Gestión Local, Direcciones de Desarrollo Comunitario y el Sistema de Protección Social en la Región del Bio Bio 2006 – 2010

Gestión Local, Direcciones de Desarrollo Comunitario y el Sistema de Protección Social en la Región del Bio Bio 2006 – 2010 / Local Management, Department of Community Development and Social Protection System in the region of Bio Bio 2006 - 2010 Jaime Andrés Contreras Álvarez - Universidad de Concepción – [email protected]

Resumen/Abstract A contar del año 2006 se implanta en Chile un modelo de Gestión de Políticas Sociales basado en garantizar derechos a la ciudadanía en su conjunto, junto a lo anterior, se busca propender a la descentralización de las políticas sociales, entregado la ejecución de la mayoría de los programas que componen el Sistema de Protección Social (SPS) a los municipios del país. La presente investigación buscó determinar si las Direcciones de Desarrollo Comunitario (dideco) de la Región del Bio Bio, poseen la capacidad de Gestión Local, para enfrentar los requerimientos y desafíos que impone la instalación del Sistema Intersectorial de Protección Social. El diseño de este estudio se entiende como exploratoriodescriptivo, no experimental y transeccional. Se delimitó el objeto de estudio como la capacidad de gestión local de las didecos de la región del Bio Bio, respecto al Sistema Intersectorial de Protección Social entre el año 2006 y 2010. La investigación consideró la recolección de información en 7 municipios de la región. La selección de la muestra se realizó en base a la metodología por cuotas; para ello se seleccionó a un (1) municipio azar, por cada grupo de gestión local (7 en total) en base al estudio “Herramienta base para el reconocimiento de la diversidad comunal-municipal”, realizado por la SUBDERE el año 2005. Como resultados se pudo concluir la mediana capacidad de gestión local en municipios de la región, ambigüedad en las funciones de las Direcciones de Desarrollo Comunitario, alta sobre carga de funciones en profesionales y funcionarios de planta y contrata, poca cantidad de profesionales para las funciones a desarrollar, además de pertenecen a los escalafones auxiliares y/o administrativos, junto a lo anterior bajos niveles de remuneraciones, bajo nivel de capacitación a funcionarios, alta heterogeneidad en capacidad de gestión municipal al interior de los municipios. Destaca factor terremoto (2010) como aumento de demanda local de prestaciones sociales. Que el Sistema Intersectorial de Protección Social aumentó nivel de carga administrativa de la dideco y Dirección de Administración y Finanzas. A modo de conclusión se infiere que es necesario reforzar las competencias y condiciones de las Direcciones de Desarrollo Comunitario de la región, para proveer de políticas sociales más eficientes, en el marco del Sistema Intersectorial de Protección Social. Palabras Claves: Gestión Local – Sistema de Protección Social – Direcciones de Desarrollo Comunitario

I.

INTRODUCCIÓN

Implementar una política pública puede ser entendido como un proceso intermedio entre las etapas de diseño y evaluación de una línea programática que implementa el Estado, en pos de conseguir el bien común. Ahora ¿cómo se implemente la política pública? es donde nace el modelo de gestión utilizado por el gobierno de turno, para la obtención de los fines deseados. El modelo de gestión utilizado por el Sistema Intersectorial de Protección Social señalado en la ley 20.379, que fue el primordial lineamiento programático de la Administración Bachelet, ideó un proceso de ejecución de programas sociales, ejecutados principalmente por los municipios del país e instituciones privadas sin fines de lucro (ONGs) que poseían experiencia en materia de apoyo psicosocial o comunitaria con grupos definidos como vulnerables. Se entiende que la Protección Social opera por definición en los territorios, en los lugares donde habitan y se desenvuelven cotidianamente las personas y, a través de instituciones que forman parte del circuito

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comunal de servicios sociales. En estos espacios territoriales, la municipalidad se convierte en la institución central respecto del bienestar de personas, familias y comunidad en general, por su posición estratégica respecto de los servicios comunales que se ponen a disposición de dicha población (Mideplan, 2009). Las acciones y prácticas municipales organizadas en un modelo de gestión local suponen una contribución al cumplimiento de la finalidad principal del Sistema Intersectorial de Protección Social, en cuanto a “apoyar a las personas conforme a las funciones y tareas propias de las etapas del ciclo vital, para que cuenten con herramientas que les permitan enfrentar exitosamente situaciones críticas a las que puedan estar expuestas (cesantía, discapacidad, vejez, pobreza, entre otras)” (Mideplan, 2009). En el año 1990, las DIDECOS del Municipio tenían como principales responsabilidades la ejecución de tres o cuatro programas del Estado, a saber, Pensión Asistencial, Subsidios, aplicación Ficha CAS, y las labores propias de asistencialidad que requería el municipio con presupuesto propio. Hoy el Sistema de Protección Social y los servicios públicos requieren de las DIDECOS, la ejecución de una gran cantidad de programas y servicios además de oferta pública y modelos de gestión intersectorial, que requiere la especial atención de todos los profesionales que laboran en estas unidades municipales. Ahora ¿Cuál es la capacidad real que tienen estas unidades para responder a los requerimientos del SPS?, ¿Cuáles son las consecuencias para la población más vulnerable, si una DIDECOS no tiene la capacidad de gestión necesaria para ejecutar programas sociales? ¿Qué se ha hecho para fortalecer la gestión municipal, para la ejecución de políticas sociales? Son cuestionamientos a desarrollar en la presente investigación.

II.

DISEÑO DE LA POLÍTICA SOCIAL

En Chile, el diseño de políticas y programas sociales ha estado fundamentalmente a cargo del Estado, sin embargo, ha mostrado ciertas variaciones en el tiempo, marcadas por el modelo de desarrollo que se adopta, el tipo de régimen político y el nivel de organización social y política, entre otros factores. A partir de ello, es posible distinguir al menos tres periodos en el diseño e implementación de políticas sociales: a) El periodo de las políticas universalistas (1950 a 1973) b) El periodo de las políticas asistencialistas y subsidiarias (1973 a 1989). c) El periodo de las políticas sociales integradoras (1990 a 2002). La primera etapa, parte a mediados del siglo XX y culmina en 1973. En esta época las políticas sociales son de carácter universal, es decir, buscan cubrir las necesidades de toda la población, poniendo énfasis en la promoción del bienestar, más que en la mera asistencia social. Todo el peso de la intervención recaía sobre el Estado, quien se encargaba del diseño, producción y financiamiento de los servicios sociales que se proveían en forma centralizada, gratuita o altamente subsidiados. El énfasis estuvo puesto en la creación de infraestructura, la instalación del sistema de provisión de servicios sociales y en lograr amplios niveles de cobertura de la población a dichos servicios. Uno de los principales problemas de este tipo de políticas era que los beneficios se entregaban principalmente a través de los sistemas formales de empleo y previsión, lo que ponía ciertos límites para cubrir las necesidades de los grupos de la pobreza extrema (Schkolnik y Bonnefoy, 1994). De esta forma las políticas beneficiaron principalmente a las áreas urbanas, a los sectores medios y a trabajadores organizados con mayor poder de presión (Serrano, 2005). Con el quiebre de la democracia en 1973 se inicia un nuevo periodo en las políticas sociales, marcado por la adopción del modelo neoliberal donde predomina el minimalismo en lo social (González de la Rocha, 2003). Aquí, la política se supedita al funcionamiento del mercado, partiendo de la idea, que el crecimiento económico es el que permite el desarrollo social. Esto se traduce, por una parte, en una reducción del tamaño del Estado, disminuyendo sus funciones y privatizando algunos de los servicios

