o s países d e América L a t i n a h a n r e a l i z a d o i n 16

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GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004)

gentes esfuerzos para d a r respuesta a las demandas q u e e l desarrol l o s o c i a l e x i g e . U n o d e l o s p u n t o s q u e más r e f l e j a l o s c a m b i o s i n t r o d u c i d o s e s l a r e f o r m a d e l a s e s t r u c t u r a s e s t a t a l e s , e n t e n d i d a ésta c o m o e l c o n j u n t o d e m o d i f i c a c i o n e s establecidas a las f o r m a s d e organización d e l p o d e r público. S i n e m b a r g o , a p e s a r d e l interés que pudiese tener, tales esfuerzos n o f u e r o n iniciativas nacionales. A p r i n c i p i o s d e l o s años o c h e n t a , l a s i n s t i t u c i o n e s f i n a n c i e r a s i n t e r n a c i o n a l e s d i c t a r o n parámetros p a r a l a r e f o r m a e s t r u c t u r a l e n l a región: reducción d e l p a p e l d e l E s t a d o , p r i v a t i z a c i o n e s , r e c o r t e d e s a l a r i o s y d e v e n t a j a s s o c i a l e s . F u e l a época d e l o s a j u s t e s e s t r u c t u r a l e s o r t o d o x o s , c o n o c i d o s más a m p l i a m e n t e c o m o «programas neoliberales». T a l e s r e f o r m a s - a p e s a r d e s u s d i f e r e n c i a s n a c i o n a l e s - t i e n e n a l g u n o s p u n t o s c l a v e e n común: desregulación d e l o s m e r c a d o s , liberalización d e l c o m e r c i o e x t e r i o r , flexibilización d e l a s r e l a c i o n e s l a b o r a l e s , privatización d e e m p r e s a s y s e r v i c i o s e s t a t a l e s , y descentralización d e l a administración pública y d e l p r o c e s o político ( V o n H a n d e l w a n g , 1 9 9 7 ) . L a transformación d e l a e s t r u c t u r a d e c o m p e t e n c i a s y r e l a ciones entre e l n i v e l nacional y l o s diferentes niveles de gobierno t e r r i t o r i a l h a o c u p a d o u n l u g a r c e n t r a l e n l a discusión, l o q u e h a p e r m i t i d o u n consenso sobre l a necesidad d e adelantar procesos de descentralización p a r a p r o p o r c i o n a r a l o s c i u d a d a n o s más y m e j o r e s s e r v i c i o s . E n e s t e s e n t i d o , l a descentralización s e h a m o s t r a d o c o m o u n m e c a n i s m o e f e c t i v o p a r a h a c e r más e f i c i e n t e y legítima l a acción d e l E s t a d o . Además, h a d e m o s t r a d o u n g r a n p o t e n c i a l t a n t o e n l o a d m i n i s t r a t i v o ( m e d i a n t e l a consecución d e economías d e e s c a l a q u e h a c e n más e f i c i e n t e l a prestación d e l o s s e r v i c i o s púb l i c o s ) , c o m o e n l o político ( m e d i a n t e e l a c e r c a m i e n t o d e l G o b i e r n o a l o s c i u d a d a n o s y l a c o n s e c u e n t e ampliación d e l a p a r t i c i p a ción democrática) (Rubén P e r i n a , c f . H u e r t a Malbrán e t a l . , 2 0 0 0 ) . D u r a n t e l a última década, l a descentralización h a s i d o e n América L a t i n a u n o d e l o s p r i n c i p i o s r e c t o r e s d e l a s r e f o r m a s n a c i o n a l e s . C o m o p r i n c i p a l e s t r a t e g i a d e modernización s e p l a n t e a r o n políticas d e descentralización, e s d e c i r , l a t r a n s f e r e n c i a d e l p o der central o federal a colectividades regionales o locales (estados, p r o v i n c i a s , d e p a r t a m e n t o s , m u n i c i p i o s , según e l país q u e s e t r a t e ) . Revista de Artes y Humanidades U N I C A I

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GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004)

C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

A s u v e z , e s t a descentralización d e l p o d e r i b a acompañada d e u n a n u e v a f o r m a d e autonomía q u e transitaría d e s d e l o n a c i o n a l h a s t a l o l o c a l . D e e s t a m a n e r a , l a descentralización h a s i d o u n a m e dida que pretende desburocratizar l a compleja maquinaria administrativa de l o s Gobiernos centrales, c o n objeto d e lograr m a y o r eficiencia y , p o rtanto, m a y o r calidad de los servicios ofrecidos e n t o d o e l t e r r i t o r i o n a c i o n a l ( C a l v o Pontón, 2 0 0 3 ) . D e s d e e s t a p e r s p e c t i v a , l a descentralización e s más q u e u n a m e r a estrategia administrativa. I m p l i c a cambios e n las estructuras n o r m a t i v a s , o p e r a t i v a s , políticas y o r g a n i z a t i v a s , así c o m o s u p o n e l a generación d e n u e v a s f o r m a s d e r e l a c i o n e s e n t r e l o s d i v e r s o s s u j e t o s q u e e n e l l a p a r t i c i p a n ( R e e s e , 2 0 0 1 ) p o r c u a n t o está b a s a d a en el principiode subsidiariedad (Bresser Pereira, 1999). E l Estado d e s c e n t r a l i z a d o i m p l i c a c a m b i o s e n l a s r e l a c i o n e s d e p o d e r (Córd o v a J a i m e s , 2 0 0 4 ) . C a l d e r a ( 2 0 0 3 ) d e n o m i n a a e s t o «sociabilidad política»: u n n u e v o c o n j u n t o d e v a l o r e s , p a u t a s , n o r m a s y límites sociales d e encuentro c o n l o s otros, concretados e n gestos, palab r a s c l a v e s y s i g n i f i c a t i v a s q u e o r i e n t a n l a acción política y s o c i a l d e l o s d i f e r e n t e s a c t o r e s s o c i a l e s y políticos. S i n e m b a r g o , e s n e c e s a r i o t e n e r e n c u e n t a q u e c o n e l término «descentralización» n o s i e m p r e s e está h a c i e n d o r e f e r e n c i a a u n m i s m o p r o c e s o . 2

También s e d i f e r e n c i a n t r e s m o d a l i d a d e s d e d e s c e n t r a l i z a ción p a r a e l c a s o l a t i n o a m e r i c a n o : nuclearización, regionalización y municipalización. L a m o d a l i d a d d e «nuclearización» s e b a s a e n l a agrupación a través d e u n a r e d d e s e r v i c i o s , d e l a s u n i d a d e s d e 2

S e h a d e s c r i t o (Rubén P e r i n a , c f . H u e r t a Malbrán e t a l . , 2 0 0 0 ) g r a n d e s e x p e c t a t i v a s e n t o r n o a l o s b e n e f i c i o s q u e l a descentralización p r o m u e v e , h a c i e n d o r e f e r e n c i a a l o s «potenciales democráticos» g e n e r a d o s e n l a s s o c i e d a d e s d o n d e s e a p l i c a . P r i m e r o , e l a c e r c a m i e n t o d e l g o b i e r n o a l a ciudadanía p e r m i t e q u e e s t a p u e d e c o n t r o l a r m e j o r l a formulación d e l a s políticas públicas a l m i s m o t i e m p o q u e p u e d e e j e r c e r c o n m a y o r e f i c a c i a l a rendición d e c u e n t a s q u e c a r a c t e r i z a l a acción d e l o s g o b i e r n o s democrátic o s . S e g u n d o , f a v o r e c e e l d e s a r r o l l o d e l i d e r a z g o s democráticos l o q u e r e p r e s e n t a u n p o t e n c i a l d e renovación política c o n f u e r t e s b a s e s e n l o l o c a l y c o n u n a e x p e r i e n c i a práctica q u e a n t e s sólo s e e n c o n t r a b a e n m a n o s d e a q u e l l o s q u e ejercían p o s i c i o n e s a n i v e l n a c i o n a l . F i n a l m e n t e , d e u n m o d o más p a r t i c u l a r aún, l a descentralización c o n t r i b u y e a l s u r g i m i e n t o d e u n a versión l a t i n o a m e r i c a n a d e l a d e m o c r a c i a , caracterizánd o l a y redefiniéndola.

