Gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: porque rebatirla?

Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

2009

Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

Israel Sandré Osorio, Roberto Luiz do Carmo, Sergio Vargas Velázquez y Nohora Beatriz Guzmán Editores

CIESAS/ AHA/IMTA/NEPO-UNICAMP/UAEMOR

México, 2009

333.911 S72

Sandre Osorio, Israel (Editor) Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil / Israel Sandré Osorio… [et al.], Edit. -- Jiutepec, Morelos : Archivo Histórico del Agua, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, Universidad Autónoma del Estado de Morelos, ©2009. 188p. ISBN 978-607-7563-12-9 1. Gestión integrada de recursos hídricos 2. Gobernanza del agua 3. Cuencas hidrográficas 4. Participación comunitaria 5. México 6. Brasil

Diseño de interiores y portada: MOGALIZ, Diseñadores Primera edición: 2009. D.R. © Archivo Histórico del Agua ISBN 978-607-7563-12-9

Impreso en México – Printed in Mexico

Índice Introducción al estudio comparado de la gestión del agua entre México y Brasil Sergio Vargas y Denise Soares

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Primera parte Brasil Gobernanza de recursos hídricos en Brasil Pedro Roberto Jacobi

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Gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla? Gisela A. Pires do Rio

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Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê: acciones, alcances y límites en la gestión de las aguas de la Región Metropolitana de São Paulo Ana Paula Fracalanza

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El Sector de Salud Estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo: una representación técnica y política en construcción Estela Bonini

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Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua Roberto Luiz do Carmo, Andréa Leda Ramos de Oliveira Ojima, Ricardo Ojima, Thais Tartalha do Nascimento.

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Los múltiples significados de la participación en los Comités de Cuencas Hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) María Elisabete Pereira dos Santos, Rosely Moraes Sampaio y Renata Alvarez Rossi

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La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano en América Latina: ¿Qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década? Marcelo Coutinho Vargas

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México y São Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social

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y la cuestión del agua

Haydea Izazola y Roberto Luiz do Carmo.

Segunda parte México Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala Raúl Pacheco-Vega.

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Evolución, Resultados y Perspectivas de la Aplicación en México de La Ley Federal de derechos (en Materia de Agua), a 25 años de su vigencia Gustavo A. Ortiz Rendón.

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Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado

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de un recurso escaso y la organización rural de usuarios

María Rosa Nuño Gutiérrez y Yanga Villagómez Velázquez.

El equilibrio hidrológico en el Valle de México a través de la

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construcción de infraestructura hidráulica

Judith Domínguez Serrano.

El Desarrollo Urbano-Industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México Israel Sandré Osorio.

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La gestión por cuencas en la historia hispano-americana Jacinta Palerm Viquiera y Tomás Martínez Saldaña

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El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social

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en el rescate de ríos urbanos

Manuel Perló Cohen y Arsenio E. González Reynoso

Introducción al estudio comparado de la gestión del agua entre México y Brasil Sergio Vargas Velázquez* Denise Soares Moraes*

La preocupación internacional por la conservación y el manejo adecuado del agua se ensancha de forma reveladora desde la década de 1970. De reunión en reunión internacional, se fueron construyendo los principios del enfoque de gestión que en la actualidad promueven distintos organismos internacionales –como el Banco Mundial, Naciones Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Consejo Mundial del Agua, entre otros-. La elaboración concertada de los principios de la gestión del agua con un enfoque que incluyera todos los elementos relevantes para realizar un manejo sustentable, no han sido un proceso fácil y sin sobresaltos; en algunos casos ha existido y aún se manifiesta el abierto rechazo a alguna de las políticas públicas que con base en estos principios se promueven, y existen posiciones divergentes y contrapuestas respecto a cómo interpretarlas e implementarlas. Sin embargo, en un gran número de países ya se han asumido uno o la totalidad de los principios de la gestión integrada del agua, o al menos están en proceso de hacerlo. También existe una amplia literatura gubernamental y científica en la que se exponen los resultados de numerosos estudios de caso para mostrar tanto los efectos positivos como negativos en la implantación de sus principios, muchas veces haciendo referencia sólo a alguno de ellos. La construcción de los acuerdos necesarios para el desarrollo del enfoque de gestión integrado del agua, que incluyera los aspectos sociales, ambientales y económicos, se inició hace ya más de 30 años. En marzo de 1977 las Naciones Unidas llevaron a cabo en la ciudad de Mar del Plata, Argentina, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua. Como resultado de esa convocatoria se aprobó un detallado documento con conclusiones y recomendaciones sobre el manejo del agua, sus diferentes usos y su protección, denominado Plan de Acción de Mar del Plata. Los resultados de esta conferencia no fueron asumidos por todos los países, sino más bien se realizaron cambios e incorporaron sus recomendaciones en la gestión del agua en cada país, dependiendo de los intereses y necesidades de cada uno (ONU, 1977). La siguiente reunión internacional de importancia trascendental –porque hubo varias entre la primera y ésta segunda en mención– fue la Conferencia sobre Agua y Saneamiento realizada en Dublín en 1992, como reunión preparatoria de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo realizada en Río de Janeiro ese mismo año. En esta reunión se juntaron todas las preocupaciones de los eventos mundiales de las dos décadas precedentes. Sus resultados impactarían inmediatamente en las formulaciones programáticas de prácticamente todos los organismos internacionales como el Banco Mundial (World Bank, 1993) entre otros. Desde entonces se empezó a insistir en la necesidad de construir un enfoque integrado para la lograr una gestión del agua que fuera sustentable. Algunos temas se fueron incorporando en los siguientes años, como la relación del agua con los ecosistemas y la biodiversidad. También el de las formas de gobernar el agua y el papel que deben tener los gobiernos centrales en la regulación de los usos del agua, como crear un ambiente propicio para las reformas y cambios estructurales en su manejo, uso y relación con los territorios, así como el marco jurídico y las mejores o al menos deseables formas de vinculación entre organizaciones gubernamentales y sociales. A pesar de todos estos esfuerzos, como afirman Scott y Banister * Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA)

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

(2008): “la gestión integrada de los recursos hídricos todavía permanece como un objetivo elusivo” y, citando a Biswas (2004), concluyen en que el concepto de GIRH, a pesar de que ha sido ofrecida como la gran promesa, “permanece principalmente como un acto de fe”. A fin de cuentas, son las características de cada régimen de gestión –el water regime como lo denomina Bressers, Fuchs y Kuks (2004)- las que definen la manera en que son adoptados los principios de la gestión integrada del agua en cada país o región. A partir de esta Conferencia en Dublín, se plasmaron cuatro principios de gestión del agua, con base en los cuales se han promovido y reorganizado las políticas hídricas en el mundo. Como cualquier documento surgido de una reunión de este tipo, los principios que se propusieron son susceptibles de múltiples interpretaciones y operaciones en políticas públicas específicas, así como de resultados variables de acuerdo a la variabilidad de los contextos sociales e hidrológicos (Solanes y González-Villarreal, 1999). Esto ha llevado a una amplia literatura y discusión para esclarecer su significado, pero como muchos de estos conceptos generales, se carece de un mapa de ruta para cómo implementar las políticas que del mismo se deducen (Biswas, 2004). El primer principio expresado en Dublín fue el de concebir el agua como un recurso finito y vulnerable, esencial para la vida, para el desarrollo y para el medio ambiente. De esta manera se deja a un lado de manera definitiva la concepción del agua como un recurso infinito y de libre acceso que, durante varias décadas fue la base de lo que se cataloga ahora como el modelo de gestión de la oferta. Se percibe al agua como un recurso que debe ser protegido para garantizar su oferta natural, la cual se reconoce tiene límites naturales. La noción que el agua dulce es un recurso finito aparece a medida que en promedio, el ciclo hidrológico produce una cantidad fija de agua por unidad de tiempo; esta cantidad global no puede ser significativamente alterada por las acciones humanas (la desalinización del agua marina es factible en algunas localidades, pero aún en menor escala). Con esta visión, se considera fundamental la definición de unidades de gestión que garanticen el manejo sustentable de los recursos hídricos de acuerdo a su propio comportamiento, y no únicamente a las necesidades humanas. Se propone a la cuenca como la más idónea, ya que es un concepto relacional, con base en el cual se pueden establecer unidades de gestión de acuerdo a las necesidades o los problemas a resolver, pudiendo ser definidas las cuencas como áreas relativamente pequeñas –las microcuencas-, como otras que abarcan varios países; como viene a ser el caso de la cuenca del río Amazonas, en contraste con la del lago de Pátzcuaro en México. La viabilidad de las políticas hídricas que ponían en primer lugar el abasto de agua para el desarrollo se cuestiona, el cual es catalogado ahora como el modelo de gestión de la oferta, el cual se fundamentó en la centralización de la gestión en entidades gubernamentales, con el fin de realizar grandes inversiones en infraestructura que los grupos económicos locales o regionales no eran capaces de hacer solos, con el objetivo de garantizar el desarrollo económico sin mayores consideraciones ambientales y sociales. Lo que se plantea ahora es la necesidad de establecer un modelo de gestión de la demanda, y el desarrollo de instrumentos de política pública para dirigirla. Con este principio se sumó la necesidad de plantear el desarrollo y gestión coordinados del agua, la tierra y otros recursos asociados, con el propósito de maximizar el bienestar económico y social de manera equitativa, sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Esto implica lógicamente el establecimiento de unidades de gestión hídrica –las cuencas- con base en las cuales sea posible conformar un arreglo institucional en el que se vinculen todos los intereses organizados en torno al agua. Entonces la gestión tiene que ser ‘integrada’ teniendo a las cuencas –hidrográficas o hidrológicas según la definición o necesidades en cada país- como unidades territoriales de gestión. También se concibió la gestión con un enfoque multidisciplinario, o tal vez pretendidamente interdisciplinario, ya que no sólo eran más infraestructuras lo que se necesitaba, sino principalmente hacer un mejor uso del agua que ya se tenía.

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Introducción al estudio comparado de la gestión del agua entre México y Brasil

Asimismo se reconoce que las consecuencias emergentes de la interacción de muchos usuarios del agua y diferentes usos en un espacio geográfico, deben de ser abordadas por arreglos institucionales que sean capaces de visualizar la complejidad de una cuenca y la diversidad social, económica y política de los seres humanos que la habitan. Este nuevo enfoque enfatiza la gestión de la demanda de agua, y el desarrollo de instrumentos de política pública para dirigirla. El siguiente principio es el que expresa la necesidad de establecer un enfoque participativo en la gestión de los recursos hídricos, en el cual se involucren a los usuarios, planificadores y tomadores de decisión en todos los niveles, tomando las decisiones al nivel mas bajo posible. Esta es la base de la creación de organismos y entidades de cuenca, el cual ha sido ampliamente promovido como un cambio sustancial en la manera de definir la política del agua, aunque no siempre con buenos resultados. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006) Finalmente, como un lineamiento que debe ayudar a desarrollar la equidad social, se encuentra el principio que propugna el establecimiento de un enfoque de género, ya que la mujer juega un papel central en la provisión, gestión y salvaguarda del agua. Otro de sus principios, tal vez uno de los más polémicos en su aplicación, corresponde al valor económico que el agua tiene en todos sus usos competitivos. En este sentido se ha promovido la implementación de esquemas más precisos de asignación de derechos de agua, así como de transferencia o compra-venta de volúmenes y derechos entre usuarios y usos, siempre desde un enfoque de cuenca. También se encuentran los cuestionados procesos de privatización del agua, que a más de una década de iniciados, la mayoría han mostrado sus limitaciones para resolver los problemas estructurales del acceso al agua. Los resultados prácticos de la aplicación de este principio en la política del agua rebasan con mucho a este ensayo, pero baste mencionar que existe una amplia literatura al respecto. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2007) Han transcurrido más de tres lustros desde que se formuló dicha propuesta de gestión integrada del agua con base en las cuencas. En algunos países, como el nuestro, se empezó varios años antes de la Cumbre de Río. Se han sucedido cinco Foros Mundiales del Agua, en los cuales se ha evaluado y dado seguimiento a la implementación de dicho programa de acción surgido en 1992, enriqueciéndolo y transformándolo para adaptarse tanto a situaciones nacionales como locales, y también se han reforzado sus principios con numerosas investigaciones, desde distintas disciplinas. El IV Foro Mundial del Agua realizado en nuestro país en 2006 definió por cuarta ocasión las estrategias para enfrentar la crisis mundial del agua, en donde se expusieron las experiencias exitosas para proteger el agua en el mundo. Se sabe que los grandes intereses: administraciones públicas, ONGs, una gran diversidad de grupos sociales organizados de distintas formas así como empresas nacionales y multinacionales interesadas en invertir, mantienen visiones confrontadas respecto a este tema. En esa reunión fue bastante evidente que los discursos de los distintos grupos se han venido radicalizando. Por un lado quienes se manifiestan en contra de la ahora llamada Gestión Integrada de los Recursos Hídricos por sus propuestas económicas que asocian con las políticas económicas neoliberales. Por el otro, distintos grupos de interés y gobiernos que ven en éste gran plan una solución a las enormes dificultades que enfrentan para gestionar apropiadamente el uso del agua. Se trata cada vez más de una lucha de poder entre grupos organizados con perspectivas distintas, siendo muy probable que se desvanezcan pronto las pretensiones de alcanzar una visión compartida. Algunos temas han sido estudiados a nivel internacional, por la importancia que tienen para ciertos gobiernos o grupos de interés. Sin embargo, todavía falta un trabajo en donde se reflejen las formas en que sociopolíticamente se han aplicado las transformaciones en la gestión del agua, el papel que han tenido distintos actores sociales y políticos, su rechazo y movilización por distintas demandas en torno a los recursos hídricos, o bien cómo se ha traducido la propuesta de política pública de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, GIRH, en nuevas formas

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

de participación de la sociedad para el manejo del agua así como las capacidades de los gobiernos de regular el uso de este recurso. En América Latina ya se han implementado varias experiencias con resultados distintos. En el caso de México, varios de sus principios fueron incorporados a la Ley de Aguas Nacionales de 1992, y fue plenamente reconocido como el enfoque de gestión a partir de la reforma a la ley de 2004. Otros países como Brasil han desarrollado experiencias muy distintas, mostrando que este enfoque no deja de ser político y que debe responder a las necesidades de cada región y país. La GIRH significa en la realidad, la discusión y disputa por la transformación del arreglo institucional, esto es, la manera en que diversos niveles de gobierno y organizaciones sociales se reparten la autoridad y la responsabilidad, así como el espacio público en términos de acceso al discurso público y la legitimidad de los medios de comunicación. También tiene importantes consecuencias para el modo de organización del poder público. El poder no visto sólo como vigilancia del orden, sino como para mejorar la condición humana. Supone la democracia –entendida como arreglos institucionales inclusivos capaces de enfrentar las tensiones y desigualdades socioeconómicas a través de procesos de mediación política y la política gubernamental-; la tecnocracia y la racionalidad instrumental del poder público (políticas públicas eficientes) a través de mejores sistemas de gestión de los recursos. Incluso en los contextos locales, que dieron lugar a la necesidad de instancias específicas de gestión del agua, GIRH gana fuerza en una etapa de grandes flujos globales: es una idea surgida por la globalización, como lo es el desarrollo sustentable, para gobernar lo mejor posible el planeta. Establece principios que parecen propios de los regímenes democráticos de los países desarrollados: la desregulación, privatización, rendición de cuentas y transparencia. Supone que el poder no debe surgir de un individuo o grupo, sino de un proceso continuo de negociación entre actores sociales y gubernamentales, para lo cual propone la creación de múltiples espacios de participación social que permitan a la sociedad expresarse al tiempo que adaptar a las necesidades sociales la política pública. Las grandes agencias internacionales han trabajado fuertemente para que la GIRH se generalice en muchos países en desarrollo bajo el supuesto de que lo que parece bueno para los países desarrollados, lo es también para los que están en vías de desarrollo, en un esquema de convergencia global de políticas públicas, y de coincidencia en las dinámicas occidentales de mercado, valores, percepciones, para establecer su juego. La generalización de este modelo, sin embargo, generó resultados que no son convenientes para los distintos países, o incluso para distintas cuencas hidrográficas al interior de un mismo país, ello como muestran algunos textos sobre Brasil que están presentes en este libro.

La gestión del agua en Brasil y México En Latinoamérica, se destacan por el tamaño de su territorio y de su economía, Brasil y México, ambos concentran más del 57% del PIB de América Latina. Las dos son repúblicas federales, y aunque tienen una población y territorio importante en magnitud absoluta, en términos relativos de su densidad demográfica, México duplica a la de Brasil, y tiene un Producto Interno Bruto per cápita un 30% superior, un poco más de expectativas de vida y un poco menos de analfabetismo. Sin embargo la disponibilidad del agua es absolutamente contrastante, mientras que México en términos medios está ya abajo del los 4 mil metros cúbicos por habitante al año, que lo coloca en una situación de baja disponibilidad, Brasil tiene 11 veces más agua por habitante, lo cual lo coloca entre los países con mayor cantidad de agua. Aquí no cabe ningún determinismo hidrológico respecto al desarrollo de ambos países, ya que no es posible asociar cantidad de agua con desarrollo económico, o al menos no así directamente, ya que existe un filtro social en donde están tanto las capacidades gubernamentales para proveer, administrar y conservar los recursos hídricos, como la organización social y los procesos socioeconómicos para su aprovechamiento.

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Introducción al estudio comparado de la gestión del agua entre México y Brasil

Figura 1. Características generales por país Brasil

México

8,511,965

1,972,550

Población (Millones de habitantes)

184.0

109.9

Densidad (hab/km )

21.6

55.7

PIB per cápita (USD/año)

$ 9,700

$ 12,500

Tasa de Crecimiento (%)

1.0

1.1

Expectativas de vida (años)

72.5

75.8

Tasa de analfabetismo (%)

11.4

9.0

Escorrentía (m /s)

199,974.28

11,091.75

Disponibilidad de agua (m3/habitante/año)

36,317

3,317

Área (km2)

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Fuente: Latin Focus http://www.focus-economics.com/ consultado en marzo de 2009.

Toda esa riqueza en recursos hídricos parece disiparse cuando se analiza la irregular distribución espacial y temporal del agua. Efectivamente, en Brasil se observa una enorme concentración de caudales en la Región Amazónica y en el Orinoco al mismo tiempo en que existen áreas enteramente áridas o semiáridas en el Nordeste, e incluso en algunas regiones de la costa Atlántica, donde precisamente se ha concentrado el desarrollo socioeconómico y demográfico. (BID 2006) En México esto mismo sucede cuando se separan del resto, las tierras húmedas del Sureste, particularmente en las cuencas del Grijalva y Papaloapan, haciendo más visible las desigualdades naturales en la distribución del agua. Otra característica que queremos señalar es que ambos países han adoptado oficialmente el modelo de gestión ofertado internacionalmente como Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, GIRH, el cual ha sido interpretado e incorporado en cada país de acuerdo a sus propias características institucionales Es muy complicado hacer un balance de la realidad mexicana y brasilera respecto a la incorporación de los principios de la gestión integrada. Este libro pretende iniciar el interés entre funcionarios, académicos y personas interesadas en el manejo del agua, respecto a los límites y oportunidades, posibles interpretaciones, experiencias exitosas y fracasos de estas importantes transformaciones tanto en la manera de percibir la problemática socioambiental respecto al agua, como en las políticas públicas y su implementación. Si bien este material no es producto de una profunda discusión entre sus autores, ni de una sesión de trabajo en la que su hubieran comparado los análisis respecto a situaciones específicas en ambos países, si nos permite presentar los procesos que están ocurriendo en ambos países, y empezar a construir un diálogo más científico respecto a los procesos sociopolíticos del agua.

Reflexiones sobre gestión de agua en México La aplicación de la GIRH en México se inicia en1990. Aquí se intenta transformar un arreglo institucional altamente centralizado, por lo que se inician los cambios de arriba hacia abajo. El proceso de transferencia de distritos de riego a asociaciones de usuarios tiene un gran éxito inicial debido a que la Conagua cuenta todavía con la red del esquema corporativista para lograrlo. También se logra, aunque más despacio, la creación de las Comisiones Estatales de Agua y saneamiento y los Organismos Operadores de Agua Potable. Con el mismo criterio del esquema de participación

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

dirigida, se organiza el funcionamiento de consejos, comisiones y comités de cuenca y acuífero. Sin embargo, en términos del proceso de establecimiento de formas de negociación, participación social y resolución de conflictos, se evidencia una de las grandes dificultades en la actual transición institucional. Consideramos que hay actualmente un estancamiento en el proceso y una gran dificultad para destrabar las fuerzas que lo bloquean. Por un lado se encuentra una interpretación tecnocrática de la GIRH y una percepción de que ceder presupuesto, políticas públicas a niveles regional o local debilita aún más la autoridad del agua. Por el otro, hay actores gubernamentales estatales o municipales que buscan sus intereses a través de la competencia política, recurriendo a los recursos y formas que la gestión centralizada del agua les proveyó durante muchos años. Mientras una muy heterogénea sociedad civil aparece en el escenario todavía muy desorganizada, mal representada, en un esquema de participación dirigida. Los grupos de interés más organizados son los que “capturan” los espacios para la representación de intereses en la GIRH. Se requiere impulsar una fuerte transformación de los espacios de participación social al incorporarle a la GIRH en México los fundamentos de la gestión local del agua. Por ahora siguen ausentes los mecanismos modernos de resolución de conflictos, como por ejemplo las prácticas de mediación, etcétera. Los espacios de representación a escala de gran región hidrológica difícilmente representan la diversidad social, y no permiten hacer fluir la información, comunicación hacia la sociedad civil, y difícilmente ayudan a legitimar la política del agua. Uno de los temas más controvertidos en el IV Foro Mundial del Agua fue el la privatización del agua. Desde la posición de los movimientos altermundista, se resalta la falta de información respecto a lo que ocurre realmente en el arreglo institucional del agua en nuestro país, y por parte de los representantes gubernamentales, en sus distintos niveles, de la necesidad de la sociedad de encontrar un canal apropiado de expresión de sus expectativas sobre la gestión del agua. Lo que constata la gran pérdida de legitimidad del arreglo institucional y la dificultad para recuperarlo hacia el futuro. El modelo de gestión integrada del agua, en el cual se han establecido espacios a nivel de cuenca y acuífero para establecer procesos de diálogo y negociación, todavía muestra la herencia de muchas décadas de centralización de la gestión en el gobierno federal, y en este momentos no da todavía visos de contar con la capacidad de transformase realmente, sino a pasos muy cortos, debido a las posiciones encontradas. Existen numerosos ejemplos de las disputas por el agua para riego o uso potable en esta cuenca en donde se involucra a la población local. El cambio en las formas de acceso, la pérdida de algún recurso estratégico, o la erosión de sus derechos locales a su usufructo, han implicado en muchas ocasiones la disolución de la identidad cultural. El avance del modelo de gestión integrada del agua en México está marcado por la reforma a la Ley de Aguas Nacionales del 29 de abril de 2004, en donde se establece una nueva estructura para el arreglo institucional federal y la organización de los consejos de cuenca. Se sigue avanzando muy lentamente de arriba hacia abajo, y desde la parte social no existen las iniciativas suficientes que permitan consolidar acciones que frenen el deterioro del recurso, grupos organizados con la capacidad técnica para monitorear la política del agua. En ese contexto, sólo el impulso de un nivel de gestión en el ámbito local sería capaz de construir un punto de encuentro entre necesidades sociales en torno al agua, respecto de sus formas organizativas y las grandes políticas de gestión de toda la cuenca, y esto está todavía por hacerse. Los entes de cuenca funcionan eficientemente en tanto se establezcan a nivel local. En la microcuenca, es el usuario el que se empodera, el que toma decisiones, pero no actúa a nombre del gobierno; el gobierno hace lo suyo y los ciudadanos hacen su parte. En México se supone que se tiene que hacer una gestión integrada, pero una cosa es que la Conagua participe de la gestión integrada y otra es que la lleve a la práctica, porque gestión integrada implicaría que se empodera al ámbito local. El fondo es bien claro: México fue perdiendo la gobernabilidad del agua en los años 40, empezó a entrar en crisis del agua en los años setentas, y hoy dicha crisis se ha agudizado, sin embargo estamos gastando más que ayer. Hay que buscar un equilibrio basado en el principio de autoridad que ahora está lesionado, pero este principio se puede fortalecer; eso no quiere decir que desaparezca la Conagua y se establezca una secretaría de estado para el agua, me parece pueril el planteamiento, lo que si necesitamos es rescatar esa autoridad en los tres órdenes de gobierno. La comparación con otros países latinoamericanos nos da los elementos para evaluar el desarrollo en México. Es importante considerar que se tiene que mejorar la distribución

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Introducción al estudio comparado de la gestión del agua entre México y Brasil

de cargas entre gobierno y sociedad, en las cuencas y en los acuíferos. No confundiendo el rol de la sociedad y el rol del gobierno. Cada uno tiene su esfera, su esencia, su justificación en la gestión integrada de las cuencas. Resulta fundamental recuperar la gobernabilidad en cuencas y acuíferos.

Reflexiones sobre gestión de agua en Brasil Brasil tiene una tradición relativamente antigua en términos de legislación sobre el agua, debido a que el Código de Aguas data de 1934. Sin embargo, el corpus legal no ha evitado que a lo largo del siglo XX se haya generado una sensible degradación del agua en el país, principalmente como resultado de la forma que tomó la urbanización, el desarrollo industrial y la agricultura durante este período. Los procedimientos de degradación y los conflictos alrededor de exigencias hídricas en regiones específicas impulsaron la creación de una nueva legislación, que se discutió a finales de la década de los setentas. Sin embargo, la posibilidad de contar con nuevos instrumentos legales fue posible solamente después de la promulgación de la Constitución de 1988. Una de las primeras leyes del estado sobre recursos hídricos al interior de este nuevo marco constitucional, fue la del Estado de São Paulo, promulgado en el año de 1991. La Ley Federal que instituye la Política Nacional de Recursos Hídricos se promulgó en 1997. En Brasil la articulación entre la esfera municipal, estatal y federal, muchas veces terminan superponiéndose en términos de atribuciones y dominios sobre distintas instancias del organización social, lo que implica también la gestión de los recursos medioambientales de manera general, y del agua de manera específica. Así pues, el debate sobre la responsabilidad patrimonial por las cuencas que cruzan dos o varios Estados exige una articulación que involucre a la instancia federal, así como a las ciudades y Estados. Esta necesidad de articulación de las instancias, que está prevista en la ley, muchas veces termina dificultando el procedimiento de gestión, teniendo necesidad de una gran inversión de tiempo y enredos institucionales con el fin de resolver las cuestiones que se suscitan. Ese es el caso, por ejemplo, del Comité del Río San Francisco, donde se muestran las dificultades de la gestión en el contexto de la mayor concentración urbana del país: La Región Metropolitana de São Paulo. Un avance importante inscrito en la legislación tiene que ver con el espacio reservado a la participación de la sociedad civil en el procedimiento de gestión, como menciona el texto de Pedro Jacobi en este libro, más aún existen retos importantes. Así pues, si existe el espacio de participación, esta participación se presenta con grandes dificultades, para cuestiones como el conocimiento específico sobre la cuestión de la gestión del agua, como prueba el texto de Estella Bonini presente en este libro. La falta de conocimiento termina dificultando un proceso más eficaz de gestión. La descentralización del sistema de gestión también destacado en la legislación, representa un avance significativo. Sin embargo, la experiencia mostró la necesidad de manejar el riesgo de la reproducción de un sistema clientelista, que está presente en el sistema político brasileño, al interior del sistema de gestión del agua. Las experiencias de recaudación por la utilización del agua han generado resultados positivos en algunas situaciones locales, como en el caso del Comité del Paraíba del Sur y en el caso del Comité Piracicaba/Capivari/Jundiaí, los dos en el Estado de São Paulo, y también en el caso de la recaudación realizada en el Estado del Ceará. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta las diversidades regionales, que haga necesaria la adaptación de la legislación y las normas institucionales para las situaciones específicas. Así pues, la legislación que se mostró eficaz en São Paulo no aplica de la misma manera en los Estados que forman parte de la Región Amazônica, siendo contextos muy diferentes, que exigen adaptaciones especiales en términos de legislación y de efectividad de los instrumentos de gestión.

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En términos de pensar en la recaudación por la utilización de la agua como instrumento de gestión, como está establecido en la legislación federal, aún falta un balance de las dificultades para recaudar entre los principales sectores de usuarios. Lo que se comprueba a lo largo de este período de validez de la legislación es la problemática de algunos sectores para aceptarla, especialmente el sector de la agricultura. Para las próximas décadas, con la evaluación de los commodities agrícolas y el beneficio e importancia que tendrán los biocombustibles, este sector que ya es el más grande usuario en términos de volumen de agua, puede tener un peso aún más elevado. Como se analiza en el artículo de Roberto Luiz do Carmo y colaboradores, la cuestión de la recaudación por la utilización del agua no debe confundirse con la privatización de los servicios de saneamiento, tema que se discute en este volumen por Marcelo Coutinho Vargas. La privatización es una problemática en algunas situaciones, principalmente para los países no desarrollados, que no poseen agencias reguladoras que sean capaces de establecer límites eficaces a las empresas privadas. De esta manera, en esta compilación se presentan trabajos que si bien no son comparables, nos permiten construir un primer escenario de la gestión del agua en países tan distintos en algunos aspectos y tan parecidos en otros. En el Gobernanza de recursos hídricos en Brasil, Pedro Roberto Jacobi nos presenta el arreglo institucional del agua en Brasil, con base en lo que en la última década ha ido perfilándose como uno de los conceptos para el análisis de las políticas públicas y el desempeño del gobierno del agua. La gobernanza o “gobernabilidad democrática” del agua es una herramienta conceptual para la actual discusión sobre el manejo integrado del agua. Entendiendo esta gobernanza o gobernabilidad democrática como las capacidades de un sistema democrático para autogobernarse y enfrentar con éxito los desafíos y oportunidades que se presentan a través de la inclusión de formas deliberativas e incluyentes de actores de la sociedad civil en el diseño de las políticas públicas. La inclusión de formas deliberativas de democracia implica que en el ámbito de gobierno local se deben crear tendencias de cambio e introducir diversas innovaciones. En Gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla, Gisela A. Pires do Rio nos muestra el contexto de creación de las cuencas como organismos operadores de la gestión del agua. Quizá el mayor mérito de este trabajo es que contrasta con la postura de la mayoría de los expositores de la obra. Es un punto de reflexión para discutir el concepto de gestión por cuencas. Su propuesta es suponer que otras unidades espaciales serían apropiadas para la gestión de los recursos hídricos: “no sólo las unidades político-administrativas de la federación, sino también aquellas que se configuran como unidades de organización y manifestación de poder o que emergen de la lógica de las actividades productivas, como las regiones, las redes y mallas”. Una de sus conclusiones de este trabajo es que resulta fundamental empezar a ver a la cuenca como parte de una construcción social, con sus consabidos aspectos políticos, económicos o culturales, con base en los cuales los actores sociales y gubernamentales, organizados a distintas escalas y con diversas estrategias, interactúan entre sí, generando tanto relaciones emergentes sobre las cuales los actores no tienen control –consecuencias no pensadas ni intencionales de la acción-, como los ‘wicked problems’ sin solución aparente. El trabajo Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê: acciones, alcances y límites en la gestión de las aguas de la Región Metropolitana de São Paulo, tiene como objetivo “analizar el nuevo sistema de gestión de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo, a través del proceso de constitución del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, instancia regional de gestión de las aguas de la Región Metropolitana de São Paulo”. Ahí se describe la implementación y organización de las distintas instancias gubernamentales, así como funciones asignadas dentro del arreglo institucional. Estela Bonini analiza en El Sector de Salud Estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo: una representación técnica y política en construcción, establece como su preocupación que los límites de las cuencas hidrográficas no tienen relación con la división administrativa del sector salud estatal. Esta divergencia en las fronteras

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será factor que dificulte “la gestión de los recursos hídricos desde el punto de vista de la salud pública”. Una de los aspectos más discutidos en los últimos años respecto al uso productivo del agua, es la relación del agua como insumo para la producción en bienes de exportación, y su poco o nulo reconocimiento en los términos de intercambio entre países. Este aspecto lo plantea Roberto Luiz do Carmo y demás autores en Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua, en donde resaltan la importancia del insumo agua en la producción de alimentos. La pregunta que queda planteada respecto al subsidio ‘hídrico’ que se establece para la producción de ciertos granos y carne para la exportación a los países centrales, nos lleva a pensar en la necesidad de evaluar en México la desigual relación de intercambio con Estados Unidos, principalmente en cuanto a la compra y venta de granos y carne. En Los múltiples significados de la participación en los Comités de Cuencas Hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil), se explican los procesos participativos en los comités de las cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco, Brasil, cuestionando las formas de participación dirigida desde el Estado, así como las importantes implicaciones de lo que se propone el modelo de gestión integrada por cuenca hidrológica. Uno de los aspectos más debatidos respecto a los principios de Dublín, es el que le asigna al agua un valor económico, del cual creemos, la mayoría de los académicos estarían de acuerdo, pero se interpreta este principio en el sentido de que si tiene valor económico, entonces el agua tiene un precio de mercado, y el mercado exige la competencia para hacer eficientes a los participantes. De donde concluyeron funcionarios de nuestros países que era necesaria la incorporación del capital privado en el manejo de los sistemas de agua potable y saneamiento, a través de distintos mecanismos como la concesión del servicio hasta su total privatización. En La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano en América Latina: ¿Qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década?, se muestran algunas situaciones contrastantes respecto a Brasil, con una posición que nos parece muy mesurada, ya que no rechaza tajantemente la incorporación del capital privado, resaltando más bien, que depende de la capacidad de las autoridades gubernamentales, el regular su funcionamiento, así como mostrando que este tipo de políticas de involucramiento de empresas privadas nunca va a resolver los problemas estructurales que se enfrentan el la gestión del agua. En México y São Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua, Haydea Izazola y Roberto Luiz do Carmo abordan la problemática de la gestión de los servicios públicos (oferta y demanda del agua) en el contexto metropolitano. Esta es unja de las grandes problemáticas de la gestión del agua, debido a que en las últimas décadas, son las áreas urbanas y metropolitanas las que han guiado el proceso de expansión de las extracciones de agua, en tanto el agua para riego ha empezado a estancar e incluso declinar su consumo de agua. Esto se puede fácilmente percibir en el escenario de dos grandes metrópolis, y como han agotado sus recursos hídricos en sus áreas de influencia. Las áreas metropolitanas se expandieron sin o con muy poca planeación, dejando a la deriva áreas de interés ambiental, que debieron ser protegidas para sostener la oferta de agua; las áreas de recarga de los acuíferos, en el caso mexicano, y las áreas de manantiales y las vegas de los cursos de agua, en el caso paulista. En Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala, Raúl Pacheco-Vega presenta el tema de la gestión del agua desde el punto de vista de los arreglos institucionales, en particular desde el estudio del saneamiento de aguas residuales en México y con el estudio de caso de la cuenca Lerma-Chapala. Este trabajo revisa dentro de los arreglos la necesidad de establecer competencias entre los actores involucrados en el saneamiento, en el texto existen partes demasiado descriptivas que presentan el estado del saneamiento de aguas residuales en México. Resulta más analítica la parte de los arreglos institucionales en torno al manejo de aguas residuales y saneamiento en México. Resalta el hecho de que los coordinadores no retoman en

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la introducción, que la gestión integrada de cuencas no considera como eje de sus análisis el tema de saneamiento y tratamiento de aguas residuales. Gustavo Ortíz nos expone en Evolución, Resultados y Perspectivas de la Aplicación en México de La Ley Federal de derechos (en Materia de Agua), a 25 años de su vigencia, la historia uno de los instrumentos jurídicos fundamentales para lograr la autosuficiencia financiera del sector hídrico de México, el cual es la Ley Federal de Derechos. Generalmente es poco conocida, e incluso consideramos que insuficientemente ejercida, ya que estipula una serie de acciones vinculantes para el gobierno federal, con base en las cuales se debería estar ejerciendo un proceso de regulación de la extracción de agua y la descargas de aguas residuales, siendo esto uno de los principales mecanismos de regulación, en un arreglo institucional descentralizado como se ha pretendido establecer desde la gestión integrada del agua por cuenca hidrológica. María Rosa Nuño Gutiérrez Yanga Villagómez Velázquez nos presentan en Agua y pueblos indígenas en México, la problemática general de las poblaciones indígenas en cuanto al reconocimiento de formas sociales de organización distintas a las nacionales, muy vinculadas con el manejo comunitario de los recursos naturales. Se resalta el hecho de que formalmente estas formas no están reconocidas en nuestro arreglo institucional, así como tampoco las especificidades culturales al respecto. En su trabajo Equilibrio hidrológico en el Valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica, Judith Domínguez nos muestra las contradicciones sobre las cuales todavía se encuentra la gestión del agua en una de las regiones hidrológicas más alteradas de nuestro país. Este capítulo se entiende como una propuesta de cómo lograr un equilibrio hidrológico, pero como vincularlo con análisis más puntuales o teóricos sobre la gestión o gobernanza del agua en México. Señala finalmente que todavía el manejo del agua tal como lo concibe la Comisión Nacional del Agua, está marcado por la visión parcial de la tecnocracia, faltando el punto de vista social o legal porque no corrige los patrones de uso del agua actual. Israel Sandré muestra cómo el desarrollo de un espacio urbano metropolitano afecta un entorno sucesivamente rural, periurbano y urbano. En Desarrollo Urbano-Industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México, nos explica el proceso de pérdida de centralidad de las relaciones ruralesagropecuarias de un territorio inmediato a la mancha conurbada de la ciudad de México, y da pistas para trabajar el proceso de control urbano sobre la distribución del agua en cuencas y acuíferos. En La gestión por cuencas en la historia hispano-americana, sus autores nos presentan las distintas modalidades en que las entidades gubernamentales organizaron la gestión del agua en Hispanoamérica, enfatizando el papel del Estado en el establecimiento de las reglas de uso, acceso y control del agua, así como las funciones de resolución de conflictos. En este sentido, el papel de las organizaciones de usuarios del agua, particularmente en el riego, resulta un sector fundamental para comprender tanto el tipo de gestión española como la establecida en sus colonias de América, y la evolución que tuvo el manejo del agua en cada país. Manuel Perló y Arsenio González nos presentan una propuesta para el rescate y regeneración de ríos, en particular, la experiencia de elaborar el Plan Maestro de Manejo Integral y Aprovechamiento Sustentable de la Cuenca del Río Magdalena, en el Distrito Federal. Este trabajo resulta pionero por su enfoque, ya que en nuestro país ha predominado la estrategia de resolver los problemas de abasto y saneamiento, con gran infraestructura lo cual altera aún más el equilibrio hidrológico. El enfoque de restauración de cuerpos de agua deberá ser una política pública reconocida como la vía para restablecer las condiciones hidrológicas del Valle de México, ejemplo mundial de alteración de una cuenca. Este proceso no se puede hacer como se hizo esa gran infraestructura hace décadas, como una decisión de

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técnicos y grandes intereses económicos y políticos influyendo en la política pública, sino a través de la incorporación de toda la sociedad en acciones en el ámbito local.

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Gobernanza de recursos hídricos en Brasil Pedro Roberto Jacobi*

Introducción La gestión de las cuencas hidrográficas asume una importancia creciente en Brasil, a medida que aumentan los efectos de la degradación ambiental sobre la disponibilidad de recursos hídricos. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) definió como regiones en situación crítica aquellas que presentan disponibilidad hídrica abajo de 1 500 m3/hab./año. A partir de los datos del Censo Demográfico de 2000, Brasil presenta disponibilidad hídrica de 40 000 m3/hab./año, distribuidos de modo bastante desigual en el territorio nacional (Brasil, Agencia Nacional de Aguas, 2002). En términos de cambios en las políticas públicas en Brasil, se observan importantes avances en el sector de recursos hídricos a lo largo de los últimos veinte años. El país evolucionó desde una gestión institucionalmente fragmentada a una legislación integrada y descentralizada, principalmente con la promulgación de la Ley Federal No 9.433 del 8 de enero de 1997 y la creación de la Agencia Nacional de Aguas (ANA). Esta reorganización del sistema de gestión de recursos hídricos implica una modificación cualitativa, substituyendo prácticas profundamente arraigadas de planificación tecnocrática y autoritaria. Al mismo tiempo, devuelve el poder a las instituciones descentralizadas de cuenca, lo que demanda un proceso de negociación entre los diversos agentes públicos, usuarios y sociedad civil organizada. La cuestión de los recursos hídricos es abordada desde la óptica de la gobernanza teniendo como premisa el hecho de que la movilización de la sociedad ha ampliado el espacio público de convivencia y pugnas sociales creando nuevas reglas a partir de la Constitución de 1988. La noción de gobernanza se adopta como un marco referencial de poder social que * Universidad de Sao Paulo - USP, Brasil.

media la relación entre Estado y Sociedad Civil, como espacio de construcción de alianzas y cooperación. Este espacio, sin embargo, se ve atravesado también por conflictos que derivan del impacto de las asimetrías sociales y sus efectos en el medio ambiente y de las formas de resistencia, organización y participación de los diversos actores involucrados. Dentro de este enfoque de gobernanza, en Brasil existen instrumentos de participación previstos en la Constitución, entre ellos los Consejos en los cuales los representantes de la población pueden participar de decisiones en los diversos campos de actuación compartida. En este capítulo se analiza la gestión pública compartida de los recursos hídricos en Brasil y las transformaciones cualitativas en la relación entre Estado y Sociedad Civil, como referencia de un punto de inflexión y refuerzo de las políticas públicas centradas en la ampliación de la ciudadanía. Así mismo, se observa que los impactos de las prácticas participativas en la gestión, pese a las controversias, apuntan hacia una nueva calidad de ciudadanía que abre nuevos espacios de participación en la gestión de recursos hídricos en Brasil.

Nuevo Sistema de Gestión de Recursos Hídricos La organización del uso de las aguas se inicia en Brasil en 1934, con el Código de las Aguas que clasifica las categorías jurídicas, discrimina los usos, los respectivos preceptos y busca asegurar los intereses generales de la sociedad. La práctica siempre ha sido pautada por su utilización para finalidades económicas, prevaleciendo

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una apropiación privada, con la consecuente disminución de los flujos, lo que provoca la contaminación de los cuerpos de agua (Guivant y Jacobi, 2003: 3). La Constitución de 1988 define el papel del Estado como responsable para la creación de un sistema nacional de gestión de recursos hídricos y para la definición de criterios de concesión de derechos de uso. Se incorpora la idea de gestión de los recursos hídricos, inclusive subterráneos y se define la existencia de ríos de dominio federal y estatal, determinando el establecimiento del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos. Por la mencionada Constitución todas las aguas pasan a ser de dominio público, de los Estados o de la Unión, extinguiéndose la categoría de aguas particulares o comunes, prevista en las autorizaciones legales anteriores ya citadas. Al final de 1996, tras largos debates y trámites, el Congreso Nacional aprobó el Proyecto de Ley Nacional de Recursos Hídricos que instituye en Brasil la Política Nacional de Recursos Hídricos y crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos. El proceso, que abarca desde la proposición, discusión, elaboración hasta la aprobación de la Ley de las Aguas, Ley Nº 9433, del 8 de enero de 1997, llevó aproximadamente diez años para ser concretizado, en virtud de las negociaciones entre diversos sectores involucrados, que de algún modo serían afectados por la utilización de los recursos. La Ley mencionada dota a Brasil de los instrumentos legales e institucionales y crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos necesarios para asegurar el ordenamiento legal de los aspectos relativos a la disponibilidad y uso del agua. En el texto de esta ley se incluyen innovaciones significativas, que representan un importante avance ya que instituyen una política bien estructurada de recursos hídricos para el país, asentada en fundamentos, objetivos e instrumentos para su implementación. El agua es reconocida como bien económico y se define la gestión integrada y descentralizada de los usos múltiples del agua. Esto requiere negociaciones entre los órganos de los diferentes niveles de gobierno, los usuarios y la sociedad civil organizada. El agua deja de ser considerada exclusivamente una cuestión técnica, externa a la sociedad, un recurso infinito y de exclusiva competencia de peritos. Se crea un sistema 1

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jerarquizado de gestión, estructurado en colegiados, siendo que la gestión de los recursos hídricos debe ser descentralizada y contar con la participación del Poder Público, de los usuarios y de las comunidades. La negociación es por cuenca hidrográfica, a través de las organizaciones de cuencas, colegiados organizados que deliberan sobre las actividades y políticas públicas que puedan afectar la cantidad y la calidad de las aguas. Las cuencas tienen la facultad de cobrar por el uso del agua a través de su estructura ejecutiva, representada por las agencias de cuenca. La efectividad del proceso de gestión en cuencas hidrográficas, de acuerdo con la nueva ley, aún se encuentra en su etapa embrionaria y la prioridad de los organismos de cuenca se centra en la creación de los instrumentos necesarios para la gestión. La cuenca hidrográfica es definida como la unidad territorial para implementación de la Política Nacional de Recursos Hídricos y actuación del Sistema Nacional de los Recursos Hídricos. La ley enfatiza la práctica de planificación del uso y conservación de los recursos hídricos, determinando la elaboración de planes de cuenca hidrográfica y de un plan nacional que los consolide. Con este ítem la ley rompe con las tradicionales fronteras físico-políticas de los estados, exigiendo una integración entre los poderes municipales, estatales y federal, especialmente cuando se trata de una cuenca con ríos federalizados. Enfatiza la práctica de planificación del uso y conservación de los recursos hídricos, determinando la elaboración de planes de cuenca hidrográfica y de un plan nacional que los consolide. Los principales instrumentos son los planes de recursos hídricos (elaborados por cuenca hidrográfica), el otorgamiento del derecho del uso del agua, la cobranza por el agua, el encuadramiento de los cuerpos de agua en clases de uso y el Sistema Nacional de Informaciones de Recursos Hídricos. El Plan Nacional de Recursos Hídricos es un documento programático para el sector, que actualiza y consolida los llamados planes directores de recursos hídricos, que son elaborados por cuenca o conjunto de cuencas hidrográficas. Este documento es entendido como producto de un proceso que permite insertar cambios y ajustes de acuerdo con otras prioridades nacionales. Se refuerzan los instrumentos de cesión de derechos de uso de recursos hídricos y de cobro1 por el uso de

La cobranza por el Sistema Nacional de Informaciones sobre Recursos Hídricos: programa encargado de colectar, organizar, criticar y difundir la base de datos relativa a los recursos hídricos, sus usos, el balance hídrico de cada fuente de agua y de cada cuenca y proveer a los gestores, a la sociedad civil y a otros usuarios de las condiciones necesarias para opinar en el proceso decisorio.

Gobernanza de recursos hídricos en Brasil

los cuerpos de agua, así como el establecimiento de un sistema de vigilancia sobre los niveles de calidad del agua de las fuentes de agua. A través del otorgamiento de derecho de uso de los recursos hídricos, el usuario recibe la autorización o concesión, o incluso el permiso para hacer uso del agua. Con esto se espera que el usuario racionalice el uso de los recursos hídricos. La legislación propone una política participativa y un proceso decisorio abierto a los diferentes actores sociales vinculados al uso del agua, dentro de un contexto más amplio de revisión de las atribuciones del Estado, del papel de los usuarios y del propio uso del agua. Se adopta la gestión descentralizada, participativa e integrada, como principios orientadores, siguiendo los modelos de gestión más avanzados. La fórmula propuesta es una gestión pública colegiada de los recursos hídricos, con negociación socio-técnica, a través de Comités de Cuencas Hidrográficas (Guivant y Jacobi, 2003: 10). El modelo brasileño se inspiró principalmente en el caso francés, donde la participación de la sociedad en la gestión de las aguas se estructuró a partir de la implantación de las agencias de cuenca creadas por la Ley Aguas en 1964. La legislación de 1992 propone la formación de comisiones locales de agua, partiendo de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión (Guivant y Jacobi, 2003: 10). En la política brasileña de gestión de los recursos hídricos, la ley reserva a la sociedad civil una responsabilidad central en la conducción de la política y de la gestión de los recursos hídricos. Los usuarios del agua, fundamentalmente, tendrán que organizarse y participar activamente en los comités, defender sus intereses en cuanto a los precios a ser cobrados por el uso del agua, así como sobre la aplicación de los recursos recaudados y sobre la concesión justa de las cesiones de los derechos de uso. Obviamente, estos aciertos y soluciones serán conseguidos a partir de complejos procesos de negociaciones y resolución de conflictos diversos ( Jacobi, 2004: 272). El proceso de negociación ocurre en las cuencas hidrográficas a través de organizaciones de cuencas. Esos órganos colegiados deliberan sobre las actividades y políticas públicas que puedan afectar la cantidad y la calidad de las aguas en sus circunscripciones. Tienen el poder de cobrar por el uso del agua a través de sus brazos ejecutivos, las agencias de cuenca, y de decidir sobre el destino de los recursos recaudados.

La efectividad del proceso de gestión en cuencas hidrográficas, de acuerdo con la nueva ley, aún se encuentra en su etapa embrionaria y la prioridad de los organismos de cuenca se centra en la creación de los instrumentos necesarios para la gestión. La propuesta de gestión a partir de la cuenca hidrográfica demanda de los comités un amplio abanico de relaciones con los grupos de intereses. Es menester tener en consideración cuencas con niveles diferenciados de estructura física y prácticas diferenciadas de gestión integrada, lo que también cuenta en la búsqueda de soluciones complejas que involucran derechos difusos imprecisos, vagos como los recursos hídricos. Los nuevos tipos de organización que hicieron posible la implementación de la gestión de los recursos hídricos son el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, los Comités de Cuencas Hidrográficas y las Agencias de Agua. El primero es el órgano más elevado de la jerarquía del Sistema Nacional de Recursos Hídricos en términos administrativos, al que cabe decidir sobre las cuestiones claves del sector, además de resolver los conflictos más importantes. Los Comités de Cuencas Hidrográficas cuentan con la participación de los usuarios, de las municipalidades, de la sociedad civil organizada, de los demás niveles de gobierno (estatal y federal) y son destinados a actuar como “parlamentos de las aguas de la cuenca”, en la medida que se constituyen en foros de decisión en el espacio de la cuenca. Las Agencias de Agua son el brazo técnico de los comités, destinadas a administrar los recursos originados por el cobro del uso del agua. El cambio de perspectiva en la ley 9.433/1997 implica una politización de la gestión de los recursos hídricos. Con este uso del concepto de política no nos referimos a la política partidaria sino que, fundamentalmente, a una política en el amplio sentido de la palabra. En ella se involucra la sociedad civil en procesos consultivos y en procesos decisorios en la gestión del agua. Esta orientación es coherente con la tendencia internacional en torno a la cuestión hídrica, estimulada por los graves problemas en la calidad y cantidad del agua disponible en el planeta, consecuencia de la forma en que han sido administrados los recursos hídricos, principalmente durante el transcurso del siglo XX. Para implementar tales instrumentos se crea en el año 2000 la Agencia Nacional de Aguas, con el fin de que esta participe de la elaboración del Plan Nacional de

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Recursos Hídricos y de apoyo, en el ámbito federal, a la elaboración de los planes de recursos hídricos. Estos planes incluyen, además de inversiones, acciones dirigidas hacia el fortalecimiento del sistema de gestión de recursos hídricos de la cuenca, implantación de los sistemas de informaciones, de redes de monitoreo e instituciones de gerencia. Cabe también a la ANA el otorgamiento o cesión, mediante autorización, del derecho de uso de aguas de dominio de la Unión, así como también la fiscalización de sus diversos usos y la recaudación, distribución y aplicación de los recursos obtenidos a través del cobro de derechos. La legislación federal se asemeja en todos los estados de la Federación, enfatizando aspectos relacionados a la problemática del agua, a sus usos, prioridades y a la participación de diferentes segmentos de la sociedad. Si por un lado es prerrogativa del Plan Federal legislar sobre el agua, por otra parte, los Estados tienen también sus propias leyes. En 2002, el Distrito Federal y 11 Estados ya elaboraron su propia legislación, incluso algunos de ellos lo hacen antes de la aprobación de la ley federal, aunque observando los parámetros establecidos en el proyecto de ley que se tramitaba en el Congreso. A partir de sus objetivos, la actual política de recursos hídricos establece las metas a alcanzar, los indicadores de análisis de efectividad, las condiciones de reformulación y tres directrices generales y complementarias al sistema: la transversalidad, el control social y el pacto federativo socioambiental. Estas directrices apuntan hacia formas de integración entre las políticas de recursos hídricos con otras áreas afines, en las perspectivas horizontales y verticales. La primera se refiere a la integración de la política dentro de la misma esfera de poder, o sea, a la articulación intra-gubernamental de las políticas públicas, en especial a aquellas de saneamiento básico, de uso, de ocupación y de conservación del suelo, del medio ambiente, de energía y de irrigación. La segunda forma de integración consiste en la articulación intergubernamental entre las tres esferas de poder (federal, estatal y municipal). De esta forma, la idea de un sistema integrado de políticas públicas adquiere una fuerte connotación en el nuevo modelo. Entre los principales temas abordados por el gobierno se destaca el trasvase de las aguas del río San Francisco, el manejo de recursos hídricos en el sector Semi-Árido, la experiencia de grandes sectores usuarios de agua y la escasez hídrica en grandes regiones metropolitanas, además de la integración de las aguas subterráneas en la gestión

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integrada de los recursos hídricos. En la actual gestión también ha habido un esfuerzo para hacer viable el cobro por el uso del agua, acción estratégica para que los Comités de Cuenca Hidrográfica dispongan de recursos para la ejecución de los planes e intervenciones para la protección y recuperación de los recursos hídricos. Alcances y límites en la innovación de la ingeniería institucional en la gestión compartida de recursos hídricos: avances y contradicciones Los alcances de las experiencias han sido desiguales, destacando la constitución de organismos colegiados de toma de decisiones. Se estima que actualmente en el país existen más de un centenar de comités de cuencas (132 Comités de cuencas estatales, 7 federales y 29 Consorcios Intermunicipales), principalmente en las regiones Sudeste y Sur, en su mayoría, estructurados en el ámbito estatal. Aunque se observan avances en la inserción en el proceso decisorio, hasta ahora (2007), transcurrida más de una década desde la aprobación de la primera ley de las aguas en el país, ningún sistema ha sido operacionalizado por completo. En Brasil, la lucha por la conquista de espacios para aumentar la participación social es, indudablemente, uno de los aspectos más desafiantes para el análisis de los alcances de la democracia. Las experiencias de deliberación participante desde el inicio de los años 1980 están asociadas a la capacidad que los movimientos sociales tuvieron de explicitar demandas relacionadas principalmente con la distribución de bienes públicos y también en menor escala en la formulación de políticas públicas. Las atribuciones de los Comités se agrupan en tres categorías, la primera relacionada con la constitución de mecanismos de gestión para el funcionamiento del propio Comité, como es el caso de las Cámaras Técnicas. La segunda relacionada a los Planes y Programas, promoción de estudios y debates. La tercera está relacionada a la asignación de recursos financieros para la ejecución de acciones, programas anuales, plurianuales de aplicación de recursos financieros de servicios y obras de interés (Fracalanza, 2002). La lógica del colegiado permite que los actores involucrados actúen, en principio, teniendo un referencial sobre su papel, responsabilidades y atribuciones con miras a neutralizar prácticas predatorias orientadas por el interés económico o político. La dinámica del

Gobernanza de recursos hídricos en Brasil

colegiado facilita una interacción más transparente y permeable en la relación entre los diferentes actores involucrados —gubernamentales, empresariales y usuarios. Esto limita los chances de abuso de poder, sin embargo, no necesariamente de la manipulación de intereses por el ejecutivo. Esto dependerá principalmente de la capacidad de organización de los segmentos de la sociedad civil. Otros riesgos son sensiblemente atenuados, como por ejemplo, el uso del espacio institucional para intereses específicos, que contrastan con su finalidad colectiva ( Jacobi, 2004). La posibilidad efectiva de cambio de paradigma y los desafíos que se presentan para la implementación de prácticas participantes están íntimamente relacionados con el papel de los gestores y la lógica de los “sistemas expertos” (Giddens, 1992). Existe una cierta ambigüedad en la legislación, que por un lado abre los espacios para la participación de la sociedad civil, pero por otro no facilita un cierto acceso a informaciones técnicas. Se observa que, pese a los avances, la Ley Nacional No 9.433/97 coloca en primer plano la importancia del cuerpo técnico-científico y del conocimiento por él producido en las relaciones de fuerza al interior de los espacios decisorios de la cuenca, lo que limita la participación de la comunidad en las actividades de los Comités. De esta forma, el poder decisorio se mantiene entre los que poseen el conocimiento técnico-científico. Los cambios en proceso representan una posibilidad efectiva de transformación de la lógica de gestión de la administración pública en los estados y municipios, abriendo un espacio de interlocución mucho más complejo y ampliando el grado de responsabilidad de segmentos que siempre tuvieron participación asimétrica en la gestión de la cuestión pública. La influencia de factores no sólo técnicos, sino también de carácter político, económico y cultural torna el proceso mucho más complejo y el estilo de gestión que tiende a prevalecer obedece a una lógica socio-técnica. Las relaciones de poder no desaparecen sino que pasan a ser trabajadas y negociadas conjuntamente entre legos y peritos. De esta forma, la gestión colegiada tiende a definir una dinámica que permite que los actores integren y ajusten sus prácticas teniendo como base una lógica de negociación socio-técnica que substituye una concepción tecnocrática con miras al ajuste de intereses y propuestas ni siempre convergentes y articulados para un objetivo común (Guivant y Jacobi, 2003). La presencia creciente de una pluralidad de actores a través de la activación de su potencial de participación

crea cada vez más condiciones de intervenir consistentemente y sin tutela en los procesos decisorios de interés público. Esto legitima y consolida propuestas de gestión basadas en la garantía del acceso a la información y en la consolidación de canales abiertos para la participación que, a su vez, son pre-condiciones básicas para la institucionalización del control social. Esto es fundamental para el fortalecimiento de una gestión democrática, integrada y compartida de los recursos hídricos. Como observa Jacobi (2004), la ampliación de esos espacios de participación ciudadana favorece cualitativamente la capacidad de representación de los intereses y la calidad y equidad de la respuesta pública a las demandas sociales. En este enfoque, los CBHS representan la construcción de nuevos espacios institucionales para relaciones entre especialistas y ciudadanos, entre técnicos y usuarios, entre los sectores público y privado. Esa dinámica facilita la transparencia y la permeabilidad en las relaciones entre esos actores, incorporándolos al proceso y creando un canal formal de participación. Caminos y posibilidades El principio de la gestión descentralizada, integrada, colegiada y participativa, aún está en su etapa inicial y las trabas a vencer son significativas y diferenciadas. La posibilidad efectiva de cambio del paradigma y los desafíos que se presentan para la implementación de prácticas participativas están íntimamente relacionados con el papel de los gestores y la lógica de los sistemas expertos. Los nuevos arreglos participativos son reforzados a partir de la Constitución de 1988, destacándose el desarrollo de prácticas que abren espacio para la práctica de la democracia participativa ( Jacobi, 2000). El surgimiento de políticas públicas pautadas por el componente participativo está relacionado con los cambios en la matriz sociopolítica a través de un mayor cuestionamiento sobre el papel del Estado como principal agente inductor de las políticas sociales. La noción de participación es enfocada principalmente en la óptica de los grupos de interés y desde la perspectiva de los intereses globales definidos por el Estado. El principal desafío que se coloca es construir un orden societario basado en la articulación de la democracia política con la participación social, representada por una mayor permeabilidad de la gestión a las demandas de los diversos sujetos sociales y políticos.

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Esta perspectiva abre la posibilidad de buscar la articulación entre la implantación de prácticas descentralizadoras y una ingeniería institucional que concilie participación con heterogeneidad, formas más activas de representatividad. Cabe destacar que los vínculos entre representación y participación son permanentes y siempre tensos. El ejemplo principal está en los diferentes tipos de consejos gestores de políticas públicas-salud, educación, asistencia social, habitación, medio ambiente, recursos hídricos, que evidencian la existencia de un espacio público de composición plural y paritaria entre Estado y sociedad civil, de naturaleza deliberativa. Pese a que los consejos gestores representan arreglos institucionales innovadores, la gran indagación está relacionada con la capacidad de que se traduzcan en prácticas innovadoras y de una efectiva democratización en los procedimientos de gestión de los asuntos públicos. Se vive hoy una transición en la gestión de recursos hídricos, donde se construyen muchas veces de forma controvertida las condiciones para la definición de nuevos espacios institucionales para las relaciones entre expertos y legos, entre técnicos y usuarios, entre los sectores público y privado. La dinámica del colegiado facilita la transparencia y la permeabilidad en las relaciones entre la comunidad, los empresarios y ONGs; incorpora los principales interesados en el proceso y crea un canal formal de participación de la ciudadanía. Se configura también como un espacio de articulación de negociación, de debate de problemas y abre espacio para la expresión y defensa de los intereses difusos. El Comité reduce los riesgos de que el aparato público sea utilizado para intereses inmediatistas y amplía las posibilidades de una práctica orientada por la negociación socio-técnica. De esta forma se articulan intereses territoriales y necesidades técnicas, en un proceso abierto a negociaciones ( Jacobi, 2004). En este sentido, el trabajo intersectorial se presenta como una importante contribución para establecer mejores condiciones para una lógica cooperativa y para abrir un nuevo espacio no sólo para la sociedad civil sino también para los sistemas peritos en la gestión de los recursos hídricos. La mejoría en el acceso a la información y a la participación social ha promovido cambios de actitud que favorecen el desarrollo de una conciencia ambiental colectiva, un importante paso en dirección a la consolidación de la ciudadanía. Existe el reto de superar la excesiva sectorización de las políticas públicas y garantizar la integración sectorial.

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Los complejos y desiguales avances muestran que estas ingenierías institucionales están basadas en la creación de condiciones efectivas para multiplicar experiencias de gestión participativa que refuerzan el significado del hecho de hacer públicas las formas de decisión y de consolidación de espacios públicos democráticos. Dichas ingenierías ocurren por la superación de las asimetrías de información y por la afirmación de una nueva cultura de derechos. Fortalecen la capacidad de crítica y de participación a través de un proceso pedagógico e informativo de base relacional, así como la capacidad de multiplicación y aprovechamiento del potencial de los ciudadanos en el proceso decisorio dentro de una lógica no cooptativa. La presencia creciente de una pluralidad de actores, a través de la activación de su potencial de participación, crea cada vez más condiciones de intervenir consistentemente y sin tutela en los procesos decisorios de interés público. Legitima y consolida propuestas de gestión basadas en la garantía del acceso a la información y en la consolidación de canales abiertos para la participación, los que a su vez, son precondiciones básicas para la institucionalización del control social. El papel de muchos técnicos ha sido estratégico para el fortalecimiento y principalmente para que la información pueda convergir, ser sistematizada y producir indicadores. Estos técnicos se quejan frecuentemente de la falta de continuidad administrativa, y de las dificultades derivadas de la inadecuación de los actuales instrumentos entre corto y largo plazo. El Comité define pautas de discusión. Sin embargo, existe una dificultad operacional de garantizar una discusión substantiva de los temas, en la medida en que ésta sea guiada por la agenda del gobierno. El gran reto es el de observar los intereses difusos, ya que su funcionamiento depende básicamente del papel inductor de algunos actores gubernamentales en la Sociedad Civil, los grandes responsables por el dinamismo de aquellos que han obtenido algunos resultados a lo largo de los años. Por otro lado, las redes han funcionado como un importante instrumento de cooperación. Esto ha hecho posible un avance en las relaciones horizontales entre actores territorialmente identificados. Los segmentos de la sociedad civil han sido los dinamizadores. El esfuerzo de las redes es el de estimular de forma creciente una mayor capacitación de los representantes y esta demanda ha sido frecuente. La sociedad civil tiene un papel expresivo en la definición de contenidos y el segmento gubernamental acepta la

Gobernanza de recursos hídricos en Brasil

lógica inercial y no revela, por lo general, una fuerte disposición para promover avances. De esta forma, uno de los principales desafíos es la capacitación de los miembros, lo que abre un importante espacio para buscar elementos de homogeneización en las prácticas y para fortalecer una red dinámica de intercambio de experiencias y prácticas innovadoras. Las experiencias reflejan, muchas veces de forma controvertida, las condiciones para la definición de nuevos espacios institucionales para las relaciones entre expertos y legos, entre técnicos y usuarios, entre los sectores público y privado. La dinámica del colegiado facilita la transparencia y la permeabilidad en las relaciones entre la comunidad, los empresarios y ONGs; incorpora los principales interesados en el proceso y crea un canal formal de participación de la ciudadanía. Se configura también como un espacio de articulación de negociación, de debate de problemas y abre espacio para la expresión y defensa de los intereses difusos. El Comité reduce los riesgos de que el aparato público sea utilizado para intereses inmediatistas y amplía las posibilidades de una práctica orientada por la negociación socio-técnica. De esta forma se articulan intereses territoriales y necesidades técnicas, en un proceso abierto a negociaciones. Las dimensiones diferenciadas de participación muestran la necesidad de superar o convivir con ciertos condicionantes socio-políticos y culturales, en la medida en que el salto cualitativo comienza a ocurrir a partir de diferentes ingenierías institucionales, que

tienen una progresiva penetración de formas públicas de negociación dentro de la lógica de la administración pública, renovando los potenciales del ejercicio de la democracia. Bibliografía Agência Nacional de Águas de Brasil (ANA) 2002, A Evolução da Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil, A Agência, Brasília. Fracalanza, Ana Paula, 2002, “Conflitos na Apropriação da Água na Região Metropolitana de São Paulo”, Tesis de doctorado em Geografía, Facultad de Ciencias y Tecnología, Universidad Estatal Paulista, Presidente Prudente. Giddens, Antony, 1992, Conseqüências da Modernidade, UNESP Editora, São Paulo. Guivant, Julia y Pedro Roberto Jacobi, 2003, “‘Da hidrotécnica à hidro-política’: novos rumos para a regulação e gestão dos riscos ambientais no Brasil”, en Cadernos de Pesquisa Interdisciplinar em Ciências Humanas, Florianópolis/ Universidade Federal de Santa Catarina, num. 43. Jacobi, Pedro Roberto, 2000, Políticas Sociais e Ampliação da Cidadania, Editora FGV, Rio de Janeiro. 2004 “A gestão participativa de bacias hidrográficas no Brasil e os desafios do fortalecimento de espaços públicos colegiados”, en Coelho, V. y M. Nobre (orgs.), Participação e Deliberação, Editora 34, São Paulo. Jacobi, Pedro Roberto et alii. 2004, “Capital social e desempenho institucional: reflexões teórico-metodológicas sobre estudos no comitê de bacia hidrográfica do Alto Tietê, SP”, en Anais do II Encontro da ANPPAS 2004, Indaiatuba. [disponible en http://www.anppas.org.br].

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La gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla? Gisela A. Pires do Rio*

Introducción En el 2007 se cumplieron diez años de la promulgación de la Ley 9433 o Ley de Aguas, que en Brasil define la Política Nacional de Recursos Hídricos. Más que un marco legal para la utilización de los recursos hídricos, la ley definió un nuevo pacto institucional para el sector, representado por el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNRH). A lo largo de ese periodo se percibe que persiste cierta dificultad para la implementación de varios puntos, tal y como los comités de cuencas hidrográficas, la ampliación de la participación de representantes de la sociedad civil en los respectivos comités y la propia definición de la titularidad, la cual es condición para definir las concesiones de servicios de agua potable y alcantarillado. Una particularidad del nuevo marco legal se refiere a la creación de agencias reguladoras estatales sectoriales. En tanto los sectores como energía eléctrica, petróleo y gas, telecomunicaciones, aviación y transportes terrestres encontraron los parámetros para el funcionamiento de los servicios en las agencias reguladoras sectoriales; los recursos hídricos son responsabilidad de la Agencia Nacional de Aguas (ANA). De manera diferente a las demás agencias, la ANA tiene por función regular los múltiples usos de las aguas de dominio de la Unión, pero no los servicios que le son asociados. Una de sus atribuciones es estimular la creación de comités y agencias de cuenca y órganos gestores de recursos hídricos. El caso de los recursos hídricos registra inclusive una otra particularidad: es el único sector cuya base espacial, la cuenca hidrográfica, fue institucionalizada para su gestión. El argumento central de este trabajo puede ser * Universidad Federal de Río de Janeiro - UFRJ, Brasil.

expresado sintéticamente en los siguientes términos: el proceso actual de gestión de recursos hídricos en Brasil encuentra dificultades en su implementación en lo que respecta a las relaciones entre instituciones, organizaciones y territorio. La gestión de aguas presupone, a nuestro entender, considerar que la estructura espacial y los padrones espaciales resultantes de las interacciones entre organizaciones y territorio no pueden ser circunscritas a un único plan espacial. De qué manera evolucionó la adopción de la cuenca hidrográfica como una unidad espacial para la planeación y gestión de los recursos hídricos ¿Qué implicaciones tiene para el territorio, institucionalizar unidades espaciales? ¿Es posible la descentralización propuesta por la ley, tomando como base para la participación una región natural? Nuestra hipótesis es que 10 años después de la implantación del sistema de gestión de recursos, la cuenca hidrográfica es confrontada por otros territorios que se constituyen siguiendo lógicas distintas que, además ha favorecido muy poco la deseada descentralización. Existe, detrás de esas cuestiones, una discusión que no será, de ninguna manera agotada en este trabajo, sobre los riesgos de instrumentalizar la cuenca hidrográfica. Al asumir que la instrumentalización constituye un modo de privilegiar agentes económicos en un espacio específicamente regulado, podemos preguntarnos sí esos espacios, regulados e institucionalizados, no están tornándose en un mecanismo mediante el cual se refuerza el control que ciertos grupos tienen sobre el acceso al agua.

Las modificaciones introducidas por la Ley Nacional de Recursos Hídricos Las recientes transformaciones institucionales en

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

Brasil tienen como marco la Constitución de 1988 que estableció, para los recursos hídricos, la figura de dominio de las aguas superficiales. Este cambio constituye una importante modificación en relación al Código de Aguas de 1934,1 que admitía la coexistencia del dominio público y privado, aunque aseguraba el uso gratuito del agua para las necesidades vitales. El reconocimiento del agua como recurso finito quedó implícito en la formulación de la Ley 9433 de 1997, la cual instituyó la Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) y además creó el Sistema Nacional de Recursos Hídricos (SNRH). La propia Política Nacional de Recursos Hídricos establece que el control del volumen potencial de agua para uso en las diversas regiones, pasa a depender de una instancia de ámbito nacional. Así, el SNRH fue creado a fin de asegurar cuatro objetivos: • • • •

Reducción de la centralización del sistema de gestión. Apertura del proceso de decisión. Arbitraje en situaciones de conflicto de intereses, resultantes de la confluencia de múltiples usos de la cuenca hidrográfica y, Reducción de la tensión entre cantidad y degradación de la calidad del agua.

El nuevo pacto institucional propició, así, la implantación del SNRH, concebido dentro de la PNRH. Esta política, definida en la Ley Federal No. 9433 y sancionada el 8 de enero de 1997, adopta cinco principios fundamentales: • • • • •

la cuenca hidrográfica como unidad de planeación, múltiples usos del agua, el reconocimiento de que el agua consiste en un bien finito y vulnerable, el reconocimiento de su valor económico y la gestión participativa y descentralizada.

Detrás de estos principios se perciben dos propiedades específicas: la no exclusión y asociación de usos. La no exclusión se refiere a la categoría de bienes de consumo colectivo en la cual el agua está inserta. Sin embargo, se nota que la no exclusión de bienes de consuno está apoyada en una unidad espacial trasformada en 1

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territorio por la orientación estratégica prevista en la ley; como una atribución de la ANA en la esfera federal, y de los Comités y las Agencias de Cuencas en los niveles estaduales y municipales. En lo que respecta a los múltiples usos del agua, el número relativamente reducido de empresas de energía eléctrica, agua y saneamiento, tienen en su origen un problema de asimetría de informaciones. Los múltiples usos del agua confluyen y se apoyan en una estructura que aún está bastante concentrada, principalmente, en el sector eléctrico, lo cuál conlleva a dificultar una representación equilibrada en los comités de cuenca. Así, la Ley 9433/97 propuso una descentralización de la gestión de recursos hídricos y el establecimiento de organismos de gestión que asumieron la denominación de Comités de Cuenca y Agencias de Cuenca. En cuanto los comités, compuestos por representantes de los tres niveles de la administración pública (federal, estatal y municipal), usuarios y organizaciones de la sociedad civil son considerados como esferas de mediación en los conflictos, las agencias son órganos técnicos de ejecución. Ambos están, como la propia denominación lo indica, expresamente vinculados a una unidad espacial, la cuenca hidrográfica, que los fundamenta y circunscribe en su formación y actuación.

Antecedentes de la gestión por cuenca hidrográfica La utilización de cuencas hidrográficas con fines de planeación, ha sido discutida en la geografía al menos desde mediados del siglo XX (Preston, 1942; White ([1957] 1986). En líneas generales, pueden ser evidenciados tres aspectos que caracterizan la evolución de su utilización. Primero, la cuenca hidrográfica como sistema natural recibió, fundamentalmente, la atención de ingenieros cuyo compromiso era básicamente con el control del flujo de agua o desvío de la misma. Segundo, esa noción asumió relevancia considerable en las décadas de 1930 y 1940 como unidad espacial capaz de articular la planeación de uso del suelo y de los recursos hídricos. Los avances técnicos en electricidad, la creciente demanda por nuevas áreas agrícolas indicaban la

Además del Código de Aguas, encontramos referencias a las condiciones de los recursos hídricos en la Política Nacional de Medio Ambiente, instituida por la Ley 6938 de 1981, que al considerar el agua como recurso natural, la integraba al patrimonio público.

La gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla?

necesidad de planear los diferentes usos (transporte, hidroelectricidad, irrigación) y alimentaban la idea de transformar la cuenca en región económica. En gran medida, esa situación se reflejó muy bien en la experiencia americana de la Tennesse Valey Authory (TVA).2 La actuación de esa compañía constituyó uno de los principales ejemplos de instrumentalización de la cuenca hidrográfica.3 Introducido en otros países, éste modelo representó la creación de una estructura institucional intermediaria para la planeación con miras al desarrollo regional. El tercer aspecto se refiere al hecho de que aunque la cuenca hidrográfica perdiera en gran manera su función para la planeación regional, permanece como unidad espacial para la organización del sector eléctrico. Esto se da principalmente en aquellos países que implantaron una política de expansión de la oferta de energía hidroeléctrica, como el Brasil. Así, con respecto a la planeación regional, la cuenca se tornó referencia para la planeación sectorial. La experiencia brasileña en la adopción de unidades naturales para la planeación y gestión de recursos hídricos es contemporánea a la TVA. El ejemplo del Valle del río San Francisco puede ser destacado. En 1984 fueron creadas dos empresas que desde entonces desempeñan un importante papel en la gestión de los recursos hídricos: La Compañía de Desenvolvimiento de Desarrollo del Valle de San Francisco (CODEVASF)4 y la Compañía Eléctrica de San Francisco (CHESF). Estas empresas se tornaron en las principales organizaciones de control de recursos hídricos en una de las cuencas más importantes del país. Las compañías representan, sintéticamente, una “división del trabajo”: corresponde a la CODEVASF el establecimiento de las áreas de riego, mientras que a la CHESF se encarga de la producción y distribución de la energía eléctrica. El énfasis de la planeación reforzaba la utilización del valle, y no de la cuenca hidrográfica, como base para la planeación y desarrollo de una región económica, en tanto que la

planeación sectorial privilegiaba el régimen del curso del río. Lo que nos interesa aquí es evidenciar que, de manera concomitante, esas dos organizaciones legitimaron, de cierto modo, la orientación sobre el uso de los recursos hídricos y constituyeron posteriormente, obstáculos a la formación de comités de cuenca. Una segunda experiencia que merece ser recordada se refiere a la creación, en 1968, de la Comissão do Vale do Paraiba do Sul (CVAP) que tenía por objetivo promover la integración y racionalización de los recursos hídricos del río Paraiba do Sul (Brasil-Francia, 1997). Sin obtener éxito como instancia mediadora de los conflictos que allí surgieron, la comisión adquirió, en 1974, el estatus de Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrográfica do Rio Paraiba do Sul (CEEIVPA) (Moura, 2006). De manera distinta a la acción de la CODEVASF, las acciones del CEEIVAP se encontraron en la realización de estudios técnicos sobre el comportamiento del lecho del río, criterios para el licenciamiento de unidades industriales,5 encajamiento de los cuerpos de agua y la elaboración de planos directores de irrigación y macro-zonificación de la cuenca (Moura, 2006). En los años ochenta, dentro de las influencias externas que confluyeron para orientar el SNGRH e institucionalizar la cuenca hidrográfica, la cooperación Francia-Brasil fue significativa. En el modelo francés, la gestión de los recursos hídricos tiene como característica la organización de agencias siguiendo cuencas hidrográficas desde 1964. Cada cuenca involucra, obviamente, un número diferente de regiones, departamentos y municipalidades. Desde aquella época, la principal función de la adopción de cuencas se constituyó en racionalizar el uso, la cantidad de agua disponible para cada categoría de consumidor (residencial, comercial e industrial) y asegurar la calida del agua consumida. Más que órganos exclusivamente técnicos, las agencias juntan las funciones de financiamiento directo de apoyo (proyectos de ingeniería en redes de distribución y de

2 La reconfiguración de las estructuras públicas que caracterizan el New Deal norteamericano creó formas institucionales específicas apoyadas en agencias que, aunque públicas en su control y propiedad, actuaban de modo independiente y se apropiaron de extensas regiones. 3 Las políticas de la TVA, se tornaron cada vez más conservadoras y apartadas del New Deal en medida que el consejo de administración fue siendo progresivamente ocupado por representantes de intereses conservadores. Así la TVA practicó discriminación contra negros, entró en conflicto con otras agencias del New Deal, y varias políticas inicialmente planeadas para proteger el interés público contra intereses fueron revertidas (Selznick, 1949). 4 Instituida en 1948 como Comissão do Vale de São Francisco, transformada en 1967 en la superintendencia ligada al antiguo Ministerio del Interior, la CODESVSF fue, en 1974, transformada en empresa pública. Desde 2000, su área de actuación engloba, además de la cuenca del São Francisco, la cuenca de Paranaíba, alcanzando un área de 930 000 km2. 5 Aspecto importante, una vez que en ese periodo se iniciaba una expansión significativa de industria a lo largo del valle

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

saneamiento, de educación ambiental, de conformidad con las normas ambientales nacionales y europeas) y asistencia a las diferentes municipalidades integrantes de una misma cuenca en lo que atañe a la gestión de los recursos hídricos (protección y preservación de los recursos, prevención de contaminación por diversas fuentes de polución, acceso al recurso y conocimiento del medio). Además, las agencias son por excelencia el espacio de negociación para los conflictos entre los actores integrantes de la misma cuenca. El resultado de la realización de ese convenio fue la Ley 9433 de 1997. La cooperación técnica propuso la creación de comités y agencias de cuenca. El primero como espacio de negociación y la segunda para el control de los recursos financieros provenientes del cobro por el uso del agua, que en Paraiba do Sul, entró en vigor en 2003 (Brasil-Francia, 1997; Moura, 2006). Para ello hubo una transformación del antiguo comité, identificado actualmente por la sigla CEIVAP.6 En su origen, las cuencas hidrográficas y las agencias de agua guardan estrecha relación con la constitución de monopolios regionales explotados por grandes compañías de electricidad y con la disputa por el control de las cuencas con mayor densidad de usuarios de gran porte. (Barraqué, 2000). El reducido grado de conexión entre las redes de abastecimiento de las diferentes compañías favorecería la formación de monopolios regionales. No se trata aquí de vincular las dificultades, conflictos y disputas en torno de los recursos hídricos exclusivamente a la introducción del modelo francés de agencias y comités de cuencas. Había experiencias anteriores que de algún modo permitieron abrigar en aquel periodo, las ideas trabajadas por el convenio de cooperación técnica Brasil-Francia. En las transformaciones provocadas por las reformas institucionales iniciadas en 1988 y, posteriormente, con la creación de agencias reguladoras de los servicios concesionados, la cuenca hidrográfica parece haber ganado vida propia. La idea de fijar la cuenca hidrográfica en el cuerpo de la ley encontró receptividad en el país, y desde entonces, se tornó la unidad de planeación o mejor, el espacio específico para la gestión de los recursos hídricos. La perspectiva adoptada en aquel momento difirió un 6

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poco del tradicional planeamiento de la oferta, para incluir usuarios e representantes de la sociedad civil con los objetivos de administrar mejor el flujo de agua, los recursos financieros resultantes del cobro y promover la descentralización de la gestión.

