Gestión local y descentralización desde la perspectiva del desarrollo sustentable de ciudades

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10 - 13 nov. 2015

INFORME DE RELATORÍA Área temática: Gestión local y descentralización desde la perspectiva del desarrollo sustentable de ciudades. Coordinador: Alejandro M. Liberman Taratuta. Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo de Planeamiento Estratégico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

Hay un renovado y creciente interés en la comunidad del CLAD, reflejado este año en los 19 paneles que han sido protagonistas dentro de la unidad temática 3, en esta vigésima edición que acompañan las dinámicas y los retos de nuestras democracias y de nuestras burocracias. Tabla I. Resumen de paneles y temas Paneles Temas centrales Innovación social 008 Capacidad cívica Liderazgo colectivo Federalismo 023 Relaciones intergubernamentales 034 Descentralización Política social 049 Relaciones intergubernamentales Descentralización 052 Recentralización municipal 062 066

080

090

096*

110

112

Panelistas 4

3 4 4 3

Descentralización 4 Gerencia estratégica regional y 3 local Contralorías locales 4 Descentralización Gasto público Gobierno abierto Participación ciudadana Descentralización 4 (grandes ciudades) Plan estratégico local 3 Políticas públicas mediano y largo plazo Capacidades institucionales 4 Competencias exclusivas Gobiernos autónomos descentralizados Ordenamiento urbano regional 4 Territorios sustentables Conflicto Calidad institucional 1

Países 2 Estados Unidos 1 España 1Colombia 1 Brasil 2 México 4 República Dominicana 3 México 1 Brasil 1 Argentina 1 Chile 1 México 3 Perú 3 Perú

M 2

H 2

1

2 3

2 Brasil 1 Perú 1 Colombia

1

3

2 Chile 1 Brasil 1 Perú 3 Argentina

1

3

1

2

4 Ecuador

3

1

3 Colombia 1 Ecuador

2

2

3

2

4 2 3

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Gobernanza Gestión metropolitana Funciones gubernamentales 120 Gasto y ejercicio discrecional Descentralización fiscal 139 Financiamiento de las ciudades Federalismo Gestión local 140 Desarrollo sustentable Metropolización regional 153 Descentralización Relación intergubernamental 160 Gestión descentralizada Servicio al ciudadano Descentralización 162 Desarrollo Fortalecimiento de gobierno local RESUMEN 19 24 temas con énfasis en la paneles descentralización, la gestión local estratégica, metropolitana y descentralizadas, las capacidades cívicas y participativas y las relaciones intergubernamentales 116

5

5 México

4

1

3

2 México 2 Brasil 2 México 1 Argentina 1 Brasil 3 Brasil

3

3 Perú

1

2

3

3 Perú

1

2

3

3 México

1

2

21

47

4

4 3

4

3

68 panelistas

Argentina Brasil 5,88%

7,35%

Chile Colombia 16,18%

20,59%

Ecuador 4,41%

26,47%

1,47%

España

7,35%

EEUU

7,35%

México Perú

2,94% Rca. Dominicana

Paneles  Innovación social para la resiliencia local: capacidad cívica y liderazgo colectivo en barrios desfavorecidos.  Tendencias contemporáneas del federalismo y relaciones intergubernamentales: un análisis comparativo entre Brasil y México.  Experiencias de descentralización en República Dominicana con enfoque en los gobiernos locales.  El panorama de la política social desde las relaciones intergubernamentales: casos de México y Brasil.  Descentralización y recentralización municipal en América Latina.  Avances y desafíos del proceso de descentralización en Perú.  Gerencia estratégica en gobiernos regionales y locales.  El papel de las contralorías locales en el contexto de descentralización: de la mejora del gasto público hasta la concepción de políticas de gobierno abierto y participación ciudadana. 2