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que anteriormente proveía (salud, educación y vivienda). Por otra parte, se promueve la reestructuración de los sectores sociales, se reduce el personal del sector público y el presupuesto, con el fin de alcanzar mayor eficiencia en el cumplimiento de sus funciones. En cuanto a la política social, esta se orienta casi exclusivamente hacia los pobres y los extremadamente pobres, grupos que estaban siendo los más afectados por los cambios en el modelo económico. Esto se hace bajo nuevos mecanismos de focalización por medio de programas de asistencia social que buscan resolver problemas inmediatos, principalmente el desempleo. Se trata de una época donde predominan los fondos de inversión social y los programas de empleos de emergencia (PEM y POG); se realiza una descentralización administrativa de ciertos servicios sociales y

se desplaza la provisión de los recursos desde el Estado hacia el

mercado, y principalmente hacia las familias, donde la prestación de servicios recaen principalmente en las mujeres (Arriagada, 2006). Durante la década del noventa y principios del siglo XXI, surge una nueva visión en la mayoría de los países latinoamericanos, que incorpora las necesidades y problemas de las personas y que incluye lo social como una preocupación central. En este contexto se asiste a una revalorización del Estado otorgándole un papel fundamental en tres ámbitos (Arriagada, 2006): •

En la articulación de los diversos factores y actores en el proceso económico,

•

Como garante de la integración social y por último,

•

En función del nuevo protagonismo de los ciudadanos.

Finalmente, podríamos indicar que existe una cuarta etapa en la formulación de políticas sociales en el país, denominada como “Políticas de Protección Social”, las cuales son formuladas a mediados del año 2002. Clarisa Hardy (2004), argumenta que en los noventa la concepción que acompañó a las políticas sociales y que dio origen a sus innovaciones, fue el supuesto de un “desarrollo social lineal basado en dos condiciones: por una parte, que el crecimiento económico automáticamente genera empleo y, por otra, que una vez garantizados mínimos sociales y generados los accesos básicos se supera de una vez y para siempre la pobreza”. Estas dos condiciones no se cumplieron ya que a medida que transcurrían los noventa no existió la correspondencia “automática entre la tasa de crecimiento y la tasa de generación de empleos y, asimismo que la pobreza es posible que golpee más de una vez en el ciclo vital de una misma persona y familia”. En base a la perspectiva antes señalada, se puede hacer la analogía entre el modelo del año 90 y esta cuarta era de políticas sociales, entendiendo que “el antiguo enfoque procuraba identificar grupos prioritarios y suplir sus necesidades, y esta nueva perspectiva en que se intenta proteger universalmente a las personas por el hecho de ser ciudadanos, y por ende, son entendidos como derechos exigibles”. (Fuentealba: 2010).

III.

SISTEMA INTERSECTORIAL DE PROTECCIÓN SOCIAL

En base al concepto generado por Hardy (2004), se gesta dentro de los gobiernos de Ricardo Lagos Escobar y Michelle Bachelet Jería, un modelo de aplicación de políticas sociales, basado en un enfoque de generación de derechos ciudadanos y empoderamiento de las familias más vulnerables. “El proceso de democratización y los avances sociales que le han acompañado, han contribuido a la conformación de una ciudadanía que, con mayores derechos y cada vez más consiente de ellos, reclama su ejercicio y los hace exigibles. El paso desde una política restringida a la satisfacción de necesidades básicas, hacia una política social fundada en el criterio de derechos ciudadanos”. (Hardy: 2006) Se define que, instalar un Sistema de Protección Social (SPS en adelante) es, por sobre un arreglo institucional, un acuerdo político al que concurre la sociedad para establecer las bases sobre las cuales quiere construir y regular su convivencia: determina qué derechos son para todos, cómo se garantizan y

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cómo se viabilizan. Ello supone instituciones, instrumentos, programas y recursos, pero también requiere delimitar las atribuciones y responsabilidades del estado, del mercado, de las personas y de las familias. Por lo tanto, tal SPS constituye un dispositivo de políticas y acciones que acompañen el ciclo vital de las personas. El destinatario debe ser la familia en toda su diversidad, entendida como sujeto de riesgo al que se orienta la protección social (Hardy: 2006). El planteamiento de la ex presidenta Michelle Bachelet de sentar las bases para la construcción de un SPS para el 2010 contempló el fortalecimiento del SubSPS Chile Solidario, el subsistema de Protección Integral de la y un SPS del Trabajo

IV.

SISTEMA INTERSECTORIAL DE PROTECCIÓN

a) SubSPS Chile Solidario: El Sistema Chile Solidario, fue gestado bajo la voluntad política del Presidente Ricardo Lagos, y fue considerado en el Congreso, para transformarse en la ley 19.949, que crea el SPS Chile Solidario. Establece dicha ley, en su artículo Nº 1 que “Créase el SPS denominado Chile Solidario, dirigido a las familias y sus integrantes en situación de extrema pobreza, en adelante los “beneficiarios” cuyo objetivo es promover su incorporación a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida”. Señala el artículo 3º que, la administración, coordinación, supervisión y evaluación de "Chile Solidario" corresponderá al Ministerio de Planificación y Cooperación, en adelante MIDEPLAN, sin perjuicio de las atribuciones y funciones de las demás reparticiones públicas. Para la implementación del sistema, MIDEPLAN deberá celebrar convenios con las municipalidades del país, en el ámbito de su respectivo territorio. MIDEPLAN, mediante decreto expedido por orden del Presidente de la República y suscrito además por el Ministerio de Hacienda, identificará la cobertura anual de beneficiarios, según la disponibilidad de recursos consultados en la Ley de Presupuestos y conforme al reglamento de la presente ley. Mediante este mandato el Sistema Chile Solidario, como política pública contra la extrema pobreza, descentraliza su accionar en las municipalidades del país o en su defecto en otros ministerios u organismos públicos.

b) Subsistema Protección a la Primera Infancia Chile Crece Contigo: El 01 de septiembre de 2009 se promulga la Ley 20.379 que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Primera Infancia “Chile Crece Contigo”. Dicha ley establece que el SPS estará compuesto por subsistemas, dentro del cual se indica en su letra b) Protección Integral a la Infancia “Chile Crece Contigo”. En su Artículo 9 se señala “Créase el subsistema de Protección Integral a la Primera Infancia, denominado “Chile Crece Contigo”, cuyo objetivo es acompañar el proceso de desarrollo de los niños y niñas que se atiendan en el sistema público de salud, desde su primer control de gestación y hasta su ingreso al sistema escolar, en el primer nivel de transición o su equivalente”. Se desprende del artículo 13 de la referida ley que: “El Subsistema “Chile Crece Contigo”, de conformidad con lo que disponga el reglamento, considerará las múltiples dimensiones que influyen en el desarrollo infantil, otorgando, a iguales condiciones, acceso preferente a las familias beneficiarias de la oferta de servicios públicos, de acuerdo a las necesidades de apoyo al desarrollo de sus hijos, en programas tales como nivelación de estudios, inserción laboral dependiente… y maltrato infantil”. El acceso preferente estará dirigido a aquellas familias beneficiarias que pertenezcan al 40% más vulnerable socioeconómicamente de la población.