La instrumentalización de la cuenca hidrográfica Un examen cuidadoso de la bibliografía relacionada con el modelo nacional de gestión de agua, revela una tendencia a considerar la cuenca hidrográfica como un elemento facilitador de la articulación entre agentes y también como dispositivo capaz de limar asperezas, y de modo más contundente, actuar en la resolución de los conflictos (Salati et al. 1999; Dourojeanni et al, 2002: Barth et al, 1987). Inclusive se le atribuye el favorecer una gestión participativa (Abres y Keck, 2004). Esos estudios otorgan gran importancia a la cuenca hidrográfica y tienden a considerarla como entidad sociopolítica y espacio específico de gestión. En la representación de un plano continúo separado por divisores reside un aspecto peculiar de esa limitación que impone la cuenca hidrográfica. Todos los agentes llamados a integrar el comité pasan a pertenecer a un plano, un polígono cerrado definido por los límites de la cuenca. Los agentes, así como los recursos, están dentro de los límites de la cuenca, por lo tanto, los usos y las decisiones son, por extensión, comandados por una representación binaria del espacio. Los “lugares, territorios y zonas de influencia disputados por distintos medios y diferentes fuerzas no son abstractos. Son conjuntos geográficos donde se manifiestan disputas, herencias históricas, y donde se entrecruzan las vías de circulación” (Lacaste, 2003: 192). Al mismo tiempo, las compañías de agua y alcantarillado, las empresas de ingeniería responsables por las obras hidráulicas, las agencias de cuenca y de regulación, las empresas de gran consumo de agua, las compañías generadoras de electricidad y los productores agrícolas que dependen de la irrigación son tributarios de la conexión entre lugares y el conjunto de reglas que aseguran el funcionamiento de un sistema de abastecimiento y de distribución. ¿Las regiones naturales serían los límites indiscutibles y estables adecuados al funcionamiento del sistema?

Como primer comité en implantar una agencia de cuenca e instituir el cobro por el uso, el CEIVAP es considerado como una referencia para el país.

La gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla?

En otros términos, el reconocimiento de un territorio inmutable y socialmente fundador puede atribuir a cualquier grupo de interés una naturalidad territorial fundadora de las acciones políticas (Bourdain, 2001) que diverge sustancialmente de los presupuestos de descentralización y participación expresados en la PNRH. Podríamos suponer que varias unidades espaciales serían apropiadas para la gestión de los recursos hídricos: no sólo las unidades políticoadministrativas de la federación, sino también aquellas que se configuran como unidades de organización y manifestación de poder o que emergen de la lógica de las actividades productivas, como las regiones, las redes y mallas, por ejemplo (Pires do Rio, 2006); las cuales organizan acciones colectivas, sistemas de cooperación y negociación, revelan conflictos y tensiones y no están limitadas por un espacio definido por la ley. Esas observaciones nos llevan a introducir la noción de red, así sea de modo muy sintético. El concepto se refiere a realidades distintas y no siempre pueden ser interpretadas en un único sentido. La perspectiva adoptada en este trabajo considera la red como elemento sustantivo de la organización y de la gestión del territorio de la cual la gestión de los recursos hídricos hace parte. Podemos distinguir las redes como estructuras que direccionan flujos; son consideradas como redes técnicas las ferrovías, las autopistas, las conexiones de electricidad y el abastecimiento de agua, por ejemplo. Las redes, en su definición más circunscrita, constituyen un conjunto de lugares geográficos conectados en un sistema por un cierto número de vínculos (Kansky, 1963). Los lugares geográficos son referencias concretas colocadas en relación e interacción, más o menos intensas y frecuentes, por las redes, donde están necesariamente diferenciados entre sí, y principalmente por la posición que ocupan en la red. Así, una red es esencialmente una estructura de diferenciación de los lugares que puede conferirles una posición estratégica más o menos duradera y un modo de organización del espacio que privilegia la circulación sincrónica de productos, personas e información (Dupy, 1991). La red puede ser igualmente comprendida como una forma de inscripción de poder sobre el espacio, se trata, en ese caso, de un espacio de relaciones que funda nuevas territorialidades (Raffestin, 1981). En ese sentido, la red puede ser un medio de apropiación de territorio. Toda cuenca hidrográfica comporta una red fluvial cuyo diseño puede ser, en mayor o menor grado, 7

controlado morfológica e estructuralmente. El espacio técnicamente organizado por redes de infraestructura implica, con todo, discontinuidades que se oponen a los espacios bien demarcados que caracterizan las regiones naturales. En razón de que las ciudades y las fuentes de aprovisionamiento son lugares distintos y distantes unos de los otros, la necesidad de conexión entre ellos debe garantizar la provisión continua, inmediata e instantánea de agua. Esa concepción implica un cambio en la comprensión de las estructuras que se superponen a la cuenca hidrográfica (Pires do Rio y Peixoto, 2001). Dos tipos de red técnica aseguran el acceso al agua. Las redes de acueducto respetan en gran medida la estructura dendrítica, en la cual la sucesión de canales jerarquizados consiguen que el agua de desplace siempre en el mismo sentido. En ese caso, los padrones de drenaje y de la red de captación tienden a aproximarse en lo que respecta al sentido de la circulación de agua. La reproducción de un patrón natural puede implicar, no obstante, algunos problemas: por cualquier razón, en caso de accidentes de contaminación, por ejemplo, el área de aguas abajo sufrirá, casi inmediatamente un corte de abastecimiento. Las mallas consisten en una estructura en red de mayor complejidad y fuertemente condicionada por densidades elevadas. Ellas corresponden a un sistema de circulación7 que de modo distinto a la estructura dendrítica, permite que el agua circule en diferentes direcciones en función de la variación de las demandas. La conexión entre esos dos tipos es fundamental para gestión del agua, pues asegura inmediatez e instantaneidad de acceso al servicio. Reconociendo el aspecto técnico contenido en esas estructuras, lo que llama la atención es el hecho de que alteran significativamente la posición relativa de los lugares. En otros términos, las características de un servicio en red transforman algunos lugares, aparentemente desprovistos de interés inmediato, en áreas de importancia estratégica en función de la posición que ocupan en la red. Las redes crean, así, la posibilidad de sobrepasar y abrir los límites físicos, los divisores como barreras que limitan la gestión de aguas a la cuenca hidrográfica. Ellas colocan lugares en relación a partir de la existencia de una infraestructura. Su proyección en el espacio significa

Se trata de un sistema que articula puntos de presión distribuidos en diferentes lugares, permitiendo cambios en la dirección de la circulación del agua.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

la formación de lo que designamos anteriormente como superficie de regulación8 (Pires do Rio y Peixoto, 2001), es decir, espacios que sometidos al control y regulación de una autoridad pública, tienen la función de proveer servicios universales. La superficie de regulación puede ser caracterizada por límites más o menos precisos en su extensión que son constituidos en función de relaciones económicas y sociales. Esa característica se manifiesta principalmente en las situaciones de transposición o cuando se forman consorcios municipales en los cuales intervienen lógicas espaciales que demandan otras dinámicas de desarrollo. Los consorcios de municipios pueden constituir intereses distintos de los comités de cuenca, inclusive, en lo que respecta a la prestación de servicios de abastecimiento de agua. En ese caso, ¿podría el comité interferir en las acciones y proyectos de los consorcios? Ese aspecto parece constituir una de las artimañas de la descentralización, tal y como lo propone el SNRH, pues las manifestaciones de rivalidades entre fuerzas que actúan en el interior de uno o de más territorios (Giblin, 2003) no obedecen a una superioridad mayor que la que hace mucho definió el camino natural de las agua en la superficie de la tierra.

Conclusión El título de este trabajo tiene la intención de provocar el debate. Se asumió la posición de que la gestión de aguas moviliza diferentes estructuras y no puede ser limitada por una única unidad espacial. Institucionalizar la cuenca hidrográfica consiste, a nuestro entender, considerar que a esa unidad espacial le corresponde una organización política, económica y social que irá a comandar la gestión de los recursos hídricos. Detrás del argumento de que la cuenca hidrográfica consiste en la unidad espacial ideal “natural” para la gestión de los recursos hídricos, existe un significado político-institucional de aquello que efectivamente está en juego. Centrada en la organización de comités y agencias de cuenca, ese tipo de gestión acaba por perder de vista las relaciones entre actores y entre unidades espaciales distintas en las cuales operan los agentes económicos y sociales. 8

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La consideración de las redes como estructuras técnicas nos permitió suscitar cuestionamientos respecto de la complejidad de las relaciones espaciales. Permaneciendo en el plano de la adopción de recortes naturales, podríamos indagar sí esa unidad sería igualmente representativa de las relaciones ecológicas y de los dominios fito-geográficos tan significativos para la manutención de las condiciones de reproducción de la vida. Por otro lado, cristalizar una unidad natural en ley puede reprimir las contingencias históricas y políticas a favor de un nivel ideal, puesto como natural, de descentralización, dejando, de ese modo, poco margen para formas de organización participativa que tienen por referencia otros espacios para expresar y construir sus proyectos territoriales. El propio sentido de la descentralización y del desarrollo local implica la posibilidad de múltiples combinaciones y de relaciones distantes y de proximidad. Por lo tanto, me parece útil, rebatir la institucionalización de la cuenca hidrográfica.

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La idea de superficie de regulación en correspondencia a los espacios políticos con fronteras bien delimitadas no puede ser considerada exclusiva en el mundo actual. No se trata, en este caso, de eliminar el poder de los Estados, pues para ser constituidas, tales superficies existen, incluso, por la negociación entre espacios soberanos que permiten agilizar los flujos económicos. En el plano interno de un Estado, esas superficies emergen en la formación y consolidación de un marco regulador para las actividades económicas cuya estructura presupone la existencia de redes técnicas (electricidad, telefonía, acueducto y alcantarillado, petróleo y gas, transportes) y de servicios ambientales.

La gestión de recursos hídricos por cuencas hidrográficas: ¿por qué rebatirla?

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Comité de la cuenca hidrográfica del Alto Tietê: acciones, alcances y límites en la gestión de las aguas de la región metropolitana de São Paulo Ana Paula Fracalanza*

Introducción En las dos últimas décadas, diversas transformaciones han sido implementadas en el sistema de gestión de los recursos hídricos de Brasil, con la creación de nuevos órganos responsables de su gestión, con el establecimiento de nuevos principios y directrices que orientan las acciones y con la atribución de nuevas responsabilidades de aquellos que formulan las políticas públicas relacionadas a las aguas. Un marco para este nuevo sistema de gestión fue en 1991, fecha en que fueron instituidas por el Gobierno del Estado de São Paulo, Brasil, las normas de orientación para la Política Estatal de Recursos Hídricos (PERH) y para el Sistema Integrado de Gestión de Recursos Hídricos, a través de la Ley Estatal No 7.663. La legislación promulgada presenta los objetivos, los principios y las directrices de la PERH, así como también se crearon los instrumentos considerados necesarios para la estructuración de un sistema de gestión de los recursos hídricos en São Paulo. El objetivo principal, que consta en la Ley Estatal No 7.663/91, se relaciona con formas de uso que protejan tanto la calidad como la cantidad de las aguas. De hecho, se trata de una nueva propuesta de gestión del agua. Uno de los principios de la PERH determina que la gestión de estos recursos debe ser realizada de forma descentralizada, participativa e integrada. La descentralización se refiere a la adopción de la cuenca hidrográfica como unidad regional de planificación y gestión de las aguas, lo que resultó en 1993, en la división del Estado de São Paulo en 22 Unidades de

Gestión de Recursos Hídricos – UGRHIs. En el ámbito regional, los órganos consultivos y deliberativos de gestión de las UGRHIs son denominados Comités de Cuencas Hidrográficas. La participación, también instituida a través del primer principio de la PERH, considera la importancia de órganos estatales, municipales y de la sociedad civil en el sistema de gestión de estos recursos. Por Ley, son consideradas entidades de la Sociedad Civil, que pueden ejercer la gestión participativa: universidades, institutos de enseñanza superior y entidades de investigación y desarrollo tecnológico; entidades asociativas de usuarios de los recursos hídricos; asociaciones especializadas en recursos hídricos, entidades de clase y asociaciones comunitarias, así como otras asociaciones no gubernamentales (São Paulo (Estado). SRHSO. CERH, 1994:13). La integración, último término de la tríada descentralización, participación e integración, que define el primer principio de la PERH, considera acciones que integren los diferentes sectores que influyen en la calidad y la cantidad de las aguas y que promuevan los usos múltiples de los recursos hídricos. No obstante, cabe observar que los usos de las aguas, así como su calidad y cantidad, están directamente relacionados a la dinámica de producción del espacio y al uso del suelo por las actividades humanas, lo que dificulta su determinación a través de políticas públicas, aunque estas políticas busquen la integración entre los órganos responsables por la gestión de las aguas o incluso por la gestión del uso y ocupación del suelo. Los mismos tres elementos que componen el referido principio de la Política de Recursos Hídricos del Estado de São Paulo – descentralización, participación e

* Escuela de Artes, Ciencias y Humanidades de la Universidad de Sao Paulo - USP, Brasil.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

integración – también son considerados por la Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), instituida por la Ley Nacional No 9.433, en 1997, de ámbito del Gobierno Federal. Para comprender la jurisdicción de las leyes Estatales y de la ley Nacional es importante recurrir a un fundamento de la PNRH que considera al agua como un bien de dominio público. Las personas jurídicas de derecho público referidas son la Unión, los Estados y el Distrito Federal. A la Unión pertenecen:“los lagos, ríos y cualquier corriente de agua en terrenos de su dominio, que bañen más de un Estado, sirvan de límites con otros países, se extiendan a territorio extranjero o en él se originen. De forma análoga pertenecen los terrenos marginales y la playas fluviales y el mar territorial”. Las aguas de dominio del Estado y del Distrito Federal son las aguas superficiales o subterráneas, fluentes, emergentes y en depósitos, con excepción, en este caso, de las aguas derivadas de obras de la Unión, pertenecientes a cuencas hidrográficas cuyos límites se encuentran dentro de una única unidad de la Federación -Estados o Distrito Federal (São Paulo (Estado). SRHSO. CERH, 1997). Vale la pena destacar el hecho de que, a pesar de que el agua es considerada un bien público, su derecho de uso – apropiación privada – está definido por el Estado, a través de cesión. Esto incide directamente en los conflictos por el uso de las aguas ya que existen usos que contribuyen para su contaminación. La Política Nacional de Recursos Hídricos también establece como fundamento el hecho de que el agua es un recurso natural limitado, dotado de valor económico. El reconocimiento del agua como bien económico está relacionado a la cobranza por el uso de los recursos hídricos. Sin embargo, como el agua es considerada un

bien inalienable y siendo el derecho al uso otorgado por la autoridad competente, están sujetos a cobranza solamente los usos de los recursos hídricos y no el agua como tal. El cobro por el uso de los recursos hídricos tiene como base el objetivo de dar al usuario la indicación del valor real del agua así como también el incentivo a la racionalización de su uso y la obtención de recursos económicos para el financiamiento de los programas e intervenciones contemplados en los planes de recursos hídricos. Otro fundamento de la PNRH establece que, en situaciones de escasez, el uso prioritario de los recursos hídricos es el consumo humano y la atención de las necesidades de los animales. De esta forma, el agua es considerada como sustancia de importancia primordial y esencial para la vida. El hecho de establecer una utilización prioritaria para los recursos hídricos apunta hacia la existencia de múltiples usos y a la necesidad de gestionarlos, lo que también es un fundamento de la PNRH. El objetivo de este artículo es analizar el nuevo sistema de gestión de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo, a través del proceso de constitución del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, instancia regional de gestión de las aguas de la Región Metropolitana de São Paulo.

La Región Metropolitana de São Paulo La Región Metropolitana de São Paulo (RMSP) fue creada en 1967, comprendiendo 33 municipios.1 Actualmente, esta región está formada por 39 municipios.2 A RMSP tiene un área de 8 051 km² y una población, según el censo del año 2000, de

1 Según la Empresa Metropolitana de Planificación del Gran São Paulo S.A. – Emplasa (2001), la Región Metropolitana de São Paulo fue creada en 1967, a través del Decreto Estatal no 47.863, con 33 municipios. El 3 de julio de 1967, el Decreto Estatal no 48.163 redefinió la Región Metropolitana, añadiéndole 5 municipios. Dos años después, la Enmienda Constitucional no 1, artículo 164, otorgó competencia exclusiva a la Unión para la creación de regiones metropolitanas. De esta forma, en 1973, la Ley Complementar no 14, del 08 de junio de 1973, instituyó, entre otras, la Región Metropolitana de São Paulo, compuesta de 37 municipios. En 1974, la Ley Complementar Estatal no 94 reglamentó esta Región Metropolitana y creó la Emplasa. 2 Los municipios de la Región Metropolitana de São Paulo son los siguientes: Arujá, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras, Cajamar, Carapicuíba, Cotia, Diadema, Embu, Embu-Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapacerica da Serra, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairiporã, Mauá, Mogi das Cruzes, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Poá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Salesópolis, Santa Isabel, Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Santana do Parnaíba, São Lourenço da Serra, Suzano, Taboão da Serra, Vargem Grande Paulista y São Paulo.

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Comité de la cuenca hidrográfica del Alto Tietê: acciones, alcances y límites en la gestión de las aguas de la región metropolitana de São Paulo 17.8 millones de habitantes. Esto significa 10.5% de la población de Brasil en el año 2000, habitando 0.09% del área del país (EMPLASA, 2007).

y quien de ella es excluido y como se caracteriza la exclusión, a fin de evitar la reducción de los análisis” (Rodrigues, 1995:12-3).

Según Corrêa, entre 1964 y 1978 hubo un auge en la creación de regiones de planificación en Brasil. Estas regiones fueron creadas para fines de acción y control con base en la “concepción de existencia de la ciudad, sobretodo del centro metropolitano, foco irradiador de desarrollo” (Corrêa, 1986:49-50).

Es importante resaltar que el análisis del sistema de gestión de las aguas de la RMSP, por el Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, se centró en la participación de nuevos actores sociales en el proceso de gestión, sin considerar a los actores que aún están excluidos de ese proceso – sea por la falta de prestación de servicios de agua tratada y de colecta e infraestructura de alcantarillado, o por la no participación en la estructura de gestión del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê.

La delimitación de estas regiones de planificación es criticada por el autor, en virtud, entre otros aspectos, de su ineficiencia para promover mejores condiciones de vida para la mayoría de la población residente y para favorecer la participación de segmentos de la sociedad en una recuperación de la vida democrática. Es importante considerar que la creación de la RMSP se formó en un momento en el que los estudios para la división regional de Brasil, a cargo del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística – IBGE, tenían como referencias la Nueva Geografía. La división regional, basada en la Nueva Geografía, se centraba en técnicas estadísticas descriptivas – desvío-padrón, coeficiente de variación, análisis de agrupamiento – que buscaban una objetividad máxima para los resultados. De este modo, las diferencias sociales internas de estas regiones, conforme lo apuntado, se disolvían en los cálculos de las medias que permiten los agrupamientos. En la RMSP el agua es escasa no sólo en cantidad, debido a las necesidades de usos, sino también en calidad, por causa de la contaminación. Sin embargo, al utilizar esta área para análisis, debe resaltarse la existencia de disparidades internas en la región y aun dentro de las ciudades. En relación a la ciudad de São Paulo, Souza (1994) apunta que, al mismo tiempo que los espacios urbanos se pueblan y se modernizan a través del proceso de verticalización, se acelera el proceso de expansión del espacio construido, con la formación y el crecimiento de las periferias: “Hay, indiscutiblemente, una modernización metropolitana: infraestructura – agua y alcantarillado, metro, legislación urbana y planificación urbana para una parte de la ciudad” (Souza, 1994:51). La infraestructura metropolitana, según Rodrigues (1995), afecta de forma diferente a las diversas áreas de la metrópolis: “en que pese a la importancia del análisis de los ‘indicadores’ de calidad de vida, es necesario comprender las contradicciones urbanización – sin urbanidad - , quien es ‘beneficiado’ por la urbanización

El Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê El Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, creado en 1994 y a partir de ahora denominado Comité, es un órgano de carácter consultivo y deliberativo que tiene sus objetivos asociados a la prestación de servicios de agua potable, en cantidad, calidad y regularidad, priorizando el uso del agua para el abastecimiento (Informativo do Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, jan. 1997). El Comité constituye una nueva forma de gestión de los recursos hídricos de la RMSP, que será analizada a partir de dos enfoques: las acciones del Comité; y las formas de gestión a través del Comité.

Las Acciones del Comité Las acciones del Comité fueron definidas a partir de sus atribuciones y a partir de sus propias deliberaciones. Las atribuciones del Comité pueden ser divididas en tres categorías: Atribuciones directamente relacionadas a la constitución de mecanismos de gestión para el funcionamiento del propio Comité, entre ellas la constitución de unidades regionales o subcomités y unidades especializadas o Cámaras Técnicas o incluso la aprobación de su Estatuto; Atribuciones relacionadas a Planes y Programas, tales como la aprobación del Plan de la Cuenca Hidrográfica

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del Alto Tietê, así como la promoción de estudios, divulgación y debates sobre Programas de Servicios y Obras por ejecutar. Atribuciones que definen aspectos relacionados a los recursos financieros para la ejecución de las acciones, tales como la aprobación de la propuesta de programas anuales y plurianuales de aplicación de recursos financieros en servicios y obras de interés y la aprobación de planes y programas para ser ejecutados con recursos obtenidos con el cobro por la utilización de los recursos hídricos. Es importante observar que el Comité cuenta con recursos financieros propios, provenientes del Fondo Estatal de Recursos Hídricos (FEHIDRO) y destinados a proyectos anuales y plurianuales. Cabe observar que el cobro por el uso del agua, aprobada en São Paulo por la Ley Estatal No 12.183 del 29 de diciembre de 2005 es reglamentado por decreto del Gobierno del Estado de São Paulo No 50.667 del 30 de marzo de 2006. Este cobro tiene como uno de sus objetivos “obtener recursos financieros para el financiamiento de programas e intervenciones contemplados en los planes de recursos hídricos y saneamiento”. De esta forma, con el establecimiento del cobro por el uso de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo, existe la perspectiva de recursos adicionales para ser utilizados en la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê. Sin embargo, para esto es necesario el cumplimiento de las siguientes etapas que deben anteceder a la implantación del cobro en todas las Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo: registro de los usuarios; aprobación por el Consejo de Recursos Hídricos (CRH) de límites y condicionantes al cobro; aprobación del Plan de Cuenca Hidrográfica; aprobación por el Comité de Cuenca Hidrográfica de propuesta al CRH que incluye, entre otros, forma y periodicidad del cobro, así como cuotas de inversiones cubiertas con el producto del cobro; aprobación y fijación de los valores a ser aplicados en la Cuenca Hidrográfica. El complemento de esas etapas permitirá el cobro por el uso de las aguas de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê. Un punto central relacionado a la cantidad y calidad del agua es la importancia de la integración de las acciones

que influyen estos aspectos. Para eso, al considerar los mecanismos de gestión de las aguas de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, es fundamental considerar que la dinámica de las aguas en la región no es definida solamente por las acciones relacionadas a los usos de las aguas sino también por aquellas referentes a los usos del suelo. Esta es, por lo tanto, una forma de evaluar las acciones del Comité en relación a la integración de aspectos de calidad y de cantidad del agua. Este análisis puede ser hecho a través de un documento que contiene el Informe de Situación de los Recursos Hídricos, conocido como “Informe Cero”, y el Plan de Cuenca del Alto Tietê, ambos bajo la responsabilidad del Comité. De esta forma el documento mencionado incluye los dos principales instrumentos para la implementación del PERH por el Comité, y que sirven de base para las acciones del Comité. Por el hecho de que el Comité estuvo en proceso de estructuración hasta 1999, conforme análisis de las deliberaciones relacionadas a la gestión, los documentos que sirven de base para sus acciones tuvieron su primera versión elaborada en el transcurso de este período. La elaboración del primer Informe de Situación de los Recursos Hídricos, conocido como Informe Cero, se llevó a cabo entre 1998 y 1999; y el Plan de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, iniciado en 1999, fue aprobado por el Comité del Alto Tietê en enero de 2003.3 Un documento de síntesis del Plan, publicado en 2000, indicó que las posibilidades de usos de los recursos hídricos para abastecimiento – doméstico, agrícola e industrial –, generación de energía, navegación, pesca, acuacultura, recreación y ocio están asociadas a la calidad del agua. De esta forma, la degradación de la calidad del agua – originada a través de actividades domésticas, industriales y agrícolas – puede imponer restricciones de usos (São Paulo (Estado) CBHAT, 2000, p.33-9). Uno de los principales problemas para el sector de recursos hídricos de la región, de acuerdo con el Informe, está asociado a la forma de uso y a la ocupación del suelo de la RMSP, o sea, a la ocupación y al crecimiento desordenado del área urbana. Como

3 El Informe y el Plan fueron elaborados a través de Proyecto financiado con recursos del FEHIDRO, por la Fundación Universidad de São Paulo.

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Comité de la cuenca hidrográfica del Alto Tietê: acciones, alcances y límites en la gestión de las aguas de la región metropolitana de São Paulo recomendación, el Informe presenta la necesidad de participación de sectores indirectamente involucrados en cuestiones acerca de la cantidad y calidad del agua “ya que los problemas de recursos hídricos solamente serán resueltos con la participación de sectores correlacionados al sector de planificación urbana, de vivienda y uso del suelo, entre otros” (São Paulo (Estado) CBHAT, 2000, p.374). De todo esto, se infiere que el documento que sirve de base para las acciones del Comité considera la importancia de la integración de aspectos de calidad y cantidad del agua, a través de formas de gestión que deben contar con la participación de diversos sectores que influyen, directa e indirectamente, la cuestión del agua. No obstante, cabe preguntar, ¿Las recomendaciones arriba citadas han sido observadas? En otras palabras, ¿El Sistema de Gestión de los Recursos Hídricos del Estado de São Paulo ha logrado buenos resultados cuanto a la participación e integración de sectores fundamentales para la gestión del agua? Pregunta que será respondida en seguida, a partir de la observación de las formas de gestión realizadas por el Comité.

Las formas de gestión del Comité El análisis de las formas de gestión del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê (CBH-AT) se centró en la observación de sus instancias internas de gestión, así como también en la integración entre esas instancias, a fin de evaluar posibles límites de la gestión de los recursos hídricos de la RMSP a través de ese Comité. Los datos sobre las instancias internas del Comité fueron obtenidos de documentos sobre gestión de las aguas y en entrevista con el analista ambiental de la Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê.4 A partir de esos datos, se observa que actualmente el Comité está formado por las siguientes instancias internas de gestión: El Plenario, con composición de 18 representantes del Estado, 18 representantes de las municipalidades y 18 representantes de la sociedad civil, con derecho 4

a voz y a voto. Esta instancia tiene como objetivo tomar todas las decisiones relacionadas al Comité, sometidas a normas y a ser consideradas en reuniones. Las Cámaras Técnicas, compuestas por representantes del propio Plenario o indicados por ellos, que tienen como objetivo dar soporte a las decisiones del Plenario. En el Comité están en funcionamiento actualmente las siguientes Cámaras Técnicas: Planificación y Gestión, Saneamiento Ambiental, Drenaje, Aprovechamiento Hidráulico y Reglas Operativas y Aguas Subterráneas. Los Subcomités, compuestos por representantes del Estado, de los Municipios y de la Sociedad Civil, en igual número, que tienen como objetivo promover la gestión descentralizada a nivel subregional. Existen cinco Subcomités de Cuencas Hidrográficas, que corresponden a cinco subregiones de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, a saber: Juqueri/Cantareira; Pinheiros/Pirapora; Tietê/Cabeceiras; Billings/ Tamanduateí; y Cotia/Guarapiranga. La Secretaría Ejecutiva, coordinada por representante del Estado, cuyos objetivos son “la integración de los diferentes componentes, la convocatoria de las reuniones y la organización de las directrices, la sistematización de los estudios, además de los datos relativos a la elaboración del Informe de Situación y de los Planes de Cuenca” (São Paulo (Estado). SMA. SRHSO, 1997, p.54). La Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, establecida y constituida el 27 de diciembre de 2002 tiene como objetivo, entre otros: “desarrollar, facilitar e implementar los instrumentos de la política estatal de recursos hídricos en el ámbito de la cuenca del Alto Tietê”; “dar apoyo administrativo, técnico y financiero necesario al funcionamiento del CBH-AT”; “proporcionar apoyo financiero a los planes, programas, servicios y obras aprobados por el CBH-AT, a ser ejecutados en las Cuencas”. La agencia del Alto Tietê está formada por un cuerpo Director y por los Consejos Curador y Fiscal – Consejos que tienen composición paritaria y tripartita entre Estado, Municipios y Sociedad Civil (Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê – FABH-AT, 2007). En esta etapa, es interesante considerar si fue percibida una integración entre las diferentes instancias internas

La entrevista fue concedida por André Laface, analista ambiental de la Fundación Agencia de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, a través de Correo Electrónico, el 16 de abril de 2007.

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de gestión del Comité, a fin de evaluar posibles límites de la gestión de los recursos hídricos de la RMSP a través del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê. En su análisis sobre el Comité y Subcomités, Prette (2000, p.177) presenta problemas como la “falta de articulación entre estado, municipalidades y sociedad civil”, así como “separación entre la protección ambiental y la ordenación del uso del suelo”. Según Neder (2000), que evaluó la “capacidad gubernativa” del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê, hay dificultades de articulación interna del Comité, que tiene su dinámica comandada por las áreas de recursos hídricos, saneamiento y medio ambiente, cosa que perjudica su capacidad gubernamental. Estas dificultades, según Neder, están relacionadas a: la ausencia de comunicación regular entre los subcomités; problemas en la transmisión de informaciones para los subcomités por el Comité; y falta de articulación entre las dimensiones técnica y política del Comité. Las dificultades descritas por Neder en el Comité del Alto Tietê son comunes en ambientes participativos. Como se puede deducir a partir de Hernández y Bermann (2006), las siguientes dificultades fueron observadas en ambientes participativos: falta de capacitación para la toma de decisiones; dificultades en el acceso a informaciones; ausencia de conocimiento científico por parte de los diferentes actores; y voto mayoritario como mecanismo de decisión. Sobre este último aspecto, los autores observan que la búsqueda de consensos demanda más tiempo para la toma de decisiones y para la resolución de conflictos, lo que se transforma en obstáculo e impedimento de orden práctica. Para evaluar las formas de articulación entre las diferentes instancias de gestión del Comité y las dificultades observadas, se optó por dar voz a los representantes de estas instancias, a través de declaraciones que retratan necesidades y dificultades de articulación entre las mismas. Esos testimonios fueron recogidos entre 1998 y 2000 y se encuentran publicados en documentos del Comité del Alto Tietê. Las declaraciones de uno de los representantes de la Sociedad Civil en el Plenario, caracterizan la falta de

articulación entre instancias centrales del Comité: Cámaras Técnicas, Subcomités y Plenario.5 Con base en lo que se entiende como integración, es fundamental la articulación entre las diferentes instancias que deben implementar la gestión de los recursos hídricos. En otra de las entrevistas, un representante del Subcomité Tietê/Cabeceiras presenta el problema de la falta de “entendimiento” asociado a la dificultad en la obtención de información. Para ese representante, la divulgación de información entre las instancias del Comité es considerada de fundamental importancia para el funcionamiento de los mecanismos de gestión de los recursos hídricos en la RMSP, a través del Comité.6 La falta de información, observada por representantes del subcomité Billings/Tamanduateí, aparece asociada a dificultades de participación en instancias de gestión de los recursos hídricos de nivel estatal, como las reuniones de los Secretarios ejecutivos de los Comités consideradas importantes para la gestión regional. La necesidad de articulación aparece también cuando consideramos declaraciones de participantes de Workshops organizados por representantes de las Cámaras Técnicas. El Secretario de Recursos Hídricos en ejercicio confirmó en un Workshop, realizado el 17 de noviembre de 1998, la importancia de la articulación entre los sistemas de saneamiento y de recursos hídricos, como si fueran hasta entonces, sistemas desvinculados. (São Paulo (Estado). CBHAT. Câmara Técnica de Qualidade das Águas e Proteção dos Mananciais, 1998, p.146). Problemas de “entendimiento entre los diversos niveles de autoridad” también fueron apuntados por el Asesor Técnico de la Superintendencia del DAEE, en un Workshop realizado el 31 de agosto de 1999, cuando se discutían cuestiones relacionadas a inundaciones en la RMSP (São Paulo (Estado). CBHAT. Câmara Técnica de Drenagem e Controle de Inundações, 2000, p.119). Como se puede observar a partir de las declaraciones citadas, varios representantes del sistema de gestión de los recursos hídricos en la RMSP, apuntan como objetivo fundamental la necesidad de articulación

5 Declaración del representante de la Organización No Gubernamental SOS Mata Atlântica, en reunión del Plenario, el 02 de mayo de 2000. 6 Declaración del representante del Subcomité Tietê/Cabeceiras, en reunión del Plenario, el 02 de mayo de 2000.

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Comité de la cuenca hidrográfica del Alto Tietê: acciones, alcances y límites en la gestión de las aguas de la región metropolitana de São Paulo entre las instancias de gestión. Objetivo que aún no había sido logrado en el funcionamiento del Comité. Las dificultades relacionadas a la articulación, comunicación y participación de las instancias que desarrollan acciones que influyen la calidad y cantidad del agua apuntan límites de la gestión de los recursos hídricos de la RMSP a través del Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê.

Consideraciones Finales Este trabajo analizó la gestión de las aguas en la RMSP en un período importante para la comprensión de los cambios y la consolidación de un nuevo modelo de gestión de los recursos hídricos. Las discusiones presentadas permiten tejer algunas consideraciones sobre la gestión de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo. Conforme se deduce del análisis de las actas de las reuniones del Comité, los conflictos relacionados a los usos de las aguas son discutidos en esta instancia de gestión, a nivel regional. La gestión de los recursos hídricos en los Comités de Cuencas Hidrográficas prevé la participación de la sociedad civil; la articulación de sectores relacionados al uso del agua y del suelo; y la descentralización. Sin embargo, para que los cambios en proceso acontezcan de hecho, se hacen necesarios la capacitación, el acceso a la información y al conocimiento técnico a fin de que los nuevos actores, participantes del proceso de gestión del agua, consigan una efectiva participación en la gestión de los recursos hídricos. En este enfoque, fueron señalados los problemas encontrados ya sea en la participación de esos nuevos actores, o en la articulación entre sectores esenciales para la gestión del agua. En resumen, el Sistema Integrado de Gestión de Recursos Hídricos, analizado en este trabajo instituyó nuevas formas de gestión de las aguas y creó nuevas instancias de gestión regional que tienen las Cuencas Hidrográficas como unidad de acción. La consolidación del nuevo Sistema está en curso y en ese proceso algunas dificultades fueron observadas. Dificultades que exigen especial atención para que los cambios necesarios sean efectuados y puedan conducir a una gestión de las aguas más participativa e integrada.

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El sector de salud estatal en los comités de cuencas hidrográficas del estado de São Paulo – una representación técnica y política en construcción. Estela Bonini*

Los Comités de Cuencas Hidrográficas (CBH’s) son organizaciones que congregan representantes de la sociedad de diferentes sectores y áreas del saber. La manera como esos agentes interpretan o actúan frente a situaciones y problemas analizados en esos foros, no ocurre de forma neutra. La cuenca hidrográfica es una unidad de investigación y gestión. Como unidad fisiográfica natural integra todos los sectores ambientales e incluye de forma destacada, las actividades antrópicas, que sin duda necesitan ser monitoreadas. Morin (2000), al referirse al principio del conocimiento pertinente, enfatiza la marcada dicotomía existente entre el saber y la forma como es dividido y compartimentado. La realidad debe entonces ser entendida como retos o problemas que, cada vez más se presentan con características multidisciplinarias, transversales, multidimensionales, transnacionales, globales y planetarias. Concluimos que, la información y datos aislados son insuficientes para la comprensión de un fenómeno y que es la valoración del contexto lo que confiere sentido a la información y a los datos obtenidos. En relación a la Educación del Futuro, el autor mencionado concuerda con las ideas de Carvalho (2000), en que esta educación “exige un esfuerzo transdisciplinar que sea capaz de aglutinar ciencias y humanidades, rompiendo con la oposición entre naturaleza y cultura”. Desde esta perspectiva, Morin (2000) enfoca el concepto de lo Global y establece que este va más allá del concepto de Contexto, así que representa un conjunto que involucra diversas partes unidas de modo retroactivo u organizacional,

en el cual unidades complejas como el ser humano o la sociedad son de carácter multidimensional. El ser humano es al mismo tiempo, un ser biológico, psíquico, social, afectivo, racional y conforma una sociedad que, a su vez, comporta diferentes dimensiones - la histórica, la económica, la sociológica, la política, entre otras. El autor enfatiza la dimensión económica por encontrarse en inter-retroalimentación constante con las demás dimensiones humanas y completa su reflexión aludiendo a la cuestión de la complejidad ya que esta representa la unión entre la unidad y la multiplicidad. Foros como los de CBH’s congregan representantes de la sociedad civil y de los poderes públicos estatal y municipal, individuos que aparentemente alejados del proceso de la Educación para el Futuro, hoy se encuentran insertos en un contexto que exige respuestas a exigencias multidimensionales complejas y dentro de la concepción global defendida por Morin (2000). El presente texto, elaborado a partir de la disertación de maestría presentada al programa de Postgrado de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Estatal de Campinas,1 toma como punto de partida las personas, la historia y el contexto que intervienen en la construcción de las políticas de recursos hídricos y de salud pública del Estado de São Paulo, Brasil. Su objetivo inicial es conocer la forma en que el Sector de Salud Estatal del mencionado estado, atiende a las directrices en común delineadas por esas políticas. Brasil, especialmente el estado de São Paulo, cuenta con instrumentos legales que sustentan la construcción de modelos que incentivan la planificación y la valorización del sistema integrado de gestión de recursos hídricos.

* Ayuntamiento del Municipio de Sao Paulo - PMSP, Brasil. 1 BONINI, E. M. El Sector Salud Estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo. Campinas. 2002. [Disertación Universidad Estatal de Campinas/SP]

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En este esquema de proceso en construcción, las partes interesadas actúan vigorosamente y cada vez más las decisiones deben y tienden a ser compartidas. De forma análoga, la participación de la sociedad civil se confirma como esencial para que los Comités de Cuencas Hidrográficas tengan efectivamente un carácter democrático y participativo, y en esta perspectiva, el sector salud estatal tiene un papel preponderante. De esta forma, los Comités de Cuencas Hidrográficas se definen como instancias decisorias que atienden a las Políticas Nacionales y Estatales de Recursos Hídricos y congregan, con derecho a voto, a representantes de la sociedad civil y de órganos de gobierno. El ejercicio del concepto de Promoción de la Salud, paradigma para la creación e implementación de políticas públicas integradas, tiene en los foros de los CBH’s posibilidad de diagnóstico e intervención en los determinantes socioeconómicos y ambientales que interfieren en el acceso al agua y en la calidad del líquido disponible para la población y consecuentemente, en la salud. En las sociedades industrializadas, patologías asociadas a casos de contaminación del agua por agentes químicos originados en fuentes contaminantes también interfieren en la calidad de vida y comprometen la cadena alimentar. Igualmente pueden ser objeto de proyectos de intervención que requieren, del sector de salud, una lectura integrada del contexto de las diferentes situaciones que comprometen la calidad del agua disponible para las poblaciones. Por tanto, el razonamiento no se basa sólo en la historia natural de las enfermedades causadas por agentes biológicos, sino que se amplía al modo de producción y al abanico de intereses diversos y a sus distintos niveles de organización para la incorporación de medidas de control y prevención relacionadas a los contaminantes ambientales. El territorio que caracteriza los límites de las cuencas hidrográficas en relación a la división administrativa del sector salud estatal,2 trae dificultades para la gestión de los recursos hídricos desde el punto de vista de la salud pública por el hecho de no ser coincidente y esto

debe ser considerado al hacer efectivos los principios y directrices del Sistema Único de Salud (SUS), bajo la perspectiva de la salud ambiental. En esta relación compleja, salud-ambiente, el enfoque de la calidad del agua para el consumo humano depende altamente de la calidad de los recursos hídricos disponibles en las cuencas hidrográficas brasileñas. De esta forma, los objetivos de la Política Estatal de Recursos Hídricos y de la Política Nacional de Salud convergen para la aproximación de los diferentes sectores de la sociedad. La primera, con miras a preservar y recuperar aguas superficiales y subterráneas y la segunda, con la finalidad de preservar y recuperar la salud del individuo y de las comunidades. La incorporación del Sector Salud Estatal en la composición de los CBH’s atiende a las directrices de la Ley nº 7.663, del 30 de diciembre de 1991 que orienta la Política de Recursos Hídricos del Estado de São Paulo y al Sistema Integrado de Gerencia de Recursos Hídricos (SIGRH). Es interesante destacar que la instalación de 20 de los 21 CBH’s ocurrió de forma progresiva hasta diciembre de 2001, cubriendo de esta manera las 22 Unidades de Gestión de Recursos Hídricos (UGRHI) del Estado. La evolución del aporte legal relacionado a la cuestión de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo, que llevó a la edición de la Política Estatal de Recursos Hídricos en el año 1991, se adelantó a la publicación de la Política Nacional de Recursos Hídricos en seis años. Una de las razones a considerar se refiere al desarrollo del Estado de São Paulo y a la percepción, ya en la década del 70, de la necesidad de intervención del Estado en la reglamentación del sector. La cronología del proceso de implantación de los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo, refleja la respuesta favorable a la Política Estatal de Recursos Hídricos por parte de los sectores públicos, privados y de las representaciones de la sociedad civil. La conclusión del proceso se desarrolló durante ocho años, según el cuadro 1.

2 Reorganización de las Direcciones Regionales de Salud del Estado de São Paulo (DIR) por medio del Decreto nº 51.433, del 28 de diciembre de 2006. Transformación de las 24 DIR’s existentes a la fecha de la realización del estudio en 2002, en sólo 17 actuales, lo que interfiere directamente en la planificación para la representación regional del sector de salud estatal en el ámbito de los 21 Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo.

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El sector salud estatal en los comités de cuencas hidrográficas del estado de São Paulo - una representación técnica y política en construcción Cuadro 1. Cronología de la implantación de los Comités de Cuencas Hidrográficas, según Unidades de Gestión de los Recursos Hídricos-UGRHI del estado de São Paulo Año

Fecha de Instalación

Sigla

Discriminación De Ubicaciones

UGRHI

1993

18/11

PCJ

Piracicaba/Capivari/Jundiaí

5

1994

26/08 09/11 25/11 02/12

BT AT PSM MP

Baixo Tietê Alto Tietê Paraíba do Sul/Serra da Mantiqueira Médio Paranapanema

19 6 1y2 17

1995

02/08 10/11 09/12 15/12 19/12

SMT TJ BS TJ AP

Sorocaba/Médio Tietê Tietê/Jacaré Baixada Santista Turvo Grande Aguapeí/Peixe

10 13 7 15 20 y 21

1996

13/01 23/03 29/03 17/05 04/06 12/06 21/06 13/09

RB BPG SMG ALPA MOGI PARDO PP TB

Ribeira do Iguape/Litoral Sul Baixo Pardo/Grande Sapucaí Mirim/Grande Alto Paranapanema Mogi-Guaçu Pardo Pontal do Paranapanema Tietê/Batalha

11 12 8 14 9 4 22 16

1997

02/08 07/08

LN SJD

Litoral Norte São José dos Dourados

3 18

2001

01/09

SM

Serra da Mantiqueira (antes agregado a Paraíba do Sul)

1

Fuente: Adaptado de la Secretaría de Recursos Hídricos Saneamiento y Obras/DAEE/Comités de Cuencas Hidrográfica del Estado de São Paulo, marzo 2000. Los Comités de Cuencas Hidrográficas surgen como respuesta a la necesidad de descentralización políticoadministrativa cuyas directrices están en la Constitución de la República Federativa de 1988, marco legal también para las políticas de interfase Ambiente, Saneamiento y Salud. Considerando el desarrollo de la esfera de gestión de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo, con la edición de la citada Ley Estatal nº 7.663, del 30 de diciembre de 1991, que reglamenta la Constitución Paulista, fueron establecidas normas de orientación a la Política Estatal de Recursos Hídricos, así como al Sistema Integrado de Gestión de Recursos Hídricos. La Ley tiene por objetivo, conforme se establece en el Artículo 2º ...” asegurar que el agua, recurso natural esencial a la vida, al desarrollo económico y al bienestar social, pueda ser controlada y utilizada por sus usuarios actuales y por las generaciones futuras en todo el territorio del Estado de São Paulo, de acuerdo a patrones de calidad satisfactorios”. Las principales atribuciones de los CBH’s son las de aprobar el Plan de las Cuencas Hidrográficas, las propuestas de aplicación de recursos financieros y promover entendimientos entre los usuarios de los recursos hídricos considerando el aspecto del multiuso y de las prioridades para la definición/ejecución de

proyectos, SRHSO (2000). Cabe para el sector de la salud, entre otras acciones, la responsabilidad de la planificación para el monitoreo de la calidad del agua para consumo humano en sus aspectos biológicos y físico-químicos de conformidad con lo dispuesto en el marco legal de MS nº 518, del 25 de marzo de 2004 y del diagnóstico e implementación de acciones relacionadas a los factores que interfieren en la situación de salud de la población involucrada. El tema del Agua en el panorama mundial ha exigido de los técnicos del sector de la salud una comprensión mayor sobre la administración de ese recurso natural. La cuestión orienta hacia un análisis reflexivo sobre la actuación de los representantes del sector salud estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas y debe considerar técnicas de capacitación, investigación, planificación y organización del sector de salud relacionadas con el tema. Para esta representación formal junto a los CBH’s se espera, de parte de los dirigentes regionales de salud, un proceso interno para la selección de técnicos identificados con la gestión integrada que, ciertamente, pasan por el enfrentamiento de situaciones de

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conflicto de intereses, lo que exige elaboración, reflexión y opinión con miras a priorizar en proyectos económicos, políticos, sociales y ambientales dirigidos a la preservación y recuperación de fuentes de agua en un enfoque de interés público. Cabe también al sector de salud reflexionar acerca del modo como la comunidad usuaria se organiza en función del agua disponible o no y de las fuerzas que, presuntamente, se alinean con el propósito de mejorar la calidad y frecuencia de obtención del vital líquido para el consumo. Esto no siempre ocurre en forma racional y con el respeto que amerita la cuestión del tiempo y de la calidad del Ciclo Hidrológico.

oficiales y por medio de la aplicación de cuestionarios semiestructurados. Fue realizado un pretest en el municipio de Caraguatatuba con representantes del sector de salud en el Comité de Cuenca Hidrográfica del Litoral Norte. Las entrevistas fueron grabadas y transcritas por la autora. De este modo, para abordar la acción de representación institucional regional se buscó abrir espacios para esta discusión: ¿Cuál es el perfil técnico que constituye al sector de la salud?, ¿Cómo el conjunto de estas representaciones ha respondido a esta atribución institucional?, ¿Se trata de una atribución asimilada por el Estado? Las cuestiones fueron agrupadas en cinco grandes tópicos, conforme sigue:

Por tratarse de un campo de actuación formal para el sector salud con derecho a voto, el espacio institucionalizado de los Comités de Cuencas Hidrográficas, extendido a todo Brasil por la Ley Federal nº 9.433, del 08 de enero de 1997, requiere una evaluación de la participación. Se incluye aquí la actuación técnica y política del sector de salud estatal de responsabilidad regional, en la Gestión de los Recursos Hídricos, así como de los Comités de Cuencas Hidrográficas instalados en el país. De esta forma, la adopción de la cuenca hidrográfica como unidad físicoterritorial básica de planificación y gestión de recursos hídricos es ampliamente reconocida.

Primer tópico: perfil técnico de los representantes, considerando: Composición profesional; tiempo y regiones de actuación en el sector público; funciones ya ejercidas en el sector público; actividades ejercidas fuera del sector público; tiempo de representación en el CBH; formación académica; expectativas en el campo de la capacitación.

Respuesta del Sector de Salud a la Política Estatal de Recursos Hídricos del Estado de São Paulo

Tercer tópico, de carácter temático, enfoca el grado de involucramiento de los representantes del sector de la salud estatal con los contenidos de los campos del saber y de las realizaciones en que actúan, considerando: La relación salud/ambiente; temas propios en el ámbito del SIGRH; con el referencial unido a los conceptos de Desarrollo Sustentable y a la Promoción de la Salud; lectura sobre la participación de la sociedad civil y la discusión de la relación salud/ambiente.

En los últimos 14 años, el Estado de São Paulo ha acumulado experiencia en la gestión integrada de recursos hídricos. El enfoque, en especial la participación del sector de la salud estatal en los foros democráticos, multisectoriales y multidisciplinares, representados por los 21 Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado, ha despertado el interés nacional e internacional. Este cuadro destaca la importancia de acciones de preservación y de recuperación de fuentes de agua. El objetivo general del estudio exploratorio descriptivo concluido en 2002 fue el de evaluar la inserción del sector de salud estatal en el contexto de la Política de Recursos Hídricos del Estado de São Paulo, por medio de sus representaciones formales junto a los 21 Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado. Los datos fueron levantados a partir de investigaciones documentales

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Segundo tópico: de carácter institucional, propio de las Direcciones Regionales de Salud-DIR, considerando: Inserción técnica del representante en la estructura organizacional de la Dirección Regional de Salud-DIR; posición, por parte de los representantes, frente a temas en el campo de la Vigilancia a la Salud.

Cuarto tópico, también de carácter institucional, ahora propio de las Direcciones Regionales de Salud, relacionado a los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo, considerando: La inserción del tema Comité de Cuenca Hidrográfica en el ámbito de las Direcciones Regionales de Salud, destacando el grado de involucramiento del Director Regional; asimilación institucional de las competencias de los representantes del sector salud estatal junto a los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo. Quinto tópico, de carácter propositivo, de acuerdo con la experiencia y actuación de los representantes,

El sector salud estatal en los comités de cuencas hidrográficas del estado de São Paulo - una representación técnica y política en construcción considerando: auto-evaluación e iniciativas; propuestas; avances que se consideran para el sector salud. Para la caracterización del perfil técnico de los profesionales se propuso abarcar el universo de los representantes del sector de la salud estatal en los 21 Comités de Cuencas Hidrográficas (CBH) del Estado de São Paulo. Dichos representantes pertenecían en su mayoría al cuadro de profesionales de las Direcciones Regionales de Salud (DIR’s). Fueron visitados representantes del sector de salud estatal de 20 CBH’s ya que por razones técnicas no fue posible entrevistar a los profesionales del Comité de Cuencas Hidrográficas del Alto Tietê. Las entrevistas fueron realizadas en el período del 19 de noviembre de 2001 al 29 de abril de 2002, en veinte ciudades del interior del Estado de São Paulo. En la formulación de conceptos y proposiciones para entender la sociedad en relación a la naturaleza, con miras a la construcción de modelos orientados hacia el Desarrollo Sostenible, la cuestión de la salud también hace parte de la pauta de intereses en el campo de las definiciones internacionales. En este enfoque, la Promoción de la Salud es una propuesta que considera la salud como producción económica y social (MS, 2001), y para ser factible necesita de la participación efectiva de los demás sectores que componen la realidad local, en el sentido de la responsabilidad compartida. Los determinantes sociales, económicos y ambientales que influyen la calidad de vida de la población han sido considerados a partir de la Conferencia Internacional sobre Cuidados Primarios de Salud realizada en AlmaAta, en 1978, y fueron también incluidos en la Sexta Conferencia Internacional sobre Promoción de la Salud, realizada en Bangkok en 2005. Para la relación salud y ambiente, el sector de salud ha acumulado un conocimiento específico que debería ser compartido técnica y políticamente en foros de decisiones con carácter deliberativo y servir como orientador para las formulaciones de políticas públicas en el área que conforma una misma cuenca hidrográfica. Al analizar los cambios estructurales del sector público, cabría focalizar la práctica profesional de los representantes del sector, considerando principalmente la relación salud/ambiente. La forma descentralizada de organización del Sistema Único de Salud (SUS), confiere a los técnicos de nivel regional la responsabilidad de identificar, articular y proponer soluciones integradas de ámbito regional y la incumbencia formal de la participación en los CBH’s, con

derecho a voto y como práctica relativamente reciente merece ser acompañada. La dinámica que involucra la gestión participativa de los recursos hídricos se refleja en la dinámica del sector salud estatal. Si se piensa en valorizar la participación de diferentes sectores y disciplinas en el abordaje de los temas que traspasan la sociedad, desde una perspectiva racional e integradora, se observa que el sector de salud estatal hasta ahora no ha compartido la demanda de representación en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo con los demás sectores de la propia institución que actúan en el campo de la salud colectiva. Una participación e integración efectivas podrían resultar en una mayor posibilidad técnica e igualmente democrática para el ejercicio de la representación del sector salud regional en los foros de los Comités de Cuencas Hidrográficas. De esta forma se podría reducir, como responsabilidad institucional, la fragilidad que caracteriza el cuadro actual de representación en la esfera pública de la salud, premisa para una actuación efectiva en este ámbito. Siguiendo este hilo conductor, la metodología aplicada permitió obtener resultados que llevaron a concluir que: La Ley que trata de la Política Estatal de Recursos Hídricos y del Sistema Integrado de Gestión de Recursos Hídricos, que es la que elige la Cuenca Hidrográfica como Unidad de Planificación y Gestión, no fue asimilada por el sector de salud estatal. Dicha ley tampoco es una referencia para la planificación del sector de salud, a favor de la calidad de los recursos hídricos disponibles para la población; La composición cartográfica territorial que caracteriza los límites de las cuencas hidrográficas del Estado de São Paulo, en relación a la división administrativa vigente del sector de salud estatal, no es conocida por la mayoría de los representantes del sector en los Comités de Cuencas Hidrográficas; La capacitación técnica de los representantes del sector de salud no contempla contenidos programáticos que faciliten el entendimiento para la actuación en los Comités de Cuencas Hidrográficas, resaltando su carácter multisectorial y multidisciplinar de representación; Hay necesidad de participación de profesionales de otras áreas técnicas de la Secretaría de Salud que actúan en el campo de la salud colectiva para constituir los foros de los Comités de Cuencas Hidrográficas. Considerado esto como estrategia de participación

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con el objetivo de que la representación del sector de salud estatal tenga un carácter más amplio, con directrices compartidas y propias de las acciones de vigilancia a la salud; La Secretaría de Salud estatal no establece criterios institucionales para la selección de los representantes del sector de salud estatal, de actuación regional, en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo; La participación del sector salud estatal en las Cámaras Técnicas de los Comités de Cuencas Hidrográficas es insuficiente y tiene una baja respuesta; Faltan estrategias de trabajo para la acción de representar regionalmente el sector de salud. La participación de los técnicos Titulares y Suplentes no es planificada, tanto en el ámbito personal como en el institucional; Falta respaldo institucional en todos los niveles, central, regional y local para la actuación de los técnicos del sector salud en los Comités de Cuencas Hidrográficas; Esta incumbencia técnica y política es casi desconocida para las demás instancias técnicas de las DIR’s, prácticamente no hay interlocución; No hay tampoco involucramiento de los Directores Regionales de Salud en la tarea de coordinar la actuación de los representantes. Muchos de ellos la desconocen totalmente, pese a la participación de sus subordinados en aquellos foros de representación con derecho a voto; La representación del sector de salud estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo ha dependido casi esencialmente del esfuerzo personal de sus profesionales; Los representantes del sector de salud estatal desconocen su papel en los foros de los Comités como representantes regionales y como técnicos de la Secretaría de Salud estatal, dado que esta atribución no ha sido discutida institucionalmente; Al referirse a las cuestiones de los recursos hídricos, parte de los representantes lo hace con una visión restringida al municipio sede de la Dirección Regional de Salud. El sector público de salud no ha presentado proyectos de su propio interés para los Comités. Las experiencias

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en este sentido han sido frustradas por falta de respaldo institucional en la conducción del proceso; El distanciamiento jerárquico entre los niveles central y regional expone a los profesionales, comprometiendo la respuesta técnica y la legitimación; La información sobre salud no ha sido utilizada como herramienta que expresen la situación de salud regional y las necesidades de salud en el ámbito de los Comités de Cuencas Hidrográficas; El carácter multidisciplinar y multisectorial que caracteriza la actuación de los Comités de Cuencas Hidrográficas no fue incorporado por el sector de salud, en el sentido de mejorar sus referencias técnicas para actuar en el proceso de planificación y gestión compartida de los recursos hídricos; Hay necesidad de elaboración de una propuesta de capacitación de recursos humanos del cuadro de técnicos de diferentes disciplinas de la Secretaría de Salud estatal. Estos técnicos, que actúan en el campo de la salud colectiva, podrían tener también la responsabilidad de representar el sector, en una visión más integradora intra e inter-institucionalmente; Los representantes reportan el aumento del nivel de conciencia de los problemas ambientales de la región en que actúan; Los representantes reportan haber ampliado la relación técnica con otros sectores de la región en función de los Comités de Cuencas Hidrográficas; Los representantes evalúan como positiva la participación del sector de salud estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo y afirman que esta debe ser expandida. En resumen y a partir de los datos levantados en el estudio que orienta este texto, se puede afirmar que la Secretaría de Salud estatal aún no ha asimilado su papel en los foros de representación, lo que también ocurre junto a los Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo. El carácter nítidamente ambiental y las acciones antropogénicas que involucran la gestión de los recursos hídricos, entre otras, deben ser incorporadas por las instancias del sector salud estatal, lo que significa ampliar la visión de planificación del sector salud. Todo lo que se relaciona con el binomio salud/ambiente, que no es poco, apunta hacia cambios en la postura en la gestión y percepción del contexto.

El sector salud estatal en los comités de cuencas hidrográficas del estado de São Paulo - una representación técnica y política en construcción Para el sector salud los CBH’s son espacios de actuación amplios, con innumerables interfases y intereses, no pueden ser vistos como espacios de reserva de saber de técnicos e instituciones. El binomio salud/ambiente, bajo el punto de vista de la salud, pertenece al campo de la salud colectiva y compone acciones de vigilancia a la salud, lo que exige para su ejecución una alta capacidad de gestión, unido a cualidades personales, políticas y técnicas integradoras y humanizadas. Distanciados del corporativismo y absolutamente democráticos los Comités de Cuencas Hidrográficas representan un avance en la conquista de la gestión compartida. La visión panorámica cartográfica territorial incentiva la creación de mapas regionales más particularizados, que contemplen los aspectos ambientales y demográficos que se configuran como situación de riesgo y su relación con las condiciones de salud de la población usuaria/expuesta a los recursos hídricos de la región, destacando la contaminación /polución del agua en la ocurrencia de enfermedades. Al referirse a la rutina de sus instituciones los representantes reconocen que tienen escasa participación en las reuniones técnicas regulares del cuerpo técnico de las DIR’s, tanto en las de carácter general como en las específicas del área a la cual están vinculados. En las reuniones del Consejo Inter Gestores Regional-CIR, la participación también es esporádica. Las justificaciones de la falta de participación van desde la idea de que no corresponden a una atribución delegada, hasta la ausencia de reuniones formales como decisión de la junta directiva. Incluso cuando algún integrante del equipo participa de las reuniones internas, tampoco ocurre la discusión de los temas de la pauta tratada, con aquellos que no tuvieron oportunidad de participar. No es explícita la preocupación de registrar, divulgar y archivar el contenido de las reuniones de los CBH´s entre los que afirmaron participar de forma regular. Contando con apenas una excepción, la temática del foro decisorio representado por el CBH nunca ha hecho parte de las reuniones técnicas de la DIR y ha estado incluso ausente en los grupos de trabajo de origen de los representantes. El tema Comités de Cuencas Hidrográficas y sus actividades, no es discutido con los equipos técnicos de la DIR. Los argumentos para la ausencia de reuniones técnicas sobre el tema también incluyen la falta de tiempo por la carga de trabajo y el desinterés de los demás técnicos de la salud acerca de la cuestión. La relación de la DIR con instituciones de otro origen fluctúa entre la negación total de esta relación y

la participación frecuente de las DIR’s en charlas y seminarios regionales incluyendo la aproximación a alcaldes y secretarios municipales de salud. Sin embargo, hay críticas cuanto a la ausencia y superficialidad de las acciones intersectoriales en los campos político y técnico. Con miras al conocimiento de la participación del sector de salud estatal en los foros decisorios de los CBH’s, los temas Desarrollo Sostenible, Agenda 21 Local y Municipios/Ciudades Saludables fueron considerados, entre otros, para un abordaje del contexto que incluye el proceso de descentralización, una de las directrices del SUS, y el desarrollo y ampliación de la Promoción de la Salud. Los representantes entrevistados tuvieron dificultades en abordar los tres temas propuestos. Más de la mitad del grupo entrevistado no logró definir el concepto Desarrollo Sostenible. La Agenda 21 es un documento desconocido por parte de los entrevistados lo que perjudicó la identificación de la posible implantación de la Agenda 21 Local. La mayoría no supo informar si había municipios del área que abarcan las DIR’s con Agenda 21 Local. El tema Municipio/Ciudad Saludable también era desconocido para la mayoría de los entrevistados. La participación de la sociedad civil, independiente del vínculo social, fue evaluada y agrupada por los entrevistados en dos polos a) miembros actuantes, involucrados e interesados políticamente, b) miembros apáticos, con poca colaboración y escasa denuncia. Otro rasgo apuntado fue la participación estacional en épocas de inundaciones y quemas, por ejemplo. En términos generales la participación de la sociedad civil fue considerada elitista, omisa y sin impacto en la sociedad global. La inversión en la educación fue señalada como prerrequisito para una sociedad participante. Al introducir la temática ambiental en la relación intersectorial, la mayoría la juzgó escasa, problemática, incipiente e inclusive inexistente. Algunos entrevistados atribuyeron a los Comités de Cuencas Hidrográficas la misión de interlocución en ese sentido. La falta de demanda técnica por parte de los gestores fue justificada con el argumento de falta de documentos que indicasen las áreas de riesgo. Los problemas ambientales más citados fueron la falta de tratamiento de las aguas residuales, las consecuencias de la erosión del suelo, la ubicación final de depósitos de residuos sólidos (basurales), quemas y utilización de agroquímicos.

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Ninguno de los entrevistados documentó su evaluación respecto a los principales problemas ambientales y de salud de la región que representaban. No hubo, en el ámbito de las DIR’s, informes de la participación de los técnicos que representaban el sector salud estatal en los CBH’s. Se dejó también constancia de que el apoyo institucional no emanaba de la Secretaría de Salud estatal, sino del propio Comité de Cuenca Hidrográfica. La actuación técnica de los representantes del sector salud estatal en los CBH’s, que para el 59% de los entrevistados no ocurría, no era acompañada de modo estructural por los gerentes y demás técnicos de la regional de salud. Los órganos centrales de la Secretaría de Salud estatal tampoco participaban de las discusiones acerca del tema con los representantes que ocupaban los cargos de Directores Regionales de Salud. En la autoevaluación sobre la participación en los CBH’s, los entrevistados informaron que había necesidad de mejorar la calidad de la participación. En síntesis, 90% de las personas entrevistadas concordaron en que la capacidad técnica y política del sector salud estatal, para participar de los foros mencionados, debía ser reexaminada. Aunque hay consenso en que la participación de los profesionales de la salud en el CBH ha contribuido al crecimiento personal, existe también la constatación de la mayoría de que el resultado de esta participación es aún incipiente, muy pequeño e insuficiente. Esto conduce en los entrevistados, la conciencia de la necesidad de mejorar el propio desempeño. Ha habido por parte de los representantes propuestas tentativas poco exitosas para llevar a los CBH’s algunos temas o realidades del sector salud. Existen quejas de que el sector salud es postergado en relación a otros sectores, pese a la pertinencia de los proyectos presentados. La justificación de falta de tiempo para estudiar a fin de entender cabalmente lo que significa una cuenca hidrográfica e inclusive una Política Estatal de Recursos Hídricos fue vista como falla de la representación. Durante el período de representación regional del sector salud estatal en los CBH’s ninguno de los entrevistados elaboró por iniciativa propia o bajo demanda algún documento institucional que abordara la cuenca hidrográfica. Por otro lado, los CBH’s, de modo general, fueron considerados satisfactorios en relación al desempeño; las críticas se referían más a la morosidad en la actuación de los funcionarios.

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Las sugerencias sobre la participación de los representantes del sector salud estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas confirman la necesidad de mayor participación del sector en las Cámaras Técnicas instituidas. La presentación de datos analizados en el Programa Estatal (Proagua) e Indicadores de Salud fueron también considerados esenciales como producto del sector salud para la evaluación de la calidad del agua disponible para consumo humano. Otras sugerencias se refieren a la organización del tiempo para responder a las demandas de los CBH’s y al esfuerzo personal, en el sentido de abocarse a un estudio más profundo y a una mayor participación. La crítica a la falta de orientación central de la Secretaría de Salud estatal para la actuación del sector salud estatal en los foros decisorios de los CBH’s fue frecuente en las declaraciones de los entrevistados. En cuanto a sugerencias para la gestión de los recursos hídricos de la región, considerando el aspecto salud, algunos representantes no respondieron y otros no supieron hacerlo. Entre las sugerencias factibles para la gestión se destacan la ampliación de la discusión técnica para otros foros a fin de definir la utilización de los recursos financieros, un presupuesto propio para que el sector salud lo aplique en programas de calidad del agua, un control del uso indiscriminado de agroquímicos. En relación a las expectativas de los representantes del sector salud estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas, algunos entrevistados no se posicionaron. El tema del reconocimiento de la importancia de esta actuación para el sector salud estuvo presente en parte de las declaraciones, resaltándose nuevamente la ausencia del apoyo institucional y la expectativa de que la Secretaría de Estado de la Salud asumiese su responsabilidad. Hay, sin embargo, posiciones más pesimistas que no tienen ninguna expectativa en relación a la participación del sector salud estatal en esos foros y a la baja respuesta del sector. Entre los avances del sector salud estatal, desde la instalación de los Comités de Cuencas Hidrográficas de las regiones que representan, está la oportunidad que el sector salud ha tenido de presentar y de explicar la estructura organizacional del sector en la región. Esto ha hecho posible también constatar el desarrollo que ha proporcionado a los municipios que se organizaron en torno a proyectos que son candidatos a un financiamiento oficial para su ejecución. Otro avance citado, fue el hecho de poder

El sector salud estatal en los comités de cuencas hidrográficas del estado de São Paulo - una representación técnica y política en construcción discutir las diferencias entre prevenir y curar, así como de haber logrado agregar al Estatuto de uno de los CBH’s el aspecto cualitativo del agua, fundamental para el campo de prevención. Una metodología de trabajo para la actuación en los CBH’s, aparece como una necesidad para la organización del sector salud. El crecimiento del nivel de conciencia de los técnicos acerca de los problemas de la región y la relación con los demás sectores fueron citados como avances relacionados a la actuación de los CBH’s. Para los que consideraron que no había habido avances, la ausencia de apoyo institucional del nivel central de la Secretaría de Salud estatal e inclusive de nivel regional, sería una de las principales causas del estancamiento. La votación de proyectos encaminados para los CBH’s con el propósito de obtener aprobación para la utilización de los recursos financieros del Fondo Estatal de Recursos Hídricos (FEHIDRO), fue abordada de forma superficial. Se hizo mención a la evaluación previa, realizada junto a las Cámaras Técnicas de las cuales algunos representantes no participaron, lo que perjudica pero no impide la votación regular. Existen relatos de representación durante un periodo de seis años en uno de los CBH’s, en el que la participación en el proceso de votación cuenta con apenas un registro, sin justificaciones para las ausencias en los otros foros decisorios del Comité. Hay críticas cuanto a la forma cómo los recursos del FEHIDRO fueron distribuidos de manera pulverizada, con bajos financiamientos. Las declaraciones demostraron que los criterios utilizados por los CBH’s para aprobación de proyectos servían a todos los proyectos, independiente de su finalidad y que eran, básicamente, criterios ambientales. El grupo investigado no conoció formalmente los proyectos en desarrollo en los demás Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo. Se hace referencia al Iº Congreso de Comités de Cuencas Hidrográficas del Estado de São Paulo, que tuvo lugar en el municipio de São Pedro, en el interior del Estado, en el período del 12 al 14 de diciembre de 2001, donde temas como Cobro por el Uso del Agua y Agencias de Cuencas pudieron ser discutidos con los representantes de los diferentes segmentos. Hubo baja participación de técnicos del sector salud en ese evento, sin embargo el sector salud estaba en la pauta del congreso. La propuesta federal para la implantación de un Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Ambiental, en proceso en aquella fecha, era desconocida totalmente, o muy poco conocida por la mayoría de los entrevistados.

La Secretaría Estatal de Salud de São Paulo debe asumir su papel y propiciar a sus gerentes y técnicos, mecanismos institucionales dirigidos hacia el conocimiento y ejecución de la Política Nacional y Estatal de Recursos Hídricos, teniendo como eje las directrices del Sistema Único de Salud. El objetivo de esta tarea es dar a los representantes del sector salud estatal, presentes en los foros decisorios de los Comités de Cuencas Hidrográficas y de las Cámaras Técnicas, la posibilidad de argumentar técnica y políticamente, que el agua es un bien público. Por tanto, las políticas públicas de salud directamente relacionadas a la preservación y control del agua para consumo humano deben estar dirigidas hacia la sociedad civil, para el ciudadano común, independiente de su clase social, dado que el agua es una necesidad básica para la preservación de la salud, para la calidad y manutención de la vida. Como reflexión final de este estudio apuntamos la necesidad de responsabilidad de los diferentes sectores en la conducción de políticas públicas cuyo enfoque ha de ser la Promoción de la Salud, a favor de la calidad de vida, siendo la Política Estatal de Recursos Hídricos uno de los caminos para su concretización. Queda demostrado también que el sector público estatal de la salud debe desencadenar, como una exigencia ética, la preparación técnica multidisciplinaria de los profesionales que actúan en el campo de la salud colectiva, en especial de los representantes del sector salud estatal en los Comités de Cuencas Hidrográficas do Estado de São Paulo.

Bibliografia Carvalho, E . A ., in Morin, E., Os sete saberes necessários para a educação do futuro, Editora Cortez, São Paulo, 2000. Ministério do Meio Ambiente, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Agenda 21 brasileira – bases para discussão, Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional, MMA/PNUD, Brasília, 2000. Ministério da Saúde. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Projeto Promoção da Saúde, MS, Brasília, 2001. São Paulo. Lei nº 7.663 – 30 dez.1991. Estabelece normas de orientação à Política Estadual de Recursos Hídricos bem como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos. DOE. 31.dez.1991.Seção I p.2-5. Secretaria de Recursos Hídricos Saneamento e Obras do Estado de São Paulo, Comitês de Bacia Hidrográfica do Estado de São Paulo, SRHSO, São Paulo, 2000.

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Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua Roberto Luiz do Carmo* Andréa Leda Ramos de Oliveira Ojima** Ricardo Ojima*** Thais Tartalha do Nascimento****

Introducción En la actual coyuntura del mercado internacional de commodities Brasil ocupa un espacio muy importante, siendo uno de los mayores exportadores de soya, carne y azúcar. En términos económicos, el peso creciente que esos productos tienen en la balanza comercial brasileña convierte tales actividades productivas en esenciales para el país. La disponibilidad de tierras cultivables y de recursos hídricos, además de los costos relativamente bajos de producción, colocan a Brasil en una posición destacada en el escenario internacional. En términos ambientales más amplios, eso significa la transferencia de un recurso ambiental que el país posee en gran cantidad, el agua, a países que no disponen de este recurso. Sin embargo, cabe preguntarse ¿Cuáles son las implicaciones de ese proceso de transferencia? ¿Cuál es el impacto presente y futuro de la inserción de Brasil en el mercado internacional en relación a la disponibilidad y calidad del recurso agua? Para buscar posibles respuestas a esas cuestiones recurrimos al concepto de “agua virtual” (virtual water), creado por J. A. Allan al inicio de la década de 1990.1 Este concepto se apoya en un argumento simple, aunque exista una gran complejidad cuanto a su observación empírica. En esencia, agua virtual alude al comercio indirecto del agua que está incorporada en ciertos productos, especialmente en los commodities agrícolas, como materia prima de esos productos. De esta forma, toda agua incluida en el proceso productivo de cualquier bien industrial o agrícola pasa a ser

denominada agua virtual.

Específicamente, agua virtual es el volumen de agua demandada para producción de determinado commodity. O sea, el volumen en m3 de agua necesario para la producción de x toneladas de soya, arroz, azúcar etcétera. Se puede asumir que, junto con las divisas generadas por la exportación de estos productos, existe un valor agregado que no es contabilizado. Visto de esta manera, la exportación de agua virtual puede impactar mucho más que el equilibrio de la balanza comercial de determinado país, y sobretodo, su sustentabilidad ambiental a medio y largo plazo. Los cálculos incluidos en las estimaciones del volumen de comercialización son, sin embargo, complejos. Para estimar estos valores, debe considerar el consumo global de agua en toda la cadena de producción, así como también las características específicas de cada región productora además de las características ambientales y tecnológicas. En este sentido, la concepción de agua virtual está relacionada íntimamente al concepto de “huella ecológica” (ecological footprint), pues es necesario seguir los pasos y etapas del proceso de producción, evaluando detalladamente cada elemento, los impactos y los usos de los recursos naturales involucrados en el proceso global, desde su materiaprima básica hasta el consumo energético.

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Universidad Estatal de Campinas - UNICAMP, Brasil, Nucleo de Estudios de la Población - NEPO.

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Investigadora del Instituto de Economía Agricola - IEA, Universidad Estatal de Campinas - UNICAMP, Brasil.

*** Nucleo de Estudios de la Población - NEPO, Universidad Estatal de Campinas - UNICAMP, Brasil. **** Universidad Estatal de Campinas - UNICAMP, Brasil.

1 Ver World Water Council (2004).

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

En términos metodológicos, vale destacar que en las investigaciones acerca del comercio de agua virtual se utilizan diversas fuentes de datos, especialmente aquellas que hacen posible la construcción de comparaciones internacionales y que poseen carácter oficial, por estar ligadas a la Organización de Naciones Unidas (ONU), a la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) y al Banco de Datos Estadísticos de Comercio de Commodities (COMTRADE, por sus siglas en inglés). La ventaja del uso de la información es esos organismos para la creación de un banco de datos sobre el comercio virtual de agua reside también en la estandarización de unidades, realizada por dichos órganos, además del acceso fácil a la información que poseen tales organismos. Siendo así, las estimaciones sobre la composición de los flujos y la intensidad de ese comercio tiene mayor confiabilidad, (Hoekstra y Hung, 2004). De esta forma, para identificar la cantidad de agua utilizada en plantaciones Hoekstra y Hung (2002) utilizaron los datos de la FAO, con información respecto a la cantidad –media- de agua necesaria en cada país, para producir determinado commodity y también información sobre el comercio entre naciones. De este modo, fue posible a los autores establecer la cantidad de agua virtual incluida en cada producto. También fue utilizada la información del COMTRADE de las Naciones Unidas, y datos del Centro Internacional de Comercio, de Ginebra. En este texto abordamos específicamente la cantidad de agua virtual contenida en los productos primarios de exportación brasileños de mayor participación en la balanza comercial, soya y carne. El objetivo es presentar los impactos ambientales implicados en el avance de las exportaciones de estos productos y, de esta forma, evaluar el papel de Brasil en el escenario internacional de uso del agua.

