Género y trabajo, balance regional y desafíos (2001)

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“GENERO Y TRABAJO, BALANCE REGIONAL Y DESAFIOS” (2001) Verónica Oxman Vega Coordinadora de Área Relaciones Internacionales Ministerio del Trabajo y Previsión Social de Chile

Globalización, Género y Derechos Humanos Laborales Los procesos de globalización que han caracterizado a los países americanos han afectado todas las esferas de la vida social desde la economía hasta la cultura y especialmente la vida laboral de las personas. Las sucesivas crisis económicas que han afectado a distintos países durante los últimos años a partir de la ‘crisis asiática’ de 1997, han demostrado la importancia del fenómeno denominado 'contracción del espacio', puesto que hace evidente la 'unicidad del mundo', esto en la medida en que fenómenos y situaciones que ocurren en lugares distantes del planeta afectan en forma cada vez más directa las vidas de mujeres y hombres de los países americanos, sus empleos, ingresos y acceso a la protección social y de salud. Por otra parte, 'la contracción del tiempo', ha significado que los ciclos productivos y los procesos institucionales sean cada vez más acelerados y estén caracterizados por la simultaneidad y la preponderancia del presente. Las comunicaciones actuales nos permiten sostener reuniones a distancia, informarnos sobre los quehaceres nacionales de los distintos países y estar en permanente intercambio acerca de los problemas nacionales y los procedimientos más eficaces y soluciones diversas adoptadas para enfrentar los nuevos desafíos que enfrentamos en el mundo del trabajo a raíz del cambio tecnológico y los nuevos modelos productivos. Otro fenómeno que caracteriza a la región americana es la creciente cantidad de trabajadores migrantes dando cuenta de otra de las dimensiones de la globalización, la 'porosidad de las fronteras'. Las fronteras nacionales son permeables no sólo respecto del comercio, los capitales y la información, sino también respecto de las personas. En los años noventa las mujeres americanas son las que más altas tasas de migración presentan tanto al interior de los países como a nivel internacional1. Por último, se ha hecho cada vez más evidente la importancia de trabajar 'en redes' para las organizaciones de distintos niveles y sectores. Desde el Estado por ejemplo, los Ministerios de Trabajo cada vez más se vinculan y coordinan entre sí - mediante la ‘tecnología de la información’ (TI) - para lograr agendas comunes y avanzar en el cumplimiento de los acuerdos internacionales, sean estos bilaterales o multilaterales. Por otra parte, desde la sociedad civil tanto los trabajadores como los empleadores se organizan cada vez más en torno a agendas regionales o subregionales para el logro de sus objetivos como lo demuestran las numerosas instancias sindicales y empresariales que operan en el marco de los acuerdos de integración 1

Ver Boletín CELADE/CEPAL N°65: 2000: www.cepal.org

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(NAFTA, MERCOSUR, CARICOM, entre otros). 'La trama de redes' es un modo efectivo para alcanzar resultados esperados, al mismo tiempo que permite efectivamente democratizar las relaciones entre países e ir avanzando hacia prácticas más descentralizadas y más participativas al interior de cada país2. Los procesos de globalización por tanto pueden considerarse una oportunidad para el desarrollo de la participación en los distintos niveles, asumir que la globalización "la construimos entre todos" y que no se trata de un proceso separado de los países, de las organizaciones y de las personas forma parte de los desafíos a enfrentar por parte de todos los sectores y actores sociales, incluyendo a los gobiernos. Desde una perspectiva de derechos humanos, las mujeres nos hemos beneficiado de la internacionalización del derecho, y en la medida en que los países profundicen los sistemas democráticos y las mujeres adoptemos una lógica de ‘sujetos activos de derecho’ estaremos aportando a esos mismos procesos de democratización. Nos sirven como referentes la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, la que en su Artículo 2, establece los principios básicos de igualdad y no-discriminación en lo que respecta al goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales “sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”. Asimismo, los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en los artículos 22 a 27 de dicha Declaración, explicitan los derechos al trabajo y a la seguridad social, a igual salario por trabajo de igual valor, al descanso y al disfrute del tiempo libre, a un nivel de vida adecuado que asegure la salud y el bienestar, a la educación y el derecho a participar en la vida cultural de la comunidad. Cabe resaltar que la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1997 establece que: “todos los derechos humanos son universales, inalienables, interdependientes e interrelacionados”. La conceptualización de los derechos humanos como interdependientes e interrelacionados es fundamental para el desarrollo de cualquier política con perspectiva de género, esto porque hace posible vincular los distintos derechos, por ejemplo, el derecho a la educación y la formación profesional con el derecho al trabajo sobre la base de la no discriminación, elementos fundamentales para asegurar el cumplimiento de los acuerdos internacionales en beneficio de las mujeres. Asimismo, la Oficina Internacional del Trabajo - OIT ha abordado el principio fundamental de la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres de tres modos principales:  Como una cuestión de derechos humanos  Como un imperativo de justicia social y de atenuación de la pobreza 2