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Este proceso de acceso preferente debe ser desarrollado por las Redes Comunales Chile Crece Contigo, presentes en cada comuna. Para la adecuada articulación de las prestaciones del Sistema de Protección Chile Crece Contigo y en pos del principio de complementariedad que rige al Subsistema, se crean en el nivel comunal las redes comunales Chile Crece Contigo, las cuales son articuladas por los municipios, de manera de fortalecer la implementación local del Subsistema. Se entiende por Red Comunal Chile Crece Contigo a las siguientes instituciones: 1.- Entidades y sus representantes, que constituyen la red de prestadores de servicios de salud a nivel comunal, tales como Centros de Salud Familiar (CESFAM), Encargados de Postas Rurales, Directores de Centros Familiares. 2.- Entidades y representantes del área educación parvularia, tales como jardines infantiles y salas cunas, pertenecientes a la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y a la Fundación integra, principalmente. 3.- Representantes de las diversas Unidades Municipales responsables de servicios, beneficios o programas, de apoyo al desarrollo infantil y familiar, tales como: Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECOS), Encargado Municipal de Infancia, Encargado Municipal de la Unidad de Subsidios Sociales, Encargado del Departamento o Unidad de Asistencia Social, el Jefe de la Unidad de Intervención Familiar, el Director de salud municipal y la Encargada municipal del área de educación parvularia. Las Redes Comunales Chile Crece Contigo, tienen como misión articular el Subsistema Chile Crece Contigo en el nivel local. Estas instituciones se reúnen con una periodicidad definida entre sus integrantes y gestionan a lo menos cuatro Convenios suscritos por el municipio: a) Programa Desarrollo Biopsicosocial b) Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal en Primera Infancia c) Fondo de Intervenciones en Desarrollo Infantil d) Fondo Concursable de Iniciativas para la infancia Paralelo a la gestión de los convenios suscritos, las redes comunales deben focalizar los casos de rezago infantil y monitorear los procesos de derivación que efectúen los profesionales del área de la salud, social o educacional a los distintos actores que forman la red comunal. En caso la derivación efectuada no pueda ser resuelta en el nivel local, se traspasa el caso al nivel Provincial mediante un “Gerente Chile Crece Contigo” en el Servicio de Salud respectivo, o al “Coordinador de Protección Social Provincial” en la Gobernación Provincial respectiva, social.

c) Instrumento de Estratificación - Ficha de Protección Social El SPS, en sus pilares necesariamente debía desarrollar un proceso de aplicación de políticas públicas focalizadas en los grupos más pobre y vulnerable de la población, para ello se hacía necesario identificar a aquellos más desposeídos, en atención a que los recursos son escasos y las necesidades múltiples, por ende, las políticas sociales implementadas no podían tener un carácter universal. Para una adecuada focalización se hizo necesario estratificar a la población y atender a aquella clasificada en los menores niveles de vulnerabilidad o pobreza. En décadas recientes, la cuestión de la estratificación social ha sido abordada de una manera que en general la reduce a uno de sus aspectos, como por ejemplo en los años 80 y 90 a la pobreza y en la última década a la comparación entre los extremos de la distribución del ingreso, es decir, la desigualdad. La pobreza, así como las diferencias entre ricos y pobres, forma parte de una estructura de posiciones que comprende al conjunto de la sociedad y fuera de la cual resultan difíciles de comprender. (Barozet: 2008)

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Establece el Decreto Supremo 291 del Ministerio de Planificación que el proceso de Encuestaje Nacional será practicado por las Municipalidades del país, directamente o a través de terceros, dentro del ámbito de su competencia, y sujeto a las normas y procedimientos de que disponen legal y reglamentariamente para el ejercicio de sus funciones. “Para cumplir con esta tarea, las municipalidades planificarán y organizarán la aplicación de la Ficha de Protección Social en terreno, para lo cual se asegurarán de contar con la implementación material y humana necesarias, generando un plan de trabajo comunal para tal efecto”. Bajo este mandato el Ministerio de Planificación celebra Convenios con los Municipios del país para la aplicación de la Ficha de Protección Social en sus territorios y transfiere recursos para la aplicación de encuestaje a grupos vulnerables o específicos que requiere la política pública.

d) Subsidios y Prestaciones Monetarias Siguiendo con la conceptualización, de las funciones sociales que se desarrollan desde el nivel local y ejecutado por los municipios del país, es necesario referirnos a los subsidios y prestaciones monetarias que se gestionan desde el nivel local, hacia la población más vulnerable. i.

Subsidio Único Familiar – SUF

Este subsidio corresponde a una compensación equivalente a la asignación familiar y se entrega en condiciones similares a las que son recibidas por las personas que imponen cotizaciones previsionales. Este subsidio involucra al municipio la gestión y postulación del mismo ante el Instituto de Previsión Social y se indica en el art. Nº 3 de la ley 18.020, que “Serán beneficiarios del subsidio familiar causado por el menor o el inválido que viva a sus expensas, en el orden de precedencia que se señala, la madre y en su defecto el padre, los guardadores o personas que hayan tomado a su cargo el menor o el inválido, siempre que cumplan con el requisitos de haber solicitado por escrito el beneficio, en la municipalidad que corresponda a su domicilio…” En el nivel comunal, existe un Encargado Comunal de Subsidio Único Familiar, el cual realiza las postulaciones, verificación FPS, ingreso de solicitud, validación de registro, cambios en postulaciones, consulta y anulación solicitudes lista de postulantes, impresión de solicitud. Todo a través de una plataforma electrónica desarrollada por Mideplan para estos efectos.

ii.

Subsidio Discapacidad Mental

El subsidio para personas con discapacidad mental menores de 18 años de edad es un beneficio no contributivo, consistente en una prestación pecuniaria mensual de monto igual para todos los beneficiarios. Los postulantes al beneficio, deben solicitarlo ante la Municipalidad correspondiente a su domicilio, la que verifica su situación socio-económica, sometiéndolos previamente a la aplicación de la Ficha de Protección Social (FPS) o de encontrarse aplicada ésta debe estar vigente. Posteriormente, el Municipio debe enviar el formulario a la Intendencia Regional para ser incluida conforme cumplimiento de requisitos en el proceso del mes. Nuevamente, es el Encargado Comunal de Subsidios quien, debe verificar las postulaciones al subsidio y presentarlos mediante una plataforma electrónica dispuesta por Mideplan para estos efectos.

iii.

Subsidio Agua Potable

Establece el Artículo Nº 1 de la ley 18.778 que existirá un subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado de aguas servidas, que favorecerá a usuarios residenciales de escasos recursos. Asimismo, el subsidio podrá ser aplicable en aquellos casos en que los usuarios registren solamente el servicio de agua potable. Por otro lado, la presente ley tiene su reglamento, aprobado por el

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Decreto Supremo 195, y este define el SAP “como la parte del valor total de la cuenta por consumo de agua potable y servicio de alcantarillado de aguas servidas que, en conformidad al beneficio que otorga la Ley, le corresponde pagar a la Municipalidad. Cuando el servicio incluya sólo el de agua potable, el subsidio será la parte del valor de la cuenta de consumo de agua potable”. El artículo 5 del reglamento indica: “Las solicitudes de subsidio al consumo deberán presentarse por escrito, en formulario entregado para tal efecto por la Municipalidad, la cual pondrá a disposición de los interesados oportunamente. Las solicitudes también podrán ser recibidas por los prestadores o administradores, quienes deberán presentarlas a la Municipalidad correspondiente, en representación de los interesados, sin cobro para éstos”. Estos mandatos legales, obligan a los municipios a gestionar las solicitudes, asignaciones y decretar los subsidios únicos familiares, y recae en la gestión social que desarrollan las direcciones de desarrollo comunitario.

e) Asistencia Social Municipal La función de asistencia social, es facultada por la Ley Orgánica de Municipalidades a los alcaldes, pudiendo ellos destinar parte del presupuesto municipal a esta acción. El Departamento de Asistencia Social tiene como objetivos: 1. Contribuir a la solución de los problemas socio-económicos que afectan a los habitantes de la comuna en estado de necesidad manifiesta o carente de recursos. Procurando otorgar las condiciones básicas necesarias que permitan mejorar su calidad de vida. 2. Administrar programas y subsidios que se implementen a través de la red social del Estado, dirigidos a las personas que se encuentren en situación de mayor carencia socio-económica. 3. Ejecutar las acciones necesarias para que personas discapacitadas, carentes de recursos, accedan a ayudas técnicas, mejorando su calidad de vida e integración social. Estas acciones son desarrolladas principalmente por los departamentos sociales, cuando están creados dentro de la estructura municipal. Son los funcionarios responsables de la asignación de asistencia social a las personas que lo requieran, previo “informe social” levantado por un trabajador social, facultado para ello.

