Gestión Local y Política Social en el Gran Buenos Aires: Una mirada sobre el papel de los municipios en el tránsito de la crisis

Gestión Local y Política Social en el Gran Buenos Aires: Una mirada sobre el papel de los municipios en el tránsito de la crisis

Magdalena Chiara Elaboración de cartografía: Marina Miraglia (LabSIG-ICO) Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)

PROGRAMA POS-GRADUACAO EM CIENCIAS SOCIAIS, PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS (PUC MINAS)

Seminario Internacional “Goberno local, pobreza e política urbana e social na América do Sul” 4 y 5 de junio de 2007, Belo Horizonte

Dos tesis

1.

La Gestión Social Local en el Gran Buenos Aires ha sido resultado de un proceso incremental, regulado por las condiciones del contexto, que dio lugar a la autonomización de lógicas de funcionamiento de los sistemas en cada arena local.

2.

La coyuntura en torno a la crisis de principios de la década y su transito posterior, deja un modelo de intervención social caracterizado por la recentralización de las intervenciones, escrita sobre matrices diferentes según los modos de organización y el estado de la descentralización en cada sector de políticas.

Los tópicos de la presentación 1.

La fragmentación de los escenarios locales.

2.

La gestión local: entre la descentralización y los desafíos de las crisis.

3.

La matriz de la política social nacional.

4.

La agenda gubernamental local: transitando los caminos de las crisis.

5.

Los desafíos a futuro.

1. El Gran Buenos Aires: la fragmentación de los escenarios locales

El Gran Buenos Aires: atributos generales

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24 municipios conurbación CABA

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Población total (2001) 8.684.437 hab.

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Concentraba un 24% del total de la población del país.

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17,6% de la población del GBA tenía en 2001 NBI

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Crecimiento respondió a distintos procesos de urbanización que dio lugar a la conformación de dos cordones.

Impactos de la crisis económica, política y social 2001/3 |

Tasa de desempleo pasa de 6% en mayo de 1992 al 17% en el año 2001 y 22% en el 2002, descendiendo al 18.4% en el 2003.

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Problema del desempleo en el centro de la agenda pública y gubernamental.

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Impactos diferenciales por municipio.

Tasa de desempleo y subempleo – GBA 2003

Años Ma y-02

Feb -02

Nov- 01

Ag o-01

Ma y-01

Feb -01

Nov-00

Ag o-00

Ma y-00

Feb -00

Nov- 99

Ag o-99

Ma y-99

Feb -99

Nov-98

Ag o-98

Ma y-98

% de hogares

Incidencia de la pobreza en hogares GBA - 1998/2002

70

60

50

40

30

20

10 CONURBANO 1

0 CONURBANO2

CONURBANO3

CONURBANO 4

Pobreza por NBI y % de población en el 1er quintil de ingresos

Demanda de atención de salud sobre subsector público

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La descentralización tiene lugar en el contexto de un profundo deterioro de las condiciones de vida de la población.

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La cuestión social se constituye como tal centrada en el problema de la “pobreza” y del “desempleo”.

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Cambios se dan en tiempos cortos, situación que dificulta la estructuración de políticas ni de capitalizar aprendizajes institucionales.

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El mapa de problemas, cuestiones y condiciones para dar respuesta en la región está fragmentado.

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Esta situación permite suponer distintos contextos en los que se definen las agendas locales.

2. La gestión local: entre la descentralización y los desafíos de las crisis

Punto de partida |

Encuadre competencial de la Constitución Provincial /LOM.

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Proceso incremental regulado por las condiciones del contexto.

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Autonomización de lógicas de funcionamiento de los sistemas en cada arena local.

¿Como dar cuenta del carácter incremental de la construcción de los espacios locales de gestión?

Condiciones de régimen de implementación Esp acios Locales de Gestión Entramado actores

Estado

de

Sociedad

IMPACTOS DE LOS CAMBIOS CONTEXTUALES EN EL TERRITORIO

Descentralización y el modelado de los espacios locales de gestión |

Descentralización: procesos domésticos y globales.

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Progresivo, incremental y no siempre convergente.

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Autoasunción de funciones en contextos de crisis.

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La dinámica de las RIGs define el derrotero y destino de los espacios locales de gestión.

Las condiciones “macro” y los espacios de gestión locales Cambios contextuales

Pobreza

Nudos

CRISIS 1989

Régimen de implementación

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Acumulación política

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Captación de recursos externos.