u n área geográfica d e t e r m i n a d a , innovación s u r g i d a d e s d e l a b a s e s o c i a l , a s o c i a d a c o n s e c t o r e s c a m p e s i n o s , organización y p a r t i c i pación c o m u n i t a r i a , microplanificación. L a «regionalización», p o r e l c o n t r a r i o , e s u n i n s t r u m e n t o tecnocrático d e planificación n a c i o n a l q u e c o m p r o m e t e a todas las instituciones del Estado e n u n det e r m i n a d o n i v e l d e g o b i e r n o s u b n a c i o n a l i n t e r m e d i o , s e a éste e s t a dal, provincialo departamental, pretendiendo resolver los problem a s d e u n d e s a r r o l l o n a c i o n a l d e s e q u i l i b r a d o . L a «municipalización» se p r e s e n t a c o m o u n a n u e v a m o d a l i d a d p a r a r a d i c a l i z a r polít i c a s d e descentralización l l e v a n d o l o s p r o c e s o s a e s p a c i o s l o c a l e s ( T o r r e s , s/f). E n l a década d e 1 9 7 0 e s p o s i b l e p r e c i s a r l o s p r i m e r o s a n t e c e d e n t e s d e descentralización m u n i c i p a l e n l a región. E n e s t e períod o e r a u s u a l d e n o m i n a r c o m o descentralización a l o s p r o c e s o s d e desconcentración, l o q u e p e r m i t e c o m p r e n d e r q u e c a s o s c o m o A r gentina y Chile -entonces regidos p o r gobiernos m i l i t a r e s - hayan l l e v a d o a cabo procesos descentralizadores, d e s m i t i f i c a n d o l a asociación d i r e c t a e n t r e descentralización y l a d e m o c r a c i a p a r t i c i p a t i v a . O t r o s c a s o s p i o n e r o s e n América L a t i n a , r e f e r i d o s a m a t e r i a l e g i s l a t i v a se d i e r o n e n 1 9 7 9 , e n Perú y E c u a d o r . E s t o s e j e m p l o s d a n c u e n t a d e p r o c e s o s q u e h a n s i d o l l a m a d o s «descentralización d e ipso» d e b i d o a l o s d e s e q u i l i b r i o s e n t r e c o m p e t e n c i a s y g r a d o s d e autonomía. E l c o m p o n e n t e participación c i u d a d a n a n o p a r e c e f o r m a r p a r t e d e l o s a r g u m e n t o s d e s c e n t r a l i z a d o r e s d e e s t e período (Clemente, 2003). L a descentralización m u n i c i p a l - j u n t o a l a privatización y l a focalización d e políticas s o c i a l e s - f u e u n a d e l a s e s t r a t e g i a s a p l i c a d a s c o n l a r e f o r m a n e o l i b e r a l e n América L a t i n a . S i n e m b a r g o , a d i f e r e n c i a d e l a s o t r a s d o s , l a descentralización m u n i c i p a l logró u n rápido c o n s e n s o , i n c l u s o e n t r e l o s o p o s i t o r e s a l a s políticas d e r e f o r m a . D u r a n t e l a década d e 1 9 8 0 h a s t a m e d i a d o s d e l a s i g u i e n t e , l o s e s f u e r z o s t u v i e r o n a l g u n a s características c o m u n e s . P r i m e r o , s e n o t a l a f u e r t e i n j e r e n c i a d e l a cooperación e x t e r n a a través d e l o s q u e f u e r o n d e n o m i n a d o s «Fondos d e Inversión Social», m e d i o v i s i b l e d e l a cooperación e x t e r n a p a r a p r o m o v e r c a m b i o s e n l o s m o d e l o s d e a s i s t e n c i a s o c i a l d e l o s países a p a r t i r d e c u e s t i o n a r l a s p o Revista de Artes y Humanidades U N I C A •

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• Revista de Artes y Humanidades U N I C A / Año 6 N° 14 Septiembre-Diciembre 2005

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C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

líticas s o c i a l e s u n i v e r s a l e s ; c a d a país estableció s u p r o p i o F I S . S e g u n d o , l a definición d e d e s a r r o l l o l o c a l comenzó a s e r v i n c u l a d a c o n l a d e participación s o c i a l . T e r c e r o , c o m e n z a r o n a r e a l i z a r s e e l e c c i o n e s d i r e c t a s d e a l c a l d e s q u e p r o d u j e r o n regímenes a d m i n i s t r a t i v o s m u n i c i p a l e s c o n m a y o r autonomía, t a n t o e n países q u e v i v i e r o n e l r e t o r n o a l a d e m o c r a c i a c o m o e n aquéllos d e d e m o c r a c i a establecida ( C l e m e n t e , 2 0 0 3 ) . L a municipalización ofrecería además v e n t a j a s d e o r d e n s o ciopolítico e n t a n t o q u e permitiría i n c o r p o r a r a l o s c i u d a d a n o s a l a v i d a política d e l m u n i c i p i o g e n e r a n d o t i e m p o s d e participación e n l a elaboración, operación y evaluación d e l a s políticas públicas. Además ofrecería v e n t a j a s d e o r d e n a d m i n i s t r a t i v o a l a g i l i z a r l a t o m a d e d e c i s i o n e s y d i s m i n u i r l a b u r o c r a c i a . L a municipalización r e q u i e r e d e l a autogestión p a r a q u e e l r e s u l t a d o l l e g u e a s e r p o s i t i v o . D e s d e d i c h a p e r s p e c t i v a , e l m u n i c i p i o debería p o s e e r c o m o b a s e p a r a e l e j e r c i c i o d e l a autogestión autonomía a d m i n i s t r a t i v a , f i n a n c i e r a y c u l t u r a l . A d i c i o n a l m e n t e , r e q u i e r e d e l a articulación d e l t r a b a j o c o n j u n t o e n t r e e l p o d e r público y l a c o m u n i d a d l o c a l (Andrada, 2003).

2. Gobernabilidad, sociabilidad y municipalización D e s d e l a c r i s i s d e l E s t a d o d e b i e n e s t a r , e n l a década d e 1 9 7 0 , l a g o b e r n a b i l i d a d s e h a c o n v e r t i d o p a r a l a c i e n c i a política y d e g o b i e r n o e n u n p r o b l e m a analítico y práctico. S i n e m b a r g o , s e h a a v a n z a d o d e l a p r i m i g e n i a definición c o m o «exceso d e demandas» h a c i a o t r a s m u c h o más c o m p r e n s i v a s , a p a r t i r d e d i f e r e n t e s c r i t e r i o s d e investigación. Ángel F l i s f i s c h , p o r e j e m p l o , s o s t i e n e q u e l a g o b e r n a b i l i d a d es c a l i d a d d e desempeño g u b e r n a m e n t a l c o n c r e t a d a e n c o n t i n u i d a d política. P o r o t r o l a d o , X a v i e r A r b o s y S a l v a d o r G i n e r ( 1 9 9 3 ) presentan l a gobernabilidad c o m o capacidad d e las instituciones políticas p a r a c u m p l i r l a misión q u e p a r e c e t e n e r e n c o m e n d a d a ; así, e s l a c u a l i d a d p r o p i a d e u n a c o m u n i d a d política d e n t r o d e l a c u a l s u s i n s t i t u c i o n e s d e g o b i e r n o actúan d e n t r o d e l e s p a c i o c o n s i d e r a d o legítimo p o r l a ciudadanía, p e r m i t i e n d o e l l i b r e e j e r c i c i o d e 20

I Revista de Artes y Humanidades U N I C A / A ñ o 6 N° 14 Septiembre-Diciembre 2005

GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004)

l a v o l u n t a d política d e l p o d e r e j e c u t i v o m e d i a n t e l a o b e d i e n c i a cív i c a d e l p u e b l o . E s t a definición e s más a m p l i a q u e l a a n t e r i o r e n t a n t o q u e , además d e l desempeño g u b e r n a m e n t a l , i n c o r p o r a o t r a s v a r i a b l e s c o m o l a s i n s t i t u c i o n e s y l a s o c i a b i l i d a d política a u n q u e r e d u c e a l o s a c t o r e s e x t r a - g u b e r n a m e n t a l e s a l a cesión o n o d e l a l e g i t i m i d a d d e l a acción s i n c o n s i d e r a r q u e éstos - e n e l m a r c o d e l a s o c i a b i l i d a d política- t i e n e n e s t r a t e g i a s d e acción. P a r a J o a n P r a t s y Cátala ( s / f ) l a g o b e r n a b i l i d a d e s u n a c u a l i d a d d e l a s s o c i e d a d e s c o n l a c u a l l o s a c t o r e s sociopolíticos p u e d e n d i r i m i r c o n f l i c t o s c o n f o r m e a u n s i s t e m a d e r e g l a s y p r o c e d i m i e n t o s . E s t a última d e finición v a más allá d e l desempeño y c o l o c a e l interés t a n t o e n l a s instituciones c o m o e n l a capacidad d e agencia de los actores i n v o lucrados. P a r a R e e s e ( 2 0 0 1 ) l a s características d e l a s i n s t i t u c i o n e s y s u s c a p a c i d a d e s , e l c o m p o r t a m i e n t o d e l s e c t o r público y d e l o s a c tores d e sociedad s o n factores q u e d e t e r m i n a n e l alcance d e l o s procesos descentralizadores. S i n e m b a r g o , antes d e c o n t i n u a r , es necesario realizar algunas precisiones. L o s p r o c e s o s d e descentralización a d m i n i s t r a t i v a - t e r r i t o r i a l a y u d a n a c o n s t i t u i r a l o s m u n i c i p i o s e n e n t e s c o n p e r s o n a l i d a d juríd i c a p r o p i a y d o t a d a d e autonomía y p a t r i m o n i o p r o p i o . U n a d e l a s características d e l o s países democráticos e s l a elección p o p u l a r d e s u s m a n d a t a r i o s p o r p a r t e d e l a c o l e c t i v i d a d o r g a n i z a d a autónomam e n t e , e n m a y o r o m e n o r g r a d o . E s t e último r a s g o o t o r g a a l a s m u n i c i p a l i d a d e s u n m a t i z político q u e e n ningún c a s o p u e d e s e r p l e n o , y a q u e desarrollan s u actividad e n e l m a r c o de normas dictadas p o r o t r o s o r g a n i s m o s ( H u e r t a Malbrán e t a l . , 2 0 0 0 ) . E n o t r a s p a l a b r a s , e l m u n i c i p i o s e c o n v i e r t e e n u n a i n s t a n c i a a través d e l a c u a l s e d e s e n v u e l v e n l a s a c c i o n e s d e a l g u n o s a c t o r e s sociopolíticos e n s u s r e l a c i o n e s c o n o t r o s a c t o r e s sociopolíticos. S i n e m b a r g o , b u e n a p a r t e d e l a actuación d e l E n t e m u n i c i p a l c o r r e s p o n d e a l o s propósitos d e l o s actores que - u n a v e z alcanzan el poder e n los procesos i n s t i t u c i o n a l i z a d o s d e l u c h a - t r a t a n d e c o n v e r t i r l o s e n a g e n d a pública y d e l o grar l a m a y o r cantidad de a p o y o posible. L o s actores opositores, p o r s u p a r t e , t r a t a n d e e n f r e n t a r l a s a c c i o n e s d e aquéllos, así c o m o c o n s o l i d a r u n círculo d e adhesión a s u s p r o p u e s t a s y c o n t r a p r o p u e s t a s . Revista de Artes y Humanidades U N I C A I 2 1

GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. CASO MARACAIBO O E S T E ( 2 0 0 2 - 2 0 0 4 )

C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

E s t e j u e g o d e a c t o r e s s e e n m a r c a e n l a s o c i a b i l i d a d política y e s l o q u e p e r m i t e e l m a n e j o i n s t i t u c i o n a l i z a d o d e l c o n f l i c t o así c o m o e l l o g r o d e l e j e r c i c i o d e gestión. E s e n l a construcción d e e s t e j u e g o estratégico d e v i a b i l i d a d d e l a acción política d o n d e s e i n s e r t a l a g e r e n c i a política y s u s d i f e r e n t e s a s p e c t o s (comunicación, l i d e r a z g o , negociación, planificación, e t c . ) . S e h a j u s t i f i c a d o - e n u n c o n t e x t o g l o b a l - l a creación d e i n s t a n c i a s d e g o b i e r n o e n l o s ámbitos l o c a l e s p o r c u a n t o l o s f o r t a l e c e c o m o e s p a c i o s d e construcción d e p r o y e c t o s c o l e c t i v o s , d e p r o f u n dización c i u d a d a n a y d e satisfacción d e n e c e s i d a d e s . E s t o s ámbit o s l o c a l e s i n c o r p o r a n e n sus a g e n d a s asuntos e m e r g e n t e s c o m o l a s o s t e n i b i l i d a d , l a cooperación a l d e s a r r o l l o , d i v e r s i d a d c u l t u r a l , n u e v o s espacios e d u c a t i v o s , n u e v a s o p o r t u n i d a d e s d e e m p l e o , etc. ( B l a n c o y G o m a , 2 0 0 3 ) . E n e l presente trabajo se a s u m e que esto n o e s n e c e s a r i a m e n t e c i e r t o . L a municipalización - c o m o e x p r e sión d e l a localización d e l g o b i e r n o - a u n q u e sea v i s t a c o m o u n p r o c e s o c l a v e p a r a l a profundización democrática p u e d e t e n e r r e s u l t a d o s p a r t i c u l a r e s d e a c u e r d o a l o s r a s g o s específicos q u e c a r a c t e r i z a n a d i c h o e s p a c i o s o c i a l , así c o m o a l a s c o n d i c i o n e s q u e d e f i n e n e l p e r f i l d e l a gestión. A u n q u e sea v i s t a c o m o i n s t r u m e n t o de r e f o r m a d e l Estado, l a evolución d e l a descentralización t i e n d e a n o s e r v i n c u l a d a c o n l a acción d e g r u p o s d e presión s o c i a l . P o r e l c o n t r a r i o , l o s p r o c e s o s l l e g a n a s e r p r e s e n t a d o s c o m o d e s p o l i t i z a d o s y más v i n c u l a d o s a p r o c e s o s técnicos q u e a l a dinámica socio-política d e l o s países. S e r e i v i n d i c a acá q u e es l a f o r m a d e participación d e l o s a c t o r e s l o q u e permite la eficacia y la eficiencia constructiva; aunque n o deja de s e r i m p o r t a n t e l a acción tecnocrática p a r a l a construcción d e g o b e r n a b i l i d a d e n l o s p r o c e s o s d e descentralización, e n g e n e r a l , y d e municipalización e n p a r t i c u l a r . E x p e r i e n c i a s d e participación l o c a l c o m o e l «presupuesto m u n i c i p a l participativo» d e P o r t o A l e g r e , B r a s i l , l o s «consejos consultivos» d e A r g e n t i n a o e l c a s o d e l «Plan d e D e s a r r o l l o d e V i l l a e l Salvador», e n Perú, a u n q u e s e e x t i e n d e n c o m o b u e n a s prácticas d e gestión pública, c o n f i r m a n q u e l a utilización d e l o s i n s t r u m e n t o s d e p e n d e d e l a v o l u n t a d d e u t i l i z a r l o s y n o sólo d e s u e x i s t e n c i a .

3. Municipalización en Venezuela y en el Zulia. Municipio Maracaibo E n e l c a s o d e V e n e z u e l a , l a municipalización h a s i d o p l a n t e a d a d e n t r o d e u n c o n t e x t o d e «renovación» d e l a d e m o c r a c i a , c o m o p a r t e d e l a descentralización l l e v a d a a c a b o e n e l c o n t e x t o d e l a L e y d e Descentralización, a p r o b a d a e n 1 9 8 9 . A p a r t i r d e ésta s e adelantó u n c r e c i e n t e p r o c e s o d e renovación política, m a n i f e s t a d o e n l a elección d i r e c t a d e l o s g o b e r n a d o r e s , a l c a l d e s y c o n c e j a l e s , l o q u e permitió e l s u r g i m i e n t o d e n u e v o s a c t o r e s políticos, a l a l u z d e l i d e r a z g o s l o c a l e s y r e g i o n a l e s . C u a n d o s e ejerció p o r p r i m e r a v e z e s a dinámica, Acción Democrática [ A D ] y C O P E I , l o g r a r o n c a p t u r a r 17 G o b e r n a c i o n e s , e l M A S , l a C A U S A R y e l M E P o b t u v i e r o n , r e s p e c t i v a m e n t e , u n a . L a descentralización, e n s u s m a n i f e s t a c i o n e s d e regionalización y municipalización, p e r m i t i e r o n q u e l o s p a r t i d o s históricos s o b r e v i v i e r a n a l a d e b a c l e a b s t e n c i o n i s t a q u e caracterizó a l país e n t r e 1 9 8 9 y 1 9 9 5 . D e h e c h o l e s permitió a A D y C O P E I , m a n t e n e r unas cuotas d e poder importantes, sobre t o d o sí s e t o m a e n c u e n t a q u e , a p a r t i r d e 1 9 9 3 , c o n e l t r i u n f o d e R a f a e l C a l d e r a , e n l a s e l e c c i o n e s p r e s i d e n c i a l e s , estas o r g a n i z a c i o n e s vieron seriamente reducidos su caudal electoral. E l a c t u a l p r o c e s o d e descentralización político-territorial e n V e n e z u e l a t i e n e c o m o f e c h a c l a v e e l año 1 9 8 9 c u a n d o s e d i o c u m p l i m i e n t o a l o e s t i p u l a d o e n l a Constitución N a c i o n a l d e 1 9 6 1 . 3

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V e n e z u e l a tiene u n a larga historia de sucesivas centralizaciones y descentralizaciones c u y o i n i c i o s e r e m o n t a n a l o s orígenes m i s m o s d e l a República e n 1 8 1 1 . M i e n t r a s q u e e l siglo X L X el g r a n debate f u e C e n t r a l i s m o vs. F e d e r a l i s m o , el s i g l o X X , e n sus p r i m e r a s o c h o décadas, c o r r e s p o n d e a u n a centralización q u e p r o g r e s i v a m e n t e d i o p a s o a l a d e s centralización político a d m i n i s t r a t i v a . A l r e s p e c t o , v e r Guerón y M a n c h i s i ( 1 9 9 6 ) . L a Constitución d e 1 9 6 1 configuró u n E s t a d o c e n t r a l i z a d o c o n n o m b r e o e t i q u e t a f e d e r a l . E s t o h a s i d o j u s t i f i c a d o históricamente e n q u e V e n e z u e l a e r a , a i n i c i o s d e l a década d e 1 9 6 0 , e l país l a t i n o a m e r i c a n o c o n m e n o r tradición democrática. Así, l a implantación d e u n a d e m o c r a c i a exigía q u e s e e s t a b l e c i e r a u n E s t a d o c e n t r a l i z a d o q u e f u n c i o n a r a c o n f o r m e c o n u n e s q u e m a político p r o p i o d e l c e n t r a l i s m o democrático. U n e s q u e m a e s t a t a l c o n f o r m a d o p o r a m p l i a s autonomías e s t a d a l e s y m u n i c i p a l e s n o h u b i e r a c o n t r i b u i d o e n t o n c e s a l a ejecución d e l p r o y e c t o político a e s t a b l e c e r y e s t a b i l i z a r l a d e m o c r a c i a . I n d u d a b l e m e n t e e s t o generó también c o s t o s políticos p o r l a e x c e s i v a concentración d e l p o der en el centro ( B r e w e r Carias, 1990).