Se tomó como referencia algunas dimensiones de la globalización según el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD del año 2000.

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Como una cuestión de desarrollo económico y social.

Tanto en los Convenios como en las Recomendaciones de la OIT se definen normas, se establecen modelos y se proveen estímulos para las legislaciones y las prácticas nacionales en los Estados Miembros. Los Convenios más relevantes para la equidad de género son: Convenio N°100 sobre igual remuneración de 1951 (Artículo 23, punto 2 de la Declaración Universal de DDHH); el Convenio N°111 sobre la discriminación en el empleo y la ocupación de 1958; y más recientemente el Convenio N°156 sobre trabajadores y trabajadoras con responsabilidades familiares; y los Convenios Nº103 (revisado en el 2000) y Nº183 sobre Protección a la Maternidad (2000). Un hito de mucha relevancia, desde la perspectiva de género lo constituye la Declaración de la OIT sobre la igualdad de oportunidades y de trato para las trabajadoras de 1975, que esboza una serie de medidas para la acción nacional y de la OIT, a ser emprendidas en diversas esferas, entre ellas la igualdad de acceso al empleo y a la formación profesional y técnica. Por otra parte, la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, exige que los gobiernos firmantes adopten “todas las medidas apropiadas para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el pleno ejercicio y el goce de derechos humanos y libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre”. El Artículo 11, 1) d) de esta Convención dispone: “Los Estados miembro adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo, a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con los hombres, ... en particular…el derecho a igual remuneración, inclusive prestaciones, y a la igualdad de trato con respecto a la evaluación de la calidad del trabajo”. Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1976, en su Artículo 6 establece que: "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho". El avance en el cumplimiento de estos compromisos adquiridos por la mayoría de los países americanos, sólo será posible en la medida en que todos los sectores nacionales asuman los derechos humanos laborales de las mujeres como una tarea pendiente, en la que cada cual y cada uno puede contribuir a su realización y con ello al logro de una mayor justicia social con equidad de género, desarrollando agendas políticas que aseguren que las actuales discriminaciones se conviertan en acciones del pasado. Para enfrentar este desafío, es necesario considerar en forma interrelacionada los derechos suscritos por la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), los acuerdos para asegurar el cumplimiento de los Derechos Humanos y los