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 La descentralización en las grandes ciudades: análisis comparativo de los casos de Bogotá, Lima, Santiago y São Paulo.  El Consejo de Planeamiento Estratégico: estrategias para la construcción de políticas públicas a mediano y largo plazo entre el gobierno local y la sociedad civil.  Herramientas de fortalecimiento de capacidades institucionales para el ejercicio de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados de Ecuador.  Análisis de cuatro experiencias significativas de ordenamiento urbano regional en Colombia y Ecuador: hacia la construcción de territorios sustentables en escenarios de conflicto y baja capacidad institucional.  El contexto de las funciones gubernamentales: tendencias de gasto y ejercicio discrecional.  Descentralización fiscal y financiamiento de ciudades en países federales.  A transformação da gestão local pelo compartilhamento de conhecimentos e resultados e a promoção do desenvolvimento sustentável através do exemplo.  Metropolización regional: una alternativa del proceso de descentralización en el Perú.  La relación intergubernamental como condición para una gestión descentralizada efectiva centrada en el servicio al ciudadano.  Descentralización y desarrollo: potencialidades del fortalecimiento del gobierno local en México. Visto en perspectiva, en 2012 se creó la unidad temática que abarcó la descentralización y la gestión local en el marco del desarrollo nacional, a partir de la cual se le otorgó un lugar destacado en la agenda del CLAD. Los diferentes paneles han transitado los caminos de la descentralización, la gestión local y la visión metropolitana dentro de la lógica del desarrollo sustentable de nuestras variopintas ciudades, conformando una parte importante de una agenda compleja y ampliada. Dentro del contexto general, se han planteado nuevos retos de acuerdo a las exigencias de los colectivos ciudadanos que ven atravesar a sus administraciones públicas en redefiniciones y prácticas que intentan atender el nuevo y complejo entramado urbano, cuyo centro reside (o debiera residir) en el ser humano y su calidad de vida para él y su descendencia. Hablamos de un mundo eminentemente urbano donde el territorio latinoamericano lleva la delantera en este movimiento, todo lo cual nos invita a repensar los viejos paradigmas de Estado-nación, de democracia y de participación ciudadana para prever los nuevos conflictos y evitar su propagación. En esta línea de ideas, las grandes ciudades latinoamericanas tuvieron su lugar en el debate exponiendo en clave comparativa los diseños institucionales, sus procesos de participación, de toma de decisiones y de transferencia de competencias a sus entidades locales y sus subdivisiones administrativas. Intentó ser un primer impulso para realizar posteriores análisis comparados que nos ayuden a indagar procesos de gobernanza urbana, motor esencial para la región más urbanizada del planeta y (a la vez), la más desigual. Desde un enfoque teórico y desde algunas prácticas se vieron expuestas nuevas capacidades colectivas para enfrentar problemas comunes en donde (por ejemplo) las organizaciones de la sociedad civil, dada su flexibilidad se proponen (per se) o a través de articulaciones con los gobiernos locales, novedosas iniciativas en materia de políticas públicas redistributivas y colaborativas, incorporando el concepto de “innovación social” que legitiman su accionar y buscan atender a las poblaciones vulnerables de manera inteligente a través del liderazgo colectivo y transversal. 3

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En otro orden de ideas, las enmarañadas relaciones intergubernamentales y los procesos de descentralización han sido cubiertos, por los estados, a través de toda una arquitectura legal constitucional con sus normas operativas que aun presentan problemas para adoptar mecanismos de coordinación más horizontales en los que el municipio tenga una participación más activa, junto con el involucramiento de actores de los sectores privados y sociales. Por ello, todo el andamiaje institucional e intergubernamental de la región latinoamericana transcurrió en tensión, en este breve espacio temporal de cambios emergidos de manera ostensible y asincrónica desde los 80´s, entre sístoles y diástoles, entre procesos descentralizadores y re-centralizadores que se observaron tanto en los estados de tradición federal (Argentina, México, Brasil) y los de tradición unitaria (Colombia, Ecuador, Colombia, Chile, Perú, República Dominicana). Es importante subrayar (y así se retrató en los diferentes paneles) que la gestión de los gobiernos locales no son islas alejadas del gobierno nacional; por lo tanto, este vínculo entre los gobiernos sub-nacionales y los procesos descentralizadores han de considerar el diseño político-institucional de las relaciones intergubernamentales. Asistimos a experiencias en materia de “ordenamiento territorial urbano” que se están desarrollando a través del concepto de “gobernanza metropolitana” (como quedó plasmado en el caso de Guadalajara) con impacto en las comunidades locales que, en algunos casos, desplegaron ciertas resistencias de las autoridades de estos territorios provocada por la corta visión sobre las tensiones y conflictos que van más allá de los propios municipios y el escaso o nulo debate político sobre la “metropolización” y “regionalización” de nuestras ciudades latinoamericanas como impulsoras del enfoque global de la descentralización. Otro derrotero que ha trascendido en estos días, ha sido el control social sobre las políticas públicas subnacionales. Aquí hemos observado algunas experiencias que han tenido como eje principal la correlación entre el “desarrollo y fortalecimiento institucional” y la “efectiva participación de los actores” a través de diferentes mecanismos articulados que conforman el territorio en que operan los factores de participación. Los planes estratégicos, pensados para las ciudades comparten un espacio con aquellas acciones de corto plazo. Éstos han tenido un lugar privilegiado, sobre todo, en experiencias donde el rasgo común exhibió la participación de los ciudadanos y la sociedad civil organizada, como los casos de la ciudad de Buenos Aires (Argentina) y Dabajón y Espaillat (República Dominicana) conjuntamente con los gobiernos locales. Por último, el control institucional de los territorios locales dentro del contexto de descentralización ha tenido un correlato de prácticas exitosas (por ejemplo, en los casos de ciudades de Brasil, Colombia, Perú y República Dominicana) traducidas en un fuerte compromiso institucional para mitigar prácticas corruptas y de acercamiento al ciudadano a la esfera del diálogo y control social colaborativo. A partir de aquí reunimos sumariamente los diferentes temas que fueron abordados en cada uno de los paneles.