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I Revista de Artes y Humanidades U N I C A / A ñ o 6 N° 1 4 Septiembre-Diciembre 2 0 0 5

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GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004)

C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

Ésta, e n s u artículo 2 p l a n t e a b a q u e l a República d e V e n e z u e l a e r a u n E s t a d o F e d e r a l e n l o s términos c o n s a g r a d o s p o r l a m i s m a . P o r o t r o l a d o , e l artículo 2 5 c o n s i d e r a b a q u e l o s m u n i c i p i o s constituían l a u n i d a d política p r i m a r i a y autónoma d e n t r o d e l a organización n a c i o n a l , s i e n d o p e r s o n a s jurídicas c u y a representación l a e j e r c e rían l o s órganos q u e d e t e r m i n a s e l a l e y , e s t a b l e c i e n d o a s i m i s m o a l g u n o s l i n c a m i e n t o s p a r a e l n i v e l m u n i c i p a l e n e l artículo 3 0 . T o d o este p r o g r a m a d o c t r i n a l fue posible d e concretar a part i r d e l a r e f o r m a p a r c i a l d e l a L e y Orgánica d e Régimen M u n i c i p a l [ L O R M ] , d e 1 9 8 9 , l a c u a l s e centró e n l a n e c e s i d a d d e creación d e la figura d e l A l c a l d e c o m o autoridad ejecutiva local electa popul a r m e n t e , e n l a r e f o r m a d e l s i s t e m a e l e c t o r a l p a r a l a elección d e l o s c o n c e j a l e s c o n e l f i n d e i n c r e m e n t a r l a r e p r e s e n t a t i v i d a d política, así c o m o l a creación d e o t r a s e n t i d a d e s políticas m e n o r e s . L a L O R M s e convirtió así e n i n s t r u m e n t o n o r m a t i v o q u e desarrolló l o s p r i n c i p i o s c o n s t i t u c i o n a l e s r e f e r e n t e s a l a organización, g o b i e r n o , administración, f u n c i o n a m i e n t o y c o n t r o l d e l o s m u n i c i p i o s y demás e n t i d a d e s l o c a l e s . E l p r o c e s o d e descentralización t u v o c o m o c o n s e c u e n c i a u n i n c r e m e n t o p r o g r e s i v o d e l número d e m u n i c i p i o s e n e l país. E n l a V e n e z u e l a d e 1 9 8 5 existían 2 0 2 m u n i c i p i o s , c i f r a q u e s e i n c r e mentó a 2 6 9 e n e l b i e n i o 1 9 9 0 - 1 9 9 2 , a 2 8 2 e n t r e 1 9 9 3 - 1 9 9 5 , 3 3 0 p a r a e l período 1 9 9 6 - 1 9 9 8 , y llegó a l o s 3 3 5 d e h o y . E s t a c i f r a , e n términos c o m p a r a d o s , h a s i d o c o n s i d e r a d a p o r m u c h o s c o m o u n s i g n o d e l n i v e l d e submunicipalización d e V e n e z u e l a , a r g u m e n t a n d o q u e , m i e n t r a s m a y o r s e a e l número d e g o b i e r n o s l o c a l e s , ést o s están más c e r c a d e l c i u d a d a n o . E s t e p r o c e s o t u v o s u c o r r e l a t o 4

Q u i n e s p l a n t e a n q u e V e n e z u e l a e s u n país s u b m u n i c i p a l i z a d o a r g u m e n t a n q u e , c o n 9 1 6 . 4 4 5 k m , apenas tiene 2 3 estados, 3 3 5 m u n i c i p i o s , 1 m u n i c i p i o m e t r o p o l i t a n o , 1 m u n i c i p i o e s p e c i a l y 1 2 m a n c o m u n i d a d e s . C o l o m b i a , c o n u n p o c o más d e t e r r i t o r i o , 1.141.568 k m , tiene 3 3 departamentos y 1.035 m u n i c i p i o s . S i n e m b a r g o , las cifras s o n aún m a y o r e s a l c o n t r a s t a r q u e países más pequeños. España, c o n 5 0 4 . 7 8 2 k m , está d i v i d i d a e n 1 9 c o m u n i d a d e s autónomas, 8 . 0 5 6 m u n i c i p i o s , 2 c i u d a d e s autónomas y 5 0 p r o v i n c i a s . I t a l i a reúne e n s u s 3 0 1 . 3 2 3 k m 2 0 r e g i o n e s , 9 5 p r o v i n c i a s y 1 . 0 3 5 municipios. Francia tiene 9 6 departamentos, 2 6 regiones y 36.771 comunas e n sus 543.965 k m .

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e n e l e s t a d o Z u l i a c u a n d o e l número d e g o b i e r n o s s u b e s t a d a l e s pasó d e l o s 1 7 m u n i c i p i o s e s t i p u l a d o s p o r l a L e y d e división político territorial de 1 9 8 9 a l o s 2 1 actuales q u e establece l a l e y d e 1 9 9 5 . D e e l l o s , u n o es t e r r i t o r i o insular. L a g o b e r n a b i l i d a d m u n i c i p a l e n cada u n o d e estos g o b i e r n o s s u b e s t a t a l e s está m a r c a d a p o r l o s c o n t r a s t e s p r o p i o s d e característ i c a s específicas i m p o r t a n t e s . L a distribución p o b l a c i o n a l d a c u e n ta d e significativas diferencias a n i v e l m u n i c i p a l . E l 4 0 , 8 % de l a población d e l e s t a d o está c o n c e n t r a d a e n e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o siguiéndole, e n o r d e n d e c r e c i e n t e , e l m u n i c i p i o S a n F r a n c i s c o - z o n a s u r d e l área m e t r o p o l i t a n a d e l a c i u d a d c a p i t a l - c o n e l 1 1 , 8 % d e l a población d e l e s t a d o Z u l i a h a s t a e l m u n i c i p i o más d e s p o b l a d o , A l m i r a n t e P a d i l l a , c o n sólo e l 0 , 3 % ( I n s t i t u t o N a c i o n a l d e Estadística, 2 0 0 2 ; 2 0 0 4 ) . E n términos p o b l a c i o n a l e s , M a r a c a i b o tiene 3.942 h a b i t a n t e s / K m , m u y p o r e n c i m a del v a l o r estadal d e 4 7 , 3 h a b i t a n t e s / K m . Además d e s e r l a s e d e d e l o s p o d e r e s púb l i c o s e s t a d a l e s , M a r a c a i b o reúne a l a s p r i n c i p a l e s d e p e n d e n c i a s administrativas del G o b i e r n o N a c i o n a l e n e l estado l o q u e c o n v i e r t e a l a c i u d a d e n u n e s p a c i o político p r i v i l e g i a d o e n l a región. H a s t a 1 9 9 5 s u área m e t r o p o l i t a n a e s t a b a s i t u a d a e n e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o , q u e e n t o n c e s tenía u n a s u p e r f i c i e d e 5 5 4 k m . A p a r t i r d e l a n u e v a l e y d e división político-territorial, s e seccionó l a z o n a s u r d e l a c u a l emergió e l m u n i c i p i o S a n F r a n c i s c o . Así, e l t e r r i t o r i o m u n i c i p a l d e M a r a c a i b o quedó r e d u c i d o a 3 9 3 k m c o n c e n t r a n d o 1.372.724 habitantes, repartidos e n 18 parroquias. 2

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L a s estadísticas o f i c i a l e s i d e n t i f i c a n a l m u n i c i p i o c o m o u n t e r r i t o r i o t o t a l m e n t e u r b a n o y c o n l a más a l t a d e n s i d a d p o b l a c i o 6

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E l e s t a d o Z u l i a , a u n q u e n o e s e l más g r a n d e e n extensión, e s l a e n t i d a d f e d e r a l más p o b l a d a d e l a unión v e n e z o l a n a . Según r e s u l t a d o s p r e l i m i n a r e s d e l X I I I C e n s o G e n e r a l d e Población y V i v i e n d a 2 0 0 1 , e n e l e s t a d o Z u l i a s e calculó u n a población d e 2.983.679 habitantes distribuidos e n 733.098 viviendas. E l 9 2 , 1 5 % de l o s habitantes d e l a e n t i d a d s o n c o n s i d e r a d a s población u r b a n a ( I n s t i t u t o N a c i o n a l d e Estadística, 2002; 2004). E l I n s t i t u t o N a c i o n a l d e Estadística d e V e n e z u e l a r e c o n o c e c o m o población u r b a n a a t o d o a q u e l a s e n t a m i e n t o c o n más d e 2 . 5 0 0 h a b i t a n t e s . P o r d e b a j o d e e s t a c i f r a l a p o blación e s c o n s i d e r a d a r u r a l .

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C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

nal del estado. S i n embargo, u n a lectura e n detalle permite tener u n a panorámica más a d e c u a d a d e l a situación m u n i c i p a l . A l g u n a s d e l a s p a r r o q u i a s s o n más p o b l a d a s q u e a l g u n o s m u n i c i p i o s , c o n l a excepción d e l a p a r r o q u i a S a n I s i d r o . Ésta sólo s u p e r a e n p o b l a ción a l m u n i c i p i o F r a n c i s c o J a v i e r P u l g a r , u n m u n i c i p i o r u r a l d e l sur d e l L a g o d e M a r a c a i b o ( F u e n m a y o r , s/f).

GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004)

Gráfico 1 Mapa de las parroquias que conformarían los municipios Maracaibo y Maracaibo Oeste

E l p a n o r a m a social d e l n u e v o m u n i c i p i o M a r a c a i b o oeste estaría m a r c a d o p o r e l h e c h o d e q u e tendrá e l 7 0 % d e l o s b a r r i o s d e t o d a l a c i u d a d . T o d a s sus p a r r o q u i a s - c o n l a excepción d e F r a n c i s c o E . B u s t a m a n t e y L u i s H u r t a d o H i g u e r a - poseerían más d e 5 0 % d e s u población e n e s t a d o d e p o b r e z a (Sánchez, 2 0 0 3 ) . E n e l Gráfic o 2 s e p u e d e o b s e r v a r cómo s e d i s t r i b u y e n l o s p o r c e n t a j e s d e p o b r e z a . U n a observación e n d e t a l l e p e r m i t e v i s u a l i z a r c o m o l a z o n a de m a y o r pobreza queda precisamente en el lado del n u e v o m u n i cipio. A esto se ha de agregar que el tentativamente n u e v o m u n i c i p i o concentraría l a s p a r r o q u i a s más r u r a l e s y e x t e n s a s así c o m o l a s q u e r e q u i e r e n atención s o c i a l p r i o r i t a r i a , p o r c u a n t o p r e s e n t a l a m a y o r frecuencia e n m o r t a l i d a d infantil. A l o anterior se agrega q u e e l n u e v o m u n i c i p i o tendría l a población más n u m e r o s a e n e d a des c o m p r e n d i d a s e n t r e 1 y 4 años d e e d a d , c o n sólo e l 3 0 % d e s u s v i v i e n d a s s e r v i d a s p o r c l o a c a s , así c o m o l a t a s a b r u t a d e e s c o l a r i d a d más b a j a e n educación p r e e s c o l a r [ e s p e c i a l m e n t e V e n a n c i o P u l g a r , A n t o n i o B o r j a s R o m e r o y S a n I s i d r o ] . L a s estadísticas d e m o r t a l i d a d i n f a n t i l se s i t u a r o n e n 2 7 , 5 9 p o r m i l , d e l a c u a l e l 8 3 , 7 3 % correspondía a c a u s a s a l t a m e n t e p r e v e n i b l e s y a s o c i a d a s a p o b r e z a , desnutrición y m a l a s c o n d i c i o n e s a m b i e n t a l e s [ i n f e c c i o n e s i n t e s t i n a l e s , neumonías, e t c . ] (Sánchez, 2 0 0 3 ) . C o n r e s p e c t o a e s t o último, sólo V e n a n c i o P u l g a r , F r a n c i s c o E u g e n i o B u s t a m a n t e e I d e l f o n s o Vásquez c u e n t a n c o n h o s p i t a l e s , e l r e s t o d e l a s p a r r o q u i a s - c o n l a excepción d e C a r r a c i o l o P a r r a Pérez- t i e n e m e n o s d e s e i s c o n s u l t o r i o s d e m e d i c i n a g e n e r a l , c o n l a excepción d e Raúl L e o n i y de S a n Isidro que n o tienen ninguno ( I I E S U C A B - C E S A L U Z , 2 0 0 1 ) . E n o t r a s p a l a b r a s , l a panorámica s o c i a l d e l n u e v o m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e sería s e n c i l l a m e n t e a b r u m a d o r .

F u e n t e : F a c u l t a d d e H u m a n i d a d e s y Educación U n i v e r s i d a d d e l Z u l i a , 2 0 0 4 .

A t o d o e s t o será n e c e s a r i o a g r e g a r q u e l a c i u d a d d e M a r a c a i b o está c r e c i e n d o f u n d a m e n t a l m e n t e e n l o s t e r r i t o r i o s d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e . Según p r o y e c c i o n e s d e población d e l I N E ( 2 0 0 4 ) h a s t a e l 2 0 1 0 , M a r a c a i b o O e s t e tendrá e l 5 0 , 6 9 % d e l a p o blación d e l a c i u d a d . H a s t a e s e año, m i e n t r a s q u e e n M a r a c a i b o tenderá a d e c r e c e r e n - 0 , 0 5 % l a v e l o c i d a d d e l i n c r e m e n t o p o b l a c i o n a l , e n M a r a c a i b o O e s t e - p o r e l c o n t r a r i o - s e incrementará e n 0 , 5 1 %. E n términos g e n e r a l e s , n i n g u n a d e l a s p a r r o q u i a s d e M a r a c a i b o tendrá u n p r o m e d i o d e 4 , 9 % , s i n q u e n i n g u n a l l e g u e a s o b r e p a s a r e l 6 , 5 % d e l a población. E n M a r a c a i b o O e s t e , p o r o t r o l a d o , e l p r o m e d i o s e ubicará e n 6 , 3 8 % s i e n d o e l máximo e l 1 2 , 4 % . A d e más d e t e n e r u n m a y o r déficit s o c i a l , l a z o n a crecerá d e m a n e r a más e x p l o s i v a . Revista de Artes y Humanidades U N I C A I

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C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

Gráfico 2 Niveles de pobreza: comparación entre los municipios Maracaibo y Maracaibo Oeste

GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004)

4. Actores políticos y sociales - tipos de interacción y estrategias E l d e b a t e s o b r e l a creación d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e h a e s t a d o l i m i t a d o a l o s a c t o r e s políticos. P o r e l l a d o d e l a p o y o a l a propuesta se e n c u e n t r a n U N T y sus asociados e n e l C o n s e j o L e g i s lativo Estadal [ A D , C O P E I ] , mientras quedel lado opositor al proy e c t o s e e n c u e n t r a n e l M o v i m i e n t o Q u i n t a República [ M V R ] e n e l n i v e l estadal d e g o b i e r n o y " P o r M a r a c a i b o " [ P M ] e n e l n i v e l m u n i c i p a l , contando estos grupos c o n e l a p o y o d e " P o r u n a M a r a c a i b o U n i d a " [ P U M U ] . V a l e a c l a r a r q u e ésta última s e p r e s e n t a c o m o u n a asociación c i v i l s i n f i n e s d e l u c r o .

F u e n t e : Sánchez ( 2 0 0 3 ) U n i v e r s i d a d d e l Z u l i a ( 2 0 0 4 ) .

También s e h a d e c o n s i d e r a r q u e e s t a z o n a p r e s e n t a r a s g o s d e u n a m u l t i c u l t u r a l i d a d c o n f l i c t i v a , constituida e n s u m a y o r parte p o r indígenas Wayúu [ G u a j i r o s ] y e m i g r a n t e s c o l o m b i a n o s . L o s primeros h a n venido reivindicando e lderecho a s u reconocimiento étnico y político e n l o s últimos años, s o b r e t o d o después d e l a a p r o bación d e l a Constitución d e 1 9 9 9 . C o n r e s p e c t o a l o s e x t r a n j e r o s , m u c h o s d e e l l o s s o n i l e g a l e s , l o q u e h a c e difícil e l c o n t r o l político a d m i n i s t r a t i v o d e e s t o s g r u p o s (González, 2 0 0 3 ) .

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U N T e s l a p l a t a f o r m a política d e l G o b e r n a d o r d e l e s t a d o M a n u e l R o s a l e s , l o g r a n d o l a mayoría c a l i f i c a d a c o n e l a p o y o d e s u s s o c i o s políticos, l o q u e l e l l e v a a u n a interacción c o o p e r a t i v a c o n e s t o s a c t o r e s políticos. T o d o e s t e b l o q u e s e c o n s t i t u y e e n u n a i n t e racción c o m p e t i t i v a políticamente c o n r e s p e c t o a l M V R , q u e e s l a representación r e g i o n a l d e l p a r t i d o d e l a c t u a l P r e s i d e n t e d e l a R e pública. P M n o t i e n e representación d i r e c t a e n e l l e g i s l a t i v o e s t a d a l , l o g r a n d o propósitos a través d e l a s d i l i g e n c i a s d e s u s o c i o polít i c o M V R . P U M U - d i r i g i d a p o r H e n r y Ramírez- s e o p u s o , h a s t a f i n a l e s d e l año 2 0 0 4 , a l e s t a b l e c i m i e n t o d e l n u e v o m u n i c i p i o . O t r o a c t o r político q u e h a i n t e r v e n i d o e n e l p r o c e s o e s e l T r i b u n a l S u p r e m o d e J u s t i c i a , c u y a intervención h a s i d o f u n d a m e n t a l m e n t e jurídica e n t a n t o q u e s e l e h a s o l i c i t a d o a b o c a m i e n t o a l a c a u s a y h a t o m a d o d e c i s i o n e s c l a v e p a r a l a c o n t i n u i d a d a d m i n i s t r a t i v a y política del proceso. D e s d e e l p u n t o d e v i s t a político, d e s d e e l i n i c i o d e l p r o c e s o descentralizador, l a ciudad de M a r a c a i b o h a sido controlada p o r a c t o r e s políticos a s o c i a d o s a A D y C O P E L E l a c t u a l A l c a l d e d e M a r a c a i b o obtiene e l triunfo d e l a m a n o d e l actual Gobernador M a n u e l R o s a l e s e n e l 2 0 0 0 . L o s a v a t a r e s m i s m o s d e l a dinámica política q u e h a n e x p e r i m e n t a d o l o s z u l i a n o s , h a n g e n e r a d o e l a l e j a m i e n t o d e e s t e a c t o r político d e l a p l a t a f o r m a o p o s i t o r a d e R o s a les, y c o m o consecuencia se produce e l acercamiento d e l A l c a l d e d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o a l g o b i e r n o d e H u g o Chávez. E s t e a s p e e Revista de Artes y Humanidades U N I C A I

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C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

to es p u n t u a l para entender parte d e l a conflictividad surgida e n e s t e c o n t e x t o d e e n f r e n t a m i e n t o político, e n t r e l o s v i e j o s y n u e v o s a c t o r e s d e l s i s t e m a democrático v e n e z o l a n o .