Estimaciones de exportación de agua virtual: el caso brasileño El análisis y los estudios elaborados en el ámbito del “Virtual Water Trade Research Programme” (UNESCO), deja en evidencia la relación entre los países “reservorios” mundiales de agua dulce y su capacidad de generación de divisas. Sin embargo, los recursos hídricos implicados en la producción de bienes exportados pueden llegar a escasear, inclusive en regiones en las que existe una relativa abundancia. El caso brasileño es un ejemplo, cuando consideramos la producción de productos

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primarios como la soya y el azúcar e incluso productos semimanufacturados como cortes de carne bovina. Inicialmente, hemos de resaltar que existe una distribución desigual de la disponibilidad hídrica entre las diversas partes del planeta, además, de la existencia de una variación estacional, con la concentración de periodos lluviosos en algunos meses del año. De modo general, la región de América está en una posición más cómoda, pues tiene una relativa abundancia de agua. Por otro lado, las regiones del centro, sur y sureste asiático se encuentran en una situación crítica, debido a sus recursos más limitados, pese a que cada vez más se destacan en el escenario económico internacional como importantes exportadores, principalmente de agua virtual. Hoekstra y Hung (2002), discuten en detalle la cuestión del comercio internacional de agua virtual, destacando la exportación de agua desde América hacia Europa y Asia. Las estimativas de cálculo para los volúmenes de exportación e importación de agua virtual elaboradas por Hoekstra y Hung (2002) tuvieron como base una extensa lista de productos que se encuentran entre los principales responsables de las transacciones comerciales internacionales. Los autores consideraron la demanda de consumo para producción de cada uno de estos productos considerando las especificidades de cada uno y cada región, en términos de demanda de recursos hídricos. Para encontrar estas demandas específicas fue necesario estimar el volumen de agua contenido en cada uno de estos productos y en cada una de las regiones siguiendo los criterios: parámetros climáticos de la región; características del producto (evapotranspiración); productividad (ton/ha); y comercio internacional. De este modo, la elaboración de un mismo bien puede demandar un volumen de agua diferente, dependiendo de las características climáticas locales, del rendimiento y de la productividad de la región. En otras palabras, la demanda de agua en la producción de soya será diferente dependiendo del lugar donde es plantada, tanto por cuestiones climáticas como por la productividad, lo que incluye las características específicas del modo como estos cultivos son desarrollados en diferentes lugares. De forma similar, fue realizado el cálculo de la demanda de agua para productos como carnes y derivados.

Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua

En este caso fue considerada la demanda para la producción de granos (que sirven para la alimentación básica del ganado), sin embargo, fue necesario agregar la demanda por consumo directo (volúmenes de agua bebida), tratamiento (servicios como limpieza, etcétera) e inclusive volúmenes necesarios para el procesamiento de los productos finales. Con base en estos cálculos es posible consultar los volúmenes de agua por tonelada producida de una gran variedad de productos importantes en el escenario comercial internacional.2 El resultado de la aplicación de esta metodología para el caso brasileño, destacando los productos soya, carne y azúcar, se muestra en la tabla 1. Fueron utilizados los datos de exportación de cada producto de acuerdo con el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC), y del volumen de agua virtual contenida en cada producto a partir de los datos de la FAO, presentados en Hoekstra y Hung (2002). Se observa que la exportación de commodities aumentó significativamente, lo que se refleja en el volumen de agua virtual exportado por el país. En menos de diez años el volumen exportado aumentó, mínimo tres veces. En términos de volumen, la soya se destaca, con más de 50 mil millones de m3 exportados en 2005, con el país consolidándose como el mayor exportador mundial de ese producto. El peso relativo de la producción de carne también aumentó notoriamente en el período, siendo que el aumento del ganado brasileño apunta hacia la consolidación del país también como mayor exportador mundial de carne. De acuerdo con los datos del MDIC, en 2005 la soya fue responsable de más de 58% de las exportaciones de este grupo de commodities (soya, carnes y azúcar). El principal comprador de soya fue el mercado Chino, captando 32% de las salidas brasileñas. En este país, el producto se destina al abastecimiento del parque industrial, que posee una capacidad de procesamiento de aproximadamente 30 millones de ton/año, lo que representó 17% del volumen mundial procesado.

En el mismo año, considerando unicamente la soya, China se ubicaba como uno de los principales importadores de agua virtual brasileña, habiendo ya consumido 16,1 mil de millares de m3. Esto, según datos de la Compañía de Saneamiento Básico del Estado de São Paulo (SABESP), es equivalente a cuatro veces el consumo medio diario de toda la Región Metropolitana de São Paulo. El salvado de soya, utilizado básicamente para nutrición animal y considerado como principal producto final, requiere el uso intensivo de agua para su producción. Cabe señalar que la utilización de agua para producir ración animal, que posteriormente se transformará en carne para consumo humano, no es una forma eficiente de utilización del agua, como se discute adelante. La importancia del manejo adecuado del agua en los grandes centros urbanos se destaca por cuenta de la presión ejercida por su falta de tratamiento y por la escasez hídrica encontrada en la mayoría de esas áreas, conforme apunta Carmo (2005). Sin embargo, poco se menciona – tanto en los medios de comunicación como en las discusiones más generales – sobre la utilización adecuada del agua en la agricultura. Como se observa en la figura 1, en Brasil, como ocurre en la media general mundial, el consumo de agua en la agricultura es el más extenso dentro de los tres grandes grupos de demandantes, llegando a representar más de 60% del consumo total de agua. El avance en la producción y en las exportaciones no siempre ha sido acompañado por una mayor eficiencia en el uso del agua. Por tanto, podemos corroborar que la agricultura, además de ser el sector que más consume agua en el país, es también el sector que presentó el mayor aumento absoluto en el volumen total consumido.

Tabla 1. Exportación de agua virtual (en miles de millones de m3), Brasil (1997-2005)

Fuente: MDIC y HOEKSTRA, A.Y. e HUNG, P.Q., (2002); tabulación especial de los autores. 2

Ver detalles en < http://www.ihe.nl/vmp/articles/ Projects/PRO-Virtual_Water_Trade.html>

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

reservas de agua dulce del mundo, es posible que esa abundancia relativa pueda transformarse en motivo de importantes negociaciones y conflictos futuros, idea que desarrollamos en seguida, a partir de la discusión acerca de la legislación brasileña sobre el agua.

Mercado internacional del agua y legislación de recursos hídricos

Figura 1. Utilización de agua por sector de actividad en Brasil, en los períodos 1993-1997 y 1998-2002 Fuente: AquaStat – Land and water development division of Food and Agriculture Organization / UN (FAO).

La gran participación del sector agrícola en el consumo de agua se explica principalmente por el uso del agua para irrigación. Con la intensificación de la práctica de la irrigación como una alternativa estratégica para aumentar la oferta de productos agrícolas, las áreas irrigadas en Brasil han aumentado. En el período de 1992 a 2002 hubo una variación de 8%, no obstante, es necesario que exista un manejo racional de la irrigación considerando no sólo las técnicas más modernas, sino también la aplicación de las cantidades adecuadas para cada tipo de producción en los períodos óptimos. Actualmente, por no adoptar un método de control de la irrigación, el productor rural acaba utilizando agua en exceso para evitar que la plantación sufra de estrés hídrico, lo que podría comprometer la producción. Ese exceso resulta en un desperdicio de energía y agua, usadas en un bombeo innecesario. Las consecuencias del aumento de la producción y exportación de productos agrícolas como la soya y la carne traen aspectos importantes a ser considerados. Por un lado, consolidan la posición estratégica de Brasil dentro de la economía internacional y por otro definen una realidad en la cual el país se transforma en un gran exportador de agua. En este enfoque, pese a la existencia en el país de una de las mayores

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Siendo parte integrante e indisociable de la producción de los commodities carne y soya, el agua pasa a figurar en un comercio internacional que explota la abundancia (o la escasez) de recursos hídricos como uno de los puntos claves para la decisión sobre “qué” y “dónde” producir. Según algunos teóricos, el comercio directo de agua entre naciones no debe ser tomado en cuenta, pues no es algo que realmente ocupe espacio en el comercio internacional actual. Sin embargo, el agua que es absorbida y comercializada entre naciones a través de sus productos es una realidad. Y más que una realidad ese comercio identifica e influencia la decisión sobre qué y dónde producir, según la cantidad de agua disponible y aquella necesaria para la producción. En este enfoque, ese comercio favorecería el equilibrio entre las naciones aportando una diversidad de productos a los países con escasez hídrica. Estos países son aquellos en que la producción se restringe debido a la escasa cantidad de agua existente, so pena de perjudicar el abastecimiento de agua de la población. La función mayor de ese mecanismo entonces sería la de permitir a las diferentes localidades una producción que no mermara sus recursos hídricos y al mismo tiempo, hacer posible el comercio entre los que tienen abundancia y escasez de recursos hídricos. A partir de los datos y la constatación de la existencia de ese comercio de agua virtual, el debate sobre el papel de los países en el comercio internacional y sobre las consecuencias de un comercio orientado por abundancia o escasez de agua puede iniciar. Al delegar al comercio la función de establecer lo que se producirá en cada país, con base en la cantidad de agua existente en su territorio, se incentivan discusiones y se dejan en evidencia nuevos conflictos para la población de diversos países. De forma específica, en Brasil la disponibilidad de agua se concentra mucho más en la Región Norte del país que en las ya establecidas regiones de producción agropecuaria del Sur, Sureste, Noroeste y Centro-Oeste.

Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua

No obstante, se observa la expansión de la producción de soya hacia la Región Norte, que es una región abundante en agua y en tierras cultivables, pero que también, además de ser poco poblada, abriga remanentes forestales e importante biodiversidad. Este hecho muestra como ser dañina la división de producción determinada únicamente por la abundancia o escasez de recursos hídricos, como apunta el debate sobre la preservación de la región. El hecho de poseer agua en abundancia y tierra a bajos precios no puede ser el factor determinante para la substitución de áreas de bosque por pastizales o grandes plantaciones. La gran cuestión no es la cultura de soya o la expansión de la ganaderia, que son actividades importantes para la economía del país. El problema es la forma altamente impactante de esas actividades en movimientos sucesivos de ocupación del espacio que transforma bsques en pastizales, por ejemplo. En el caso de la soya, la capacidad de movilización de capitales para su producción sólo es posible si esta es plantada en grandes extensiones, lo que significa una serie de implicaciones en términos socioambientales. De esta forma, incluso antes de pensar en el comercio como determinante de la división de la producción por países, otras cuestiones de política hídrica y económica deberían ser investigadas. Por eso, algunos autores sugieren una visión holística (Hoekstra & Hung, 2004) de los recursos hídricos pensando en sus lados económico, político, social y ambiental, en que figure la seguridad hídrica para la población y condiciones de producción industrial y agrícola para los otros sectores de la sociedad. En el caso brasileño, se refiere a la aplicación de la política de las aguas presente en la Ley de recursos hídricos (Lei 9.433/97). Algunos aspectos de esta Ley son fundamentales y representan importantes avances en términos de la gestión del agua. Entre esos aspectos están: la democratización y descentralización de las decisiones con la implementación de los comités de cuenca. Los principales instrumentos de operacionalización de la gestión son el otorgamiento del derecho de uso, que posee gran potencial de organización de la demanda y el cobro por el uso del agua bruta como instrumento de gestión. Existen aún pocas cuencas hidrográficas que han aprobado el cobro por el uso del agua en el país. El Estado de Ceará posee la experiencia más antigua, siendo que recientemente, a partir de 2003, el cobro fue implementado también en la cuenca del río Paraíba do Sul, que abarca los estados de Minas Gerais, Rio de

Janeiro y São Paulo, esto es discutido por Pereira (2003). En el año 2007 también se inició el cobro por el uso del agua bruta en la cuenca hidrográfica de los ríos Piracicaba, Capivari y Jundiaí. En todas las experiencias de cobro se destaca una cuestión específica, además, del gran debate que se ha constituido alrededor del tema. Esa cuestión es la aplicación del cobro por el uso del agua al sector agropecuario. Conforme apuntamos anteriormente la agricultura es el sector que más consume recursos hídricos en términos generales. Sin embargo, el sector agrícola es también el que más resiste a ser encuadrado en la legislación sobre el cobro por uso. Conjugando entonces, la existencia del cobro con la producción de granos que demandan agua en abundancia (como es el caso del tipo de producción que teóricamente cabría a Brasil), tenemos la coexistencia de un patrón comercial exigido para el país y, por otro lado, una legislación que, en caso de aplicarse efectivamente, podría dificultar la manutención de ese patrón productivo. A partir de aquí podemos iniciar la discusión sobre la forma de conjugar el papel de un recurso indispensable a la producción con las cuestiones de escasez y preservación. Cabe notar que la continuidad de esa misma producción es amenazada por el uso excesivo y la no manutención de los recursos hídricos. Uno de los grandes problemas a ser (evaluados) relacionados para hacer el cobro efectivo es el establecimiento de parámetros, socialmente justificables, para la implantación de tarifas diferenciadas por tipo de consumo. La cuestión que se presenta es: ¿hasta qué punto los consumidores domésticos e industriales van a sostener el sistema de cobro sin que el sector industrial sea incorporado? A partir de esa discusión se puede vislumbrar la forma como la dinámica de gestión de los recursos hídricos se presenta. Especialmente porque involucra variables de política interna particulares a cada nación, así como a prioridades, muchas veces contradictorias, establecidas para el uso de los recursos hídricos. Es demasiado simple pensar que una perspectiva económica liberalizante para los recursos hídricos equilibraría los dilemas en el uso de un recurso cada vez más escaso como el agua. Desde esa perspectiva, el comercio compensaría el uso del agua en gran cantidad, teniendo en cuenta el monto monetario recaudado

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con la exportación; o sea, el comercio llevaría en equilibrio por si solo. No obstante, la abundancia de recursos hídricos de una determinada nación no suplirá necesariamente la demanda internacional. Según Wichelns (2004) si la producción mundial sigue una división entre “nación abundante” y nación “no de escasez” puede poner en riesgo la seguridad hídrica global. El punto señalado por Wichelns es retomado de forma más ligera en las consideraciones del World Water Council y del instituto para la educación del Agua de la UNESCO. Para éstos, varias prerrogativas son dadas para el estudio del concepto de agua virtual y principalmente para la práctica saludable del comercio, utilizando ese concepto. Desde ese punto de vista, agua virtual puede ser una opción de política, o sea, puede aliviar la presión sobre países con poca oferta de recursos hídricos, sin embargo, debe venir acompañada de una política de concientización acerca del uso de productos que demanden una cantidad menor de agua.

Seguridad y riesgo internacional Considerar el agua como producto de exportación indirecta brasileña nos remite al proceso de dispersión de riesgos ambientales a escala global, pues de esta forma nos damos cuenta de quien está pagando la cuenta de la escasez de los recursos hídricos de otras regiones del mundo. Todos los productos brasileños que son exportados, sobretodo los agrícolas, demandan un volumen de agua para ser producidos y esa agua es “exportada” junto con estos productos (soya, carne o caña-de-azúcar) sin que sea contabilizada. Así, cuando los límites de la modernización alcanzan los niveles de la escasez, cambian las amenazas a las que estamos expuestos. Las amenazas del pasado no pueden ser comparadas a las de hoy, no son ni mayores ni menores, ellas cambian, pierden y ganan relevancia a lo largo del tiempo. Los cambios tecnológicos implican la desaparición de antiguas amenazas y crean al mismo tiempo otras debidas, justamente, a las innovaciones implantadas en la vida cotidiana. Pese a que el riesgo y el enfrentamiento de peligros siempre han sido parte de la vida cotidiana, las amenazas contemporáneas sobrepasan los límites de la conciencia de los agentes sociales. La posibilidad de cálculo de los riesgos siempre ha sido uno de los objetivos de la ciencia y de la técnica moderna. De este modo, el desarrollo de la sociedad siempre fue

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pautado en la consideración de los riesgos y en su real potencialidad de efectividad en determinados contextos. El mundo contemporáneo parece estar anestesiado por el desarrollo de sistemas complejos que, en el ansia de su propia superación, acaban por crear efectos no esperados. Estos, eventualmente se hacen más complicados y muchas veces imposibles de solucionar. En el caso brasileño reciente, por ejemplo, la importancia que la producción de biocombustibles, debido a su impacto en la reducción de la emisión de gases del efecto invernadero, termina siendo contrabalanceada por las implicaciones ambientales y sociales derivadas de la implantación del monocultivo necesario para su producción. Para disminuir el peligro que implica el calentamiento global, los biocombustibles traen otro conjunto de peligros. O sea, la sociedad de riesgo está marcada por las incertidumbres, es una sociedad normada ya no por la distribución de las riquezas, sino por la redistribución y evasión de riesgos. En otras palabras, es una sociedad caracterizada por un estado intermedio entre la seguridad y la destrucción, donde la percepción amenazadora del riesgo determina, en última instancia, el pensamiento y la acción (Beck, 2001). Es en este contexto en el que vemos un escenario particular en la composición de la sociedad moderna tanto en el caso brasileño como en el de América Latina como un todo. En ambos se perciben señales de cambios en el conjunto de la dinámica social, económica y política, aunque, pese al origen en una misma matriz cultural, la situación sea híbrida y de múltiples caras. A esto contribuyen también el proceso de mundialización cultural y globalización. En este escenario, la ciencia, la técnica y la planificación surgen como instrumentos prometedores y seguros para un verdadero control de la naturaleza y de la sociedad. Sin embargo, esta expectativa se debilita por evidencias masivas: la energía nuclear, la tecnología de armamentos y el avance en el espacio, la investigación genética y la intervención de la biotecnología en el comportamiento humano, la elaboración de informaciones, el procesamiento de datos y los nuevos medios de comunicación son técnicas con consecuencias ambivalentes que, mientras más complejas se hacen, mayores son los efectos colaterales disfuncionales (Hebermas, 1987:105). Según Beck, la sociedad de pos-guerra es la sociedad de riesgo “donde no existe más una propuesta de distribución

Agua virtual y commodities: Brasil como gran exportador de agua

de las ganancias sino una distribución de perjuicios” (Beck, 1992:3). O sea, hay una “democratización” de los riesgos como contrapartida esencial en el usufructo de las ventajas de la modernidad, que son tan visibles como innegables. En un mundo globalizado, en el que las transacciones comerciales alcanzan proporciones planetarias, los riesgos se distribuyen con una facilidad mucho más amplia. De esta forma, cuando pasamos a considerar el agua como bien económico susceptible de valoración monetaria, estamos radicalizando los valores que orientan la acción social. En otras palabras, la racionalidad económica se convierte en la “mejor” alternativa para aprehender los dilemas en torno a los recursos naturales. Equivale a decir que la escasez de los recursos hídricos será evaluada si se mide en términos financieros. La amenaza de escasez de recursos hídricos parece hacerse más evidente cuando avanzamos a otras escalas de análisis. Esto indica que en la escala global de consumo de los recursos naturales es imprescindible comprender los límites mundiales para valorizar aquello que parece ser abundante. De cierta forma, no basta tener una relativa abundancia de recursos hídricos, es necesario acompañar el valor atribuido a ese mismo recurso en escala mundial, de la misma forma como se opera con el petróleo, carbón y otros commodities y, de esa manera, evitar correr los riesgos de pagar la cuenta de la escasez de otras regiones del globo.

Agua Virtual: una agenda para investigación. La discusión sobre agua virtual abre espacio también para cuestionamientos todavía más profundos. Uno de ellos, que aún ha tenido poca repercusión en Brasil, tiene relación con la producción de alimentos, discutiendo la cantidad de agua que es empleada en la producción y el significado de esa producción en términos nutricionales. Una de las principales referencias de esa discusión es David Pimentel. La cuestión central defendida por Pimentel (2004), es que el volumen de agua gastado para algunos productos es muy alto y que habría posibilidades de disminuir significativa la demanda de agua a partir de modificaciones en la dieta de varias poblaciones. Pimentel (2004) reafirma lo que está presente en varios textos de su autoría, llamando la atención hacia el volumen de agua que se gasta en la producción de

alimentos, resaltando específicamente la producción de carne que es una de las principales fuentes de consumo de agua. Considerando el caso del ganado que es nutrido con alimentos balanceados, vale la pena recordar que esta es producida principalmente a partir de granos, que necesitan una gran cantidad de agua para su producción. Las estimaciones sobre el monto de agua que se gasta para la producción de los alimentos se encuentra en la tabla 2, subrayando que son datos medios, teniendo en vista la gran variabilidad que existe en términos ambientales y de variedades de los productos. Pimentel (2004) afirma la necesidad de reestructurar la dieta o los hábitos alimentarios, de modo que sea más “sustentable”, privilegiando los productos que exigen menos agua para su producción. Así, un plato con papa y pollo, por ejemplo, exige mucho menos agua para su obtención que un plato con arroz y carne de res. Otro aspecto a ser destacado es que gran parte de la soya producida actualmente se destina para alimentación de ganado bovino. Ese procedimiento, aunque rentable en términos económicos, no es el más adecuado en términos de eficiencia hídrica. La culinaria es una de las características que más individualiza las sociedades. Cada cultura posee sus platos típicos, a los cuales generalmente están asociados rituales y manifestaciones culturales específicos. En las últimas décadas se observa la tendencia hacia la expansión del modelo de alimentación basado en comida rápida (fast food), que prioriza las hamburguesas, preparadas principalmente con carne bovina y pan. Esta dieta, además de ser insuficiente cuanto a la calidad nutricional, es altamente demandante de recursos hídricos, lo que implifica un elemento más a ser considerado cuando se observa la difusión de ese tipo de alimentación por todo el planeta. Cuando se discute la cuestión alimentar, casi que de inmediato se retorna a la cuestión maltusiana: ¿tendremos alimentos para alimentar a la población en crecimiento? Gleick (2000) presenta un resumen bien interesante de la discusión sobre ese tema. En los próximos 50 años aún se observará un cuadro de crecimiento de la población mundial, el que debe estabilizarse alrededor de 9 mil millones de habitantes. Aunque no sea posible caer en la trampa del pensamiento maltusiano, una cuestión importante a ser enfrentada es como alimentar a esa población.

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Tabla 2. Estimción de agua necesaria para producción de algunos cultivos y productos pecuarios.

Fuente: Pimentel et al, (2004) Principalmente considerando que la producción de alimentos está estrechamente relacionada con la disponibilidad de agua, y que algunos de los alimentos exigen mucho más agua para su producción que otros. Teniendo en consideración esos procesos y una perspectiva de más largo plazo, talvez comience a tener sentido la idea de discutir los actuales patrones de alimentación.

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Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) María Elisabete Pereira dos Santos* Rosely Moraes Sampaio** Renata Alvarez Rossi***

Introducción La comparación entre los procesos participativos en el ámbito de los comités de las cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco, Brasil, se justifica por las características peculiares de los respectivos procesos en el actual contexto de la Ley de Aguas (Ley 9.433/97).1 Tales experiencias indican que la participación pública en el ámbito del sistema de gestión del agua tiene lugar, sobre todo, cuando está adecuadamente amoldada a los intereses más generales de los grupos políticos hegemónicos, responsables de la institucionalización del nuevo paradigma de gestión llevada a cabo por la Ley de Aguas. El conflicto generado alrededor del trasvase del río San Francisco explicitó las contradicciones ocultas por un discurso ambientalista generalizante y supuestamente democrático. Cuando la participación de la sociedad civil organizada puso en jaque a los proyectos de uso del agua formulados por el estado, la participación paso a ser un elemento incómodo –en un problema para los poderes públicos-. Se destaca, así, la dimensión propiamente política de esa confrontación que pasa, de forma explícita, a cuestionar el carácter supuestamente democrático de la Ley de Aguas y del sistema que la sostiene. El asunto central que estructura ese texto gira, entonces, alrededor de los significados múltiples de la participación de los varios segmentos sociales (sobre todo de los usuarios y representantes de la

sociedad civil) en los procesos de estructuración de los Comités de cuenca de los ríos Paraguaçu y San Francisco. La reflexión sobre las referidas experiencias indica que la participación institucionalizada por la Ley de Aguas (que originalmente incorporó demandas democratizantes) ha tenido un significado sobre todo de carácter administrativo –constituyéndose en una pieza clave en la aplicación del modelo de gestión neoliberal, que transfiere la responsabilidad de la gestión del agua a los usuarios y sociedad civil. El ejemplo de lo que ha estado pasando en el conjunto del país, las experiencias de implementación de los comités de los ríos San Francisco y Paraguaçu, aunque de una manera diferenciada, corroboran esa afirmación –lo que implica preguntarse si la implementación de un modelo de gestión democrática de los recursos ambientales no requiere, de hecho, la ruptura con el modelo de participación instituido por el proyecto neo-liberal de sociedad.2 En la experiencia de Paraguaçu, la participación (incorporada de forma limitada y tardía) se atiene a los límites instituidos por la Ley de Aguas, teniendo en cuenta las peculiaridades regionales, en otros términos, a la presencia determinante de relaciones patrimonialistas y clientelistas; en el caso específico de la cuenca de San Francisco, la escala

* Nucleo de Estudios sobre Poder y Organizaciones Locales - NEPOL/CIAGS/UFBA, Facultad 2 de Julio - FDJ, Universidad Federal de Bahía - UFBA, Brasil. ** Universidad Estatal del Sudoeste de Bahía - UESB, Brasil. *** Universidad Federal de Bahía - UFBA, Brasil. 1 La Ley 9.433/97 del 08 de enero de de 1997 instituye una Política Nacional de Recursos Hídricos, crea un Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, reglamenta el inciso XIX del art. 21 de la Constitución Federal, y modifica el art. 1º de la Ley nº 8.001, de 13 de marzo de 1990, que modificaba la Ley nº 7.990, del 28 de diciembre de 1989. 2 El polémico proyecto de trasvase o transferencia de aguas del río San Francisco es una iniciativa del gobierno federal y pretende la integración del Río San Francisco con las cuencas Hidrográficas del Nordeste Septentrional bajo la responsabilidad del Ministerio de Integración (ver www.integraçao.gov.br).

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de cuenca, el nivel de organización y las capacidades propositivas de la sociedad civil, además de la complejidad de los intereses involucrados, confieren a la participación significados más complejos y amplios –consiguiendo romper los límites instituidos por esa misma política-, lo que se vuelve evidente a partir de la posición autónoma asumida por el Comité de Cuenca Hidrográfica de San Francisco, CBHSF, frente al conflicto sobre el trasvase. De este modo, confrontaremos las dos experiencias: la primera, más estrechamente vinculada a las determinaciones de la política estatal y federal, y la segunda que presenta una mayor autonomía, y llega a conformar una propuesta independiente y alternativa de uso del agua. El curso metodológico adoptado para la realización de este estudio implicó trabajo de investigación con base en: a) entrevistas semi-dirigidas a los miembros de los comités de cuenca estudiados y a técnicos involucrados en el proceso de implementación de los comités; b) el análisis de textos como actas, resoluciones, mapas de las cuencas, notas públicas, informes y otros. La calificación del proceso de participación implica situarlo en el contexto político regional y nacional, y en el ámbito de los distintos paradigmas que conforman la compleja relación entre la participación, descentralización, democracia y la problemática del agua.

Participación, descentralización y democracia La invitación a la participación, en las últimas dos décadas, ha estado permeada del discurso de los más diversos sectores sociales, llegando a recorrer una gama amplia de matices políticos. De manera correlativa, los conceptos de sustentabilidad, democracia y participación casi se han constituido en una unanimidad. Con las ampliación del espectro político, durante décadas polarizado entre fuerzas genéricamente calificadas como conservadoras y democráticas, se diversifica el abanico de los actores sociales que reivindican la participación en el proceso de gestión del res publica, pasando a ser ésta un elemento clave en la implementación de las políticas públicas en las distintas esferas y escalas. Como afirma de manera muy apropiada Carlos Nelson Coutinho (2005), citando al pensador francés del siglo XVII La Rechefoucault, la hipocresía es un homenaje que el vicio da a la virtud, en otros términos:

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“el hecho que todos hoy se dicen demócratas no significa que acrediten efectivamente la democracia, pero sí, que se generalizó el reconocimiento de que la democracia es una virtud” (Coutinho, 2005:2). De esta manera, podría afirmarse que el principio de la hipocresía, como lo formula Coutinho, se aplica a una parte considerable de los grupos de interés y segmentos sociales que incorporan, de manera retórica, la participación en su discurso político. La discusión sobre los múltiples significados de la participación de los diferentes sectores sociales en el proceso de gestión pública requiere de la calificación de los proyectos políticos que subyacen en las varias propuestas, siendo diversas y, a veces contradictorias las concepciones de sociedad y democracia en que se fundamentan. Recordando a Boaventura de Souza Santos (1997), en tiempos de crisis o de transición paradigmática, es necesario hacer las preguntas, a veces aparentemente simples, pero que cuando son formuladas dan luz sobre dilemas aparentemente indescifrables y sobre situaciones nebulosas que ni siquiera suscitaban la controversia. Podríamos entonces formular la siguiente pregunta: ¿cuál es el significado de la participación en el ámbito de la gestión de la res publica en Brasil en el contexto político actual? Este cuestionamiento tiene distintas respuestas, dependiendo del proyecto político al cual puede estar referida. Intentaremos contestarla haciendo referencia al debate en torno a los distintos conceptos de democracia y de los respectivos proyectos que conforman la arena política nacional. Hablar de democracia y su futuro es una tarea insidiosa (Bobbio, 1986:17). En primer lugar, es necesario recordar que el concepto y la práctica democrática con las que convivimos son hijos legítimos de los tiempos modernos. “Es exactamente de esta materia bruta y no de lo que fue concebido como noble y elevado de lo que debemos hablar” (Bobbio, 1986:22). Por consiguiente, estamos en la tierra de los contrastes entre lo prometido y lo que realmente fue logrado por la modernidad (Bobbio, 1986:22). En segundo lugar, es necesario recordar que la democracia nació de una concepción individualista de sociedad y del Estado, de la fe que la sociedad política es una fruta artificial de la voluntad de los individuos (Bobbio, 1986:22). Esa concepción que resulta de la disolución de una visión orgánica del mundo, fue gestada en el ámbito del contractualismo decimonónico (en el cual

Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) los individuos libres e iguales, en acuerdo común, instituyen un poder capaz de garantizarles la libertad y la propiedad), de la constitución del homo economicus (aquel que, según Adam Smith, “siguiendo su propio interés frecuentemente promueve el de la sociedad de una manera más eficaz que cuando realmente pretende promoverlo”) y de una filosofía utilitarista según la cual un bien común resultaría de la suma de los bienes o felicidad individual. Y, así, el individuo soberano que crea la sociedad, particularmente la sociedad política (Bobbio, 1986:23). Para Bobbio, una definición mínima de democracia puede se traducida como un “conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado a tomar las decisiones colectivas y con que procedimientos” (Bobbio, 1986:18). Para que una decisión tomada por uno, pocos, muchos o todos pueda ser aceptada es necesario que la misma obedezca a las reglas consensuadas, por ejemplo, con respecto a cuales individuos están autorizados para participar en el proceso decisorio. El régimen democrático se caracteriza por atribuir a un elevado número de personas la tarea de tomar las decisiones colectivas. Además, es necesario que las personas que decidirán acerca de la vida colectiva sean puestas delante de alternativas reales, que pueden de hecho escoger, que sean respetados los derechos de libertad, opinión y asociación –y el reconocimiento de los derechos inviolables de los individuos y de la concepción de libertad como autonomía. Reflexionando en los ideales democráticos y en las promesas no cumplidas de la democracia en el mundo moderno, Bobbio (1986) hace las siguientes consideraciones: en la vida real, la democracia se volvió una poliarquía o un gobierno neocorporativo, en tanto que no es el individuo el verdadero protagonista del juego democrático, sino los grupos o asociaciones políticas y de intereses. Una cuestión fundamental resulta ser la representatividad, en otros términos, en la así llamada “venganza de los intereses” privados: ¿será que existe algún criterio general capaz de distinguir entre el interés general y el interés privado de tal o cual grupo, o entre el interés general y la combinación de intereses particulares que acuerdan entre si en detrimento del de otros?” Bobbio se cuestiona aún más: ¿dónde podemos encontrar a un representante que no represente intereses particulares?

Recordando a Joseph Schumpeter, Bobbio concluye que lo que caracteriza la democracia no es exactamente la ausencia de élites, sino la existencia de élites en disputa por el voto popular (Bobbio, 1986:26). Así, la promesa de un gobierno cuyas acciones se desarrollarían au grand jour tampoco ha sido cumplida. Bobbio (1986) nos recuerda el segundo principio fundamental (enunciado por Kant en la Paz Perpetua) según el cual “todas las acciones relativas al derecho de otros hombres cuya máxima no es susceptible de volverse pública, son injustas” (Bobbio, 1986:31). La democracia contemporánea no elimina el poder invisible. También el conocimiento técnico y antitético a la democracia. El remedio contra este estado de cosas, puede encontrarse en la educación para la ciudadanía, otra promesa no cumplida por la democracia contemporánea. De esta manera, para Bobbio (1986) la democracia es, sobre todo, un método de gobierno, o más precisamente, un grupo de reglas y procedimientos a través de los cuales son tomadas las decisiones relativas al bien común, siendo el estado liberal uno de sus requisitos. Quizás no sea posible establecer una relación directa entre la democracia y liberalismo. Como afirma Carlos Nelson Coutinho (2005), como ideología burguesa, el liberalismo no siempre fue defensor de la democracia. El pensamiento liberal del siglo XVII ubicó este asunto al menos hasta que el proyecto de la burguesía (ninguno más revolucionario) se consolidara en el poder (fundado en la noción de los derechos individuales, considerados como naturales) y no crear una esfera pública en la que todos pudieran ejercer la condición de ciudadano pleno (aunque la noción de igualdad fuera parte de la retórica burguesa). La libertad era, entonces, comprendida como el derecho de usufructuar, en la esfera privada, de los bienes que los individuos privadamente construyen (lo que distingue el concepto de libertad liberal del concepto de libertad democrática) (Coutinho, 2005:2). El liberalismo se presenta como defensor de los derechos universales y se sitúa a la izquierda del espectro político hasta la revolución burguesa. A lo largo de los siglos XIX y XX la defensa de una esfera pública en la que todos pudieran calificarse como gobernantes y gobernados fue una prerrogativa del

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movimiento de cuño socialista (acusado de convertirse en una “tiranía de la mayoría”), defensor del progresivo ingreso de las capas populares (bajo la dirección del proletariado) en la arena política. Merece la pena recordar que tanto los derechos políticos y sociales, como el voto universal, la reducción de la jornada laboral y el derecho de huelga, fueran fervorosamente combatidos por la burguesía en nombre de una teoría de la independencia del juicio que era nada más que la defensa del propietario o de la propiedad (considerado como un derecho natural) y de la libertad del mercado. Tales avances no eran parte del ideario liberal y como Coutinho (2005) afirma, fueron progresivamente impuestos a la burguesía, asumiendo el estado burgués, en los tiempos actuales, la forma de régimen liberal-democrático. Es amplio el abanico de los que asocian la democracia a la construcción de una esfera pública en la cual el interés es calificado como colectivo en primer plano. Habermas (1997), por ejemplo, también construye un concepto de democracia procedimentalista, siendo el mismo forjado del diálogo entre los paradigmas liberal y republicano de democracia. De manera similar a Bobbio (1986), para Habermas (1997), la comunicación libre entre los hombres libres e iguales es uno de los requisitos previos para la formación democrática de la opinión y de la voluntad. La teoría del discurso habermasiana mueve la reflexión sobre la democracia de las condiciones objetivas necesarias para su concretización por las posibilidades de interacción y comunicación mediadas por el lenguaje. El ejercicio de la democracia sería, así, fruto de la acción comunicativa, de la acción guiada para una comprensión mutua. El modelo normativo de democracia en Habermas difiere de los modelos liberal y republicano en varios aspectos. En el modelo liberal de democracia, el proceso democrático cumple la tarea de mediar las relaciones entre los intereses privados y el aparato de la administración pública mientras, que en el modelo republicano, la presencia de la sociedad civil (distante de la administración pública y de los intercambios privados) tiene un significado estratégico en la formación de la opinión y en la voluntad política. En el primer modelo, la esfera pública es una arena en la cuál son firmados los compromisos entre intereses, mientras en el modelo republicano, fundado en el

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autocomprensión ética, la esfera pública tiene como función garantizar la fuerza integradora y la autonomía de la práctica del entendimiento entre los ciudadanos. Para Habermas, la democracia depende de la institucionalización de los correspondientes procesos y presupuestos comunicacionales como también del juego de deliberaciones institucionalizadas y opiniones públicas que se forma de manera informal (Habermas, 1997). “La teoría del discurso no hace depender una política deliberativa de una ciudadanía colectivamente capaz de acción, pero sí de la institucionalización de los correspondientes procedimientos y presupuestos comunicativos. Esta teoría ya no opera como el concepto de un todo social centrado en el Estado, que pudiéramos representar como un sujeto con acción orientada por metas. (...) La teoría del discurso, a diferencia, cuenta con la intersubjetividad de orden superior del proceso de entendimiento que se realiza en forma institucionalizada a través de deliberaciones, en las instituciones parlamentarias o en la red de comunicación de los espacios públicos políticos. Esas comunicaciones desprovistas de sujetos, o que no cabe atribuir a ningún sujeto global, constituyen ámbitos en los cuales puede darse la formación más o menos racional de la opinión y de la voluntad acerca de los temas relevantes para la sociedad como un todo y a ciertas materias que requieren de la regulación.” (Habermas, 1995) Para este autor, la esfera pública es: “la red apropiada para la comunicación de contenidos, toma de posición y opiniones; en ella los flujos comunicacionales son filtrados y sintetizados, al punto de condensarse en opiniones públicas unidas en temas específicos. Del mismo modo que el mundo de la vida tomado globalmente, la esfera pública se reproduce a través de la acción comunicativa, implicando simplemente el dominio de un lenguaje natural; está en sintonía con la comprensibilidad general de la práctica comunicativa cotidiana.” (Habermas, 1997) La esfera pública constituye, principalmente, una estructura comunicacional de la acción orientada por la comprensión, la cual tiene que ver como espacio social generado en la acción comunicativa, no como las funciones ni con los contenidos de la comunicación cotidiana (Habermas, 1997). Se trata por consiguiente, de un espacio de discusión (libre), entre iguales con base en la argumentación racional.

Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) En ese contexto, la sociedad civil se constituye en un conjunto de: “asociaciones y organizaciones libres, no estatales y no económicas, las cuales están ancladas en las estructuras de comunicación de la esfera pública de los componentes sociales del mundo de la vida. La sociedad civil está compuesta de los movimientos, organizaciones y asociaciones que captan los ecos de los problemas sociales que resuenan en las esferas privadas, condensándose y transmitiéndose, en seguida, hacia la esfera pública. El núcleo de la sociedad civil forma una especie de asociación que institucionaliza los discursos capaces de solucionar los problemas, transformándolos en asuntos de interés general en el cuadro de esferas públicas.” (Habermas, 1997) La tesis de la democracia procedimental defendida por Bobbio y Habermas encuentra serias críticas en la esfera marxista. En ese ámbito, se considera que el procedimentalismo acaba por reducir la legitimidad a la legalidad y se pregunta sobre la compatibilidad o incompatibilidad entre la democracia y capitalismo. En el contexto de la crítica marxista, la democracia es entendida solo apenas como la forma de gobierno (que presupone la alternancia del poder, la gestión del conflicto y de las diferencias) pero como proyecto de sociedad con los siguientes supuestos: (i) es necesario que existan las condiciones sociales, económicas, políticas e institucionales que posibilitan el ejercicio de la democracia; (ii) la economía es una condición de la democracia (formas de producción / realización de la plusvalía); (iii) el acceso a la información; el fin de la alienación, de la reificación –que tiene dimensiones objetivas y subjetivas. Eso implica afirmar que, desde la perspectiva marxista, la democracia involucra respeto a la libertad y a la igualdad. En líneas generales, las limitaciones a la construcción democrática en los tiempos actuales son los siguientes: (i) el predominio de la razón técnica burocrática, poca eficiencia y eficacia de las acciones emprendidas, falta de recursos, falta de transparencia y centralización de la información; (ii) el carácter sectorializado y fragmentado de la acción política de la sociedad civil, falta de preparación técnica (que impide una participación más calificada y acaba por favorecer la sumisión antes las elites dominantes y reafirmar la política como actividad privativa de las elites) y la constitución de institucionalidades paralelas, que no permean al conjunto del estado; (iii) el rechazo a la repartición del poder, estando en función de la deliberación reducida a la legitimación de las decisiones ya tomadas, en otros términos, la separación entre la decisión y ejecución.

Como enfatiza Francisco de Oliveira (2005), lo que hoy calificamos como democracia no corresponde exactamente a la concepción clásica del gobierno de todos. La naturaleza concentradora del capitalismo genera una asimetría de poder entre los ciudadanos lo que imposibilita la institución de un gobierno que se traduzca como un gobierno de todos. Además, la noción de democracia se desvanece cuando nos hallamos con la relación de fuerza a la cuál se encuentra sometido el trabajo: “ (...) la separación que el liberalismo operó entre el poder político y el poder económico, revolucionaria para un mundo salido del feudalismo, crea un poder privado, el económico, de cuya gestión es distante del ciudadano común. Es verdad que también pueden encontrarse reverberaciones de la concepción democrática de la igualdad en los fundamentos del liberalismo económico: por ejemplo, la competencia perfecta, el modelo más resistente en la historia de la teoría económica –decimos “modelo”– se construyó bajo el principio de que ninguno de los actores tendría la influencia sobre los precios, al punto de tener el poder de mercado suficiente para desviar a los otros competidores. Pero la compra y uso de la fuerza de trabajo a voluntad del comprador –el uso de su valor de uso- se constituyó, desde luego, en una trasgresión de la regla democrática de libertad de los ciudadanos, a menos que una delirante concepción vea el ejercicio de la libertad en las largas y extenuantes jornadas en la Inglaterra, descrita por Dickens y Engels.” (Oliveira, 2005) En las palabras de Chauí, la noción de libertad en el paradigma neoliberal estrecha en mucho su significado, tendiendo a reducirse al “derecho de ir y venir”, a la “ libre iniciativa” y la competencia entre los partidos políticos. “La ciudadanía es definida por los derechos civiles y la democracia se reduce a un régimen político eficaz, basado en la idea de la ciudadanía organizada en partidos políticos que se muestra en el proceso electoral de selección de los representantes, en la rotación de los gobernantes y en las soluciones técnicas para los problemas económicos y sociales. Esa concepción de la democracia enfatiza la idea de la representación, algunas veces entendida como delegación de poderes, o como ‘gobierno de pocos sobre muchos’, como afirma Stuart Mill” (Chauí, 2005). Lo que se constata en los tiempos actuales es que, en su acepción más amplia, los espacios públicos

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se encuentran profundamente marcados por contradicciones. Su reestructuración en el reciente proceso de redemocratizacion incorpora avances, sobre todo, por tornar público el conflicto y constituirse en posibilidades de negociación legítima de los distintos intereses. Recientemente, el gran desafío es su transformación en esferas propiamente públicas, en su formato así como también en sus resultados ( Jacobi, 2004). De manera general, la incorporación de la participación establece los límites del abuso de poder y crea condiciones más favorables para el trabajo intersectorial, sin embargo, las experiencias analizadas indican que permanece inalterada la posibilidad de manipulación de intereses por parte del ejecutivo. Al lado de eso, las asimetrías en la esfera económica, social y cultural entre los diferentes grupos o representaciones de las clases sociales conviven con un inalterada concepción tecnocrática de la gestión (que continúa disociando técnica y política) y, de una manera ingenua o quizá excesivamente ideológica y equivocada, pretende conciliar intereses, a veces, absolutamente confrontados ( Jacobi, 2004).

Ambiente y economía en las cuencas de ríos Paraguaçu y San Francisco Una parte considerable del territorio de las cuencas de los ríos San Francisco y Paraguaçu se localizan en el nordeste semiárido. La cuenca hidrográfica del río San Francisco tiene una localización estratégica y se constituye en un eslabón entre el sureste y el nordeste del país. El río San Francisco nace en la Sierra de Canastra en Minas Gerais y escurre en sentido sur-norte hacia Bahia y Pernambuco, llegando al océano Atlántico a través de la frontera entre Alagoas y Sergipe. El río San Francisco tiene una extensión de 2 700 kilómetros y abarca una área de 636 920 km², el 7.5% del país, presenta un gasto medio de 2 850 m³/s, correspondiendo al 2% del total del país (Comitê da Bacia Hidrográfica de São Francisco, 2005). Según los datos del Censo del IGBE de 2000, la población del área de la cuenca es de 12 796 082 habitantes, siendo 74.4% urbana y 25.6% rural. La estructura socio-económica de la cuenca presenta una gran diversidad socioeconómica –incluyendo

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aglomeraciones urbanas de gran tamaño y concentración de riqueza, como el Área Metropolitana de Belo Horizonte, grandes vacíos y áreas de pobreza extrema, siendo muy significativos los usos energético, agropecuario y agroindustrial (Plano decenal de recursos hídricos da bacia hidrográfica do São Francisco, 2006). “Un panorama de la cuenca hidrográfica del río San Francisco puede observarse a partir de tres indicadores socioeconómicos: 1) la mortalidad infantil en el área presenta las variaciones entre 25.66% (Minas G.) y 64.38% (Alagoas), en su mayor parte, con valores superiores al promedio nacional que es de 33.55%; 2) El PIB manifiesta variaciones entre R$ 2,275.00 (Alagoas) hasta R$ 5,239.00 (Minas G.), mientras que la media nacional es de R$ 5,740.00 y, 3) El Índice de Desarrollo Humano (IDH) –que combina aspectos de ingreso, salud y educación- varía entre 0.823 en el Alto San Francisco dónde se localiza el área metropolitana de Belo Horizonte, a 0.538 en las demás subcuencas. Otro aspecto significativo en el paisaje social y económico de la región involucra a la agricultura. La región posee aproximadamente 35.5 millones de hectáreas cultivables, con la mayor concentración en las proximidades de los valles y de las áreas urbanas. Todavía dentro del sistema de producción de la región, se observa el crecimiento de la agricultura de temporal para la producción de la soya y mijo, para actividades pecuarias, con énfasis en el ganado bovino y caprino, la pesca y acuacultura, la industria y agroindustria, las actividades mineras y aquéllas relacionadas con el turismo y ocio. Los indicadores de saneamiento básico en la cuenca del río San Francisco pueden agruparse en tres aspectos principales: i) el porcentaje de casas urbanas con tubería interna, servidos por la red de agua, son del orden del 94% en el Alto San Francisco y de 80 a 94% en las demás regiones; ii) el porcentaje de casas urbanas con servicio de drenaje rebasan el 45% en la subcuenca Alta, varían de 10 a 45% en la cuenca media y sub-media y son inferiores a 20% en el Bajo San Francisco; iii) finalmente, los porcentajes de aguas urbanas residuales tratadas varían, en la mayor parte, entre 03 y 40%, reflejando la media nacional de 20,7%” (Comitê da Bacia Hidrográfica do São Francisco, 2006). El río San Francisco es conocido como el río de la integración nacional. Ese curso de agua permitió que la selva del interior fuera explorada y en la región se

Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) estableciera una ocupación que hoy es calificada como pobre y, como revelan los indicadores presentados previamente, poseen las peores condiciones socioeconómicas del país. Alrededor de 57% del área de la cuenca es semiárida, lo que le corresponde un área de 361 825 km² y una población de más de 4 737 294 habitantes. Como enfatiza el Plan Decenal de Recursos Hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Río San Francisco, PBHSF, entre 456 distritos municipales con escasez de agua en la cuenca 315 son considerados, desde el punto de vista socioeconómico, como “deprimidos”, en otros términos, presentan bajo potencial de desarrollo, siendo la escasez de agua un factor agravante. Ya la cuenca hidrográfica del río Paraguaçu es considerado como el más importante del estado de Bahia, incluso una área de 55 000 km², en otros términos, 10% de su territorio. La cuenca une 48 distritos municipales, posee una población de 2 millones de personas en su entorno y es responsable del suministro de agua del área metropolitana de Salvador. A pesar de presentar una variedad climática, prevalece en el conjunto de la cuenca las condiciones de clima semiárido. Los conflictos por uso del agua están relacionados con la irrigación mecanizada, exploración minera, abastecimiento y descarga de los efluentes. La ocupación de la cuenca de Río Paraguaçu tuvo su inicio con el descubrimiento del río, atribuido a los franceses al principio del siglo XVI y, después, colonizada por los portugueses. Debido a su situación geográfica privilegiada, el río Paraguaçu desempeñó un papel fundamental en el proceso de ocupación del territorio de Bahia. A partir de parte baja, que hizo posible el acceso fluvial por la Bahía de Todos los Santos, fue desarrollado todo el proceso de poblamiento de la región del Recôncavo Baiano, como la expansión del cultivo de la caña de azúcar y del tabaco, dando origen a los primeros poblamientos de Maragogipe, Cachoeira y Santo Amaro. Inicialmente, en la ciudad de Cachoeira se construyó un puerto y carreteras, uniéndola al interior, transformando la región en un emporio de intercambio y comercialización del estado, donde el núcleo de los futuros municipios del Recôncavo se fueron formando y siguiendo hacia la actual carretera de Feijão, a los pueblos al noroeste de la Cuenca del río Utinga al municipio de Morro do Chapéu.

La ocupación de la parte superior de la cuenca fue debida a los exploradores paulistas y portugueses a las minas de oro y diamantes en Chapada Diamantina. La apertura de rutas de transporte del Recôncavo para Chapada Diamantina posibilitó el poblamiento de la región central de la cuenca, dónde se inició el desarrollo de la cría ganadera. El ganado ejerció un papel importante en el paisaje económico, abriendo vías e interconectando el interior a la costa. Aparecen así los primeros corredores económicos poblacionales, transformados en ciudades como Feira de Santana, Ruy Barbosa, Castro Alves y otras. Varios ciclos económicos pasaron del ciclo extractivo inicial de productos exóticos: palo de brasil, aves, seguidos por el ciclo de la caña de azúcar, ganado, tabaco, explotación de minas –oro y diamante-, café, mamona, hasta el ciclo actual del turismo y ocio. Según el Plan Estatal de Recursos Hídricos del Estado del Bahia/PERH-BA (2004) “la cuenca de Paraguaçu presenta significativa actividad económica, participando con cerca del 10% en la formación de la riqueza de la región. En su parte superior y media incluye el eje de desarrollo de Chapada, y en su parte inferior, el eje del Gran Recôncavo” (PERH-BA, 2004). “Las industrias de esta región participaron en el año 2000 con 777.1 millones de reales, correspondiendo a 3.9% del PIB industrial del Estado, ocupando el 3º lugar entre las Regiões de Planejamento e Gestão das Águas, RPGAs. En el mismo año, la parte agropecuaria participó con 226.3 millones de reales (11.0% del valor de la producción estatal) ocupando el 2º lugar entre las RPGAs. En esta región hay un fuerte predominio de la producción industrial sobre la agropecuaria, alcanzando el 77% del valor de la producción de estas actividades (PERH-BA, 2004). En los tiempos actuales, esta región mantiene intacto un conjunto de relaciones precapitalistas y desarrolla en algunos polos, las relaciones calificadas como modernas, estructuradas por los segmentos más dinámicos de la economía nacional. De una manera general, estos universos no llegan a comunicarse y las nuevas relaciones poco se despliegan en la región semiárida, permaneciendo inalterados los bolsones de pobreza. Los principales problemas económicos de la cuenca de Paraguaçu son aquéllos considerados como típicos del Nordeste: (i) el nivel bajo de productividad de la economía regional, particularmente de la agricultura

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y menor elasticidad trabajo-producto; (ii) reducida calificación de la mano de obra y bajos niveles de rendimiento; (iii) insuficiente dotación de infraestructura económica; (iv) susceptibilidad de la actividad agropecuaria ante la carencia de recursos hídricos; (v) aislamiento económico de la región como resultado de la desestructuración de los segmentos exportadores más tradicionales; (vii) bajo nivel de modernización y de integración de los polos industriales más significativos de la región (Agenda 21 Brasileira.- Encontro Regional Nordeste, 2001). El hecho es que la inserción marginal de esta región no le ha conferido a esta porción del territorio nacional la dinámica necesaria para superar los problemas estructurales de pobreza y de degradación medioambiental.

Participación, descentralización y democracia en los Comités de Cuenca Hidrográfica. ¿Una relación necesaria? Está bastante diferenciado el modo en que los varios segmentos sociales entienden la relación entre participación, descentralización y democracia en el ámbito de la gestión del agua, siendo la representatividad un asunto recurrente en ese debate. A fin de cuentas, ¿cuál es el objeto de la descentralización de la política del agua? La posición del representante del Gobierno del Estado de Bahia en relación a los términos referidos se fundamenta en la distinción tradicional entre la técnica y la política. Para Cardoso, Superintendente del SRH-BA,3 es necesario que exista una distinción entre el papel meramente administrativo y la dimensión propiamente política del comité –debiendo el primero imponerse al segundo-. La política, en el ámbito del comité, debe restringirse a los intereses particulares de la gestión del agua y no aludir o representar intereses partidarios o incluso institucionales externos. Reafirmando el carácter administrativo del organismo de cuenca, sobreponiéndose inclusive a la vinculación política de los miembros del Comité; el entrevistado asocia la eficiencia de los trabajos del referido comité al carácter profesional de la Secretaría Ejecutiva. La evocación a 3

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una cierta neutralidad de los profesionales contratados, permitiría desvincular la gestión de la política y, de este modo, reeditar el tradicional argumento del discurso conveniente. De esta manera, la dimensión política en el ámbito del comité, para el entrevistado, consiste en identificar proyectos y acciones que sean necesarios para la cuenca y, eso es fundamental en la medida en que es necesario defender los intereses de la cuenca, discutir con todos los líderes que la cuenca necesita y que quiere. Ésa es la atribución que él considera como “Parlamento del Agua”. Cardoso explícita mejor esa concepción al afirmar que el Comité, efectivamente, no tiene el poder o que su poder se restringe a la aprobación del Plan de Cuenca –que es el instrumento de gestión que determina las acciones a ser llevadas a cabo en la cuenca-. En relación a los demás aspectos, el comité sería simplemente propositivo –instituye el mecanismo de recaudación, sin embargo, los valores propuestos son aceptados por el Consejo, en otros términos, es un brazo auxiliar del Consejo Estatal de Recursos Hídricos. Confirma esa declaración el hecho de que ese organismo no posea personalidad jurídica. En términos de gestión de agua el comité efectivamente no delibera, no tiene el poder deliberativo (Entrevistado 06). En la condición de brazo del Estado tocaría entonces al comité proponer, analizar –en otros términos-, cumplir con las tareas específicas, circunscritas. Sin embargo, según Cardoso, es grande la importancia y el significado de la participación de los diversos segmentos en la composición del Comité, una vez él da la retroalimentación, que apunta a las necesidades de la cuenca por el Estado y ayuda en las definiciones de las prioridades del gobierno. Además, destaca: “el poder público decide mucho de gabinete, el Comité se constituye en un eslabón, va a permitir que las decisiones sean consensuadas” (Entrevistado 06). En el ámbito de esa comprensión, la relación entre la participación, descentralización y la democracia no implica efectivamente la descentralización del poder de elaboración de la política, correspondiendo al organismo descentralizado conferir legitimidad a la política gestada en el ámbito del Estado –la distinción entre competencia técnica y administrativa termina por fundamentar una concepción de democracia limitada y bastante circunscrita.

Superintendencia de Recursos Hídricos del Estado de Bahia – SRH/BA

Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) A pesar de la hegemonía de la concepción mencionada, identificamos diferentes formulaciones en el ámbito del Gobierno del Estado de Bahia –bajo la dirección de un grupo político calificado como conservador-. Andrade, responsable del acompañamiento del trabajo de implementación de los comités en el Estado considera, de una manera enfática, que con la descentralización la gestión de la política del agua se descentraliza también el poder. Considera que ese poder tendrá que ser compartido, aunque la posibilidad de realizar esta participación con los distintos segmentos –usuarios y sociedad civil-, depende de las personas, de las características individuales de los sujetos públicos y privados comprometidos en esa lucha. Él llama la atención por la singularidad del momento histórico vivido y la urgencia de un compromiso de manera de no perder el “tranvía de la historia”. En su declaración, afirma que a pesar de las determinaciones políticas de orden más general, el aprendizaje y las características individuales de los gerentes públicos y de los liderazgos políticos tienen un importante papel en la construcción de nuevas prácticas de gestión de la res publica. Son esos elementos, asociados a las presiones sociales que explican el hecho de la adhesión de Bahia al modelo de gestión instituido por la Ley de Aguas (Entrevistado 05). Puede encontrarse un análisis similar en algunas de las formulaciones hechos por Carvalho, presidente del Comité de la cuenca del río San Francisco. Una creencia genérica en la construcción de una gestión democrática se hace presente en su declaración: “de que la Ley 9.433 consolida un proceso de gestión colegiada y participativa que, en verdad, habría nacido desde la institución del Sistema Nacional del Medio Ambiente en 1981”. Según el entrevistado, en ese sentido, la legislación ambiental habría sido pionera, al instituir los arreglos institucionales más democráticos. Hasta entonces, según él, lo que prevaleció en el país era una estructura de poder unilateral y monolítica, fundada en la autoridad gubernamental que, una vez legitimada por la elección, decide de modo absolutamente centralizado. De una manera optimista y ligera y sin referirse al contexto político del régimen dictatorial en el cual la legislación medioambiental fue gestada, Carvalho asocia cierto intento de asociación entre descentralización y democratización. De esta manera, la Ley 9433/97 ahonda y consolida el proceso de gestión colegiada instituido al principio de los años ochenta, no se constituye

simplemente en un instrumento de modernización de la gestión de los recursos hídricos pero, sobre todo, de modernización del estado brasileño, principalmente por abrir los espacios a la participación, por permitir un gestión colegiada, participativa, que la sociedad compartiría con el gobierno el proceso de decisión (Entrevistado 12). Osadamente, como él mismo reconoce, el comité puede calificarse como un tipo de cuarto nivel de poder en la federación brasileña. Esa sería la primera vez que en Brasil se estaría creando una instancia de poder de gestión territorial que va más allá de la clásica división del territorio entre unión, estado y municipio. La valorización de esa iniciativa se puede constituir en un ejemplo de democratización y generación de nuevos mecanismos de cooperación en el ámbito de la federación (Entrevistado 12). En este tipo del argumento existe una correlación entre la participación, descentralización y democratización. A medida que ampliamos nuestra consulta, la relación entre los referidos términos se vuelve más compleja. Abner, por ejemplo, repasando su experiencia como funcionario público, enfatiza todo lo difícil y complejo que puede ser la implementación del Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Según él, existe un choque entre los intereses políticos con los principios de la gestión participativa. De acuerdo a su declaración lo que está aconteciendo en la práctica es que la participación está en la retórica, mas no está funcionando. “Esa historia donde el Estado comparte con la población la responsabilidad y la corresponsabilidad en la gestión del agua, eso es mucho para la cabeza de nuestros políticos” (Entrevistado 08). En un contexto dónde el control del agua se traduce de una forma directa y explícita en poder político, esa descentralización real y concreta es mera fantasía o retórica. La discusión alrededor de la relación entre participación, descentralización y democracia, cuando se refiere al conjunto del Sistema Nacional de Recursos Hídricos e incluso al interior del comité, hace pensar en una serie de dudas y dificultades. ¿Qué hacer exactamente con la descentralización? ¿Para que descentralizar? ¿Cuáles son las funciones de las distintas entidades del sistema? La participación en ese contexto de indeterminación termina por exacerbar las disputas en torno a los usos

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del agua –de cualquier modo, acaba constituyéndose en un elemento positivo-. “Si de hecho ella ocurre de forma limpia termina por señalar ese proceso, si ocurre de forma manipulada e inducida ella no obstante consigue crear un foro del debate en torno a los conflictos.” Para Damasceno, la participación sería, sin duda un elemento de garantía tanto de la discusión cuanto de la implementación de la gestión (Entrevistado 04). Las dudas expresadas por Damasceno sobre la naturaleza o cualidades de la participación son reforzadas por Machado, representante de la sociedad civil en CBHSF. Resalta que, de manera general, la participación puede ser cooptación, puede ser tan sólo un mecanismo de convencimiento, utilizado para administrar un recurso escaso y lidiar con las dificultades. Las experiencias de los consejos de salud reflejan eso –merece la pena señalar que tienen el poder una vez que aprueban las cuentas-. En ese caso en particular, al integrar los consejos, la sociedad civil pasa a incorporar los problemas y límites de la administración pública (Entrevistado 10). Cuando intentamos pensar sobre las relaciones entre participación, descentralización y democracia en el ámbito de las experiencias de las cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco, encontramos opiniones muy controvertidas. Para Damasceno, el propio acto de creación del comité en los dos casos revela demandas de naturaleza más o menos democráticas: lo que diferencia la relación entre los referidos términos en el proceso de institucionalización de los comités es que: “en Paraguaçu la disputa está apareciendo de la médula a la punta. En el caso de San Francisco, la presión es de fuera hacia adentro”. (Entrevistado 04) En el caso de Paraguaçu, como no existía una movilización con expresión significativa en torno al proceso de creación del organismo de cuenca, los posibles conflictos y descontentos son de naturaleza endógena, en tanto que en el caso de San Francisco no siempre es posible tener la claridad inclusive sobre lo que motivó la creación del propio comité. Hay quién afirma que, a pesar de la movilización en torno al trasvase presionó en el sentido de la creación del comité de San Francisco, también el acto de creación de ese organismo sería resultado solamente de la tentativa de manipulación por parte del poder público. Se encuentra en el discurso de muchos de los miembros del comité la consideración de que la

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experiencia de la lucha contra el proyecto de trasvase del río San Francisco explicita el cuan compleja puede ser la relación entre participación, descentralización y democracia, revelando, así, las contradicciones dentro del propio Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, SNGRH. En líneas generales lo que se afirma es que el SNGRH descentraliza, pero, no necesariamente, democratiza la gestión del agua en el país. Según declaración del representante del Foro de Defensa de San Francisco, la experiencia del choque alrededor del trasvase de San Francisco es emblemática –caso de las decisiones tomadas por el comité no sean respetadas, corroe toda la propuesta de gestión descentralizada- si el comité no ve que sus deliberaciones sean respetadas por el poder público se convierte en un títere, una decoración. El segundo aspecto resaltado es que el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (compuesto mayoritariamente por el poder público) es quién de hecho toma las decisiones. La participación de la sociedad civil en el ámbito del referido Consejo carece de expresión, sobre todo si consideramos que ciertos representantes de la sociedad civil tienen vínculos más estrechos con el sector de usuarios que propiamente con la sociedad civil. “Pero una vez un órgano del cúpula, dejó caer, ignoró las decisiones del Comité en lo que dice el respeto a la asignación de agua para el uso externo y aprobó, deliberó favorablemente, el aprovechamiento hídrico para el proyecto de trasvase” (Entrevistado 09). Aún más, según el representante del Foro de Defensa de San Francisco, la lucha entablada por el Comité confirió visibilidad y legitimidad a ese organismo, asumiendo un importante papel en la convocatoria de consultas públicas. “El Comité no se limitó a sus representaciones formalmente electas, ampliando su base de consulta, tendiendo a hacer consultas públicas con amplia participación. En la ciudad de Propriá se tuvo a casi 2000 mil personas, en Lapa estaban presentes 800 personas, en Petrolina unas 600 y, también, los 60 miembros del comité. Eran las personas que estaban participando, entonces, de una decisión del Comité...” (Entrevistado 09) El hecho de que la deliberación del Comité no haya sido respetada por el Consejo Nacional de Recursos Hídricos generó una sensación de descrédito. Según el

Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) representante del Foro era recurrente esta sensación: “en muchos momentos de la elección la gente percibió eso, las entidades dijeron: Mira, no participaré, me niego a participar porque estar en el Comité y nada es la misma cosa, para qué estar participando en el Comité, para qué decidir si después no respetarán las decisiones del Comité” Según la declaración de representantes de movimientos sociales y militantes, era necesario deconstruir ese discurso. “En Sergipe era una situación complicadísima, la gente llegó al punto de creer que no iba a conseguir hacer una elección de la sociedad civil porque las entidades cerraron, dijeron; ‘no participaremos... si las decisiones del Comité no son respetadas, ¿o qué es lo que la gente hará allí? La gente va tomar una decisión colectiva de no participar.’ Y la gente necesita revertir ese proceso” (Entrevistado 09). El Secretario Ejecutivo, representante de la sociedad civil y del Foro de Defensa Ambiental de Alagoas asocia el carácter de bien público del agua a la demanda por una gestión efectivamente democrática. Como el secretario “dar musculatura” a la democracia es un proceso histórico. Es necesario entender que el concepto y la práctica democrática cambian en el proceso de transformación social. La forma representativa de la democracia presenta límites y es necesario ahondar las dimensiones social, económicas, culturales de la democracia y no es fácil “traducir la nueva democracia moderna en una práctica también moderna”, después de todo, “entre el discurso de la democracia y la práctica de la democracia hay una distancia muy grande”. En los tiempos actuales y en el plano de las intenciones todos son demócratas, sin embargo, “poner en práctica una democracia participativa es un proceso que exige paciencia, exige la lucha, exige el obstinación.” (Entrevistado 13). Una de las principales limitaciones de ese proceso pasa por la dificultad del poder público, a través de su burocracia, de instituir prácticas democráticas. Para el Secretario Ejecutivo de CBHSF, cuando los tecnoburocracia construyó el modelo de gestión del agua instituido por la Ley de Aguas y puso los comités como base de la pirámide. “sonó más como un discurso que como una idea eficaz (...) cuando los comités se

constituyeron de hecho y empezaron a querer ejercer sus prerrogativas, allí surge una tensión natural entre el comité, que es un nuevo ente institucional y la burocracia de Estado” (Entrevistado 13). Eso significa que a pesar de que el Estado brasileño asume un discurso democrático, “en esencia el todavía conserva muchos rasgos autoritarios”, afirma al entrevistado. Otro aspecto a ser destacado que está en conflicto en la pugna por el trasvase son las dos visiones de desarrollo. La primera calificada como anticuada, solo apuesta a una visión cuantitativa del desarrollo, mientras la otra, más moderna, apuesta a una visión cualitativa de este proceso. “Quiere decir, consideramos que en el contexto del trasvase lo que está en choque es la idea de un Brasil, de hecho, la apuesta a la continuidad de un Brasil que concentra ingreso que es desigual, que es injusto, con la idea de otro Brasil que es el Brasil de la inclusión social, que es el Brasil de la sustentabilidad, el Brasil de la democratización de las decisiones y etcétera” (Entrevistado 13). De este modo, el proyecto de trasvase puede ser considerado como, tributario de la tradición desarrollista y autoritaria, que construyó obras megalómanas, concentró el ingreso y, es por eso que aparece como algo aberrante. Efectivamente, los canales de trasvase de las aguas del río San Francisco no están concebidos para incluir a la población del semiárido. “Está concibiéndose para dar seguridad hídrica a los agronegocios, principalmente de Ceará y de Rio Grande do Norte, ligados a las exportaciones de frutas tropicales y el cultivo de camarón. Y el gobierno no tiene valor y ningún interés en revelar esa intención. Del otro lado, ¿qué es lo que se opone a eso? Se contrapone la demanda para que, en lugar de gastar toda esa enormidad de dinero para concentrar más el ingreso y apostar a esa cultura del pasado, podamos avanzar en la inclusión social. Lo que está en choque es la idea de que el Brasil moderno y democrático que queremos sólo puede avanzar efectivamente si usamos el dinero que es poco y que nosotros disponemos para hacer la inclusión social” (Entrevistado 13). Concluyendo, el entrevistado afirma que el proyecto de trasvase se contrapone a toda y cualquier noción de sustentabilidad. Además, crea problemas donde no existen, una vez que hasta la región del Nordeste, a

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pesar de sus problemas seculares, se caracterizó como una región homogénea en dirección de sus demandas principales. Con el proyecto del trasvase, por primera vez, el gobierno consiguió crear un clima de disenso político, cultural e institucional. “Y, más grave, el proyecto de trasvase apunta a profundizar también más esos desequilibrios regionales, porque de la forma en que se está haciendo, condena, por ejemplo, a los estados de Alagoas y Sergipe a transformarse en futuras Biafras del Nordeste, porque crea artificialmente un centro dinámico de atracción de la inversión en Ceará y en Rio Grande do Norte (Bahia se sostiene y puede absorber eso ya que tiene su propio peso [político], Pernambuco también), pero Alagoas y Sergipe estarán completamente solos bajo el riesgo de que, en el futuro, no tengan los flujos mínimos para estimular sus propios proyectos” (Entrevistado 13). Quizá, al referirse a los temas de la cooperación y del conflicto en el ámbito de la relación entre la descentralización, participación y democracia podría afirmarse que, a pesar de las nubes actuales de la confluencia perversa entre los proyectos neoliberal y democratizante de la gestión, realmente la experiencia de San Francisco se traduce en un esfuerzo bonito de descentralización del poder, en otros términos, un ideal, un sueño. Sin embargo, el modo brasileño todavía prevalece. “Creo que el gobierno quiere hablar que descentralizó, pero realmente sin descentralizar” (Entrevistado 20). Además, como afirma el presidente del Foro de Defensa de San Francisco, la democratización es un proceso más amplio, sobre todo, si se tiene en cuenta las implicaciones de una democracia verdaderamente representativa (Entrevistado 09).

Conclusiones En líneas generales, se puede afirmar que la aplicación del modelo de gestión democrática de los recursos ambientales requiere de la ruptura con el modelo de participación instituido por el proyecto neoliberal de sociedad. Las experiencias de implementación de los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco indican que la participación sólo tiene lugar cuando se amoldan debidamente a los intereses más generales de los grupos políticos hegemónicos. El conflicto generado en torno al trasvase del río San Francisco hizo explicitas contradicciones ocultas por un discurso ambientalista generalizante y supuestamente democrático.

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De manera general, podríamos concluir el análisis comparativo con las consideraciones siguientes: (a) la lucha en torno al polémico proyecto de trasvase reveló la fuerza política de una sociedad civil generalmente calificada como heterogénea, fragmentada y poco propositiva (caracterización que, en cierta medida, se atribuye en realidad a la cuenca de Paraguaçu); (b) como la experiencia del comité de la cuenca del río Paraguaçu revela y la literatura especializada afirma, es grande la dificultad de participación por parte de la sociedad civil en la gestión pública. Dificultad en el acceso a la información, financiamiento de sus actividades, siendo que las desigualdades de carácter regional constituyen un factor adicional restrictivo para su participación; (c) la participación en el ámbito de la gestión de los recursos hídricos, a pesar de los textos de ley indiquen lo contrario, acaba teniendo un carácter meramente consultivo y secundariamente deliberativo (sin mayor impacto en la definición de la política), una vez que la estructura político-administrativa del sistema nacional está centralizada y es centralizadora; (d) la descentralización realizada, hasta entonces, tiene un carácter administrativo y objetivo, sobre todo, transferir para la sociedad civil y usuarios la responsabilidad para la gestión del agua. En el conjunto, se constata el predominio de prácticas y concepciones de la participación marcadamente pragmáticas e instrumentales, estando la misma al servicio de la aplicación de un modelo de gestión cuya característica es la exacerbación de la economización de las relaciones entre la sociedad y naturaleza. Eso no significa que no puedan ser identificados avances en relación a algunas cuestiones fundamentales relacionadas con los usos del agua (aun cuando está insertó en un proyecto de carácter neoliberal) con respecto a: (a) la experiencia de implementación de comités en el país amplia el debate entablado entre los defensores de la democracia del liberal representativa y aquéllos que defienden la democracia participativa, contribuyendo con la formación de foros democráticos; (b) el debate entablado en torno a los múltiplos usos del agua permite el establecimiento de una relación directa entre la participación y el proyecto político. Inspirado en el debate sobre la relación entre participación y democracia, cabe preguntarse cuales son los actores sociales que efectivamente tienen interés en instituir una gestión/sociedad democráticas debido a la constatación de que la democratización del Estado tiene como supuesto la democratización de la sociedad -lo que vuelve apremiante la superación de prácticas

Los múltiples significados de la participación en los comités de cuencas hidrográficas de los ríos Paraguaçu y San Francisco (Brasil) autoritarias y clientelistas-. De este modo, la constitución de una esfera pública (de que el parlamento del agua puede ser un ejemplo) en el qué los intereses colectivos y difusos pueden debidamente ser representados, no deja de ser un paso significativo en la construcción de una sociedad democrática.

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La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano en América Latina: ¿o qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década? Marcelo Coutinho Vargas*

En las páginas que siguen, se delinean y analizan los argumentos y puntos de vista de los principales autores y actores involucrados en el debate sobre el papel de la iniciativa privada en los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado en los países en desarrollo, enfocando especialmente ciertas experiencias de políticas de saneamiento pro-mercado adoptadas durante la década pasada en algunos países de América Latina. ¿Qué agentes se involucraron en la promoción de tales políticas y cuáles fueron los argumentos utilizados para justificarlas? ¿Y los argumentos elevados por los críticos y opositores a estas mismas políticas? ¿Cuáles fueron los resultados alcanzados, desde entonces, desde la evaluación de diferentes sectores de la sociedad? ¿Cuáles son las orientaciones de este debate hoy? Para intentar contestar estas preguntas, en el siguiente texto, busco no sólo dar una respuesta a la pregunta más amplia del título, como también avanzar en la discusión de este tema, indicando lagunas y equívocos a ser superados en el debate actual. Mi argumentación se desarrolla en cinco etapas, que corresponden a los temas en los que el texto fue dividido. En el primero de ellos, se pone en perspectiva el debate sobre la crisis mundial del agua, destacando el asunto del saneamiento urbano como un desafío central para ser superado. En el segundo, hago una breve historia de la adopción de políticas de saneamiento pro-mercado en los países en desarrollo a lo largo de la década pasada, con sustancial apoyo políticoideológico y financiero de los principales organismos de cooperación internacional en esa coyuntura, buscando analizar su impacto general en la evaluación de los principales actores involucrados. En la tercera etapa, intento bosquejar sucintamente los clivajes actuales que estructuran el debate pos-Consenso de Washington a fin de identificar los principales puntos de controversia, así como las lagunas más evidentes en los fundamentos * Universidad Federal de San Carlos - UFSCAR, Brasil.

teóricos y empíricos de los análisis más conocidos. La cuarta, intento superar la polarización ideológica de los debates, buscando evidencias empíricas en la experiencia de algunos países latinoamericanos, como Brasil en especial, para fundamentar mi análisis de los riesgos y oportunidades de la adopción de políticas de saneamiento pro-mercado en los países en desarrollo. Finalmente, en la última parte, intento hilvanar, a modo de conclusión, los principales argumentos desarrollados en los temas anteriores para establecer algunas premisas y formular las nuevas cuestiones que contribuyan a superar equívocos e impasses que dificultan la profundización del debate sobre las dinámicas estructurales y coyunturales del cambio institucional en los respectivos roles de los poderes públicos, el mercado y la sociedad civil en la provisión, administración y regulación de los servicios de saneamiento.

La crisis mundial del agua y la cuestión del saneamiento urbano Se puede decir que la percepción social del agua dulce como un recurso vulnerable y limitado, a pesar de renovable, es históricamente reciente en la arena internacional. Aunque la escasez crónica de agua sea conocida por muchos pueblos en diferentes regiones del mundo, y haga ejemplos centenarios de reacciones localizadas de comunidades alcanzadas por la contaminación hídrica en los países pioneros de la revolución industrial, el reconocimiento de la necesidad de una amplia articulación para proteger los recursos hídricos del planeta sólo aparece en la agenda política internacional a mediados de la década de los 70, con la profundidazación de la crisis medioambiental anunciada por el Club de Roma en el famoso informe

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Los límites del crecimiento, publicado en 1972. Desde entonces, la comunidad internacional viene proponiendo diferentes iniciativas y estrategias para garantizar la seguridad hídrica de los pueblos y superar la anunciada crisis global del agua, cuyo desafío más grande será proporcionar servicios de saneamiento básico para la población urbana de los países en vías de desarrollo, cuyas ciudades ya presentan los mayores déficits de servicio en este sector y deberán concentrar la mayor parte del crecimiento demográfico mundial en las próximas décadas.1 En este contexto, la decisión más relevante tomada en la esfera internacional fue incluir objetivos específicos relacionados a los servicios de saneamiento básico en las Metas de Desarrollo del Milenio, las cuales se expresaron como “cortar por la mitad hasta 2015 la proporción de personas sin acceso sustentable al agua potable y al drenaje sanitario”.2 Obviamente, estas metas específicas representan un enorme esfuerzo político y económico que debe ser seguido sólidamente por los gobiernos y la sociedad de cada país, con apoyo vigoroso de las agencias internacionales de desarrollo. Para alcanzar estas metas, según Camdessus (2004), sería necesario proporcionar agua potable no apenas para la mitad de los 1.2 mil millones de personas que no eran atendidas por este servicio en 2000, pero también las personas nacidas entre ese año y 2015; o sea: será necesario ampliar los sistemas de distribución de agua potable para atender a 1.5 mil millones de nuevos usuarios en sólo quince años. ¡En cuanto al drenaje sanitario, el desafío es considerablemente superior, porque reducir por la mitad el déficit de cobertura, estimado en 2.4 mil millones personas sin acceso a este servicio en 2000, significaría conectar, en el mismo período, 400 mil nuevos usuarios por día a los sistemas de drenaje, siete días por semana! En términos financieros, el desafío de alcanzar las metas del

milenio en saneamiento básico correspondería a más que duplicar la inversión media anual en este sector por todos los países en vías de desarrollo durante la década pasada, estimado por la Organización Mundial de la Salud en US$16 mil millones (WHO / UNICEF, 2000). Aun cuando la tal cifra parezca subestimada3; el esfuerzo político y financiero por incrementar los fondos necesarios para el cumplimiento de las metas del milenio en este campo es, sin duda, un desafío gigantesco, pero no insuperable. En la visión de Camdessus (2004), es posible superarlo mediante un fuerte compromiso de los liderazgos políticos nacionales e internacionales de los países centrales para aumentar substancialmente el apoyo técnico y las inversiones de las agencias de cooperación destinadas al desarrollo del saneamiento básico en los países menos desarrollados, así como también perfeccionar la propia gestión del agua y de los servicios en tales naciones, promoviendo un conjunto de reformas institucionales. Frente a tales consideraciones, debemos preguntarnos: ¿Cuáles son las principales estrategias que las agencias multilaterales y los bancos regionales de desarrollo, las compañías privadas transnacionales, los gobiernos centrales, las ONGs y direcciones políticas internacionales están proponiendo para alcanzar las metas del milenio relativas al saneamiento básico? ¿O qué realmente cambió en su discurso y en sus prácticas?