f)

Programas Sociales y Oferta Laboral

Dentro de los requerimientos que impone el Sistema Intersectorial de Protección Social a las comunas, esta la gestión de la red local, y la activación de canales frente a las vulnerabilidades de las personas, con otras instituciones públicas, que entreguen oferta acorde a los requerimientos propios de las familias y personas de la comuna. Para ello los municipios, mediante sus DIDECOS, deben gestionar la red local y activar los programas y ofertas preferentes que ellos ejecutan, además de coordinarse con los niveles provinciales o regionales, para facilitar algún otro tipo de oferta estatal. Para ello, en los municipios del país, existen procesos de ejecución de Convenios de Transferencia de Recursos, desde otros servicios públicos, quienes externalizan funciones y labores de política social en el territorio tales como: a)

Previene – Conace

b)

Mujeres Jefas de Hogar – SERNAM

c)

Prodesal – INDAP

d)

Habitabilidad Chile Solidario – Mideplan.

e)

Autoconsumo – Mideplan

VIII.

Municipalidades como Articuladores de la Política Social Integradora.

7

El modelo de gestión utilizado por el Sistema Intersectorial de Protección Social señalado anteriormente, principal lineamiento programático de la Administración de Bachelet, desde el año 2006 al 2010, se basa en un proceso de ejecución de programas sociales, desarrollados principalmente por los municipios e instituciones privadas sin fines de lucro (ONGs) que poseen experiencia en materia de apoyo psicosocial o comunitaria con grupos de personas definidas como vulnerables. Este modelo, utilizado para la implementación de la política social, se ha basado en delegar la ejecución en agentes públicos con presencia en el territorio. Las principales políticas sociales se han basado en gestionar diversos proyectos, programas y servicios sociales que se canalizan desde el nivel central hasta las comunas. Son los municipios del país, a través de sus Direcciones de Desarrollo Comunitario (DIDECOS) los responsables de ejecutar la batería de programas sociales que son diseñados en los diversos ministerios del país. Se entiende que el SPS opera, por una parte, en los territorios, lugares donde habitan y se desenvuelven cotidianamente las personas y, por otra, a través de instituciones que forman parte del circuito comunal de los servicios sociales. En estos espacios territoriales, la municipalidad se convierte en la institución central respecto del aseguramiento del bienestar de las personas, las familias y la comunidad en general, por su posición estratégica respecto de los otros servicios comunales que ponen a disposición de dicha población (MIDEPLAN, 2009). Una característica importante que subyace al diseño de los programas en el nivel central, refiere a que una vez que se proyecta su modelo de intervención y se esbozan las diferentes etapas de las cuales consta, cada programa “baja” para ser implementado en las regiones y en los municipios. Estos niveles menores reciben “instructivos” sobre cómo, en qué tiempos, con qué recursos y qué actividades deben realizar para implementar determinado programa (Fuentealba: 2010). Un catastro hecho por MIDEPLAN, establece que “el nivel nacional o central se especializa en diseño y asignación de recursos; el nivel regional en la ejecución y monitoreo; y el nivel local en la ejecución”. Es decir, el rol de los municipios es de mero receptor de programas y ejecutor de éstos, sin reparar en las características propias del territorio en el cual está inserto” (Concha y cols, 2001). “Hasta ahora la tendencia ha sido de traspasar en mayor medida servicios y funciones a los niveles locales y en menor medida financiamiento y atribuciones. (…) La coordinación e integración de las políticas públicas, especialmente en el ámbito social es otra exigencia que se plantea una y otra vez. El actor clave para producirla puede ser el municipio potenciado (…), pues tiene un enfoque territorial y no sectorial como la administración central” (De la Maza, 2004). Esto produce un traspaso de programas al nivel local, que éstos sobrellevan de dos maneras: primero, valorando el hecho que los programas del nivel central sean una fuente de recursos y que provean de iniciativas y posibilidades de acción, muchas veces imposible de llevar a cabo con los recursos del propio municipio; pero como contraparte, estos se sienten pasados a llevar, puesto que los programas centrales son impuestos: “si bien reciben con ellos recursos que van en beneficio de la comuna y que requieren con urgencia, los programas no siempre son pertinentes a su realidad o no son prioritarios para los planes de desarrollo local que el municipio se ha trazado” (Concha y otros 2001). Entendiendo, que la Política Social, se desconcentra mediante programas y proyectos en el territorio, y son ejecutadas por las comunas, definiremos el concepto de gobierno local, con ciertas implicancias que le otorgan carácter y una orientación más específica, básicamente ligada a la capacidad efectiva de los municipios para constituirse en gestores del territorio, es decir, para hacerse cargo activamente del desarrollo de la comunidad local, en las distintas dimensiones que esto implica, a partir de las condiciones reales y particulares a las que se enfrenta. (González: 2003). Cuando se habla de gestión local, se piensa en una serie de actores definiendo estrategias de acción social comunes, y llevando a cabo proyectos que permitan resolver problemáticas identificadas en la

8

comunidad. El concepto de gestión local es un desafío creciente e ineludible para los escenarios locales. La descentralización estatal fomenta la idea y el sentimiento que desde lo local y regional deben generarse iniciativas (Giomi y Nanzer: 2005).

ESTRATEGIA METODOLÓGICA La presente ponencia corresponde a una investigación desarrollada en el marco del Trabajo Final del Magíster en Política y Gobierno de la Universidad de Concepción durante el año 2010. En base a lo explicado en los capítulos anteriores, es que las DIDECOS, como organismos dependientes del municipio se ven enfrentadas a una gran cantidad de programas y requerimientos sociales hacia la ciudadanía. Sin embargo, al revisar la literatura, son escasos los estudios que afrontan la complejidad de implementar las diversas políticas sociales que se desarrollan en el territorio local. En base a lo anterior, el presente estudio busca reflejar la forma cómo el municipio, específicamente su DIDECO, responde a los diversos requerimientos del Sistema Intersectorial de Protección Social. Cabe señalar, que se han descrito solamente las acciones que desarrolla el área social en el marco de este sistema, quedando otras funciones fuera del estudio, como son las del tipo deportivas, culturales, juveniles, de prevención de drogas, emergencias, derechos ciudadanos, etc. El objetivo general de la investigación fue, determinar si las Direcciones de Desarrollo Comunitario de la Región del Bio Bio, poseen la capacidad de Gestión Local, para enfrentar los requerimientos y desafíos que impone la instalación del SPS en la región del Bio Bio durante los años 2006 al 2010. El diseño del estudio fue del tipo no experimental, transeccional, y de carácter exploratorio-descriptivo. El análisis de las variables fue evaluado en base técnicas del tipo cuantitativo, además de utilizar instrumentos cualitativos para variables de bienestar personal de los funcionarios y atención de público. Se aplicaron 3 instrumentos, Pauta de Observación de Trabajo en Oficinas de Dideco, Encuesta a Directores de Desarrollo Comunitario y Encuesta a Funcionarios de la Dideco. El universo del estudio estuvo compuesto por las 54 comunas de la Región del Bio Bio. La muestra se determinó en la lógica de seleccionar a municipios de la Región en forma general, entendiendo que una de las variables es la capacidad de gestión local, la que se ve fuertemente influida por las realidades particulares de cada municipio, para ello se hizo necesario clasificar a los municipios de acuerdo a las variables de población, grado de ruralidad, pobreza y dependencia del Fondo Común Municipal (FCM). Para efectuar el trabajo de campo se utilizó la metodología por cuotas, considerando la tipología de reconocimiento de la diversidad comunal – municipal que mide gestión local, y es efectuada por la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE), la cual clasifica a los municipios del país en siete (7) grupos, de acuerdo a sus procesos y respuesta frente a indicadores de gestión. De estos siete (7) grupos se tomó un (1) municipio por tipología. Grupo de Gestión 1: Quilaco Grupo de Gestión 2: Portezuelo Grupo de Gestión 3: Coelemu Grupo de Gestión 4: Florida Grupo de Gestión 5: Tomé Grupo de Gestión 6: Chiguayante Grupo de Gestión 7: Talcahuano Dentro de cada Municipio se seleccionó a actores claves, para la entrega de la información necesaria y que fuesen capaces de responder los cuestionarios descritos anteriormente señalados. Se entrevistó al encargado de programas o actividades relacionadas directamente con el SPS. Cabe mencionar, que en varios municipios un mismo funcionario cumplía con más de un rol o responsable de programa. 