Fortalecimiento de la figura de los Intendentes Municipales

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Aumento del desempleo Incremento de la pobreza Incremento de la demanda sobre el subsector público (nuevos pobres).

1995 consolidación

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Descentralización.

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Consolidación del un nuevo papel para los municipios.

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Lógica técnica de captación de recursos.

Profundización de la heterogeneidad.

| Fortalecimiento de los municipios como estructuras políticas

Profundización de la pobreza

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Profundización del desempleo y subempleo.

Crisis de la legitimidad de las instancias gubernamentales y de los actores políticos. |

CRISIS 2001/3

Centralización de las intervenciones.

Espacios locales de gestión Problemas de capacidad estatal

Nuevas responsabilidades

BRECHA Tensiones / Conflictos: Viejas inercias / Nuevas formas

Desafíos

ÆPolítica ÆMercado

Oportunidades

Autonomización de los espacios de gestión local

Espacios locales de gestión

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Diferencias en cómo se cierra la “brecha”: en el acceso, la intensidad y la cobertura de los servicios sociales.

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Estos procesos no fueron homogéneos, estuvieron condicionados por los impactos de los cambios contextuales en el territorio y por las capacidades de los actores.

Niveles diferenciales de autonomía financiera de los municipios

Las cuestiones de la gestión local de la política social ante la crisis de 2001/3 9

Cambio en el tipo y urgencia de la demanda.

9

Aparición de nuevos interlocutores.

9

Desafíos frente a nuevas tensiones.

9

Jerarquización de los planes de empleo como recurso político.

9

Complejización de las RIGs informales.

9

Nuevos modelos de intervención y gestión del conflicto.

9

Cambios en los modos de organización interna.

En las crisis… La legitimidad no deriva de la legalidad ni de la intencionalidad, sino que se jerarquiza desde la responsabilidad sobre las consecuencias prácticas que resultan de la acción.

3. La matriz de la política social nacional

Los programas nacionales/provinciales y el nivel local |

El gasto social continúa siendo bastante centralizado.

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Los programas como recursos estratégicos de la gestión local.

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Plan JyJHD Æ reaparición del gobierno nacional como ejecutor.

Los programas nacionales Sector Nutrición/ Alimentación

Programa Plan de Seguridad Alimentaria (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación)

Salud

REMEDIAR (Ministerio de Salud de la Nación)

Salud

Programa Médicos Comunitarios

Socio Productivo

Plan de Desarrollo Local y Economía Social (Manos a la obra) (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación)

Fortalecimiento de la gestión

Centros de Integración Comunitaria (CIC)

Transferencias monetarias a hogares

Plan Nacional Familias por la Inclusión Social (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación)

Transferencias Monetarias a hogares

Derecho Familiar de Inclusión Social – Programa de Jefes y Jefas de Hogar desocupados – Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación

Fortalecimiento de la gestión

Red de Oficinas de Empleo (en el marco del Programa “Mas y Mejor Trabajo”)

Atributos de la matriz de programas nacionales La re-centralización que marcó el Plan Jefes y Jefas de HD parece haber continuado con la asunción del nuevo gobierno en el año 2003, aunque con matices por programa y por sector de políticas. |

NUTRICIONAL/ ALIMENTACIÓN Æ son las más flexibles a financiar los programas regulares que desarrollaba la provincia.

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SALUD Æ se orientan a intervenir en dos recursos críticos (medicamentos y recurso humano) con pretensiones y posibilidades diferentes de reorientación de la política sanitaria.

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PROYECTOS SOCIO PRODUCTIVOSÆ esfuerzo por abrir el juego a otros interlocutores, sin desconocer a los municipios como agentes privilegiados en la presentación de proyectos.

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TRANSFERENCIAS MONETARIAS Æ encuentran una muy débil participación de la instancia provincial y constituyen apuestas para establecer articulaciones directas entre la nación con los municipios.

Programas provinciales | | | | | |

Programa Regionalización de la Atención y Gestión por Redes de Complejidad Programa Seguro Público de Salud Plan MAS VIDA Programa Banca Social Programa Barrios Bonaerenses Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales

Atributos de los programas provinciales |

Diferencias según niveles de descentralización de cada sector.

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Políticas de salud: apuesta con dificultades a la articulación.

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Intervenciones alimentarias: siguen modelo tradicional.