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1. Gestión local Desde la sesión de inaugural del XX Congreso se promovió como eje de los debates el tema crucial de la “gestión”. Aquí identificamos algunos puntos centrales:  Para realizar acciones conjuntas en materia de infraestructura social se hace necesario recurrir a instrumentos que refuercen la capacidad de gestión y colaboración de gobiernos locales con el gobierno central.  El estado juega un rol central en el proceso de la reducción de la pobreza y la distribución equitativa del ingreso al ser el principal promotor del mismo al coordinar y gestionar la participación de actores sociales, públicos y privados.  Corresponde al municipio la participación activa en la promoción y gestión de programas de origen federal y estatal, con lo que la misión de las autoridades municipales directa, se comparte con las misiones de los otros dos órdenes de gobierno.  La interacción entre el control y la gestión puede ser decisiva para una gestión pública volcada a atender el interés público. En un contexto descentralizador, con la importancia que cobran los gobiernos sub-nacionales, este potencial no puede ser menospreciado en pos de un gobierno más ágil, eficiente y moderno.  Los mecanismos de control, al enfatizar el papel de los niveles sub-nacionales a partir de los procesos de descentralización en la gestión de las políticas públicas, implican una ampliación de la capacidad de gestión de los organismos de control y como consecuencia de esa coyuntura hallamos también la necesidad de promover mejoras de los controles en el nivel local cuya función primordial sería la prevención y combate del mal uso de los dineros públicos, y podría en un primer análisis ser comprendida como una estrategia de gran apoyo popular.  La evaluación de las políticas públicas tiene que ser llevada adelante perdiendo el miedo de la comunidad de los funcionarios, tomando en cuenta además la creación de indicadores propios de gestión.  La autogestión local trae aparejada cierta dificultad para resolver problemas más amplios que no pueden ser satisfechos por el territorio local en donde esa cultura municipalista dificulta (en casos concretos) el establecimiento de relaciones horizontales de cooperación. En otros casos exitosos, sin embargo, la capacidad de autogestión, teniendo en cuenta sus propias necesidades, evitó el largo recorrido burocrático para la gestión de apoyos.  Las ciudades deben ajustar sus formas y funcionalidades urbanas para contribuir a la buena gestión, tanto de las dinámicas territoriales, de la articulación de los espacios urbanos, del uso de la energía, el agotamiento de los recursos y la generación de residuos, la movilidad, el incremento de la habitabilidad en el espacio público y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. 2. Descentralización Este tema es al que más preponderancia se le ha impreso en los paneles. En tal sentido quedó registrado en ocho oportunidades bajo los títulos presentados en los paneles (Tabla I).  El abordaje de la descentralización cobró impacto a partir de la década de los ´80, coincidentemente con los procesos democratizadores de la región Latinoamericana.  Los procesos descentralizadores cobraron impulso sobre todo en cuanto a la revalorización de los niveles sub-nacionales, tanto como nivel de gobierno más cercano a los problemas de los territorios regionales, metropolitanos o municipales y, como espacio de participación ciudadana y cohesión social.  Algunos de los desafíos comunes que se han planteado tienden a buscar la definición de un modelo gerencial y administrativo, cuyo desenvolvimiento esté atendido en los presupuestos para satisfacer las políticas públicas previstas. 5