5. Comunicación política y nuevo municipio T o d o e s t o l l e v a a u n e l e m e n t o analítico a d i c i o n a l : l a c o m u n i cación política. Ésta está l i g a d a a u n a e s t r a t e g i a c o n c e b i d a c o m o " u n p l a n integral e n e l q u e cobra sentido todo l o q u e hace y deja d e hacer e l g o b i e r n o y todo l o que c o m u n i c a o deja de c o m u n i c a r " ( D u ran B a r b a , 2 0 0 3 : X X ) . L a comunicación política s e c o r r e s p o n d e c o n u n a dinámica d e investigación d e s t i n a d a a «conocer» l a s e x p e c t a t i v a s d e l a g e n t e , e n función d e l a s políticas públicas p l a n i f i c a d a s d e s d e l a s e s t r u c t u r a s d e p o d e r político. V i s t o d e e s t a f o r m a , l a c o m u n i cación política e s u n p r o c e s o c o m p l e j o , q u e i m p l i c a u n análisis d e l c o n t e x t o , d e l o s a c t o r e s , d e l a s p r o p i a s dinámicas d e acción política y d e las capacidades, recursos y herramientas c o n q u e se cuenten. C a d a v e z más r e s u l t a c l a v e - p a r a a v a n z a r e n l a g o b e r n a b i l i d a d e l h e c h o d e c o n t a r c o n s u f i c i e n t e información p a r a l o g r a r «convencer» a l o t r o . L a c a p a c i d a d d e c o n v e n c i m i e n t o , e n u n a s o c i e d a d d o n d e e l a c c e s o a l a información es c a d a v e z más a b i e r t o , se h a c e estratégico p a r a e l éxito o f r a c a s o d e l diseño d e u n a política pública. E s e s t o l o q u e se h a d a d o a d e n o m i n a r c o m o m a r k e t i n g político, q u e s u r g e c u a n d o h a y f u e r t e s l a z o s e n t r e l a política y l o s n e g o c i o s ; e n t o n c e s se e m p l e a n a g e n c i a s d e p u b l i c i d a d y m e d i o s c o m e r c i a l e s , h a y disminución d e l o s n i v e l e s d e participación p o p u l a r y d e ahí l a s n e c e s i d a d e s d e «hacer llamadas» a l a población, s e g a s t a n g r a n d e s c a n t i d a d e s d e d i n e r o e n campañas p u b l i c i t a r i a s ( L u q u e , 1 9 9 6 ) . E n este sentido, se n o t a ciertos elementos indicadores de q u e l a comunicación d e l o s e n t e s o f i c i a l e s (Alcaldía d e M a r a c a i b o , funcionarios, Intendencia de Maracaibo) fue reactiva, entendida ésta c o m o l a declaración q u e s e p r o d u c e c u a n d o u n g o b i e r n o s e v e e n l a necesidad de c o m u n i c a r s e ante u n hecho o circunstancia específica. E l g o b i e r n o d e D i M a r t i n o , a p e s a r d e t e n e r e n s u s m a n o s información a c e r c a d e l o s c r e c i e n t e s p r o b l e m a s g e n e r a d o s e n l a c i u d a d , n o a p a r e c e a d e l a n t a n d o u n a política d e atención e f e c t i v a 30

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d e l a s n e c e s i d a d e s y c a r e n c i a s d e l a población d e l a s p a r r o q u i a s d e l oeste d e M a r a c a i b o . E s de resaltar q u e e l A l c a l d e h a t e n i d o oposición d e s d e s u p r o p i o b l o q u e e n e l p o d e r . E s t a oposición p r o v i e n e de sectores q u e l o h a n considerado incapaz d e responder a las n e c e s i d a d e s d e l a s «parroquias populares», situación q u e h a p e r m i t i d o j u s t i f i c a r l a creación d e l n u e v o m u n i c i p i o . P o r o t r o l a d o , d e s d e e l l a d o d e U N T t a m p o c o h u b o u n a comunicación p r o - a c t i v a e f i c i e n t e , e n t e n d i d a c o m o aquélla i m p l e m e n t a d a a l m o m e n t o d e d e s a r r o l l a r u n a política pública ( N o g u e r a , 2 0 0 3 ) . L o s e n c a r g a d o s d e a d e l a n t a r l a p r o p u e s t a , e s d e c i r l o s m i e m b r o s d e l a Comisión L e g i s l a t i v a E s t a d a l , d i p u t a d o s F e r n a n d o V i l l a s m i l y Elíseo Fermín, sí b i e n g e n e r a r o n a r g u m e n t o s b a s a d o s e n l a información estadísticas acerca d e las carencias y necesidades d e l o s habitantes d e l o s sectores del oeste d e M a r a c a i b o , n o l o g r a r o n convencer a los ciudadan o s sobre e l h e c h o d e q u e l a p r o p u e s t a es u n a respuesta v i a b l e a las n e c e s i d a d e s s o c i a l e s c o n t e m p l a d a s e n e s a s estadísticas. P o r e l c o n t r a r i o , s e generó u n a m a t r i z d e opinión q u e e v a l u a b a l a p r o p u e s t a c o m o u n a m a n i o b r a política, d e s t i n a d a a d e s m e m b r a r e l p o d e r y e l a l c a n c e d e l o s g r u p o s políticos q u e e n t o r n o a l A l c a l d e d e M a r a c a i b o y s u n u e v a a l i a n z a c o n e l g o b i e r n o n a c i o n a l , habían a l c a n z a d o . P o r o t r a parte, l o s sectores de P U M U , u t i l i z a n d o las contradicciones d e l m a r c o legal existente, n o h a n logrado construir u n a " i m a g e n " d e c r e d i b i l i d a d ; d e h e c h o , Ramírez, o p u e s t o i n i c i a l m e n t e a l a división d e l M u n i c i p i o , h o y e s u n o d e l o s p r e - c a n d i d a t o s d e l M V R para presidir l a nueva municipalidad. 7

6. Fundamentos legales, técnicos y financieros asociados A p e s a r d e l o s c a m b i o s i n t r o d u c i d o s p o r l a Constitución d e 1 9 9 9 , aún se m a n t i e n e n v i g e n t e s l o s r e q u i s i t o s l e g a l e s d e l a n o r m a t i v a anterior, e n t a n t o q u e l a A s a m b l e a N a c i o n a l se encuentra e n 7

A l r e s p e c t o , H e n r y Ramírez indicó " N o s o t r o s , a través d e l a s m i s i o n e s y d e l o s o t r o s programas sociales d e l E j e c u t i v o , l o g r a m o s atender l a s necesidades d e esas parroq u i a s , a l p u n t o q u e e n l a s r e c i e n t e s e l e c c i o n e s r e g i o n a l e s o b t u v i m o s mayoría d e v o t o s e n e l r e s p a l d o a l a l c a l d e G i a n C a r i o D i M a r t i n o , d e m a n e r a q u e políticamente e s t a m o s fortalecidos" (Perozo, 2005b).

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GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004) C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

L e g i s l a t i v a e s t a d a l . Así, l a decisión d e l T r i b u n a l S u p r e m o d e J u s t i cia es que, a falta d e n u e v a ley, sigue vigente l a anterior.

m o r a r e s p e c t o a s u obligación d e d i c t a r u n a legislación q u e d e s a r r o l l e l o s n u e v o s p r i n c i p i o s c o n s t i t u c i o n a l e s s o b r e e l régimen m u n i c i p a l ( R o m e r o , 2 0 0 5 ) e s t o e s d e b i d o a l a disposición t r a n s i t o r i a cuarta, p u n t o siete, l a cual e s t i p u l a q u e se m a n t i e n e n l o s m u n i c i p i o s y l a s p a r r o q u i a s e x i s t e n t e s h a s t a s u adecuación a l n u e v o régimen previsto en el nuevo ordenamiento constitucional (Asamblea Nacional Constituyente, 1999). E n e s t e s e n t i d o , e n e l período d e s e s i o n e s d e l año 2 0 0 4 , e l C o n s e j o L e g i s l a t i v o d e l e s t a d o Z u l i a procedió a a p r o b a r l a c r e a ción d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e . A u n q u e t a l decisión f u e cuestionada inmediatamente p o r diferentes representantes d e l a oposición, d o s i m p o r t a n t e s d e c i s i o n e s d e l T S J p e r m i t e n s a l v a r l a oposición política a l p r o c e d i m i e n t o d e l L e g i s l a t i v o r e g i o n a l . P o r u n l a d o , e l 6 d e n o v i e m b r e d e 2 0 0 3 s e declaró i n c o n s t i t u c i o n a l l a omisión d e l a A s a m b l e a N a c i o n a l d e d i c t a r l a n u e v a l e g i s l a t i v a t a l c o m o l o e s t i p u l a n l a s d i s p o s i c i o n e s t r a n s i t o r i a s d e l a Constitución de 1 9 9 9 , d a n d o u n p l a z o d e tres meses para subsanar l a falta. E l seg u n d o p r o c e d i m i e n t o , c o n fecha 3 1 de m a y o d e 2 0 0 4 , es u n a c o n secuencia d e l i n c u m p l i m i e n t o legislativo para sancionar l a nueva l e y . Según e s t a última decisión, m i e n t r a s p e r s i s t a l a f a l t a , l a c r e a ción d e e n t i d a d e s l o c a l e s d e g o b i e r n o s e regirá p o r l a L O R M y p o r e l artículo 7 1 d e l a constitución. E n c o n s e c u e n c i a , e l C o n s e j o L e g i s l a t i v o d e l e s t a d o Z u l i a deberá c o n v o c a r l a realización d e u n r e f e r e n d o c o n s u l t i v o e n u n p l a z o n o m a y o r a l o s 3 0 días d e s d e l a d e cisión d e creación d e l n u e v o m u n i c i p i o . E l artículo 1 6 9 d e l a Constitución d e 1 9 9 9 p l a n t e a q u e l a o r ganización d e l o s m u n i c i p i o s y o t r a s e n t i d a d e s l o c a l e s s e regirá p o r ésta, p o r l a s n o r m a s q u e e s t a b l e z c a n l a s l e y e s orgánicas y p o r l a s disposiciones legales que e n c o n f o r m i d a d c o n ellas dicten los E s t a d o s . Así - a u n q u e n o a p a r e z c a explícitamente e n l a s a t r i b u c i o n e s del C o n s e j o L e g i s l a t i v o estadal- se r e c o n o c e c o m o a t r i b u i d a p o r l a n o r m a , s o b r e t o d o c o n e l artículo 1 6 4 q u e l o r e c o n o c e c o m o c o m petencia estadal. E l punto clave es que, ante l a m o r a legislativa d e la A s a m b l e a Nacional, sigue vigente la L O R M reformada e n 1989. Ésta e s t i p u l a e n s u artículo 1 7 q u e e s c o m p e t e n c i a d e l a A s a m b l e a