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Convenios Internacionales de Derechos Laborales, así como buscar medidas factibles de llevar a las prácticas nacionales para dar cumplimiento al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El mundo globalizado actual, hace cada vez más necesario el diseño de políticas laborales que contemplen en sus resultados no sólo el crecimiento económico, sino también la generación de más empleos y de mejor calidad accesibles a mujeres y hombres por igual. Esto es, empleos que sean consistentes con normas laborales básicas internacionalmente reconocidas. En los últimos años, el marco normativo orientador está contenido en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo - OIT de 1998 relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, que incorpora el Convenio N° 111. A nivel regional, la III Cumbre de las Américas realizada en Québec - Canadá en Abril de 2001, dejó establecido el mandato de que todos los países aseguren el desarrollo y cumplimiento de la Declaración de la OIT de 19983. Para estos efectos se promueve el acercamiento entre las políticas económicas y laborales, entendido como uno de los elementos clave para la generación del ‘trabajo decente’ como ha sido definido por la OIT. Esto supone empleos que aseguren retribuciones económicas y profesionales acordes con los niveles de productividad de los trabajadores y que se les ofrezcan oportunidades efectivas de progreso social y humano a ellos y sus familias. En este sentido, cobra un peso importante la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA (CIMT-OEA), puesto que son los ministros de trabajo quienes tienen la responsabilidad de llevar a la práctica estos mandatos. Y así lo vienen haciendo desde la realización de la XI CIMT-OEA y su Declaración de Viña del Mar y Plan de Acción de 1998. En ese contexto los ministros consensuaron que las políticas laborales deberían tener especial preocupación por mejorar la situación de las mujeres y hombres que se encuentran ocupados y promover la incorporación de quienes que buscan empleo, especialmente los jóvenes, las mujeres, los migrantes, las personas con discapacidades o pertenecientes a otras minorías o grupos vulnerables, y a quienes se encuentran afectados por procesos de reconversión productiva y que operan en el sector informal y precario de la economía. Asimismo, los Ministros de Trabajo coincidieron en que era necesario adoptar medidas activas, sobre un conjunto de materias de importancia estratégica, derivadas de los procesos de internacionalización económica y comercial, la rapidez de los cambios tecnológicos y del conocimiento y los consecuentes cambios estructurales e institucionales en el mundo laboral. Esto implica el fortalecimiento y la modernización de los Ministerios del Trabajo y la Administración Laboral, para convertirse en instituciones capaces de enfrentar los nuevos 3

Mandato de la III Cumbre de las Américas sobre Derechos Básicos de los Trabajadores: “Intercambiarán materiales informativos referentes a su legislación laboral, con el objetivo de contribuir a un mejor conocimiento mutuo de dicha legislación, así como a promover las normas laborales fundamentales reconocidas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) - libertad de asociación; el derecho a organizarse y negociar colectivamente; la prohibición de trabajos forzados; la eliminación de toda forma de explotación infantil; y la no discriminación en el empleo”.

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desafíos y participar más eficazmente en la formulación de políticas sobre las materias definidas como prioritarias – erradicar la pobreza y alcanzar mayores niveles de justicia social. Además, el trabajo desarrollado en el contexto de la CIMT permitió consensuar diagnósticos básicos y se reconoció que los países americanos presentan altos niveles de diferenciación y desigualdades, no sólo entre países, sino también entre los sectores urbanos y rurales y entre sectores productivos al interior de cada país. El Informe sobre el Trabajo en el Mundo de la OIT4, deja de manifiesto que en los últimos años, estas diferencias e inequidades se han acentuado. También se llegó a consenso respecto a que los desafíos más relevantes se refieren al acercamiento entre las políticas económicas y laborales; a la disminución de la brecha entre el sector formal e informal de la economía; al desarrollo de las pequeñas empresas que son proveedoras de parte sustantiva de empleo de la región; y en particular el ‘empoderamiento’ de los actores sociales a través de sus organizaciones, promoviendo una participación cada vez más amplia en el diálogo social, buscando asegurar especialmente la participación de mujeres, jóvenes, indígenas y personas con algún tipo de discapacidad en estas organizaciones. El aporte realizado por la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo- OEA ha sido significativo, y si bien se ha profundizado en los diagnósticos y en la discusión sobre la casi totalidad de áreas temáticas relativas al trabajo y la seguridad social, aún hay áreas desarrolladas sólo de manera incipiente, entre ellas se destaca la escasez de medidas transversales para alcanzar la equidad de género y que por tanto constituye un desafío de gran magnitud para los Ministerios de Trabajo de la región. Se cuenta hoy día con una visión panorámica de las necesidades y requerimientos de los Ministerios de Trabajo y por tanto es posible considerar el inicio de una fase de implementación de las transformaciones necesarias para la modernización de las instituciones laborales, mediante la generación y realización de proyectos conjuntos, complementarios y coordinados entre distintos países y entre los países y las agencias internacionales. Velar porque las transformaciones consideren como elemento clave de modernización el introducir la perspectiva de género en los diseños organizacionales y en las políticas y programas constituye otro de los desafíos regionales. Avanzar en torno a este desafío parece tener mayores posibilidades de éxito hoy que antes, esto en la medida en que los Ministros participantes en la XII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo - OEA celebrada en Ottawa - Canadá en octubre de 2001, al signar la Declaración de Ottawa han asegurado la continuidad del trabajo iniciado en Viña del Mar y han ampliado la conceptualización respecto del compromiso para avanzar en el mejoramiento de la situación de quienes "trabajan en el sector informal y los que pertenecen a las minorías étnicas y religiosas, así como a otras personas con experiencias y necesidades diferentes, incluyendo mujeres, jóvenes, trabajadores de la tercera edad, indígenas, trabajadores migrantes, personas con discapacidades y personas viviendo con VIH/SIDA". 4