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 La definición del alcance de políticas públicas a nivel local importa planificar acerca de cómo hacer su integración intersectorial conforme a cada realidad regional.  Si la descentralización es una forma de rever la gobernabilidad urbana, el territorio debe ser el punto de partida para planificar los servicios y las políticas públicas.  Otro de los desafíos en cuanto a la descentralización los hallamos en la participación ciudadana con diferentes grados de desarrollo y de acuerdo a diferentes temas prioritarios de acuerdo a cada país. Estas interacciones se han desenvuelto a través de diferentes colectivos locales que de manera organizada y colaborativa con los gobiernos llevan adelante proyectos y acciones sociales que se han exhibido en experiencias concretas.  El diseño, el desarrollo y el avance del control social se destacó a la hora de medir los avances de la descentralización política y fiscal, atacar los problemas de la corrupción administrativa y lograr mejores y mayores equilibrios y complementariedades entre la democracia representativa y la democracia participativa.  Los procesos de descentralización significan una política pública que recorre los países de la región en sintonía federal o unitaria; sin embargo ha quedado expuesto que en la última década comenzaron a manifestarse en algunos países tensiones que muestran el origen de tendencias opuestas al proceso descentralizador, en especial en términos de la recentralización de competencias administrativas y territoriales, de limitación de recursos fiscales de libre disponibilidad y de búsqueda de subordinación política acrítica a los niveles regional y nacional.  Los procesos de descentralización se adoptaron en la región, de manera heterogénea, sin considerar las capacidades de los gobiernos sub-nacionales. Además, no incluyeron los elementos humanos y financieros necesarios para que los gobiernos locales cumplieran con sus nuevas responsabilidades. Todo ello ha generado deficiencia en términos de infraestructura, tal como caminos, provisión de agua potable, servicios de comunicación, lo que hace que las ciudades sean menos competitivas a nivel nacional, regional y global  El delicado y dinámico equilibrio de las relaciones intergubernamentales erigido en las constituciones de los diferentes estados han corrido por diferentes carriles y aún están en proceso de desarrollo y consolidación tanto en relación con el proceso de cooperación entre los gobiernos, como con respecto al apoyo financiero y administrativo previsto por el gobierno central a los municipios y para emprender el desarrollo urbano.  La metropolización o posicionamiento de las ciudades-metrópolis se revela como un desafío que si a fines del siglo pasado ya era una realidad, hoy en día representa un modelo de ocupación territorial del desarrollo urbano. Por tanto, se requiere generar consensos políticos que contemplen y actúen sobre las áreas metropolitanas, reconociendo su continuidad funcional, económica, social y cultural como impulsoras del enfoque global de la descentralización.  Por tanto, en la mayoría de las experiencias exhibidas en ciudades donde el crecimiento, en general, ha generado pobreza estructural, inequidad y segregación hace falta adoptar mecanismos de coordinación más horizontales en los que los municipios participen activamente y motivar e involucrar a otros actores de los sectores privados y sociales que atiendan colaborativamente las nuevas problemáticas de las áreas metropolitanas y las ciudades.  En tal sentido, y de manera transversal se ha debatido en torno a generar las condiciones fortalecer los incentivos para la asociación y el entrelazamiento manteniendo un juego intergubernamental que proporcione habilidades de participación y negociación para los estados, regiones y municipios. 3. Desarrollo sustentable de las ciudades En cuanto a la importancia que cobraron las ciudades en las últimas décadas, se torna decisiva la implementación de políticas públicas para mejorar la vida de sus ciudadanos a favor de un desarrollo 6