Breviario histórico de las políticas de saneamiento promercado en los años 90 Si retrocedemos al principio de década pasada, veríamos el debate político y académico internacional

1 Ver los últimos informes de las principales organizaciones multilaterales involucradas con la cuestión del agua: WSSCC (1999), OMS / UNICEF (2000), GWP (2000), WWC (2000), ONU (2003, 2006) y PNUD (2006). Aunque los tales informes sean unánimes en apuntar el aprovisionamiento urbano como el mayor desafío de la llamada crisis global del agua, todos enfatizan la necesidad de buscar soluciones integradas para atender las demandas futuras de agua para otros usos rivales igualmente importantes (irrigación, abastecimiento industrial, generación de energía, control de inundaciones, entre otros). 2 En verdad, la importancia crítica de la ampliación del acceso a los servicios de saneamiento básico fue posteriormente reconocida como una condición necesaria para alcanzar todas las metas del milenio (PNUD, 2006, pp.22-24,). 3 Cf. informes de la Comisión Mundial del Agua y del Global Water Partnership, igualmente publicados en el año 2000: ambos estimaban que, para alcanzar la universalización de la cobertura en los servicios de abastecimiento de agua y drenaje sanitario, incluyendo el tratamiento de las aguas residuales urbanas e industriales, así como la plena seguridad hídrica hasta 2025, la inversión anual global en este campo debería pasar de los aproximadamente 80 mil millones de dólares aplicados al final de la década pasada hasta US$ 180 mil millones (GWP, 2000; WWC, 2000)!

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La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano en América Latina: ¿o qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década? claramente dominado por un fuerte y creciente interés por la privatización total o parcial de la infraestructura y de los servicios urbanos de suministro de agua y drenaje sanitario, bajo los más variados arreglos institucionales, especialmente en los países en vías de desarrollo.4 Eso podría explicarse, en gran medida, por una nueva percepción de los inversionistas y de las compañías transnacionales del saneamiento como un negocio prometedor, con bajos riesgos y rentabilidad garantizada. Pero también se corresponde con un viraje ideológico, iniciado en los países desarrollados al fin de los años setenta, que sustituyó al Estado por el mercado como actor estratégico central del desarrollo económico (Castro, 2002). Este viraje político-ideológico, que tiene raíces en la crisis fiscal de los Estados nacionales y el ascenso de los gobiernos conservadores de presidente Reagan, en los Estados Unidos, y de la Primera Ministra Margareth Thatcher, en el Reino Unido, a lo largo de los años ochenta, permeando entre los países en desarrollo en la década pasada, bajo la hegemonía ideológica del neoliberal Consenso de Washington (cf. Vargas & Seppälä, 2004). De hecho, podemos observar en este período una verdadera proliferación de nuevos arreglos institucionales, que tienden a ampliar la participación de la iniciativa privada en los servicios de saneamiento básico en los países en desarrollo, lo que comenzó tímidamente al inicio de los años 90, poco después de la privatización de este sector en Inglaterra y en el país de Gales. Bajo la influencia de las nuevas políticas entonces preconizadas por las principales organizaciones multilaterales, bancos de desarrollos y agencias de cooperación internacional, esta tendencia creció rápidamente, sobre todo a través de los contratos de concesión (total o parcial) de los servicios a los operadores privados, tendió a volverse, a mediados de la década pasada, una verdadera ola mundial de

privatizaciones (Seppälä, 2003). Sin embargo, al final de los años 90, con los resultados decepcionantes de tales políticas, que incluían algunas experiencias reconocidamente fracasadas en países como Argentina, Bolivia y Filipinas, las esperanzas entusiastas de los principales organismos multilaterales y agencias de cooperación de que la participación de la inversión y de la iniciativa privada en los servicios de saneamiento pudiesen ser una solución eficaz para superar la ineficiencia y los déficit de la cobertura de este sector en los países en desarrollo fueron sensiblemente sacudidos. Aunque tales organismos han continuado promoviendo las políticas de saneamiento y de los recursos hídricos orientadas por el mercado, como Castro (2002) observó agudamente, su discurso pro-mercado se ha vuelto cada vez más relativista y asimismo crítico desde entonces.5 Por otro lado, después de que obtuvieran grandes perjuicios en algunos países en desarrollo, las mayores corporaciones privadas que trabajan con servicios de saneamiento básico, como los grupos Suez-Lyonnaise, Vivendi y Agua de Támesis, ya cortaron o decidieron cortar las nuevas inversiones en estos países, como declararon altos ejecutivos de estas empresas en 2003, en la ocasión del 3º Foro Mundial del Agua, ocurrido en Kyoto, frustrando así a los que supusieron que la inversión de las compañías transnacionales pudiera ser una de las fuentes de financiamiento principales para viabilizar el alcance de las Metas de Desarrollo del Milenio en este campo. Finalmente, la fuerte resistencia social contra los aumentos de tarifas y otras decisiones impopulares relacionados a la concesión de los servicios de saneamiento a operadores privados en los países en desarrollo, sobre todo la “guerra del agua” en Cochabamba (analizada de manera sucinta

4 Para simplificar, uso el término privatización como categoría genérica para designar las diversas formas de participación del sector privado en los servicios de saneamiento que se observan en el mundo, los cuales incluyen tanto la desestatización total (privatización propiamente dicha, con transferencia de activos públicos a la iniciativa privada) o la delegación de la prestación de los servicios a operadores privados, como también la delegación de los servicios locales a sociedades mixtas, paraestatales y cooperativas, quizá el terciarización de las actividades. Para una tipología detallada de los arreglos institucionales que implican diferentes grados de participación privada en este sector, ver Hukka & Katko (2003) o Vargas (2005), entre otros. 5 Ver, por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004, en el cual el Banco Mundial rechaza la idea simplista de que el recurso a la iniciativa privada puede considerarse como una panacea para superar la ineficacia y los déficit de cobertura que se observan en los servicios de utilidad pública de los países en desarrollo, reconociendo las limitaciones del sector privado y el papel central del Estado en la provisión de los servicios a las poblaciones más pobres (World Bank, 2004). Consideraciones similares pueden encontrarse en los Informes Mundiales de Desarrollo Hídrico (ONU, 2003 y 2006), así como en el Informe de Desarrollo Humano 2006 (PNUD, 2006). Para un acercamiento crítico más general en las políticas relacionadas al Consenso de Washington, ver Stiglitz (2002).

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más adelante), favoreció la formación de una amplia red de ONG’s que intervienen en la arena internacional, no tanto para analizar y discutir los resultados, sino para combatir las políticas de “privatización” de los servicios de saneamiento. Para las ONG’s, movimientos sociales y fuerzas políticas que participan en esta red, el agua potable y el drenaje sanitario deben ser vistos como un derecho humano, en lugar de mercancías solo accesibles a quién puede comprarlas.6 Siguiendo este principio, tales agentes creen que su misión es combatir todos los tipos de política de saneamiento orientados por el mercado. Los nuevos posicionamientos de los actores principales señalados anteriormente, junto con el ascenso de gobiernos de izquierda en países en desarrollo, especialmente en América Latina, sugieren que la arena política internacional pueda estar pasando por una transición ideológica que se dirige hacia un posConsenso de Washington, con reflejos generales en las políticas urbana y en el saneamiento en particular.

El debate pos-Consenso de Washington: ¿derecho o mercancía? Los debates sobre políticas de recursos hídricos y saneamiento fueron ampliados y enriquecidos con la reciente aceptación por la mayor parte de los organismos de la ONU y de las agencias internacionales de cooperación de que el acceso al agua potable es un derecho humano esencial, así como para su reconocimiento que se había equivocado al esperar que la inversión privada en los servicios de saneamiento básico de los países en desarrollo pudiera ser la fuente de financiamiento principal para alcanzar las metas del milenio en este campo.7 Las nuevas estrategias propuestas para el saneamiento por tales organismos pasaron a enfatizar la importancia de combinar la recuperación íntegra de los costos de la infraestructura y de los servicios con subsidios para las capas más pobres, así como la ampliación masiva de fondos públicos junto con inversiones privadas complementarias,

siendo los últimos apoyados con garantías aseguradas por Estados y las agencias multilaterales. Las nuevas políticas de saneamiento de las agencias internacionales destacan la relevancia de reformas institucionales que favorezcan la gobernanza de las aguas urbanas, facilitando las parcerias público-privadas, la gestión descentralizada e integrada de los servicios, la regulación independiente y la democratización de las decisiones relativas al sector ante los usuarios y ciudadanos.8 Con todo, a pesar de que el debate internacional se haya ampliado con la introducción de nuevos temas como la centralización/descentralización, la regulación y la democratización de la gestión del agua y de los servicios involucrados, en lo que concierne a las relaciones entre el sector público y el sector privado, tema que todavía anima las discusiones, puede decirse que las posiciones continúan bastante polarizadas ideológicamente entre defensores y opositores de las políticas de saneamiento pro-mercado. De hecho, la mayoría de las ONG’s y movimientos sociales todavía se niega a aceptar cualquier tipo de participación de la iniciativa privada o parceria público-privada como alternativa válida para las políticas de este sector, al paso que los cambios en las políticas de los organismos multilaterales y agencias de cooperación se revelan como meramente las retóricas, sin haber sido acompañadas por las medidas prácticas correspondientes. De este modo, en que pesan las observaciones contenidas en los últimos informes oficiales de los principales organismos de cooperación internacional, todavía se observan argumentos sesgados en defensa de la política de saneamiento guiado por el mercado en otras publicaciones que patrocinan. En éstas, economistas y administradores, generalmente vinculados a los bancos, agencias de desarrollo y organismos del gobierno, exageran la dimensión de las oportunidades contenidas en tales políticas, asociando el aumento de la participación privada no solo a las mayores inversiones y ventajas en eficiencia, como también a la disminución de las desigualdades sociales, a la reducción del déficit público y el fortalecimiento de la democracia (Castro, 2002), mientras minimizan los riesgos sociales involucrados en la substitución de monopolios públicos por monopolios privados sometidos a instituciones reguladoras más o menos independientes y eficaces.

6 Para una visión general del origen social y los objetivos políticos de esta red, ver Barlow y Clarke (2002). 7 El acceso al agua potable sólo fue reconocido oficialmente por la ONU como un derecho humano esencial en la 29ª Reunión de su Consejo Económico y Social (ECOSOC), realizada en Ginebra en noviembre de 2002. 8 Cf. Camdessus (2004), ONU (2003, 2006) y PNUD (2006).

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La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano en América Latina: ¿o qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década? Inversamente, los opositores (entre los que se destacan los dirigentes, sindicalistas y trabajadores de entidades públicas prestadoras de los servicios de saneamiento, militantes de ONG’s y movimientos sociales) minimizan las oportunidades reales existentes en la posibilidad de atraer los capitales privados para invertir en la mejora y ampliación de la infraestructura, especialmente en los países cuyos recursos públicos se encuentran comprometidos con políticas de ajuste fiscal. Parecen igualmente ignorar los posibles beneficios indirectos de tales inversiones, como la transferencia de tecnología avanzada y, sobre todo, el incentivo al incremento de la eficiencia global del sector como un todo, debido a la competencia entre operadores públicos y privados por el mercado que se puede establecer. Supervisada continuamente por un órgano regulador de carácter nacional o regional, tal competencia podría asumir el deseable formato de una competencia paramétrica (yardstick competition) entre los dos campos, generando información y incentivos para mayor eficiencia. Más que silenciarse las oportunidades potenciales involucradas, los que se oponen sistemáticamente a cualquier modalidad de privatización o PPP prefieren denunciar los riesgos sociales efectivamente existentes de crecimiento de la exclusión social, aumento de la degradación ambiental, abuso del poder económico, corrupción, desempleo y desnacionalización del sector, entre otros (cf. Barlow & Clarke, 2003). Pero, con raras excepciones, los argumentos de esta vertiente del debate acostumbran ser tan ideológicos como los de los primeros, porque no se basan en un análisis concreto de los límites y posibilidades de contratos específicos, insertados en determinado marco políticoinstitucional, pero antes en una ética de convicción pura, segundo al cual el acceso al agua es un derecho humano absoluto que no puede transformarse en mercancía (Vargas, 2005b).

La experiencia latinoamericana: riesgos y oportunidades En efecto, en lo que concierne a América Latina, los estudios a profundidad que se llevaron a cabo recientemente en el contexto del proyecto PRINWASS9

presentan evidencias bastantes contundentes de la gravedad de los riesgos económicos y sociales involucrados en determinadas políticas de saneamiento pro-mercado. En Argentina, contratos de concesión de gran escala fueron firmados por autoridades nacionales y provinciales con consorcios liderados por las mayores compañías mundiales del sector en la primera mitad de los años 1990, en el centro de una aguda crisis económica asociada a hiperinflación y colapso de las finanzas públicas. En 1993, en la mayor operación del género ocurrida en un país en desarrollo, los servicios de suministro de agua y drenaje sanitario de la capital y de otros trece municipios del área metropolitana de Buenos Aires, abarcando una población de aproximadamente 8.5 millones de personas, fueron concedidos por 30 años a la compañía Aguas Argentinas, fruto de un consorcio dirigido por la compañía francesa SuezLyonnaise des Eaux. Con la firma de este y otros contratos de gran tamaño, cerca del 60% de la población del país con acceso al servicio de suministro de agua pasó a ser atendida por concesionarias privadas. Poco más de una década después, considerando el alto incremento en las tarifas (mucho más que los índices inflacionarios), los modestos resultados en términos de aumento de cobertura ( bien abajo de las metas contractuales del período) y el cierre prematuro de algunos contratos, puede decirse que la experiencia argentina representó un evidente fracaso de la gestión privada en este sector. En Buenos Aires, la modesta expansión en la cobertura de agua fue financiada por los propios usuarios mediante una tasa adicional resultado de alteraciones unilaterales al contrato aprobado por el poder ejecutivo nacional, a través de Decretos de Necesidad y Urgencia que no pueden ser rechazados o modificados por el Congreso, al paso de que la tasa de cobertura de drenaje sanitario sufrió una ligero descenso (Aspiazu, 2003). Teniendo sus tarifas “congeladas” por determinación del presidente Kirchner a partir de 2002, la compañía privada cortó inversiones y no cumplió otras metas contractuales sistemáticamente en lo que concierne a la calidad del agua y los servicios, llevando a la rescisión unilateral del contrato por parte del gobierno central en marzo de 2006. En la provincia de Tucumán

9 Se trata de un proyecto de investigación comparativa sobre la sustentabilidad económica, social y ambiental de políticas de saneamiento pro-mercado en América Latina y en África, financiado por la Comunidad Europea (contrato PL ICA4-200110041), que se desarrolló entre fines de 2001 y mediados de 2004, coordinado por el profesor Esteban Castro, de la Universidad de Oxford. Entre otros trabajos, la investigación abarcó diversos estudios de casos examinados, involucrando servicios locales y regionales de saneamiento urbano en Argentina, Bolivia, Brasil y México.http://www.prinwass.org/ .

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dónde los servicios de saneamiento de 17 ciudades, totalizando una población de aproximadamente 1.3 millones de personas, fueron concedidos en 1995 a un consorcio controlado por el grupo Vivendi, las tarifas sufrieron un aumento global de 106% poco después de la concesión, provocando el incumplimiento del pago entre los usuarios. Previsto para durar 30 años, el contrato fue concluido por decreto provincial dos años después de firmado, generando una demanda de indemnización de US$ 300 millones por parte de la compañía junto al International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID), vinculado al Banco Mundial (Crenzel, 2003). De modo similar, en Bolivia, después de una serie de reformas institucionales apoyadas por el Banco Mundial que concentraran poderes de gestión y regulación del saneamiento en el gobierno central, los servicios de abastecimiento de agua y el drenaje sanitario de la aglomeración de La Paz / El Alto, que incluye cerca de 1.3 millones de personas, fueron concedidos por 40 años a un consorcio liderado por grupo Suez-Lyonnaise des Eaux en 1997, constituyendo la empresa Aguas de Illimani. Fue procedido, al final de 1999, la concesión de los servicios de saneamiento básico de la ciudad de Cochabamba, cuya población alcanza a cerca de 600 mil habitantes, a la compañía Aguas de Tunari. Esta última, filial de la compañía inglesa International Waters Limited (subsidiaria de la norte-americana Bechtel), fue creada en las Islas Caimán a través de una suscripción de capital de apenas dos mil dólares.10 Junto con la administración de los servicios, se transfirieron a la empresa derechos sobre los recursos hídricos de toda la región de Cochabamba, generando conflictos con regantes de comunidades rurales. Además, las tarifas fueron reajustadas en 35% poco después de la concesión, siendo indexadas al índice inflacionario de los Estados Unidos y a la variación cambiaria del dólar. La tarifa correspondiente al consumo mínimo de agua pasó a representar el 20% del salario mínimo, al paso que doblaban los costos de conexión de nuevos usuarios a la red de distribución. Tales problemas generaron fuertes protestas por parte de la población, que tomó las calles de la ciudad durante semanas, siendo reprimida violentamente por la policía y el ejército. En abril de 2000, la llamada “guerra del agua”, que causó una muerte y heridas a decenas de personas, culminó en la cancelación de la concesión seis meses después

de la firma del contrato, provocando la renuncia de todo el gabinete del gobierno del general Banzer. Al dejar el país, la compañía reaccionó peleando junto con el ICSID una indemnización de cerca de US$ 20 millones al Estado boliviano, en tanto la concesión de La Paz / El Alto ha enfrentado protestas semejantes y corre el riesgo de también ser finiquitada prematuramente (Laurie & Crespo, 2004).

La experiencia brasileña: algunos estudios de caso A pesar de los fracasos ya descritos, los estudios de caso desarrollados en algunas ciudades brasileñas en el contexto del proyecto PRINWASS presentan resultados más ambivalentes y diferenciados con relación a los demás. Aunque las tres concesiones estudiadas han enfrentado cuestionamientos jurídicos, lagunas o fallas en el diseño del contrato, así como atrasos, incumplimiento o revisión de las metas contractuales, en los tres casos se verificó, en mayor o menor grado, incrementos tangibles en la eficiencia a partir de la delegación de la prestación de los servicios a la iniciativa privada. Sin entrar en el análisis detallado de los casos estudiados, que discuto en profundidad en otro trabajo (Vargas, 2005), basta decir, para ahora, que en todos ellos la “privatización” se reveló una alternativa para apoyar inversiones en la expansión o mejoría de los servicios, a pesar de las significativas diferencias constatadas, tanto en los resultados alcanzados como en la situación inicial de cada una de las concesiones. En Limeira, municipio interior del Estado de São Paulo cuya población incluye a cerca de 250 mil habitantes, fue firmado en 1995 el primer contrato de concesión de los servicios públicos de saneamiento en una ciudad brasileña, bajo los auspicios de la recién aprobada Ley Federal de Concesiones. Los servicios urbanos de abastecimiento de agua y el drenaje sanitario municipal fueron concedidos por un período de 30 años a la compañía Aguas de Limeira, originada de un consorcio formado por la constructora brasileña Odebrecht (50%) y la compañía francesa Suez-Lyonnaise des Eaux (50%). El contrato tenía un valor global estimado (como proyección de ganancias durante el período vigencia) en ese momento, en 495.5 millones de reales,

10 En contraste con esta contribución meramente “simbólica”, la compañía recibió una concesión estimada en más de US$ 110 millones, además de derechos de participación en el proyecto Misicuni que involucra las inversiones de cerca de US$ 200 millones en la construcción y administración de un gran depósito de agua destinado a múltiples propósitos en el valle de Cochabamba (Laurie & Crespo, 2004: 25).

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La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano en América Latina: ¿o qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década? incluyendo al concesionario invertir en este período R$ 98.4 millones en varias mejoras (ampliación de la producción y de reserva de agua, control de pérdidas, tratamiento de descargas). Sorprendentemente, los índices de cobertura , tanto para agua como para desagües cloacales, eran ya más elevados que las metas previstas en el contrato, en tanto que la municipalidad que se encargó de estos servicios no disponía de recursos para invertir en el tratamiento de las aguas residuales, que era prácticamente inexistente. Pero, como el ayuntamiento, bajo nueva gestión, se negó a promover el reajuste anual de las tarifas previsto en el contrato, la empresa canceló la mayor parte de las inversiones que permanecieron prácticamente paralizadas por cerca de cinco años, hasta que fuese firmado un nuevo acuerdo entre las partes a inicios de 2001. De acuerdo con la revisión contractual establecida, tocaría a la concesionaria privada aportar inversiones estimadas en cerca de R$ 50 millones para concluir la última etapa de la Estación de Tratamiento de Descargas de Río Tatu, buscando tratar la totalidad de las descargas municipales hasta 2009. Sin embargo, aunque esta meta lleguara a ser alcanzada con la aplicación de estos recursos, cuando se consideran los índices de atención y las inversiones ya realizadas en este sistema antes de la privatización, parece razonable suponer que la antigua municipalidad podría haber sido financieramente saneada para viabilizar las inversiones en esta actividad a través de otros arreglos que llevasen a una gestión más eficiente, con mayor autonomía y control social del operador, que podria ser transformado, por ejemplo, en una compañía municipal. En los casos ya estudiados en el Estado de Río de Janeiro, el cuello de botella en las inversiones era más grande y más evidente en todos los municipios involucrados, cuyos servicios de saneamiento estaban previamente bajo la responsabilidad de la concesionaria estatal (CEDAE). Presentando problemas de ineficiencia operacional y comercial, endeudamiento e ingerencia política en la administración, las inversiones realizadas por CEDAE, tanto en Niterói como en el conjunto de la región de los Lagos, se mostraron crónicamente insuficientes.

En Niterói, ciudad costera que tiene el segundo mayor ingreso per cápita del Estado y alberga una población superior a 500 mil habitantes, barrios enteros localizados en el área de expansión, inclusive algunos de clase media, se mantuvieron durante años sin red de distribución de agua y alcantarillado. Por otro lado, el drenaje sanitario recolectado en el área central de la ciudad era descargado prácticamente sin tratamiento alguno en la Bahía de Guanabara. Debido a esta situación, el ayuntamiento decidió no prorrogar más la concesión de los servicios a CEDAE, como venía haciendo desde 1992, cuando terminó el contrato com la concesionaria estatal, desencadenando el proceso de privatización que culminó en la concesión por 30 años de los servicios de agua y alcantarillado de la ciudad a la compañía Aguas de Niterói, formada por un consorcio de compañías brasileñas de ingeniería y construcción civil, que ganó la licitación con base en la tarifa más baja, firmando el contrato con el ayuntamiento en octubre de 1997.11 Con un valor global estimado en 1.65 mil millones de reales, el contrato estableció metas de inversión de aproximadamente $ 200 millones de reales en la mejora y ampliación de los servicios. En la región de Lagos que incluye ocho municipios y aproximadamente 450 mil habitantes, la CEDAE nada había invertido en drenaje sanitario, que era prácticamente inexistente en este región; por otro lado, el abastecimiento de agua también presentaba deficiencias notables, porque la red distribuidora no atendía las áreas urbanas más altas y apartadas, en cuanto el área central de las ciudades sufría interrupciones en el abastecimiento, particularmente en el verano, cuando la población casi se triplica con la afluencia de turistas y visitantes. Para enfrentar tal situación, el gobierno del Estado negoció con los municipios la concesión compartida de los servicios a la iniciativa privada, habiéndose encargado de organizar el proceso y anuncio de la licitación. La región fue dividida en dos áreas de concesión, en las cuales los municipios fueron reconocidos como titulares de los servicios de distribución del agua potable, recolección y tratamiento de descargas de aguas residuales, mientras el gobierno estatal figuró

11 Sin embargo, la compañía sólo pudo asumir la operación de los servicios dos años después, debido a una disputa judicial entre el ayuntamiento y el gobierno estatal en torno a la titularidad de los servicios en el área metropolitana de Río de Janeiro.

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como poder concedente titular de la producción y de lo transporte de agua tratada. Mi investigación se concentró en el contrato de concesión que involucra cinco municipios de la subregión de Cabo Frio, cuya población residente suma cerca de 250 mil personas.12 Los servicios de suministro de agua y el drenaje sanitario de estos municipios fueron concedidos por 25 años a la compañía Prolagos, perteneciente al grupo Aguas de Portugal, que ganó la licitación ofreciendo $ 34.3 millones de reales por el derecho de explotación de los servicios, firmando un contrato en abril de 1998 con el Estado y los municipios, cuyo valor global fue estimado en R$ 667 millones, que prevé inversiones de aproximadamente R$ 160 millones a lo largo de la concesión.13 En general, tanto en Niterói como en el área de Prolagos, los primeros cinco años de vigencia de las respectivas concesiones, los operadores privados habían invertido ya buena parte de la inversión prevista para ser desembolsada hasta el fin del contrato correspondiente (respectivamente, cerca de 20 y 40% del monto total) en la expansión y en la mejora de los servicios, habiendo mostrado ya resultados visibles, sobre todo en el suministro de agua. En ambos casos, las inversiones estuvieron apoyadas mayoritariamente con recursos propios (aportes de los accionistas). Aun así, en todas las concesiones estudiadas (ya que el caso de Limeira no fue una excepción) los resultados convergen para una situación de selectividad e insuficiencia de la inversión privada cuando son confrontados con las metas socioambientales de mediano y largo plazo. Con todo, a pesar de haberse frustrado buena parte de las expectativas relacionada a los respectivos contratos de concesión, se puede decir que en los tres casos analizados la situación mejoró considerablemente con respecto a las tasas de cobertura de agua y drenaje, la expansión física de la infraestructura de ambos servicios, así como las tasas de micromedición y reducción de pérdidas de facturación, en relación a las

condiciones prevalecientes previamente, sobre todo en las concesiones de Rio de Janeiro. En todo caso, ¿qué lecciones más generales podemos extraer de un análisis de las concesiones privadas de saneamiento en las ciudades brasileñas investigadas por Vargas (2005), además su contexto local / regional? ¿Cuál es la contribución específica de este análisis para el debate actual en la política nacional de saneamiento de Brasil? ¿Qué enseñan tales casos de estudio sobre los riesgos y oportunidades de la participación privada en este sector en los países en desarrollo, o las condiciones que permiten minimizar los primeros y maximizar las últimas? ¿Habría lecciones generales a ser extraídas de la aparente “excepción brasileña”? Antes de afirmar algo más, cabe aclarar que, no obstante vengan mostrando mostrando algunos resultados positivos, las concesiones mencionadas no constituyeron de ninguna manera, una excepción al modelo de selectividad e insuficiencia de la inversión privada frente a las carencias socioambientales más amplias que se observan en América Latina (y otros países en desarrollo), y se ha visto en innumerables correcciones hechas en cuanto a las deficiencias observadas en la elaboración y ejecución de los respectivos contratos.14 Vamos a las posibles lecciones del caso brasileño. Con respecto a la política de saneamiento de América Latina y de otros países en desarrollo, los casos de estudio desarrollados por Vargas (2005) en algunas ciudades del sudeste brasileño demuestran que la participación privada en este sector, bajo ciertas condiciones, puede contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios. Delegar la gestión de los servicios al sector privado, en el ámbito de un contrato de concesión equilibrado y correctamente regulado, con transparencia y control social, puede ser una alternativa para superar el cuello de botella financiero o político-institucional de la gestión pública.

12 Esos municipios son Arraial do Cabo, Búzios, Cabo Frio, Iguaba Grande y São Pedro da Aldeia. 13 Cabe destacar que la compañía Águas de Portugal es una empresa de economía mixta, controlada por el Estado portugués, que se constituyó en una empresa holding de varias compañías subsidiarias. 14 Los estudios de casos desarrollados en México, en el contexto del proyecto PRINWASS, no se presentan tampoco como excepción al modelo mencionado. La verdadera excepción sería el caso de Chile, en el que el saneamiento pasó por un amplio proceso de plena desestatización. Sin embargo, este país no fue contemplado en el proyecto referido y no fueron encontradas evaluaciones a profundidad del caso chileno, salvo los análisis claramente apologéticos como se constata en Orwin (1999). Por otro lado, cabe resaltar que los casos de estudio en Brasil (Vargas, 2005) se concentraron todos en las ciudades de la región del sudeste, la más rica y desarrollada del país. Es muy posible que los estudios a profundidad sobre las concesiones de saneamiento que involucren grandes ciudades de otras áreas, como Manaus y Campo Grande, respectivamente localizadas en las áreas amazónicas y centro-oeste, presenten resultados bastante diferenciados.

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La participación privada en la prestación de servicios de saneamiento urbano en América Latina: ¿o qué quedó de las políticas pro-mercado de la última década? La capacidad de inversión de los operadores públicos frecuentemente se ve comprometida por una gestión ineficiente de los servicios, vulnerable a las interferencias políticas de carácter populista (la dificultad de reajustar las tarifas, el dar empleo público a cambio de favores políticos, tolerancia con el incumplimiento) o desvíos de recursos para otros propósitos públicos o privados (corrupción). Tales aspectos estaban presentes, en mayor o menor grado, en los tres casos analizados por el autor, de modo que la concesión de los servicios a la iniciativa privada fue un medio para tentar resolver la crisis del modelo anterior. Pero no se trata absolutamente de proponer que la gestión privada siempre es más eficaz o más transparente y mas bien regulada que la gestión pública, porque la primera presenta dificultades específicas con respecto al alcance social y la regulación de los servicios, estando igualmente sujeta a la corrupción (de lo que hubo indicios en la concesión de Limeira). De hecho, hay ejemplos de desviaciones, tanto en la eficiencia o ineficiencia en ambos campos, de modo que la recuperación de la gestión pública también pueda ser, como lo fue en el pasado, una estrategia para superar los cuellos de botella en el financiamiento y expansión de los servicios bajo operación privada. Los estudios por mí desarrollados sugieren la necesidad de un marco institucional incluyente y flexible al mismo tiempo para los servicios de saneamiento de Brasil y de otros países en desarrollo, que no cierra las puertas a la iniciativa privada, ni tampoco los coloca como eje principal de cualquier política nacional de saneamiento. Se busca superar el debate político-ideológico de mera resistencia a la “privatización”, que todavía marca la actuación de las principales entidades representativas del sector, para discutir las condiciones que permitan minimizar los riesgos y maximizar las oportunidades de participación privada en la operación de los servicios, sin nunca perder de vista su carácter intrínsecamente público, es decir: el saneamiento como el derecho social de cada ciudadano cuya provisión permanece, en cualquier situación y independientemente de la naturaleza del operador, como una responsabilidad inalienable del Estado al servicio de la sociedad.

En otras palabras, es preciso reconocer que no le toca al capital privado, ni tampoco a la sociedad civil, sino al Estado (es decir: a los gobiernos nacionales y subnacionales) desempeñar el papel de protagonista en el desarrollo general del saneamiento básico, sea invirtiendo directamente en la mejora y ampliación del acceso a los servicios, sea favoreciendo el aumento de la inversión privada, dónde esto sea viable y la capacidad del sector público estuviera comprometido, bajo condiciones institucionales que favorezcan un juego de suma positiva para todas las partes (poder público, empresa privada, usuarios y ciudadanos) puedan ganar la partida conjuntamente. Por otro lado, conviene reflexionar igualmente sobre los límites y las condiciones posibles para la gestión privada como opción, localizada y complementaria a la gestión pública del saneamiento, que pueda ofrecer una salida socialmente viable para contratos específicos que se encuadren en un marco regulatorio y jurídico-institucional apropiado, lo qual tiene de ser simultáneamente estable, incluyente y flexible. No se puede simplemente combatir o resistir toda forma de la privatización en este campo, sin analizar y debatir los resultados muchas veces ambiguos de las experiencias concretas. Es necesario al politizar el análisis de las diferentes modalidades de privatización que ya son parte de la realidad brasileña y latinoamericana (concesiones, apertura al capital, terciarización de actividades estratégicas, operaciones tipo BOT - Build, Operate and Transfer), estudiando los contratos y los dispositivos de regulación existentes y reconociendo las empresas privadas como interlocutores legítimos de la política nacional de saneamiento. Después de todo, es probable que los uruguayos “se hayan acabado al bebé con el agua del baño” en el plebiscito del 31 de octubre de 2003, cuyo resultado cerró las puertas de este sector a la entrada de la iniciativa privado a su país.15 Finalmente, al extrapolar las conclusiones de los casos estudiados en Brasil bajo mi coordinación (Vargas, 2005), es posible afirmar que los riesgos y oportunidades de la gestión privada de los servicios de saneamiento en los países en desarrollo no sólo dependen de las

15 En esta fecha, que coincide con la votación que elegió Tabaré Vasquez como primer presidente de izquierda en la historia de Uruguay, los ciudadanos de este país aprobaron una enmienda constitucional que define el acceso al agua como “derecho humano fundamental” y, al mismo tiempo, establece que los servicios de saneamiento básico deben ser prestados “exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales”, cancelando las concesiones privadas vigentes en la provincia de Maldonado, que estaban bajo control de empresas de capital español.

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condiciones socioeconómicas y geográficas, pero, sobre todo, del ambiente socio-político y institucional más amplio de cada nación. En este sentido, la ausencia de buenas condiciones de gobernanza regulatoria y de capital social acumulado puede ser una condición para rechazar las concesiones a la iniciativa privada como opción estratégica para este sector, mientras que, inversamente, la presencia de tales condiciones puede ser vista como condición necesaria, mas no suficiente, para una gestión privada que demuestre no solo ser eficiente, sino también sustentable bajo las condiciones económicas, sociales y medioambientales (Vargas & Seppäla, 2004).

¿Por dónde avanzar? (a modo de la conclusión) Volviendo al debate contemporáneo en las políticas de recursos hídricos y saneamiento en los países en desarrollo, por más que las discusiones hayan sido ampliadas para contemplar nuevos temas como la regulación, la democratización y la descentralización o recentralización de la gestión del agua y de los servicios involucrados, y que nuevas prioridades se hayan establecido igualmente, como la búsqueda de nuevas fuentes y mecanismos de financiamiento para los operadores públicos, así como de dispositivos innovadores para transparentar y focalizar los subsidios aplicados en el sector, la cuestión principal que ha fomentando la confrontación de ideas en este campo puede resumirse en la pregunta: ¿los servicios de saneamiento básico (abasto de agua y drenaje sanitario) deben concebirse como un derecho ciudadano o, al contrario, como mercancías a ser adquiridas por consumidores que pueden pagar por ellas? Sin embargo, se trata de una pregunta mal formulada en estos términos, en la medida que puede conciliarse el principio social de que el acceso al saneamiento básico constituye un derecho humano que se vincula con el derecho a la vida, no pudiendo ser negado a las personas incapaces de costear los servicios y la propia conexión a los sistemas, con el principio pragmático que el agua también está dotada de un valor económico a tomarse en cuenta en su gestión. Ahora, es perfectamente posible concebir los recursos hídricos como un bien público y el acceso al saneamiento básico como derecho humano, al mismo tiempo que se reconoce la existencia de un valor

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económico incorporado en la infraestructura y en los servicios involucrados en el abastecimiento de agua potable, en el drenaje y tratamiento de aguas residuales. Del mismo modo, se puede acometer el mercado de derechos de uso del agua y, simultáneamente, defender el cobro por extracciones, derivaciones y descargas como un instrumento financiero de planeación y gestión de cuencas hidrográficas; o todavía, condenar la prohibición de cortes en el servicio por incumplimiento del usuario y el uso de tarjetas de prepagos en este sector, defendiendo al mismo tiempo la adopción de subsidios focalizados y la recuperación íntegra de los costos de la infraestructura y los servicios, inclusive una tasa moderada de remuneración a la inversión del operador, ya sea que se trate de una entidad pública o de una empresa privada. Después de todo, no se puede prever un comportamiento general a priori de los operadores privados en términos de las opciones de inversión, eficiencia administrativa o comportamiento oportunista, sobre todo porque su actuación depende de otros factores como la calidad de la legislación que enmarca la concesión, el equilibrio del contrato, la autonomía y independencia de las entidades reguladoras y, sobre todo, el capital social presente en el municipio o región en la forma de entidades de la sociedad civil movilizadas para exigir transparencia en la administración de los asuntos de interés público. En otras palabras, como se argumenta en otro trabajo (Vargas, 2005b), sería aconsejable para la mayoría de los países en desarrollo adoptar, en relación a las respectivas políticas hídricas y saneamiento, una actitud pragmáticamente orientada por la ética de la responsabilidad, que considera deseable y necesario conciliar la desmercantilización de los derechos a través de la intervención estatal y la racionalización económica basada en incentivos de mercado.

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8

México y Sao Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua Haydea Izazola* Roberto Luiz do Carmo**

Introducción Las dos mayores metrópolis de América Latina, México y Sao Paulo, pasaron por procesos semejantes de rápido crecimiento demográfico y urbanización, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial. Tales procesos originaron problemas ambientales también semejantes, relacionados con la mala calidad del aire, la disposición inadecuada de los desechos urbanos y con la gestión del agua, que es una de las principales cuestiones ambientales enfrentadas en la actualidad. Las dos regiones metropolitanas alcanzaron una cobertura elevada, comparativamente a la situación de cada país, de los servicios de abastecimiento de agua potable y de recolección de drenajes. Mientras tanto, esa expansión de la cobertura del servicio de agua ocurrió en gran parte a través de la sobreexplotación de los acuíferos y de la importación de agua de cuencas vecinas, y ha representado un elevado costo económico, social y ambiental. A pesar de esta expansión, grandes capas de la población urbana continúan excluidas de los servicios de saneamiento básico. En este trabajo apuntamos las principales coincidencias y diferencias ente las dos regiones metropolitanas, resaltando la desigualdad en el acceso a esos servicios. Ciertamente, los desarrollos históricos que provocaron la situación actual en las dos localidades son fundamentales. En este trabajo serán considerados muy rápidamente en función de su complejidad. A pesar de que existe un sustrato que puede ser considerado común, las realidades socioculturales y económicas de las dos metrópolis son muy distintas, lo que se refleja incluso en términos de la información disponible para

cada región. Así, este trabajo significa también un primer esfuerzo en el sentido de obtener y discutir informaciones comparables.

Algunos antecedentes Cuando la ciudad de Sao Paulo fue fundada a mediados del siglo XVI,1 la ciudad de México ya contaba con 300 000 habitantes, asentados en una serie de islotes artificiales sobre un ecosistema lacustre. La conquista de los españoles provocó que la población de Tenochtitlan se redujera a tan sólo 10% de su tamaño original. No fue sino hasta principios del siglo XX que alcanzó recuperar ese número de habitantes. Las causas de la disminución de la población, fueron principalmente la difusión de enfermedades desconocidas en América, la destrucción de los fundamentos culturales, políticos y económicos de la sociedad indígena, así como los fundamentos físicos, que en la ciudad de México se encontraban estrechamente ligados al manejo del agua. Con la conquista española, fueron destruidas las principales obras de infraestructura destinadas al abastecimiento de agua para lo población, al control de las inundaciones y a la separación de aguas dulces y salobres. Esa destrucción causó la mayor transformación ambiental de la historia de la ciudad y se consolidó en el siglo XVII, con la apertura de la cuenca hidrográfica que era originalmente cerrada, para descargar el agua de los lagos y con eso evitar las inundaciones recurrentes. A pesar de las grandes inversiones y de las magníficas obras realizadas desde la época colonial, las inundaciones junto con la escasez de agua potable, continúan siendo algunos de los principales problemas ambientales aún no resueltos en la capital mexicana.

* Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. ** Nucleo de Estudios de la Población - NEPO, Universidad Estatal de Campinas - UNICAMP, Brasil.

1

Oficialmente, Sao Paulo fue fundada en 1554, con la denominación de Sao Paulo de Piratininga.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

La ciudad de Sao Paulo, así como la mayor parte de las ciudades brasileñas, tuvo su fundación y desarrollo muy vinculados a los ríos y arroyos que atraviesan la región, en especial el río Tiete. La concentración relativamente reducida de población comenzó a cambiar con la gran afluencia de inmigrantes extranjeros, especialmente entre finales del siglo XIX y principios del XX. El desarrollo económico, impulsado inicialmente por el cultivo del café y después por la industrialización, condujo a que Sao Paulo se transformara en un centro receptor de migrantes provenientes especialmente del noreste del país, además de los estados de Minas Gerais y Paraná. El proceso de urbanización que atravesó el país, consolidó la expansión de la ciudad de Sao Paulo. En 1950 la población del Distrito Federal de México, era de casi 3 millones de habitantes,2 mientras que el municipio de Sao Paulo contaba con 2.2 millones.3 Las tasas de fecundidad relativamente altas y los flujos migratorios provocaron que la población llegase en 1970, a 6.9 millones en el Distrito Federal (Iracheta, 2003) y a 5.9 en el municipio de Sao Paulo. Para el año 2000, el primero contó con 8.6 millones (Iracheta, 2001) y el segundo 10.4 millones. Por lo tanto, fue a lo largo de la segunda mitad del siglo XX que el crecimiento poblacional de esas dos ciudades fue más acentuado, provocando que la expansión de sus manchas urbanas incorporase a municipios vecinos en su dinámica socioeconómica, lo que marcó el surgimiento de regiones metropolitanas. Actualmente la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) está compuesta por 40 municipios conurbados y el Distrito Federal. La Región Metropolitana de Sao Paulo4 (RMSP) está compuesta por 39 municipios. El proceso de metropolización, con la expansión de la mancha urbana, tuvo una serie de consecuencias en términos sociales y ambientales. Entre los problemas, se encuentran las dificultades para la universalización de lo servicios de saneamiento y la degradación de los recursos hídricos, vinculados a la forma en que tuvo lugar la expansión urbana: sin planificación y dirigida,

2 3

en gran parte, por la acción del mercado inmobiliario especulativo.

Crecimiento de la población metropolitana y expansión urbana La expansión de la mancha urbana generó graves impactos ambientales. En el caso de la ciudad de México, el agua para el abastecimiento humano provenía principalmente de un sistema de lagos que cubría 1 500 km2 y de 48 ríos. En la actualidad, los lagos fueron reducidos a 50 km2 y solamente quedan 2 ríos sin entubar en la ciudad. Ello ha tenido por efecto que la región viva la paradoja de depender de cuencas hidrográficas vecinas para el abastecimiento y descarga de agua, toda vez que la mancha urbana cubre una superficie semejante a la ocupaban los lagos. La mayor expansión ocurrió a partir de la década de 1940, cuando la mancha urbana creció 13 veces, pasando de 117.5 km² a 1 500 km², mientras que la población creció 6 veces, al pasar de 1.6 millones a 17.9 millones de habitantes. Esta forma de expansión urbana, además, de haber ocurrido parcialmente sobre los lechos de los lagos, lo hizo sobre las zonas de recarga del acuífero, provocando una menor capacidad de absorción del agua de lluvia. En el caso de la Región Metropolitana de Sao Paulo, el área urbanizada ocupa cerca de 2 139 km², según datos de EMPLASA.5 La expansión de la mancha urbana se caracterizó por la forma discontinua de la ocupación del espacio, debido principalmente a la acción del mercado inmobiliario especulativo y a la búsqueda de espacios a precios accesibles por parte de la población. La ocupación de las áreas de las vegas de los ríos y arroyos de la región, contribuyó a uno de los principales problemas ambientales de la región, las inundaciones. Así, al mismo tiempo en que vive una situación de escasez durante el periodo de estiaje, durante los meses de verano las lluvias provocan inundaciones, provocando serios daños y riesgos para la población.

Base de datos DEPUALC-CELADE. La información sobre el municipio de Sao Paulo fueron obtenidos en el sitio de la Fundación SEADE (http://www.seade. gov.br/). 4 Instituida por ley federal en 1973 y reglamentada por ley estatal de 1974. 5 Site: http://www.emplasa.sp.gov.br/.

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México y Sao Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua

Oferta y demanda de agua La dinámica demográfica adquiere relevancia en relación con el recurso agua en la medida en que su demanda depende del volumen de población y de sus patrones de consumo, de las actividades económicas predominantes y del manejo del recurso, tanto por parte de la población, como por parte de las empresas y de las instituciones encargadas de su gestión. De ahí la importancia de incorporar las diferentes mediaciones que intervienen en la relación entre población y agua. A continuación se presentan algunos aspectos de esa relación en cada una de las regiones estudiadas.

Situación de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México A principios del siglo XX, el 60% del abastecimiento del agua provenía de fuentes superficiales, como ríos y arroyos, y el restante de pozos perforados en el interior del Valle de México. Actualmente, apenas 2% del agua proviene de fuentes superficiales, mientras que el 68% tiene su origen en el acuífero subterráneo, y el 30% del total se abastece por medio de la importación de cuencas vecinas (Legorreta, 2004). El agua es transportada a una distancia de 127 kilómetros y bombeada a más de mil metros de altura para ser introducida al Valle de México. Los costos económicos, ambientales y sociales de este modelo de abastecimiento, se agrega la sobreexplotación del acuífero. Se calcula que solamente el 50% del agua extraída se recarga, lo que provoca hundimientos de diversas magnitudes del suelo de la ciudad (Academia de la Investigación Científica, 1995). Frente a esta situación de dependencia del acuífero local y de las cuencas vecinas, se enfrenta una paradoja. Se calcula que la cuenca de México, sobre la cual se asienta la ciudad, recibe un volumen de agua de lluvia estimado en 222 m³/s, cuyo adecuado manejo podría cubrir la demanda de la población y de las diversas actividades de la capital, así como prevenir

las inundaciones recurrentes.6 No obstante, el agua de lluvia se desaloja de la cuenca, y se mezcla en su mayoría con las aguas servidas de la ciudad, situación que se ha agravado con la urbanización de las zonas de recarga del acuífero. Además, las pérdidas provocadas por las malas condiciones de infraestructura hidráulica, llegan a más de una tercera parte del abastecimiento. Por otro lado, solamente se tratan 3 m³ de las aguas residuales, lo cual no es suficiente siquiera para cubrir el 5% de la demanda de la ciudad. A riesgo de simplificar, vinculamos los dos extremos de la relación con los datos disponibles de la población y el abastecimiento de agua. En el año 2000 la disponibilidad de agua en la ZMCM se estimaba en 63 m3/s para una población de cerca de 18 millones de personas, lo que significaba una dotación media por persona al día de alrededor de 300 litros. Este caudal incluía no sólo la demanda de la población para su uso directo, sino que también incluía los usos industriales y municipales. Las pérdidas por fugas se estimaron en 40%, lo que resultaba que la disponibilidad se redujera a sólo 38 m³/s. De ese total, 33% se destinaba a la industria, comercio y servicios, quedando para el consumo humano tan sólo 25 m³/s, o sea una disponibilidad per cápita de tan sólo 120 litros al día, volumen muy inferior al recomendado por la Organización Mundial de la Salud, que es de 150 litros, y de los 196 litros estimados por el gobierno de la Ciudad de México, como necesaria para satisfacer las necesidades de alimentación e higiene de la población (dotación confort). Para cubrir esos requisitos mínimos, la ciudad debería disponer de al menos 31 m³/s en el primer caso, y de casi 41 m³/s en el segundo, para atender exclusivamente el consumo humano. Este déficit en la disponibilidad de agua en la ciudad de México, junto con la complejidad de su población y la diversidad de la dotación en la infraestructura hidráulica, provoca una distribución muy desigual del recurso agua, dejando a la población pobre en una situación de exclusión que agrava su vulnerabilidad a los riesgos a la salud. En algunas áreas marginales de la ciudad, se han documentado consumos per cápita de entre 19 y 24 litros al día, en temporadas de abastecimiento más o menos regular a través de pipas. Este consumo se reduce hasta un mínimo de 4 litros por persona al día en temporadas de lluvia, cuando

6 La Comisión Nacional del Agua estima que la precipitación media anual es de cerca de 7 billones de m3, de los cuales 80% se evapo-transpiran, 11% se infiltran en el subsuelo y 9% escurren superficialmente.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

paradójicamente, las condiciones de las vialidades impiden la llegada de los camiones (García Lascuráin, 1995). Legorreta (1997) estimó que en los sectores más pobres el consumo per cápita es de 38 litros al día, en los sectores medios varía entre 275 y 410 litros, mientras que en los grupos con mejores condiciones económicas, el consumo oscilaba entre 800 y 1 000 litros. Paradójicamente, el precio que pagan los grupos en pero situación económica es sustancialmente mayor de lo que pagan los grupos más favorecidos económicamente, que contaban con servicio de abastecimiento de agua a través de conexión a la red de infraestructura. Cabe aclarar que se ha calculado que el subsidio que se otorga a los consumidores conectados a la red representa entre e 66% y el 90% del costo real de abastecimiento. Los datos anteriores, que muestran la desigualdad existente en el abastecimiento del agua entre la población de la capital mexicana, se basan en estudios de caso que impiden generalizaciones. La información censal puede ser un insumo fundamental para el conocimiento sobre la situación de las viviendas y de la población con respecto al abastecimiento, sin embargo no proporciona datos sobre el volumen consumido. El censo de 1990 registró que 90% de las viviendas de la ciudad de México contaban con acceso a agua potable. El censo de 2000, además de la información convencional sobre el acceso a los servicios básicos, incluyó un cuestionario ampliado que fue aplicado a una muestra del 10% de las viviendas del país. En este cuestionario se incluyeron preguntas sobre la periodicidad el abastecimiento, que permiten una mejor comprensión de los problemas de acceso por parte de la población. De acuerdo con los datos de la muestra censal, en el año 2000cerca del 97% de las 4 385 071 viviendas de la ZMCM contaban con agua potable, pero tan sólo el 68.8% tenía conexión en el interior, y el 27% la tenía al exterior de la vivienda. De acuerdo con el censo, el 90% estaba conectada a la red pública de drenaje. Es importante destacar que el hecho de que las viviendas cuenten con conexión a la red de abastecimiento de agua, con o sin tubería al interior, no garantiza el abastecimiento continuo del recurso. Del total de las viviendas con acceso a agua entubada, 83% contaba con el servicio todos los días, casi el 10% cada tercer día

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(un día sí y uno no), el 3% dos veces a la semana, 2.1% una vez a la semana y 2.4% esporádicamente.

Cuadro 1. Disponibilidad de agua en las viviendas de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. 2000 Disponibilidad según fuente

Viviendas

Porcentaje

Entubada dentro vivienda

3 017 010

68.8

Entubada fuera vivienda

1 187 723

27.1

Entubada de llave pública

32 971

0.8

Entubada de otra vivienda

23 977

0.5

Agua de pipa

76 954

1.8

Agua de pozo, río lago, etc. NE

11 707 34 729

0.3 0.8

TOTAL

4 385 071

100.0

FUENTE: Base de Datos de la Muestra Censal 2000. INEGI 2001. Existen, sin embargo, diferencias en cuanto al abastecimiento, dependiendo si las viviendas cuentan con agua entubada al interior o al exterior de la vivienda. Casi el 89% de las viviendas con agua entubada al interior de la vivienda, reciben el recurso diario, frente al 69% de las que cuentan con agua entubada al exterior de sus viviendas. Pero tampoco el hecho de recibir agua todos los días, significa que la dotación sea continua, es decir las 24 horas. El cuestionario censal ampliado también incorporó una pregunta sobre la frecuencia de la dotación a todas las viviendas que cuentan con abasto diario (83% del total, considerando a los que poseen o no conexión al interior), a través de la cual fue posible identificar que y tan sólo el 63% disponen de abasto continuo, 21% una parte del día, mientras que el resto (16%) no especificó su respuesta. Esta última situación podría sugerir que tampoco recibieron un abastecimiento constante. Así, el universo de viviendas que cuentan con agua potable al interior, todos los días, a lo largo de todo el día, se reduce a 1 747 715 de las 4 385 071, es decir, 40% del total de las viviendas censadas en la ciudad, en las que habitaba el 38% de la población. El resto (62% de la población) no contaba con agua al interior de sus viviendas, ni con una dotación continua. Así, la ZMCM

México y Sao Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua se encuentra lejos de la cobertura casi universal que se desprende de las cifras globales proporcionadas por los datos censales convencionales. La mayoría de la población se encuentra parcial o totalmente excluida del abasto continuo, sin mencionar la calidad del agua con la que se dota a la población. Esta exclusión se relaciona con los niveles de ingreso de los hogares. En promedio, el total de los hogares reportaron ingresos mensuales por $6,974.77 pesos, equivalentes a 6.13 veces el salario mínimo vigente en la ciudad de México, que en el año 2000 fue de $1,137.00 pesos. En los hogares cuyas viviendas contaron con mejor dotación de agua (dentro de la vivienda, diario, las 24 horas del día), el ingreso promedio fue de 8.08 salarios mínimos ($9,197.02), mientras que en las peor dotadas (agua entubada fuera de la vivienda y sin dotación diaria), fue de 3.23 salarios mínimos ($3,679.10 pesos al mes). Es decir, estos últimos percibían en promedio, el 40% del ingreso de las viviendas mejor dotadas. De acuerdo con el cuadro 2, solamente el 18.5% de las viviendas mejor dotadas contaban con ingresos inferiores a dos salarios mínimos, proporción que ascendió a 42.6% entre las peor dotadas (aquéllas viviendas que no contaban con agua al interior). En el extremo opuesto, 21% de las mejor dotadas contaban

con un ingreso superior a los 10 salarios mínimos frente a sólo 2.3% de las viviendas peor dotadas. La base de datos de la muestra censal permite continuar detallando el análisis a través de la incorporación de la información de las características de los hogares y sus miembros. Para efectos del presente trabajo, consideramos que los datos presentados muestran, sin lugar a dudas, la insuficiencia de la información censal convencional para dar cuenta de las condiciones de vida de la población, especialmente vinculadas a la disponibilidad de servicios básicos, como es el agua al interior de las viviendas. A partir de innovaciones como lo fue el cuestionario ampliado en el censo del 2000, pudimos acercarnos mejor a la situación que guardan las viviendas en relación con el acceso al servicio urbano más indispensable para la realización de las actividades cotidianas.

Situación en la Región Metropolitana de Sao Paulo La mayor parte de los municipios de la Región Metropolitana de Sao Paulo (RMSP) están localizados

Cuadro 2. Ingreso en rangos de salarios mínimos de los hogares de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México de acuerdo al nivel de dotación de agua en sus viviendas. 2000 Rangos de ingreso en salarios mínimos

Viviendas mejor dotadas

Viviendas peor dotadas

Total de viviendas*

Hasta 2 SM

18.5

42.6

27.4

De 2 a 5 SM

32.7

41.6

36.4

De 5 a 10 SM Más de 10 SM

25.1 21.4

11.0 2.3

20.2 13.5

NE TOTAL

2.3

2.5

2.5

100 n=1’747,715 P=6’820’141

100 n= 1’333,332 P=5’628’256

100 n=4’385,071 P=17’840,048

*Los datos de las dos primeras columnas no suman el total de la última, pues se trata de las mejores y peores condiciones de dotación de agua en las viviendas. n= Número de viviendas P= Población FUENTE: Base de Datos de la Muestra Censal 2000. INEGI 2001.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

dentro de la Cuenca del Alto Tieté.7 La localización de esta concentración poblacional se ha revelado como un problema, en función de la localización en la parte alta de la cuenca hidrográfica, lo que implica que la cantidad de agua disponible para el abastecimiento no sea suficiente para atender la creciente demanda. A diferencia de lo que sucede en la ZMCM, la RMSP se abastece principalmente de aguas superficiales. En términos de acceso a la infraestructura básica de saneamiento, la cobertura es relativamente buena, de acuerdo a lo que se observa en el cuadro 3.

Cuadro 3. Disponibilidad de agua en las viviendas de la Región Metropolitana de São Paulo, 2000 Tipo de abastecimiento Red general Red general – conectada en al menos un cuarto Rede general - conectada sólo en la propiedad o terreno Pozo o manantial (en la propiedad) Pozo o manantial (en la propiedad) – conectada en al menos un cuarto Pozo o manantial (en la propiedad) – conectada sólo en la propiedad o terreno Pozo o manantial (en la propiedad) – sin conexión Otra forma Otra forma - conectada en al menos un cuarto Otra forma - conectada sólo en la propiedad o terreno Otra forma - sin conexión Total de viviendas

Viviendas (%) 96,6 95,5 1,1 2,5 2,0 0,2 0,3 0,9 0,6 0,0 0,3 4 994 933

Fuente: Fundação IBGE, Censo 2000. En el caso de servicio de agua potable, según la información proveniente del Censo 2000 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), del total de las 4 994 933 viviendas de la RSMP, 95.5% se encontraban en la situación más adecuada, es decir,

poseían acceso a la red general de abastecimiento y conexión interna de agua al menos en una habitación. Es importante destacar que el censo de población brasileño, realizado por el IBGE cuenta en sus cuestionarios de la muestra y de “no muestra” (aplicado a todas las viviendas del país) un módulo específico titulado “características de la vivienda”, que incorpora un conjunto de preguntas relativas al acceso de cada vivienda a los servicios básicos de saneamiento (agua, drenaje, recolección de basura). Dicha información se ha obtenido para los años de 1970, 1980, 1991 y 2000, con pocas modificaciones en sus categorías lo que permite una comparación de la evolución en el tiempo de las condiciones de las viviendas. En tal virtud, Brasil posee una validación confiable de la cobertura de los servicios. Sin embargo, el censo no incorpora las preguntas detalladas sobre la continuidad/ intermitencia del abastecimiento como fue el caso del censo mexicano en el año 2000. Existe información de la compañía estatal responsable del abastecimiento de 32 municipios metropolitanos, la SABESP, que apuntan a la inexistencia de rotación o racionamiento del abastecimiento del abastecimiento público, debido ala realización de obras durante los 90. Incluso, una secuencia de años con baja pluviosidad hizo que el sistema entrara en alerta, debido a los bajos niveles de agua en más de 300 reservorios. Ello condujo a que la empresa realizara, en el año de 2004, una intensa campaña para disminuir el consumo, ofreciendo bonos a los consumidores que lograsen reducir su consumo en un 20%. Desde la perspectiva de la empresa, uno de los principales problemas es el elevado consumo per cápita, que según estimaciones realizadas para el año 2001, se ubicaría alrededor de los 160 litros diarios para todo el conjunto de los municipios atendidos por la empresa, y de 200 litros para el municipio de Sao Paulo.8 Estas cifras, por ser agregadas para el conjunto de la población, no permiten que hagamos una comparación con los datos relativos a la ZMCM, aunque aparentemente la disponibilidad de agua es mayor en la RMSP, considerando el promedio anual. Durante los períodos de estaje prolongado, la situación en esta última metrópolis, la situación se vuelve crítica.

7 De los 39 municipios de la RMSP, 5 pertenecen a cuencas vecinas. Esos municipios fuera de la cuenca contaban con 137 mil habitantes, según el censo del 2000, o sea, apenas 0.8% de la población metropolitana. 8 http://www.sabesp.com.br

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México y Sao Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua En el caso del servicio de drenaje, los datos censales muestran que del total de las viviendas, el 81.4% están conectados a la red pública, mientras que el 6.2% usan fosas sépticas, 4.9% fosas rudimentarias y el 4.3% desaloja su drenaje directamente a los lagos o ríos. Aquí cabe una observación respecto a la información censal, tomando en cuenta los cuestionamientos que ha sufrido en función de su confiabilidad. Muchos críticos apuntan que, en la mayoría de las veces, las respuestas sobre el tipo de destino del drenaje no son confiables, por simple desconocimiento o falta de certeza por parte de los informantes. No obstante, con estas reservas, la información es relevante. El servicio de recolección de basura cubre al 98.5% de las viviendas de la RSMP, siendo atendido el 95.6% por el servicio de recolección y 2.9% depositado en contenedores del servicio de limpieza. Este conjunto de los tres servicios son fundamentales para la atención de las necesidades de la población, a la vez que su mantenimiento es importante para la calidad ambiental. Sería necesario, sin embargo, disponer de mayor detalle de la información, como en el caso de México, para identificar la periodicidad e intermitencia de tales servicios. Es importante destacar que no basta con la simple atención directa a la población. Así, por ejemplo, el destino que se le da a la basura recolectada en las viviendas es determinante en términos de la calidad ambiental. En 16 de los 39 municipios de la RSMP las condiciones de disposición final de los desechos son clasificadas como inadecuadas (Fundación SEADE, 2002). Es decir, el riesgo de contaminación de los mantos freáticos de la región es muy elevado. Esta situación es preocupante tomando en cuenta las estimaciones de que aproximadamente 7.9 m³/s (249 x 106 m³/año) son extraídos de los sistemas de acuíferos de la cuenca del Alto Tieté, a través de 6 a 7 mil pozos tubulares en operación, de un universo de más de 9 a 10 mil pozos perforados (FUSO, 2002). En cuanto a la utilización de aguas subterráneas, destaca un incremento en la construcción de nuevas captaciones subterráneas, a una razón estimada de 480 pozos anualmente, y en consecuencia, de los volúmenes extraídos –sin embargo, hay que destacar que no existen datos precisos, dada la ineficiencia en el control de instalaciones de estos pozos. Esta situación se verá agravada, en caso de que continúen los montos cobrados por el agua potable por parte de las empresas concesionarias, pues la inversión para la construcción

de un pozo es relativamente bajo, además de que teóricamente, se realiza solamente una vez. Dados los precios actuales, un usuario mayor podría amortizar un pozo en poco más de 8 meses (sin considerar los costos de mantenimiento de captación y extracción). La explotación sin control de los acuíferos puede acarrear serios problemas, inclusive con la pérdida del recurso, ya sea por la sobre-explotación y reducción en la capacidad de almacenamiento del acuífero, o por la absorción de aguas contaminadas a niveles más profundos del acuífero. Por su parte, la captación del drenaje doméstico tampoco garantiza la calidad ambiental. Es más, hemos verificado lo contrario en Brasil, considerando que gran parte de los drenajes terminan siendo desalojados directamente en los cursos de agua, sin que pasen por un mínimo tratamiento. Incluso en el marco del mismo Proyecto Tieté, que ha contado con cuantiosas inversiones, en el año 2000, cerca del 32% de la población no era aún atendida por el servicio de tratamiento de aguas servidas, de acuerdo con FUSP (2002). Las proyecciones indican que el índice de población no cubierta por el servicio disminuirá al 10% en el 2010, 8% en el 2015 y a 7% en el 2020. A pesar de la reducción relativa, se prevé que incluso para el 2020, una población –para nada insignificante- cercana a 1.4 millones de personas, carecerá de este servicio. Es decir, incluso con inversiones a gran escala. Aún serán necesarias más de dos décadas para solucionar el problema del tratamiento de aguas servidas. En relación con este tema, ríos que podrían ser usados como manantiales, como por ejemplo el río Tieté, terminan sirviendo como canales de desagüe. Existe también un punto importante a considerar en relación con los servicios: ¿Quiénes son los excluidos de los servicios básicos de saneamiento? En un trabajo reciente, Marques et. al (2004), documentan la existencia de 2000 favelas en el municipio de Sao Paulo, con una población estimada en 1.160 millones de habitantes y 287 mil viviendas. Dentro del tejido metropolitano, este contingente poblacional se encuentra desprovisto de acceso, o con acceso precario, a los servicios básicos. El cuadro 4, relativo también al municipio de Sao Paulo, refleja la situación que afecta a toda la región metropolitana. Se aprecia que a medida que aumenta el ingreso per cápita de los hogares, aumenta el porcentaje de conexión de sus viviendas a la red de drenaje. Incluso destacando que la cobertura del servicio es relativamente elevada.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

Cuadro 4. Ingreso familiar per capita en rangos de salarios mínimos según instalación sanitaria de las viviendas. Municipio de São Paulo, 2000 Tipo de Drenaje Red General de drenaje Fosa Séptica Fosa Rudimentaria Zanja Río, lago, mar Otro desagüe Total

Total

Sin Ingresos

Hasta 2SM

+2 a 5 SM

+5 a 10 SM

+10 a 20 SM

+20 SM

%

Abs.

84,0

83,7

89,0

93,5

95,8

96,8

87,8

2 735 035

4,8 3,8

4,7 3,3

3,2 1,7

1,8 0,8

1,2 0,4

1,1 0,3

3,5 2,3

110 035 70 690

1,8

2,1

1,5

0,9

0,6

0,4

1,6

49 306

4,7 0,9

5,2 1,0

3,9 0,7

2,5 0,5

1,6 0,4

1,2 0,3

4,1 0,8

126 657 24 199

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

3 115 922

Fuente: Fundação IBGE, Censo 2000. Tabulaciones especiales, NEPO/UNICAMP.

Existen también diferencias importantes entre los municipios que componen la RMSP. De los 39 municipios, 9 poseen un índice de cobertura del servicio de red de agua inferior a la media nacional (77% de las viviendas conectadas a la red general de abastecimiento de agua), y de la propia RSMO, que es de 96.6%. Esta situación es característica de los municipios de la periferia metropolitana, que ha registrado los mayores índices de crecimiento demográfico. En muchos casos, esta expansión ocurre sobre las áreas que deberían ser consideradas como de protección ambiental. A pesar de la existencia de una legislación específica para ordenar e impedir la ocupación de áreas de manantiales, es precisamente en estas áreas en las que se concentra gran parte del crecimiento poblacional, principalmente a través de ocupaciones irregulares por grupos de población de bajos ingresos. En la medida en que no hay una política habitacional efectiva para la población de bajos ingresos, esta se ve obligada a ocupar áreas cada vez más lejanas y menos valorizadas, en especial, aquéllas que se encuentran fuera del mercado formal del suelo, de acuerdo a lo documentado por Marcondes (1999). En consecuencia, las regiones más lejanas del centro metropolitano, aquéllas que corresponden a ocupaciones irregulares, con tasas aún elevadas de crecimiento, son las más desprovistas de servicios de saneamiento, y al mismo tiempo, representan una amenaza para los manantiales hídricos de la RMSP. La

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interacción de estos factores junto con muchos otros de carácter social y económico, exige un trabajo integrado para la comprensión y atención de los problemas metropolitanos. Considerando la cuestión de la disponibilidad hídrica, la Cuenca del Alto Tieté muestra una significativa escasez de agua. En el caso de la metrópoli paulista, la proximidad con las cabeceras de la cuenca hidrográfica del río Tieté, provoca que el agua disponible para uso sea relativamente pequeña para atender las grandes demandas existentes. El problema ya existía desde la década de 1970, cuando se construyó el Sistema Cantereira, que importa agua de la cuenca de los ríos Piracicaba / Capivari / Jundiaí. Este sistema consiste en un complejo de túneles y represas que transportan agua a una distancia de más de 100 kilómetros. La gran cuestión en la actualidad es que la cuenca Piracicaba/ Capivari/Jundiaí ha registrado una acentuada expansión demográfica, además del incremento de las actividades industriales y agrícolas, lo que ha provocado un aumento significativo de la demanda regional de agua. Con ello, durante los períodos de estiaje la situación de la disponibilidad se vuelve preocupante. En las cuencas hidrográficas de los ríos Piracicaba/Capivari/Jundiaí, la disponibilidad hídrica en el estiaje es de 400 m³/ habitante/año, mientras que la disponibilidad hídrica durante el estiaje es de 200 m³/habitante/año. Es decir, la situación es bastante grave, especialmente en los períodos sin lluvia más prolongados.

México y Sao Paulo: Expansión metropolitana, desigualdad social y la cuestión del agua El consumo total de agua de la cuenca excede, por mucho, su propia producción hídrica. La producción de agua para abastecimiento público es de 63 m³/s, de los cuales 31 m³/s son importados de la cuenca del río Piracicaba, localizada al norte de la cuenca del Alto Tieté. Otros 2.0 m³/s provienen de otros afluentes menores de los ríos Capivari y Guaratuba. La cuenca del Alto Tieté consume aún 2.6 m³/s para irrigación. La demanda industrial es parcialmente atendida por la red pública (15% del total distribuido) y parte por abastecimiento propio a través de captaciones y extracción de agua subterránea. Al mismo tiempo en que se observa una disponibilidad hídrica baja, se constata que existen pérdidas importantes en el sistema de distribución de agua. La reducción de esas pérdidas, ya sea en las propias redes de tuberías (de las cuales el Estado es responsable), o las pérdidas dentro de los edificios y viviendas (cuya responsabilidad recae en los propios consumidores), podrían contribuir a ampliar el margen de maniobra para enfrentar el crecimiento de la demanda. Las pérdidas medias en la distribución del agua, se estiman en alrededor del 40% tanto para Brasil como para México. Además de ello, existe la cuestión de la demanda que excede a lo recomendado para la satisfacción de las necesidades básicas, o sea, el desperdicio. En ese sentido, las proyecciones de la demanda realizadas para el Plan de la Cuenca del Alto Tieté,9 aceptaron una pequeña reducción en los valores de los consumos per cápita, pasando de los actuales 253 litros/día –incluidos en esta cifra también los valores no residenciales- a 244 litros/hab/día (4% de reducción). La situación actual de escasez relativa de agua en la RMSP ha llevado a una serie de conflictos.10 Entre los principales se encuentran conflictos sectoriales, principalmente relativos a la necesidad del uso del agua para abastecimiento urbano, al mismo tiempo que es necesaria para la generación de energía hidroeléctrica. Este es el caso específico de la Represa Billings, que a pesar de haber sido construida en la década de 1920 para la generación de energía eléctrica, en las décadas recientes se le ha considerado como una alternativa para el abastecimiento de la RSMP. El mayor problema es que, para generar energía de manera continua, es necesario el bombeo de aguas contaminadas del río

Tieté para la Represa Billings. Sin embargo, en la medida en que se realiza ese bombeo, la calidad del agua se compromete, impidiendo su utilización como fuente de abastecimiento urbano. En años recientes fue prohibido el bombeo. No obstante, la crisis reciente de energía por la cual pasó el país hace poco, exacerbó el conflicto: cada gota de agua está siendo disputada. Ha prevalecido lo que consta en la legislación sobre recursos hídricos, que otorga prioridad al abastecimiento humano por sobre los demás usos del agua.

Consideraciones finales Tanto la ZMCM como la RMSP pasaron por un proceso de intenso crecimiento demográfico especialmente a partir de 1950. La velocidad y la forma a través de la cual aconteció la expansión urbana provocaron impactos ambientales que afectan la calidad de vida de los habitantes de esas regiones. Uno de los principales impactos ha tenido lugar sobre la calidad y cantidad de agua disponible para el consumo humano. Se observa una paradoja común en ambas regiones: la escasez relativa de agua y concomitantemente los recurrentes episodios de inundaciones. Las áreas metropolitanas se expandieron frente a la ausencia de una decisiva planeación que privilegiara el bienestar público. Con ello, se ocuparon áreas de interés ambiental, que debieron ser protegidas. Principalmente las áreas de recarga de los acuíferos, en el caso mexicano, y las áreas de manantiales y las vegas de los cursos de agua, en el caso paolista. Como resultado de ese proceso hubo un impacto determinante en términos de las posibles fuentes de recursos hídricos para el abastecimiento de esas regiones. Otra consecuencia de la expansión urbana desordenada fue la contaminación de los recursos hídricos por el desagüe de las aguas servidas sin tratamiento previo, directamente en los cuerpos de agua superficiales, como ríos, arroyos y lagos. Fuentes que podrían utilizarse para el abastecimiento terminaron por ser inutilizados, convirtiéndose en problemas de salud pública. Por otro lado, hay que considerar el esfuerzo necesario por parte del poder público en el sentido de proveer

9 El Plano de Cuencas, elaborado por el Comité de Cuenca Hidrográfica, es el instrumento legal que dirige las acciones tendientes a gestionar los recursos hídricos. 10 Los diversos conflictos se detallan en Carmo (2001).

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

a la población de servicios de saneamiento básico. A pesar de que la cobertura es relativamente elevada en las dos regiones metropolitanas, aún existen situaciones importantes de exclusión de los servicios. Y conforme se demostró en este texto, principalmente la población en peores condiciones socioeconómicas son las que más sufren en términos de dificultad de acceso a los servicios básicos y las que, proporcionalmente, pagan más por servicios precarios. En el caso de la ZMCM fue evidente también que la cobertura por el servicio de agua potable es mucho menor de lo que muestran los datos convencionales, tomando en cuenta la intermitencia del abastecimiento. Los datos del censo del 2000 de México muestran que cerca de la población no tenía acceso continuo al agua potable. En este sentido, conviene resaltar la importancia de encuestas a mayor profundidad sobre este tema, como la realizada por el censo mexicano.

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Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala1 Raúl Pacheco-Vega*

Introducción12 De acuerdo con los principios establecidos por Agenda 21, es preferible evitar que exista la contaminación que tener que controlarla.3 El principio “El que contamina, paga” establece que la responsabilidad de los agentes que generan contaminación es internalizar el costo de limpiar o eliminar dicha contaminación (internalizar la externalidad) (WCED 1987). En la práctica, a pesar de que este principio tiene más de 30 años de vigencia, sigue sin llevarse a la práctica. El tratamiento de aguas residuales es uno de los servicios más importantes que el gobierno debe proveer para su población. De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios son responsables de ofrecer dicho servicio público (Pacheco Vega: 2007a, b). Sin embargo, como se demuestra en este capítulo, el arreglo institucional para el saneamiento de las aguas residuales en México es mucho más complejo, y frecuentemente existen conflictos y traslape de competencias entre las diferentes instituciones encargadas del tratamiento de aguas residuales. Este capítulo presenta una revisión somera de los arreglos institucionales en materia de saneamiento de aguas residuales en México, utilizando como caso de estudio la cuenca Lerma-Chapala. El trabajo demuestra la complejidad del arreglo institucional y enfatiza la necesidad de establecer competencias claras en relación a quiénes tienen la obligación de sanear los efluentes residuales tanto industriales como domésticos.

El trabajo se encuentra dividido como sigue: En la primera sección se describe brevemente el estado del saneamiento de aguas residuales en México (con datos estadísticos al cierre del 2004). En la segunda sección se describen los arreglos institucionales en materia de aguas residuales y saneamiento en México. La tercera sección presenta brevemente el caso de la cuenca Lerma-Chapala. La cuarta sección discute el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala como una innovación institucional, y su papel en el saneamiento. Finalmente, la quinta sección presenta las conclusiones y lecciones aprendidas del análisis empírico.

El estado actual del saneamiento de aguas residuales en México La definición de saneamiento de las aguas residuales es variable dependiendo de los objetivos que se persigan y la autoridad con que cuenten. En el contexto de este saneamiento se definirá sobre la base del volumen de aguas residuales tratadas en una localidad, municipio o región. Aún cuando la implementación de sanitarios secos (minimizando la contaminación) o el fortalecimiento de la infraestructura de drenaje (evitando que las emisiones de aguas residuales contaminen el subsuelo) también forma parte de las actividades de saneamiento, en este ensayo se circunscribe el análisis únicamente a aguas residuales y su tratamiento. El tema de saneamiento y tratamiento de aguas residuales ha sido poco analizado en la literatura sobre

* Centro de Innovación Aplicada en Tecnologías Competitivas (CIATEC, A.C.)

1

El presente artículo está basado en algunos trabajos anteriores del autor, citados en la bibliografía.

2 Agenda 21 es la serie de principios hacia el desarrollo sustentable establecidos en la Cumbre Mundial sobre la Tierra en Río de Janeiro. El principio al que se hace referencia es el “principio de precaución”.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

gestión integrada de cuencas, en gran parte como resultado de la preocupación que existe por la escasez del vital líquido más que por la calidad del mismo (Peña, 2005). Sin embargo, una perspectiva holística debería de integrar la preocupación por el suministro y la distribución del agua en una cuenca con la necesidad de minimizar los impactos ambientales en los cuerpos receptores y tierras de producción agrícola, por dar algunos ejemplos (Pacheco Vega, 2005a, b). Existen diferentes métricas para evaluar el estado del saneamiento de aguas residuales. La Figura 1 muestra la evolución del tratamiento de aguas residuales en términos del número de plantas. Del total de las plantas de tratamiento industrial a nivel nacional, 781 cumplen con las condiciones particulares de descarga, con una capacidad aprovechada de 17 mil 124 l/s, en tanto que mil 10 plantas con un gasto de 10 mil 269 l/s no cumplen (Pacheco-Vega, 2007). Es decir, el 44% del total de plantas en operación cumplen con los niveles de contaminación establecidos en las condiciones particulares de descarga mientras que el 56% no cumplen. También es importante hacer notar que los datos presentados en la Figura 1 se refieren al total de plantas, no solamente de tratamiento de efluentes industriales sino también domésticas.