Directores de Desarrollo Comunitario o Jefes de Departamento Social:

9



Jefes de Unidad de Intervención Familiar:



Coordinadores o Encargados de Programas Psicosociales



Encargados de Subsidios



Encargado de Unidad de Estratificación:

La muestra se aplicó entre los días 08 de septiembre de 2010 y 08 de octubre de 2010 y se entrevistaron a 21 actores claves, en los siete (7) Municipios, y se utilizó como criterio de exclusión que, al momento de efectuar la toma de muestras, todos los funcionarios susceptibles de ser encuestados y que se encontraban con licencia por enfermedad, permiso administrativo o vacaciones, no fueron considerados en el grupo de muestra.

RESULTADOS DE LA INVESTIGACION El desarrollo de la presente investigación, involucró el desarrollo de entrevistas a 21 funcionarios y profesionales que trabajan en siete (7) de las cincuenta y cuatro (54) comunas de la Región del Bio Bio. La caracterización de cada comuna seleccionada se indica a continuación: Cantidad de

% de

% de

Superficie

Tipología

Comuna

1

Quilaco

3.722

25.2%

8.7%

1.123,70

2

Portezuelo

5.061

26.5%

9.9%

282,30

3

Coelemu

15.461

26.3%

5.7%

342,30

4

Florida

9.867

15.6%

4.7%

608,60

5

Tomé

55.764

24.3%

8.2%

494,50

6

Chiguayante

115.366

15.9%

3.9%

71,50

7

Talcahuano

171.673

16.9%

6.1%

92,30

Habitantes

1

Pobreza

2

Indigencia

19

Comunal (km2)

3

Caracterización de las Didecos de Estudio

Tipología

Comuna

Número

Número de

Número

Funcionario

Funcionarios

Funcionarios

s Planta

Contrata

a Honorarios

Número de Honorarios de cargo Municipal

Número Número

de Prof.

de Apoyos

Con

Familiares

Post. Grado

1

Quilaco

03

01

09

03

02

0

2

Portezuelo

05

02

09

05

02

02

3

Coelemu

05

05

13

10

03

02

4

Florida

07

01

33

20

04

0

5

Tomé

14

08

38

16

7

0

6

Chiguayante

09

09

35

10

5

0

7

Talcahuano

71

19

173

52

18

24

Al descomponer el número de funcionarios, a contrata y de planta de cada una de las DIDECOS, estos se caracterizan en la siguiente tabla, destacando el mayor número de administrativos y técnicos que desempeñan funciones de desarrollo social.

1 2 3

Según proyecciones del INE al año 2010 Según CASEN 2009 Según Sistema Nacional de Indicadores Municipales (www.sinim.cl)

10

Comuna

Directivos

Profesionales

Técnicos

Administrativos

Auxiliares

Quilaco

1

1

1

1

0

Portezuelo

1

2

0

3

1

Coelemu

0

5

3

2

0

Florida

1

5

0

1

1

Tomé

1

4

1

12

0

Chiguayante

1

1

4

9

3

Talcahuano

3

12

13

42

27

Personal de la Dirección de Desarrollo Comunitario Los funcionarios y profesionales entrevistados, y a quienes se les aplicó la encuesta de Gestión Local (para funcionarios y DIDECOS), están caracterizados en el gráfico Nº 1, siendo los principales entrevistados, Directores de Desarrollo Comunitario, los Jefes de Unidad de Intervención Familiar y Coordinadores de otros Programas Psicosociales del Subsistema Chile Solidario.

Tabla N° 1: Número y Porcentaje de Entrevistados por comuna

Valid

Número

Porcentaje

Quilaco

1

4.8

Portezuelo

1

4.8

Florida

4

19.0

Coelemu

2

9.5

Tomé

5

23.8

Chiguayante

3

14.3

Talcahuano

5

23.8

Total

21

100.0

Gráfico N°1: Caracterización de Encuestados

El total de profesionales y funcionarios entrevistados corresponde a 21, los cuales son detallados en la tabla Nº 1. Cabe señalar que en las comunas del tipo 1 y 2, siendo Quilaco y Portezuelo respectivamente, el DIDECO asumía las funciones de Jefe de Unidad de Intervención Familiar,

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Encargado de Subsidios y Encargado de Unidad de Estratificación, no existiendo designación de Encargado de Informaciones u OIRS, ni otros programas psicosociales. Al caracterizar la muestra, un 43% corresponde a trabajadores sociales, un 35% a técnicos en distintas disciplinas, como área agrícola, de administración de empresas, etc. Un 14.3% corresponde a secretarias con títulos administrativos y finalmente 7% corresponde a profesionales de otras disciplinas. En el caso de los Directores de Desarrollo Comunitario, son en su mayoría trabajadores sociales (71,4%), identificándose los restantes como profesores y profesionales de otras disciplinas.

Caracterizando las condiciones laborales de los funcionarios que se desempeñan en las DIDECOS, y sujetos de la muestra, en forma igualitaria un 35.7% pertenecen al escalafón de profesionales y técnicos. Preocupante es que encargados de programas sociales se encuentren en los escalafones de administrativos (14.2%), auxiliares (7.1%) y a honorarios (7.1%), este último sin responsabilidad administrativa y a cargo de la implementación del Programa Puente.

Grafico N°2: Escalafón de la muestra

Derivado de la caracterización por escalafón municipal, se consulta sobre los ingresos líquidos de los funcionarios y profesionales que desarrollan funciones en la DIDECOS, sobre lo cual, el 42.8% de ellos, obtiene ingresos brutos bajo los $450.000.Sueldo Bruto Porcentaje Validez entre $250.001- $350.000

21.4%

entre $350.001- $450.000

21.4%

entre $450.001- $550.000

28.6%

mas de $550.000

28.6%

Total

100.0

Capacitación Respecto a la formación y capacitación de los funcionarios, para el desempeño de sus funciones, el 57.4% de los entrevistados opina que los funcionarios y profesionales que trabajan ahí, poseen las competencias laborales suficientes para el cometido de sus propósitos. El 28.5% opina que las capacidades existentes son bastantes y por ende, son las necesarias para cumplir los distintos propósitos de la DIDECOS y un 14.2% opina que son pocas las competencias laborales existentes y por ende, es necesario reforzarlas.

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Grafico N°3: Consideración de Capacitación para el Trabajo

A pesar que se consideran las competencias de los funcionarios de la DIDECOS en el rango de suficiente; el 42.8 % de los entrevistados considera que las capacitaciones que se entregan a los funcionarios de la DIDECOS son escasas o insuficientes y un 23.8% considera que son pocas las capacitaciones entregadas. En base a lo mismo, se consulta sobre las principales temáticas a reforzar, para desarrollar el trabajo que encomienda la dirección de desarrollo comunitario, y se considera en primer lugar “el manejo de estrés laboral” como la principal temática a capacitar junto con “las relaciones interpersonales”, le continúan “los conocimientos y habilidades informáticas”, “el manejo de variables psicosociales para el trabajo con familias vulnerables” y “el uso de plataformas informáticas”.