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Efectiva descentralización: fondos coparticipación en salud y fondo de fortalecimiento de la gestión de programas sociales.

Las intervenciones nacionales y la arena local |

Operan sobre un campo que ha sido construido por los procesos de descentralización y la autoasunción de responsabilidades en las crisis.

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Relevancia: z “recurso” z capacidad para reordenar el mapa local

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El papel asignado a los municipios es de ejecutor.

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Es débil el papel que se le atribuye al nivel provincial.

Capacidades desde lo local que inciden / o pueden incidir en el destino final de los programas |

Salud: z Condiciones de organización del sistema (disponibilidad, accesibilidad, calidad). z Déficit en la articulación intermunicipal.

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Transferencias monetarias: z Relaciones micropolíticas en el territorio.

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Socioproductivos: z Capacidad para formular proyectos. z Modelo de relación con las organizaciones de base territorial.

5. La agenda gubernamental local: transitando los caminos de las crisis

La coyuntura en torno a la crisis de principios de la década y su transito posterior, deja un modelo de intervención social caracterizado por la re-centralización de las intervenciones, escrita sobre matrices diferentes según los modos de organización y el estado de la descentralización en cada sector de políticas.

Iniciativas locales orientadas a la articulación de actores |

Florencio Varela: z

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San Fernando: z

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z

Unidad de Coord. de Desarrollo Socio-Sanitario. Consejo Municipal de los Niños y Jóvenes de La Matanza

Morón: z z

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Programa Unidad de Gestión Operativa Territorial

La Matanza: z

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Presupuesto Participativo

Moreno: z

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Programa Mesas de Articulación

San Martín: z

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Jornadas de Consulta y Participación Ciudadana

Almirante Brown: z

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Programa de Gestión Participativa

Programa de Descentralización Municipal Presupuesto participativo

Tigre: z

Centros de Atención de Trabajadoras Sociales

Iniciativas locales orientadas a la articulación de actores |

Buscan poner “en línea” la modalidad de gobierno y gestión en el nivel local con los desafíos y hasta “puesta en cuestión” de las mediaciones político partidarias tradicionales.

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Municipios del segundo cordón del GBA.

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Modalidades: z articular programas en relación a las demandas barriales z

elaborar Planes de gobierno y presupuesto con la participación de las organizaciones sociales

z

promover la articulación intersectorial o estimular la participación en aspectos de la acción de gobierno

Iniciativas locales orientadas a producir cambios en la institucionalidad a través de la cual gestionar las políticas locales. |

Orientaciones y aperturas muy diferentes en cada uno de las situaciones locales.

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Depende de: z z z z z

características de la cultura política del partido en el gobierno sus alianzas la fortaleza o debilidad de los actores sociales su relación con el sistema de partidos políticos las capacidades de gestión de la organización municipal

Iniciativas municipales en el sector salud orientadas a la accesibilidad de la población a los servicios locales Municipio San Fernando

Iniciativa Fonoturno Servicio Municipal de Emergencias Médicas

Quilmes

Centro de Radioenlace para Emergencias Médicas

Florencio Varela

MEGAOPERATIVO DE SALUD PARA LA FAMILIA Móvil Sanitario SUME Nuevo sistema de turnos en consultorios externos hospital provincial MI PUEBLO

San Martín

Hospital Movil

Moreno

Red de Emergencias Médicas Hospital Móvil

Lomas de Zamora

Trailer sanitario

Ituzaingó

Hospital Móvil TURNOS PROGRAMADOS: 0800 para solicitar turnos en el Hospitalito

Morón

SAME Morón

San Isidro

Sistema de Emergencia Municipal (SEM)

Tigre

unidad móvil de ginecología y odontología

Malvinas Argentinas

Servicio On Line de solicitud de Turnos en la Red Hospitalaria

Iniciativas municipales en el sector salud orientadas a la expansión de los servicios locales Municipio La Matanza

Iniciativa Centro Especializado de Medicina Física y Rehabilitación Centro Odontológico

San Isidro

Hospital Central Terapia Intensiva Pediátrica – Hospital Materno Infantil

Malvinas Argentinas

Programa Medicina Paliativa y Control de Síntomas Ampliación de la alta complejidad. Hospital Oftalmológico Hosptial de Salud mental Hospital de Odontología Hospital de Pediatría Centro de Diagnóstico de Alta complejidad. Polo Sanitario Hosptial domiciliario

Jose C. Paz

Hospital Odontológico y Oftalmológico

Iniciativas municipales en el sector salud orientadas a la expansión de los servicios locales |

Consecuencia de: z z

incremento de la población sin cobertura incentivos implícitos en los mecanismos de distribución de los fondos de coparticipación

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Expansión de los servicios Æ prestaciones de alta complejidad o especialidades médicas, servicios no prestados tradicionalmente por los municipios.