Los arreglos institucionales en materia de saneamiento en México ¿A quién le compete el saneamiento de las aguas residuales? La respuesta a esta pregunta requiere que la misma sea enmarcada y enunciada de una manera diferente. De acuerdo con los principios de la Agenda 21, el principio del que contamina paga indica que para internalizar las externalidades es necesario que los agentes contaminadores absorban el costo real de producción de los bienes y servicios. Si se tomara al pie de la letra ésta conceptualización significaría entonces que el usuario del agua potable debería de pagar el costo de saneamiento de las aguas residuales generadas. Sin embargo, la realidad es que ni la distribución de las competencias ni la estructura jurídica y de política pública tienen realmente contemplado

La Ley de Aguas Nacionales y el saneamiento El texto de la Ley de Aguas Nacionales de México, reformada en Abril del 2004, menciona en 13

Figura 1. Evolución histórica en número de plantas de tratamiento instaladas y en operación Fuente: Pacheco-Vega 2007b, p. 62

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Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala ocasiones la palabra “saneamiento”.4 Curiosamente, a pesar de tener un gran número de definiciones, la palabra “saneamiento” no está definida en la Ley de Aguas Nacionales (de aquí deriva un cierto nivel de incertidumbre en relación con a qué se refiere el saneamiento de las aguas residuales). En este apartado se resumen las responsabilidades de las agencias gubernamentales que tienen alguna relevancia con el aspecto de aguas residuales. Con la finalidad de facilitar a los municipios en cumplimiento de la normatividad vigente, en particular la Norma Oficial NOM-001-SEMARNAT-1996, y fomentar el incremento de la cobertura de tratamiento de aguas residuales municipales, el Gobierno Federal emitió el Decreto de condonación y exención de pago de derechos por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales. Este medida dio origen a que los prestadores de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento se adhirieran al decreto, presentaran Programas de Acciones de Saneamiento y se comprometieran a llevar a cabo las acciones y obras necesarias para cumplir con la normatividad e incrementar el nivel de tratamiento.

SEMARNAT La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), como institución rectora de la política ambiental en México, tiene una responsabilidad directa en el saneamiento, si bien no se encuentra perfectamente definida en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de saneamiento. Con la creación de la CNA (hoy Conagua), la SEMARNAT ha tomado un papel menos relevante en materia de saneamiento (Pacheco Vega, 2007a, 2006, Pacheco Vega, 2005a). La SEMARNAT, como la secretaría encargada de los asuntos ambientales, debería comprometer no solamente “coordinación” sino también suficientes recursos a este tipo de iniciativas. Si existiera una “Secretaría del Agua” tal vez la coordinación dejaría de estar a cargo de la SEMARNAT. Sin embargo, este no es el caso en este momento y probablemente no lo será en un futuro cercano.

Por lo tanto, el saneamiento de la cuenca dependerá de una apropiada coordinación entre todos los actores en todos los niveles gubernamentales, y de una verdadera transversalidad de las políticas ambientales (no solamente de ‘nombre’ sino de hecho).

PROFEPA La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), formada en 1992, es un órgano desconcentrado de la SEMARNAT que tiene como objetivo incrementar los niveles de observancia de la normatividad ambiental. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente tiene (entre otras) a su cargo las siguientes facultades: • Vigilar y evaluar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables a la prevención y control de la contaminación ambiental, a la restauración de los recursos naturales, así como a la preservación y protección de los recursos forestales, de vida silvestre, (...), así como en materia de impacto ambiental y ordenamiento ecológico de competencia federal, y establecer políticas y lineamientos administrativos para tal efecto; • Recibir, investigar y atender o, en su caso, determinar y canalizar ante las autoridades competentes, las denuncias por incumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables a los recursos, bienes, materias y ecosistemas, a las que hace referencia la fracción anterior; • Salvaguardar los intereses de la población y fomentar su participación en el estímulo y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones jurídicas ambientales, así como brindarle asesoría en asuntos de protección y defensa del ambiente, la vida silvestre y los recursos naturales competencia de la Secretaría; • Coordinar el control de la aplicación de la normatividad ambiental con otras autoridades federales, así como de las entidades federativas, municipales, del Distrito Federal y delegacionales que lo soliciten; • En materia de agua, la PROFEPA puede recibir denuncias respecto de: • Derrame y disposición de líquidos, sólidos, materiales y residuos peligrosos a los cuerpos de agua de jurisdicción federal. • Descarga de aguas residuales industriales a los

3 El texto de la ley se encuentra disponible electrónicamente en la dirección de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/ leyinfo/pdf/16.pdf

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

cuerpos de agua de jurisdicción federal. Alteración de la infraestructura. Alumbramiento, extracción y disposición de aguas del suelo. Suministro de aguas para consumo humano por debajo de las normas de calidad. 5

• • •

SALUD La Secretaría de Salud es la secretaría encargada de velar por la salud de la población mexicana. Su misión, tal como la define la misma Secretaría, es: “Contribuir a un desarrollo humano justo, incluyente y sustentable, mediante la promoción de la salud como objetivo social compartido y el acceso universal a servicios integrales y de alta calidad que satisfagan las necesidades y respondan a las expectativas de la población, al tiempo que ofrecen oportunidades de avance profesional a los prestadores, en el marco de un financiamiento equitativo, un uso honesto, transparente y eficiente de los recursos, y una amplia participación ciudadana”.6 No existe una normatividad que relacione las emisiones de aguas residuales con la salud humana ni con la posible generación de problemas de enfermedades gastrointestinales. Este es un hueco y una oportunidad de oro para futuros desarrollos de normas oficiales mexicanas en materia de salud. Como órgano regulatorio de coordinación intersecretarial se tiene a la COFEPRIS (Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios)7 La Ley General de Salud, reglamentaria del artículo 4° Constitucional, establece en el artículo 17 bis las facultades de la Secretaría de Salud, mismas que ejerce a través de la COFEPRIS. Conforme al citado artículo, (entre otras actividades) a la COFEPRIS le corresponde: •

Identificar, analizar, evaluar, regular, controlar, fomentar y difundir las condiciones y requisitos para la prevención y manejo de los riesgos sanitarios, Expedir certificados oficiales de la condición sanitaria de procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades relacionadas con las materias de su competencia,

•

4 5 6 7 8

•

•

•

•

Aplicar estrategias de investigación, evaluación y seguimiento de riesgos sanitarios, conjuntamente o en coadyuvancia con otras autoridades competentes, Imponer sanciones administrativas por el incumplimiento de disposiciones de la Ley, sus reglamentos y demás ordenamientos aplicables, así como Determinar medidas de seguridad, preventivas y correctivas, en el ámbito de su competencia, ejercer las acciones de control, regulación y fomento sanitario correspondientes, para prevenir y reducir los riesgos sanitarios derivados de la exposición de la población a factores químicos, físicos y biológicos y Participar, en coordinación con las unidades administrativas correspondientes de la Secretaría, en la instrumentación de las acciones de prevención y control de enfermedades, así como de vigilancia epidemiológica, cuando éstas se relacionen con los riesgos sanitarios derivados de los procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades, entre otras. 8

Si bien la Secretaría de Salud ha establecido algunas normas en materia de salud ambiental, específicamente en aguas residuales, es notorio tanto en los textos de los Programas Nacionales de Salud 2000-2006 como en las directrices de las líneas de investigación del Instituto Nacional de Salud Pública que este no es un tema prioritario para la Secretaría.

CONAGUA La Comisión Nacional del Agua (Conagua) es la agencia gubernamental que por excelencia está enfocada en la protección del recurso acuático. Con una historia desde 1917 con la creación de la Dirección de Aguas, Tierras y Colonización creada en 1917; la Comisión Nacional de Irrigación, en 1926; la Secretaría de Recursos Hidráulicos en 1946 y la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en 1976, se ha convertido ahora en una agencia desconcentrada de la SEMARNAT con funciones específicas.9 Para cumplir con su propósito esencial, la Comisión se divide operativamente en tres grandes áreas:

Información del sitio web de la PROFEPA http://www.profepa.gob.mx Ver http://www.salud.gob.mx Ver http://www.cofepris.gob.mx Texto tomado del sitio de la COFEPRIS. Texto derivado del sitio de la CNA: http://www.cna.gob.mx

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Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala 1. Oficinas Centrales. 2. Gerencias Regionales. 3. Gerencias Estatales. La mayor parte de la actividad en materia de establecimiento de política de agua está centralizada en las Oficinas Centrales. Las Gerencias Regionales son las responsables de administrar y preservar las aguas nacionales en cada una de las trece regiones hidrológico-administrativas en que se ha dividido el país. Sin embargo, no son responsables de aspectos de saneamiento, al menos en el papel. Las Gerencias Estatales apoyan las actividades de Oficinas Centrales, quienes establecen primariamente toda la política hidráulica. En teoría, con las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales, el aspecto de fiscalización ecológica deberá ser mucho más una responsabilidad compartida entre PROFEPA y CNA. Sin embargo, se debe tomar en cuenta también el papel del municipio ya que de acuerdo con el Art. 115 constitucional, la provisión del servicio público de agua potable y alcantarillado es responsabilidad del municipio. Como se puede observar, en años recientes, la función de ejecución de las acciones de saneamiento ha ido transfiriéndose lentamente hacia las Comisiones Estatales del Agua. Esto es particularmente cierto en el caso de Guanajuato, que tiene un ambicioso programa de saneamiento (Pacheco Vega 2008, en prensa). También es de hacer notar que a pesar de que la Secretaría de Salud no ha tomado su papel ni tampoco involucrado a la COFEPRIS, en un futuro, el arreglo institucional requerirá de la participación del sector salud en el diseño de políticas y estrategias de manejo de agua residual. Finalmente, la PROFEPA debería de tener un papel más protagónico en el manejo del agua residual, particularmente en cuanto se refiere a hacer cumplir la normatividad ambiental. La CNA es, en teoría, el organismo regulador, pero en la práctica, la percepción generalizada de la industria y de la sociedad civil es que el papel de policía ambiental lo tiene la PROFEPA.

Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales: La cuenca Lerma-Chapala como un caso de estudio El estudio de las instituciones robustas para el manejo de los recursos naturales ha sido utilizado por Leticia

Merino en el análisis de las formas en las cuales se crea capital social para la gestión sostenible de los bosques en México (Merino-Pérez, 2004), y en el estudio del manejo del recurso hídrico con un particular enfoque en la cuenca Lerma-Chapala por Sergio Velázquez, Flip Wester y Eric Mollard (Vargas-Velázquez 2003, Wester, et al. 2001). Sin embargo, en el área de la política de tratamiento de aguas residuales, no hay referencia de aplicaciones anteriores de análisis institucional a este problema, y específicamente al papel del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CLCCh) en materia de saneamiento. Los estudios del CCLCh se han enfocado típicamente al análisis de los conflictos en materia de distribución de agua (Boehm-Schoendube, et al. 2002; Caire, 2004; Castelán-Crespo, 2000), pero poco a los asuntos de saneamiento y calidad del agua residual, excepción hecha de algunos estudios recientes en materia de institucionalismo y manejo de efluentes residuales (Pacheco Vega 2007a, 2005a, 2006, 2008, en prensa, 2007b, 2005b; Pacheco Vega y Basurto 2008; Pacheco Vega y Vega López 2001; Pacheco-Vega 2005a, b, 2007). Además del arreglo implícito descrito en páginas anteriores (es decir, las reglas que manejan las relaciones de interacción entre las diferentes agencias gubernamentales federales), en el arreglo institucional se encuentran también los municipios, quienes en teoría (a través de los organismos operadores), debieran de ser los que ofrezcan el saneamiento de las aguas residuales urbanas. Más aún, la innovación institucional considerada como el parte aguas en materia de manejo de aguas, el consejo de cuenca, tiene un papel realmente limitado en el ámbito de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, ha tenido un papel político substancial en el tema de escasez y distribución del agua (Mollard y Vargas-Velázquez, 2004). A continuación se describe el consejo de cuenca y su papel en materia de saneamiento.

Los Consejos de Cuenca como innovaciones institucionales El propósito de los consejos de cuenca lo describe Castelán: “... la creación y desarrollo de los Consejos de Cuenca, en donde autoridades federales, estatales y municipales,

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

así como representantes de los diversos usos del agua, coordinan acciones y concertan objetivos y planes para dar solución a los problemas asociados al aprovechamiento y uso del recurso hídrico.“ (CastelánCrespo, 2000) Como toda institución, los consejos de cuenca, además de ser instancias de coordinación entre usuarios y autoridades, buscan establecer reglas para el mejor aprovechamiento del recurso (Caire, 2004). Una institución, en términos generales, está definida como un conjunto de reglas y principios de organización (North, 1990). Pero también las instituciones son definidas como las reglas formales e informales de interacción entre los individuos (Pacheco Vega, 2004). Para lograr el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, no sólo hay que establecer reglas escritas que normen cómo se dará este aprovechamiento. También es necesario conciliar intereses entre los habitantes de la cuenca, asignar responsabilidades y definir mecanismos que aseguren el cumplimiento de los acuerdos alcanzados (Caire 2004). Por lo tanto, el desempeño del consejo de cuenca es fundamental para el aprovechamiento sostenible del recurso. Es claro entonces que en materia de manejo del agua, las instituciones son clave del éxito o fracaso en la gestión adecuada del recurso hídrico. En 1946 se elevó a nivel ministerial la gestión del agua con la creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (Castelán-Crespo, 2000; Wester, Melville y Ramos-Osorio, 2001), con el objeto de coordinar el mejor aprovechamiento de los recursos hidráulicos. En esa época se crearon las Comisiones de Cuenca en los ríos Papaloapan, Grijalba y otros, basados en los resultados de la Tennessee Valley Authority, la cual impulsó el desarrollo regional en la cuenca hidrográfica, al integrar física y económicamente la Cuenca del Tennesse (Boehm-Schoendube y Sandoval-Manzo ,1999; Durán-Juárez, et al., 1999). Estas Comisiones de Cuenca vivieron su apogeo durante las décadas de los 50 y 60, hasta su desaparición a finales de los 70. Los rezagos del sector hidráulico y los problemas de escasez y contaminación se fueron haciendo más notorios a finales de los 80, de tal forma que fue necesario establecer una serie de acciones (Castelán-Crespo, 2000; Wester, Melville y RamosOsorio, 2001).

Para cumplir su misión, los objetivos generales de los Consejos de Cuenca son los siguientes (CNA, 2000): • Lograr el equilibrio entre oferta y demanda de agua en la Cuenca para sus diversos usos. • El saneamiento de las cuencas, subcuencas, barrancas, acuíferos y cuerpos receptores de agua para prevenir, detener o corregir su contaminación. • La conservación, preservación y mejoramiento de los ecosistemas de las cuencas con los que el agua forma sistemas naturales indivisibles.

El uso eficiente y sustentable del agua en todas las fases del ciclo hidrológico. Impulsar una cultura del agua que considere a este elemento como un recurso vital y escaso, difundiendo su valor económico, social y ambiental y alentando la participación de la sociedad en su cuidad y uso sustentable (Mollard y Vargas-Velázquez 2004, Pacheco Vega 2006, Pacheco Vega y Basurto 2008). Como se puede observar, el saneamiento se ve solamente como una parte de las actividades de los consejos de cuenca, pero no es el objetivo primordial. Cuatro de los cinco objetivos mencionados en el texto son directamente relacionados con el concepto de escasez y solo uno está relacionado con la calidad del agua.

Arreglos institucionales en materia de saneamiento: La Cuenca Lerma-Chapala El caso de estudio: La cuenca LermaChapala La cuenca Lerma-Chapala abarca el territorio de cinco estados de la República Mexicana, a saber: Michoacán, Estado de México, Guanajuato, Jalisco y Querétaro. Está localizada en la parte central del país y ha sido una cuenca a la cual se le ha dado una gran importancia en estudios tanto nacionales como en el extranjero, tanto por la cantidad de personas que residen en la cuenca y su “área de influencia” como por la gran actividad industrial y económica que presentan.10

9 La Dirección General de Cuencas Hídricas del INE, (Helena Cotler, Georgina Cairé y Carlos Enríquez) facilitaron algunos mapas, por lo cual estoy muy agradecido.

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Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala

Lago de Pátzcuaro Lago de Cuitzeo

Figura 2. Distribución de la superficie de los estados de la Cuenca Lerma-Chapala Fuente: INE, 2005 La Cuenca Lerma Chapala es el territorio en el que toda el agua superficial escurre directamente hacia el río Lerma o hacia los afluentes de éste, el cual, a su vez, desemboca en el Lago de Chapala. Sin embargo, existen dos subcuencas cerradas en Michoacán:

conforman la cuenca firman un acuerdo de coordinación. Este acuerdo surgió luego que los gobernadores reconocen una serie de problemas como contaminación, escasez y sequías, entre otros, y deciden adoptar cuatro objetivos principales:

La Cuenca Lerma Chapala tiene una extensión de 53, 591 km2 distribuidos entre los cinco estados (Cotler, 2004). El porcentaje de superficie cubierta por la cuenca Lerma-Chapala de cada estado se muestra en la Tabla 2. Está conformada por el territorio en el cual los escurrimientos de las lluvias van a dar al río Lerma o a los afluentes del mismo. El río Lerma tiene una longitud de 750 km, se origina en el Estado de México, en el centro del país a 3 000 metros sobre el nivel del mar y termina en el lago de Chapala a 1 510 metros sobre el nivel del mar, en el occidente. La cuenca tiene una extensión de 54 400 km2 distribuidos en diferentes proporciones entre cinco estados (Vargas-Velázquez 2003, Wester, Melville y Ramos-Osorio, 2001).

•

El Consejo de Cuenca LermaChapala11 La historia del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CCLCh) tiene su primer antecedente el 13 de abril de 1989: los gobernadores de los cinco estados que

• • •

Ordenar y reglamentar el uso del agua entre entidades, Sanear la cuenca, Lograr el uso eficiente del agua y Manejar y conservar las cuencas y corrientes.

Algunos meses después, el 1 de septiembre de 1989 se constituye el Consejo Consultivo de Evaluación y Seguimiento, con el propósito fundamental de evaluar y dar seguimiento al acuerdo firmado por los gobernadores. En 1990 se forma el denominado Grupo de Trabajo Técnico, el cual tiene el propósito de elaborar un acuerdo sobre la disponibilidad, distribución y uso de las aguas superficiales de la cuenca. El acuerdo se formaliza y se firma en 1991. A finales del siguiente año, 1992, se publicó la Ley de Aguas Nacionales (LAN, 1992), donde se define a los consejos de cuenca como instancias de coordinación y concertación entre las autoridades y los usuarios de la respectiva cuenca. En 1993, durante la cuarta sesión del Consejo Consultivo de Evaluación y Seguimiento, se forma el CCLCh. Tres años después se instala la Asamblea de Representantes de Usuarios del CLCCh, donde se pretende que los

10 Esta sección utiliza texto inédito de Pacheco-Vega y Basurto (2008) y Pacheco-Vega (2008, en prensa).

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usuarios de los diferentes usos del agua establecidos en la cuenca se integren formalmente a participar en los trabajos del Consejo. El acuerdo de distribución, firmado en 1991 antes de que se creara el Consejo de Cuenca, es revisado y actualizado en 1999, año en el que también se da el primer trasvase de la Presa Solís (Guanajuato), al Lago de Chapala ( Jalisco). El propósito del trasvase era recuperar los bajos niveles del lago, una de las principales fuentes de agua de Guadalajara; en tanto que la Presa Solís proporciona agua a una de las más importantes zonas agrícolas de la cuenca y del país: El Bajío. De ahí que esta polémica decisión de la CNA creara fuertes tensiones y conflictos entre autoridades y usuarios del agua en los dos estados. Las Reglas de Organización y Funcionamiento de los Consejos de Cuenca, elaboradas por CNA, entraron en vigor el 1 de junio del 2000 (CNA, 2000). Ese mismo año se vuelve a reunir el CCLCh para actualizar las bases y procedimientos para el cálculo de la disponibilidad del agua. El segundo trasvase se acuerda el 6 de noviembre del año 2001 durante una de las reuniones del grupo de Seguimiento y Evaluación (GSE). Durante los siguientes años se dan diferentes reuniones del GSE destinadas a buscar la mejor distribución del agua y a buscar estrategias para revertir las condiciones críticas del bajo nivel de almacenamiento en el Lago de Chapala. El 21 de noviembre del 2002, la CNA da a conocer el tercer trasvase, el cual se ve interrumpido por las precipitaciones extraordinarias ocurridas en Guanajuato durante julio y septiembre del 2003, que propician ríos desbordados y fuertes inundaciones en Salamanca, Guanajuato. En noviembre del mismo año la CNA da a conocer el cuarto y hasta ahora último trasvase, creando nuevamente fuertes conflictos entre autoridades, usuarios y agricultores de Guanajuato y Jalisco, llegando la disputa a dirimirse en los tribunales. El 22 de marzo del año 2004 se firma el Acuerdo de Coordinación para la Recuperación y Sustentabilidad de la Cuenca Lerma Chapala. A pesar de parecer un acuerdo en el cual hay reglas escritas formalizadas sobre a quién le toca hacer qué, la realidad es que dichas reglas no están bien establecidas, posiblemente por un mal diseño institucional. Incluso, de acuerdo con MuñizSan Martín, desde sus inicios el CCLCh comenzó mal organizado y planeado:

“… este organismo no se dotó ni de personalidad jurídica ni de una fuente autónoma de financiamiento, con lo cual su poder quedó sensiblemente menguado [...] después de 10 años de consejo de cuenca no ha habido un cambio sustancial ni en el paradigma de gestión hídrica ni en la resolución del conflicto ambiental ni en el estado ecológico de los recursos hídricos” (Muñiz-San-Martín 2004).

Conclusiones En el caso que nos ocupa, los participantes en el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala tienen un Grupo de Trabajo de Saneamiento (un subconjunto de los participantes en el Consejo de Cuenca, que puede incluir también asesores del equipo de trabajo de cada uno de los participantes). Las posiciones que ocupan primordialmente los participantes en el consejo de cuenca, excepción hecha del presidente, son posiciones consultivas y no decisivas. Las acciones de saneamiento forman parte de un conjunto más amplio de actividades, si bien solamente algunas pueden ser implementadas a sugerencia del consejo. Hay que hacer notar que el Consejo sugiere las acciones a tomar, pero no tiene poder coercitivo para forzar a cada uno de los estados a implementar un programa de saneamiento o acción específicos. La información que poseen los participantes en el consejo de cuenca es divergente. Hay estados en los cuales se han desarrollado muchos estudios y cuyas entidades gubernamentales han realizado numerosos estudios para soportar las decisiones de política pública. Hay otros estados en los cuales no se cuenta con estos estudios. Por ello, la información con que se cuenta es asimétrica. Las decisiones que toma el Consejo de Cuenca están íntimamente ligadas con la información con la que cuentan (que en muchas ocasiones es muy diferente a la información obtenida por el Consejo de Cuenca).12 El análisis realizado por Pacheco-Vega y Basurto señala que las reglas formales indican los papeles formalizados (en el papel) que toman los distintos actores en el CCLCh, y en el ámbito de la política hidráulica. En el papel, los usuarios y sus representantes en el CCLCh son empoderados para tomar decisiones, existe una distribución clara de las capacidades decisorias y

11 El equipo de la Dra. Marisa Mazari de la UNAM, el Dr. José de Anda del CIATEJ y el personal del Instituto Nacional de Ecología crearon un Atlas de la Cuenca Lerma-Chapala para subsanar esta falta de información sistematizada. El

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Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala ejecutorias entre niveles de gobierno y el CCLCh toma papeles conciliatorios, consultivos y ejecutivos. En la realidad, las reglas informales muestran un CCLCh vulnerable a confrontación de posiciones de poder, con vetos decisorios (un estado puede vetar una decisión) y asignación de responsabilidades difusas (aún cuando la responsabilidad del tratamiento del agua residual es, en virtud del Art. 115 constitucional, obligación del municipio, la CNA y las comisiones estatales del agua tienen responsabilidades compartidas que no están claramente delimitadas, ni hacia adentro del CCLCh ni en el papel. Un análisis de la literatura disponible demuestra que el principio de gestión del agua basado en la disponibilidad (o escasez) del líquido está ligado directamente a la provisión de agua fresca (sin contaminar). Aún cuando se menciona ocasionalmente como parte de la discusión sobre manejo de agua, poca atención se da tanto a la asignación de responsabilidades como a la búsqueda de mecanismos para minimizar la contaminación de los cuerpos de agua. En el caso del agua residual dentro de una cuenca hidrográfica, la responsabilidad requiere estar más focalizada. No pueden quedarse fuera de los sistemas de tratamiento de aguas residuales aquellas corrientes que sean de jurisdicción federal y que pasen por regiones de jurisdicción municipal. Es aquí donde se hace necesaria la coordinación entre los 3 niveles de gobierno así como las distintas agencias encargadas del monitoreo y vigilancia del cumplimiento de la legislación ambiental. Por ejemplo, en el caso de la ciudad de León, en el estado de Guanajuato, la responsabilidad del tratamiento de aguas residuales es del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL), y del cumplimiento de las condiciones de descarga es la Gerencia de Fiscalización Ecológica de SAPAL. Sin embargo, a pesar de que no es directamente competencia de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), sí es importante comprender que todas las emisiones de contaminantes (ya sean a la atmósfera, o residuos peligrosos, o emisiones a efluentes) tienen efectos sobre la salud humana y por tanto son su responsabilidad. La definición de los agentes objetivo de la política (en este caso, hidráulica) no garantiza en sí misma tampoco la gestión sustentable del recurso, por varias razones.

En primer lugar, suponiendo que pudiéramos controlar el comportamiento de los actores objetivo (los usuarios del agua) para evitar o minimizar el agotamiento de los acuíferos, la sobre-explotación de los cuerpos superficiales de agua, el desecamiento de los ríos, etcétera; aún así tendríamos que intentar controlar otros elementos del ecosistema cuya manipulación escapa a nuestras manos: esto es, los ciclos hidrológicos. Todavía no se ha descubierto la forma de manipular la frecuencia de las lluvias, la cantidad de precipitación, las velocidades de recarga de los acuíferos, la velocidad de migración por filtración del agua hacia los mantos freáticos, etcétera. Por tanto, podremos intentar controlar los elementos antropogénicos y algunos de los elementos del ecosistema circundante, pero no los ciclos hidrológicos ni los elementos climáticos. En segundo lugar, la definición de los actores objetivo no garantiza que las agencias gubernamentales logren la coordinación inter-organizacional requerida. Por ejemplo, es ampliamente conocido el papel de la PROFEPA como entidad responsable de que la normativa ambiental se cumpla. Sin embargo, en muchas ocasiones existe traslape de competencias cuando hay una cierta vaguedad en cuanto a la localización geográfica de la descarga. En tercer lugar, el diseño institucional jerárquico que se tiene en la política ambiental mexicana está notoriamente presente en la política hidráulica. Finalmente, y a pesar de que la responsabilidad del saneamiento es del municipio (Art. 115), el Estado está pasando a involucrarse de manera vigorosa en la implantación de programas de saneamiento, pero finalmente la política global en materia de tratamiento de aguas residuales emana, sin lugar a dudas, de la CNA. Bibliografía Boehm-Schoendube, Brigitte, Juan Manuel Durán, Martín Sánchez Rodríguez y Alicia Torres Rodríguez (eds.), Los Estudios del Agua en la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago, El Colegio de Michoacán/Universidad de Guadalajara, México, 2002. Boehm-Schoendube, Brigitte y Margarita Sandoval Manzo, “La Sed Saciada de la Ciudad de México y la Nueva Cuenca LermaChapala-Santiago: Un Ensayo Metodológico de Lectura Cartográfica”, en Relaciones, vol. XX, núm. 80, 1999, pp. 1568. Caire, Georgina, “Retos para la Gestión Ambiental de la Cuenca LermaChapala. Obstáculos Institucionales para la Introducción del Manejo Integral de Cuencas”, en Cotler, Helena (ed.), El manejo integral de cuencas en México. Estudios y reflexiones

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Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia1 Gustavo A. Ortiz Rendón*

Introducción El creciente interés de los gobiernos en el mundo por la incorporación del desarrollo sustentable y la conservación de sus recursos naturales ha propiciado la creación de diversos instrumentos económicos mediante los cuales se impacte en el comportamiento de los usuarios del ambiente para inhibir conductas que se reflejen en el deterioro de los ecosistemas. Los instrumentos económicos con fines ambientales conllevan un objetivo muy claro; cuando un agente económico emplea recursos naturales o los contamina, obtiene una ganancia en la cual no asume el costo de la degradación ambiental dejando fuera del sistema de precios el costo mencionado (externalidad negativa). Los instrumentos económicos cumplen con el papel de internalizar dichas distorsiones de mercado y así los precios y el mercado reflejen el costo económico ambiental.2 De ésta manera surge el principio “el que contamina, paga”, difundido en 1974 por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Esta idea se consolidó en México posteriormente con la creación de la Ley Federal de Derechos, y es vigente en la actualidad. Jurídicamente, el agua es un bien propiedad de la nación, un bien común bajo control del Estado y el derecho a su uso o aprovechamiento solo puede ser autorizado por concesión. Existen, por ello, controversias si el uso del agua propiedad de la nación debe ser gratuita o si los derechos de uso o

aprovechamiento (las concesiones) pueden ser ó no sujetos a compra o venta en el mercado. También existe en la sociedad la idea errónea de que los servicios de agua deben ser gratuitos. Sin embargo, cada acción involucrada en el manejo del agua representa un gasto, desde medir su ocurrencia hasta construir, operar y conservar grandes obras hidráulicas, además de los gastos de administración, planeación, desarrollo de obras de carácter social, y otros gastos comunes. Las restricciones financieras han generado que los presupuestos federales disponibles para inversión en infraestructura hidráulica sean cada vez menores, en términos reales. Las condiciones actuales de financiamiento del sector hidráulico pueden resumirse en costos elevados y crecientes, baja recuperación por parte de los usuarios, menores presupuestos federales, y una persistencia en el déficit de cobertura de los servicios de agua. Un instrumento que ha permitido con éxito, incrementar los presupuestos federales destinados al sector es la Ley Federal de Derechos, en sus capítulos relativos al agua. En este documento se refieren algunos aspectos que se relacionan con su justificación, objetivos, la metodología inicial, evolución y algunos resultados de su aplicación en términos recaudatorios y como instrumento regulador de la eficiencia en el uso del agua y algunas recomendaciones generales para ser reformado. Es importante mencionar que: la finalidad de los instrumentos económicos en materia ambiental no es la

* Instituto Mexicano de Tecnología del Agua - IMTA.

1 Con la colaboración de Héctor Camacho González y Pedro Arroyo. Se agradece el apoyo brindado a los autores para la elaboración de este artículo por parte de Eduardo Espinosa y Antonio López, funcionarios ejemplares de la Comisión Nacional del Agua. 2 Aimee Figueroa Neri. Tributos ambientales en México. Una revisión de su evolución y problemas.

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prohibición tajante de las actividades ambientalmente indeseables, sino emitir señales a los particulares para orientar su conducta hacia las metas ambientalmente preferibles y el logro de los fines planeados por la política ambiental (Mendezcarlo, 2006). La conservación del ambiente para las finanzas públicas debe representar la generación de actividades económicas donde el desarrollo sustentable sea la base, así como el fomento a la innovación tecnológica y la certidumbre en el acceso a los recursos naturales a través del tiempo.

Experiencias internacionales El establecimiento de contribuciones ambientales no es una reciente idea, en el año de 1920, el economista Arthur Cecil Pigou, propuso gravar la contaminación por la existencia de una externalidad (niebla en la ciudad de Londres) con el objetivo de internalizar los costos derivados de la contaminación e incorporarlos a las transacciones de mercado. La Unión Europea, ha recomendado el establecimiento de impuestos ambientales apoyada por el siguiente manifiesto conjunto: “el desarrollo económico no es un fin en si mismo, sino que este debe traducirse en una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos; calidad de vida que contempla… el derecho a respirar aire puro, a disfrutar los ríos y las playas, a no ver cada día como se arremete el paisaje y a no vivir martirizado por los ruidos…” (Ortiz, Guillomen y Cruz, 2002). En Japon, para 1974, se estableció un Impuesto a la emisión de SO2,3 este gravamen tuvo como objetivo: aumentar los fondos existentes para compensaciones de las víctimas reconocidas por la contaminación. Los resultados de la aplicación de dicho impuesto, que al principio tuvo niveles reducidos fue paulatinamente mejorando, hasta que durante los 10 años siguientes Japón se convirtió en el país desarrollado con menores niveles de emisiones de SO2. Otro ejemplo exitoso de los 70 fue Dinamarca, cuando se estableció un impuesto a la energía con el objetivo de proteger las ventas de gas natural del Mar del Norte y generar un ingreso extra para el Gobierno. La aplicación del impuesto exentaba a las industrias, pero 3

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SO2 Dióxido de Azufre

tan solo con la amenaza de implantarlo, se provocó una disminución de 45% en el uso de energía para calefacción. Otro caso positivo resulta el de Holanda, que por el año de 1971, se establecieron ciertos cargos ambientales a la descarga de contaminantes a los cuerpos de agua. Estos cargos tenían como objetivo constituirse en un instrumento inhibitorio para mejorar la calidad de las descargas de agua residual a los cuerpos naturales de agua. La aplicación de este cargo ocasionó una reducción del Reducción del 80 % de las cargas orgánicas en 10 años. En los últimos quince años, el uso de los impuestos ambientales ha ido en aumento en países de la OCDE. Se resalta que con la aplicación de estas contribuciones se acompaña de la disminución de otros impuestos tales como el impuesto a la renta, el seguro social y otros impuestos al trabajo. Los ejemplos antes mencionados resaltan la utilidad y efectividad de estos instrumentos económicos considerando el principio de que “el que contamina paga”. Más que buscar fines recaudatorios, las contribuciones fiscales enfocadas al ambiente deber ser instrumentos de política pública que inhiban la contaminación y que internalicen adecuadamente los costos ambientales.

Marco legal e identificación de los derechos como parte de las contribuciones fiscales Marco legal La constitución en su artículo 73 establece, como facultad del congreso, expedir leyes sobre el uso o aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal; así como para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27. El artículo 31 de la constitución establece como obligación de los mexicanos, contribuir para los gastos públicos de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia El Código Fiscal de la Federación define a los derechos como las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el estado en sus funciones de derecho público. De acuerdo con Sofía Cortina (2002) las características de los derechos son: 1.- Existencia de una contraprestación: El Estado permite el uso del agua y esta es la contraprestación por la que el usuario paga. 2.- Pago obligatorio: el Estado puede exigir el pago. 3.- Hecho generador: los derechos contemplados en el título segundo están dirigidos al hecho generador que corresponde al uso y aprovechamiento de bienes de dominio nacional. 4.- Proporcionalidad y equidad: La proporcionalidad corresponde al costo del servicio prestado. La equidad se refiere al trato igual del universo de usuarios del servicio respectivo. Una posibilidad que brinda el derecho es la de establecer el destino específico de los ingresos recaudado por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público, para su conservación y mantenimiento. De acuerdo a la Ley de ingresos de la federación4 el gobierno federal recibe ingresos por impuestos, aportaciones de seguridad social, contribución de mejoras, derechos, productos y, aprovechamientos La Ley de Aguas Nacionales establece la obligación de pago del derecho por la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales y por explotación, uso o aprovechamiento de bienes del

dominio público de la nación como cuerpos receptores de descarga de aguas residuales.5

Origen y evolución de los derechos en materia de agua Derechos por uso o aprovechamiento de agua Considerando la posibilidad que el recurso hídrico pudiera agotarse y convertirse en un freno para el desarrollo económico y social, y que su aprovechamiento y cuidado implicaran mayores inversiones y costos, fueron razones suficientes para que se propusiera un nuevo régimen fiscal que hiciera del agua una fuente de recaudación proporcional al valor que incorporaba a la producción del país, y que permitiera al gobierno federal incrementar los recursos destinados a inversiones en el sector. Es así que desde 1977 se formó un grupo de trabajo (Ortiz y Quiroga, 1977; Olaiz, Ortega y Ortiz, 1986) encabezado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,6 quien es la encargada de revisar y adecuar los precios y tarifas de los bienes y servicios del sector público y en la que participó también la entonces Secretaría de Recursos Hidráulicos7 y la Comisión del Plan Nacional Hidráulico,8 con lo que se inició diversos estudios para establecer cuotas por la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, que culminaron en el año de 1979, en el que se concluyó con un proyecto que determinaba cuotas con base en el costo real del agua que entonces, de acuerdo con la definición que entonces tenía el Código Fiscal de la Federación, se identificaba mejor con la figura fiscal de productos (Ortiz, 1982). Estos estudios tenían también el propósito de sustituir al Impuesto del Timbre, que se derogó en 1975, en lo correspondiente a los títulos

4 Ley de Ingresos de la federación para el ejercicio fiscal 2007. 5 Adicionalmente se cobran derechos por servicios administrativos relacionados con el agua y otros bienes inherentes y por uso o goce de inmuebles de propiedad nacional (cauces, vasos, zonas de corrientes y depósitos de propiedad nacional y extracción de materiales de dichos bienes, que no son de gran cuantía respecto a la recaudación generada). 6 Es de Justicia reconocer a Don Carlos Isoard Jiménez de Sandi (Q.P.D) que encabezó este grupo, representando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y quien sin su participación y visión, seguramente no hubiera fructificado este esfuerzo. 7 Como representantes de la Secretaría de Recursos Hidráulicos este grupo de trabajo lo conformaron los Ing. Felipe Pérez y Pérez, Abel Muñoz Elias y Mariano Ríos Mora, principalmente. 8 La Comisión del Plan Nacional Hidráulico estuvo representada por el Dr. Fernando J. González Villarreal, Alfonso Olaíz y Pérez ;Gustavo A. Ortiz Rendón y Alfredo J. Quiroga Rojas.

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de concesión de agua. Sin embargo y a instancias de la misma SHCP fue que hasta principios del año de 1982 que entró en vigor una nueva disposición legal la Ley Federal de Derechos, cuya evolución hasta ahora (2007) se detalla más adelante.

Principios de los derechos Para definir el marco conceptual de los derechos, respecto al agua, que sustentaron al estudio se tomaron entonces cinco principios básicos: Lo que no cuesta, en general se desperdicia.- Cada aspecto del manejo del agua tiene un costo desde su medición, hasta la construcción, operación y mantenimiento de las obras hidráulicas, que permiten aprovechar el agua en la cantidad y calidad que la demandan los distintos usuarios o incluso en zonas donde existe agua suficiente, se requieren de costosas obras para prevenir o disminuir los daños causados por inundaciones. Por lo tanto si no se paga nada entonces no interesa cuidarla, desperdiciarla, contaminarla o bien cuidar o conservar las obras que se utilizan para captarla, tratarla o distribuirla. Agua para todos los usos y usuarios que la usen eficientemente y cuiden de su calidad.- Desde entonces el país experimentaba un fuerte rezago en la cobertura de los servicios de agua y ya se observaban en algunas cuencas problemas graves de contaminación (Se habían catalogado 20 cuencas prioritarias), entonces era necesario que el Estado, que tenía la mayor responsabilidad de hacerlo que ahora (no hay que olvidar que por ese entonces había una política muy paternalista o subsidiaría) invirtiera grandes y crecientes recursos para proveerla. Por lo que había que proponer algunos incentivos para premiar a los usuarios que la usaran eficientemente y cuidaran de su calidad, para además tener mayores recursos para incrementar las coberturas de servicio a un mayor número de mexicanos. Agua suficiente, oportuna y de buena calidad.Relacionado con lo anterior era menester considerar

que el recurso que llegara a los hogares o a las actividades productivas, fuera en cantidad suficiente en forma oportuna y con la calidad adecuada, por lo cual el instrumento debería generar los suficientes recursos para conseguirlo. Todos los usuarios del agua contribuyen.- Habría que considerar en el instrumento que todos los usuarios debían cumplir (siguiendo el artículo 31 constitucional de manera proporcional y equitativa) con el pago del derecho por la explotación, uso o aprovechamiento del agua. El que contamina, paga el costo de descontaminar.Por último y siguiendo el principio adoptado ya en algunas legislaciones internacionales de la época, “el que contamina paga”, se introdujo en esa ley la posibilidad de pagar por las descargas, pero con el propósito de evitar de que se desvirtuara el concepto a la interpretación de “que si contamino pago”, se manejo la idea está bien si contaminas pagas, pero el costo total de la descontaminar o del daño que causes. Sin embargo, fue hasta el año de 1991 cuando surge el derecho de descarga.9

Objetivos de los Derechos Relacionado con lo anterior, para la justificación de los derechos se manejaron cinco objetivos principales: 1) Recuperación de costos.- Se decía que los derechos deberían ser suficientes para recuperar la totalidad de los costos de inversión en los que incurría la autoridad del agua (Secretaría de Recursos Hidráulicos y después la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos) por los gastos comunes del sector, definiéndose como estos gastos, los relativos a administración del agua, regulación, planeación y estudios, inversiones en obras de tipo social como las de control de avenidas y otros gastos que no se recuperaran, por cualquier otra vía (para evitar doble tributación).10

9 Derecho por uso o aprovechamiento bienes del dominio público de la federación, como cuerpos receptores de la descarga de aguas residuales. 10 En realidad esto fue superado ampliamente , porque normalmente se recauda mas que esos costos comunes, incluso en el año de 1993 la recaudación de los derechos fue casi similar al presupuesto anual de la Comisión Nacional del Agua

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Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia 2) Equidad en la distribución de los costos.- Como ya se decía arriba, otro de los objetivos de los derechos es que fueran proporcionales a los costos del manejo de los recursos hídricos y repartidos de forma más equitativa11, aunque también se manejaba una connotación algo distinta de este enunciado, al considerar que su establecimiento debería considerar además, el beneficio económico que recibiera el uso respectivo por la utilización del agua. 3) Eficiencia en el uso del agua.- Un objetivo irrenunciable del grupo de trabajo (sobretodo de los representantes del sector hidráulico) que diseñaron los derechos,12 constituía el hecho de que el fin último o más importante del cobro era que esta contribución debería tener efectos extrafiscales, es decir que su función no debiera ser principalmente recaudatoria, sino más bien inhibitoria del mal uso, desperdicio o contaminación del recurso Mantenimiento de la infraestructura.-Uno de los cuellos de botella de aquel tiempo es que la mayor parte de la infraestructura y los servicios de agua (incluyendo la de los servicios de agua potable y alcantarillado) la construía y operaba el gobierno federal y los subsidios eran exorbitantes (aunque no ha cambiado mucho esa situación), por lo que era importante conseguir mayores recursos para mantener en buen estado la infraestructura existente. Entonces los derechos, sobre todo los aplicables a los servicios debían ser suficientes para ello. Control y preservación de la calidad del agua.- Ya se observaba la necesidad de internalizar en el sistema económico mexicano, parte de los costos de la contaminación del agua (la externalidad negativa, a la que se hacía referencia en líneas arriba). Pero también como se mencionaba, esto no fue posible hasta el año de 1991. Aunque sí se estableció un derecho por otorgamiento de permisos por la descarga de aguas residuales en otros cuerpos receptores distintos de los sistemas de alcantarillado y drenaje, provenientes de industrias (más altos) y de otras descargas distintas a dicho uso.

Metodología para determinar las cuotas (disponibilidad y productividad del agua, factores básicos) Considerando que el costo del agua, así como su valor, son diferentes en las distintas regiones y cuencas del país, dado que esos factores dependen primordialmente de la disponibilidad del líquido; del tipo de fuente de abastecimiento (superficial o subterránea) de si el aprovechamiento es manual o se realiza mediante obras de infraestructura, de la productividad asociada al líquido (que es distinta de acuerdo al uso), de las demandas del recurso en cantidad y calidad, se planteó desde el principio del estudio que se relata, que los derechos debieran ser cuando menos diferenciales a dichos factores. Sin embargo, de parte de las autoridades hacendarias prevalecía la idea que los derechos deberían ser derechos iguales en todo el país alegando un principio fiscal “trato igual a los iguales”. Mediante este criterio resultaba igual el monto del derecho en la cuenca del “Valle de México y en el Estado de Nuevo León que en los estados de Sinaloa, Jalisco, Chiapas y Veracruz. Este criterio supone que el agua es la misma en una y otra parte y por lo tanto, su aprovechamiento debería implicar el pago de derechos iguales” (Olaiz, Ortega y Ortiz, 1986). Al final este criterio prevaleció y la primera ley que entró en vigor en 1982, establecía montos iguales para agua superficial en todo el país, solo diferenciales al uso y montos referidos a la tarifa que prevaleciera en los sistemas de agua potable más cercanos a la extracción, cuando se tratara de aprovechamiento de agua subterránea. Sin embargo, antes de la expedición de la ley ya se tenía una metodología con cuotas diferenciales a la disponibilidad el agua y a la productividad asociada que finalmente prospera en la ley vigente para 1986. Como se mencionaba, uno de los criterios fundamentales resultaba la zona de disponibilidad entonces la

11 No hay que olvidar que las primeras versiones de la Ley federal de Derechos, correspondiente al capítulo de Agua, consideraba también como derechos las cuotas por servicios de riego y por suministro de de agua en bloque, en cuyo caso los derechos deberían llegar (en el mediano plazo en el caso de los distritos de riego, a la autosuficiencia financiera del servicio). 12 Aquí también es de justicia reconocer la atinada participación en este grupo de trabajo, al Ing. Alfonso Olaíz y Pérez (entonces un joven y visionario profesionista), que encabezó en la parte técnica este estudio.

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metodología clasificaba cuatro zonas: escasa, en condiciones de equilibrio, suficiente y abundante.13

Escasa: Regiones en que las fuentes locales de agua y la capacidad de las obras ya son insuficientes para satisfacer las necesidades de agua. Los problemas de sobreexplotación y contaminación son actuales o incipientes. Cualquier nuevo usuario del agua o demanda adicional afecta la distribución y asignación actual del recurso entre los usuarios establecidos. En condiciones de equilibrio: Regiones donde a corto plazo se llegará a la condición de la zona anterior. en algunas partes de estas zonas, el agua se encuentra comprometida con infraestructura en operación aguas abajo o se exporta a otra región. Las nuevas demandas afectan el esquema actual de aprovechamientos y surgen conflictos por la asignación. Suficiente: Regiones en que la capacidad de las obras y de las fuentes de agua es la requerida para cubrir las demandas a mediano plazo, sin afectar sensiblemente a otros usuarios con igualdad de derechos. Abundante: Regiones donde la capacidad de las fuentes garantiza el desarrollo de nuevas obras para cubrir demandas muy superiores a las actuales. Incluso se requiere controlar dicha abundancia a fin de evitar o disminuir los daños latentes por inundaciones. Esta división se realizó considerando los balances hidráulicos realizados en las cuencas hidrológicas y adaptándose en lo posible, a la división política en estados y municipios para facilitar la operación de la ley. Con ese criterio la cuota de la zona escasa representaba 2 veces más que la cuota de equilibrio, 7 veces más que la cuota suficiente 20 veces más que la cuota abundante. Respecto a la productividad asociada al agua, definida ésta como el valor que el agua le agrega a la producción de bienes y servicios que utilizan el recurso, en el estudio se determinó que de los cuatro usos principales del agua en México: industria, agua potable, riego y generación hidroeléctrica, el uso industrial representa el de mayor productividad (al que se le asignó la unidad), seguido del 0.8, 013 y 0.001 de los de agua potable,

riego y generación hidroeléctrica, con relación al uso industrial, respectivamente.. En líneas posteriores se realiza un ejercicio de aplicación de esta metodología, considerando información más actualizada.

Evolución de la Ley Federal de Derechos, a 25 años de su vigencia. 1982-1985.- A principios de 1982 entraron en vigor dos capítulos relativos al agua en la Ley Federal de Derechos: “aguas servidas por los Distritos de Riego” y “Aguas Distintas de los Distritos de Riego”. En este estudio se analiza él último capítulo mencionado. Del año de 1983 a 1985 este capítulo sufrió algunas reformas, principalmente de forma. En general, las principales características de los derechos de agua durante esos años fueron: El uso industrial y comercial que utilizaba agua del subsuelo pagaba el 75% de la cuota de un organismo operador. Es decir, por aguas superficiales se pagaba, por lo general, mucho menos que por aguas del subsuelo. Si bien se lograba hacer algunos convenios para cobro, la mayoría de los usuarios no pagaban y no existía una infraestructura mínima de fiscalización. El régimen de cobro era a nivel nacional y no consideraba la situación específica de disponibilidad del agua. Por otro lado, durante todo este período las cuotas permanecieron constantes.

1986.- Considerando que los costos de aprovechamiento del agua son diferentes en las distintas regiones y localidades del país, y que resultaba necesario promover la eficiencia en el uso del agua y orientar la localización de usos altamente consumidores en zonas de mayor disponibilidad del recurso, se introdujeron para 1986 cuotas diferenciales en función de los balances de disponibilidad de agua (adecuada a límites estatales y municipales). De acuerdo a su disponibilidad, se dividió al país en cuatro zonas: zona 1: escasa, zona 2: equilibrio, zona 3: suficiente, y zona 4: abundante. Estas cuotas eran aplicadas tanto a aguas superficiales como del subsuelo, a excepción del uso o aprovechamiento que se realizara en aguas del subsuelo en zonas vedadas o de acuíferos sobreexplotados, en cuyo caso se pagaba el 75% de la cuota aplicable en el sistema de agua potable

13 Habría que reconocer también la participación de dos extraordinarios especialistas de la Comisión del Plan Nacional Hidráulico que se dieron a la tarea ya en la ley de 1986 de hacer la clasificación municipal correspondiente: Glauco González Juan Qui (QPD) y Alfredo J. Quiroga Rojas.

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Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia del municipio de la extracción o del más cercano de ésta. En este año la ley tuvo reformas trascendentes y se puede considerar que aún constituyen la base de su conformación actual; sin embargo, pocos usuarios pagaban los derechos, aunque también se logró celebrar algunos convenios para cobro. Existía todavía una mínima cobertura de medición. Se tipifican de manera más clara los procedimientos de fiscalización y sanción (determinación presuntiva) cuando se tienen dudas de lo declarado por el contribuyente del derecho o cuando no existe medición.

un 30% en todas las zonas. Se empezó a crear un área especializada en el control de la recaudación (dentro de la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) que se encargaría de mejorar la cobertura de atención, vigilancia y fiscalización a los usuarios. Sin embargo, persistía, por lo general, la renuencia al pago de este derecho por la mayoría de los usuarios y la recaudación seguía siendo insignificante, aunque se le auguraba ya (como más adelante lo obtuvo) un gran potencial

1987.- Al igual que en 1986, las cuotas eran diferenciales, derecho específico a la zona de disponibilidad independientemente si se extraían aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo. La cuota específica aplicable al Valle de México comprendía el Distrito Federal y los estados de Guanajuato, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Puebla y Querétaro, en cuyo caso se establecía una cuota específica independiente del destino, aunque esta ampliación, tenía la intención de captar mayor recaudación ya que esta zona centro del país significa un potencial importante de recaudación, por la cobertura de usuarios industriales. Sin embargo, persistía la renuencia al pago de este derecho por la mayoría de los usuarios y la recaudación era insignificante. También se presentaron algunos problemas de solicitud de amparo y de renuencia al pago, por cierta indeterminación jurídica sobre la propiedad de las aguas del subsuelo y para salvar este obstáculo se convencía a algunos usuarios a que cedieran su aprovechamiento a la nación.

1989.- Con el fin de garantizar un monto del derecho adecuado, cuando en zona 1 (de disponibilidad escasa) se aplica el 75% de una tarifa de agua potable baja, se estableció una cuota mínima a pagar en esas zonas. También se fijó un tope máximo. Se menciona que los ingresos que se recauden por la aplicación de los derechos, se pagarán en las oficinas de la Comisión Nacional del Agua. También se estableció que los ingresos que se obtuvieran por derechos estarían destinados a la Comisión Nacional de Agua. Las cuotas por lo general se incrementan de una manera desproporcionada (debido a la situación económica que atravesaba el país) dado que las cuotas hasta este año estaban indexadas a los incrementos de salario mínimo.

1988.- Como reforma trascendental, se consigue establecer en la Ley, que los ingresos que se obtengan por todos los derechos de agua se destinarán a la dependencia administradora para cubrir los gastos de operación, conservación y mantenimiento de las obras de infraestructura hidráulica de las entidades federativas en las que se recauden los derechos. El uso industrial y comercial que utilizaba agua superficial o del subsuelo en zona de disponibilidad 1 o del subsuelo en zonas de acuíferos sobrexplotados pagaba el 75% de la cuota del organismo operador más cercano. Esto trae un problema ya que el término de “acuíferos sobreexplotados” no tiene una connotación jurídica (como el de “veda”) y por lo tanto se presentaron algunos problemas para la aplicación de la ley. Se quita de esta obligación de pago al uso o aprovechamiento realizado en zonas vedadas en explotaciones del subsuelo. Respecto al año anterior la cuota general (para uso industrial y comercial básicamente) que se establecía a nivel nacional se incrementó alrededor de

1990.- Los municipios con acuíferos sobreexplotados se integran a la zona de disponibilidad 1. Se mantiene la cuota mínima, pero ya no se fija un tope máximo. Una reforma importante que entró en vigor en ese año, es que los derechos se actualizarían trimestralmente en relación a los incrementos del índice nacional de precios al consumidor (INPC). Se suprime el tratamiento diferencial que establecía cuotas específicas para el Distrito Federal y su zona metropolitana. Se estableció un tope máximo específico a la industria minera 1991.- Se mejoran los elementos con los que cuenta la ley respecto a acciones de fiscalización, medición y determinación presuntiva. Como avance importante se inició el cobro derecho por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación como cuerpos receptores de descarga de aguas residuales. Este derecho entró en vigor en octubre. El régimen inicial de este derecho fue simplificado. Se establece el destino de los derechos par cubrir gastos de operación, conservación, mantenimiento, inversión y financiamiento en infraestructura hidráulica. La filosofía inicial de este derecho no fue tanto recaudatoria sino con propósitos de control de la contaminación.14

14 Más adelante en este documento se detallan estas modificaciones y algunos resultados de su aplicación.

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1992.- Se introduce el precepto que prevalece hasta la fecha (2007) de que los servidores públicos que apliquen esta ley son responsables de la vigilancia del pago y el cobro y entero de los derechos. La omisión total o parcial de dicho cobro, afecta el presupuesto de la comisión en un equivalente de dos veces el valor de la omisión, (sin menoscabo de otras sanciones previstas en otras leyes para los servidores públicos.15 Se establece una política de convencimiento de pago al usuario, si bien enérgica, se brindan algunas facilidades de pago. Incluso se establecen alicientes materializados en bonos de productividad al servidor público que participe en la determinación y cobro de las multas fiscales (criterio posteriormente abandonado). Se quita el destino de los ingresos para apoyar las actividades de la CNA en los derechos de uso y descarga. Se establece tratamiento especial en el monto de las cuotas, a los ingenios azucareros y a algunos municipios del estado de Veracruz. 1993.- No se presentan grandes cambios en las normas respecto al año anterior, ni siquiera en las zonas de disponibilidad. Continúa un programa intenso de convencimiento y de fiscalización a usuarios y se establecen metas mínimas de recaudación a las oficinas de la CNA. Se incluye en los tratamientos especiales a algunos municipios del estado de Michoacán y se establecen descuentos temporales al uso del agua en baños públicos para 1993 y 1994, debiendo pagar este uso la cuota completa para el 2005. Se elimina el destino específico de estos ingresos. De hecho en este año la recaudación por la aplicación de esta ley asciende a registros cercanos al 90 % del presupuesto total de la Comisión Nacional del Agua. 1994.- Con objeto de estimular la voluntad de pago de los organismos operadores, se estableció la posibilidad de acreditación, contra el pago de derecho, del gasto efectuado con recursos municipales en obras públicas federales que evitaran una erogación a la federación. Sin embargo, poco efecto tuvo en general este propósito y salvo algunos municipios la mayoría de ellos no pagaron (hasta ahora 2007, se presentan significativos avances de pago de los organismos operadores de agua potable, a cambio de que se les devuelvan

los importes pagados para destinarlos a programas específicos a través del programa Proder).16 Se incluye en régimen especial a la industria de celulosa y papel. No se modifican las normas que rigen el derecho de descarga. Se incluye en los tratamientos especiales (descuentos) a la industria de la celulosa y del papel.

1995.- No hay cambios en la ley, solo se presentan incrementos alrededor del 10% en las cuotas de los derechos respecto al año anterior. Sin embargo, por la actualización de los derechos en virtud de la inflación, las cuotas sufren un incremento adicional en el segundo semestre, respecto al primero en un 30%. (Esto mismo es aplicable para los derechos de descarga). 1996.- Este año la ley sufre cambios sustanciales: se quita la referencia para el pago de la cuota del derecho al 75% de la tarifa vigente en el sistema de agua potable y alcantarillado más cercano al lugar de la extracción, para la determinación de la cuota para la zona 1, y se modifica el criterio de agrupación de dichas zonas para aumentarse a 9. La zona anteriormente denominada como 1 ó de disponibilidad de agua escasa se subdivide en 6 zonas, y las zonas 7,8 y 9 eran el equivalente a la zona 2, 3 y 4 de la ley del año anterior. Esta adecuación constituye implícitamente un incremento sustancial de las cuotas respecto al año anterior: Para los usuarios cuya extracción se localizaba en los municipios que antes correspondían a la zona 1 esta modificación representó incrementos entre el 20% y el 210% solo por la nueva subdivisión del 1 al 6. Para los usuarios cuya extracción se localizaban en los municipios que antes correspondían a las zonas 2, 3 y 4 esta modificación representó incrementos entre el 30% y 40%. Cambia sustancialmente el régimen de calculo de los derechos de descarga, sin mucho éxito (solo duro este esquema una año) 1997.- Se presenta un incremento de las cuotas en aproximadamente un 13% aplicable al uso industrial, incrementos de 19% para uso del agua en hidroeléctricas y de un 8% en acuacultura. El régimen de los derechos por descarga se vuelve a modificar de manera sustancial, en función de la Norma oficial Mexicana 001-Ecol- 1996.17

15 Es de hacer notar en esta disposición que los servidores públicos de la Comisión Nacional del Agua no solamente serán sancionados conforme a las leyes por su omisión, sino también a la Comisión Nacional del Agua se le sanciona vía presupuestal, lo cual implica un perjuicio directo a la dependencia por la actuación incorrecta de uno de sus servidores públicos. 16 Programa de devolución de derechos de agua, implementado por CONAGUA 17 Norma oficial mexicana Nom-001-Ecol-1996, que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales, publicada en el diario oficial de la Federación en 2006.

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Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia 1998.-. Por error hubo en la ley una omisión importante al no considerar la cuota correspondiente al derecho de agua potable. Esta omisión se quiso subsanar, sin mucho éxito, con un oficio en el que se establecían las cuotas al parecer sin el fundamento legal adecuado.

1999.- Es relevante que a partir de este año las entidades federativas, puedan celebrar con la SHCP convenios de colaboración administrativa en materia fiscal, para que por conducto de los municipios ejerzan funciones operativas de administración sobre los ingresos por el cobro de derechos por uso, goce o aprovechamiento de zonas federales de cauces, vasos, zonas de corrientes y depósitos de propiedad nacional. 2000.- En los transitorios se reubican algunos municipios en otras zonas de disponibilidad de agua, programadamente para el 2000, 2001, 2002, 2003, y 2004. De ahí en fuera no hay mayores cambios, salvo incrementos en los niveles de las cuotas del orden del 10% en general. 2001.- Como reforma destacada que entra en vigor a partir de este año, es que los derechos se actualizarán para los meses de enero a julio (ya no trimestralmente) en relación a los incrementos que tenga el índice nacional de precios al consumidor. También se omite la posibilidad de que el pago de los derechos se realice en las oficinas de la Comisión Nacional del Agua, solo en oficinas autorizadas por la SHCP. 2002.-Se establece el fin específico a los ingresos que se obtengan por el derecho correspondiente al uso de aguas nacionales destinadas a agua potable, para destinarlas a obras de infraestructura hidráulica (art. 223), reforzándose dicho destino en otro artículo de la ley (artículo 231-A) para la realización de acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, en una cantidad equivalente de hasta el monto de los derechos cubiertos, esto da pie para la implantación, por parte de Conagua de un programa exitoso de devolución de derechos de agua (Proder). Respecto al derecho de descarga, se recupera el fin específico de esos derechos para que la CONAGUA los destine a obras de infraestructura de saneamiento por cuenca hidrológica.

2003.- Un aspecto interesante de las reformas en este año es que se destinan 200 millones de pesos anuales, provenientes de la recaudación de los derechos para apoyo del fondo forestal mexicano en el desarrollo de programas de pago por servicios ambientales. Se introduce en la ley el cobro por el uso de las aguas nacionales que se destinen a uso agropecuario, pero sólo en el caso en que dicho uso exceda el volumen concesionado.18 También se establece que la recaudación por ese concepto será destinada para la instalación de dispositivos de medición y tecnificación del propio sector agropecuario. Se incluye la obligación de que la CONAGUA, informe trimestralmente al Congreso de la Unión, acerca de la devolución de los derechos en los casos de los ingresos que se recaudan por el aprovechamiento del agua destinada a agua potable. 2004.-Se establece que las cuotas de los derechos sólo se actualizarán con el Índice Nacional de Precios al Consumidor, cuando el incremento porcentual acumulado de dicho índice exceda el 10%. Se hace una aclaración interesante para el caso en el que no se localice algún municipio dentro de las zonas de disponibilidad a que se refiere la ley, en ese caso, el pago corresponderá al municipio (reconocido en registros oficiales) más próximo al lugar en el que se efectúa la extracción. 2005.- Salvo algunos pequeños incrementos en las cuotas de los derechos por descarga los capítulos correspondientes a uso del agua y zonas federales prácticamente permanecieron sin cambio, con respecto al 2004. 2006.- Se hacen algunas precisiones respecto a los servicios administrativos relacionados con el agua y bienes inherentes. En estos servicios se incluye el derecho por servicios administrativos de transmisión de títulos y permisos de descarga, también se hacen algunos ajustes a las zonas de disponibilidad del agua. De ahí en fuera no hay modificaciones. Es de destacarse que igualmente en este año no se observa ningún incremento de cuotas, respecto al año anterior. 2007.- Después de tres años seguidos (2004, 2005 y 2006) de que las cuotas de los derechos permanecieron

18 Aunque la cuota resulta relativamente alta, no se tiene conocimiento hasta la fecha (2007) de recaudación por este concepto.

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sin cambio en términos corrientes, del 2006 al 2007 se incrementaron las cuotas en un 13%. Por lo demás no hay reformas fundamentales, solo se observan algunos pequeños cambios de municipios en las zonas de disponibilidad de agua 6, 7, 8 y 9.

(2007). Se toma como base de pago la Norma Ecológica NOM-001-ECOL-1996, que establece el monto del derecho de acuerdo al excedente al límite permitido de los parámetros: coliformes fecales, potencial hidrógeno, contaminantes básicos y metales pesados y cianuros.

2008.- Como reforma aprobada por el H. Congreso del Unión el 29 de octubre del 2007, se reducen para este año el número de contaminantes base del derecho por descarga de 16 a 2: Demanda Química de Oxigeno (DQO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST), por ser estos de acuerdo con la exposición de motivos, los más representativos de la descargas, disminuyendo con esta medida el costo de los análisis correspondientes. Se propone ampliar los supuestos de determinación presuntiva de los derechos. Se establece la obligación de que los laboratorios acreditados informen semestralmente a la Comisión los resultados efectuados en ese periodo, también se pagará durante este año sólo el 50% de los derechos causados por ese concepto. Estas medidas, en concepto de los autores de este artículo, no parecen tener efectos positivos recaudatorios importantes, además que el instrumento pierde sus posibilidades de regulación y de prevención y control de la contaminación de las aguas, además de que se castiga implícitamente a los usuarios que cumplieron con su programa de construcción de plantas de tratamiento, dentro de los plazos autorizados en los programas anteriores, para considerar otros parámetros, como suele suceder en la práctica fiscal mexicana: se beneficia a los incumplidos.

El objetivo inicial del derecho de descarga -que las cuotas promedio por metro cúbico de descarga fueran mayores que los costos de tratamiento- se vio rebasado por imprecisiones en la ley, algunas excepciones y exenciones temporales y definitivas que no han permitido ni cumplir con la ley, ni recaudar los ingresos necesarios para invertirlos en acciones de saneamiento.

Derechos por descarga En 1991, se estableció en la Ley Federal de Derechos los cobros de descargas por concentraciones de Demanda Bioquímica de Oxigeno (DQO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST), arriba de los límites permisibles. El pago se realizaba trimestralmente (como hasta ahora), de acuerdo a cuotas diferenciales, según la zona de disponibilidad y la cantidad en kilogramos de contaminantes vertidos al cuerpo de agua receptor. El cálculo del derecho de descarga era simple y prevaleció sin modificaciones sustantivas hasta 1995. La simplicidad propició algunos resultados importantes en la recaudación y el incremento de cobertura a plantas de tratamiento, principalmente en industrias consumidoras y de condición económica estable. En 1996 se complicó la aplicación de la Ley. Finalmente, en 1997 la ley evoluciona hacia su situación actual

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Resultados de la política medioambiental del agua Los resquicios legales han favorecido la maximización de los beneficios sin internalizar la externalidad negativa, ya que muchos contribuyentes, argumentando que cuentan con proyectos de plantas de tratamiento no pagan el derecho. Sin embargo, es necesario analizar (con algunos datos duros), los elementos que permiten mostrar la efectividad de la política son, entre otros: la recaudación alcanzada por concepto de cobro de derechos por el uso o aprovechamiento de los cuerpos receptores y la disminución o incremento de la contaminación. De acuerdo con la información generada por la CONAGUA, la recaudación ha tenido una caída drástica a partir de 1997, que corresponde con la entrada en vigor de la norma NOM-001-ECOL-1996 (en 2005 fue apenas un poco superior a 50 millones de pesos, a nivel nacional). Si además consideramos el efecto de la inflación, la reducción en la recaudación es más severa. La figura 1 muestra la recaudación histórica de 1994 a 1999. Los efectos de la aplicación de la ley en la calidad del agua muestran una creciente producción de contaminación expresada como demanda bioquímica de oxígeno (DBO). La figura 2 muestra que el ritmo de construcción de plantas de tratamiento es insuficiente para controlar la contaminación expresada por este parámetro. La Demanda Química de Oxígeno (DQO) (figura 3) muestra un comportamiento atípico. Hasta 1996, la DQO tiene el comportamiento decreciente esperado, pero a partir de 1997 la tendencia de éste parámetro es creciente. Esto se explica porque la

Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia

Figura 1. Recaudación histórica

Figura 2. Contaminación producida por DBO

Fuente: Conagua.

DQO, aunque pudiera ser un indicador de la toxicidad de las aguas residuales, fue eliminada en la norma vigente. Respecto a sólidos suspendidos totales (SST), los niveles son comparables a los de 1992 (figura 4) aunque presentan un comportamiento decreciente. (No se localizó información más reciente de niveles de contaminación para hacer una comparación más actualizada).

Recaudación total por Derechos Es importante destacar que en general los niveles de recaudación por la aplicación de los derechos (salvo los de descarga) se consideran exitosos. Entre 1989 y 2001 se recaudaron $ 82 mil millones de pesos (a precios del 2001), que equivale al 62% del presupuesto de la CONAGUA, durante esos años. En 1993 se recaudó lo

Figura 3. Contaminación Producida por DQO

Figura 4. Contaminación producida por SST

Fuente: IMTA, a partir de información de Comisión Nacional del Agua.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

Cuadro 1. Evolución de los Ingresos Propios (recaudación de derechos) en el presupuesto del sector Recaudación total por derechos de agua (millones de pesos, año 2001)

Presupuesto de la CNA (millones de pesos, año 2001)

Recaudación como parte del Presupuesto (%)

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

3,390.0 5,234.9 6,211.4 7,780.6 9,150.6 7,712.0 6,382.7 5,399.6 6,171.0 5,601.5 6,377.2 6,389.5

6,599.1 9,382.9 12,307.8 13,021.8 9,956.9 9,903.7 8,329.0 10,273.0 10,511.0 11,599.0 10,816.0 11,161.0

51 56 50 60 92 78 77 53 59 48 59 57

2001

6,400.0

9,316.0

69

Año

TOTAL

82,200.9

133,177.2

correspondiente al 92 % del presupuesto (ver cuadro 1 y figura 5). En general la recaudación de los derechos que se analizan presentan las siguientes características: Las regiones hidrológico- administrativas que comúnmente presentan mayores registros de recaudación por derechos de uso o aprovechamiento de agua son: las del Valle de México, Lerma Santiago Pacifico, Río Bravo, Balsas, Golfo Centro y la de Cuencas Centrales del Norte. Las regiones hidrológico- administrativas que comúnmente presentan mayores registros de recaudación por derechos de descarga de aguas residuales son alternadamente: Golfo Norte, Gofo Centro, Lerma Santiago Pacifico y Balsas. (esto es relativo porque tal como se había comentado en este caso la recaudación es incipiente a nivel nacional) Respecto a otros conceptos de cobro la recaudación por aprovechamientos por suministro de agua en bloque, predomina la región del Valle de México con más del 90% del total y en menor medida Golfo Centro y la Región Balsas.

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Por lo que se refiere a las cuotas de los derechos por uso o aprovechamiento del agua de 1996 a 2007 se incrementaron en promedio alrededor del 15 % en términos reales y la recaudación en solo 10%. De seguir la política actual en esta materia y analizando la tendencia histórica de recaudación, para el año 2020 la recaudación de derechos con respecto al presupuesto de la CONAGUA; representará apenas registros menores al 30%. La preguntas que se intuyen de lo anterior serían ¿cuanto se necesitarían aumentar las cuotas o mejorar los sistemas de recaudación y fiscalización para lograr la autosuficiencia financiera del sector público del agua? considerando solo los niveles actuales de presupuesto o mejor aún, en ¿que se tendría que mejorar en esos rubros para lograr la autosuficiencia de un eventual y necesario crecimiento de presupuesto? Otra pregunta sería como se tienen que enfocar las políticas respecto al uso de estos instrumentos ¿más a considerarlo principalmente como una herramienta de control que inhiba el mal uso del agua, desperdicio y contaminación? (en este caso con un alto y muchas veces irreversible costo social) y no necesariamente que busque solo registros recaudatorios importantes.

Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia

Figura 5. Evolución de la recaudación por pago de derechos Elaborado: IMTA, Subcoordinación de Tecnología Económica y Financiera del Agua.

Jurisprudencia y tesis emitidas por la suprema corte de justicia de la nación Es interesante aquí observar que la Suprema Corte de Justicia tarias pueden perseguir fines extrafiscales por lo que se pueden cobrar derechos mayores para impedir problemas de sobreexplotación y racionar la extracción del agua.19

Que las aguas del Subsuelo no son de propiedad privada, sino propiedad de la nación.20 Que haya diferente trato fiscal según la zona de donde se obtiene el agua. Las leyes locales que establecen contribuciones sobre agua invaden la esfera de atribuciones de la federación21.

19 “ … sin que por ello se viole la garantía de equidad tributaria, pues está técnicamente comprobado que la extracción de agua subterránea en esa zona afecta gravemente el subsuelo en la ciudad de México, ocasionando su hundimiento…determinan la necesidad racionar la extracción de agua… “Nota: es interesante esta jurisprudencia para sustentar tarifas diferentes a aguas subterráneas, criterio abandonado por la Ley Federal de Derechos a partir de 1996, una decisión errónea en el concepto del autor de este artículo. 20 “…la utilización cada vez mayor y más frecuente de las aguas del subsuelo para el abastecimiento de las poblaciones, abrevadero de ganado, usos industriales o para el cultivo agrícola, reclama que se establezcan bases legales que permitan reglamentar y controlar su aprovechamiento…por…necesario modificar el párrafo quinto del artículo 27 constitucional atribuyendo el carácter de propiedad nacional a las aguas subterráneas…l 21 En términos del Artículo 73, fracción XXIX, apartado segundo, de la Constitución…es facultad exclusiva del Congreso de la Unión establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales…párrafos cuarto y quinto de la carta Magna…” Nota: las referencias 3, 4,, 5, y 6 relativas a las jurisprudencias fueron tomadas de documento: Legislación en materia de Aguas, editado por la Comisión Nacional del Agua, Junio 30 de 1989.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

Figura 6. Presupuesto asignado a la CONAGUA Vs Recaudación total por derechos de agua Fuente: Elaborado por el IMTA con información de la Comisión Nacional del Agua.

Que la proporcionalidad y equidad de la contribución de derechos de agua se interpreten como el pago de los derechos en función de los volúmenes de extracción

Tecnología del Agua, una aplicación actualizada de dicha metodología.23 Con nuevos balances hidráulicos se definieron también cuatro zonas, tal como se muestra en el siguiente cuadro:

Es violatorio el artículo 285, fracción primera, de la Ley Federal de Derechos que obliga a pagar el volumen de agua residual con base en el volumen que aparezca en el titulo de asignación, concesión o permiso para la explotación del líquido22.

Cuadro 2. Zona de disponibilidad como criterio para establecer las cuotas de los derechos

Actualización del derecho por uso o aprovechamiento de Agua Siguiendo la metodología referida anteriormente, de donde se fundamenta el origen de de esta contribución, se realizó en 1997, en el Instituto Mexicano de

Zona de disponibilidad

Reserva relativa (%)

1 Escasa

De 0 a 20

2 Baja 3 Equilibrio 4 Alta

De 20 a 40 De 40 a 60 De 60 a 100

Uso relativo (%) De 100 A 80

Porciento del cobro 1.0

De 80 a 60

0.7

De 60 a 40

0.5

De 0 a 40

0.2

22 El máximo tribunal señaló que si el cobro no prevé la descarga real de aguas residuales ni el beneficio concreto o individualizado del concesionario, se transgrede el principio de proporcionalidad tributaria. Al resolver el amparo directo en revisión 1201/2006, interpuesto por Hidrogeneradora Yucateca SAde CV, la primera sala del máximo tribunal estableció que si la mecánica para el cobro no atiende a la descarga real ni al beneficio concreto e individualizado del concesionario, ello se traduce en que éste pague sobre un volumen del líquido que no corresponde al aprovechamiento real del mismo. http:// www.jornada.unam.mx/2006/09/21/052n3soc.php 23 1997, Hilda Guerrero García-Rojas, Subcoordinación de Tecnología Económica v Financiera del Agua.

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Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia Aquí, la zona de agua escasa representa la reserva de disponibilidad relativa que puede que sea de 0 a 20 % (ya está en el límite, o por debajo de cero, es decir sobreexplotada), el uso relativo demanda toda la existente (o más) o muy cerca del total disponible. Con ese criterio se definieron también las zonas de disponibilidad baja, en equilibrio y alta Este criterio es más exigente del primer estudio, en cuanto a que se evita hablar de suficiente y abundante, que hoy en día son apreciaciones subjetivas, tomando en cuenta los graves problemas de disponibilidad del agua que ya se presentan en casi todas las regiones del país. Con ese criterio la cuota de la zona escasa representa el 30% más que la cuota de disponibilidad baja, el 50% más que la cuota de equilibrio y el 80% más que la cuota de zona de disponibilidad alta. Igualmente (como en 1977), se trató de estimar la productividad del agua, en función de la aportación de cada sector usuario el PIB, de acuerdo al sistema de cuentas nacionales, los resultados se muestran en la tabla siguiente. Considerando este factor la cuota para uso industrial sería 28.57 más alta que el uso urbano, 52.44 mayor que el uso agrícola y 502.51 veces mayor que la de generación hidroeléctrica.

Matriz cuota-producto Combinando las matrices de disponibilidad y productividad, se tendría el resultado en una matriz cuota producto, como se muestra enseguida: Estas cuotas serían las que prevalecerían, para la fecha de realización del estudio (1996) si se cobrara, utilizando esta metodología sencilla y representarían una mejor equidad en la distribución de los costos asociados a los distintos usuarios, incluyendo el uso agrícola, que solo hasta ahora (2007) paga una cuota por excedente del volumen concesionado de 11.73 centavos por metro cúbico.