Gráfico N°4: Temáticas requeridas para capacitación

Destacan los requerimientos de capacitación en materias relacionadas con el desarrollo organizacional y formación y gestión de personas, más allá de habilidades técnicas. El manejo de stress laboral y relaciones interpersonales son las principales temáticas a reforzar; este tipo de requerimientos surge en la lógica de lo complejo que se vuelve el trabajo con personas y dar solución a los problemas sociales que estos presentan. El trabajo comunitario y de asistencia social genera una carga emocional y psíquica en los funcionarios de las unidades de desarrollo comunitario que sería una posible explicación a este resultado.

Gestión Financiera Se consultó a los Directores de Desarrollo Comunitario, indicar el monto de recursos que disponen para la gestión social que desarrollan, sin distinguir si estos recursos provienen de programas externos o del municipio. De esta forma, se detallan a continuación los presupuestos señalados:

Comuna

Recursos Dideco MS$

13

Quilaco

$

130,000

Portezuelo

$

120,000

Florida

$

234,000

Coelemu

$

342,000

Tomé

$

300,224

Chiguayante

$

390,000

Talcahuano

$

1,051,990

Estos recursos corresponden al financiamiento de los diversos programas sociales con recursos municipales, como son deportes, organizaciones comunitarias, navidad, carnavales, asistencia social, etc. Como se aprecia en el gráfico N°5 los principales recursos están concentrados en la comuna de Talcahuano y Chiguayante. El total de recursos destinados a las DIDECOS, va a depender de la voluntad de los alcaldes y concejo comunal, al momento de aprobar los presupuestos correspondientes.

Gráfico N°5: Recursos Disponibles en DIDECO

Respecto a estos mismos recursos, se consulto a los funcionarios y Directores de Desarrollo Comunitario ¿Cómo consideraban esos recursos, para efectuar la gestión social que desarrollan? Indicando un 42% que los recursos destinados eran insuficientes y sólo un 14% indicó que eran suficientes.

Gráfico N°6: Evaluación de Recursos Disponibles

Administración del SPS Si bien, se describen los recursos que poseen las DIDECOS para gestionar la acción social que desarrollan, se consulta ¿Cómo evalúan los recursos disponibles para la administración del SPS? Frente a lo cual el 50% de los encuestados considera los recursos como insuficientes o escasos para la administración. Esta variable consideraba no solo los recursos transferidos desde el nivel central para la

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administración de programas, sino también, los recursos que destina el propio municipio para el despliegue del SPS en la comuna. A pesar que, desde los diversos Ministerios que encomiendan programas sociales a los municipios se transfieren recursos asociados a la administración, como son: materiales de oficina, movilización, recursos humanos de soporte, equipamiento informático, etc. se encuentra insuficiente la cantidad de recursos disponibles para este fin.

Gráfico N°7: Financiamiento para la Administración del SPS

Gestión Social Una de las variables de mayor importancia para el presente estudio, corresponde a la gestión social que desarrollan las DIDECOS, pues el análisis dará luces del trabajo desarrollado por estas unidades en torno al SPS y las labores habituales que desarrollan. En primera instancia, se sondea con los directores de desarrollo comunitario, las temáticas sociales que están bajo su responsabilidad, siendo las más recurrentes: capacitación laboral y empleo, discapacidad, adulto mayor, deporte y cultura.

Gráfico N°8: Temáticas Sociales Responsables de DIDECO

En base a lo anterior, a modo de diagnóstico de la cantidad de gestión que deben desarrollar, se les consulta la cantidad de programas propios, y cantidad de programas transferidos que deben gestionar dentro del año 2010. Destaca en base al resultado obtenido que, las comunas de indicador de gestión más bajo, poseen más programas propios que transferidos, contrario a lo que se observa en las comunas más grandes, donde el nivel de programas transferidos iguala o supera el trabajo propio de la DIDECOS

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Gráfico N°9: Programas Sociales con Presupuesto Propio y Transferido

Esto se puede deber, a que la acción del Gobierno Central, mediante programas sociales se concentra en las comunas con mayor población y zonas más urbanas, en desventaja a las comunas más pequeñas y rurales, que son las del tipo 1, 2 y 3.

En base a los resultados anteriores, se indaga con los profesionales y funcionarios, si pueden ordenar un listado de actividades que desarrolla la DIDECO normalmente, desde la que provoca mayor sobre carga administrativa a la que provoca menor carga administrativa. Identifican la actividad que presenta mayor sobre carga es “administrar programas transferidos desde el nivel central”, dándole el 42% de los entrevistados la mayor ponderación de carga administrativa, en segundo lugar identificaron “las prestaciones a la comunidad” como ayudas sociales, becas, y trabajo directo en la atención de apoyos sociales, en tercer lugar identificaron el “catastro de necesidades, mediante Ficha de Protección Social y su priorización”, en cuarto lugar el “trabajo con las organizaciones comunitarias de la comuna” y “finalmente el asesorar al alcalde y concejales en temáticas de desarrollo social” Esta priorización de las actividades que generan mayor carga administrativa, refuerza la idea que son, los programas transferidos en ejecución a los municipios, los que generan mayor dedicación de tiempo y gestión a los funcionarios de la dirección de desarrollo comunitario. Esta mayor carga administrativa se transforma en requerimientos asociados a cada programa, como son las rendiciones financieras, informes técnicos, selección de familias, atención de usuarios, talleres, actividades de difusión, etc. Las prestaciones a la comunidad, se destacan como la segunda preferencia en orden jerárquico con mayor demanda administrativa, entendiendo estas prestaciones como toda la oferta social que entrega el municipio a la comunidad, especialmente en materia de asistencia social, becas, subsidios, etc.

Gestión Local y Recursos Humanos Sondeando las principales dificultades que pudiesen tener las direcciones de desarrollo comunitario, en pos de la implementación del SPS, se consulta a Directores de Desarrollo Comunitario, profesionales y funcionarios, ¿Cuáles consideraban eran los 3 principales problemas que dificultaban la labor de la DIDECOS, en materia de recursos humanos? El problema que más se repite, entre las alternativas, es que “el tiempo dedicado a los nuevos programas sociales ha aumentado” esta variable se interpreta como una sobre carga laboral en los funcionarios, puesto que los programas sociales requieren mayor tiempo, y el número de funcionarios no ha aumentado, siguen siendo las mismas personas con responsabilidad administrativas. La segunda y tercera alternativa, con mayores preferencias, posee la misma frecuencia, alcanzando ambas un 71% de elecciones. La “Ley no facilita la incorporación de nuevas Personas” y “No hay recursos para tener más personas”.

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En el caso de la primera alternativa, respecto de la Ley, esta se refiere a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y la planta de personal fijada por Ley para cada municipio. Cuando se suscribe un Convenio, o se incorpora un nuevo programa a la DIDECO, se debe destinar un responsable, el cual debe ser funcionario, es decir poseer la condición de contrata o planta para ser susceptible de responsabilidad administrativa. La Ley fija un tope de cantidad de personal a contrata y planta; el problema surge, cuando se incrementa el número de funciones, tareas, convenios, actividades, pero no se puede aumentar el número de personas con responsabilidad administrativa que trabajan en la dirección, por lo tanto, se delega en las mismas personas, más funciones a las habituales.

Gráfico N°10: Principales Problemas de Gestión Local

La mayoría de los programas transfiere recursos para contratar profesionales o técnicos a honorarios, entendiendo que no se pueden contratar más profesionales a contrata o planta, sin embargo, el número de profesionales a honorarios que se pueden contratar, también está limitado, por disposición de la misma ley, no pudiendo sobrepasar al 20% de los funcionarios estipulados en la planta municipal. Esta limitante genera que, a pesar de poseer recursos no se pueda contratar más profesionales para la dotación municipal y las funciones deban ser asumidas por los mismos profesionales de planta o contrata.