OIT: World Employment Report 2001

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Especial importancia cobra el hecho de que en su Plan de Acción se establece: "Estamos comprometidos a integrar una perspectiva de género en el desarrollo y aplicación de todas las políticas laborales, promover la conciliación entre la vida familiar y laboral, proteger los derechos de las mujeres trabajadoras y tomar acciones para eliminar las barreras estructurales y legales, así como las actitudes estereotipadas con respecto a la igualdad entre hombres y mujeres en el trabajo; a abordar los prejuicios de género en la contratación, en las condiciones de trabajo, la segregación y el acoso ocupacional la discriminación en materia de beneficios de protección social; la salud y seguridad ocupacional de las mujeres; la desigualdad de oportunidades de progreso profesional y en materia salarial." Estos acuerdos internacionales constituyen una base firme para avanzar en materias de equidad de género en el ámbito laboral. La adopción de una perspectiva de género en las políticas laborales es vital para la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres en el trabajo. Esto necesariamente implica prestar atención explícita a las diferencias existentes entre mujeres y hombres en toda sociedad, que son consecuencia de la asignación de roles, funciones y responsabilidades diferenciadas y que generan necesidades específicas. Más importante aún es que la perspectiva de género constituye un aporte significativo a los procesos de modernización de la gestión de los Ministerios de Trabajo, los cuáles en el contexto de la globalización económica están llamados a perfeccionar los aspectos metodológicos en aras de asegurar una focalización efectiva de sus políticas. La focalización por sexo y el análisis de género deberían ser incorporados en todas las fases de los procesos involucrados en las políticas y programas ministeriales, es decir, en la formulación, planeación, implementación, monitoreo y evaluación de los mismos como una manera de asegurar su eficacia y eficiencia. Contexto Regional: mujeres y mercados laborales A pesar de la recuperación económica experimentada por los países de las Américas en el año 2000 (el crecimiento promedio del PGB fue de un 4,3%) el desempleo no disminuyó, los salarios industriales y mínimos crecieron en un 1,2% y en un 0,5% respectivamente, sustentados en el crecimiento de la productividad que fue de un 1,3% y en la menor inflación. En general el empleo ha respondido a menor velocidad que el crecimiento económico y se visualiza como uno de los grandes desafíos de la región. El informe sobre el Empleo en el Mundo 2001 de la OIT, distingue entre sector formal entendido como el empleo público y en la gran empresa privada y sector informal, que incluye a los trabajadores en servicio doméstico, pequeñas empresa y autoempleados. La tendencia en América Latina y el Caribe durante los noventas, fue a la informalización de los mercados de trabajo, con convergencia entre mujeres y hombres. Se redujo el empleo público, pero también cayó el empleo en las grandes empresas y el salario promedio total de la región también se redujo en el año 2000.