Propuestas generales de ajuste a los derechos en materia de agua Analizando el origen y evolución de la Ley Federal de Derechos, anteriormente referidos y a 25 años de su vigencia se recomienda considerar una reforma sustancial que considere, entre otros, los siguientes puntos generales: • Actualizar la metodología de cálculo de los

Cuadro 3. Productividad asociada del agua Usos del agua Industrial Urbano Agrícola Hidroeléctrica

Extracción por uso (Mm3) 4,083.0 12.9 60,487.0 4.3983

PIB- SCN (M$, a precios de 1996) 494,670.5 54.8 139,753.4 1.0591

Productividad M3/$ $/m3 0.0082540 121.15369 0.2358599 4.23980 0.4328123 2.31047 4.1528656 0.24080

Peso relativo 1.00000 0.03500 0.01907 0.00199

Cuadro 4. Matriz cuota producto por uso del agua Zonas de disponibilidad Escasa Baja Equilibrio Alta

Industria 3.95400 2.76780 1.97700 0.79080

Cuota por uso del agua (pesos por metro cúbico) Agua potable Riego 0.11575 0.08355 0.08103 0.05849 0.05788 0.04178 0.02315 0.016771

Energía 0.01058 0.00741 0.00529 0.00212

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

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derechos, considerando en lo posible los costos ambientales. En virtud de lo que establece la Ley de Aguas Nacionales establecer tarifas de cuenca atendiendo igualmente a la disponibilidad y al valor económico que aporta el agua a la producción de bienes y servicios Proponer impuestos locales complementarios por contaminación por degradación y agotamiento de las fuentes de agua para internalizar todos los costos en el sistema económico. Considerar el cobro de derechos por el uso, explotación o aprovechamiento al uso del agua agropecuario. Incrementar los estímulos e incentivos para aumentar la cobertura de macro y micromedición. Instrumentar un programa amplio y efectivo para capacitar a personal especializado en visitas de inspección y actos de fiscalización y cobranza Aumentar la plantilla de personal de inspección y vigilancia de usos y usuarios de acuerdo a la problemática y número de aprovechamientos por región hidrológica administrativa De acuerdo a la Ley de Aguas Nacionales y a la Ley de Coordinación Fiscal formalizar convenios de colaboración administrativa y fiscal con estados y municipios para delegar algunos actos específicos de inspección, vigilancia, fiscalización y cobro. Desarrollar una metodología de control de obligaciones fiscales de los usuarios contribuyentes de aguas nacionales y bienes inherentes que permita incrementar la rentabilidad de los actos de fiscalización y cobranza. Fortalecer la cultura del pago y de la conciencia del valor económico y ambiental del agua Restablecer el destino específico de la recaudación para financiar obras y acciones en la cuenca y destinar los fondos a un fideicomiso o fondo del agua Establecer un derecho por uso de riberas en lagos para fines turísticos, de esparcimiento o de vivienda, proporcional al avalúo del bien., Recuperar la idea de establecer cuotas diferenciales a la fuente (subterránea, superficial y residual) Establecer una cuota inferior por uso de agua residual (redefiniendo lo que es agua residual, aún que se encuentre en un cauce de propiedad nacional). Establecer derechos diferenciales a la rama industrial Establecer estímulos por cambio de tecnología de uso eficiente, ahorradora y limpia, en otras leyes relacionadas como Ley de Impuesto Sobre la

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Renta (LISR), Destinar cuando menos el 1 % de la recaudación total para apoyar actividades de investigación y desarrollo tecnológico del sector agua Celebrar convenios de colaboración administrativa y fiscal con estados y municipios, en un principio para sanear carteras vencidas de adeudos. Establecer cuotas por descarga de cualquier nivel de contaminación, y no solo arriba de los máximos permisibles. Simplificar la aplicación de la Ley, incorporando un índice de calidad gravable, aplicado al derecho de descarga.

Finalmente, es necesario comentar que dentro de los factores que agudizan la problemática en el pago de derechos del agua en México, se encuentran los siguientes: Restricciones sociales y jurídicas de los sistemas públicos de agua en general y de los sistemas de agua potable en lo particular, para fijar niveles tarifarios que les permitan cubrir sus costos de operación, mantenimiento y el desarrollo de infraestructura , además de pagar derechos.

El impacto de las crisis recurrentes en el país Falta de interés de las autoridades para negociar los adeudos por el pago de derechos, en esquemas de lógica financiera y congruencia política. El incremento de los derechos, aunado a una falta de comunicación sobre las bases y criterios que deben sustentar su carácter equitativo y proporcional (en el año 2007 fue de aproximadamente del 13 % respecto a 2007). Las modificaciones constantes de municipios en las distintas zonas de disponibilidad. Como reflexión última se concluye que las cuotas de los derechos deben de ser sencillas en su aplicación, técnica y económicamente sustentadas y los recursos generados efectivamente deben ser utilizados para apoyar los programas de mejoramiento y conservación de los sistemas hidráulicos específicos y globales. Sólo de esa manera se logrará el convencimiento de los

Evolución, resultados y perspectivas de la aplicación en México de la Ley Federal de Derechos (en materia de agua), a 25 años de su vigencia usuarios al pago y que no se tome como un impuesto, sino como una contribución hacia la sustentabilidad, para beneficio y tranquilidad de los propios usuarios.

Conclusiones La política fiscal en torno al uso y aprovechamiento de los recursos hídricos, surgió como un promotor al uso racional e impulsor del desarrollo de la economía del país, siendo al mismo tiempo un instrumento de recaudación para la inversión en infraestructura del sector. Puede decirse que el desarrollo de la economía del país ha ido en crecimiento, pero con un deterioro también creciente de las cuencas y sus recursos hídricos, lo cual habla que el principio de “el que contamina paga” ha sido rebasado y es momento de realizar ajustes para revertir los efectos de la contaminación en la mayoría de los cuerpos de agua. Si bien dicho principio asumió un impacto positivo en el cambio de conducta de los usuarios de las aguas nacionales, las debilidades de la propia Ley Federal de Derechos, la debilidad institucional de la autoridad del agua encargada de la vigilancia y aplicación de la ley, así como modificaciones en los parámetros de descarga, haciendo normas “light”, han provocado que los derechos por descarga sean en realidad un pago por contaminar. México enfrenta retos y compromisos importantes, tales como la meta presidencial de tratamiento del 100% de las aguas residuales en el país para el año 2013, ampliar las coberturas de agua potable y alcantarillado al 95%. Lo cual generará mayor presión sobre los recursos hídricos existentes tanto en cantidad como en su calidad, esto sin duda debe dar pié a reflexionar sobre la actual política fisco-ambiental, y proponer los mecanismos que fortalezcan a la Autoridad en su aplicación, ya que en el cumplimiento del marco jurídico-normativo, está la fortaleza de las instituciones encargadas de vigilar que se lleve a cabo la correcta administración de las aguas del país.

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Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado de un recurso escaso y la organización rural de usuarios María Rosa Nuño Gutiérrez* Yanga Villagómez Velázquez**

Agua y pueblos indios La relación que la población mexicana ha establecido hoy en día con respecto a los recursos hídricos –ya sea para el desarrollo económico o para satisfacer las necesidades básicas- es de competitividad y como tal viene determinándose como una fuente de conflictos desde donde se enmascaran grandes problemas de índole social e identitario. Pero, la competencia por los recursos hídricos no es nueva. Comenzó a fines del siglo XIX y se mantuvo durante el siglo XX, ante los planes modernizadores de desarrollo nacional del gobierno. Con la creación de la Comisión Nacional de Irrigación en 1926 se iniciaron los grandes proyectos de adaptación y transformación del medio natural para construir presas, distritos de riego y gestión de recursos con miras a propiciar el incremento de la producción agrícola y consolidar un sector de productores agrícolas íntimamente relacionados con las políticas de financiamiento y de distribución comercial de la producción agropecuaria nacional. Desde entonces es cuando se inicia un desarrollo diferencial dejando fuera del mismo a un importante sector de la población rural campesina como es el constituido por los pueblos indígenas.

al interior de los territorios en los que habitan grupos étnicos. En ese sentido, el criterio geográfico es de gran utilidad y ya algunos investigadores como Toledo han mencionado la existencia de una sobreposición entre la riqueza biológica y la diversidad lingüística, así como entre los territorios indígenas y las regiones con un alto valor biológico. A los pueblos indígenas además se les ha atribuido una importancia estratégica como principales pobladores que han sabido manejar sus respectivos hábitats con una orientación conservacionista proveniente de su complejo de creencias-conocimientos-prácticas, de carácter premodemo. (Toledo, et. al., 2002). Significa esto que el manejo de los ecosistemas y su biodiversidad son resultado de un conocimiento adquirido y que forma parte del acervo cultural transmitido de generación en generación y que debe ser considerado como un valor cultural no sólo de los pueblos originarios, sino de la sociedad en general. La experiencia indica que el uso y manejo del agua entre diferentes pueblos y ecosistemas ha ido modelando a través del tiempo una visión en relación al líquido y desde la cual podemos destacar algunos elementos comunes, entre los que destacamos: •

• En México se da una particular paradoja y es que mientras la población indígena y rural cuenta con substanciales recursos hídricos, el acceso a ellos es desigual en relación a las poblaciones urbanas y a las diversas actividades industriales que a su alrededor se desarrollan. Por tal motivo uno de los primeros propósitos de este trabajo es ubicar los recursos hídricos

•

Que cada grupo cultural adecúa un método de uso y manejo de los recursos hídricos de acuerdo a las características del medio ambiente y ecosistema en el que se establecen. Que el agua dada su relevancia para la vida es un elemento sagrado. Que de manera milenaria el acceso al agua se regula por medio de un conjunto de deberes y derechos, así como de sanciones

Cuando se considera que los territorios habitados por los pueblos indígenas tienen santuarios naturales

* CUATE-UASLP ** El Colegio de Michoacán, A. C.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

asociados a las prácticas rituales de su cultura y cosmovisión, pueden entenderse ciertos complejos como el del cerro-cueva-manantial por ejemplo y la imperiosa necesidad de mantenerlos como un referente cultural y ecosistémico inseparables (Barabas, 2003:70). Por eso cuando se dice que la diversidad cultural y la biológica están amenazadas o en vías de desaparecer, es fácil entender que lo que se está diciendo es que la biodiversidad del mundo va unida a los sistemas sociales y viceversa. Dicho enfoque tiene la virtud de combinar aspectos que anteriormente estaban desvinculados, lo que permite comprender un importante axioma de índole biocultural. Estamos frente a un «concepto de conservación simbiótica», en el que «la diversidad biológica y la cultural son mutuamente dependientes y geográficamente coterráneas» (Nietschmann, 1973). Esta aproximación representa un parteaguas en la investigación del vínculo entre los diferentes ecosistemas y las sociedades humanas, ya que representa un principio importante en la teoría de la conservación. El patrón de distribución de la población indígena señala que la mayor parte de la misma se concentra en áreas donde predominan las selvas tropicales o en bosques templados. Se calcula que hay cerca de 1.54 millones de habitantes en la zona del trópico húmedo, donde hay selvas altas y medianas perennifolias y subperennifolias, además de 1.11 millones de indígenas en la zona tropical sub-húmeda, donde hay selvas bajas caducifolias y otros 1.8 millones de personas en las zonas templadas, donde hay bosques de pino-encino o mixtos. Estas cifras indican que cerca del 90% de la población indígena se encuentra en las áreas arboladas del país y solo un 10% habita en las porciones áridas y semi-áridas con vegetación arbustiva o con pastizales. Sin embargo, precisar los datos exactos sobre la población indígena es difícil porque entre los recuentos realizados por instituciones e investigadores se observan importantes diferencias. Por ejemplo, para el 1990, Varesse (1991) aporta el dato según el cual habría cerca de 12 millones de indígenas en México, aunque dicha cifra seguramente podría ser mayor si se considera a un sector de la población designada con el término que utilizó Bonfil (1987) para referirse a los “indios desindianizados”. Este autor de manera atinada llamó la atención sobre la fracción de la sociedad mexicana que ha vivido un proceso que hace que sus miembros no hablen ya su lengua indígena pero que al mismo tiempo no puede considerarse como mestizos, pues su fenotipo, sus costumbres y su cosmovisión son

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inseparables de aquellos que sí hablan otra lengua además del español. Esta circunstancia tan particular puede aplicarse a la población rural que habita en los 448 municipios donde el censo registra 30% o más de población hablante de lengua indígena (HLI). Por su parte en el censo del INEGI del año 2000, se estimó una población indígena superior a diez millones. Sin embargo, ya varios especialistas han cuestionado este cálculo, pues consideran que las cifras de los censos subestiman el número real de habitantes indígenas. Un ajuste basado en la acumulación de datos de estudios de caso y otras estimaciones nos conducen a pensar que esta cifra debería ser mayor. La diferencia de criterios empleados en la estimación de la población indígena se refleja en los datos obtenidos en el conteo de población el cual registró 6.8%, mientras que el INEGI registra 7.3%, lo que sugiere la necesidad de buscar otros indicadores más consistentes para tener información más precisa de esta población (Valdés, 2001). Lo que nos parece relevante subrayar aquí es la necesidad de trabajar con dos variables que están en correspondencia y que son el territorio y la población indígena. De tal manera que observamos que los grupos étnicos se concentra básicamente en los estados de: Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Estado de México y Puebla. Le siguen Hidalgo, Guerrero, Quintana Roo, San Luis Potosí y Tabasco. Y, por último encontramos tres estados al norte del país con una población indígena minoritaria y que son los siguientes: los Kikapú en Coahuila, los Yaquis y Mayos en Sonora y los Tarahumaras en Chihuahua, entre algunos otros. En todos los estados mencionados existen territorios indígenas que serán definidos como los espacios apropiados y valorizados simbólica y/o instrumentalmente por los pueblos indígenas. (Giménez, 1996). Vemos pues que el concepto de territorio indígena es algo más que un puro espacio físico en posesión de los pueblos indígenas, en tanto éste se constituye en:

“...uno de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas... El reconocimiento legal y la demarcación como base de su supervivencia. Este derecho implica la protección de otros derechos, como son la posibilidad de ejercer influencia y control sobre lo que ocurre en sus territorios, cómo se usan y se dispone de ellos, el aprovechamiento, uso y control de los

Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado de un recurso escaso y la organización rural de usuarios recursos naturales, la protección y valoración de los derechos de propiedad intelectual y cultural en las investigaciones sobre los recursos de biodiversidad y la participación en las patentes y beneficios derivados de ellos. El derecho al territorio conlleva al derecho a la identidad como pueblos indígenas dentro de un estado plurinacional y pluricultural, el reconocimiento del derecho consuetudinario, a la autodeterminación y al desarrollo de la educación, cultura y medicina tradicionales” (Alvarado, 1996). Pero, cuando hablamos de región nos referimos a unidades territoriales que se constituyen en subconjuntos dentro del ámbito de un Estado-Nación y en el que sus partes interactúan entre sí en mayor medida que con sistemas externos. Al interior de estos subconjuntos es posible observar criterios y percepciones diferenciales en relación al manejo del medio ambiente y en concreto a los recursos hídricos. En este sentido podría hablarse de dos tipos de racionalidades (Nuño, 2002) la defendida por los indígenas y la justificada por la sociedad nacional. Entre ambas se producen profundas contradicciones que están en relación al uso y aplicación de tecnología y conocimiento a fin de resolver necesidades de consumo de agua a nivel doméstico y productivo. Las intenciones de desarrollo económico por parte del Estado federal producen no pocos conflictos con los indígenas, cuando aquellos reclaman para sí la propiedad originaria del territorio, y en el que el agua, como otros recursos naturales, está comprendida (Aboites, 2000). La situación anterior viene agravándose de manera reciente dado el proceso de crecimiento poblacional y su concentración en áreas urbanas. Este hecho exige satisfacer necesidades de agua para los complejos industriales, la agricultura de riego para la producción de alimentos, la agricultura de exportación y finalmente las de uso doméstico. Es decir se requiere incrementar la asignación de agua y para ello se hace imprescindible un incremento en las inversiones para obras de infraestructura hidráulica, que demanda la importación de agua de cuencas lejanas, y cuyo costo económico y social es considerable. En este sentido, muchos proyectos, especialmente los referidos a la construcción de presas han impactado de manera negativa a los pueblos originarios, quienes han visto desaparecer en un periodo relativamente corto de tiempo sus recursos naturales así como el patrimonio cultural que lograron constituir a través de generaciones completas.

Esta circunstancia no hace sino generar profundos conflictos entre los usuarios, ya que los habitantes locales cada vez reivindican con más frecuencia su derecho a ser los primeros beneficiarios en el acceso al recurso, pues es en esos lugares donde existe el agua y no en las ciudades. Esta circunstancia obligaría a proponer nuevas estrategias de gestión del recurso y por las que se establecería una nueva relación por la que se involucrarían desde los lugares donde se genera el recurso, los diferentes usuarios ya fueran del campo o la ciudad a fin de que todos ellos fueran reconocidos y se estableciesen mecanismos compensatorios para evitar la sensación de despojo que con frecuencia se realiza en las comunidades rurales. De manera que si partimos del hecho de que todos somos consumidores de agua y que las necesidades generalizadas resultan ser tan importantes tanto para los habitantes de las concentraciones urbanas, como para la población rural ¿cómo hacer para que establecer criterios de equidad en el acceso al recurso? ¿cómo satisfacer todas las necesidades sin perjudicar a quienes viven y se relacionan de manera directa con las fuentes de aprovisionamiento de agua y sus ecosistemas?¿o cómo actuar dirigiendo las acciones que hagan posible la conservación de la biodiversidad?. Sin duda nos enfrentamos a un gran reto que debe partir de la necesidad de generar políticas de desarrollo social a nivel local, regional y estatal.

Cuencas hidrográficas y la gestión integral del agua   La irregular distribución del agua en el territorio nacional, ha provocado que la CONAGUA justifique la construcción de obras para satisfacer la demanda de consumo en agua. Por tal motivo, en las zonas áridas del país se han construido presas principalmente para riego y en las regiones húmedas, se les ha construido para generar energía hidroeléctrica, lo que hace que se cuente actualmente con cerca de 4 500 estructuras para el almacenamiento de agua. Para organizar la distribución y cobertura de los servicios de agua para los distintos sectores de usuarios, el criterio de cuenca hidrológica, ha sido una constante en la administración del estado federal y sus dependencias sectoriales, en los distintos sexenios. Al adoptar este criterio, la administración central extiende sus estrategias de manejo de los recursos a los territorios

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

donde se ubican las zonas de captación de agua, lo que significa que debe entrar en contacto con aquellas poblaciones que viven en estas zonas para establecer acuerdos, convenios y sinergias locales. En este sentido, la distribución de la población indígena en localidades, municipios y estados del país, se combina con su distribución de acuerdo a los criterios geográficos que maneja la Comisión Nacional del Agua, en el sentido de tomar en cuenta las delimitaciones territoriales que establece para manejar información a partir de la existencia del recurso hídrico en las cuencas nacionales.

recursos renovables y no renovables. En las cuencas la naturaleza obliga a reconocer necesidades, problemas, situaciones y riesgos hídricos comunes, por lo que debería ser más fácil coincidir en el establecimiento de prioridades, objetivos y metas también comunes y en la práctica de principios básicos que permitan la supervivencia de las especies faunísticas, florísticas, así como sus respectivos ecosistemas, al igual que la corresponsabilidad entre los habitantes de estos territorios en el cuidado y preservación de los recursos naturales, entre los que se incluye el agua.

En México existen múltiples cuencas, y algunas de ellas corresponden a los grandes ríos nacionales como el Lerma, el Santiago, el Balsas, el Bravo, el Pánuco, el Papaloapan, el Coatzacoalcos, el Grijalva, el Usumacinta, el Mayo y el Yaqui, entre los más importantes.  Cada uno de estos ríos tiene corrientes alimentadoras que se forman con las precipitaciones que caen sobre sus propios territorios de drenaje a las que se les llama cuencas secundarias o subcuencas. A su vez,  cada subcuenca tiene sus propios sistemas hidrológicos que alimentan sus propios caudales. Estas son cuencas de tercer orden, aunque pueden seguir definiéndose territorios todavía más pequeños por los que escurre el agua sólo durante temporadas de lluvia y por períodos cortos de tiempo.

Una idea central en el desarrollo de nuestro trabajo tiene que ver en cómo se presenta la situación de la localización de los territorios indígenas y de sus respectivas poblaciones respecto a las cabeceras de cuenca. Si partimos de la idea de que es probable que muchos de sus asentamientos pudieran encontrarse en éstas zonas, es urgente diseñar mecanismos de hecho ya utilizados por los propios pueblos indígenas para mantener las zonas de captación en buen estado. Esto es importante pues ante periodos de escasez de agua –sobre todo en tiempo de estiaje-, es conveniente lograr acuerdos con autoridades municipales por ejemplo, a fin de asegurar un abasto eficiente de agua que satisfaga la demanda de habitantes en concentraciones urbanas. Además, también es conveniente considerar que es en ellas donde tienen lugar procesos importantes de contaminación de mantos acuíferos por efectos de las aguas residuales y de desechos producto de la actividad industrial.

Para los objetivos de formulación y ejecución de las políticas públicas relacionadas con los recursos hídricos del país así como en los propósitos de propiciar una participación en la gestión integral del recurso,  el interés se concentra solo en tres niveles de cuenca. Las macrocuencas que corresponden a grandes sistemas hidrológicos. Las subcuencas o cuencas de segundo orden y un tercer nivel que puede denominarse de microcuencas. En el mundo moderno, casi todos los países vienen reconociendo a las grandes cuencas hidrográficas como los territorios más apropiados para orientar los procesos de manejo, aprovechamiento, planeación y administración del agua y, en su sentido más amplio y general, como los territorios más idóneos para llevar a cabo la gestión integral de los recursos hídricos. Las cuencas además de ser los territorios donde se verifica el ciclo hidrológico son espacios geográficos donde los grupos y comunidades comparten identidades, tradiciones y cultura y en donde socializan y trabajan los seres humanos en función de su disponibilidad de

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Con base a lo anterior puede definirse la gestión del agua por cuenca hidrográfica como el conjunto de actividades, funciones, organización, recursos,  instrumentos de política y sistemas de participación, aplicados en un territorio de cuenca, que se  relacionan cuando menos con los siguientes aspectos: • • • • •

La medición de las variables del ciclo hidrológico y el conocimiento de sus características determinantes y sus consecuencias. La explotación, uso, aprovechamiento, manejo y control del agua. La prevención y mitigación de desastres naturales asociados a la presencia de fenómenos hidrometereológicos. La construcción, mantenimiento y  operación de las obras hidráulicas y la administración de los servicios asociados a ellas. El mantenimiento, operación y administración de distritos y unidades de riego

Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado de un recurso escaso y la organización rural de usuarios • • •

•

• •

El control de la calidad del agua y su saneamiento. La conservación de las fuentes de agua y del medio acuático. La determinación y satisfacción de las necesidades de agua de la población en cantidad y calidad apropiadas y de las demandas derivadas de los procesos productivos y de servicios de la economía.   Las actividades del proceso de planeación hidráulica y su consistencia en el tiempo (corto, mediano y largo plazos)  y en diferentes espacios geográficos (nacional, regional, estatal y de cuenca hidrológica) La legislación y regulación de los usos y aprovechamientos del agua. La administración de las aguas superficiales y subterráneas y sus bienes inherentes.

Es importante señalar que los Consejos de Cuenca no contemplan la participación de las comunidades indígenas quienes deberían ser parte integrante de los mismos. Lo anterior nos remite a una cuestión que mencionábamos al principio y que tiene que ver con que la población indígena no es considerada como sujeto de pleno derecho, de ahí que una de las exigencias más reiterativa por parte de los indígenas sea el de la representación en los Consejos ya que mediante ella lograrían frenar los intereses de grandes industriales, ganaderos y productores en general.

Las políticas de manejo del agua como modelos de desarrollo.

Martín) en Coahuila; ésta última con una característica novedosa: el vertedor de demasías fue equipado con 24 compuertas de funcionamiento automático. Dos años más tarde, en 1928, se inició la presa Abelardo L. Rodríguez, en Tijuana, Baja California, cuya construcción fue realizada frente a dificultades geológicas importantes, que la hicieron famosa fuera de nuestro país. Estas últimas tres presas fueron construidas por empresas norteamericanas y en ellas participaron pequeños grupos de ingenieros mexicanos. La rápida capacitación de estos grupos resultó fundamental para el desarrollo de la ingeniería hidráulica en nuestro país; la experiencia obtenida permitió prescindir de la intervención de empresas extranjeras, con lo cual las obras hidráulicas posteriores se realizaron directamente con la Comisión Nacional de Irrigación, que además tuvo la fortuna de contar con la colaboración de varios ingenieros norteamericanos, quienes habían dirigido o participado en la construcción de las presas referidas. La Comisión del Papaloapan se estableció en 1947 durante el gobierno de Miguel Alemán, y fue ella la encargada de la construcción de la presa de Temascal en su momento era la más grande de AL. En 1950 una tercera parte de la población no hablaba español y en toda la cuenca se hablaban 9 lenguas indígenas diferentes. Para 1960 la planta tenía ya su máxima capacidad instalada; desde que comenzó a funcionar, la producción de la mayor parte de la energía eléctrica era llevada fuera de la cuenca. Se establecieron industrias en la región, como fábricas de papel, de aluminio, aserraderos e ingenios. Sin embargo el desarrollo de la zona no satisfizo las expectativas declaradas por los planificadores.

La planeación y construcción de importantes obras hidráulicas como Infiernillo, Malpaso, La Angostura y Chicoasén o como la construcción de Río Escondido, la primera planta carboeléctrica del país, son parte de un impulso vigoroso en el desarrollo de la infraestructura hidráulica nacional en las postrimerías de la Revolución. En ese entonces ya habían sido construidas en nuestro país varias obras hidráulicas de importancia como la Presa Necaxa, en el estado de Puebla, terminada   en 1909, para suministro de electricidad a la Ciudad de México, y la presa La Boquilla sobre el río Conchos en Chihuahua que empezó a operar en 1916 para generación de electricidad y para riego.

La región de la mazateca baja fue la más afectada, pues 55 mil hectáreas de su territorio fueron inundadas y 22 mil mazatecos reubicados. Una tercera parte de la población a reubicarse permaneció en los lugares que le fueron destinados, el resto prefirió regresar a la zona de la presa e iniciar un difícil proceso de readaptación a las nuevas condiciones ecológicas, económicas y sociales de su antiguo hábitat. El proyecto no fue terminado hasta 1986 con la inauguración de otra presa, la de Miguel de la Madrid que ampliaba la capacidad del embalse.

En 1926 se inició la construcción de la presa de arco Presidente Calles en Aguascalientes, terminada cinco años más tarde, así como la Venustiano Carranza (Don

“Para los mazatecos de la parte inundada se trató de una experiencia traumática, comparable solo con el diluvio. Quedaron sumergidas las mejores tierras de cultivo,

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

comunidades enteras y las tumbas de los ancestros. Una vez que la cota máxima del embalse quedó establecida, el proceso de putrefacción siguió su curso por algunos años dominando el paisaje el agua hedionda y la desolación” En esta época, 1992,

“en la actualidad se están presentando graves problemas de salud, de altos niveles de violencia, y de desnutrición crónica. (…) la migración laboral es la solución a la que tienen que recurrir muchos habitantes de la mazateca baja” (Tyrtania, 1992). La construcción de presas se ha mantenido hasta hoy y entre los ejemplos más recientes encontramos las de Aguamilpa, en Nayarit, sobre el río Santiago, próxima a su desembocadura en el Pacífico y Huites, en Sinaloa, sobre el río El Fuerte, ambas obras tienen propósitos múltiples: generación hidroeléctrica, control de avenidas e irrigación.

Actualmente en el país existen poco menos de 5 000 presas con altura entre 5 y 265 m. Entre ellas, la de mayor capacidad de almacenamiento es La Angostura, sobre el río Grijalva, Chiapas, pues puede contener hasta 18 km³ de agua, que equivale a más de dos veces el agua del lago de Chapala, que es de 8 km³ (Yanes, 1999). En Chiapas la presa de Angostura desalojó alrededor de 17,000 personas: la de Chicoasén desplazó a 2 000 campesinos; La Miguel Alemán el Oaxaca expulsó a 20 000 indígenas de sus tierras; la de Cerro de Oro a otros 26 000 indígenas; la presa El Caracol en el estado de Guerrero obligó el desplazamiento de 5 000 personas; la 02 en el estado de Hidalgo afectó a los otomíes del Valle del Mezquital. Está construyéndose la cortina de la presa de Aguamilpa en Nayarit, misma que inundará comunidades de cientos de indígenas huicholes. En Guerrero ha tenido lugar una movilización nacional del consejo de pueblos nahuas del Alto Balsas, organización creada en 1990 que representa a 22 comunidades del estado de Guerrero, para oponerse a la construcción de la presa San Juan Tetelcingo que pretendía desplazar a más de 30 000 indígenas.

En México las veinte presas de gran capacidad son las siguientes:

Estado

Capacidad (millones de m³)

Pueblos Indígenas Afectados

Chiapas

20,217

Tzotziles y tzeltales y mestizos 15,483

Chiapas

14,028

Chiapas

11,883

Michoacán y Guerrero

11,860

5,500

5.- Presidente Miguel Alemán (Temascal 1949-1954)

Oaxaca

9,106

Mazatecos y Chinantecos 22,000

6.- Internacional La Amistad

Coahuila

7,000

Nayarit

7,000

Huicholes 12,450

Oaxaca

5,380

Chinantecos y mazatecos 25,000

Tamaulipas Sonora, en el río Yaqui en Cajeme

4,908

Sinaloa

4,064

Sonora (1942) hidroeléctrica

4,438

Sinaloa

4,030

Presa 1.- La Angostura (Belisario Domínguez, 1972) 2.- Nezahualcóyotl (Malpaso) 3.- Chicoasén (Manuel Moreno Torres) 4.- Infiernillo

7.- Aguamilpa (1990) 8.- Miguel de la Madrid (Cerro de Oro 1974-1989) 9.- Internacional Falcón 10.Álvaro Obregón (Oviachic) 11.- Presidente Adolfo López Mateos (Humaya) 12.- Lázaro Cardenas (El Palmito) 13.- Miguel Hidalgo (El Mahone) 14.- Presidente Plutarco Elías Calles

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Sonora

4,200

3,676

Pimas

Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado de un recurso escaso y la organización rural de usuarios

Presa

Estado

15.- Comedero 16.- La Boquilla 17.- Bacurato 18.- Adolfo Ruíz Cortines (Mocuzari) 19.- Solís 20.- Vicente Guerrero (Las Adjuntas) 21.- El Granero 22.- Las Piedras 23.- Carlos Ramírez Ulloa 1984 24.- Itzantún (1986)

Sinaloa Chihuahua Sinaloa

Capacidad (millones de m³) 3,400 3,336 2,900

Sinaloa

1,376

Guanajuato

1,217

Tamaulipas

5,283

25.- Zimapán (1990) 26.- Luis Donaldo Colosio (1991) 27.- La Angostura 28.- Abelardo L. Rodríguez (1948) 29.- Sanalona 30.- Josefa Ortiz de Domínguez 31.- Benito Juárez 32.- Marte R. Gómez 33.- Luis L. León

Chihuahua Jalisco Guerrero Chiapas Hidalgo y Querétaro Sinaloa Sonora Sonora, en la corriente del río Sonora, en Hermosillo Sinaloa Sinaloa Oaxaca Tamaulipas Chihuahua

Pueblos Indígenas Afectados

Nahuas 5,000 Zoques 13,000 Pames y otomíes 2109 Mayos No distribuye agua para las poblaciones seris de la costa e impide la llegada de agua a estas comunidades por captar el agua que pudiera llegarles.

Zapotecos del Istmo

Fuente: www.imacmexico.org, www.ciepac.org; Gálvez, 2004.

Hoy en día, la política de presas puede decirse que es todo un fracaso y especialmente por el abismo que se abre entre las propuestas que la mayoría de las presas patrocinaron para su construcción y la realidad, lo se ha logrado con ellas. Por lo general se construyen las presas en terrenos de gran fertilidad es para la agricultura que no es la más a fin o una ganadería que degrada la tierra. Con lo cual los objetivos sobre los que se diseñó no cumplen las expectativas ni económicas, ni de servicios con que se construyó. Los costos sociales sin embargo siempre han sido muy altos, especialmente por el desplazamiento –bajo falsas promesas- de miles de personas de sus territorios originales. Por todo lo anterior deducimos que es imposible generalizar un método o modelo único y global que ordene y gestione los recursos hídricos. Por el contrario, es preciso tener en cuenta el tipo de recurso, el medio y sus capacidades en los diferentes territorios y quienes

precisamente los conocen son los grupos culturales que se centran en los mismos. En la declaración de Kyoto en el año 2003, los indígenas declararon:

“La relación que tenemos con nuestras tierras, territorios y el agua constituye la base física, cultural y espiritual de nuestra existencia. Esta relación con nuestra Madre Tierra nos obliga a conservar nuestra agua dulce y mares para la supervivencia de las generaciones del presente y del futuro. Asumimos nuestro rol como guardianes, con derechos y responsabilidades, que defienden y garantizan la protección, disponibilidad y pureza del agua. Nos unimos para respetar e implementar nuestros conocimientos y leyes tradicionales; y ejercer nuestro derecho a la libre determinación para preservar el agua y la vida”.

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

La inquietud que están provocando entre los grupos étnicos los cambios que sufren sus respectivos ecosistemas están provocando nuevos replanteamientos, movilizaciones y sobre todo la necesidad de proponerse como gestores de su propio medio, en tanto observan como los gobiernos y autoridades violan el derecho a la libre determinación y soberanía, negándoles los conocimientos tradicionales y prácticas de protección al agua. En la actualidad la sociedad rural e indígena observa cómo los gobiernos basan sus políticas únicamente sobre el interés comercial del agua, lo que provoca fuertes desigualdades tanto en lo que se refiere a infraestructura y distribución, impidiendo el acceso a un elemento esencial para la vida y que en muchas ocasiones se encuentra degradado por la sobreexpolotación y contaminación de aguas subterráneas y de mantos acuíferos. Conscientes de ello muchos grupos indígenas a lo largo y ancho de México están presionando a las autoridades y reconfigurando sus sistemas organizativos comunitarios para lograr un mejor uso del agua. Tal es el caso de las comunidades de Paste y Zequentic en el municipio de de Zinacantán, donde la población se ha organizado por medio de un patronato para acceder al agua, distribuirla, regularla y asegurarla (Nezahuatl, 1998). El agua se controla por medio de la organización social como por el ámbito cívico-político y el ritual, exigiendo a los habitantes relacionarse con agentes gubernamentales, tanto estatales como federales para la gestión del recurso quienes les obligan a acatar las disposiciones para el usufructo de agua establecidas en la Ley de Aguas Nacionales, sin embargo, la población que no tiene la necesidad de gestionar sistemas de abastecimiento pasa por alto estas disposiciones, argumentando que no son necesarias para poder usufructuar el agua, para eso son suficientes los usos y costumbres del paraje. Así, la comunidad ejerce el control directo sobre el agua. Control que refuerzan los rituales, a partir de la relación socioterritorial, tienen la finalidad de asegurar el abasto del agua y de articular la vida social del grupo (Nuño, 1996). Ejemplos como el anterior podemos encontrarlos también al otro extremo de la República. En Baja California -zona fronteriza con Estados Unidosencontramos graves dificultades en relación al agua debido a su escasez y más todavía gracias al riego intensivo en la agricultura y la rápida urbanización. Más de siete localidades con una fuerte presencia indígena

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donde el 92% de los hogares carecen de servicios de drenaje, y el 87.5% carece de agua corriente. Debido a las presiones sobre sus tierras, a las barreras que tienen para comunicarse con sus parientes en Estado Unidos, los pueblos indígenas han consolidado la Alianza Internacional del Desierto de Sonora, una organización no gubernamental binacional abocada a la protección del ecosistema desértico. En definitiva es necesario que en la toma de decisiones acerca del agua no solamente sean consultados los gobiernos, corporaciones y empresarios sino también los pueblos indígenas, lo que significa que los proyectos, acuerdos o cualquier medida en relación a los recursos hídricos debe celebrarse en respeto mutuo, sin fraudes o coacciones por parte de las economías neoliberales que observan el agua como mercancía. Para ello es necesario que los gobiernos otorguen a los pueblos indígenas la legitimidad sobre sus recursos y su cultura, lo que significa reconocer los derechos propios que sobre ellos tienen.

Conclusiones El tema del agua está siendo un campo de acción desde lo político, pasando por lo económico y rematando en el aspecto étnico y socioambiental, por lo que es imperativo conocer la mayor cantidad de aspectos relativos a la situación de dicho recurso en el país. En el presente trabajo, nuestra modesta contribución radica en ubicar cartográficamente las localidades que caracterizan la demografía y distribución de los diferentes grupos étnicos del país o cuando menos de los más representativos por su número, tal y como aparecen en la información censal. En ese sentido creemos que a los distintos criterios para identificar a los grupos indígenas usando indicadores socioeconómicos o demográficos, como hasta ahora se ha hecho, hemos agregado un criterio que es el de la situación de estas poblaciones respecto de las cuencas hidrográficas del país, lo que en sí nos parece un primer paso en la definición y ubicación de los territorios indígenas con su entorno ambiental, sus recursos naturales y en fin, con la biodiversidad que caracteriza la geografía sobre la que se han reproducido desde generaciones. Las implicaciones que esto tiene son considerables, ya que una vez delimitadas las características relativas a la existencia de fuentes de agua en territorios étnicos, lo que sigue es pensar en las formas en las que se pueden administrar dichos recursos y n sólo en una respectiva de utilidad a nivel nacional, sino de conservación de

Agua y pueblos indígenas en México. Entre el manejo centralizado de un recurso escaso y la organización rural de usuarios este recurso para los fines de crecimiento y desarrollo de las propias comunidades objeto de nuestro estudio. En efecto, acuciosamente se mira un recurso como el agua para establecer sobre su uso y administración criterios de costo beneficio, argumentando una escasez y una prioridad en sus diferentes usos. Se difunde la necesidad de establecer una nueva cultura del agua, cuando las poblaciones indígenas, que han sido las que menos acceso han tenido a ellas, son las que más racionales han sido en su uso y quienes han desarrollado una verdadera cultura del uso del agua que ha llevado a las manifestaciones culturales de las que hemos dado cuenta en este libro. El agua en esas culturas ha parecido desde tiempos inmemoriales porque los pueblos indígenas saben lo que significa la ausencia de agua para la permanencia de civilizaciones.

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El equilibrio hidrológico en el valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica Judith Domínguez Serrano*

Introducción La sobreexplotación de los recursos hídricos en la Cuenca de México ha alcanzado niveles de crisis, las autoridades en materia de agua y los gobiernos estatales han hecho grandes inversiones que no siempre han tenido éxito. La región hidrológicoadministrativa XIII ha sido objeto de múltiples estudios, que queda poco por decir en cuanto a la problemática y la infinidad de soluciones que se han propuesto. Cada cambio de administración se analiza la situación, se buscan soluciones y hasta muy recientemente se realizan con un enfoque integral, aún cuando existe un organismo de cuenca que se superpone a los límites administrativos territoriales y cuyas funciones deben ser ejercidas a partir de un enfoque de cuenca y existe un Programa Regional Hidráulico. Los gobiernos estatales y municipales afectados también han adoptado medidas en materia de agua, dentro de sus límites competenciales. En este sexenio se propone una nueva solución al problema basada en la construcción de obra hidráulica. Pero, ¿Cuál es la mejor solución en la región del Valle de México para alcanzar un equilibrio hidrológico? En este artículo se pretende analizar la propuesta de la CONAGUA para la región hidrológico-administrativa XIII basada en la construcción de seis grandes depuradoras y otras obras, con un costo que excede el presupuesto para la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales según el proyecto para el año 2008 (33.3 millones de pesos). Puede decirse que estamos en presencia de un “paquete hidráulico” de soluciones para recuperar el equilibrio en la región del Valle de México.

El proyecto tiene un valor aproximado de 37,000 millones de pesos. Lo que lleva a cuestionarse, ¿de donde saldrá este dinero? La intención de los proponentes, es que sea concurrente de los tres órdenes de gobierno: el nivel federal, representado por la CONAGUA, y de los estatales del Distrito Federal y del Estado de México, pero ha sido elaborada al margen de estos.

El problema de desbalance hídrico en la Región hidrológicoadministrativa XIII En la Región Hidrológico-Administrativa XIII la problemática es de contaminación del agua, de abastecimiento de agua potable en cantidad y calidad aceptables y el riesgo de inundaciones. Concretamente en el Distrito Federal se presenta una sobreexplotación de acuíferos lo que provoca los hundimientos en las zonas más pobres y vulnerables. Se calcula que se generan 40.5 m3/seg de aguas residuales en la región y se extraen 59.5 m3/seg de los acuíferos que tienen una recarga de 28 m3/seg. Los usos representan un 89.1 m3/ seg, de los cuales 64.7 m3/seg son para abastecimiento urbano. El hundimiento actual en la Ciudad de México es de 40 centímetros al año y el promedio es de 10 centímetros. La infraestructura realizada ha perdido su forma original por los hundimientos, el Gran Canal de Desagüe de los 80 m3/seg que tenía previstos como capacidad para desalojar, actualmente, gracias a las obras de bombeo desaloja solo 28 m3/seg. El emisor central lleva catorce años sin mantenimiento y de los 170 m3/seg previstos para desalojar aguas residuales, hoy en

* Profesora - Investigadora del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales del Colegio de México

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

día su capacidad asciende a 120 m3/seg incluyendo también a las aguas negras, cuando fue previsto solo para aguas de lluvia. La capacidad actual de desagüe es de 165 m3/seg pero se requiere desalojar 315 m3/seg (datos extraídos de la presentación de la propuesta de la CONAGUA, noviembre de 2007). La sobreexplotación hídrica de la región es por haber concedido el uso de más agua de la disponible y que entra en contradicción con uno de los principios de la política hídrica (art. 14 bis 5, fracción VII) que menciona como obligación del Ejecutivo Federal asegurar que las concesiones y asignaciones de agua estén fundamentadas en la disponibilidad efectiva del recurso en las regiones hidrológicas y cuencas, e instrumentar los mecanismos para mantener o reestablecer el equilibro hidrológico y el de los ecosistemas vitales para el agua; entre las causas que explican el que no haya sido ejercida esta facultad se cuentan los intereses que entran en juego y la discrepancia entre los niveles de gobierno. La propuesta nos lleva a cuestionar el punto de partida para solucionar el llamado desequilibrio hidrológico en la región hidrológico-administrativa XIII: • • •

• • •

¿Cómo se entiende el equilibrio hidrológico? ¿Cuál es el balance hidrológico que se pretende alcanzar? ¿la solución y el pago debe darla el nivel gubernamental exclusivamente? ¿la propuesta de la CONAGUA se inserta entre aquellas propuestas internacionales dentro del concepto de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y de gobernanza ambiental? ¿la construcción de infraestructuras es la solución en una región altamente modificada por el hombre? ¿existen otras soluciones que podrían ser eficaces dentro de la llamada “Nueva cultura del agua” y en qué medida se les debe priorizar? ¿se trata de una propuesta participativa, al menos en el nivel intergubernamental?

Estas son las interrogantes que guían esta investigación, a través de un análisis legal y socio-ambiental de la región.

Los hechos que motivan la propuesta de la CONAGUA son: el riesgo contra inundaciones -que cada vez son más frecuentes y pueden llegar, en caso de días de mucha lluvia a provocar una catástrofe- y la búsqueda de un suministro sostenible y racional de agua potable, que como sabemos no es equitativo, sobretodo en el Distrito Federal.2 La realidad hoy en día, es que se trata de una región altamente modificada por el hombre, con un estrés hídrico del 154.30% en la explotación del agua, y la creciente demanda de agua en un futuro cercano según las previsiones de crecimiento de población. Otro de los motivos es la necesidad urgente de sanear cauces y cuerpos de agua. El río Lerma es uno de los más contaminados de México, si no es que ya es el más contaminado, sobretodo en 47 km de los 175 que pasan por el Estado de México, debido a la descarga de aguas residuales de los 33 municipios circundantes; en los primeros 5 km empieza a recibir las descargas de aguas residuales de la zona industrial de Santiago Tianguistenco, donde alrededor de 200 empresas del corredor fabril Toluca-Lerma, de Atlacomulco y Ocoyoacac, vierten a este río, con algún tipo de tratamiento, pero la suma total de todas las descargas ha sobrepasado la capacidad de depuración del río. En el Estado de Mexico se han emprendido iniciativas para tratar las descargas de aguas residuales. Entre las obras realizadas se destacan las lagunas de estabilización o de oxidación que funcionan a un 40 % de su capacidad, realizadas por el nivel estatal y entregadas posteriormente a los ayuntamientos, que no han tenido la capacidad de operarlos satisfactoriamente; y de las cuales se ha dicho por los expertos, que no constituyen la mejor opción en la zona porque propicia las inundaciones pues consisten en la utilización de las zonas más bajas del Río Lerma, concentrando el agua de la región para que funcionen como vasos ecológicos y de regulación. Otras causas de este mal funcionamiento son la falta de personal capacitado para operarlas o el excesivo consumo eléctrico. Actualmente, en el Estado de México existen 78 plantas de tratamiento de

1 Donde hay colonias que cuentan con un suministro de 380 litros por habitante al día mientras en otras puede ser de 20 litros por habitante al día, o que se ven sometidas al “tandeo” o a la necesidad de comprar el agua de empresas privadas y precisamente son estas las que presentan mayor vulnerabilidad a los riesgos de hundimientos e inundaciones. Esta situación, como es sabido, deriva de los asentamientos irregulares tolerados y más tarde legalizados, lo que muestra hasta ahora, la falta de coordinación entre las autoridades que durante muchos años se dio. Por un lado las autoridades delegacionales padecieron o permitieron estas irregularidades, planificaron mal o no lo hicieron; y por otro, la autoridad del agua, que concentra todas las atribuciones en la materia, y que no estaban coordinadas.

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El equilibrio hidrológico en el valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica aguas residuales municipales y 245 de aguas residuales industriales (Estadísticas del agua 2007).

La propuesta de solución de la CONAGUA Ante esta problemática desoladora, la solución principal es la construcción de infraestructura para sanear los ríos y lagos, mantener la existente, la rehabilitación y reposición de redes, el reúso y la reinyección de los acuíferos y la construcción de pozos de absorción. En un periodo de 6 años se planea construir obras de drenaje (con un valor de cerca de 12 millones de pesos), 6 plantas de tratamiento (con un valor de cerca de 17 millones de pesos), una de las cuales tendrá una capacidad de 23 m3/seg, utilizando gasoeléctricas, nuevas fuentes de agua potable, 4 nuevas potabilizadoras y la ampliación de dos existentes y el mejoramiento del sistema Cutzamala (con un valor aproximado de 8 millones de pesos). Al parecer, todo está calculado, pues se prevé que el intercambio de agua tratada y la cancelación de pozos permitirán la reducción de la sobreexplotación del acuífero en 15 m3/seg. El titular de la CONAGUA presenta una propuesta dirigida a corregir el actual patrón de uso del agua en la Cuenca de México. Se parte de la existencia de un desbalance hídrico ocasionado por la sobreexplotación de los acuíferos, la generación de aguas residuales sin tratamiento, el incremento en la demanda de agua por el crecimiento desordenado y explosivo de la población y el deficiente mantenimiento y/o obsolescencia de las redes de agua potable y cuyas consecuencias son la reducción de las zonas de recarga, el hundimiento de la ciudad, la reducción de la capacidad de drenaje y la vulnerabilidad a inundación catastrófica. Se puede notar una aproximación antropocéntrica al problema, aún cuando la ley en varios artículos incorpora una visión ecosistémica entre el agua y los elementos ambientales a ella asociados, sobretodo los ecosistemas que de ella dependen. La propuesta de la CONAGUA se basa fundamentalmente en la construcción de infraestructura de tratamiento de aguas residuales a gran escala, una de ella sería la más grande del mundo. La administración del agua tiene facultad para elegir las formas en que actúa, pero hay unos principios que sustentan la política hídrica nacional dentro de los cuales debe tener lugar.

Cómo se entiende el equilibrio hidrológico No existe un concepto de equilibrio hidrológico en la Ley de Aguas Nacionales (LAN de aquí en adelante), lo que existe son criterios que orientan la actividad de la administración en materia de aguas, así como de los diversos organismos creados por la ley, para alcanzar la sustentabilidad en el uso del recurso agua y preservar la salud de los ecosistemas relacionados a esta. Tampoco se define en la propuesta. Valiéndonos de diversos conceptos y apartados de la LAN, para determinar qué es el equilibrio hidrológico y clarificar el fin que persigue este conjunto de medidas, podemos decir que se refiere al restablecimiento del equilibrio de las aguas nacionales, superficiales y del subsuelo, y que en la ley se consideran de utilidad pública; pero también debe comprender el restablecimiento del equilibrio de los ecosistemas vitales vinculados al agua (art. 7 bis). Hasta ahora, la propuesta es muy general y no clarifica la finalidad última, que pareciera ser corregir el déficit de escasez de agua, más no con una finalidad ambiental, como la conservación y recuperación de los ecosistemas de la zona. El primer criterio que se debe tener en cuenta es que se considera de utilidad pública el restablecimiento del equilibrio hidrológico de las aguas nacionales, superficiales o del subsuelo que faculta a los poderes públicos a establecer limitaciones a los diversos usos, sobretodo en caso de desbalance hídrico. Entre estas la LAN menciona las vedas, las reservas y el cambio en los usos del agua para destinarlo a uso doméstico y al público urbano (que son prioritarios en la ley a los otros usos consuntivos). Para el restablecimiento de este equilibrio también se establece la facultad de disponer la recarga artificial de acuíferos, o la disposición de agua al suelo y al subsuelo (art. 7.IV LAN). El nivel federal está facultado para expedir por causas de utilidad pública o interés público, declaratorias de rescate de las concesiones de explotación, uso o aprovechamiento de aguas,(art. 6 Fracción IV), -que no se consideran en esta propuesta-, y que como veremos más adelante, representaría la modificación del actual status quo de sobreexplotación, reorientando los usos del agua hacia unos más racionales; aún cuando no representen un alto porcentaje en términos porcentuales

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en la disponibilidad de agua, como acto de autoridad encaminado a la mejor gestión de los recursos hídricos, es importante por hacer vigente la legalidad. En segundo lugar, existen en la ley muchas referencias a la conservación de los ecosistemas relacionados al agua, al uso ambiental o uso para conservación ecológica para proteger las condiciones ambientales y el equilibrio ecológico del sistema que, aunado a la satisfacción del agua derivado de las de necesidades humanas, conforman un enfoque integral de la gestión de los recursos hídricos. Es de fundamental importancia que se de viabilidad y racionalidad al uso del agua en la región XIII, una de las más críticas en cuanto a la disponibilidad, no sólo por lo que representa para el desarrollo del país y el número de habitantes que habitan en ella, sino también porque en términos ecológicos, se reduzca la huella ecológica de la región.

Competencia para la construcción de infraestructura y concretamente, plantas de tratamiento de aguas residuales La modificación a la Ley de Aguas Nacionales en 2004 concentra las funciones y atribuciones en materia de agua en una sola autoridad: la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y que es ejercida en la región por el Organismo de Cuenca. El ejecutivo federal tiene la obligación legal de promover la coordinación de acciones con los gobiernos de los estados y de los municipios, sin afectar sus facultades en la materia y en el ámbito de sus correspondientes atribuciones (art. 5) y en las legislaciones de las entidades federativas se prevé también esta concurrencia. Concretamente, en los aspectos que nos ocupan ahora, hay que tener en cuenta que la prestación de servicios públicos de agua potable, drenaje y alcantarillado, así como el tratamiento de aguas residuales, son competencias municipales y del Distrito Federal, en cuyas legislaciones abarca la competencia para la construcción de las obras necesarias para la prestación de estos, por ellos mismos o por la iniciativa privada mediante contratación pública. También se prevé el carácter regional que pueden requerir algunas obras cuando exceden los límites municipales o su capacidad financiera, reservándose entonces al nivel estatal la ejecución de este tipo de

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proyectos o buscando la concertación con los otros niveles de gobierno. En este apartado, se revisarán las potestades de cada nivel de gobierno en relación a la construcción de infraestructura hidráulica para esclarecer el alcance que puede tener su intervención.

a) El nivel federal La LAN declara de interés público la atención prioritaria de la problemática hídrica en las localidades, acuíferos, cuencas hidrológicas y regiones hidrológicas con escasez del recurso (art. 7 bis) que no significa de entrada la atracción competencial, sin haberse consultado con las otras administraciones o sin existir la declaratoria de utilidad pública. Aún cuando el nivel federal concentra casi todas las competencias relacionadas con el agua, estas deben ser ejercidas de acuerdo al reparto competencial que establece la ley. La propuesta ha sido presentada por la CONAGUA, pero la competencia es del Organismo de cuenca, pues la autoridad federal en el nivel nacional está facultada para realizar este tipo de proyectos cuando se afecte a dos o más regiones hidrológico-administrativas o se trate de cuencas transfronterizas, a menos que expresamente esté reservado por ley o reglamento como de actuación directa de la Comisión en su nivel nacional (art. 9. IX). Como este no es el caso, y no existe previa declaratoria de utilidad pública, debe ser el organismo de cuenca el promotor de aquella: Art. 12. bis 6. Los Organismos de Cuenca, de conformidad con los lineamientos que expida “la Comisión”, ejercerán dentro de su ámbito territorial de competencia las atribuciones siguientes: IV. Programar, estudiar, construir, operar, conservar y mantener las obras hidráulicas federales directamente o a través de contratos o concesiones con terceros, y realizar acciones que correspondan al ámbito federal para el aprovechamiento integral del agua, su regulación y control y la preservación de su cantidad y calidad; El organismo de cuenca es la unidad técnica, administrativa y jurídica especializada adscrita directamente al titular de la Comisión (art. 12 bis 1) con carácter autónomo, lo que significaría que pueden realizar actos por sí solos pero la dependencia financiera

El equilibrio hidrológico en el valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica de la Comisión les impide ejercer tal autoridad. Son considerados unidades regionales especializadas, y cuentan con un Consejo Consultivo integrado por representantes de las secretarías (nivel federal) cuyas competencias se entrecruzan con las de la CONAGUA, este Consejo Técnico tendrá un representante del poder ejecutivo estatal y del Distrito Federal, (12 bis 2) y de las presidencias municipales correspondientes, con voz y voto. También se encuentran representantes de los usuarios ante los Consejos de cuenca existentes en la región hidrológico-administrativa con voz, y se podrán invitar a otras dependencias federales, estatales, municipales, de los usuarios y de la sociedad organizada, con voz, pero sin voto. La propuesta de la CONAGUA requeriría la actuación colegiada del Organismo de cuenca previamente a su presentación.

Al parecer, en la idea de la CONAGUA el equilibrio hidrológico se refiere, sobretodo, a la cantidad de agua disponible, pues las obras están encaminadas a proveer en un futuro cercano del agua que se necesitará, dejando en un segundo plano el frágil equilibrio del ecosistema de la región.

El Organismo de cuenca podrá:

También es de utilidad pública en la LAN el mejoramiento de la calidad de las aguas residuales, la prevención y control de su contaminación, la recirculación y el rehúso de dichas aguas, así como la construcción y operación de obras de prevención, control y mitigación de la contaminación del agua, incluyendo plantas de tratamiento de aguas residuales (art. 7 fracción VII).

12. bis 6. V. Apoyar, concesionar, contratar, convenir y normar las obras de infraestructura hídrica, que se realicen con recursos totales o parciales de la federación o con su aval o garantía, en coordinación con otras dependencias y entidades federales y, por medio de los gobiernos estatales, con los gobiernos de los municipios beneficiados con dichas obras; para lo anterior observará las disposiciones que dicte la Autoridad en la materia y las correspondientes a las Leyes y reglamentos respectivos; VI. Operar, conservar y mantener obras y servicios hidráulicos cuando se declaren de seguridad nacional o de carácter estratégico, cuando así lo disponga “la Comisión”; En materia de servicios públicos urbanos se prevé su participación a través del fomento y apoyo a los estados y municipios por lo que deberá coordinarse con ellos, sin afectar sus responsabilidades. Pueden existir razones para la atracción de competencias por parte de la CONAGUA fundadas en un interés público mayor al regional, pero no se ha expresado, centrando la problemática en la región concreta, sin aludir a la relación ecosistémica que hay con los ríos que trascienden los límites de la cuenca del valle de México.

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La autoridad federal tiene la competencia para atender los asuntos y proyectos estratégicos y de seguridad nacional en materia hídrica pero se trata de un proyecto regional en el que deben verse involucrados desde el principio los gobiernos estatales y municipales, si es que se pretende su participación económica. Se atribuye la construcción de infraestructura al nivel federal cuando es estratégica para una región hidrológica o por el costo de inversión (art. 95 bis 2, V).

Pero esto no significa que sin previo consenso con los gobiernos estatales y municipales, ejerza su potestad en materia hídrica, como autoridad única. En un Estado Federal debe respetarse la distribución de competencias, que se ve respaldada en estos tiempos por uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo o del sectorial de la SEMARNAT, como es darle contenido a la descentralización en materia ambiental.

b) El nivel estatal y del Distrito Federal Corresponde al Distrito Federal, de acuerdo a Ley de Aguas del Distrito Federal,3 la prestación de los servicios públicos de agua potable, drenaje y alcantarillado, así como el tratamiento y reuso de aguas residuales, (art. 1) y se declara de utilidad pública (art. 3) el mantenimiento, rehabilitación, construcción, operación y ampliación de las obras relacionadas con estos servicios, siendo la autoridad competente el Sistema de Aguas de México (donde existen representantes provenientes del sector privado, académico y social). Concretamente el art. 16,

Gaceta Oficial del Distrito Federal del 27 de mayo de 2003

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Fracción XVII atribuye al Sistema de Aguas el ejecutar programas urbanos de drenaje y evacuación de las aguas pluviales. Pudiera considerarse una superposición de competencias o una duplicación, ya que por un lado no está clara la competencia de construcción de plantas de tratamiento por la amplitud con que está redactado el artículo 3, que declara de utilidad pública la construcción de obras relacionadas con estos servicios, entre los que se cuenta el tratamiento de aguas residuales. Atribuye expresamente al Sistema de Aguas: Art. 16. II. Planear, organizar, controlar y prestar los servicios hidráulicos, y los procesos de tratamiento y reuso de aguas residuales coordinándose en su caso con las delegaciones. La Ley del Agua del Estado de México regula la prestación del servicio público de agua potable, de drenaje y tratamiento de aguas residuales y su prestación por los municipios, el Estado o los sectores social y privado cuando haya sido concesionado. Es una ley que delimita las atribuciones de cada orden de gobierno de forma clara, respetando las competencias federales y establece en consonancia con la Constitución Mexicana la facultad de los municipios, y la jurisdicción sobre las aguas estatales. Promueve la participación del sector social y privado así como de los usuarios, a través de la conformación de los organismos prestadores de los servicios públicos, incluida la construcción de las obras necesarias para estas prestaciones (art. 8). Tratándose de la prestación de servicios públicos regionales se atribuye la competencia al Ejecutivo del Estado por conducto de la Comisión Estatal del Agua, cuando acuerde proporcionarlos a dos o más ayuntamientos, previo convenio que se haya celebrado a tal efecto. Por su parte, los ayuntamientos tienen la atribución de prestar estos servicios de origen públicourbano (art. 4), y de realizar las obras de construcción para el sistema público de tratamiento de las aguas residuales (art. 17). Los organismos prestadores de los servicios podrán realizar las obras públicas hidráulicas respectivas, incluyendo la financiación (arts. 24 y 40) o atribuirlas mediante contrato al sector privado, en cuyo caso se reserva el cobro de tarifas a los usuarios (art. 54). Se considera en la ley la iniciativa del gobierno estatal de realizar estudios para llevar a cabo obras regionales de drenaje, alcantarillado o tratamiento de aguas residuales, con sus propios recursos o la participación

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de los tres órdenes de gobierno, promoviendo en este caso la participación para las aportaciones en los proyectos (art. 61). También declara de utilidad pública las obras necesarias, para la planeación, diseño, construcción, ampliación, rehabilitación, conservación, mantenimiento, administración y recuperación, que conlleva la potestad de expropiación de los bienes particulares que resultaren afectados. Expresamente menciona la preservación y restauración del equilibrio hidrológico de los ecosistemas, con la potestad estatal de declarar vedas y reservas para las aguas estatales. La Ley del agua del Estado de México es más clara en la distribución de competencias para la construcción y financiación, a partir del reconocimiento de la concurrencia de potestades en la construcción de obras de potabilización y tratamiento de aguas residuales regionales. No obstante, la participación de estos dos niveles de gobierno y de los municipios en los organismos de cuenca y en los consejos de cuenca, las obras ya están decididas. Además, no será fácil en términos presupuestarios el acuerdo, que tendrá que venir dado por el consenso entre los tres niveles de gobierno, entre otras razones porque el presupuesto para el año 2008 ya fue aprobado y el monto total requerido para el “paquete hidráulico” requiere destinar recursos públicos específicos para este rubro, hay que tener en cuenta que es un paquete para ser ejecutado en seis años; puede requerirse también la autorización de la legislatura para determinados actos relacionados con las obras, pero sobretodo porque pueden tener visiones distintas de la solución. Estos hechos pueden dar lugar a un potencial conflicto por la concurrencia de competencias y por ende, de tener la iniciativa de presentar propuestas, pero sobretodo, en la financiación.

La nueva cultura del agua y la revisión de la legalidad en materia de agua Las obras son necesarias, pero ¿hasta qué punto encajan con la llamada Nueva cultura del agua? Nuestro país se conoce en el plano internacional por ser uno de los más avanzados en materia de gestión del agua

El equilibrio hidrológico en el valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica en Latinoamérica, orientada a la integralidad; pero esto es en el plano legal, ya que el sistema aún está construyéndose. La ley, que promueve la gestión integrada de los recursos hídricos ha sido muy criticada por la atribución de todas las potestades a la CONAGUA bajo el pretexto de unificación en una sola autoridad, excediéndose en estas hasta el punto de ser juez y parte en los actos administrativos. No se ha tocado aún el sistema de tarifas para los usuarios agrícolas o el desarrollo reglamentario de la ley. No obstante, se están promoviendo medidas para concienciar a la población -que no a los usuarios- de un uso más racional del agua. En esta propuesta, que centra la solución en la infraestructura hidráulica, hay mención a la promoción de la cultura del agua –aunque no se especifica en que consiste-, se puede decir que una de las ideas que implica esta “nueva cultura del agua” es la del uso de los mecanismos existentes, antes que la construcción de aparatosas obras.4 En este sentido, la propuesta debería presentarse a otros sectores y no sólo al ingenieril, que podrían enriquecerla aportando soluciones. Entre los rubros que no se están tomando en consideración de manera adecuada, se puede mencionar la revisión de las concesiones. El volumen total de agua concesionada es de 4,642.9 hm3 cuando la disponibilidad natural media es de 3,009 hm3, el grado de presión sobre el recurso es de 154.30% (Estadísticas del agua en México, Edición 2007). Los títulos de concesión inscritos en el Registro Público de Derechos de agua son 1 088 para aguas superficiales y 2 125 para aguas subterráneas, que pueden amparar uno o más aprovechamientos o permisos, 550 permisos de descarga y 1 479 permisos de zonas federales. La mera revisión de los títulos concesionados permitiría reducir en parte la sobreexplotación. El siguiente cuadro muestra el volumen de agua concesionado y el déficit que presenta la región Como se dijo líneas arriba, la revisión de las concesiones no resuelve el problema por sí solo, ya que las dimensiones de este son mucho mayores, pero 3

revestiría de legalidad el sistema concesional, y estaría dentro de los cometidos de la “nueva cultura del agua”. El carácter de las concesiones de bienes demaniales, lleva implícita la temporalidad y la revisión cuando lo considere la autoridad del agua, y debe tener en cuenta la disponibilidad media anual (art. 23) que impone la revisión cada tres años. El límite máximo de una concesión es de 30 años (pudiendo prorrogarse por un periodo más, si las condiciones hidrológicas lo permiten), de acuerdo a las prioridades de desarrollo y beneficio social (art. 24); desafortunadamente las prioridades de desarrollo han estado marcadas por la atracción de inversión, industria y población, que han impactado negativamente el medio ambiente de la región. Como se trata de un bien público propiedad de la nación, no se garantiza la invariabilidad o existencia del volumen de agua concesionada, pudiendo revisarlo la autoridad en cualquier momento (art. 25) y promover las declaratorias de rescate (art. 6), e inclusive puede extinguirse por causas de interés público o interés social (art. 29 bis 5). Si se ejercieran estas atribuciones por la autoridad del agua, contribuirían a disminuir la ilegalidad y el impacto en la región, complementando la propuesta de creación de más infraestructura. También existen reglamentos de veda en la región pero no se han hecho valer por la autoridad del agua, por lo que cabe cuestionarse si lo que se promueve con la nueva infraestructura es la utilización de más agua. La facultad de revisión del decreto de veda es constitucional pero hasta ahora, aún con el fuerte estrés hídrico que sufre la zona, no se ha ejercido. En la LAN se prevé la adopción de medidas como las vedas cuando exista sobreexplotación grave de acuíferos (art. 39); los recientes hundimientos en la Ciudad de México conllevaría al uso de esta facultad, pero una vez más, no se está viendo aquí la solución. Aun cuando se pretende dar contenido a las disposiciones de la ley que se refieren a los bancos de agua para el intercambio de derechos de asignación, no parece estar en este proyecto basado en infraestructura. Pero ¿qué pasa con las concedidas en zonas sobreexplotadas? La finalidad del equilibrio hidrológico y ecológico impondría la obligación a la autoridad en materia de agua a revisarlas y, en su caso,

Un ejemplo es la problemática que generó en España la construcción de una mega-obra hidráulica consistente en un trasvase que atravesaba el país de norte a sur. La evaluación de impacto ambiental reveló que podría causarse un fuerte impacto en los ecosistemas de la región, una de las razones por las que era rechazada por la población del norte. Otra causa del rechazo fue la falta de consulta previa y consenso con los gobiernos autonómicos, siendo una propuesta del nivel nacional y posteriormente apoyada por las Comunidades Autónomas beneficiadas. Pero el impulso de esta obra contra la opinión pública llevó al fracaso de la iniciativa.

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modificarlas. A la situación de sobreexplotación se añade que muchas de estas concesiones están en zonas de veda decretadas hace muchísimos años. Existe una ilegalidad -que no es infrecuente en temas ambientales en nuestro país-, pero el objetivo final de protección del balance hídrico y el equilibrio ecosistémico obligan a la administración hídrica a revisar las concesiones (art. 6 LAN) si se pretende un balance hidrológico que no lo resuelve exclusivamente la infraestructura, pues se justifica y mantiene el actual status e incluso el incremento de nuevas concesiones y asignaciones, por el incremento poblacional. Se pone en cuestión por tanto la propuesta que en el fondo pareciera no solo corregir las deficiencias actuales, sino la búsqueda de agua, inclusive de zonas más lejanas como aparece en el Programa Regional Hídrico de la Región XIII, para satisfacer las necesidades de una población mayor, en vez de reorientar desde ahora los patrones de desarrollo económico (no sólo los de uso del agua).

La financiación concurrente de las obras Una tercera consideración la constituye la participación de los órdenes de gobierno federal y estatal para financiar las obras. No existe en la legislación administrativa o ambiental una obligación explícita de cooperación y coordinación, por lo que la experiencia de cooperación para proyectos metropolitanos viene dada por la buena voluntad de las partes como sucede en la Comisión Ambiental Metropolitana, que no tiene poder coercitivo. A diferencia de otros países, donde existe una obligación explícita de cooperación en los rubros ambientales, los proyectos que requieren acciones transversales en materia hídrica, en el nuestro están marcados por la personalidad y amistad de las partes (vid. Estudio de transversalidad de las políticas públicas federales en el sector hídrico, CNA, 2006). El título Octavo de la LAN regula la Inversión en infraestructura hidráulica, y es el art. 96 bis 2, fracción V es el que da cobertura a la iniciativa de la CONAGUA: Se consideran como obras públicas necesarias que competen al Ejecutivo Federal a través de “la Comisión”, las que:

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V. Tengan importancia estratégica en una región hidrológica por sus dimensiones o costo de inversión; Este sería el título competencial que permitiría explicar porque es la CONAGUA en su nivel nacional la promotora de las obras en la región XIII. También es aplicable, aunque parcialmente dado que no constituye la obra principal, la fracción II que se refiere a obras de regulación y conducción del agua para garantizar su disponibilidad y aprovechamiento en las cuencas. En cualquier caso, la propuesta adolece de la falta de participación de los otros niveles de gobierno, para decidir la forma como se debe corregir el déficit, el impacto ambiental e hídrico. Se presenta como una propuesta ya acabada, para ser aceptada. La Ley del agua del Estado de México sí prevé la concurrencia financiera para la construcción de estos proyectos, y en el Distrito Federal las obras existentes han sido construidas con participación federal. Ahora bien, el nuevo gobierno del Distrito Federal también tiene su propuesta de recuperación del Valle de México, concretamente en materia de aguas, y en las reuniones del Consejo Consultivo del Agua, han solicitado mayor participación en la toma de decisiones. Para el éxito de este proyecto se requerirá la participación de estos dos gobiernos porque además ostentan otras competencias, como la de planeación del desarrollo urbano que podría limitar o interferir con la propuesta federal. Una cuestión más es la participación del sector privado, que se promoverá en esta propuesta.

La evaluación de impacto ambiental de las obras hidráulicas. La construcción de obras hidráulicas requiere de evaluación de impacto ambiental (art. 28), con el fin de proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente. El procedimiento está a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a través de la Dirección general de impacto y riesgo ambiental, quien deberá notificar a los promoventes la determinación de someter a evaluación de impacto ambiental la obra correspondiente. Esta notificación deberá estar motivada solicitando los informes, dictámenes y consideraciones que

El equilibrio hidrológico en el valle de México a través de la construcción de infraestructura hidráulica juzgue conveniente para decidir si procede o no la manifestación de impacto ambiental, la modalidad y el plazo para presentarla. El Reglamento de la LGEEPA en materia de evaluación de impacto ambiental es más específico: Artículo 5o.- Quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización de la Secretaría en materia de impacto ambiental: A) HIDRÁULICAS: IV. Obras de conducción para el abastecimiento de agua nacional que rebasen los 10 kilómetros de longitud, que tengan un gasto de más de quince litros por segundo y cuyo diámetro de conducción exceda de 15 centímetros; V. Sistemas de abastecimiento múltiple de agua con diámetros de conducción de más de 25 centímetros y una longitud mayor a 100 kilómetros; VI. Plantas para el tratamiento de aguas residuales que descarguen líquidos o Iodos en cuerpos receptores que constituyan bienes nacionales; En la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente se prevé una excepción, requiriéndose sólo la presentación de un informe preventivo y no una manifestación de impacto ambiental cuando las obras o actividades estén expresamente previstas en un plan parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico (art. 31) que haya sido evaluado por la SEMARNAT, y sólo se presentará dichos planes o programas para que emita la autorización en materia de impacto ambiental, respecto al conjunto de obras o actividades que se prevean realizar (art. 32). Dos críticas merecen estas dos disposiciones: en primer lugar, no es aceptable que se otorgue la autorización ambiental sin mediar un procedimiento; las plantas de tratamiento de aguas residuales producen lodos muy contaminantes, que deben ser gestionados o utilizados adecuadamente para evitar impactar el ambiente. El acto administrativo debe contener condiciones ambientales, pero no soslaya la falta de participación pública. El interés es mayor y se puede argüir utilidad o interés público, que justifica actos como la expropiación, pero no la falta de participación ciudadana. En segundo lugar,

es criticable la autorización del conjunto de las obras, porque no han sido evaluadas ni individualmente, mucho menos en conjunto. ¿Como puede corregirse el desequilibrio ecológico si no se imponen condiciones correctivas para las nuevas obras? Estas son cuestiones pendientes que se irán presentando en estos años si se construyen las obras.

Conclusión El proyecto de la CONAGUA es muy atractivo desde el punto de vista de la ingeniería, pero no tanto desde el punto de vista social o legal porque no corrige los patrones de uso del agua actual. La depuración de las aguas residuales para ser utilizada también es muy limitada, ya que existen riesgos en su utilización, ámbito que no ha sido analizado aún. Pensando en que se llegó a un consenso entre los niveles gubernamentales, queda pendiente conocer en qué forma se utilizarán las aguas tratadas; puede ser para la inyección en acuíferos para su recuperación, en cuyo caso requerirá determinada calidad, y qué se hará con los lodos de las depuradoras; pueden ser utilizadas para determinadas actividades comerciales, pero queda la duda sobre la calidad que debe reunir para este efecto y el esclarecimiento de la titularidad de esta agua. La nueva cultura del agua impone la obligación para la autoridad del agua de hacer uso de los mecanismos existentes y la revisión de la legalidad en materia de autorizaciones y concesiones, lo que permitiría la vigencia de un estado de derecho ambiental y facilitaría la implementación de los bancos de agua, una vez conocido el uso y el volumen de agua realmente utilizado y complementaría la propuesta de infraestructura hidráulica. Para el éxito del proyecto se requiere de la participación no sólo financiera de los tres niveles de gobierno, sino de enfoques comunes en la solución del problema de déficit hídrico.

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El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México1 Israel Sandré Osorio*

Introducción Por una larga tradición histórica los municipios del Estado de México que colindan con el norte del Distrito Federal, han venido a ser parte importante en el desarrollo de lo que hoy en día se conoce como el Área Metropolitana del Valle de México. Este proceso, que involucra a varios municipios del Estado de México, está ligado con diversos factores de carácter socioeconómico y político, que van del desarrollo y crecimiento en esta área de un corredor industrial importante, hasta el subsecuente y conflictivo acceso a los recursos naturales (tierra y agua) existentes aún en la zona. En un estudio sobre la historia del Estado de México, Fernando Greene y Rubén Saldaña mencionan a los municipios de Naucalpan, Tultitlán, Cuautitlán, Cuautitlán Izcalli, Tlanepantla y Ecatepec como parte del corredor industrial que se formó alrededor de la ciudad de México desde la década de los años de 1940 (Greene y Saldaña, 1999). La riqueza y fertilidad del suelo han sido sustituidas gradualmente, y en algunos periodos de manera explosiva, por una mancha industrial y urbana creciente. Lo que otrora eran campos cultivables, manantiales y ríos que funcionaban para el riego de hortalizas, cultivo de tierras y para el abasto de agua potable de diversos poblados, ha sido sustituido y, en su caso, ha desaparecido irremediablemente. Debemos empezar apuntando que el agua ha jugado un papel importante a lo largo de la historia de lo que comúnmente se conoce como el Valle de México y en el que actualmente se localiza el Municipio de Cuautitlán. Desde el inicio de la Colonia pueblos como

el de Cuautitlán se vieron arrastrados por la geografía física y política del virreinato de la Nueva España. De entonces a la fecha el desarrollo económico y social de la zona ha estado estrechamente vinculado con el aprovechamiento del agua. En la actualidad las secuelas del proceso de industrialización y el desarrollo urbanizador en el que se encuentra envuelto el municipio, han tenido como resultado la contaminación de las aguas para riego y la disminución gradual de los espacios dedicados a la agricultura, elementos estratégicos para la supervivencia de los campesinos que se ubican alrededor de la zona, este es el caso de los que aún habitan el Municipio de Cuautitlán, los cuales enfrentan un proceso de descampesinización masivo y considerado casi irreversible, debido a la magnitud de los problemas que enfrentan para mantenerse como productores agropecuarios, entre ellos la disputa creciente con la industria por la contaminación que ésta hace del agua, así como la disminución gradual de las tierras agrícolas ante el embate de los procesos de urbanización en los que se encuentra envuelto actualmente el municipio. Sin embargo, el futuro inmediato de los habitantes de la zona no es tan desolador, ya que aún prevalece la organización y control social del agua que los habitantes han ido construyendo históricamente en torno al recurso y principalmente ante la competencia que existe por el vital líquido con los industriales y fraccionadores. Así, el objetivo de este trabajo es describir de manera general los procesos de desarrollo industrial y urbano en la zona y sus implicaciones en los recursos naturales principalmente el agua para riego y la tierra para uso agrícola, así como los mecanismos desplegados por los

* Archivo Histórico del Agua/estudiante del doctorado en Ciencias Antropológicas de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. 1 El presente artículo está basado en algunos trabajos anteriores del autor, citados en la bibliografía.

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campesinos para contrarrestar y hacer frente a estos escenarios adversos.

El área de estudio El Municipio de Cuautitlán se localiza en la parte noroeste del Valle Cuautitlán-Texcoco, al norte del Estado de México. Sus coordenadas son 19º 40’ de latitud norte y 99º 11’ de longitud oeste. Su altura es de 2 250 metros sobre el nivel del mar. Limita al norte con los Municipios de Teoloyucan y Zumpango; al sur con el Municipio de Tultitlán; al este con los Municipios de Nextlalpan, Melchor Ocampo y Tultepec; al oeste con los Municipios de Tepotzotlán y Cuautitlán Izcalli. Cuautitlán cuenta con una superficie total de 42.5 kilómetros cuadrados. Está integrado por tres localidades, las cuales son: Cuautitlán, San Mateo Ixtacalco y Santa María Huecatitla. Existen 12 barrios, 13 colonias, 20 fraccionamientos y 29 ejidos. De las corrientes de agua que atraviesan el municipio se encuentra entre las más importantes, el río Cuautitlán. Que nace de la confluencia de los ríos de La Colmena, Monte Alto y San Pedro en el Estado de México, sigue su curso entre lo escarpado de la Sierra de Las Cruces y se prolonga hasta la Sierra de Monte Alto. Actualmente el escurrimiento de las aguas del río Cuautitlán es regulado por la Presa de almacenamiento de Guadalupe, cuya capacidad de almacenamiento es de 56.910 millones de m³, sus aguas posteriormente son derivadas al cauce del río, cuya longitud aproximada de la presa de Guadalupe hasta la presa derivadora de Atlamica es de 7 200 metros (7.2 kilómetros); de esta represa el agua es conducida por un canal principal que tiene una longitud de 70 metros, hasta la Pila Real de Atlamica, estructura que se alimenta de agua por una boca hecha en la misma que es conocida con el nombre del Chiflón. Al llenarse el tanque se hace la distribución del agua por medio de cinco canales primarios, conocidos con los nombres de: El Molino con una extensión de 9 100 metros, El Chiquito con 5 350 metros, El Córdova con 10 690 metros, El Huayapango con 8 900 metros, y el San Lorenzo con 7 229 metros, constituyendo una extensión total de 41 269 metros de canales de riego primarios. El agua distribuida por los cinco canales o ríos surte de agua actualmente a la Unidad de Riego de Cuautitlán, la cual se haya bajo la administración de la Junta de Aguas del río Cuautitlán.