L a autonomía d e l m u n i c i p i o v e n e z o l a n o c o m p r e n d e e l ámbit o político, e l a d m i n i s t r a t i v o y e l f i n a n c i e r o ( A c e d o P a y a r e z , 1 9 9 9 ) . L o s a s p e c t o s técnicos d e l a v i a b i l i d a d m u n i c i p a l d e p e n d e n d e l a correlación a d e c u a d a d e l a m a n e r a c o m o se p u e d a e j e r c e r ésta autonomía c o n l a s c o n d i c i o n e s o b j e t i v a s d e e x i s t e n c i a . C o n r e s p e c t o a l a v a r i a b l e socio-económica, V i l l a l o b o s y R o m e r o ( 2 0 0 3 ) a f i r m a n q u e M a r a c a i b o v i v e e l d r a m a d e las grandes u r b e s contemporáneas: c r e c i m i e n t o d e l número d e e x c l u i d o s , i n c r e m e n t o de l a marginalidad, nuevos problemas urbanos, deterioro de l a c a l i d a d d e v i d a , d e s i g u a l d a d d e o p o r t u n i d a d e s , contaminación a m b i e n t a l , u n c l i m a político e n r a r e c i d o . E l d e s e m p l e o e n l a región z u l i a n a - e s p e c i a l m e n t e e n la c i u d a d c a p i t a l - abarca u n 1 7 % , llegando a colocarse e l e m p l e o i n f o r m a l e n 5 2 % ( I N E , 2 0 0 2 ) . E s t a situación s e r e p i t e e n l o r e l a t i v o a l a i n f r a e s t r u c t u r a s a n i t a r i a . L a p r o p i a Alcaldía d e M a r a c a i b o ( 1 9 9 9 ) , h a i n f o r m a d o q u e e l 1 3 % d e l a población n o está s e r v i d a p o r a c u e d u c t o y e l 8 7 % p r e s e n t a d e f i c i e n c i a e n e s t e s e r v i c i o , s e p r o d u c e también l a pérdida del 3 4 % del agua tratada para el c o n s u m o h u m a n o por t o m a ilegal. E l 7 0 % d e l a población e n e d a d p r e e s c o l a r y e l 3 6 % d e l a p o b l a ción e n e d a d d e educación básica n o están s e r v i d o s , e l 3 8 % d e l a población n o t i e n e s e r v i c i o d e teléfono y l a c a l i d a d d e e s t e s e r v i c i o es d e f i c i e n t e e n b u e n a p a r t e d e l a población d o n d e e x i s t e . E l s i s t e m a d e c l o a c a s está "... en situación crítica, bocas de visita y colectores obstruidos producen desbordamientos de las aguas negras" (Alcaldía d e M a r a c a i b o , 1 9 9 9 ) . A l o a n t e r i o r p u e d e añadirse q u e , d e a c u e r d o c o n u n e s t u d i o d e H i d r o l a g o - e m p r e s a e s t a d a l d e l a g u a - b a s a d o e n e l c e n s o p o b l a c i o n a l d e 2 0 0 1 , más d e 4 0 0 m i l h a b i t a n t e s d e 1 2 6 b a r r i o s d e M a r a c a i b o u t i l i z a n p o z o s sépt i c o s . E s t o e q u i v a l e a q u e 2 9 , 6 % d e l a población m a r a c a i b e r a n o cuenta c o n e l s e r v i c i o de cloacas. E n salud, e l 8 0 % de las necesidad e s n o está s a t i s f e c h a , sólo u n 3 8 % d e l a atención médica s e r e a l i z a 8

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Panorama, 22 de agosto de 2002.

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C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

en ambulatorios y e l 8 6 % de los hospitales n o funcionan e n su total c a p a c i d a d ; l a m a y o r p a r t e d e l a atención e s c u r a t i v a y n o p r e v e n t i va (Villalobos y Romero, 2003). Sánchez ( 2 0 0 3 ) , c o m o s e h a d i c h o e n o t r a p a r t e d e e s t e t r a b a j o , dibuja e l panorama social d e l nuevo m u n i c i p i o de f o r m a nada a l e n t a d o r a , y a q u e estaría m a r c a d o p o r e l h e c h o d e q u e c a d a u n a d e s u s p a r r o q u i a s - c o n l a excepción d e F r a n c i s c o E . B u s t a m a n t e y L u i s H u r t a d o H i g u e r a - llegará a p o s e e r más d e 5 0 % d e s u p o b l a ción e n e s t a d o d e p o b r e z a . U n a s p e c t o i m p o r t a n t e d e n t r o d e l a relación d e s c e n t r a l i z a ción-eficiencia está d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d a c o n l a creación d e estructuras e instituciones m e d i a n t e las cuales se generen acciones d e s d e l a p e r i f e r i a a l c e n t r o p a r a l a resolución d e p r o b l e m a s . L a descentralización e s i m p o r t a n t e p e r o n o s u f i c i e n t e a l o s e f e c t o s d e conformar u n a burocracia alterna a l acentralizada, liberadora de c r e a t i v i d a d l o c a l s u f i c i e n t e p a r a l o g r a r e l d e s a r r o l l o l o c a l (Córdova Jaimes, 2004). E l carácter i n s t r u m e n t a l d e l o s i n d i c a d o r e s p e r m i t e , e n t r e o t r a s c o s a s , u n a m e j o r g e r e n c i a política e n t a n t o q u e p u e d e a y u d a r a m e j o r a r l a e f i c i e n c i a e n l a asignación d e l o s r e c u r s o s públicos y l a gestión así c o m o l a evaluación d e l a s políticas y l o s p r o g r a m a s públicos ( M e n d o z a M a y o r d o m o , 2 0 0 0 ) . U n o d e l o s a r g u m e n t o s m a n e j a d o s p a r a l a creación d e l m u n i cipio M a r a c a i b o Oeste h a sido l a posibilidad d e generar recursos p a r a l a atención d e l a s n e c e s i d a d e s más a p r e m i a n t e s d e l a z o n a o c cidental d e l a ciudad. E n este sentido, d e haberse creado esta n u e v a instancia local e l presupuesto para e l 2003 hubiese sido de 56.539 millones, incluyendo 21.000 m i l l o n e s recaudados por concepto de impuestos. S e plantea q u e esta cifra hubiese significado u n increm e n t o d e 1 . 2 0 0 % c o n r e s p e c t o a l g a s t o e f e c t i v o q u e l a Alcaldía d e M a r a c a i b o r e a l i z a e n e s t a z o n a . L o q u e se p r e s e n t a c o m o p r o b l e m a n o es u n a s u n t o d e l i m i t a c i o n e s presupuestarias s i n o d e desigual distribución d e l g a s t o m u n i c i p a l p o r c u a n t o sólo s e d e s t i n a e l 5 % (Comisión d e Descentralización, Límites y F r o n t e r a s , 2 0 0 3 ) .