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En los países de América Latina, el 80% de todos los nuevos empleos se crearon en el sector informal o no estructurado, particularmente en las microempresas, el sector agropecuario y los servicios en pequeña escala, donde los salarios, la productividad y los niveles de protección social tienden a ser más bajos que en el sector formal de la economía. Aumentó también el empleo a plazo fijo y a tiempo parcial, y se extendieron los procesos de externalización y subcontratación, que subdividen y fragmentan los antiguos colectivos de trabajadores. Todas estas tendencias afectaron con mayor fuerza a las trabajadores mujeres en comparación a los hombres (OIT: 01). En 1998, las mujeres americanas presentaban tasas mayores de inserción en el sector informal de la economía con un 52%, concentrándose en el autoempleo (24,4%) y en el servicio doméstico (16%), frente a un 45% de los hombres en el sector informal, quienes se concentran en el autoempleo (24,9%) y en la pequeña empresa (19,6%). Esta situación se mantiene estable hasta hoy. La presencia de las mujeres en la fuerza de trabajo ha crecido consistente y significativamente en las últimas décadas, reduciendo la brecha entre los sexos en términos de su participación en los mercados laborales. La crisis económica de los países asiáticos (1997), si bien provocó una reducción de la tasa promedio de participación laboral del continente de un 58,5% a principios de 1998 a un 57.8% a fines del 2000, no revirtió la tendencia a la reducción de la brecha entre hombres y mujeres. Los que más contribuyeron a la caída fueron los hombres -cuya tasa de participación se reduce de un 75,1% a un 74%- mientras las mujeres sólo disminuyeron su tasa de un 44,1% a un 43,3% (Espinoza: 01). Por otro lado, aumenta la intensidad de la inserción laboral de las mujeres. Es decir, se incrementa el número de horas que las mujeres dedican al trabajo remunerado, así como los años de vida económicamente activa. Se registra un incremento de la proporción de mujeres que no se retiran del trabajo cuando tienen hijos, siendo entre las mujeres en edad reproductiva donde la participación laboral aumenta más acentuadamente. A pesar de su mayor participación laboral, las tasas de desempleo de las mujeres latinoamericanas siguen siendo más altas que las de los hombres. El desempleo ha aumentado rápidamente en los últimos 3 años, producto de la actual crisis económica, acercándose al 10% de la fuerza laboral de la región, porcentaje que sobrepasa las máximas tasas de desempleo alcanzadas durante la crisis de la deuda externa en los años ochenta. Las tasas de desempleo femenino, por su parte, son entre un 10% a 60% más elevadas que las de desempleo masculino La tasa de desempleo femenino, por otra parte, indica una mayor presión de éstas sobre el mercado de trabajo. Recuérdese que la tasa de desempleo, incluye también a quienes buscan trabajo por primera vez (Espinoza: 01). Un factor importante en esta presión sobre el mercado de trabajo, lo constituye sin duda, la jefatura de hogar femenina que alcanza entre un promedio regional de entre un 25 y 30% en los hogares pobres.