Administración del SPS En base a lo anterior, entendiendo que son los programas transferidos los que generan mayor sobrecarga administrativa a la DIDECO, y entendiendo que la mayoría de esos programas están en la lógica del SPS, se le consulta a los funcionarios y profesionales ¿Cómo consideran la capacidad, que posee la DIDECOS, para administrar y gestionar el SPS en la comuna? En esta pregunta, los profesionales consideran que posee bastante (14.2%) y suficiente (42.8%) capacidad para administrar y gestionar el SPS en la comuna, sin embargo, un 42.8% considera que poseen poca capacidad para administrar y gestionar el SPS, siendo esta variable una tendencia transversal en las 7 comunas de la muestra. En base a los mismos antecedentes señalados, se consulta sobre la carga administrativa que conlleva el SPS en su DIDECO, y el 92.8% de los entrevistados señala que ésta ha aumentado. Destaca de los antecedentes recogidos que, el 71,4% indica que este aumento ha sido palpable en algunos departamentos y no en toda la dirección de desarrollo comunitario. Respecto a los “otros departamentos” entiende la pregunta, que se refieren a unidades anexas a la DIDECOS como la dirección de

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administración y Finanzas, Secretaría Comunal de Planificación, etc. Además de unidades insertas en la propia dirección, como Fomento Productivo, Asistencia Social, Oficina de la mujer, Deporte, etc. Se puede explicar esta situación, puesto que la mayoría de los Programas Sociales transferidos, recaen como responsabilidad en las mismas unidades de DIDECOS, a saber, Unidad de Intervención Familiar, Desarrollo Social, Fomento Productivo, Estratificación, entre otras de acuerdo a la temática.

Gráfico N° 11 Carga Administrativa Involucra el SPS

Temáticas Sociales con Mayor Aumento de Carga Administrativa Para identificar las temáticas sociales que han presentado mayor aumento de funciones y tareas, a propósito del SPS, se le pregunta a los Directores de Desarrollo comunitario, Profesionales y Funcionarios de las DIDECOS, ¿En qué medida habían modificado la carga administrativa en términos de jornada laboral extra y tareas adicionales, las siguientes temáticas sociales, presentadas en la encuesta? La respuesta más categórica la representa la Unidad de Vivienda, donde se considera que ha aumentado totalmente su trabajo; esto se puede deber a la nueva política habitacional, que se implementa en el marco del SPS, o por el aumento de demanda provocada por el terremoto, le continúa en segundo lugar la estratificación social, correspondiendo a la implementación de la Ficha de Protección Social en el territorio y la capacitación laboral, empleo y fomento productivo. El Listado de temáticas sociales que se le presentó a los entrevistados, consideraba un listado de actividades relacionadas con la acción social, sin embargo, es destacable que todas fueron consideradas como actividades que aumentaron la gestión administrativa que desarrollan, y el aumento está dado en los rangos más altos. Esto significa que el SPS, no sólo abarca temáticas relacionadas con algún programa determinado, sino que una visión amplia que conjuga mediante varios Ministerios y Servicios Públicos, distintas líneas de acción para entregar oferta y servicios a las personas más vulnerables.

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Gráfico N°12: Temáticas Sociales con Mayor Demanda en la DIDECO

Dificultades para la Administración del SPS Considerando que, el objeto de estudio la gestión local que poseen las DIDECOS de la Región, se le planteo un listado de posibles dificultades que existirían para una buena administración del SPS, sobre la cual, los entrevistados debían seleccionar tres opciones que dificultaran la correcta administración del SPS en la comuna. El 86% de los entrevistados señala que con el SPS se produce una sobre carga de funciones, esto como consecuencia de lo indicado sobre deficiencias en materia de recursos humanos, donde finalmente se recarga a un funcionario de la dirección con múltiples responsabilidades. Menester es señalar que las comunas de Quilaco y Portezuelo, el Director y la Directora de Desarrollo Comunitario poseían todas las funciones y cargos que buscan la investigación, más de siete funciones en un solo funcionario. Un 76% de los entrevistados señala como segunda dificultad el financiamiento adicional a las tareas que desarrollan, tomando los resultados anteriores, esto se refiere a la falta de recursos para administración y para gestión social con los usuarios de los servicios sociales que ofrece el municipio. Finalmente, un 57% considera que los funcionarios de la DIDECOS son insuficientes para la cantidad de funciones, labores, tareas y actividades que les corresponde desarrollar, principalmente enfocado en la cantidad de responsabilidades que van de la mano con la ejecución y desarrollo de cualquier programa social.

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Gráfico N°13: Mayores Dificultades para la Administración del SPS en la comuna

En base a lo anterior, se consultó a los mismos entrevistados tres posibles soluciones que podrían tomarse para fortalecer la gestión social de la DIDECOS, en el contexto del SPS, frente a lo cual el 90% de los entrevistados consideró que era necesario más financiamiento, ya sea directo o indirecto. Estos recursos estarían orientados a la satisfacción de requerimientos sociales de las familias vulnerables de la comuna, y para la gestión y administración del SPS, esto en equipamiento, movilización, equipos computacionales, infraestructura, etc. La segunda solución planteada corresponde a incrementar la cantidad de funcionarios de la DIDECOS y cuando se habla de funcionarios, son profesionales, técnicos, administrativos, pero con responsabilidad administrativa, lo cual los habilita a recibir responsabilidades directas en la gestión social que se desarrolla. La cantidad de profesionales a honorarios sobrepasa a la cantidad de funcionarios de la DIDECOS, y estos poseen las competencias para ejercer las funciones sociales, lo que falta son funcionarios que asuman la gestión social y no se produzcan las sobrecargas de funciones, analizadas anteriormente. Finalmente, la tercera solución, con mayor aceptación, corresponde a generar programas sociales más flexibles y adecuados a la realidad comunal, específicamente los de transferencia directa de recursos, para la implementación de programas y proyectos sociales. Supuestamente estos vendrían estructurados para su ejecución y eso afectaría el buen desarrollo y adaptación a las realidades que puedan presentar las familias beneficiarias u objetos de intervención social.

Gráfico N° 14: Soluciones para fortalecer la Gestión Local de la Dideco

Infraestructura y Equipamiento Se implementa esta variable, adicional a las anteriores, en post de revisar si las condiciones laborales de los funcionarios y profesionales afectaban la gestión desarrollada, para ello, se solicito a los funcionarios y directores de desarrollo comunitario identificar aspectos de espacios físicos disponibles para el trabajo,

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número de equipos computacionales y vehículos para el trabajo de la DIDECO, junto a lo anterior se reforzó con una pauta de observación, efectuada por el investigador, para recaba información adicional, respecto a condiciones de hacinamiento, estructura y atención de público. Se consultó a los funcionarios y profesionales el número de oficinas que disponen para el funcionamiento normal de la gestión social que ellos realizan, frente a lo cual se obtiene un promedio de 2.1 oficinas por dirección de desarrollo comunitario. Destaca el hecho que algunos funcionarios identificaron que posterior al terremoto del año 2010 se encuentran sin oficinas, desarrollando sus funciones y procesos de gestión social en dependencias prestadas, ocupándolas con otros departamentos, etc. Sobre los equipos computacionales, el 50% de los entrevistados señaló poseer en su unidad menos de 5 equipos computaciones y el 43.7% señalo poseer entre 6 y 15 computadores. La mayoría, representada por el 64% de las respuestas indicó que era suficiente para la gestión que desarrollan, y el 36% restante indicó que no bastaban para la gestión que deben desarrollar. Respecto de la movilización las unidades poseen como promedio 1 vehículo por dirección de desarrollo comunitario, identificando el 100% de los entrevistados, tanto funcionarios como DIDECOS que la cantidad de vehículos es insuficiente para efectuar las labores de desarrollo comunitario, además de señalar que es un impedimento para el logro de ciertos objetivos planteados por programas con transferencia de recursos. Respecto de la Pauta de Observación, en cuanto a infraestructura, señalar que se detectan graves condiciones de hacinamiento en las direcciones de desarrollo comunitario, sin espacios para entrevistas personales y privadas, donde los usuarios puedan dar a conocer con privacidad sus problemas sociales, además de la existencia de oficinas dispersas en distintas dependencias municipales, sin poder dar una lógica de unidad de protección social que se aboque de forma integral a las demandas locales.