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sostenible basado en los principios de gobierno abierto y la participación ciudadana. Hemos destacado bajo este acápite tres temas relevantes que fueron expuestos y debatidos. Participación Ciudadana  En términos generales, la participación ciudadana no es promovida suficientemente y sigue limitada a los procesos electorales.  La participación ciudadana, el control fiscal y el ejercicio de derechos ciudadanos, construidos en programas escolares de las ciudades, resulta ser un aporte al crecimiento y desarrollo de los pequeños ciudadanos del mañana, basado en valores, conocimiento, el buen uso de bienes y recursos públicos, competencias y habilidades ciudadanas.  Los mecanismos de participación ciudadana, son indispensables para establecer adecuados mecanismos de interacción con la comunidad, al igual en las mismas dependencias del estado para conocer, de mano de los ciudadanos y de los colectivos de la sociedad civil, sus necesidades y peticiones con el fin de implementar procesos de atención al ciudadano, para que así se logre una mejor planeación y ejecución de los planes de desarrollo atendiendo a las necesidades de la comunidad, e impactando en el buen uso de los recursos públicos y generando transparencia y confianza con los organismos de control.  En materia de seguridad ciudadana, las políticas de prevención son políticas que deben diseñarse desde lo local, su implementación requiere de un acercamiento con la ciudadanía y de una continua comunicación entre esta y los encargados de diseñarla e implementarla, además de la intervención de diversos actores interesados que puedan coadyuvar. Innovación social  Para atender el paisaje urbano de las ciudades modernas, caracterizadas por un crecimiento de la desigualdad social, donde múltiples y diversos actores compiten por el espacio público urbano, se precisa una visión sistémica que implica mitigar el impacto de las crisis posmodernas recurrentes. Algunas experiencias sobre procesos de innovación social urbanas, el peso de la capacidad cívica y del liderazgo, así lo testifican.  Para promover la innovación social se precisa alentar procesos que apunten a lógicas de transformación social, con pleno protagonismo de las comunidades locales, sin que ello forzosamente implique la hostilidad o la indiferencia de las instituciones. Desarrollo social  El desarrollo local requiere de un marco institucional que favorezca la concurrencia de diversos ámbitos de gobierno así como de la sociedad civil.  El parámetro esencial del desarrollo urbano debe ser el interés colectivo de la comunidad urbana. Para conseguirlo es necesario fortalecer los mecanismos redistributivos y de cohesión social y territorial que garanticen el desarrollo equitativo de todas las ciudades y favorezcan su articulación en el ámbito regional. Asimismo, la nueva conciencia ambiental manifiesta que debe plasmarse en acciones concretas en todos los sectores.  El medio ambiente constituye uno de los activos fundamentales que dan sustento y viabilidad a las políticas de desarrollo; por lo tanto, al dañarlo o lesionarlo de manera grave, incide en las perspectivas del bienestar de todos. Al mismo tiempo se reconoce que sin desarrollo económico no podrá protegerse el medio ambiente; toda vez, que no existirán recursos suficientes para las inversiones que se requieran.  Las políticas públicas deben orientarse a alcanzar la calidad de vida deseada como bien común.  La ciudad como sistema plantea la exigencia de renovación de sus estructuras funcionales, con el objetivo de construir un modelo de ciudad más sostenible y de atender y acomodar nuevas necesidades sociales, económicas y ambientales. 7

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 La política social no sólo debe regirse bajo los principios de la igualdad y la universalidad, ni tampoco que basta el reconocimiento de las minorías, grupos vulnerables o problemáticas específicas, por parte del Gobierno, pues la creación de programas, acciones y policies no son la solución -per se-, sino hacen falta generar filtros en la distribución, ejecución y administración de los recursos destinados a la política social, para evitar que el uso de éstos sea sólo un fin político-electoral que transforma a los habitantes en clientelas.  La política social debe de ir encaminada a la modificación estructural a través de impactos en las prácticas cotidianas que permitan acortar de manera real las brechas de desigualdad con ayuda del gobierno a través de los apoyos y la sanación de los tejidos sociales generando capital social real y no cooptado por el uso de los programas, permitiendo el ejercicio pleno de la ciudadanía y el goce de sus derechos; es decir, permita una ciudadanía integral. Definitivamente los temas desarrollados en la unidad temática están en pleno desarrollo y sintomáticamente merecen un agudo análisis y un adecuado seguimiento en las próximas ediciones del Congreso Internacional del CLAD que sirvan de evaluación de las prácticas, acciones y políticas públicas y que, a través de ellas, promuevan buenas prácticas y un camino propicio para la gobernabilidad sustentable de nuestras ciudades futuras que conllevan tensiones y conflictos que son necesarios atender con la exigencia que implica nuestro desarrollo regional.

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