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Es común para los países de la región, que la tasa de participación laboral de las mujeres tiende a ser menor entre aquellas que tienen menos años de estudio y pertenecen a los sectores de menores ingresos, y aumenta en la medida en que ambos factores mejoran. Son las mujeres pobres las que encuentran mayores dificultades para insertarse en el mercado laboral, en gran medida debido a que enfrentan mayores obstáculos para delegar las responsabilidades domésticas y el cuidado de los hijos. A pesar de que las mujeres presentan un alza en sus niveles de educación 5, los salarios que perciben siguen siendo significativamente más bajos. En ningún país latinoamericano reciben la misma remuneración que los hombres, aún con el mismo nivel de educación. De hecho, a mayor nivel de educación, mayor es la diferencia salarial entre los hombres y las mujeres. La mejor educación entre la mano de obra femenina refleja, por lo tanto, un aspecto positivo - una mayor capacidad para la adquisición de destrezas- y otro negativo - necesidad de acreditar niveles de educación más altos que los masculinos para conseguir los mismos ingresos- con respecto a su situación en el mercado del trabajo. Por otra parte, el hecho de que las mujeres acceden a empleos de peor calidad que los hombres, impacta negativamente en las oportunidades de acceder a la formación en el lugar de trabajo (que exige que la persona esté empleada), que suele ser suministrada en las grandes empresas del sector formal y sólo ocasionalmente en las pequeñas empresas de los sectores más tradicionales, en los que están concentradas las mujeres. La privatización creciente de los sistemas de formación salvo en lo que se refiere a los programas gubernamentales para los desempleados, hace que los costos de las matrículas aumenten, poniéndose cada vez más lejos del alcance de las mujeres pobres (Silveira: 00). Del mismo modo se ven afectadas al momento de retiro de la fuerza de trabajo puesto que el hecho de recibir menores ingresos a los largo de la vida impacta en su acceso a los beneficios de los sistemas de previsión social, situación que se agrava en los países donde priman sistemas privados de cotización individual por sobre sistemas mixtos o públicos. Las mujeres conocen cada vez más sus derechos, pero todavía están coartadas por trabas sociales, económicas y culturales. En casi todos los niveles socioeconómicos siguen soportando en forma casi exclusiva la doble carga del trabajo remunerado y de las responsabilidades familiares, así como enfrentando las dificultades de la vida cotidiana y esto las pone en una situación de inferioridad y marginalización en su vida laboral y las somete a un exceso de trabajo constante. Las mujeres propenden a sufrir relativamente más que los hombres los efectos de las presiones económicas, las innovaciones tecnológicas, el reajuste estructural y la evolución del mercado laboral. El debate acerca de la preponderancia del mercado sobre las políticas públicas ha mostrado claramente que las lógicas del mercado no logran ser exitosas cuando se trata de superar la 5

El nivel medio de instrucción de las mujeres en el mercado del trabajo es mayor que el de los hombres. En los sectores urbanos de América Latina en 1995, las mujeres trabajadoras tenían una media de 9 años de educación, frente a 8 años de educación de los hombres.

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pobreza o lograr la equidad de género. El Estado y las políticas públicas cumplen un rol fundamental en asegurar que la sociedad se beneficie del aporte de todas las personas que la conforman. Por tanto, se requiere de medidas proactivas que aseguren la igualdad de oportunidades y estándares mínimos laborales que aseguren la no discriminación laboral a los que los privados deberían concurrir. Ningún país hoy día puede sustraerse de los desafíos que presentan los procesos de globalización y de integración económica. La mayor apertura a los mercados internacionales, el aumento de los niveles de competitividad y por tanto el requerimiento de altos niveles de productividad que se ajusten a los nuevos arreglos de intercambio comercial sólo son posibles en la medida en que las y los trabajadores aumenten sus niveles de calificación de modo que los países puedan insertarse en la economía global en forma relativamente digna si no igualitaria. La exclusión social se ha visto reforzada y aumentada por los avances tecnológicos de la segunda mitad del siglo XX y el siglo XXI se inicia con el signo de la tecnología de la información y las comunicaciones, al mismo tiempo que está marcado por el sino de la 'brecha digital' que tenderá a acrecentarse si los países no asumen la responsabilidad y la prioridad de potenciar las capacidades y habilidades de las mujeres y hombres para que puedan insertarse al empleo en estas nuevas condiciones mundiales. Políticas Laborales con Equidad de Género La mayoría de los países han detectado estas necesidades y los gobiernos a través de los Ministerios de Trabajo están realizando esfuerzos para avanzar en la construcción de derechos y oportunidades en el campo laboral. Al mismo tiempo se observa un mayor reconocimiento a que las políticas públicas hoy día se vuelven ineficientes si no consideran las diferencias de género, lo que se expresa también en las prácticas institucionales y de los servicios. Existe cada vez mayor consenso en considerar la incorporación de la perspectiva de género en las políticas laborales como un aporte a la modernización de las gestiones ministeriales, esto en la medida en que contribuye tanto a la democratización institucional como al mejoramiento de la eficacia y eficiencia de políticas y programas. La incorporación de una perspectiva de género implica la incorporación de medidas dirigidas tanto hacia el interior de los Ministerios de Trabajo como en su accionar hacia los actores sociales - trabajadores y empleadores. El primer ámbito se relaciona con la creación de unidades especializadas de género y con la formación y capacitación de los formuladores de políticas y de los funcionarios de los distintos niveles en políticas con perspectiva de género, así como en la formulación de medidas y planes de igualdad de oportunidades para las mujeres que trabajan en los propios Ministerios de Trabajo.