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GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004)

Después d e l a creación d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e p o dría h a b e r u n c a m b i o s i g n i f i c a t i v o e n l a distribución d e l o s r e c u r s o s , s i e m p r e t a n e s c a s o s . E s v e r d a d q u e l a creación d e n u e v o s m u n i c i p i o s l l e v a a u n a n u e v a repartición d e l r e c u r s o e n d e t r i m e n t o d e l o s m u n i c i p i o s e x i s t e n t e s , según l a fórmula d e cómputo d e l r e p a r t o d e l s i t u a d o m u n i c i p a l , e s t a b l e c i d a e n e l artículo 1 2 8 d e l a L O R M . S i n embargo, e n e l caso q u e compete, e l resultado es diferencial. L a distribución p o r s i t u a d o c o n s t i t u c i o n a l e s u n a t r a n s f e r e n cia importante de los municipios e n Venezuela. Entre los 2 1 m u n i cipios d e l estado Z u l i a , M a r a c a i b o recibe e l 2 2 , 8 % d e l a transfer e n c i a total d e d i c h o estado y es e l m u n i c i p i o c o n m a y o r situado c o n s t i t u c i o n a l . S i n e m b a r g o , e n términos p e r cápita, s u s c i u d a d a nos s o n aquellos q u e reciben m e n o s e n t o d o e l estado. E x i s t e u n a relación i n v e r s a m e n t e p r o p o r c i o n a l e n t r e e l m o n t o d e l s i t u a d o y e l m o n t o d e l i n g r e s o p e r cápita. D a d o e l c a s o d e l a creación d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e , éste s e convertiría e n e l d e m a y o r s i t u a d o en todo e l estado c o n 12,9%, quedando e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o c o n a l g o más d e l 1 2 % . L o q u e v e r d a d e r a m e n t e i m p o r t a acá e s q u e , t e n i e n d o M a r a c a i b o O e s t e u n a a b r u m a d o r a población p o b r e f r e n t e a M a r a c a i b o , s i n e m b a r g o , habría u n m e n o r i n g r e s o p e r cápita. E s t o i m p l i c a u n f a c t o r d e m a y o r d e s i g u a l d a d . C o n l a aparición d e l m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e l a distribución p e r cápita d e l i n g r e s o p o r s i t u a d o c o n s t i t u c i o n a l e s más a l t o e n comparación c o n e l índic e q u e m a n e j a sólo M a r a c a i b o . S e h a d e c o n s i d e r a r q u e l a a p a r i ción d e l a n u e v a i n s t a n c i a d e g o b i e r n o l o c a l i m p l i c a u n a r e d i s t r i b u ción d e l o s i n g r e s o s d e l o s o t r o s m u n i c i p i o s n o d e l n u e v o m u n i c i p i o M a r a c a i b o , e l c u a l i n c l u s o e s más a l t o . E s t e e s u n a s p e c t o político financiero q u e debería s e r p r o b l e mático p a r a l o s m u n i c i p i o s foráneos. A l m o m e n t o d e c o n s u l t a r a u n o d e l o s d i p u t a d o s , éste s e n c i l l a m e n t e d i j o q u e ningún A l c a l d e s e había q u e j a d o h a s t a e n t o n c e s . Parecería p u e s q u e l o s a c t o r e s p o líticos t i e n d e n a p r i v i l e g i a r o t r o t i p o d e i n t e r e s e s d i f e r e n t e s a l m e r o incremento presupuestario.

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GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004) CALDERA, Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

Conclusiones U n análisis d e g o b e r n a b i l i d a d - s e a c o m o p r o b l e m a analítico o práctico- h a d e c o n s i d e r a r t a n t o l a c a l i d a d d e desempeño g u b e r n a m e n t a l ( F l i s f i s c h ) , c o m o l a c a p a c i d a d d e l a s i n s t i t u c i o n e s políticas p a r a c u m p l i r l a misión q u e t i e n e n e n c o m e n d a d a ( A r b o s y G i n e r , 1 9 9 3 ) . También se d e b e t e n e r e n c u e n t a l a c a p a c i d a d d e l a s s o ciedades p a r a d i r i m i r c o n f l i c t o s c o n f o r m e a u n s i s t e m a de reglas y p r o c e d i m i e n t o s ( P r a t s y Cátala, s / f ) . E n e s t e s e n t i d o , s e h a c e n e c e sario a p r e h e n d e r todas estas c o n d i c i o n e s para p o d e r dar v i a b i l i d a d técnica y política a l e s f u e r z o e m p r e n d i d o . U n a revisión d e i n d i c a d o r e s s o c i a l e s d e l a s p a r r o q u i a s p e r m i t e e n f o c a r q u e - u n a v e z d a d a l a división m e t r o p o l i t a n a - e l A l c a l d e d e l r e s u l t a n t e n u e v o m u n i c i p i o M a r a c a i b o vería d i s m i n u i d a s u problemática s o c i a l e n t a n t o q u e quedaría c o n f o r m a d o p o r l a s p a r r o q u i a s c o n m a y o r n i v e l d e consolidación u r b a n a y m e n o r e s n e c e sidades insatisfechas. E n c a m b i o , e l A l c a l d e del m u n i c i p i o M a r a c a i b o O e s t e quedaría c o n l a s p a r r o q u i a s d e p r i o r i d a d d e atención social, en t a n t o que algunas cifras clave sobre m o r t a l i d a d y m o r b i lidad general e infantil, tendencias de crecimiento urbano, cobertura educativa, escolaridad, infraestructura sanitaria, entre otras dan a e n t e n d e r q u e éste t e r r i t o r i o p r e s e n t a e l m a y o r número d e n e c e s i dades sociales acumuladas. E n otras palabras, n o s i g n i f i c a que dism i n u y e l a problemática s o c i a l d e e s t a p a r t e d e M a r a c a i b o s i n o q u e serán m e n o s r e s p o n s a b i l i d a d e s , e n términos d e política s o c i a l , p a r a e l a l c a l d e d e M a r a c a i b o . Así, c o n e s t e s a l d o n e g a t i v o , s e c o n v e r t i rían l o s p r o b l e m a s m e n c i o n a d o s e n obligación d e r e s p u e s t a p a r a e l A l c a l d e d e l n u e v o a y u n t a m i e n t o (Sánchez, 2 0 0 3 ) . A u n q u e e l n u e v o m u n i c i p i o t i e n e fundamentación l e g a l c l a r a m e n t e e s t a b l e c i d a , l a s c o n d i c i o n e s i n i c i a l e s d e l m i s m o están s e r i a m e n t e c o n d i c i o n a d a s p o r u n e n o r m e déficit s o c i a l , u n o d e l o s más s i g n i f i c a t i v o s d e l e s t a d o Z u l i a . Así, l a s p o s i b i l i d a d e s d e g o b e r n a b i l i d a d m u n i c i p a l d e M a r a c a i b o O e s t e están s e r i a m e n t e l i m i t a d a s d e s d e e l m i s m o i n i c i o constituyéndose e n l o q u e podría u n ser u n f o c o d e c o n t i n u a i n e s t a b i l i d a d .

L a creación o n o d e u n n u e v o m u n i c i p i o , g e n e r a u n a c l a r a o p o r t u n i d a d d e a v a n z a r én l a discusión d e l o s a l c a n c e s q u e l o s últim o s teóricos h a n e s t a b l e c i d o a c e r c a d e l o s i n d i c a d o r e s o v a r i a b l e s para definir l a gobernabilidad. N o s referimos a l aposibilidad de e m p l e a r este caso p a r a analizar l a a p l i c a b i l i d a d o n o d e a l g u n o s d e l o s e l e m e n t o s señalados e n e s t u d i o s r e c i e n t e s s o b r e g o b e r n a b i l i dad, elaborados a partir d e las sugerencias del B a n c o M u n d i a l ( B M ) y s u contextualización e n l a s r e a l i d a d e s l a t i n o a m e r i c a n a s . P o r otra parte, cabe preguntarse acerca de la capacidad de los actor e s políticos - l o s v i e j o s y l o s n u e v o s - p a r a e s t a b l e c e r n o r m a s o r e glas d e e n t e n d i m i e n t o , q u e s i b i e n n o p u e d e n ser las m i s m a s que direccionaron entre 1958 hasta 1993 l a gobernabilidad e n V e n e z u e l a , sí d e b e n p e r m i t i r u n a rearticulación d e l a s r e l a c i o n e s s o c i o políticas e n u n c o n t e x t o m u y c a m b i a n t e , a p a r t i r d e l a s m o d i f i c a c i o n e s s u s c i t a d a s e n e l s i s t e m a político v e n e z o l a n o , d e s d e f i n a l e s d e l a década d e l o s años 9 0 d e l p a s a d o s i g l o X X .

Referencias A C E D O P A Y A R E Z , G . ( 1 9 9 9 ) . Régimen Tributario Municipal Venezolano. Caracas. E d i t o r i a l Jurídica V e n e z o l a n a . ALCALDÍA D E M A R A C A I B O ( 1 9 9 9 ) . Plan de Desarrollo Urbano del Municipio Maracaibo. M a r a c a i b o . Alcaldía de M a r a c a i b o . A N D R A D A , M . ( 2 0 0 3 , m a y o - a g o s t o ) . "Descentralización, r e g u l a c i o n e s y m o d e l o s de autonomía. U n a p e r s p e c t i v a c o m p a r a d a e n t r e B u e n o s A i r e s y S a n P a b l o ( 1 9 9 6 - 2 0 0 2 ) " . Revista Mexicana de Investigación Educativa, 18: 2 9 1 - 3 3 8 . México. ARBÓS, X . y G I N E R , S. ( 1 9 9 3 ) . Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. M a d r i d . S i g l o V e i n t i u n o de España E d i t o r e s . A S A M B L E A N A C I O N A L C O N S T I T U Y E N T E ( 1 9 9 9 ) . Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Caracas. S i n r e f e r e n c i a del editor. A S A M B L E A N A C I O N A L D E L A REPÚBLICA B O L I V A R I A N A D E V E N E Z U E L A (2002). L e y de los Consejos Locales de Planificación Pública. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 37.463. Caracas.

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I Revista de Artes y Humanidades U N I C A / Año 6 N° 14 Septiembre-Diciembre 2005

GESTIÓN PÚBLICA, G O B E R N A B I L I D A D Y MUNICIPALIZACIÓN. C A S O M A R A C A I B O O E S T E (2002-2004) C A L D E R A , Fárido; GONZÁLEZ, Luis y R O M E R O , Juan

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