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Normativas orientadas a limitar las prestaciones a población con domicilio en otro partido y a potenciar las posibilidades de facturación a obras sociales y empresas de medicina pre paga.

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Fenómeno de expansión encierra fuertes tensiones en relación al rol de Estado como prestador, a las posibilidades de incorporar actores del sector privado para garantizar las prestaciones en los servicios recientemente creados, así como la exploración de formas de contratación alternativas a las instituidas para el empleo público.

Iniciativas municipales en el sector salud orientadas a la expansión de los servicios locales Factor crítico Medicamentos

Recurso Humano

Organización de la Red Asistencial

Iniciativa

Municipio

EL MEDICAMENTO AL ALCANCE DE TODOS

Moreno

Convenio con la universidad Jons Hopkins. Para encontrar una vacuna de un virus respiratorio

Ituzaingo

Laboratorio Municipal de Especialidades Medicinales

Hurlingham

Planta de Producción de Medicamentos

San Isidro

PROGRAMA DE MEDICAMENTOS

Vicente López

RESIDENCIAS INTEGRADAS MULTIDISCIPLINARIAS EN EL MUNICIPIO DE MORENO

Moreno

Escuela de Enfermería en convenio con UBA

Esteban Echeverría

Escuela Universitaria de Enfermería

Malvinas Argentinas

Programa Articulación Docencia Asistencial.

Lomas de Zamora

CONCURSOS

Morón

Creación de Residencias Médicas en Clínica y Pediatría.

Malvinas Argentinas

SISTEMA ÚNICO DE SALUD

Morón

Malvinas Salud - Médico de Familia

Malvinas Argentinas

Sistema Local Integrado de Salud / Convenio con el Ministerio de Salud de la Pcia.

Tigre

Acuerdo con RS V por derivaciones

Malvinas Argentinas

Informatización del sistema

Malvinas Argentinas

Subprograma PIBE

Malvinas Argentinas

Subprograma MAMAMIA

Malvinas Argentinas

Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica entre MSPBA y Municipio

San Miguel

MEDICOS DE CABECERA EN TODOS LOS BARRIOS

Morón

Programa Médicos de Cabecera

San Isidro

Iniciativas municipales en el sector salud orientadas a abordar problemas estructurales de los sistemas de salud locales |

Preocupación por los costos de los medicamentos.

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Recurso humano entra a la agenda bajo dos “cuestiones” diferentes: z Formación y transparencia en los modos de reclutamiento. z Modos de sortear las modalidades de contratación del empleo público”. Organización del sistema: z Ingreso y tránsito en el sistema. z Nominalidad. z Articulación de sistemas locales de salud.

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La agenda local y el papel de los programas supralocales Programas nacionales y provinciales

Iniciativas Locales

Agenda local

Espacios Locales de Gestión

Escenario local de salida de la crisis: | | |

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Aprendizajes de su periodo más crítico, pero en situaciones muy diferentes. Consolidación del rol de ejecutor. La captación de recursos más generalizada / la diferencia la da la institucionalidad que integra los recursos externos. Las cuestiones en torno a las cuales los municipios especializan sus modos de intervención son variadas. Ej. Recurso humano. Es débil la agenda social en las RIGs H.

5. Los desafíos a futuro |

Las tensiones que orientaron la disputa en el campo de la política social atraviesan la forma de pensar la política local Æ condiciones de acceso y niveles de calidad muy diferentes entre sí.

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La responsabilidad primaria sobre un determinado territorio enfrenta a los actores locales al dilema entre garantizar la intensidad de las intervenciones (en calidad, cantidad e integralidad) y la cobertura de las mismas. El incremento de las demandas enfrenta a los gobiernos locales a un dilema que puede resolverse a favor de la cobertura con serios problemas para garantizar la intensidad de la prestación.

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Si bien el rol asignado a los municipios es básicamente de “ejecución”, la práctica de las intervenciones está significada por las orientaciones de cada política local (integral o residual, focalizada o universal, mercantilizada o centrada en el rol del Estado).