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Por otra parte, esta perspectiva impacta en las acciones orientadas a los actores sociales puesto que implica tomar medidas tales como la generación de estadísticas desagregadas por sexo en todos los aspectos relevantes; la realización de diagnósticos especializados que contemplen las diferencias por sexo, edad, territorialidad y otros factores socioeconómicos; la generación de leyes acordes a las normativas internacionales, entre otros. Asimismo, en la formulación de programas se debe contemplar por ejemplo, la diversificación de los modelos de intervención, incluyendo metodologías que faciliten el involucramiento directo de los actores sociales, el tripartismo donde convergen el empresariado, los trabajadores sindicalizados y según el caso las ONGs de mujeres. Últimamente ha cobrado mayor predominancia la focalización con criterios de género de los programas de promoción para el trabajo, el apoyo a la microempresa y a trabajadores por cuenta propia y de los programas de empleo de contingencia 6. Al mismo tiempo, la introducción de la perspectiva de género permite a los formuladores de políticas sociales de los distintos ministerios actuar coordinadamente haciendo accesibles otros beneficios a los actores sociales, por ejemplo vinculándolos a los programas de nivelación de estudios formales de los Ministerios de Educación y/o a los programas de salud general, dental y mental de los Ministerios de Salud, y en particular a los sistemas crediticios estatales y otros beneficios disponibles para las personas desde ministerios relevantes según países. Se han realizado escasos intentos por homogeneizar la información existente respecto a las medidas adoptadas por los Ministerios de Trabajo para dar cumplimiento a los acuerdos internacionales que beneficiarían a las mujeres. Tampoco se ha sistematizado la información relativa a los numerosos programas y proyectos de asistencia técnica que se han desarrollado y se desarrollan en la región para fomentar la igualdad de oportunidades y la equidad de género. Este es un esfuerzo necesario que contribuiría enormemente a facilitar la incorporación de la perspectiva de género en los Ministerios de Trabajo puesto que permitiría conocer las experiencias exitosas, reconocer obstáculos y hasta cierto grado evitar la repetición de medidas fallidas. Sin embargo, algunos esfuerzos realizados recientemente permiten tener una visión general del estado de avance de las políticas laborales con perspectiva de género que se han puesto en práctica o se encuentran en proceso de implementación en distintos países. En el contexto de la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA, la Presidencia Pro Tempore y el Proyecto CIMT-OIT7 elaboraron una Encuesta de Seguimiento al Plan de Acción de Viña del Mar, la cual fue distribuida los 34 países miembros. Hasta la fecha han respondido a la Encuesta 17 países: Barbados, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. 6

Para un análisis exhaustivo ver: Documento Incorporación de la Perspectiva de Género en las Políticas Laborales Regionales .Avances y Propuestas, preparado para esta Conferencia: SEPIA I: CIM-OEA. 7 El Proyecto CIMT-OIT financiado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos y gestionado por la OIT regional tiene por objeto apoyar el desarrollo e implementación de las acciones de los acuerdos contenidos en la Declaraciones y Planes de Acción que emanen de la CIMT-OEA, el proyecto actual tiene vigencia hasta marzo de 2002.