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La industrialización en Cuautitlán, 1960-1990 Con el establecimiento de grandes industrias, como las automotrices, en el Estado de México, se inició la etapa media de industrialización, cuyas directrices planteadas desde el gobierno estatal iban encaminadas a fomentar el desarrollo y fortalecimiento de las industrias ya existentes y el establecimiento de industrias en las zonas rurales, con el fin de acoplar el desarrollo industrial a la dinámica agropecuaria de esos lugares, política estatal que tiene su ejemplo más claro en el impulso que el gobernador Dr. Gustavo Baz Prada (1957-1963), le dio a dicha rama, principalmente fomentando el desarrollo de ésta en Cuautitlán. Durante el período del Dr. Baz, la vocación agrícola del municipio de Cuautitlán fue transformada seriamente, muchos terrenos agrícolas cedieron su lugar a la gran industria. Durante la década de 1960, las tierras del ejido de Cuautitlán, fueron expropiadas para la construcción de la planta industrial CO2 de México S. A, establecida sobre un terreno permutado al ejido de Cuautitlán; la Ralston Purina de México S. A. (hoy simplemente Purina) y para la Planta de automotores Ford Motors Company, a excepción de la primera las dos restantes continúan operando en la actualidad. La expropiación de las tierras ejidales de Cuautitlán, tenía como objetivo incentivar el desarrollo industrial en una zona, cuyo resultado se traduciría en la elevación de los niveles de vida de la población de la zona mediante la incorporación de éstos al trabajo fabril. Un factor que favoreció de manera decisiva el desarrollo de la planta industrial de Cuautitlán y más tarde el acelerado desarrollo urbano fue la construcción hacia finales del año de 1960 de la autopista MéxicoQuerétaro. Para el periodo de 1960-70 el desarrollo industrial en Cuautitlán vio incrementada su presencia al crearse cinco nuevos establecimientos fabriles en la zona: dos de hilados y tejidos, textiles Iruña y fábrica de Telas de Calidad; una empacadora de carnes, una laminadora de fierro, Laminadora Mexicana, posteriormente pasó a ser Altos Hornos de México; y una fábrica de fertilizantes y productos químicos (Fabila, 1951). Durante esos años el desarrollo industrial en Cuautitlán contó con fuerte respaldo estatal y municipal, concretado con la emisión de diferentes leyes estatales y municipales que garantizaron el desarrollo industrial del municipio, esto con el fin de dar paso gradualmente, pero de manera inevitable, a la transmutación del origen rural

El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México del municipio hacia uno más moderno. Los pilares de dicha modernidad estaban fincados en el impulso del desarrollo industrial-urbano, con lo que se pretendía insertar de manera competitiva al Municipio en la nueva dinámica que se vivía en la zona metropolitana de la ciudad de México, principalmente la franja norte del Estado de México, formada por los municipios de Cuautitlán Izcalli, Tultitlán, Toluca, Naucalpan, Tlalnepantla y Ecatepec, la cual para la década de los setentas, tenían ya una clara orientación de su desarrollo modernizador en el predominio de la actividad urbanoindustrial como motor de su desarrollo y crecimiento económico. Fundamentos bajo los cuales se pretendía incentivar el desarrollo de Cuautitlán. En conjunto durante el año de 1970, estos municipios concentraban cerca del 90% del valor de la producción, o sea que en todo el resto del Estado el valor de la producción industrial correspondió a sólo un 10% del total (Bejar y Casanova, 1970). Durante el periodo gubernamental del Profesor Carlos Hank González (1969-1975), se llevó a cabo de manera más importante un proceso de expropiación de tierras ejidales, con el fin de brindar nuevos espacios a la planta industrial en el Estado de México. Los mecanismos utilizados para dotar de suelos a la industria, principalmente en lo que se refiere a tierras ejidales fueron la expropiación y la permuta. Para el caso de Cuautitlán en 1970, se expropiaron 54 hectáreas de 255 del ejido Melchor Ocampo, es decir un 9.8% de su superficie; (Sánchez, s/f ) ese mismo año La Planta de Guanos y Fertilizantes S. A., que fue construida en 1948, sobre un terreno de 160 000 m2 que se permutó al ejido de Cuautitlán, es ampliada sobre un terreno de 106 330 m2 que se expropiaron al mismo ejido de Cuautitlán (Decreto del 2 de abril de 1948, publicado en el Diario Oficial el 10 de mayo del mismo año; y Decreto del 28 de agosto de 1970, publicado en el Diario Oficial del 26 de septiembre del mismo año). Esta industria operó hasta principios de la década de los noventa. En agosto de 1969, se construyó sobre una superficie fraccionada de 524, 740, 50 m2 de terrenos ejidales, El Parque Industrial La Luz, el cual generó 39 lotes de aproximadamente 11 800 m2. Actualmente este desarrollo industrial alberga 34 industrias, además de contener dos naves industriales (Gaceta del Gobierno publicada el 23 de agosto de 1969). En 1971 se inició la construcción del Complejo Industrial de Cuamatla, en una superficie de terreno de 1, 028, 494.44 m2 que pertenecieron a la hacienda de Cuamatla. Se

generaron 46 lotes industriales de aproximadamente 19 000 m2 cada uno. Actualmente el Complejo Industrial de Cuamatla cuenta con 39 establecimientos de los de mayores dimensiones en la zona con tres naves industriales y cuatro lotes baldíos. (Decreto del 22 de abril de 1971, publicado en el Diario Oficial el mismo año) Finalmente en 1972, el Parque industrial La Joya fue autorizado en la construcción de su primera etapa, sobre terrenos del ejido de Cuautitlán (Acuerdo gubernamental de fecha del 3 de agosto de 1772, publicado en la Gaceta del Gobierno el 9 de agosto de 1972). A partir de 1980 se registra el establecimiento de cinco nuevas plantas industriales en Cuautitlán: Grupo Textil Fila S. A. (textiles, 1980), Desarrollo de Especialidades Industriales Franco (metal mecánica, 1982), Estiradora de Alambres SAM (acero de construcción, 1983), Pool Rym S. A. (Plásticos, 1985), y Turbo Yarn S. A. de C. V. (Textiles, 1987). Para la 1990 gracias a las obras de modernización en el ámbito vial emprendidas por el municipio de Cuautitlán se favoreció el establecimiento de nuevas inversiones industriales en la zona. El municipio es beneficiado por su cercanía con la autopista México-Querétaro, lo cual influye en su desarrollo económico. Para la década de los noventas el municipio inició los trabajos de mantenimiento de gran parte de los caminos que intercomunican a todo el municipio con el fin de facilitar el flujo interno y externo de productos industriales. Entre las principales vías de comunicación destacan: carretera Cuautitlán, CuautitlánTlalnepantla y otras. También cuenta con un tramo de vías de ferrocarril, líneas de autotransporte que cubren 24 rutas (Ayuntamiento de Cuautitlán, 1997). En 1992 se estableció una industria del maíz, dedicada al procesamiento de derivados del maíz; en 1993 una fábrica de calzado industrial; en 1994 se fundó el Conjunto Industrial Cuautitlán con 30 naves industriales de 2 400 m2 cada una; Fletes Avella, 1994, transporte de carga; Industrias Mol S. A. de C. V., 1995, productos de limpieza; y finalmente en 1998, Bodegas Carrefour. La mayoría de estos establecimientos se asentaron sobre terrenos ejidales y pequeñas propiedades agrícolas. Para 1994, se tenían contabilizadas un total de 153 establecimientos industriales en Cuautitlán. Con ello Cuautitlán se colocaba en la sexta posición jerárquica en la relación de participaciones municipales dentro del PIB estatal, con el 2.39%, después de los municipios de Tlalnepantla, Naucalpan, Toluca, Ecatepec y Cuautitlán Izcalli. (XIV, Censo Industrial, 1993. Gobierno del Estado de México, 1995)

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El impacto del desarrollo industrial en los recursos naturales Como consecuencia del desarrollo industrial en Cuautitlán se generó un cambio en la estructura agraria del municipio, antiguas tierras agrícolas y principalmente de riego fueron ocupadas para dar cabida al establecimiento de grandes centros industriales, lo que trajo consigo un impacto negativo en dos de los recursos naturales en los que hallaban sustentada su reproducción social los campesinos de la región, la tierra para usos agrícola y el agua para riego. Con el fin de contextualizar las transformaciones y consecuencias en estos dos recursos naturales durante el proceso de desarrollo industrial en Cuautitlán, en seguida analizaremos el caso del ejido del mismo nombre, el cual resulta emblemático de los costos ambientales que como resultado del desarrollo industrial -y años más tarde el desarrollo urbano- acontecieron en la zona, y que se contraponía a las expectativas de desarrollo y progreso esgrimidas en el discurso oficial.

El ejido de Cuautitlán En 1937 se creó de manera legal el ejido de Cuautitlán con una dotación de 2 110 hectáreas, en beneficio de 247 ejidatarios, de las cuales alrededor de 1 200 eran tierras de riego, las cuales eran bañadas por las aguas del río Cuautitlán a través de los canales de riego, El Molino y El Chiquito. Dicha superficie se dedicaba especialmente a la siembra de maíz, fríjol, trigo (verde) forrajero, y verduras. El ejido de Cuautitlán era usuario de La Junta de Aguas del río Cuautitlán, y como tal estaba representado ante la mencionada Junta por medio de un representante legalmente acreditado, la cual periódicamente otorgaba el uso y aprovechamiento del agua para riego. En 1961, un grupo de empresarios nacionales consiguió ante las autoridades municipales y estatales la autorización para permutar una superficie de 3 500 m2 al ejido de Cuautitlán, para la construcción de una empresa dedicada al envasado de gases denominada

C02 de México S. A. (Decreto del 5 de mayo de 1961, publicado en el Diario Oficial 6 de junio de 1961). La oficialización del convenio para la permuta de los terrenos ejidales, contó con el aval del Comisariado de bienes ejidales de Cuautitlán, claro ejemplo de la corrupción prevaleciente al interior del ejido. No obstante, un grupo de ejidatarios se oponía de manera contundente a la construcción de la mencionada industria, argumentando que gran parte de las tierras donde se tenía prevista la construcción eran tierras de buena calidad y de riego, con lo cual se afectaría no sólo la producción agrícola del ejido, sino con ello también la calidad de vida de los ejidatarios ante lo peligroso que resultaba el giro de la empresa, aunado a la contaminación que se generaría y repercutiría en los recursos naturales.3 Esto en clara alusión a la falta de infraestructura urbana para dar respuesta a las demandas de agua, desalojo de los desperdicios generados por dicha empresa y sobre todo y de manera más preocupante, el argumento que esgrimían los pobladores era cómo se iban a desalojar las aguas residuales de la empresa, tomando en cuenta que ante la falta de alcantarillado municipal en esa área, la única forma viable para las autoridades era el descargarlas en los canales de riego que atravesaban por la zona. Esta inconformidad fue sólo una de varias que los ejidatarios de Cuautitlán manifestaron ante las autoridades estatales y municipales, con el fin de salvaguardar la posesión de sus recursos naturales. Durante los años que antecedieron a la publicación del decreto expropiatorio los trabajos para iniciar la construcción de la infraestructura que daría cabida a la industria CO2, encontró fuerte resistencia de los ejidatarios, pero también apoyo de cierto sector al interior de éstos. Para ese entonces se habían formado dos grupos entre los ejidatarios afectados con la expropiación, los que mantenían el apoyo al decreto expropiatorio, y que veían con buenos ojos la instalación de la empresa en la zona, bajo el argumento de que serviría como fuente de empleo para los ejidatarios, esto en claro apoyó al discurso oficial; y por otro lado estaba el grupo de ejidatarios que se mantenía en contra de aceptar la expropiación de sus tierras, el argumento era las implicaciones ambientales para la zona, principalmente la contaminación del agua y de la tierra como resultado de los efectos colaterales de la emisión de gases y desechos industriales.4 Este

2 “Escrito de los ejidatarios de Cuautitlán dirigido a las autoridades Estatales, 1961” en Archivo General Agrario (AGA), Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1. 3 Expediente relativo a las expropiaciones realizadas al ejido Cuautitlán, varias fechas. En AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1.

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El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México grupo se hallaba apoyado en sus demandas por la Junta de Aguas del río Cuautitlán, la cual amparaba las peticiones de los ejidatarios de Cuautitlán. A mediados de ese año (1961), las inconformidades que hasta ese momento se habían circunscrito al envió de escritos de inconformidad ante las autoridades municipales y estatales pasaron a la acción directa. En julio de 1961 un grupo de ejidatarios bloqueó la entrada principal por la cual ingresaban los materiales de construcción y personal que trabajaría en la construcción de la empresa. Con la presión del bloque, ese mismo mes los ejidatarios tuvieron reuniones con autoridades municipales, estatales y con los representantes de los industriales, de dicha reunión se obtuvo la promesa de las autoridades e industriales de que la fábrica contaría con la infraestructura urbana necesaria para tratar sus desechos y aguas residuales, asimismo, la empresa se comprometió a dotar a su cargo de toda la infraestructura necesaria para el nuevo asentamiento, cuyos terrenos donaría el estado y estaban ubicados a dos kilómetros de los originales con una superficie aproximada de tres hectáreas.5 Así, para fines de ese año se iniciaron los trabajos de construcción del complejo industrial y las buenas intenciones quedaron a un lado. Para 1963 en pleno funcionamiento de la empresa C02, el desagüe de sus aguas residuales quedó directamente conectado al canal de riego El Molino y sus consecuencias no se hicieron esperar. Debido al creciente olor fétido que desprendía el agua esa parte del canal de aproximadamente 400 metros quedó clausurada por parte de la Junta de Aguas con el fin de evitar la contaminación del resto del sistema. Las antiguas tierras de riego quedaron sepultadas bajo toneladas de concreto, y las expectativas de un mejor nivel de vida para los ejidatarios, junto con ellas.

La aparente oferta de que los ejidatarios encontrarían trabajo en las instalaciones fabriles nunca se cumplió. Gran parte de los trabajadores contratados por la empresa procedían en su mayoría de sus filiales, las tierras otorgadas por el gobierno en permuta eran de menor calidad y no aptas para el riego debido a lo poroso de la tierra, gran parte de los ejidatarios con tierras cercanas a esa zona se convirtieron en temporaleros, debido a la contaminación y cierre posterior del canal de riego. (Evaristo Castro, canelero de la Junta de Aguas, entrevista personal, 2005) Fue hasta el año de 1983, que ante el creciente malestar que prevalecía por la contaminación del agua, lo que estaba repercutiendo en la salud de los campesinos, y al parecer por ser en ese tiempo un asunto de la opinión pública, se clausuraron temporalmente la instalaciones de la empresa, condicionando su apertura a la conexión directa de los desagües de la fábrica hacía el cauce del gran canal. Para finales de ese mismo año la compañía CO2 reabrió sus puertas, desaguando sus aguas residuales hacia el gran canal. Sin embargo el daño ocasionado a lo largo de veinte años de incesante contaminación del agua de riego fue irreversible. Para el año de 1970, el ejido Cuautitlán se vio constreñido aún más en su superficie, para ese momento ya fragmentada. El 28 de agosto, por acuerdo del gobierno federal, se emitió el Decreto de expropiación de tierras ejidales6 a favor de la empresa denominada Guanos y Fertilizantes S. A., mediante el cual se le expropiaban un total de 106 000 m2 al ejido de Cuautitlán para ampliar la superficie que venía ocupando la mencionada industria.7 En noviembre de 1970, tres meses después haber sido expedido el Decreto expropiatorio un grupo de ejidatarios realizó un plantón en la plaza cívica de Cuautitlán, inmediata al palacio municipal. Entre otras

4 “Informe de trabajo en el ejido de Cuautitlán, 1961”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 2. 5 La expropiación es el procedimiento que faculta al poder público a desposeer legalmente de un bien a su propietario por motivos de utilidad pública, otorgándole a cambio una indemnización justa. Los antecedentes de la acción agraria Expropiación de bienes ejidales y comunales se remiten al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. En el segundo párrafo de dicho artículo se dispone: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”. (Fabila, 1981, p. 307) Los promoventes pueden ser los titulares de las dependencias del gobierno federal, de los organismos públicos descentralizados del mismo, los gobiernos estatales y los municipios, así como las entidades paraestatales que cuenten con personalidad jurídica y patrimonio propios, según el fin que se pretenda con la expropiación, También pueden solicitar una expropiación las personas físicas y morales. Véase Secretaría de la Reforma Agraria, 1995. 6 “Decreto del 28 de agosto de 1970, publicado en el Diario Oficial el 10 de septiembre del mismo año”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 4.

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cosas la protesta tenía como fin manifestar la oposición en contra del decreto expropiatorio, bajo el argumento de que las tierras que en principio se había planteado expropiar y en cuyo proceso estaban de acuerdo los ejidatarios, contemplaban tierras poco productivas y de matorrales localizadas en la parte norte de la fábrica, y no las tierras de riego localizadas en la parte sur de dicha empresa, las cuales formaban parte de una superficie más amplia de riego conectada directamente a las aguas del río Cuautitlán por una serie de canales que derivaban aguas de dicha corriente, y rica en producción de trigo verde y alfalfa. La fragmentación de la superficie a expropiar supondría la pérdida de toda la superficie, argumentaban los ejidatarios, ya que los daños derivados de los gases y desechos de la empresa, repercutirían en la productividad de la tierra contigua a la nueva construcción, esto porque las sustancias y material de desecho de la empresa se almacenaría en las bodegas que se tenía previsto construir en los terrenos a expropiar. Asimismo, el problema redundaría en la contaminación de las aguas utilizadas para riego en esa zona, ya que si bien hasta ese momento los canales de riego se habían mantenido limpios, debido principalmente a la considerable distancia a que se localizaban de la fábrica, la nueva superficie tendría como límite los canales de riego que serpenteaban la superficie de riego antes mencionada, lo que ocasionaría su inevitable contaminación, puesto que la empresa no contaba con las conexiones hidráulicas para desaguar sus residuos a los cárcamos dispuestos por el municipio para tal fin8. En enero de 1971, en una asamblea de ejidatarios se determinó aceptar la expropiación bajo el compromiso de parte de los propietarios de la empresa de que las tierras de riego contiguas a la fábrica estarían separadas por una franja de seis metros de distancia entre estas y las de la fábrica, para evitar posibles efectos colaterales de los residuos químicos que se almacenarían en las bodegas previstas a construir en esa zona, asimismo se comprometieron a construir los cárcamos necesarios para evacuar sus aguas residuales en los depósitos fijados por el ayuntamiento para tal fin. No obstante, al parecer el elemento que incidió de manera decisiva en la resolución del conflicto a favor de la expropiación fue el hecho de que por ser tierras de riego y no de

agostadero, la cantidad a pagar por metro cuadrado de tierra expropiado se incrementó. Bajo este razonamiento los ejidatarios al parecer aceptaron gustosos la expropiación.9 Para mediados del año de 1971, los trabajos de ampliación de la fábrica Guanos y Fertilizantes, iniciaron de manera formal. No obstante los compromisos asumidos de común acuerdo entre ejidatarios, autoridades y los representantes de la empresa, no fueron respetados por los propietarios de la compañía, como casi siempre sucedía. En las obras finales no se respetó la superficie de seis metros que habría de dejarse entre los terrenos de la fábrica y las tierras de riego, ésta se limito sólo a un metro de distancia entre éstas y sobre todo la superficie se extendió sobre tierras ejidales. Con respecto a la construcción de cárcamos para desalojar las aguas residuales de la empresa, éstos se construyeron pero de forma provisional, y al aire libre, tratándose sólo de canales excavados sobre la superficie contigua a la empresa y cuya falta de revestimiento de concreto facilitaba las filtraciones del líquido hacia la tierra contigua a esa zona, y con ello el envenenamiento progresivo de ésta, así como la inminente contaminación del agua de los canales de riego ubicados a corta distancia de los de la empresa.10 Las quejas de los ejidatarios por el incumplimiento de los acuerdos suscritos, se presentaron ante las autoridades municipales, estatales y la Reforma Agraria, sin embargo, éstas fueron atrapadas en las redes burocráticas de las dependencias estatales como solía suceder en la mayoría de estos casos. Además, los ejidatarios de Cuautitlán, los que habían aceptado la expropiación por ser posesionarios de las tierras, tuvieron que lidiar con la tardanza en el pago de la indemnización, cuyo monto se había tasado sobre tierras de agostadero y no de riego como previamente se acordó. A la larga los efectos en el ámbito ambiental se hicieron presentes. Los desagües de las aguas residuales de la empresa, todas ellas con una fuerte carga de químicos, al aire libre y con falta de revestimiento de concreto, paulatinamente envenenaron la tierra que circundaba a dichos canales, cuyo proceso a decir de algunos ejidatarios de Cuautitlán que lo recuerdan, se hizo evidente con el

7 “Informe de trabajo en el ejido de Cuautitlán, 1970”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 4. 8 “Informe de la asamblea ejidal realizada el 15 de enero de 1971”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 4. 9 “Informe de las quejas presentadas por los ejidatarios de Cuautitlán con respecto a la fabrica Guanos y Fertilizantes, 1973”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 7.

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El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México resquebrajamiento de los bordos de los canales de desagüe por efecto de los químicos que se encontraban en el agua, así como la aridez de las tierras de riego que rodeaban a los canales de la empresa, proceso que en algunas partes alcanzaba de 3 a 4 metros tierra adentro, a este proceso se aunaban las filtraciones que sobre los canales de riego se presentaban, las cuales con el tiempo se habían hecho más evidentes, repercutiendo en la calidad de agua utilizada para el riego en esa zona. Los efectos de estos contaminantes en el agua utilizada para el riego a su vez impactaban en la producción que obtenían los campesinos en sus cosechas, ya que con el tiempo y asociado a los problemas que se generaron con el aumento de la actividad industrial en Cuautitlán en el agua para riego, se les llegó a prohibir la siembra de productos para el consumo humano, principalmente verduras, un producto altamente redituable para ellos (Ejidatarios de Cuautitlán, entrevista colectiva, 2005). Los procesos de segmentación del ejido Cuautitlán continuaron años más tarde. En 1970 el gobierno estatal encabezado por el Profesor Carlos Hank González solicitó al Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, con fecha 8 de abril de 1970, la expropiación de 384 hectáreas del ejido de San Mateo Ixtacalco, 415.80-15 hectáreas del San Juan Atlamica, 11.72-26 hectáreas de San Sebastián Xala, 1024.5742 hectáreas de Cuautitlán, y 206.40-63 hectáreas de Santiago Tepaclatepec. La expropiación tenía como fin la construcción de zonas habitacionales e industriales. Para el año de 1973 terminados los trabajos en su primera etapa, y en lo que hace a las áreas habilitadas para la zona industrial, dos fracciones del Parque Industrial La Joya y una del parque Industrial Cuamatla, las cuales generaron aproximadamente 254 lotes industriales de diversas dimensiones, empezaron a funcionar sin la infraestructura urbana necesaria para dar salida a sus desechos industriales. En agosto de ese mismo año los usuarios de la Junta de Aguas del río Cuautitlán informaron a las autoridades de ecología de Cuautitlán, que se había detectado una serie de derivaciones clandestinas de aguas residuales de la empresa La Joya sobre el canal de riego El Molino, cuyas aguas abastecían de riego a los ejidatarios de San Mateo e Ixtacalco, y que por estar próxima la temporada de riego, era necesario que éstas se clausuraran, ya que de mantenerse estas derivaciones el agua no serviría para el riego, debido al alto grado de material ferroso que ésta contenía. La Joya en una de sus naves almacenaba, limpiaba y daba mantenimiento a materiales de hierro, principalmente tubos, la limpieza de estos tubos con agua y la fricción

con ésta desprendía material férreo que se mezclaba con el agua, aunado al material en almacenes que estaba en estado de oxidación, contaminaban sobremanera el agua, la cual posteriormente se desaguaba a los canales de riego haciendo imposible su utilización en el riego por los costos en la salud que esto implicaba. Las quejas de la Junta de Aguas, en particular en ese caso y en otros, al parecer se archivaron, ya que nunca o pocas veces se les dio seguimiento (Ejidatarios de Cuautitlán, entrevista colectiva, 2005).

La urbanización en Cuautitlán, 1950-2005 En el año de 1950 la población de Cuautitlán se hallaba distribuida principalmente en las poblaciones rurales que integraban el municipio, que para ese entonces contaba con una Villa, siete pueblos, tres barrios, seis haciendas, 38 ranchos, una ranchería y dos colonias. La villa de Cuautitlán estaba integrada por la actual colonia Centro y los barrios El Nopalito, Guadalupe, Enchapa, El Huerto y Puente Jabonero.(Mendoza, 1999) Para finales de 1950, el área urbana de la cabecera municipal quedó delimitada de manera oficial mediante la aprobación de un plano regulador oficializado por la Secretaría de Recursos Hidráulicos y el gobierno del estado, en dicho plano el área municipal fue limitada por las dos vías del ferrocarril que circundaban el poblado en los puntos cardinales oriente y poniente, y por los ríos o canales de riego Córdoba y El Molino que conducían aguas del río Cuautitlán, en los puntos cardinales norte y sur respectivamente (Mendoza, 1999). Este último límite urbano entre los canales Córdoba y El Molino, dejaba abierta hacia el futuro las puertas para el establecimiento de centros urbanos sobre las márgenes de los canales de riego, hasta ese entonces excluidos del proceso urbanizador dirigido por el municipio, ya que esta franja de tierra localizada en ambas orillas de los canales era una área exclusiva para la agricultura, y estaba considerada como fuente de recarga de humedad de los mismos. Con el tiempo, la protección de esa área cedió ante los embates del desarrollo urbano, y dio paso al establecimiento de nuevos centros urbanos, y cuyo resultado inminente fue la contaminación de las aguas de los canales de riego debido a que gran parte de las aguas residuales de estos centros fueron a parar al cauce de los canales. En ese sentido, en 1953, la Junta de Aguas de Cuautitlán, al parecer aceptó la creación de un asentamiento

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habitacional en la franja situada entre los canales Diamante y Córdoba de propiedad federal, que correspondía al límite norte del área urbanizada precisada por el plano regulador. La aprobación de los usuarios de la Junta de Aguas para el establecimiento del nuevo centro urbano, que posteriormente se denominó Colonia Dos Ríos, se condicionó a que los nuevos pobladores limpiaran periódicamente el lecho de los canales y se abstuvieran de arrojar sus aguas domésticas en dichos canales. La superficie sobre la que se construyó el nuevo centro urbano fue de aproximadamente siete hectáreas de tierra de riego. Finalizada la obra hacia el año de 1953, el complejo habitacional se encontraba cercado por dos de los canales de riego del río Cuautitlán y por tierras de riego del ejido Ixtacalco, bajo estas circunstancias el nuevo conjunto habitacional se encontraba aislado de la infraestructura urbana del municipio, por lo que, en un claro incumplimiento del acuerdo suscrito con la Junta de Aguas, gran parte de las descargas de aguas domésticas fueron a dar a los canales de riego. Años más tarde el asentamiento se empezó a extender hacia los terrenos del ejido Ixtacalco, como parte de las promociones de venta de terrenos ejidales que los fraccionadores clandestinos ofertaban, constriñendo con ello cada vez más, los terrenos agrícolas de la región. Dos Ríos es actualmente una franja de casas de aproximadamente un kilómetro de largo por veinte de ancho, con 75 viviendas que aún tienen régimen de propiedad irregular (Mendoza, 1999). A partir de 1956 y hasta 1974, el desarrollo del área urbanizable de la cabecera municipal fue impulsado mediante la creación de dos tipos de fraccionamientos: los que resultaron de promociones inmobiliarias dirigidos por el sector inmobiliario, y los otorgados por concesión de lotes en áreas urbanas por parte del gobierno estatal a los campesinos del ejido de Cuautitlán (expropiado para la creación de Ciudad Cuautitlán Izcalli en 1970, por lo que, en forma indirecta, también resultan de promociones inmobiliarias).11 Los fraccionamientos promovidos por el sector inmobiliario

durante el periodo de 1956-1974 representaron un total de 347, 891.71 m2, generando un total de 1, 170 lotes habitacionales y 11 industriales. La superficie de los lotes habitacionales fue de 182.60 metros cuadrados, mientras que el de los lotes industriales fue de 2 300 m2 (Mendoza, 1999). En cuanto al proceso de creación de nuevos asentamientos humanos como resultado de la concesión de lotes en áreas urbanas por parte del gobierno estatal a los campesinos del ejido de Cuautitlán, en virtud de la expropiación de dicho ejido en 1970, éstas sumaron en su conjunto una superficie de 563, 783.84 metros cuadrados, representando la creación de 794 lotes habitacionales. El promedio de la superficie de los lotes fue de 1, 056 metros cuadrados (Mendoza, 1999). De manera particular, en 1971 se desarrolló sobre una superficie no urbanizable la colonia Lázaro Cárdenas. Esta colonia fue acordada por la comunidad agraria del ejido Melchor Ocampo, quienes, basándose en la normatividad indicada por la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), decidieron convertir una fracción de 578, 567.37 metros cuadrados en fracción urbanoejidal para viviendas de los campesinos. Sin embargo, una vez que el proyecto de lotificación fue avalado por la SRA, generando 560 lotes de 490 metros cuadrados cada una, algunos ejidatarios, en lugar de establecer sus propias viviendas, iniciaron la venta de terrenos en forma clandestina, con la complicidad de algunos funcionarios municipales, que vieron la oportunidad de incrementar con ello la zona de urbanización sobre la superficie de terrenos ejidales no contemplados en la fracción urbana-ejidal, cuyo resultado con el tiempo fue devastador para las tierras dedicadas a la agricultura y con ello para los campesinos que se vieron afectados con esta medida, debido al crecimiento paulatino de la mancha urbana de manera legal o ilegal sobre tierras ejidales, delineándose, así, desde ese entonces un nuevo proceso de urbanización caracterizado por su

10 “...el gobierno se ha gastado cientos de millones en obras de infraestructura que se desperdiciaban lamentablemente porque los terrenos eran utilizados para mal sembrar maíz, del que se recogían cuando mucho mil kilos por hectárea. Pero estos terrenos eran intocables por su carácter ejidal. Entonces hablamos con los ejidatarios y les propusimos comprárselos. Prácticamente se volvieron rentistas después de la expropiación. Antes ganaban cuando mucho dos mil pesos al año. Como se les pagó un promedio de cien mil pesos, si solamente los invierten en Bonos del Ahorro Nacional, sacan de intereses más de diez mil al año. Y ahí fue donde planeamos Ciudad Cuautitlán Izcalli. Que ya es una realidad. “Fragmento de una conferencia dictada por el profesos Hank González, en el Colegio de Ejecutivos de Finanzas, con el fin de justificar la creación de la ciudad de Cuautitlán Izcalli. (Sánchez, 1974, pp. 652-653)

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El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México desarrollo sobre terrenos agrícolas, ante el agotamiento de la superficie urbanizable.12 Un caso representativo en el proceso de urbanización del municipio y en la zona en general durante ese periodo, y que da cuenta del apoyo incuestionable del gobierno estatal a favor del sector inmobiliario mediante la venta y urbanización de terrenos ejidales, fue la creación del municipio número 121 del Estado de México, Cuautitlán Izcalli. Dicho proyecto favoreció la acumulación de capital en manos de las grandes fraccionadoras a costa del fraccionamiento de terrenos ejidales. En 1970 el gobierno estatal encabezado por el profesor Carlos Hank González, solicitó al Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización la expropiación a su favor de tierras de los ejidos de San Mateo Ixtacalco, San Juan Atlamica, San Sebastián Xhala, Cuautitlán y Santiago Tepalcapa (este último perteneciente al municipio de Tultitlán), para la creación de zonas habitacionales e industriales (Diario Oficial de la Federación, 28 de noviembre de 1970, Decretos de expropiación de los ejidos de San Mateo Ixtacalco, San Juan Atlamica, San Sebastián Xhala, Cuautitlán y Santiago Tepalcapa). Los campesinos de las fracciones El Sabino y La Capilla del ejido San Mateo Ixtacalco, evitaron la expropiación mediante juicio de amparo que interpusieron contra el gobierno del Estado. Los ejidatarios de Cuautitlán iniciaron también un juicio de amparo, sin embargo, desistieron ante el convenio que firmaron con el gobierno del estado en 1971. Bajo el ampao de este convenio los ejidatarios de Cuautitlán entregaron al gobierno del estado el 94.5% de la superficie del ejido, y retuvieron el 5.5% restante para establecerse en comunidades urbanas. Así, ante la defensa jurídica esgrimida por los ejidatarios, la superficie expropiada se redujo de 2, 042.5088 hectáreas a 1 602, área que obtuvo el gobierno para urbanización y con ello fundar el municipio de

Cuautitlán Izcalli (Sánchez, 1974). Una vez resuelto el conflicto legal con los ejidatarios, se iniciaron las obras de construcción del nuevo centro urbano, que se orientaron en dos vertientes, una que correspondió al trazado y construcción de obras de vialidad, la otra, de carácter legal se orientó a solicitar ante la legislatura estatal la promoción de una serie de decretos cuya finalidad era tener una base legal que permitiera transferir el suelo de origen ejidal (ya urbanizado) a la iniciativa privada, para que ésta fuera la que iniciara la comercialización de los nuevos centros urbanos. Las obras de vialidad iniciaron formalmente bajo el abanderamiento el 31 de julio de 1971 del presidente Luis Echeverría Álvarez, el proceso de promoción legislativa para amparar legalmente la transferencia de suelo urbanizable a la iniciativa privada, se inició ese mismo año, mediante la declaración de utilidad publica de la planeación del desarrollo urbano de Cuautitlán y con la creación del organismo público descentralizado “Cuautitlán Izcalli”, al cual para 1972 se le transfirió la administración de los terrenos expropiados a los ejidos Tepalcatepec, Ixtacalco, Atlamica, Xhala y Cuautitlán.13 Bajo el amparo del organismo público “Cuautitlán Izcalli”, el gobierno estatal vendió a costos convenientes para el capital privado los terrenos de origen ejidal, los compradores fueron promotores ligados a grandes constructoras o a grandes grupos financieros e industriales. No obstante que el desarrollo inmobiliario pasó a manos privadas, las principales obras de infraestructura urbana se siguieron costeando con recursos públicos. Una vez que los terrenos de origen ejidal pasaron a manos del sector privado, la oferta inmobiliaria se aceleró, principalmente para los sectores medios y medios-altos; entre los años de 1973 y 1978, el ejecutivo estatal expidió un total de 18 acuerdos para la construcción de igual número de fraccionamientos en grandes extensiones de terrenos otrora ejidales. Para el año de 1973, debido a la extensión territorial del nuevo centro urbano, y a ciertos intereses políticos, el 22 de junio mediante decreto expedido por la legislatura estatal se erigió el municipio número 121 del Estado

11 En 1981, la colonia Lázaro Cárdenas fue considerada por el plan de desarrollo municipal como área urbana, transformando con ello su carácter originario de área urbano-ejidal. Para 1987 fue regularizada mediante decreto expropiatorio del ejecutivo federal, cuya expropiación se realizó a favor de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, encargada de este tipo de desarrollos urbanos. (Gobierno del Estado de México, Plan Municipal de Desarrollo Urbano Cuautitlán México, 1ª edición, México, 1981) 12 Véase “Decreto de creación del organismo público descentralizado Cuautitlán Izcalli, 22 de octubre de 1971”; “Decreto por medio del cual se transfieren los terrenos expropiados a los ejidos Tepalcatepec, Ixtacalco, Atlamica, Xhala y Cuautitlán, 12 de Julio de 1972”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/140, Cuautitlán, Cuautitlán, Estado de México, leg. 15; exp. 272.2/958, San Juan Atlamica, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1-13; y exp. 272.2/1187, San Mateo Ixtacalco, Cuautitlán, Estado de México, leg. 1-9.

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de México, “Cuautitlán Izcalli” (Decreto número 50 del congreso local, mediante el cual se erige el municipio Cuautitlán Izcalli, 22 de Junio de 1973). Los costos ambientales del nuevo centro urbanoindustrial construido sobre terrenos ejidales en el municipio de Cuautitlán, fueron devastadores, y repercutieron no sólo en Cuautitlán sino en gran parte de la región. El impacto ambiental se puede resumir en la desaparición total de toda actividad agrícola en Cuautitlán Izcalli, sepultada bajo planchas y planchas de concreto. En la actualidad los contados espacios verdes son ocupados por jardines públicos, y 752 hectáreas de tierras ejidales designadas como reserva territorial para el futuro poblamiento de la zona, hoy son ocupadas por asentamientos irregulares.14 Los nuevos límites del municipio de Cuautitlán Izcalli con respecto a Cuautitlán quedaron marcados por el río Cuautitlán, en cuyos márgenes se establecieron un sin número de industrias altamente contaminantes, principalmente dedicadas al ramo químico, las cuales, en algunos casos, paulatinamente y de manera ilegal conectaron sus desagües a su corriente, lo que ha repercutido en la calidad del agua y con ello en todo el sistema que abastece a las tierras de riego de Cuautitlán. Actualmente, las autoridades de Cuautitlán Izcalli no tienen un registro, o no quieren llevarlo, de los desagües clandestinos sobre esa corriente, y bajo el argumento de que las aguas del Cuautitlán son para usos agrícolas evaden cualquier comentario relacionado con el tema de la contaminación del agua del río Cuautitlán (Lidia Palafox, OPERAGUA, entrevista personal, 2004). Por otro lado, el caudal del río en su parte que conduce a la represa que deriva aguas a la Pila Real, fue franqueado en la zona colindante con Cuautitlán Izcalli por una avenida de cuatro carriles, lo cual ocasionó y sigue generando problemas de contaminación por desechos urbanos, tanto por los automovilistas como por los vecinos de la zona, así como por las aguas residuales que de manera clandestina vierten algunos de los fraccionamientos en su caudal, práctica que al parecer se ha mantenido hasta la fecha. Para finales de 1980, el repentino interés del sector inmobiliario por las tierras de Cuautitlán Izcalli se vino abajo, por lo que este sector dirigió su mirada en la búsqueda de suelos baratos, principalmente en los municipios de Nicolás Romero, Tepotzotlán,

Cuautitlán, Tultitlán, Tultepec, y hasta Teoloyucan y Huehuetoca (estos últimos localizados ya en los límites con el estado de Hidalgo). Para finales de la década de 1980 la creación de nuevos asentamientos urbanos en Cuautitlán se ve contraída principalmente por dos factores: primero, el uso local de los lotes urbanos correspondientes a los fraccionamientos de origen ejidal creados hasta 1974 (el caso del ejido Melchor Ocampo) que fueron subdivididos por su amplitud, en segundo lugar la satisfacción de la demanda de nuevos centros urbanos fue compensada en gran medida por los fraccionamientos creados en el vecino Municipio de Cuautitlán Izcalli. No obstante, la disminución en el proceso de edificación de nuevos centros urbanos en Cuautitlán resultó una maniobra política discursiva con el fin de contrarrestar el malestar presente en la zona por las expropiaciones de tierras ejidales acaecidas durante los primeros años de la década de 1970, ya que con la publicación del Plan de Nacional de Desarrollo Urbano emitido por la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, y por la promoción, a través de la misma Secretaría, de planes estatales y municipales de desarrollo urbano durante el periodo de 1975 a 1983, se preveía satisfacer la demanda de suelo urbano a nivel nacional con la incorporación de nuevas tierras para este sector. Bajo esta lógica el “Plan Municipal de Desarrollo Urbano de Cuautitlán, México” emitido en 1981, contemplaba la regularización de las áreas urbanas generadas por los desarrollos de origen ejidal, y con ello buscaba darles certidumbre legal a los promotores inmobiliarios para promocionar la venta de estos terrenos. Además, preveía la construcción de nuevas áreas urbanizables, fundamentalmente extendiéndose sobre las reservas territoriales de los centros urbanos que aún conservaban en su interior tierras agrícolas, como el caso de la colonia ejidal Lázaro Cárdenas y Cuautitlán de Romero Rubio, entre otras. Así, por ejemplo, en 1982, a la colonia ejidal Lázaro Cárdenas, que conservaba aproximadamente 24 hectáreas de tierras de riego, que habían logrado mantener los ejidatarios del ejido de San Mateo durante la expropiación de parte de sus tierras para la creación del municipio de Cuautitlán Izcalli como parte de las reservas territoriales de las colonias ejidales creadas en la zona, al cual pertenecía esta colonia, le fueron expropiadas las 24 hectáreas, bajo el argumento legal

13 H. Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, “Plan de desarrollo municipal, México, 1997”, p.34.

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El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México de que las tierras eran urbanas y estaban legalmente contempladas como parte de la estructura urbana territorial de la colonia, por lo que eran susceptibles para su urbanización como parte de los programas municipales. En 1983, las reservas territoriales de la colonia ejidal Lázaro Cárdenas fueron entregadas por las autoridades municipales para su fraccionamiento y posterior venta a la empresa fraccionadora “Promotora la Esperanza”, años más tarde se edificó el conjunto urbano denominado “Nuevas Cumbres”.15 La creación de nuevas áreas urbanizables se justificó, bajo la visión de que entre 1980 y el año 2000 se necesitaría una reserva territorial de 170 has, lo que representaba un consumo de 8.5 hectáreas por año (Gobierno del Estado de México, “Plan de Desarrollo Urbano Cuautitlán México”, 1a edición, México, 1981). Así, la creación y desarrollo de nuevas zonas urbanas dentro del municipio se encontraba respaldado legalmente por la nueva política municipal en materia urbana, sin embargo, un elemento de importancia que favoreció este proceso, fue la coyuntura económica que durante la década de 1980 se presentó en el país. En 1980 ante la crisis económica que se vivía, y con ello la disminución del poder adquisitivo de gran parte de la población, se presentó una disminución en la demanda de desarrollos habitacionales principalmente los de altos costos. De tal manera que la vivienda media y residencial, tipologías habitacionales que dominaron el desarrollo de Cuautitlán Izcalli, fueron sustituidos por la construcción de viviendas de interés social, concebidas para construirse sobre el territorio de Cuautitlán y otros municipios donde el costo del suelo era más barato, y donde, hasta antes de 1983, no se había promocionado el desarrollo de casas terminadas, ingresando, así, en esta nueva dinámica el Municipio de Cuautitlán, y el capital inmobiliario con fuerte respaldo estatal y municipal. A partir de 1984, las reservas urbano-territoriales de Cuautitlán fueron usadas, casi exclusivamente, por el sector inmobiliario para la construcción de vivienda de interés social. El gobierno municipal apoyó la actuación del sector inmobiliario a través de la simplificación de procedimientos normativos y administrativos, bajo la justificación de que las promociones del sector inmobiliario representaban una forma ordenada de crecimiento urbano: porque aportan viviendas terminadas y evitaban requerimientos posteriores de

dotación de infraestructura y equipamiento, así como de regularización de propiedades (Mendoza, 1999). Dentro de las facilidades normativas otorgadas por el gobierno municipal para facilitar el desempeño del sector inmobiliario en el nuevo desarrollo urbano de Cuautitlán, tenemos la emisión en 1985 del primer Plan de Centro Estratégico de Población de Cuautitlán, México, que se caracterizó por prever la ampliación del área urbanizable con respecto al Plan Municipal de Desarrollo Urbano de Cuautitlán de 1981, al parecer con el claro afán de favorecer al capital inmobiliario, ya que las tendencias demográficas de ese entonces no justificaban el aumento del área urbanizable. Un año después, el 21 de abril de 1986, el Plan fue modificado con la intención de incrementar nuevamente el área urbanizable y la intensidad en el uso del suelo mediante mayores densidades de ocupación y menores superficies de terrenos por vivienda permitidos. El 25 de abril de 1996, fue publicado el segundo Plan de Centro Estratégico de Población de Cuautitlán, en su contenido nuevamente se preveía la ampliación del área urbanizable, para ese momento su justificación obedecía a convenios celebrados entre el gobierno estatal y el capital inmobiliario para la integración de terrenos al área urbanizable, áreas principalmente agrícolas que habían sido obtenidas por el sector inmobiliario por oferta que de éstas hicieron los campesinos debido al declive de la actividad agrícola en el municipio. En ese sentido, durante el año de 1998 algunas fracciones de los ejidos de Ixtacalco y Xahala fueron ofertadas para promover el establecimiento de nuevas zonas urbanas, como parte de las facilidades legales establecidas a partir de la implementación del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Suelos Urbanos (PROCEDE). En 1998, una superficie de 78 hectáreas de riego del ejido Xhala fue comprada por una empresa fraccionadora denominada “Casas Peña”, cuyos socios principales a decir de los ejidatarios eran amigos o familiares del presidente municipal Prudencio Cano Hernández (1997-2000), de extracción priísta, ya que contaron con todas las facilidades legales para comprar y posteriormente empezar la construcción. El ayuntamiento de Cuautitlán, mediante la oficina de obras públicas, aprobó y financió de manera expedita los permisos para la construcción, asimismo exentó a la fraccionadora de la construcción de obra publica relativa a trazado de calles e infraestructura hidráulica

14 Véase “Informe de trabajo realizado en el ejido San Mateo, 1984”, en AGA, Expropiación de bienes ejidales y comunales, exp. 272.2/1187, San Mateo Ixtacalco, Cuautitlán, Estado de México, leg. 5.

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para dotar de agua al complejo habitacional, así como para sus aguas residuales, bajo el argumento de que la construcción de dicha infraestructura era competencia pública y no de particulares. La benevolencia con la que actuó la autoridad municipal, referente a este último punto, se materializó en la apertura de calles sin asfaltar y dotación de infraestructura de desagües insuficiente para cubrir la demanda de 450 viviendas que sobre ese terreno se asentaron, repercutiendo años más tarde en la contaminación de los canales de riego del ejido Xhala, debido a la aparición paulatina de desagües clandestinos que se conectaban a los canales de riego. En referencia a la infraestructura creada por los desarrollos habitacionales, ésta se caracterizó por las deficiencias en la construcción de infraestructura urbana, principalmente en lo que se refiere a la vialidad, centros recreativos, áreas verdes y en cuanto al suministro de agua potable. Esta última demanda ha sido resuelta mediante la perforación por parte de los promotores inmobiliarios de pozos profundos para satisfacer la demanda de los nuevos desarrollos urbanos, ocasionado la sobreexplotación de los acuíferos subterráneos, lo que a futuro, pero en tiempos más o menos cortos, llevará al agotamiento del recurso contenido en los mantos subterráneos. Otro de los problemas que generan estos nuevos centros urbanos es el desalojo de las aguas negras, el cual ha sido resuelto mediante su concentración en cárcamos de bombeo que posteriormente vierten su contenido en las zanjas de riego (los cincos canales o ríos que conducen aguas del Cuautitlán, presentan este problema) lo cual ha generado una paulatina contaminación de sus aguas, afectando de manera importante a los campesinos que hacen uso del agua para el riego de sus cultivos. La única excepción es el Fraccionamiento Misiones, que cuenta con una planta de tratamiento de aguas residuales. Nuevamente, la actitud servil del gobierno municipal hacia los promotores inmobiliarios ha permitido que estos violen de manera impune toda clase de normas que los obligan a dotar de servicios completos a los nuevos centros urbanos, pero principalmente en lo que se refiere a las descargas de aguas residuales. En ese caso resulta indudable el papel de la promotora inmobiliaria “Casas GEO”, de cuyo campo de acción Cuautitlán ha resultado su mejor mercado. A partir del año de 1999 a la fecha (2005) Casas GEO incrementó su participación en la creación de nuevos fraccionamientos en la zona con un total de 15 con respecto a las cinco

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promociones que tenían con anterioridad a esa fecha, y cuya característica central ha sido la rapidez en los tiempos de construcción, lo que la asemeja a una maquila. No obstante, la premura en la construcción ha repercutido en la calidad de dichas construcciones, ante la avaricia mostrada por esta empresa para ahorrar costos. Los problemas también se presentan en la dotación de infraestructura urbana, muchos de estos complejos habitacionales carecen de los más mínimos requerimientos en materia de desagües para el traslado de sus aguas residuales hacia los cárcamos municipales, en el mejor de los casos estos se encuentran entubados sólo en la parte localizada al interior del fraccionamiento y descubiertos en la distancia que los separa de los cárcamos municipales. En el peor de los casos, ante la falta de capacidad de los tubos para desaguar las aguas residuales de los fraccionamientos, los vecinos de estos conjuntos han optado por derivar sus aguas en los canales de riego que bordean a los fraccionamientos. Por ejemplo, en el 2000 la construcción del fraccionamiento Villas de Cuautitlán, con una superficie de 134, 848.38 m² que dio cabida a 696 departamentos de interés social, se presentaron problemas de fractura de gran parte de la estructura de los departamentos, asimismo, los trabajos para dotar de infraestructura hidráulica al fraccionamiento se entregaron incompletos, y los terminados presentaban serios daños en su construcción; los cárcamos estaban a flor de tierra, algunos sólo fueron recubiertos con un espesor de medio metro de asfalto, en su gran mayoría se trataba de tubos de PVC con medio metro de diámetro no aptos para solucionar la demanda de desalojo de aguas residuales, en tiempo de lluvias de ese mismo año el fraccionamiento sufrió inundaciones graves al ser rebasada la demanda de desalojo de agua de los cárcamos del fraccionamiento. Como resultado de esta problemática se detectaron un total de 35 derivaciones fraudulentas de aguas residuales conectadas al canal de riego El Molino el cual franqueaba al fraccionamiento en su parte norte. Estos problemas son comunes en la mayoría de los fraccionamientos, tanto de casas GEO, como de casas ARA, una empresa fraccionadora con fuerte presencia también en Cuautitlán (Ejidatarios de Cuautitlán, entrevista colectiva, 2005).

La Junta de Aguas y la contaminación del agua El fenómeno de la contaminación del agua del río Cuautitlán y canales de riego que de éste se desprenden

El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México y el concomitante deterioro ambiental en la zona, como ya se mencionó, data de principios de los años setenta del siglo XX, agudizándose de manera más alarmante a partir de los años ochenta, cuando paulatinamente se fueron asentando un número considerable de industrias en sus márgenes. La protesta social por la contaminación del agua se ha mantenido constante de parte de la Junta de Aguas, aunque en una primera fase ésta se desarrolló en forma desarticulada y muy poco efectiva, principalmente porque los efectos de la contaminación del agua se daban de manera localizada en ciertas partes del sistema de riego y no existía una conciencia de parte de los diversos usuarios de que los efectos de la contaminación repercutirían en todo el sistema, pero sobre todo por la indiferencia gubernamental y la fuerza económica y política de los dueños de las empresas y grandes fraccionadoras. La contaminación del agua y sus repercusiones se agravaron durante los primeros años de la década de los noventa, cuando a las aguas residuales provenientes de las fábricas se sumaron las aguas negras de los grandes fraccionamientos, que empezaron a verterse a los canales de riego y en general al río Cuautitlán sin un tratamiento adecuado. Bajo estas condiciones la Junta de Aguas empezó a tomar en serio el problema y a darle seguimiento formal, aprovechando su presencia y representatividad en los núcleos ejidales de la zona. La respuesta social ante la contaminación del agua del río Cuautitlán se mantuvo constante en las diferentes etapas de los procesos de desarrollo industrial y urbano de Cuautitlán, sin embargo, con el fin de contextualizar las acciones concretas que han desplegado los integrantes de la Junta de Aguas, sólo abordaremos las acciones más recientes, las cuales a pesar de su corta temporalidad condensan los problemas que han acompañado desde hace años a los campesinos de Cuautitlán en relación con el agua y la tierra. En el año de 2003, ante la incesante contaminación de los canales de riego por parte de las industrias textil y de pinturas con desechos de anilinas y demás sustancias utilizadas por dichas industrias, se solicitó a funcionarios de la Comisión Nacional del Agua (CNA) realizar una inspección ocular con el fin de constatar la existencia de descargas clandestinas en los canales de riego. Ese mismo año ingenieros de la CNA en compañía de los integrantes de la mesa directiva de la Junta de Aguas y un grupo de ejidatarios de Cuautitlán, realizaron una visita a los canales de riego que estaban siendo afectados

por las descargas de aguas residuales y constataron la magnitud y gravedad del problema. En dicha visita se pudo observar, según testimonio de los campesinos, un tubo de dimensiones considerables que se hallaba conectado directamente a la zanja de riego conocida con el nombre de Chiquito, líquido que al contacto con el agua del canal la tornaba verdosa en una superficie extensa. De esté hecho los ingenieros de la CNA tomaron nota y se ofrecieron a apoyar de manera legal la demanda de los campesinos. Con el fin de manifestar su descontento con el problema de la contaminación del agua y tratando de despertar el interés de los ingenieros por sus problemas, los campesinos les manifestaron que este problema se venía presentando de manera permanente a lo largo de gran parte de los canales de riego, lo que ocasionaba un alto grado de contaminación de las aguas, haciendo difícil su manejo para el riego. El resultado de la visita fue el compromiso formal de los propietarios de la fábrica de clausurar las derivaciones de agua y en la medida de sus posibilidades y en un tiempo razonable, instalar la tecnología necesaria para el tratamiento de sus aguas. Por otro lado los ingenieros de la CNA, se comprometieron a dar seguimiento formal al caso y tratar de evitar en el futuro, mediante visitas periódicas, la apertura de las derivaciones de aguas residuales de estas empresas. La Junta de Aguas a la fecha (2005) sigue en espera de que los empresarios cumplan con su palabra en lo que se refiere a la instalación de plantas tratadoras de agua, ya que al menos se han clausurado las derivaciones fraudulentas, aunque no se sabe por cuanto tiempo, pues existe el temor de que estas se vuelvan a abrir. En este sentido, la falta de acciones más concretas de las autoridades correspondientes se debe quizás a la importancia que el sector industrial representa para el municipio, esto ante la dependencia laboral que tiene gran parte de la población con respecto a este sector. Así, de aceptar que se tiene un problema con algo tan vital como el agua, asociado al principal eje económico regional, equivale a poner en riesgo la posible solución de esta problemática. Sin embargo, más allá de la actitud de la autoridad municipal y de los ingenieros de la CONAGUA, la Junta de Aguas ha sido persistente en sus acciones con respecto al problema de la contaminación del agua. Siguiendo en el caso arriba descrito, la Junta de Aguas insistió ante las autoridades de la CNA en la continuidad del proceso, en el entendido de que el

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problema no se había resuelto con las promesas de empresarios y funcionarios del gobierno, que a decir del señor Miguel Sánchez Rendón, Secretario de la Junta de Aguas, ya estaban cansados, sino que era indispensable primero mantener una vigilancia estricta del cumplimiento de las promesas ofrecidas por las autoridades y propietarios de las fábricas, así como vigilar que las derivaciones clandestinas identificadas y clausuradas permanecieran en esas condiciones de manera permanente, y que no a la vuelta de los días volvieran a funcionar como comúnmente solía ocurrir. En un segundo plano, presionaron de manera formal tanto a la CNA como a la SAGARPA, de la cual depende administrativamente la Unidad de Riego de Cuautitlán, para que se realizarán periódicamente visitas de vigilancia en los canales de riego, y se obligara legalmente, con apoyo de las autoridades municipales, a que las fábricas que descargaban aguas contaran con las instalaciones necesarias para el tratamiento de sus aguas residuales. Durante los meses que siguieron a la visita de los ingenieros de la CNA los integrantes de la Junta de Aguas mantuvieron la presión con respecto al problema de la contaminación del agua. Así, durante gran parte del año 2003 las quejas por la contaminación del agua recibidas por la Junta de Aguas por parte de sus integrantes fueron atendidas y canalizadas a las autoridades correspondientes; no obstante, bajo el argumento de que administrativamente la Unidad de riego de Cuautitlán se encuentra bajo la autoridad de la SAGARPA, la CNA se deslindó de toda responsabilidad argumentando que todo asunto relacionado con el agua debe ser tratado ante esa dependencia. A su vez la SAGARPA se ha deslindado al señalar que su injerencia en la administración de la Unidad de Riego es sólo en términos productivos. Así, aunado a la contaminación del agua, la Junta de Aguas ha tenido que lidiar con los vacíos legales y jurisdiccionales entre estas dos Secretarías sobre la administración del agua. Debido a este problema en algunos casos las quejas interpuestas ante la CNA o la SAGARPA no han sido atendidas con prontitud. Actualmente (2005) con relación al problema de los desagües clandestinos la Junta de Aguas tiene detectadas un total de quince derivaciones clandestinas principalmente de empresas dedicadas al ramo químico, de plásticos, textil, cuero, papel y pinturas. Este dato sólo corresponde al municipio de Cuautitlán, ya que existen más a lo largo y ancho de los canales primarios y secundarios del sistema de riego, pero debido a su

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amplitud es difícil mantener una vigilancia periódica en el sistema. La extensión total de los canales primarios del sistema de riego es de 41.269 km., más un número considerable de canales de riego secundarios de cuya extensión no se tiene registro. Las promesas de las autoridades municipales se mantuvieron en el discurso, sin embargo, en los hechos éstas no se han concretizado. Ante tales actitudes, los integrantes de la Junta de Aguas realizaron gestiones ante el gobierno del estado para que los apoyara en la solución de sus demandas. Con el fin de amparar sus peticiones anexaron información referente a un estudio realizado al río Cuautitlán por la Facultad de Estudios Superiores Cuautitlán, en el cual se determinaba que la capacidad de asimilación y dilución de los contaminantes por parte del río había sido rebasadas por la elevada concentración de contaminantes biológicos y químicos. Además, la calidad del río se encontraba en las mismas condiciones, desde su nacimiento en la Presa de Guadalupe hasta su desembocadura en la Laguna de Zumpango. (Análisis físico-químico de las aguas del río Cuautitlán, 1999, Archivo de la Junta de Aguas) La respuesta del gobierno estatal, al igual que la del gobierno municipal quedó en meras promesas de largo plazo. Una de las alternativas, aunque no muy viable en términos económicos, según tienen conocimiento los campesinos de Cuautitlán, es la de potabilizar el agua de la Presa de Guadalupe para contrarrestar los efectos de su contaminación, propuesta que desde hace años viene planteándose en los programas de saneamiento de las aguas residuales del Valle de México, sin que a la fecha se haya concretizado.

La lucha por la tierra Otro de los grandes problemas que se viven actualmente en Cuautitlán es el referente a la disminución gradual de los espacios dedicados a la agricultura, esto como resultado del desarrollo que hoy han alcanzado las promociones de nuevos proyectos habitacionales que se han ido extendiendo esencialmente sobre tierras dedicadas a la agricultura. Este problema sin lugar a dudas ha restringido cada vez más los espacios dedicados a esta actividad, por lo que se ha convertido en un problema que repercute de manera fundamental en la población campesina de Cuautitlán. A la luz de estas transformaciones en la tenencia de la tierra los integrantes de la Junta de Aguas han

El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México tenido que buscar las formas para contrarrestar dicho proceso tanto en el ámbito oficial como al interior de la misma organización. Así, para señalar las estrategias y mecanismos desplegados por la Junta de Aguas para contrarrestar los efectos de la urbanización en Cuautitlán nos situaremos en estos dos espacios de acción.

municipales, la lucha de la Junta de Aguas ha sido en el ámbito legal. En ese sentido se han dirigido a cuestionar las políticas públicas que asume el municipio con respecto al desarrollo urbano. Dicho cuestionamiento se sitúa en el ámbito de buscar un desarrollo urbano más armónico con el entorno natural.

Como parte de las estrategias desplegadas a nivel interno y de incumbencia de los propios usuarios, con el fin de mantener la posesión de la tierra se han presentado las siguientes acciones:

Si bien en relación con dicho problema poco es lo que se ha podido hacer, debido a que se trata de una política de Estado que se encuentra fuertemente arraigada en la zona debido a la importancia económica que representa esta región para el Estado de México y cuyos fundamentos de su desarrollo se hayan fincados en la industria y el desarrollo urbano,16 resulta demasiado complicado cambiar esta perspectiva en la región, sin embargo, esto no ha impedido que se logren ciertos acuerdos con las autoridades municipales en materia de desarrollo urbano, que más que resultado de una concesión del gobierno municipal, éstos se han logrado gracias a la insistencia de la Junta de Aguas para que el gobierno municipal asuma sus compromisos en la materia.

Fomentar la productividad de la tierra mediante la solicitud de apoyos técnicos y económicos a la SAGARPA, esto con el fin de que el trabajo realizado en la tierra sea redituable en términos económicos para el productor. a) Fomentar nuevos cultivos para mejorar la economía de las zonas de riego al permitir la diversificación de cultivos. b) Hacer productivos los suelos que se tienen calificados como no aptos o poco aptos para la agricultura. c) Tratar de crear conciencia entre los integrantes de la Junta de Aguas sobre la importancia de preservar la posesión de la tierra para la subsistencia de la organización y la actividad agrícola en la zona. d) Mejorar la calidad de las aguas para riego, cuyo elemento está íntimamente asociado a la productividad de la tierra. A pesar de esta serie de medidas, los integrantes de la mesa directiva de la Junta de Aguas reconocen que este es un problema estrictamente individual, ya que ante la poca rentabilidad de la tierra ellos no pueden obligar a los campesinos a que no vendan su tierra. La cuestión es de carácter económico: mientras la tierra no reditué benéficios económicos la venta de tierras continuara. Por último, en lo que se refiere a las estrategias desplegadas hacía el exterior, con las autoridades

Así, se busca que la autoridad municipal cumpla los siguientes compromisos:17 a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, con la participación de los diferentes sectores de la sociedad. b) Participar en la creación y administración de reservas territoriales y fomentar la creación y administración de zonas de reserva ecológica. c) Controlar y vigilar la utilización del suelo. d) Intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana. Otorgar licencias y permisos para construcciones de nuevos centros urbanos siempre y cuando estos proyectos contemplen la dotación de servicios como drenaje, agua potable, electrificación, guarniciones, banquetas.

15 En la administración municipal saliente se dio a conocer por medio del Presidente Municipal de Cuautitlán, Licenciado Gabriel Casillas Zanatta, el interés de su administración y del gobierno estatal de llevar a cabo un proyecto tendiente a construir un desarrollo habitacional, industrial y comercial en dos mil hectáreas agrícolas de los municipios de Cuautitlán y Melchor Ocampo, que de concretarse acabaría con cualquier actividad agrícola en la zona de Cuautitlán. Juan Manuel Barrera, “Desaparece actividad agrícola en el Valle de México. Peligra campo por la urbanización” El Universal, Sección Estados, 20 de agosto, 2004. 16 Puntos legales que la Junta de Aguas ha insistido se cumplan para lograr un desarrollo armónico entre el sector urbano y el área rural. Aunque en términos legales no se puede lograr un cambio sustancial en la política urbana municipal, se insiste en que se cumplan los ofrecimientos en esa materia contenidos en el Plan de desarrollo municipal, 2003-2006. Información proporcionada por la Junta de Aguas.

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Como punto final, y quizás el más importante para los campesinos de Cuautitlán, es necesario realizar una revisión detallada del nuevo Plan de Desarrollo Urbano, para el cual se deben de hacer las observaciones pertinentes y en el mismo promover la regularización de asentamientos irregulares, crear y proyectar áreas de reserva territorial, y sobre todo normar y hacer una revisión de los permisos otorgados para la construcción de asentamientos humanos en terrenos ejidales.

Conclusiones El paisaje otrora rural de Cuautitlán ha sido modificado a lo largo de medio siglo, pero aún se mantienen espacios de cultivo y una fuerte presencia de la actividad agrícola en la zona. Los productores agrícolas han tenido que enfrentar problemas severos como resultado de la actividad industrial y urbana en la zona, lo que ha ocasionado la contaminación de los suelos y del agua, cuyo resultado ha sido la prohibición del cultivo de verduras, el abandono de parcelas y de esta actividad en general, principalmente por la gente joven, sin embargo, perdura un tipo tradicional de productores, casi siempre mayores de edad, que mantienen viva esta actividad, aunque en algunos casos el esfuerzo dedicado a la producción de la tierra no se compensa con las nulas ganancias obtenidas. Este problema es sin lugar a dudas uno de los más importantes de la zona y de otras regiones del país, no obstante el empeño que muestran los campesinos al sembrar sus tierras sin importar lo exiguo de la ganancia deja entrever un cariño que rebasa toda búsqueda de interpretación objetiva, que como ellos mismos dicen es el amor a la tierra. No obstante más allá de esta visión que puede catalogarse como romántica de la relación campesino-tierra-agua, existe la búsqueda de alternativas concretas por parte de los campesinos para reactivar esta actividad en la región, por medio del fomento de la productividad de la tierra mediante la solicitud de apoyos técnicos y económicos a la SAGARPA se ha buscado fomentar nuevos cultivos para mejorar la economía de las zonas de riego al permitir la diversificación de cultivos, principalmente la inclusión de cultivos de verduras prohibidos por el gobierno ante los altos índices de contaminación del agua; se ha buscado hacer productivos los suelos que se tienen calificados como no aptos o poco aptos para la agricultura; la Junta de Aguas ha tratado de crear conciencia entre sus integrantes de la importancia de preservar la posesión de la tierra para la subsistencia de

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la organización y la actividad agrícola en la zona; y en el plano legal se busca ante las autoridades municipales y estatales mejorar la calidad de las aguas de riego, cuyo elemento está íntimamente asociado a la productividad de la tierra. La organización social ( Junta de Aguas) tejida en torno al agua, cuya fuerte tradición en la zona ha logrado mantener en gran medida la actividad agrícola, ha sido un contrapeso frente a los resultados negativos de los procesos de industrialización y urbanización en la zona. En años recientes se ha materializado esta resistencia en el desarrollo de procesos de coordinación entre las diferentes organizaciones ( Juntas de Agua) que utilizan el agua del río Cuautitlán, para defender a la región del avance de la mancha urbana mediante tácticas que van desde la conservación de los recursos naturales, hasta trabajos de limpieza del cauce del río y en gran parte de los canales de riego; alternativas ó paliativos dirán algunos, sin embargo, esto ha dado origen a una nueva toma de conciencia entre los diferentes usuarios de las aguas del río Cuautitlán, por medio de la cual han entendido que los problemas de contaminación del agua no son exclusivos de la parte baja, sino que de manera paulatina este proceso los afectara a todos. Así, podríamos hablar sin temor a equivocarnos de que se ha empezado a gestar la toma de una conciencia de cuenca entre los diferentes usuarios, lo que puede redituar en la generación de nuevos procesos organizativos en la región, que de consolidarse pueden dar origen a un proceso organizativo más fuerte, que a futuro puede convertirse en una alternativa novedosa en el campo productivo, y obtener de ese modo beneficios para sus agremiados, apoyos diversos y espacios de mercado para sus productos. Así, para la generación de propuestas tendientes a concebir un presente digno y un futuro alentador, es necesaria la participación interdisciplinaria como acción concreta, es decir, valorar la experiencia práctica de los actores sociales originarios de la zona en la identificación de los problemas y el diseño de alternativas. Para ello, es necesario revisar críticamente los programas municipales y estatales de promoción urbana y normatividad ambiental, con el fin de crear un contexto institucional favorable para los campesinos de la región. Finalmente, y quizás lo más importante, es urgente reforzar los procesos organizacionales a nivel de cuenca con el fin de conformar un proceso organizativo regional que permita generar espacios de diálogo con la autoridad de carácter propositivo, mediante

El desarrollo urbano-industrial y su problemática socio ambiental. La contaminación de las aguas del río Cuautitlán, Estado de México el reconocimiento de la experiencia organizativa local para gestionar, administrar, repartir y reglamentar el agua; reconociendo a su vez el potencial organizativo y experiencia en cuanto al manejo del recurso en donde existe una participación activa de los usuarios. Sin embargo, las formas alternativas que den origen a un mejor presente y futuro para los campesinos de la región, no pueden referirse a una serie de pasos o recetario puntual, es un proceso de mutuo aprendizaje en el campo de la realidad. Lo que aquí se presenta como alternativas viables es apenas un esbozo de las formas mediante las cuales se puede construir otra realidad.

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La gestión por cuencas en la historia Hispano-Americana Jacinta Palerm Viqueira* Tomás Martínez Saldaña*

Presentación El estudio de las cuencas hidráulicas en México y América Latina y en general en el mundo entero no es nuevo, se ha estudiado por causas de litigios, controles políticos, limites territoriales, razones de estado, libertad religiosa, uso y abuso del agua etcétera. Así la gestión por cuencas es novedad en América Latina sólo por la palabra, bajo otros nombres tales como ríos y corrientes, la gestión por cuencas ha estado presente en múltiples lugares reconocidos tales como Mendoza (Argentina) desde mediados del siglo XIX; en Chile desde fines del XIX y más sistemáticamente desde 1951; en México desde 1888 cuando inicia la reglamentación de corrientes, aunque en 1992 aparece la nomenclatura de cuencas y simultáneamente desparece de la legislación la organización de usuarios que bajo el nombre de junta de aguas debían implementar la reglamentación de las corrientes y actuar como agente del ejecutivo federal. Aunque España se considera un caso emblemático, de hecho Chile tiene mayor experiencia en la autogestión por cuencas. La única diferencia es que no se le denominaba de esa manera y sobre todo que no se conjugaba su análisis con los enfoques y metodologías que se utilizan hoy en día. El conocer dichos antecedentes no es otra cosa que la historia del manejo de cuencas, por ello vale la pena considerar dicha información con el objetivo claro de sentar una base histórica al uso y manejo contemporáneo de las cuencas. El análisis de las cuencas visto desde la perspectiva histórica abre un panorama inesperado, no sólo por

su importancia sino por la riqueza de materiales que aparecen como reflejo de las políticas públicas de su momento, así como de la necesidad social de organizar el agua desde una visión amplia que trascendiera los limites de las comunidades rurales y de los pequeños sistemas de riego. Este estudio se puede hacer precisamente con dicha información, surgida de los archivos oficiales así como de las múltiples referencias de usuarios y grupos sociales que han dejado una huella indeleble en la conformación de las políticas publicas para el manejo del agua en forma comunal, grupal o inclusive nacional e internacional. De allí la trascendencia del conocimiento de la organización institucional. La información nace desde el inicio de la presencia de la corona española en América por lo que se puede dar seguimiento a dicha información desde el siglo XVI. En la “novedad” de la propuesta de políticas públicas de gestión por cuencas se está pasando por alto la historia previa que va a sustentar el éxito de la gestión por cuencas; esto es, primero, los antecedentes de gestión por cuencas --aunque no reciban este nombre; y, segundo, la existencia de organizaciones de regantes eficaces. Las organizaciones de regantes –y de otros usuarios del agua-- son un factor central de la gestión por cuenca, dado que la gestión por cuenca, a menos que consista en un diseño organizativo totalmente centralizado, no puede prescindir de los enlaces con los usuarios y las organizaciones de usuarios existentes. A su vez, la existencia de organizaciones de regantes consolidadas y eficaces se relaciona con el saber hacer

* Colegio de Posgraduados.

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y la tradicionalización (Millon, 1962; Millon et al, 1962; Palerm et al, 2004), así como con la existencia, estable y a largo plazo, de legislación que otorga un marco jurídico a las organizaciones de regantes (Sengupta, 2002; Giménez y Palerm, 2007). En este trabajo se aborda una comparación entre México con otras regiones mundiales, también hispánicas, en lo relativo a antecedentes de gestión por cuencas, así como en lo relativo a la existencia de organizaciones de regantes y la continuidad de reconocimiento legal a las organizaciones de regantes pre-existentes. Debemos analizar nuestro propio pasado, los éxitos y fracasos propios antes de copiar modelos que sólo tienen nuevas palabras pero no nuevas soluciones. Este ejercicio busca dar una base etnohistórica de múltiples referencias a instancias que podríamos llamar protoestudios de las cuencas en hispanoamérica. Busca apenas el divulgar dicha información para que en el futuro se coteje con otras más, y sobre todo se analice y se vincule a la vida política contemporánea del estudio de las cuencas. Los casos que se presentan son México, Perú, Chile, Mendoza y España, comparten una misma legislación entre el siglo XVI y principios del XIX.

El caso de España España cuenta actualmente con unos 3 millones de hectáreas de riego, 1 200 000 corresponden a viejos regadíos, 1 000 000 a regadíos con aguas superficiales puestos en operación principalmente entre 1950 y 2000. En la literatura española se distingue entre la capacidad de gestión de las comunidades de regantes de los viejos regadíos y de los nuevos regadíos. Finalmente, el otro tercio de la superficie de riego corresponde a aguas subterráneas, que en la ley de aguas de la década de 1980 pasaron de ser de libre alumbramiento a ser públicas al igual que las aguas superficiales (Pérez Picazo, s/f ). A la organización autogestiva por bocatoma se suma la organización, de índole gubernamental, de las confederaciones hidrográficas. España cuenta con una tradición multicentenaria de organizaciones de regantes, en primer lugar porque de manera específica el Estado fue promoviendo y reconociendo desde la reconquista las organizaciones

de regantes existentes, en segundo lugar, porque de manera general el Estado, con las leyes de aguas de 1866 y 1879, dio un marco jurídico a las organizaciones de regantes (bajo el nombre de comunidades de regantes), adicionalmente --y este es un aspecto fundamental-- se reconocen las organizaciones preexistentes (Giménez y Palerm, 2007). Las organizaciones de regantes obligatorias fueron definidas como aquellos regadíos que compartían una misma bocatoma que beneficiaba a 20 o más usuarios. Pero, además, las leyes de aguas (art. 282 de la ley de 1866 y art. 242 de la ley de 1879) indican que “... en el curso de un río... podrán formarse por convenio mutuo uno o más sindicatos centrales o comunes para la defensa de los derechos y conservación y fomento de los intereses de todos. Se compondrán de representantes de las comunidades interesadas.” Por ejemplo, el caso de las 6 acequias hermanas del río Júcar que, entre todas, tienen 45 000 hectáreas de superficie de riego. Entre las acequias hermanas del Júcar hay acuerdos de distribución del agua en años de sequía y también negocian conjuntamente con la confederación hidrográfica (Palerm en prensa; Pimentel Equihua, 2004). En la década de 1920 inicia la creación de las confederaciones hidrográficas, inicialmente con un carácter participativo de todos los usuarios, para convertirse más bien en un organismo del Estado y que solo recupera lentamente la participación de los usuarios en la segunda mitad del XX (Pérez Picazo, s/f ). La nueva legislación de aguas (TRLA, 2001) nuevamente da continuidad a las organizaciones de regantes y avanza sobre el carácter participativo de las confederaciones hidrográficas.

El caso de Chile En Chile la administración del agua está fundamentalmente en manos de organizaciones de usuarios, tanto a nivel de sistema de riego, como de río. La superficie total de riego de Chile es de aproximadamente 1 800 000 hectáreas.3 La capacidad

1 Datos de superficie de riego en, http://www.fao.org/Regional/LAmerica/paises/h2o/chile.htm;http:// www.minagri.gob.cl/noticias/detallenoticia_print.php?cod_not_p=2906;www.iadb.org/IDBDocs.cfm? docnum=735663

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autogestiva es de llamar la atención ya que hay sistemas de riego de 50 000 hectáreas (Laja) 4 y de 30 000 hectáreas (Maipo)5, así como pequeños sistemas6. Es aun más sorprende si se considera que la expansión de la frontera agrícola de riego se realiza principalmente en el siglo XIX (Astaburuaga, 2004). El reparto agrario de la década de 1970 aparentemente ha tenido algún impacto en las organizaciones de regantes (Peña, s/f ). En Chile, como para todas las regiones hispanoamericanas durante la colonia, la legislación señalaba nombrar jueces de agua: “Ordenamos, que los Acuerdos de las Audiencias nombren Jueces si no estuviere en costumbre, que nombre el Virrey, ó Presidente, Ciudad y Cabildo, que repartan las aguas...” (Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias 1681: libro 3, título 2, ley 63;7 ver también Margadant, 1989; Dougnac, 1994). En Santiago de Chile se nombran jueces de aguas (o alcaldes de aguas) --y alarifes, con funciones específicas para el agua, desde la fundación de la Ciudad hasta que inicia la República (Actas de Cabildo, Guarda, 1978; Barrios Arana, 2000). Por ejemplo, en 1768 –según relata Donoso (2003: 42)-- debido a las graves dificultades que existían en torno a la distribución de aguas el Gobierno Colonial se vio obligado a intervenir y nombrar un Juez de Aguas para evitar “el obstinado tesón y violencia de los dueños”, además se instalaron guardias armados en las bocatomas para conseguir una repartición más justa de las aguas y reprimir así los excesos. La legislación chilena sería muy influenciada por el caso especial de la Sociedad del Maipo, los primeros

estatutos de esta sociedad de regantes son de 1827 y 1831. En 1832 –según Obando (2005)-- el Presidente de la República aprobó el Acta de Asociación y sus acuerdos complementarios. El decreto aprobatorio expresó que: “... recomienda a los tribunales de justicia tengan presente los compromisos que han contraído entre sí los accionistas del Canal de Maipo para no introducirse a juzgar en las discordias que se suscitaren entre ellos, habiendo renunciado solemnemente la comparecencia a los jueces públicos, i obligándose a deslindar sus derechos por sí mismo (sic)...” Es decir, las disputas entre los socios no podían llevarse fuera de la Sociedad del Canal de Maipo. Con el decreto de 1832 se dio el primer reconocimiento jurídico a una organización de regantes en Chile, pero además se dio total autoridad a la Sociedad del Maipo en sus juicios internos (capacidad que toma el nombre, en Chile, de arbitro arbitrador). Teniendo con ello un nivel de autonomía jurídico que sólo lograría el tribunal de la huerta de Valencia a partir de 1985 (Giménez y Palerm, 2007). En el siglo XIX --en que tiene gran crecimiento la superficie de riego agravado, hacia fines de siglo, según Figueroa (1993) por una sequía-- las disputas entre usuarios se resolvían acudiendo ante un juez para nombrar un juez de aguas, en el caso de compartir una misma bocatoma, o un juez de río, en el caso de usuarios sobre un mismo río. (Donoso, 2003; Diagnóstico, 1999; Puig, 1998; Figueroa, 1993).8

2 Datos de superficie de riego en, Informativo, Año 1, N° 3 Agosto de 2006 Publicación de la Asociación Canalistas del Laja. www.canalistasdellaja.cl/descargas/infor3.pdf 3 Datos de superficie de riego en, http://www.puertasur.cl/documentos/aguas%20cuenca%20maipo/SASHCRM_FINAL. doc 4 Datos de superficie de riego en,http://www.minagri.gob.cl/noticias/detallenoticia.php?noticia=78 5 Es una ley que aparentemente tuvo varias emisiones, en 1563, 1631 y 1636; Solano (1984: 198-199), en su compilación, la reproduce en una versión de 1563. 6 La legislación del XIX a la que se hace referencia es el Código Civil (o de Bello) de 1855, en que se trata sobre el sistema de juicios de distribución de aguas; Ordenanza del 3 de enero de 1872; Ordenanza del 26 de abril de 1872, en estas dos Ordenanzas se tratan problemas de escasez de agua en y atribuciones de un funcionario que con el nombre de Juez de Aguas le estaba encomendada la distribución y vigilancia de las aguas; Ordenanza General del 20 de diciembre de 1876, en que se establecen normas concernientes a la distribución de las aguas en casos de aprovechamiento colectivo de las aguas públicas de riego que no se hayan establecido por contrato de sociedad y que exista en una toma o acequia artificial; Ley de Régimen Interior, del 23 de diciembre de 1885, y las leyes sobre Organización y Atribuciones de las Municipalidades, del 12 de septiembre de 1887 y del 24 de diciembre de 1891; el Código de Procedimiento Civil, 28 de agosto de 1902, que en su artículo 823 señala que el juez letrado respectivo citará a todos los interesados para proceder a la distribución de las aguas pertenecientes a varios dueños y conducidas por un mismo cauce natural o artificial.