CONCLUSIONES Son los municipios del país los entes responsables del desarrollo local de los territorios, y por ende, de velar por el bienestar de las personas que habitan en esas comunas. Los municipios no solo son las unidades de recepción de quejas por parte de la comunidad, sino que hoy adquieren un rol preponderante en la administración y gestión de programas sociales para el desarrollo de las personas. Del presente estudio, es posible extraer contundentes conclusiones respecto a la gestión local, y la respuesta que están dando las Direcciones de Desarrollo Comunitario al SPS, de esta forma contestar la pregunta inicial de esta investigación. ¿Poseen las DIDECOS de la Región del Bio Bio, la capacidad de gestión local necesaria, para responder a los requerimientos de implementación del SPS (2006-2010)? La respuesta, en base a lo revisado, es que sí la poseen. La Gestión Local está presente, tienen los profesionales, la experiencia, la forma de trabajo con las personas. Aún así, existen bastantes deficiencias que afectan la gestión local que desarrollan, lo cual, repercute directamente en los objetivos planteados por el SPS. La mayor complejidad está dada, porque al no cumplirse con los objetivos del SPS, se afecta a la población más vulnerable y pobre de la comuna, no entregando los servicios y la oferta pública de forma adecuada, oportuna y de calidad. Las deficiencias en materia de gestión local son palpables en los resultados vistos, sin embargo, el problema fundamental de las Direcciones de Desarrollo Comunitario, pasa por una ambigüedad en las características y funciones que deben desarrollar estas unidades; la Ley 18.695, que establece las funciones de las DIDECOS es precaria al contrastar las actividades que desarrollan hoy estas unidades, que abarcan desde subsidios, asistencia social, programas psicosociales, etc. Es necesario modificar la Ley Orgánica de Municipalidades, estipulando las funciones que realmente asumen hoy en día estas unidades, a propósito de las leyes 19.949 del Chile Solidario y 20.379 del Sistema Intersectorial de

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Protección Social, de esta forma existiría una fundamento normativo para solicitar los aumentos de planta profesional, recursos de asistencia social y las otras indicadas en el presente estudio. Una de las mayores críticas entregada por los entrevistados, apunta a la sobrecarga de funciones que resulta del ingreso de nuevos Convenios y tareas del SPS, puesto que no existen más funcionarios con responsabilidad administrativa que puedan hacerse responsables de la buena ejecución de los programas. Esta sobrecarga de funciones repercute directamente en la gestión social desarrollada, ya que se disminuyen los tiempos disponibles para efectuar cada tarea y cumplir con los compromisos adquiridos en cada programa. Es necesario modificar la Ley que fija cada planta municipal, puesto que se vuelve obsoleta y fuera de contexto al revisar la cantidad de programas y tareas que le corresponde hoy a los municipios, y las DIDECOS en forma particular. En base a lo anterior, destaca la poca cantidad de profesionales que pertenecen al escalafón municipal de la DIDECOS, la mayoría de las personas de planta o contrata del municipio, están encasilladas como técnicos y administrativos. Sin embargo, al revisar los entrevistados que se encontraban en escalafón de técnico o administrativo inclusive, según su grado, eran en su mayoría profesionales o técnicos de nivel superior, pero preferían estar en una condición más estable laboralmente, aunque el escalafón no representara realmente su grado profesional. Tomando el mismo sentido, los sueldos brutos que reciben las personas que trabajan en las DIDECOS, son bajos; más del 21% de los entrevistados, responsables de programas sociales, obtiene menos de $350.000.- y el 42% obtiene menos de $450.000.- Estos valores son bajos para el mercado laboral de la Región. Este bajo nivel de remuneraciones, puede afectar el desempeño y motivación de los funcionarios. En conclusión, es necesaria una Reforma Municipal, encabezada por la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE), la cual fue presentada al Congreso de la República en julio de 2008, para modificar el artículo 121 de la Constitución Política de Chile, y dotar de mayores facultades al alcalde en la regulación de sus plantas municipales, dando la posibilidad de ampliar las dotaciones de personal. Llama poderosamente la atención, la heterogeneidad de municipios que se encuentra en la Región del Bio Bio, y como la mayoría de las funciones se encuentra presente en todas estas unidades, es decir, en Quilaco existe un DIDECO que debe asumir más de siete funciones, además de responsable de Convenios como habitabilidad, autoconsumo, prodesal, etc. Si observamos la comuna de Talcahuano, todas estas responsabilidades recaen en funcionarios distintos, o se dan dos o tres funciones en un mismo responsable. Esto indica que las necesidades están presentes en todas las comunas de la región, pero si lo contrastamos con los recursos que llegan a cada comuna, existe una diferencia abismante, la que es entendible en atención a la cantidad de personas y los índices de pobreza de cada territorio. Esto refuerza la idea, que es necesario potenciar los municipios del país, para que estén a la altura de gobiernos locales de países desarrollados, puesto que finalmente son la institución preferente, donde recae la ejecución de políticas públicas desde el nivel central. Dentro del proceso de formación del recurso humano que forma parte de la DIDECOS, llama poderosamente la atención, la baja capacitación que se entrega a los funcionarios y profesionales que desempeñan funciones en estas unidades sociales. Indican los funcionarios en su mayoría, que es escasa e insuficiente, que la principal fuente de formación de competencias lo conforman los cursos y capacitaciones técnicas que entregan los organismos gubernamentales como Mideplan, Gobernaciones, Fosis, Intendencia, etc. Pero no existe una política municipal que fomente capacitación interna, orientada en el mejoramiento de la gestión, como la atención de público, estrés laboral, relaciones interpersonales, que corresponden a competencias del ámbito propio, y no habilidades técnicas. El estudio en general demuestra que con el ingreso del SPS como política integral del último gobierno, se incrementó considerablemente el nivel de carga administrativa que deben sortear principalmente las

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Didecos, y junto con ellas, otros departamentos municipales, como las unidades de adquisiciones, tesorería municipal, finanzas, etc. en general departamentos de soporte, que son claves en el proceso de implementación de los programas sociales. El problema se genera, al igual que en la DIDECOS, las Direcciones de Administración y Finanzas no poseen la cantidad suficiente de personal para dar respuesta al aumento de requerimientos del municipio. Esta situación da pie para otra investigación, que analice las capacidades de gestión y soporte administrativo que presentan las Direcciones de Finanzas de los municipios de la Región del Bio Bio. Dentro de la pauta de observación se observaron graves situaciones de hacinamiento que deben sortear día a día los funcionarios municipales que desarrollan funciones en la DIDECOS. Se observan oficinas sin medidas de seguridad para sus funcionarios, sin espacio libre para transitar, sin lugares privados para entrevistas sociales a los usuarios. Esta misma situación afecta a los usuarios, donde se denota una falta de preocupación, no existen salas de esperas adecuadas, sin espacios para atención de público, etc. Finalmente, recordar la pregunta de investigación sobre ¿Poseen las DIDECOS de la Región del Bio Bio, la capacidad de gestión local necesaria, para responder a los requerimientos de implementación del SPS (2006-2010)? Señalar que sí las poseen, solo falta reforzar condiciones que están afectando la entrega oportuna de la protección social a quienes más lo requieren en nuestro país.

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