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Estrategia similar a la que se sigue actualmente en Montana, Estados Unidos.9 En 1908, con la Ley Nº 2139, se legisla sobre las organizaciones de regantes que comparten una misma bocatoma. El abogado de la Sociedad del Canal de Maipo utiliza los estatutos de esa Sociedad para la legislación sobre Asociaciones de Canalistas que daría a los usuarios de una misma toma una asociación con personalidad jurídica y capacidad de árbitro (Diagnóstico, 1999; Obando, 2005). Como se señala en Diagnóstico (1999: 19): “Esta ley entregó a la competencia de las asociaciones todo lo concerniente a la distribución de las aguas sometidas a su régimen, y sustrajo de la esfera de atribuciones de tribunales ordinarios el conocimiento y fallo de las cuestiones que sobre el particular se suscitaran entre los miembros de la asociación o entre éstas y dichos miembros, entregándolas al conocimiento y fallo del directorio de la asociación, con el carácter de árbitro arbitrador.” Cabe mencionar que en marzo de 1949 se funda la Confederación de Canalistas de Chile (Sepúlveda et al, 1996), en España la Federación Nacional de Comunidades de Regantes de España (FENACORE) se funda en 1955.10 En 1951 con el Código de Aguas, retomando la legislación del XIX sobre juez de río y con el giro particular chileno de conformación de asociaciones con personalidad jurídica, se legisla sobre las juntas de vigilancia, que daría a los usuarios de un mismo río una asociación con personalidad jurídica y capacidad de arbitro arbitrador. A la fecha el encargado de la distribución recibe el nombre de juez de río (también llamado repartidor de la Junta) (Diagnóstico, 1999; Obando, 2005). En Chile, actualmente, tienen vigencia las asociaciones de canalistas y las juntas de vigilancia, además existen las comunidades de aguas, que tienen las mismas características que las asociaciones de canalistas, pero les falta personalidad jurídica. (Diagnóstico, 1999). Aunque, según un estudio de caso, además 7

de la situación jurídica, las comunidades de aguas son agrupaciones de regantes a nivel de los canales secundarios de una Asociación de Canalistas (Sepúlveda et al, 1996).

El caso de Mendoza, Argentina El modelo de administración del agua de Mendoza es muy interesante, ya que presenta la característica de una impresionante continuidad con la institución de Alcalde de Aguas y por la característica de centralizar desde 1884 la administración de toda el agua de la provincia de Mendoza en una sola institución; aunque, al mismo tiempo, establece administraciones por cuenca. La DGI administra, actualmente, unas 350 000 hectáreas. La centralización de la administración no debe extrañar a la luz de que el llamado Canal del Zanjón tenia 60, 40 y 20 varas de ancho y que riega actualmente, bajo el nombre de Canal Cacique Guaymallén, 30 000 hectáreas. (Cano, 1941: 271; Rodríguez et al, 2006). A diferencia de la continuidad en la administración de los ríos y canales primarios, en la administración por los propios usuarios --las llamadas inspecciones de cauce-hay una importante discontinuidad, en primer lugar por la centralización de la administración a mediados del siglo XX, en segundo lugar dado que al pretender revitalizar la autogestión se procedió agregando o unificando las antiguas inspecciones de cauce, lo que, cuando menos sobre papel, implica una desaparición de las antiguas inspecciones de cauce. La Ciudad de Mendoza se funda hacia fines del siglo XVI, donde ya había regadíos prehispánicos. Desde los primeros años de la fundación de la ciudad de Mendoza, hacia 1566, ya se había reglamentado el uso y cuidado de los cauces de riego, como funciones propias que debía cumplir el Cabildo. En 1603/1606 se creó el cargo de Alcalde de Aguas, primera autoridad encargada del riego y distribución del agua, en los años siguientes, los españoles designaron a las demás autoridades encargadas del riego. (González, 2006; Período colonial ... 2005; Mendoza. Portal educativo). Al inicio de la vida republicana en 1815, se nombra un regidor juez de aguas. En 1833, se establece el Juzgado

En Montana el encargado de supervisar el buen reparto del agua, nombrado por un juez a solicitud de los usuarios, recibe el nombre de water commissioner. Ver http://data.opi.mt.gov/bills/mca/85/5/85-5-101.htm 8 La página de la Federación española es http://www.fenacore.org/; la Confederación chilena aparentemente no tiene página web pero están activos en el ámbito nacional e internacional.

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de Aguas, aparentemente con las mismas funciones del juez regidor de aguas. En 1844 se emite el Reglamento General de Aguas y/o Reglamento para el Juzgado de Aguas (Cano, 1941; Díaz Araujo y Bertranou, 2004; Mendoza, Portal educativo). El Juzgado General de Aguas, “organismo de naturaleza un tanto indefinida ya que, si bien asume funciones jurisdiccionales en algunos casos seguramente para resolver pleitos entre regantes, tiene por función básica la administración y distribución de agua, como lo revela la existencia de un tomero.” (Coria, 2000). Además del Reglamento para el Juzgado de Aguas, existen reglamentos particulares, aunque también gubernamentales, para otros poblados y acequias, como los de la Villa de San Martín, del 13 de enero 1837; la Acequia del Rey o del Estado –actual canal Jarillar, de noviembre de 1842 y la del canal de El Retamo de agosto de 1852 (Cano, 1941; Díaz Araujo y Bertranou, 2004). La estructura típica de administración del agua durante el siglo XIX es de juez de aguas, con apoyo de teniente(s) de aguas y tomeros; el cargo de teniente corresponde al de ayudante del juez de aguas, mientras que el cargo de tomero corresponde a los encargados de vigilar y operar los sistemas. En Mendoza, desde 1822-1840, hay reglamentos sobre las tareas y los cargos de tomero general y de teniente general de aguas (González, 2006). Adicionalmente en los canales secundarios (llamados hijuela) hay juez nombrado por los propios regantes, así como tomeros pagados por los regantes. En 1884, con la Ley de Aguas, el Juzgado General de Aguas llega a su fin y es remplazado por el Departamento General de Aguas, que en 1895 toma el nombre de Departamento General de Irrigación y lo encabeza el Superintendente General de Aguas.11

Aparentemente, a partir de 1884, los reglamentos “particulares” desparecen12 y la administración del agua de la provincia de Mendoza se centraliza en la Dirección General de Aguas; pero, al mismo tiempo, con las subdelegaciones por cuenca hay una descentralización, aunque, “sólo en sentido burocrático, por la creación de las “subdelegaciones de aguas” en casi todos los departamentos en que la Provincia de Mendoza se divide políticamente.” (Cano, 1941; Díaz Araujo y Bertranou, 2004). La Ley de Aguas de 1884 también crea las inspecciones de cauce, termino que designa a los regantes que comparten canales secundarios. Las inspecciones de cauce se crean o constituyen “ministerio legis” es decir por el solo imperativo de la ley (Pinto, 2006; Maccari, 2004). Existe un gran énfasis en la legislación de la provincia de Mendoza sobre la autarquía de las inspecciones de cauce, por ejemplo en la Constitución Provincial de Mendoza de 1916: “Artículo 187.- Las leyes sobre irrigación que dicte la Legislatura, en ningún caso privarán a los interesados de los canales, hijuelas y desagües, de la facultad de elegir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del control de las autoridades superiores de irrigación.” En los escritos recientes se hace hincapié en el carácter autogestivo y autártico de la inspecciones de cauce; y también señalan que hubo un proceso centralizador y de desplazamiento de las inspecciones de cauce a mediados del siglo XX (Torres, 2006; Bustos, 1997; Mosovich, 1999; AsIC). El énfasis en la autarquía y en un supuesto sistema participativo parece exagerado a la luz de que el tamaño promedio de una inspección de cauce era de

9 Sin embargo el Superindendente Gral de Aguas está acotado: “De acuerdo al régimen vigente desde 1905, el DGI se encuentra conformado por tres órganos distintos y con diferentes competencias: La Superintendencia General de Irrigación, el Honorable Tribunal Administrativo y el Honorable Consejo de Apelaciones. El Tribunal Administrativo ostenta ciertas facultades legislativas (normas presupuestarias, reglamentos) y de control sobre las autoridades de cauce. El Consejo, revisa administrativamente los decisorios originales del Superintendente, garantizando el principio de la doble instancia.” (Pinto, 2006 ). 10 Por lo menos ello parece apreciarse en la siguiente cita,”Como se advierte, el Reglamento del Retamo ha regido el regadío de casi la mitad de la parte cultivada de Mendoza, desde 1853, hasta 1884, y esto es lo que ha inducido a un autor a afirmar que el riego en toda la Provincia se rigió por dicho Reglamento, olvidando la existencia del Reglamento General de Aguas de 1844.” (Cano, 1941; Díaz Araujo y Bertranou, 2004).

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unas 500 hectáreas o aún más pequeña según datos de investigadores (Torres, 2006; Chambouleyron et al, s/f ). A partir de la década de 1980 inicia una “revitalización” de las inspecciones de cauce, basado en una unificación de inspecciones de cauce, con el objetivo manifestado de que tengan “economías de escala” y se “profesionalicen”; unos años después, en 2000, se propone que las inspecciones de cauce se asocien, en esta propuesta cada inspección conserva sus propias características. Las inspecciones unificadas y las asociaciones de inspecciones de cauce alcanzan las 10 000 hectáreas y 15 000 hectáreas (Chambouleyron et al, s/f; Díaz Araujo y Bertranou, 2004; Maccari 2004; Torres, 2006; Gennari y Eisenchlas, 2006; AsIC).

El caso de Perú Perú tiene unas 1 200 000 hectáreas.13 Mientras en Chile y Mendoza hay un crecimiento de la superficie, en Perú entre el siglo XVI y el XIX la superficie los grandes regadíos de la costa se reduce y sólo recuperan la superficie de riego prehispánica en el siglo XX (840 000 hectáreas), los regadíos de la sierra se estiman en 246 000 hectáreas. Para Perú existe una impresionante riqueza de información que da cuenta de la importancia de la administración de los regadíos. En esta historia destaca que los grandes regadíos de los valles de la costa, desde la colonia, cuentan con una administración por funcionarios nombrados por las autoridades, primero coloniales, después republicanas. No obstante la administración por funcionarios hay una importante participación de los regantes, cuando menos hasta la década de 1960. El agua del valle se administraba como una unidad, en este sentido como una cuenca. La autogestión mas bien se encuentra en las comunidades campesinas/indias de la costa y de la sierra, Oré (2005) por ejemplo describe para principios del siglo XX la prolongación de un canal de riego de la costa mediante la coordinación e inversión en trabajo de las comunidades campesinas, sin embargo tal capacidad se ve coartada por la Ley de Aguas de 1969 que desconoce a las autoridades comunitarias tradicionales.

La Ley de Aguas de 1969 ha sido muy criticada por su impacto negativo en las organizaciones tradicionales de las comunidades, tanto de la sierra como de la costa (Gelles, 1984; Oré, 2005; GPER, 1993; Boelens, 2003; Boelens et al, 2005). Finalmente, en las últimas décadas del siglo XX inicia un proceso de retiro del Estado y la transferencia de la operación a los usuarios (GPER, 1993). En Perú destacan, para Lima, las ordenanzas de aguas del Virrey Toledo (1577) que señalan se encargue a jueces de aguas su distribución y una Real Cédula de 5 de febrero de 1631 ordena al cabildo limeño que no fuesen los mismos hacendados jueces de aguas (Dougnac, 1994). Tal como ocurría en la Lima colonial, ocurría por todo el Perú, así por ejemplo en las “Ordenanzas sobre Caciques e Indios Principales” u “Ordenanzas de los Yndios”, por el Doctor González de Cuenca, que fueron dictadas en la villa de Jayanca el 29 de agosto de 1566, se señala: “... yo he nombrado los dichos alcaldes y regidores y juez de aguas y he dado la horden que para adelante se ha de tener en la elección de los dichos oficios y al huso y exercicio dellos y he hecho ordenancas que vos el dicho cacique y los alcaldes y regidores y demás oficiales aveis de guardar en el huso de los dichos oficios y cargos y ordenancas generales y a todos los yndios de ese repartimiento...” (Gómez Cumpa, 2002). Sin embargo los dos reglamentos más relevantes y conocidos son, para el norte del Perú, de don Antonio de Saavedra y Leiva, juez superintendente de Aguas (y Dean de la Catedral de Trujillo) de 1699; y, para Lima, del juez de aguas Ambrosio Cerdán de Landa y Pontero de 1793. En el siglo XIX se da continuidad a la legislación colonial en lo que atañe a los juzgados privativos de aguas. En el “Archivo Digital de la Legislación en el Perú”, en la sección correspondiente a “Legislación del siglo XIX en el Perú” hay diversas referencias a jueces de aguas y juzgados privativos de aguas entre 1838 y 1901 (también hay mención de juzgado privativo de aguas en 1922); destacan, por ejemplo: “Sobre las atribuciones del juzgado privativo de aguas (1838)”; “Disponiendo la creación de un Juzgado Privativo de aguas para las provincias de Chiclayo y Lambayeque (1898)” y “ Creando un Juzgado privativo de aguas y revisiones

11 Datos de superficie de riego en http://www.lamolina.edu.pe/FACULTAD/AGRICOLA/drat/web/RIEGO.doc http://www. inia.gob.pe/boletin/boletin0013/agua.htm; http://www.inrena.gob.pe/irh/pdf_varios/wwd_2006/02_dma2006_ arturo _cornejo.pdf

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para la provincia de Trujillo ...(1901)”. Adicionalmente se puede mencionar que la Constitución del Perú de 1839, de corta duración, señala en el Título XIV. Poder Judicial: “Artículo 114.- Habrá tribunales y juzgados privativos para las causas de comercio, minería, diezmos, aguas, presas y comisos. El número de sus vocales, sus atribuciones y lugares en que deban establecerse los juzgados, se determinará por una ley. “ Impresiona la continuidad de los reglamentos de Cerdán y de Saavedra que se repiten en decretos y leyes del Perú: 1838 “Sobre las atribuciones del juzgado privativo de aguas”, 18 de Diciembre de 1838 -- declara vigente el reglamento de Ambrosio Cerdán y da instrucciones detalladas para el funcionamiento del juzgado privativo de aguas y señala que “...se cumplirá también en la parte que sea adaptable, en los demás lugares donde haya juzgado de aguas.” 1856 “Disponiendo que el reglamento de aguas formado por el Dean Saavedra rija en las provincias de Chiclayo y Lambayeque”, 12 de Abril de 1856. 1901 “Creando un Juzgado privativo de aguas y revisiones para la provincia de Trujillo y estableciendo disposiciones aplicables á la agricultura”, 2 de Marzo de 1901 --que señala que “... regirán en la provincia de Trujillo, el Reglamento de Aguas del Dean Saavedra, y su complementario de Santiago de Cao.” 1904 “Aprobando las ordenanzas de regadío de la comunidad de regantes del Distrito agrícola de Santa Lucia de Madre de la provincia de Trujillo”, 14 de febrero de 1904 --se menciona en el Art. 5 el Reglamento del Dean Saavedra. Es especialmente relevante, en la legislación las alusiones a la organización de la operación y mantenimiento con las menciones de juntas de hacendados, de diputados de aguas y de tomeros, guardas, quebradores, comisarios –y el pago de cuotas para todo ello. En la mayoría se da por supuesto las actividades del juez de aguas. Por ejemplo en decreto fecha 1856, simplemente se señala que, dado que carecen de reglamento [y de juez de aguas], rija el de Saavedra y que una comisión haga la distribución. “Careciendo en el día las provincias de Chiclayo y Lambayeque de un reglamento que determine el modo de distribuir las aguas con que se riegan las haciendas y chacaras de dichas provincias, se resuelve: que... rija... el reglamento formado por el Dean Saavedra, que actualmente se observa en la provincia de Trujillo ... (...) Comuníquese al Prefecto del departamento de la Libertad para que disponga que una comisión

compuesta de tres personas inteligentes y honradas, que debe nombrar la Prefectura, haga la distribución conforme a este decreto y de cuenta con el resultado.” El decreto de 1838 es mas extenso y, según la descripción, el juez de aguas funciona como un supervisor de la distribución, de los volúmenes y del mantenimiento, e impone las sanciones. Cap. III de las limpias de los cauces y mensuras Art. 1 Debiendo señalarse un día fijo en el año en que deban quitarse las aguas en los valles, para hacer las limpias y los reparos necesarios, se señala por punto general el orden siguiente Bocanegra lo verificará el 15 de Abril, Legua, Marnga y Magdalena el 1 de Mayo (...) por sen indudable que teniendo entendido los hacendados el día en que con seguridad les han de quitar las aguas, tomarán las medidas oportunas para no experimentar perjuicios en sus sementeras. Art. 2 La mensura general se practicará el 1 de Agosto, sin que se admita excusa ni pretexto que entorpezca el cumplimiento de esta disposición. Art. 3 En el valle de Carvayllo la mensura de las tomas altas de la quebrada se hará precisamente el día 8 de Junio. Art. 6 Las limpias de los cauces comunes se harán con perfección y prontitud (...) y se acordarán en junta de los interesados y del diputado ante el juez con el objeto de que se metodicen en la forma mas conveniente. Cap. IV De las pensiones para las limpias y reparo de los ríos Art. 1 Siendo indispensable subvenir a los gastos de las limpias, guardas, tomeros, quebradores, etc., se hará un prorrateo arreglado a riegos, el que se practicará ante el juez, presentes los interesados y diputados, corriendo por cuenta y riesgo de estos las cobranzas, con un seis por ciento de premio, y haciéndose los pagos por mano de ellos mismos, con cargo de presentar al fin del año sus cuentas juradas y documentadas a las juntas que se celebraran al efecto. Art. 2 Los proratas se cobrarán por tercias partes, entregando los interesados la mitad en el termino que corra desde el día de la elección hasta el de la limpia, y lo restante a los tres y seis meses (....)

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Art. 3 Todo deudor de la prorata será apremiado con cerrarle su toma (....) Art. 4 Se prohíbe absolutamente que los eclesiásticos puedan desempeñar la comisión de diputado de aguas. (....) Cap. V De las juntas de los hacendados Art. 1 En las juntas se harán indispensablemente actas que manifiesten los objetos, disposiciones y medidas que se han tomado, y con ellas mismas se obligará al cumplimiento de lo dispuesto a los respectivos interesados (....) Art. 2 Asistirán precisamente a las juntas los hacendados y chacareros de cada valle (...) Art. 3 Las juntas de costumbre se verificaran anualmente un mes antes de las limpias que quedan señaladas a cada valle; y así dichas juntas como las demás, serán presididas por el juez , acordándose por votación el nombramiento de diputados y demás dependientes. El diputado saliente con los conocimientos que debe tener del río que ha manejado , hará por escrito una exposición circunstanciada de su estado, del que tienen las tomas, y de los defectos que haya advertido, para que el diputado entrante .... Art. 5 Es obligado el juez de aguas a subir en el río Rimas al tiempo de la visita hasta San Pedro Mama, y en el de Chillón hasta la Magdalena; y siempre que por algún impedimento no pueda verificarlo, como igualmente en los valles, comisionará a los respectivos diputados, y en su defecto a los mas inmediatos, los que darán cuenta de cuanto hayan observado...

Capítulo 6 Del sueldo y emolumentos del juez Art. 1 El juez disfrutará de cien pesos que le entregará cada valle en la visita que ha de hacer anualmente conforme al reglamento de Cerdán...

No obstante que la administración del agua en los grandes regadíos está a cargo de un funcionario nombrado por las autoridades, los textos del XIX que venimos de citar, así como el texto colonial de Cerdán (Dougnac, 1994: 427-428) señalan la participación de los usuarios. La combinación entre participación de los regantes y funcionario nombrado no parece haberse estudiado, sin embargo existe referencia de las memorias presentadas por Enrique de Guimaraes, juez privativo de Aguas de la provincia de Trujillo, de 1900 a 1906. En 1902 se publica el Código de Aguas y su Reglamento. Código indudablemente inspirado, sino directamente tomado, de las Ley de Aguas española de 1866 o la, bastante similar, de 1879. Se propone la formación de Comunidades de Regantes con su jurado de riegos, así como Sindicato general y regional. Hay cuando menos dos Ordenanzas de comunidades de regantes, ambas de 1904. En este proceso de implantación de Comunidades de Regantes, aparentemente el papel de los juzgados de aguas desaparece o pierde importancia. En efecto el Código de Aguas señala: Art. 239 Formada la comunidad de regantes y aprobadas por el Gobierno sus ordenanzas, cesan las atribuciones administrativas del juez. Art. 240 En los lugares donde las Municipalidades hubiesen establecido arbitrios sobre el agua de riego para atender a la conservación, administración o distribución del agua para cuyo aprovechamiento se formen comunidades de regantes, cesarán también estos arbitrios desde que el Gobierno aprueba las ordenanzas de las comunidades respectivas. El modelo de Comunidad de Regantes en el Perú fracasa, modelo que por otra parte fue (es) muy exitoso en España. El fracaso se relaciona, según el estudio de Klaren (1976), con la polarización de la tenencia de la tierra, aunado al boom de la caña de azúcar que requiere más agua. Según Klaren, las elecciones de puestos de autoridad en la Comunidad de Regantes, por número de votos/ cantidad de tierra daba siempre a los grandes hacendados el control de la comunidad de regantes y sobre el administrador de aguas.14

12 Klaren (1976) cita una bibliografía muy interesante de época, reportes de un juez de aguas a principios de siglo; análisis comparado de la ley de aguas española y peruana; análisis y críticas a la ley de aguas de 1902, etc.

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La marcha atrás a la fórmula de administración del agua por Comunidades de Regantes inicia a consecuencia de insurrecciones, señala Basadre (1968:165) que en 1911“... con motivo de los tropiezos y los abusos en el funcionamiento del régimen de las aguas en los valles de la costa establecido en el Código de Aguas de 1902, fue implantada en el departamento de Lambayeque una administración técnica completamente independiente y extraña a la acción de los agricultores interesados. Gran eficacia se atribuyó a esta reforma... Más tarde se generalizó el reparto de aguas por medio de funcionarios y técnicos...” (ver también GPER, 1993). En 1917, con la Ley Num 2674, dan marcha atrás a nivel nacional en la administración del agua por Comunidades de Regantes y regresan a las formas administrativas anteriores, así el Art 4 señala: “La distribución de las aguas se sujetara estrictamente a los Reglamentos de Cerdán y del Dean Saavedra en los valles que estén actualmente regidos por ellos, o a los títulos legales, usos y costumbres establecidos, a los acuerdos preexistentes entre los comunes, o a las ordenanzas formuladas por las respectivas comunidades y aprobadas por el Gobierno, en conformidad con lo dispuesto en el Código de Aguas.” Sin embargo, no retoman la forma de juez de aguas, en su lugar la administración toma el nombre de Comisiones Técnicos, posteriormente llamadas Administraciones Técnicas. La administración por Comisiones Técnicas se conjunta con ensayos de “racionalización” de los riegos y de construcción de infraestructura en cuyo proceso ocupa un lugar destacado Charles Sutton, ingeniero norteamericano. En los ensayos de “racionalización” relativos a modificaciones en la distribución del agua, sin embargo, aparentemente también tuvieron que dar marcha atrás (GPER, 1993). Se mantiene, según la Ley de 1917, una participación de los regantes en la administración del agua. En 1969, con la reforma agraria y la Ley General de Aguas, cambia el nombre de Comisión Técnica a Administración Técnica, desparecen de la Ley las Comunidades de Regantes y los Sindicatos y en su lugar se proponen Comisiones de Regantes (para los regantes de una común bocatoma ó por sector de un Distrito de Riego) y Juntas de Usuarios (para el río). Hay una expansión de la autoridad de las Administraciones Técnicas debido a la desaparición de las haciendas,

así como por el desconocimiento de las autoridades tradicionales de las comunidades. La Administración Técnica tiene a su cargo un “Distrito de Riego”, termino con el que se conoce en Perú el espacio hidráulico en una cuenca sobre la que tiene ingerencia la Administración Técnica. La Administración Técnica siguió a cargo de la administración de los sistemas de riego de los valles de la costa hasta las políticas de transferencia a los usuarios “organizados”.

El caso de México En México durante la colonia y el siglo XIX hay ausencia de instituciones del Estado o de los propios regantes para administrar el sistema o red hidráulica en su conjunto. Por ello se entiende que no había un comité o presidente electo y que no había personal empleado por el conjunto de regantes del sistema o red hidráulica y que tampoco había una administración por el Estado (Lipsett-Rivera, 1999; Camacho, 1998, 2003; Castañeda, 2004, 2005; Salazar, 2000, Mazabel, 2001; Sánchez, 2001; Gómez, 2007; Romero, ms; Sandre y Sánchez, ms; Contrato, 1899; Sentencia, 1625). La estrategia administrativa se basaba en sólidas organizaciones con autoridades y oficiales a nivel de comunidad o de ciudad, mientras que para la gestión del agua entre entidades usuarias (ciudades, comunidades, haciendas) se recurría al repartimiento –un cuadro de distribución-- resultado del arbitraje por autoridades gubernamentales y, para el siglo XIX, a convenios entre las partes. Los repartimientos en su mayor parte, por lo que aparece en el Catálogo del ramo de Tierras del AGN, se refieren a la distribución de las aguas de un río.15 Hay sólo dos casos documentados con instrucción en el repartimiento de nombrar guardias para vigilar la distribución, estrategia que aparentemente no fue generalizada (Mazabel, 2001; Sentencia, 1625). Sin embargo, hay una importante excepción, el caso de la laguna de Yuriria (documentos de 1780 y 1850, compilados en Sandre y Sánchez, ms; Santos, 2006). El documento que mejor ejemplifica una administración basada en comunidades organizadas y convenios entre

13 Un especial agradecimiento a la Dra. Linda Arnold el envío de catálogos del AGN en formato electrónico, además de su orientación en asuntos coloniales.

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comunidades, ciudades y haciendas; es decir la ausencia de un cuerpo directivo común electo por los mismos regantes, así como la ausencia de personal encargado de la vigilancia y distribución para toda la red hidráulica corresponde al “Contrato para la distribución de las aguas del río Salado, Hidalgo, 1896” (compilado en Sandre y Sánchez, ms); en el documento se señalan convenios vigentes sobre distribución y mantenimiento plasmados en documentos de fechas diversas, que según citan son de 1600, 1763, 1872 y 1878. Las primeras legislaciones sobre aguas de los estados preceden en su mayoría a la legislación nacional: Sonora (1843, 1933), Zacatecas (1862), Durango (1881), Guerrero (1898), Oaxaca (1905), Michoacán 1906, Guanajuato (1923), Nuevo León (1851, 1852, 1873, 1892, 1893), Nuevo León y Coahuila (1857, 1860, 1863) (Sandre y Sánchez, ms). Las legislaciones estatales solo tienen modestas indicaciones, si es que tienen, sobre la administración del agua. El impacto de las legislaciones estatales es, hasta el momento, desconocido. Para el siglo XX tendría mucho mayor impacto la Ley [federal] sobre vías generales de comunicación de 1888, que indica que es facultad del ejecutivo federal reglamentar las aguas ... aunque se enredarían un tanto cuanto en cuáles aguas eran del ámbito federal o estatal. La capacidad de reglamentación se conservaría en las subsecuentes leyes de aguas (1910, 1929, 1934, 1972, 1992) y sus reglamentos (1911, 1930,1936, 1994). Hasta la legislación de 1992 la reglamentación, semejante a un repartimiento colonial en tanto propone un cuadro de distribución para que el agua se distribuya entre todos los concesionarios, llevaba consigo la conformación de una organización de usuarios que debía implementar el reglamento o reglamentación. La reglamentación se centró en la reglamentación de corrientes, es decir a la distribución del agua de un río; aunque también incluyó la reglamentación de sistemas de riegos. En la primera reglamentación, para el río Nazas (1891) se propone la formación de un sindicato, posteriormente se propondría asociación de usuarios, y el nombre que dominaría sería el de junta de aguas. Las juntas de aguas tenían autoridad como agentes del Ejecutivo federal en lo referente a la implementación del reglamento. (Palerm, et al, 2004; Palerm, 2005). En la reglamentación de corrientes y de sistemas de riego (bocatomas en común) no se utilizó una nomenclatura diferenciada para las organizaciones de usuarios, tal y como se hizo en Chile y en España.

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Paralelamente dio inicio una importante política de construcción de obra hidráulica, la superficie de riego pasa de 600 000/2 000 000 de hectáreas a principios del siglo XX para llegar a 6 000 000 de hectáreas para fines de siglo. Los espacios hidráulicos con nueva obra hidráulica construida por el Estado recibieron el nombre de Sistemas Nacionales de Riego y después de Distritos de Riego. La administración de los Distritos de Riego se centró en la administración de la obra hidráulica y no en la administración de la corriente. En la década de 1970 se incorporó a este modelo la pequeña obra construida por el Estado bajo el nombre de Unidades de Riego, la administración se entregó a los usuarios pero la organización de la supervisión gubernamental se centró en la obra hidráulica. (Palerm et al, 2004; Palerm, 2005). En la década de 1970 se legisla que la administración de los Distritos de Riego es competencia del Estado federal y que en Distritos y Unidades de Riego no podía haber juntas de agua –cuanto de hecho había Distrito o partes de Distritos administrados por los regantes (Palerm, 2007; Rodríguez Haros, 2007). Finalmente en 1992, desparece de la legislación toda mención sobre juntas de aguas, y se ordena la transferencia de los Distritos de Riego y la conformación de Asociaciones de Usuarios en los “módulos” (secciones) de los Distritos de Riego y en las Unidades de Riego. Paralelamente, después de una política a favor de la administración y supervisión por circunscripciones territoriales o por la obra hidráulica, se propone una gestión por cuencas, aunque sin intentar revitalizar las juntas de aguas –como en Mendoza. No obstante, entre los regantes, siguen en funcionamiento las juntas de aguas. (Palerm et al, 2004; Palerm, 2005).

Conclusiones Perú, Chile, Mendoza, España, México tienen una larga tradición de administración del agua, la administración ha incluido tanto a los ríos, como a los sistemas de riego. En el caso de Mendoza la administración y legislación se centró en la administración de los ríos y canales primarios por el gobierno; en el caso del Perú la administración se centró en la aguas de un valle, es decir de un río y las tomas sobre el río por un funcionario nombrado por el gobierno aunque con participación de los usuarios en la administración. En el caso de Chile la legislación sobre las organizaciones autogestivas para administrar sistemas de riego precede a la de las organizaciones autogestivas para administrar los ríos, sin embargo para unos y otros cuando menos desde el siglo XIX existieron

La gestión por cuencas en la historia Hispano-americana

procedimientos para nombrar juez de aguas y juez de río. En el caso de España a fines del XIX se consolidan las organizaciones de regantes existentes y se obliga a la conformación de organizaciones de regantes para sistemas de riego, asimismo se propone la conformación de sindicatos para la administración de ríos (o tramos de ríos) y, a principios del siglo XX, inicia la conformación de entes gubernamentales a nivel de cuenca. En México la administración del agua, a nivel de río y de sistema de riego, aparentemente careció de instituciones y se gobernó por repartimientos y convenios, y es hasta fines del XIX que empieza la conformación sistemática de organizaciones tanto para ríos como para sistemas de riego. La diversidad de estrategias bajo la misma legislación del Imperio Español es difícil de explicar, la importancia de la intervención del Estado en el periodo colonial y en el siglo XIX en Mendoza y Perú, a diferencia de México, puede explicarse por la envergadura de la obra hidráulica. Sin embargo, ello no explica el caso de Chile con una administración fundamentalmente autogestiva. Por otra parte, en el caso de España, estudios a largo plazo de algunos grandes regadíos (Acequia Real del Júcar con 20 000 hectáreas) muestran construcción por el Estado, inicial administración estatal inicial y posterior apropiación de la administración por los mismos regantes (Romero et al, 1994). El caso de Chile y de España parecen señalar la importancia fundamental de la existencia de espacios reconocidos por el Estado para la autogestión para que esta efectivamente se desarrolle. Sin embargo, el caso de Perú, con el fracaso de la imitación de la legislación española de 1866 también indica la dificultad de administración de ríos y sistemas de riego con usuarios con cargas de poder muy heterogéneas. Pero también, y posiblemente más importante, el caso de Chile y de España (como casos positivos) y de Perú (como caso negativo) señalan la importancia de que la legislación se fundamente en lo que ya hay. La legislación española retomó los casos exitosos de la huerta de Valencia, la legislación chilena retomó el caso exitoso de la Sociedad del Maipo, mientras que en Perú los legisladores ignoraron la propia tradición. Una última enseñanza de la comparación de casos es el alto costo de cambios y virajes en la legislación y el mejor (o peor) ejemplo es el de México y el de Perú.

en toda la América y en siglo XIX en México, Argentina, Chile y Perú está por hacerse. No basta con afirmar que la administración era seguramente local y que, nuevamente, se prueba lo erróneo de la hipótesis hidráulica. El papel de Estado esta por valorarse desde aquella época hasta el día de hoy, así el estudio de cualquier política hidráulica como es la política de cuencas, encaja en este despertar que apenas permite vislumbrar las siluetas de lo que fue y es la institucionalización del manejo del agua por los estados nacionales. La privatizadores de este manejo y de estos servicios deberían voltear a las enseñanzas de las administraciones pasadas que ofrecen un sinnúmero de pistas de trabajo para cualquier que desee aprender y evitar errores.

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El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social en el rescate de ríos urbanos Manuel Perló Cohen* Arsenio E. González Reynoso

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Introducción En las últimas décadas se ha registrado un verdadero auge en las acciones públicas destinadas al rescate y regeneración de ríos en muchas ciudades del mundo. Hemos visto multiplicarse las intervenciones gubernamentales apoyadas por la participación de diversos grupos sociales, así como por organismos internacionales. Asimismo hemos visto un creciente interés de los científicos provenientes de distintas disciplinas, situación que ha permitido conformar un campo de conocimiento enfocado al rescate, restauración y gestión de ríos urbanos.3

Distrito Federal, así como de la revisión de distintas experiencias de rescate de ríos en otros países.

Sin embargo, la construcción del conocimiento útil para la toma de decisiones orientadas al rescate de un río no es tarea sencilla. Implica una variedad de obstáculos y retos que no son fáciles de resolver desde las prácticas científicas establecidas y desde los esquemas de acción pública vigentes. En este artículo abordamos dos de estos desafíos: el primero tiene que ver con la necesidad de establecer un diálogo entre una amplia gama de disciplinas científicas y técnicas; el segundo concierne al tratamiento de los intereses y opiniones de grupos y actores sociales vinculados por cada río.

En las siguientes páginas nos interesa explorar los avances teóricos y metodológicos orientados al desarrollo de la investigación interdisciplinaria y de la planeación participativa en su labor de construcción de conocimiento aplicado. Nuestro planteamiento central sostiene que tanto la interdisciplina como la participación social son dos componentes fundamentales en la elaboración de los Planes Maestros de rescate de ríos urbanos, ya que estos instrumentos tienen características especiales que los diferencian de otros instrumentos de planeación tradicionales. La planeación para el rescate de un río urbano no puede ser abordada desde una sola disciplina ni referida a un solo objetivo sectorial (a diferencia, por ejemplo, de un plan maestro de agua potable y alcantarillado). Tampoco es un documento elaborado únicamente desde la racionalidad técnicocientífica, sino que necesariamente debe integrar distintas perspectivas y lógicas provenientes de todo tipo de actores sociales. Los nuevos planes maestros de rescate de ríos urbanos no pueden restringirse a la propuesta de un conjunto de obras constructivas como lo fueron los planes de desarrollo hidráulico de mediados del siglo XX.

Las reflexiones desarrolladas en este artículo provienen de la experiencia en curso de la elaboración del Plan Maestro de Manejo Integral y Aprovechamiento Sustentable de la Cuenca del Río Magdalena, en el

En los apartados de este ensayo abordamos distintas formas de integrar el conocimiento generado desde diversas disciplinas y hacia un enfoque de acción pública con las diversas demandas de los actores

* Director del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la Universidad Nacional Autónoma de México (PUECUNAM) y Coordinador Ejecutivo del Plan Maestro de Manejo Integral y Aprovechamiento Sustentable de la cuenca del río Magdalena. ** Secretario Técnico de Proyectos Especiales del PUEC-UNAM y doctorante por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales de Paris. 1 Esta gestión es denominada por algunos autores como adaptive management (Postel y Richter, 2004: pp. 202-203).

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Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil

sociales y políticos que pueden ser rurales y urbanos, estar separados por varios kilómetros de distancia y sin embargo estar unidos por el río. Para ello hacemos una revisión crítica de distintas propuestas metodológicas actuales. Estamos convencidos de que el rescate de ríos urbanos plantea un reto creativo para el cual no hay recetas. Cada rescate requiere de su propia reflexión epistemológica contextualizada en las teorías y experiencias contemporáneas. En las próximas décadas este ámbito de acción pública será clave, en un mundo crecientemente urbano pero con problemas de sustentabilidad agravados por el cambio climático.

El nuevo paradigma de manejo de los ríos urbanos y su instrumento de planeación Con el proceso de urbanización planetaria, la mayoría de los ríos del mundo se urbanizó, es decir que en algún lugar de su trayecto se mezclaron con un entorno urbano. Por lo general, las ciudades no han valorizado los márgenes de sus ríos ni los han integrado de manera armónica a las dinámicas urbanas; sino que les han dado la espalda, convirtiéndolos en ríos ocultos, a los cuales se descargan aguas residuales y desechos sólidos. Debido a esto, los ríos se transformaron en focos de contaminación y fuentes de enfermedades. Además de ello, algunos grandes ríos han sido causantes de inundaciones severas. Para combatir estos problemas, el paradigma higienista y de protección contra inundaciones de finales del siglo XIX, estableció como modelo de solución el entubamiento de los ríos urbanos. Sin embargo, desde finales del siglo XX ha cambiado la manera de percibir los ríos. Se ha visto que el entubamiento no resuelve en su totalidad las amenazas de inundaciones, ni ha frenado las prácticas sociales de contaminación, pero sí ha ocasionado la pérdida de las funciones ecosistémicas que los ríos proporcionaban a las ciudades, además de la pérdida paisajística. Incluso, hoy día, hay una revalorización más profunda sobre el papel que pueden cumplir los ríos para unificar una ciudad (en términos espaciales y sociales), así como para combatir las variaciones drásticas del clima. También se los percibe actualmente como ejes de desarrollo urbanístico y de inversión inmobiliaria. 2 Stanton, 2007 3 Postel y Richter, Op.Cit.: pp. 9-10

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Como señala Paul Stanton (2007), los frentes de los ríos están cambiando. La declinación de la industria en sus riberas ha hecho que los terrenos en las márgenes de los ríos donde imperaban las bodegas, fábricas y muelles, se transformen en espacios públicos, parques y desarrollos inmobiliarios, con usos predominantemente comerciales y recreativos.4 Pero no solamente el sector terciario se está instalando en las orillas de los ríos, sino que además los ríos han comenzado a conceptualizarse como prestadores de servicios: ecosistémicos, fuentes de abastecimiento de agua potable, recuperación paisajística y del patrimonio histórico, así como elementos de la memoria colectiva. Incluso, el rescate de los ríos postula un replanteamiento del enfoque tradicional que concibe como opuestos al campo y a la ciudad.5 Rescatar un río urbano no es tarea sencilla. Muchos autores han señalado las dificultades económicas y políticas originadas en la diversidad de intereses aguas arriba y aguas abajo, así como el conflicto entre ellos. Sin embargo, las dificultades no son solamente de orden social, sino también metodológicas. Las intervenciones públicas sobre los ríos urbanos desafían los límites de los instrumentos de planeación existentes. La planeación urbana centra su interés en el funcionamiento de la ciudad desvinculada del funcionamiento de los ecosistemas y regiones rurales que le dan soporte. Por el contrario, la planeación para intervenir un río urbano pone en el centro de atención la relación entre la ciudad y el medio ambiente. El río vincula la mancha urbana con bosques, con cuerpos de agua, con flora y fauna. Una parte de las condiciones del funcionamiento de los ríos urbanos, así como los problemas que hay que resolver para rescatarlos están afuera de las ciudades. Esto nos obliga a plantear una visión mucho más compleja, es decir, multidimensional, y conceptualizar a los ríos como sistemas socioambientales, como veremos más adelante. En los ejercicios de elaboración de los planes maestros de rescate de ríos urbanos, la interacción entre especialistas de las ciencias físico-químicas, biológicas y sociales es indispensable. La planeación de ríos urbanos no dispone de las premisas de entendimiento que pueden darse, por ejemplo, entre un economista de la vivienda y un ingeniero experto en transporte urbano. En este caso, ambos disponen de un lenguaje común, con problemáticas ya definidas desde la

El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social en el rescate de ríos urbanos planeación urbana. En cambio, al planificar acciones sobre los ríos urbanos, se presentan interacciones en las que los puentes de entendimiento están aún por construirse. Los lenguajes para definir la biodiversidad y la condición de la cobertura vegetal todavía se encuentran a gran distancia conceptual de los lenguajes sobre participación social, coordinación intergubernamental o parámetros químicos del agua potable. De esta manera el diálogo interdisciplinario es un verdadero desafío, sobre todo en la medida en que éstos son construidos no en el ámbito científico, sino en el ámbito de las políticas públicas. A diferencia de los planes maestros tradicionales, consistentes en un conjunto de propuestas de obras hidráulicas, actualmente los planes maestros de rescate de ríos son planes con visión interdisciplinaria y con una orientación multiobjetivo. Estos nuevos instrumentos de planeación hibridan lo que es la cartera de proyectos constructivos con un mapa de usos del suelo, con estrategias de manejo ecosistémico y de ordenamiento territorial, así como con proyectos económicos de desarrollo local y diseños de revalorización paisajística. En fin, son planes complejos que integran la acción simultánea en varias dimensiones. Además no se restringen a los periodos de gobierno, sino que enmarcan las acciones inmediatas en un horizonte necesariamente de largo plazo. El debate suele ser la característica fundamental del arranque de todo proyecto de rescate, y su avance no suele ser simple y unidireccional, sino iterativo, a partir de constantes retroalimentaciones entre los involucrados. En el caso del rescate del río Magdalena, en el Distrito Federal, las perspectivas sociales divergentes están en el corazón mismo del proceso. El reto ha consistido y consistirá en respetar esta condición y construir un lenguaje común, concertado, desde una dinámica incluyente y orientada por el bien común de la ciudad. Tal es el desafío que ha asumido la Universidad Nacional Autónoma de México al participar en este proyecto elaborando el Plan Maestro de Manejo Integral y Aprovechamiento Sustentable de la Cuenca del Río Magdalena.6 Es en el inicio de este proceso en

el que se inscribe la reflexión sobre interdisciplina y participación social presentada en este artículo.

Complejidad y sistemas socioambientales El río Magdalena –como todo río urbano- se ha visto sometido a una intensa acción humana. Su cauce, sus parámetros químicos, sus ecosistemas, sus afluentes, todo ha sido modificado por la sociedad urbana. Los procesos hídricos y ambientales que constituyen su realidad se encuentran profundamente influidos, modificados, reestructurados, por los procesos sociales, económicos, culturales que tienen lugar en su cauce, en su ribera, en su cuenca y más allá de eso, en la ciudad que lo utiliza, lo contamina y finalmente lo expulsa del valle de México. Por ello conceptualizamos al río Magdalena como un sistema socioambiental cuyos procesos y subsistemas heterogéneos se encuentran en constante interacción. Los sistemas socioambientales son una variante de la teoría de los sistemas complejos ya que están constituidos por elementos heterogéneos. En eso consiste la particularidad de los sistemas complejos, lo cual significa que sus subsistemas pertenecen a los dominios de estudio de muy diversas disciplinas.7 En este artículo nos apegamos a la definición de complejidad propuesta por Rolando García consistente en multidimensionalidad y no a aquellas que la identifican como sinónimo de incertidumbre, dificultad de modelización e impredictibilidad8. Además de la heterogeneidad, la característica determinante de un sistema complejo es la interdefinibilidad y mutua dependencia de las funciones que cumplen dichos elementos dentro del sistema total. Esta característica excluye la posibilidad de obtener un análisis de un sistema complejo por la simple adición de estudios sectoriales correspondientes a cada uno de los elementos: 9 “En nuestra concepción de los sistemas complejos, lo que está en juego es la relación entre el objeto de estudio y las disciplinas a partir de las cuales realizamos el estudio. En dicha relación, la complejidad

4 El Grupo de Trabajo Multidisciplinario de la UNAM está formado por investigadores de las Facultades de Ciencias y de Arquitectura, los Institutos de Geografía, Ingeniería y Ecología, así como por el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad. 5 García, 2006: p.32 6 Tikunov y Trofimov, 1995; Clayton y Radcliffe, 1996. 7 García, 2006: p. 87

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está asociada con la imposibilidad de considerar aspectos particulares de un fenómeno, proceso o situación a partir de una disciplina específica.”10 Por consiguiente, la teoría de los sistemas complejos es una propuesta para abordar el estudio de tales sistemas. Se trata, en primera instancia, de un marco conceptual y metodológico de trabajo interdisciplinario.11 Desde otra tradición que nos interesa aquí recuperar, Musters, de Graaf y Ter Keurs (1998) conceptualizan a los sistemas socioambientales como unidades complejas cuyas dimensiones se encuentran jerarquizadas.12 Los subsistemas y sus relaciones generan la estructura general del sistema, que a su vez retroalimenta el funcionamiento de cada subsistema.13 Al mismo tiempo, la estructura general y las estructuras de los subsistemas pueden ser abordadas como procesos, es decir en términos dinámico-funcionales.14 Los sistemas socioambientales son sistemas abiertos con múltiples relaciones con otros sistemas. La totalidad de las relaciones entre los subsistemas y el entorno del sistema en su conjunto nunca podrán ser enteramente descritas o analizadas.15 Una estrategia para estudiar la enorme complejidad de cualquier sistema es abstrayendo la mayor parte de las relaciones que lo integran y seleccionando sólo aquellas que resulten ser más importantes en el funcionamiento de conjunto.16 De esta manera se conceptualiza al sistema socioambiental como un conjunto relativamente reducido de subsistemas cuya interacción conforma un sistema de escala superior.17

Ambos modelos conceptuales, el de los sistemas complejos y el de los sistemas socioambientales tienen en común la intención de entender y conocer el sistema para poder actuar sobre el mismo. En este sentido, Rolando García señala que “el primer objetivo en el estudio de un sistema complejo es establecer un diagnóstico… El segundo objetivo –y en realidad la principal motivación de los estudios- es poder actuar sobre el sistema: … detener y, en lo posible, revertir los procesos deteriorantes, en el caso de los estudios ambientales. Los criterios y prioridades aplicables en esta etapa no surgen sólo del interior de la ciencia: están basados en sistemas de valores cuya justificación proviene de una ética social.”18 La intención de volver sustentable el sistema socioambiental (complejo) que es cada río urbano es lo que determina el objeto de acción-estudio. Lo estudiamos para identificar los elementos negativos que deberán ser modificados con la finalidad de volver sustentable a ese sistema (o dicho en el lenguaje común para rescatar al río) y a partir de esta definición del problema es que lo descomponemos en los objetos de estudio-acción construídos de manera interdisciplinaria. Para conducir a un sistema socioambiental hacia la sustentabilidad suele perseguirse modificar el output de conjunto al modificar el funcionamiento de algún o algunos de los subsistemas que lo integran y de sus interrelaciones.19 Intervenir un sistema consiste en actuar de manera racional y estratégica sobre sus subsistemas y la estructura de relaciones entre los mismos.20 “En

8 Ibid, p.21 9 Ibid, p39 10 Musters et. al., 1998: p. 246 11 En este sentido, los sistemas socioambientales deben ser concebidos como redes de subsistemas a diferente escala. No hay horizontalidad entre todos los componentes y el sistema total o entre las funciones y el funcionamiento general. Pero el reconocimiento de este postulado tampoco debe conducirnos a suponer que existe un solo tipo de jerarquía. Existen diversas jerarquías, al menos tantas como dimensiones están entretejidas en el sistema socioambiental: físicas, biológicas, sociales, económicas, políticas, gubernamentales. 12 Musters et. al., 1998: p.247 13 Ibid. 14 Existen teorías sobre la relación jerárquica de los sistemas (Allen y Starr, 1982; O’Neil et.al, 1986); también existen otras perspectivas que abordan la interconexión entre sistemas de escalas distintas (Norton, 1991; Jennings y Reganold, 1991). 15 Musters et.al, Op.Cit., p.247 16 García, Op.Cit.: p 97 17 Musters, Op.Cit., p. 246 18 Ibid.

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El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social en el rescate de ríos urbanos efecto, un principio básico de la teoría de sistemas complejos afirma que toda alteración en un sector se propaga de diversas maneras a través del conjunto de relaciones que definen la estructura del sistema y que, en situaciones críticas, genera una reorganización total. Las nuevas relaciones –y la estructura que de allí emergeimplican, tanto modificaciones de los elementos, como del funcionamiento del sistema total.”21 En consecuencia, para modificar el funcionamiento del sistema en su conjunto se debe disponer de un conocimiento suficiente sobre cada uno de los subsistemas que lo conforman, y sobre la contribución de cada uno al funcionamiento total del sistema.22 Se trata de estudiar la dinámica del sistema (sus tendencias y las posibilidades de incidir en sus procesos) para orientarla hacia un objetivo deseable para la sociedad que forma parte de ese sistema complejo. No se trata de describir estructuras estáticas, sino en movimiento permanente.23 Inicialmente tenemos conocimiento empírico de sentido común de cada subsistema. Disponemos ya al inicio del proyecto de antecedentes (conocimiento periodístico, histórico, e incluso de estudios científicos previos24); existe un bagaje de conocimiento sobre cada subsistema o componente del sistema socioambiental río Magdalena.25 Sin embargo el planteamiento de modificar los subsistemas y sus relaciones con la finalidad de volverlo sustentable, nos obliga a tener un conocimiento preciso sobre los aspectos fundamentales sobre los cuales tendrá que dirigirse la acción social. Y ello nos obliga a identificar las lagunas de conocimiento que tenemos para realizar acciones eficaces en la dirección elegida. Nuestra propuesta entonces consiste en articular a un conjunto de disciplinas científicas en la construcción

de un objeto de estudio a partir de problemas multidimensionales para generar un diagnóstico científico de la situación actual del sistema socioambiental río Magdalena.26 Hacemos nuestro el planteamiento de Rolando García en cuanto a considerar la interdisciplinaridad como estrategia integradora del análisis de los sistemas complejos: “Mientras que en el caso de las investigaciones multidisciplinarias se suelen sumar los aportes que cada investigador realiza desde su disciplina particular en torno a una problemática general que puede ser analizada desde diferentes perspectivas, una investigación interdisciplinaria supone la integración de estos diferentes enfoques para (es decir previa a) la delimitación de una problemática. Dicho de otra manera, mientras que en un caso lo que se integra son los resultados de diferentes estudios sobre una problemática común, en el caso de la interdisciplina la integración de los diferentes enfoques está en la delimitación de la problemática. Ello supone concebir cualquier problemática como un sistema cuyos elementos están interdefinidos y cuyo estudio requiere de de la coordinación de enfoques disciplinarios que deben ser integrados en un enfoque común. De ahí que la interdisciplina implique el estudio de problemáticas concebidas como sistemas complejos y que el estudio de sistemas complejos exija de la investigación interdisciplinaria.”27 No se trata entonces de que cada científico escriba un reporte de investigación desvinculado del objetivo general del proyecto; no se trata de que publique un artículo en un journal científico; y ni siquiera se trata de que al final todos los reportes o artículos producidos en el marco del proyecto se adicionen bajo un título suficientemente amplio que reúna sus perspectivas irreductibles.28 La interdisciplinaridad, en el abordaje de los sistemas complejos, exige la construcción común del objeto de estudio a partir de principios de interés público, es decir cuyo origen social es extra-científico.

19 García, Op.Cit., p.88 20 Musters et al., Op.Cit, p. 246 21 García, Op.Cit., p 52 22 Investigaciones realizadas por la Facultad de Ciencias en el marco de un Macroproyecto UNAM. 23 No sabemos si cada subsistema puede ser modelizado como una caja negra o como una caja parcialmente translúcida. Lo cierto es que el conocimiento de que disponemos no es suficiente, pero tampoco es nulo. Ello nos permite no únicamente formular preguntas sino también esbozar hipótesis sobre los efectos que cada subsistema ejerce en el funcionamiento general del sistema río Magdalena. 24 “Los equipos de investigación no son interdisciplinarios, son multidisciplinarios. Lo que es interdisciplinaria es la metodología que implica el estudio de un sistema complejo.” (García, Op.Cit., p.89) 25 García, Op.Cit., p.33 26 Lo que ocurre con los típicos no-books

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Participación social para el desarrollo sustentable La sustentabilidad29 depende en gran medida de las posibilidades que cada sociedad tiene de actuar sobre sí misma para modificar su relación con el medio ambiente. Esta modificación requiere de una conducción, de una guía que reoriente las relaciones socio-ambientales. Orientar, guiar, conducir significa en este caso ejercer una acción deliberada (sobre la sociedad y sobre el medio ambiente simultáneamente) destinada a influenciar el curso de los acontecimientos.30 Se trata de una actitud proactiva, no reactiva. Para emprenderla se requiere de una ética consolidada al menos en el grupo promotor, en la minoría activa, pero también de información actualizada y pertinente que permita tomar decisiones e instrumentar estrategias adecuadas y eficaces. Como estamos hablando de un cambio de paradigma en el que ya no prevalece la necesidad de dominar los fenómenos naturales en beneficio de la sociedad, sino que ahora se trata de regular y autocontrolar los fenómenos sociales para lograr un aprovechamiento que no desequilibre a los ecosistemas y al medio ambiente en general, entonces, en virtud de este nuevo planteamiento ético, es necesario construir soluciones fundamentalmente socioculturales que sustituyan o acompañen a las puramente ingenieriles. Retomando el planteamiento inicial de los sistemas socioambientales y como caso al río Magdalena, estaremos de acuerdo en que todas las acciones sociales ejercidas de manera incontrolada, desagregada, sobre el río y su ribera no modificarán su tendencia y sus efectos por sí solas.

Un elemento de la teoría de los sistemas socioambientales que nos parece muy relevante consiste en la identificación que hace del sistema de decisiones (o de representación de intereses y de elaboración de consensos) como una componente fundamental del sistema socioambiental. Se trata quizá de un subsistema (simbólico, institucional, intangible) pero cuya existencia y fortaleza es lo que logra en determinado momento orientar al sistema socioambiental en su conjunto: es un subsistema sin el cual resultaría imposible ejercer acciones modificatorias sobre las relaciones múltiples entre sociedad y medio ambiente. No se trata exclusivamente de los organismos gubernamentales, sino de toda estructura social de elaboración de decisiones legítimas. A diferencia del modelo Presión-Estado-Respuesta en el cual tiende a identificarse como actores involucrados únicamente o principalmente a los grupos sociales generadores de deterioro sobre el medio ambiente, en la teoría de sistemas socioambientales se considera por igual a los beneficiarios y a los afectados por el funcionamiento del sistema; y se incluye no únicamente a aquellos que se localizan dentro del perímetro espacial de dicho sistema, sino a aquellos que formando parte de otros sistemas también reciben efectos indirectos positivos y negativos. Este planteamiento nos conduce a tomar con precaución la delimitación de la cuenca hidrológica como unidad exclusiva de gestión de un sistema socioambiental. En el caso del río Magdalena, como en otros muchos casos, se ven involucrados actores muy diversos cuya procedencia y localización no se encuentra comprendida originalmente dentro de los límites espaciales de la cuenca hidrológica natural y/o modificada.31 Este hecho constatable nos obliga a tomar en consideración otros marcos conceptuales que permiten incorporar a actores involucrados externos a la cuenca: en este sentido, la metacuenca32 y el hydrocommons33 son dos nociones muy útiles.

27 La Comisión Mundial para el Desarrollo y el Medio Ambiente (WCED, 1987) definió el desarrollo sustentable como un desarrollo que resuelve las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de que las futuras generaciones resuelvan las suyas. El desarrollo sustentable significa que el desarrollo de un sistema no debe frustrar u obstaculizar el desarrollo de otros sistemas socioambientales. El sistema no debe exportar sus problemas y sus costos ambientales. 28 Musters et.al., Op.Cit., p 244. 29 En la primera caracterización efectuada por el PUEC-UNAM, en 2006, se definió el “parteaguas” de la cuenca en zona urbana, no sólo por la pendiente natural del terreno, sino por el sentido de los flujos del sistema de alcantarillado que desembocan en el río entubado. 30 Se trata de todos aquellos actores involucrados e interesados en el rescate del río, pero cuyo lugar de habitación y laboral se encuentra fuera de la misma. (Ver definición en Angulo, 2006) 31 Weatherford, 1990.

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El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social en el rescate de ríos urbanos El concepto de desarrollo sustentable subraya la importancia de tomar en consideración los intereses de personas que no están localizadas –al menos de manera evidente- dentro del sistema socioambiental definido. En primer lugar tenemos a las generaciones futuras que aún no existen, pero serán afectadas por el funcionamiento actual del sistema. En segundo lugar también tenemos a las personas y ecosistemas en aquellas regiones de las cuales un sistema socioambiental “importa” o recibe cierto recurso. Tenemos el caso de las zonas de captación de agua que después es transferida hacia otra región, hacia alguna ciudad lejana; tenemos los efectos que genera la contaminación de un río aguas arriba sobre la población y ecosistemas aguas abajo, etc. Los costos del consumo y de una cierta forma de aprovechamiento de un recurso determinado pueden ejercer efectos en poblaciones y en ecosistemas externos a los límites evidentes de un sistema socioamiental. Esto significa que en la búsqueda de la sustentabilidad no deben ser omitidas las externalidades, es decir, las transferencias de costos de un sistema hacia otros sistemas o elementos externos.34

Este punto constituye la especificidad que nos interesa resaltar del modelo de sistemas socio-ambientales: que incluye en su formulación conceptual a los sistemas decisionales que son los que pueden reorientar de manera focalizada las dispersas relaciones entre sociedad y medio ambiente. Para ello –agregaríamoslos sistemas de autoridad y decisiones actúan sobre las representaciones y las prácticas sociales a través del impulso e implementación de normas legítimas que gradualmente lleguen a convertirse en costumbres.

Contrariamente a las visiones positivistas, consideramos que la relación entre sistemas sociales y ambientales no es directamente perceptible por los órganos de los sentidos individuales. Estos pueden percibir ciertos indicios, pero lo que les da significado es una mediación de orden social que circula en forma de representaciones sociales estructuradas y estabilizadas. Esas construcciones sociales llegan en algunos casos a formalizarse como sistemas de representación de intereses y, de esta manera, se instituyen formas organizativas que relacionan a los involucrados de un determinado sistema socio-ambiental. Este sistema de representación de intereses puede evolucionar y convertirse en sistema de decisiones y de autoridad legítimamente reconocida por los involucrados.

Quienes estamos interesados en el rescate del río Magdalena (ciudadanos, científicos, políticos, empresarios, comuneros) convergemos en un propósito moral en su acepción más amplia, es decir, de valores.36 Nuestra intención ha sido conformar un núcleo de involucrados que impulse un cambio de paradigma en el manejo de este río y que contribuya a la modificación de la relación que la sociedad urbana ha construido con el mismo.

Más que una normatividad impuesta desde el exterior o desde una supuesta racionalidad sustentabilista universal, debe ser una forma de autoregulación construida por los propios involucrados. De esta manera, ellos sabrán que las restricciones –en cierta medida autoimpuestas- persiguen el beneficio común. En otras palabras, la normatividad de protección y rescate ambiental se construye y se adopta como necesidad surgida de los involucrados para que la disponibilidad de los recursos naturales no se convierta en amenaza de su desarrollo económico y social, sino en un insumo durable.35

Técnicas de planeación participativa. De manera paralela a la elaboración del diagnóstico científico interdisciplinario, mencionado en el apartado anterior, se podrá proceder a la elaboración de un

32 En este sentido fue que desarrollamos el concepto de región hidropolitana, para referirnos a los territorios vinculados por un conjunto de grandes obras de infraestructura hidráulica. Estas obras modificaron en cuatro siglos la condición cerrada de la cuenca del Valle de México y la convirtieron en la parte central de un sistema hidráulico que vincula artificialmente el funcionamiento de cuatro cuencas hidrológicas: Valle de México, Alto Lerma, Cutzamala y Tula. La región hidropolitana es la resultante de la integración artificial de las cuatro cuencas hidrológicas mencionadas y que, de otra manera, no tendrían conexión natural alguna. (Perló y González, 2006) 33 Una sociedad actúa sobre sí misma mediante dispositivos que por una parte incentivan las prácticas definidas como positivas para el bien común, y por la otra inhiben o castigan las prácticas consideradas negativas. Esto siempre ocurre a través de la vectorización del lenguaje que adjetiva y califica unas y otras prácticas. Y a partir del lenguaje que nos constituye, este sistema de valores queda integrado en la percepción misma de los individuos. 34 Durkheim, 1997.

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diagnóstico participativo mediante una serie de talleres con los actores involucrados. Al articular los procesos interdisciplinario y participativo, se puede generar un diagnóstico común que constituya una plataforma consensuada (cognitiva y axiológica). En caso de aplicarse la técnica de análisis FODA37 en los talleres de planeación participativa se debe tener un riguroso control metodológico para evitar que la participación social derive en una catarsis de subjetividades. A partir de la elaboración participativa de un diagnóstico FODA, podría emprenderse el diseño de estrategias de maximización de fortalezas y minimización de debilidades, buscando contrarrestar las amenazas y aprovechar las oportunidades. De manera participativa, igualmente, deberá construirse la Imagen Objetivo que permita construir un escenario programático diferenciado del escenario tendencial. Recordemos que los ríos urbanos desde esta perspectiva pueden ser conceptualizados como sistemas complejos, es decir multidimensionales y de componentes heterogéneas. Por ello, los objetivos estratégicos, los programas y las acciones propuestas no pueden ser unidimensionales, sino que deben de ser construidos en la multidimensionalidad. Esto implica rigor en el método de planeación estratégica y participativa. Ni populismo, ni rigidez de un decreto vertical, sino una construcción múltiple, coordinada, coherente que vincule conocimiento científico, técnico y práctico para plantear un haz de acciones articuladas en una estrategia integrada. Nuevamente la noción de complejidad –como multidimensionalidad- nos ayuda a entender la participación social y a integrarla sistemáticamente en la formulación de soluciones. El Plan Maestro no puede ser un plan de gabinete, ni la suma de artículos científicos, sino una plataforma de conocimiento científico-empírico articulado en función de un sistema de valores compartido y con escalas de medición y evaluación convenidas. El potencial del conocimiento multidimensional integrado es enorme debido a que es producido por los actores involucrados y en su elaboración genera sinergias positivas que inducen a la colaboración y a la confianza. El Plan Maestro no ha de ser un dictado

externo ni vertical de una supuesta racionalidad universal, sino una construcción común con un grado muy elevado de legitimidad y credibilidad. Los talleres de planeación participativa son de primera importancia ya que no solamente generan insumos para el Plan Maestro, sino que en sí constituyen espacios de vinculación e interacción horizontal de actores. Los talleres también van orientados a la construcción de redes de acción colectiva donde se construye un capital social específico orientado a la finalidad de este proyecto. Estos son los cimientos para generar normas reconocibles por quienes habrán de cumplirlas. Los actores involucrados en el rescate del río Magdalena deben ser protagonistas de este Plan y no únicamente depositarios de racionalidades científicas o gubernamentales (burocrático-políticas). Hay que agregar que, además de las técnicas que fundamentan la planeación estratégica, existen también técnicas de análisis multicriterio que permiten formalizar con cierto rigor las apreciaciones intersubjetivas. Los elementos de juicio heterogéneos pueden ser integrados mediante herramientas como los análisis de procesos analítico-jerárquicos. Mediante técnicas como AHP38 es posible medir, evaluar, jerarquizar, un conjunto –o sistema- de múltiples dimensiones; vigilar la coherencia lógica de los juicios de valor emitidos por actores diversos; y también es posible traducir evaluaciones cualitativas a una matriz numérica jerarquizada.

Metodologías mixtas y perspectivas socioantropológicas. La literatura sobre métodos de manejo sustentable de sistemas socioambientales se agrupa en dos grandes vertientes: La primera, tiene como punto de partida el conocimiento científico y experto y en su procedimiento desciende hacia el conocimiento empírico y la participación comunitaria. La segunda vertiente tendría una secuencia inversa ya que su punto de partida es el involucramiento

35 Acrónimo de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. 36 AHP, acrónimo con el que se conoce el Analytic Hierarchy Process (Proceso Analítico Jerárquico). Bojórquez et.al., 2006, p.18.

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El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social en el rescate de ríos urbanos comunitario y su conocimiento pragmático y de ahí asciende hacia las abstracciones científicas.39 El argumento central de esta última vertiente consiste en reconocer que para entender plenamente los problemas locales que plantea la búsqueda de la sustentabilidad es necesario involucrar activamente a los actores sociales en el proceso mismo de investigación y definición de indicadores. De esta manera, el proceso cognitivo y de acción adquiere sólidas bases para realizar los cambios concretos que requiere la búsqueda de sustentabilidad.40 El campo de los estudios sobre desarrollo sustentable ha visto crecer en los últimos años las propuestas metodológicas híbridas entre estas dos vertientes paradigmáticas.41 Esta tendencia no es exclusiva de este campo; en las ciencias sociales en general se han venido desarrollando estrategias de metodologías mixtas no únicamente en cuanto a la dinámica entre conocimiento empírico y científico, sino entre métodos cualitativos y cuantitativos, así como entre procesos deductivos e inductivos. En este tipo de estudios, los métodos sociológicos y antropológicos han cobrado importancia. Nos atreveríamos a afirmar inclusive que el método etnográfico juega un papel fundamental en el campo de los estudios ambientales contemporáneos. Cada vez es más común encontrar la combinación en el trabajo de campo de tres estrategias convergentes como son: a) la observación directa de las pautas culturales de las comunidades locales con las cuales el investigador se involucra; b) la identificación de informantes clave a quienes se entrevista y mediante quienes se van estableciendo redes que proveen de información importante (sobre todo en cuanto a valores, formas culturales de percibir el medio ambiente); y c) la consulta y recopilación de fuentes documentales de primera mano (es decir, la memoria escrita de las

propias comunidades). Este conjunto de métodos desarrollados por la antropología ha comenzado a ser empleado de manera sistemática en el campo de los estudios ambientales. Como si se tratara de técnicas nuevas, los biólogos se sorprenden por los resultados de métodos consolidados desde hace décadas en las investigaciones etnográficas: informantes clave y bola de nieve (Bryman, 2001); análisis de actores involucrados (Matikainen, 1994); redes sociales (Prell, 2003); grupos focales (Doughill et.al., 2006); mapeo participativo, historia oral (Chambers, 2002); entrevistas semiestructuradas y construcción comunitaria de escenarios (Doughill et.al., 2006). La mezcla de estos métodos sociológicos y antropológicos con los métodos sistémicos (procesos jerárquicos, estructuración adaptativa, lógica difusa, etc.) y de modelización matemática y espacial están dando lugar a híbridos muy estimulantes e innovadores. Asimismo, resulta interesante observar que independientemente del predominio entre las dos vertientes metodológicas señaladas, las investigaciones recientes comparten una secuencia básica de fases42 que puede sintetizarse así: Fase 1. Establecer el contexto humano y medioambiental. Este primer paso consiste en la identificación de actores involucrados (stakeholders) y en la definición del área o sistema que permite modelizar el problema estudiado.43 Fase 2. Definir conjuntamente metas y estrategias. Este proceso de estructuración participativa de escenarios y de futuros deseables y posibles es lo que da viabilidad social a cualquier proyecto de modificar un sistema socioambiental y orientarlo hacia la sustentabilidad. En el fondo se trata de un sutil proceso político en el cual se construyen las categorías legítimas de acción pública local.

37 Reed et al, 2006, p.407 38 Ibid 39 Batterbury et.al., 1997; Nygren, 1999; Thomas and Twyman, 2004. 40 Reed et.al., Op.Cit. 41 Esta delimitación dista mucho de ser simple, sino que es una elaboración en continúa transformación, dependiendo de la evolución del conocimiento y de la preminencia de los actores involucrados. En el caso del rescate del río Magdalena, la delimitación de la cuenca o región pertinente se ha modificado varias veces en función del objetivo principal así como de la modalidad de intervención planeada. Esto nos muestra que la regionalización es una construcción social y no una realidad objetiva directamente perceptible.

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Fase 3. Identificación, selección y evaluación de indicadores. Hay una coincidencia en el campo de los estudios ambientales y ésta consiste en definir la sustentabilidad como un proceso susceptible de ser descompuesto en indicadores que permitan medir y evaluar el progreso en la calidad de la relación entre sociedad y ambiente. Existen diversas herramientas cuantitativas para trabajar estos indicadores. Los métodos más reconocidos son las estadisticas multivariadas y los análisis de correspondencias o factoriales.

4) la Implementación de las acciones concretas que se realizan para lograr los objetivos planteados.45 Destaca el señalamiento de que la Implementación implica el establecimiento de “…un sistema de seguimiento y evaluación continuos a fin de hacer posible la rendición de cuentas, la corrección de acciones erróneas o poco eficientes y la adaptación a nuevas circunstancias.”46 No hay que olvidar que dado que el consenso se basa en la confianza, ésta se construye y se estabiliza gracias a estos procedimientos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.47

Fase 4. Aplicación de indicadores por las comunidades. El paso crucial para darle continuidad a este tipo de procesos es el establecimiento de métodos de recolección de datos que puedan ser manejados y procesados por las mismas comunidades de manera que puedan ejercer un monitoreo constante sobre la situación ambiental local.

La integración entre métodos cuantitativos y cualitativos, entre científicos y comunidades, entre vertientes metodológicas top-down y bottom-up, suele ser conceptualizada como un ciclo no lineal que permite realizar avances de manera iterativa.

Desde la teoría de los sistemas socioambientales, se plantean también cuatro etapas para avanzar en la conducción de un sistema hacia la sustentabilidad: 1) la identificación del sistema (por parte de los expertos y de los actores involucrados); 2) la participación de los actores involucrados directa e indirectamente, en el presente y en el futuro; 3) la delimitación conjunta (por parte de los participantes) del sistema en el tiempo y en el espacio; 4) el análisis del sistema mediante la descripción de sus subsistemas, sus interrelaciones, las restricciones y los valores que guían a los involucrados. Estas cuatro etapas ocurren mediante un proceso iterativo o redundante en el cual se van retroalimentando constantemente.44 Por otra parte, autores como Bojórquez, Cruz y Gómez (2006) sostienen que el proceso participativo es un ciclo de diagnóstico y retroalimentación compuesto por cuatro etapas sucesivas: 1) el Contexto, consistente en las circunstancias legales, sociales e históricas que acotan la contribución y acción conjunta de los grupos sociales; 2) la Agenda, que engloba todas las cuestiones susceptibles de ser incluidas en un proceso participativo; 3) la Conducción, que consiste en el establecimiento consensuado de objetivos comunes, determinando su relevancia y jerarquía; y 42 Musters et.al., Op.Cit., p. 250 43 Bojórquez et.al., Op.Cit., p.9 44 Ibid 45 Ibid, p.6.

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Se trata de un proceso adaptativo y de aprendizaje mutuo en el cual ninguno de los actores involucrados (ni los expertos ni los científicos ni los actores sociales ni los políticos) poseen el control y el conocimiento total a priori. Se trata de permitir la estructuración de una sinergia entre actores y entre métodos que va estimulando la confianza, la comunicación, el compromiso mutuo hacia objetivos conjuntamente definidos. En el transcurso de este proceso se van generando habilidades en las comunidades y en los científicos que no se poseían al inicio del mismo. Este proceso de aprendizaje adaptativo va empoderando al naciente sistema de decisiones en el que negocian y llegan a acuerdos toda la gama de involucrados en el desarrollo sustentable: ciudadanos, comuneros, autoridades locales, miembros de organizaciones no gubernamentales, empresarios, académicos, entre otros. La planeación estratégica y la planeación participativa nos proveen de métodos útiles y suficientemente flexibles para construir esos espacios de concertación de valores, de perspectivas en los que se construyen objetivos comunes, escenarios futuros deseables, metas compartidas, normas y líneas de acción libremente acordadas y asumidas, así como los indicadores adecuados para monitorear la evolución de este proceso de política pública local.

El papel de la interdisciplinariedad científica y de la participación social en el rescate de ríos urbanos Sin duda siempre habrá conflictos en este proceso ya que consiste en la gestión y concertación de distintos intereses de grupos sociales; pero la función de los espacios de representación de intereses y de comunicación de representaciones sociales es precisamente esa: la de consensar y llegar a estructuras normativas, éticas, con la más alta legitimidad posible. Varios autores coinciden en conceptualizar estos procesos de investigación-acción sobre un sistema socioambiental como procesos iterativos, redundantes y adaptativos. No hay en ellos un inicio y un final linealmente definidos: se trata de un ciclo que va profundizando en el conocimiento y en la capacidad de acción en la medida en que se va avanzando en la interdisciplinaridad y en la participación y construcción de consensos entre los involucrados (de los cuales, el científico es un actor más).

Conclusiones A diferencia de algunos enfoques epistemológicos provenientes de las ciencias físicas y biológicas, en las que el fenómeno observado y el observador son dos realidades francamente distintas (separadas ontológicamente); en las ciencias sociales el observador y lo observado formamos parte de un mismo proceso.48 Esta perspectiva es todavía más evidente si nos hemos planteado un objeto que no es exclusivamente de estudio, sino que fundamentalmente es un objeto de acción pública, como lo es el rescate de un río. Esto supone que la mirada científica está pre-orientada por una toma de posición moral: su conocimiento ha de contribuir a rescatar un río. Las teorías de sistemas complejos y de sistemas socioambientales, complementadas con una perspectiva sociológica contemporánea, nos brindan un marco conceptual muy útil para entender el proceso del que formamos parte: un conjunto de actores involucrados coincidimos axiológicamente y sostenemos que entre el río y su entorno social hay una relación negativa y desequilibrada. Desde nuestros valores compartidos nos resulta deseable modificar esa relación con la

intención de revertir los efectos negativos y “rescatar” el río. En este artículo entrecomillamos la palabra rescatar para plantear el hecho de que formular este proceso colectivo en términos de “rescate” o “salvamento” se inscribe en un imaginario social que no es de ninguna manera científico, sino más bien de orden ético-moral. A partir de ese vector ético-moral, arraigado en el imaginario social, las voluntades tan diversas van convergiendo hacia una acción colectiva organizada. Al mismo tiempo, es esta toma de posición ético-moral la que define las necesidades de conocimiento sobre el sistema socio-ambiental con un objetivo práctico: actuar sobre el mismo y modificarlo en el sentido que nuestro juicio de valor común nos orienta. De este modo, el objeto de estudio científico tiene un alto grado de preconstrucción por parte del interés común y de los objetivos de acción pública dirigidos a salvar el río. Es entonces que toda la gama de científicos participantes formula sus protocolos de investigación orientados, en este caso, a producir conocimiento cuya utilidad social sea directa e inmediata.49 En otras palabras, en este tipo de proyectos, los científicos no construyen sus objetos de estudio a partir del diálogo disciplinario especializado (más o menos hermético) con sus pares, así como tampoco producen conocimiento que respalde o critique los paradigmas científicos. En este tipo de proyectos, el desafío viene predefinido por un paradigma de la acción pública y el tipo de conocimiento producido debe servir a un fin extra-científico: rescatar integralmente un río y manejar sus recursos de manera sustentable.

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46 La sociología contemporánea sitúa en el centro del proceso cognitivo la necesidad de reflexividad (Bourdieu, 2001), es decir, de establecer rigurosamente una vigilancia epistemológica que constantemente discierna el fenómeno o fenómenos moral(es)-social(es) del que forma parte tanto el observador como el observado. Sin esta vigilancia epistémica, las ciencias sociales serían reducidas a meras interpretaciones sociocéntricas (de etnia, de clase, de categoría socioprofesional, etc.) 47 Cfr. Perló, Manuel; González, Arsenio y Zamora, Itzkuauhtli, 2008. Definiciones básicas y principios rectores para el Plan Maestro del río Magdalena, reporte de investigación, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad, México.

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