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Dada la enorme cantidad de información que se requirió a los Ministerios de Trabajo por parte de esta Encuesta, y para asegurar una base mínima de información que explicitara las acciones relativas a políticas laborales con equidad de género, se incorporó un conjunto de preguntas sobre acciones ministeriales en torno a la igualdad de oportunidades para las mujeres y sobre medidas y políticas con equidad de género. Respecto a las otras preguntas contenidas en la Encuesta, se requeriría de un análisis estadístico más exhaustivo – con perspectiva de género - para recabar información sobre la existencia de medidas ‘transversales de género’, reconocidas o no por los Ministerios, o realizar un análisis proyectivo de cómo las otras materias seleccionadas8 tienen o pueden tener un impacto en el mejoramiento de la situación laboral de las mujeres en cada país. Las preguntas relativas a las políticas y 70 medidas de equidad de género se centraron en aspectos normativos, capacitación laboral, estadísticas laborales y diálogo social y específicamente contemplaron: a) La ratificación por parte de los países de los Convenios OIT contenidos en la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales de 1998 de la OIT que incluye el Convenio Nº111 sobre la discriminación en el empleo. b) La existencia de programas de capacitación orientados a las mujeres, especialmente a mujeres jefas de hogar. c) El desarrollo de estadísticas laborales desagregadas por sexo, edad y territorialidad. d) El desarrollo de mecanismos que faciliten la participación de mujeres, tanto trabajadoras como empleadoras, en el dialogo social. Las respuestas a estas preguntas específicas fueron ordenadas según dos criterios de gestión: a) nivel de prioridad (Alta, Intermedia, Baja y No Prioritaria), y b) estado de avance (no iniciada, iniciada, avanzada y terminada). Al mismo tiempo se agruparon en dos categorías: a) políticas ministeriales de equidad de genero, y b) medidas y/o acciones para el logro de la equidad de género y para la igualdad de oportunidades para las mujeres. El análisis general de los resultados obtenidos según los compromisos adoptados en el Plan de acción de Viña del Mar, muestra que sólo se ha completado un 19,2% de las medidas 8

La materias seleccionadas se refieren a: I. Empleo y Mercado de Trabajo (empleo, organización competitiva y remuneraciones con productividad, capacitación, intermediación, asistencia al trabajador desempleado); II. Relaciones Laborales (negociación colectiva y dialogo social); III. Modernización del Estado y de la Administración Laboral (fortalecimiento de la capacidad analítica, inspección del trabajo, justicia laboral) y IV. Seguridad Social (corrección a los sistemas previsionales y adecuación)

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implementadas en políticas laborales y de seguridad social, siendo el grado de avance general equivalente a un 47,9% respecto del total de acciones consultadas. La información relativa a materias de género recopilada entre los 17 países que respondieron la Encuesta arroja los resultados siguientes: a) Convenios de la OIT: el 90% de los países participantes reconoce haber ratificado los Convenios N°100 sobre igualdad de remuneración y N°111 sobre discriminación en el empleo o en sus efectos tener resguardado estos derechos en las Constituciones Políticas o legislaciones de sus países como es el caso de Estados Unidos, Costa Rica y Perú. Los países no fueron entrevistados explícitamente sobre la ratificación de los Convenios N°103 y 183 sobre protección a la maternidad y el N°156 sobre derechos de los trabajadores con responsabilidades familiares, por lo tanto no se registran respuestas referidas directamente a estos Convenios b) Capacitación: las medidas generales relacionadas con políticas de capacitación laboral obtuvieron uno de los mayores indicadores de avance (56,5%), si se consideran los programas de competencias básicas para grupos vulnerables, los países reconocen un 50% de medidas terminadas y avanzadas y un 37,5% de medidas iniciadas. Respecto a las medidas de capacitación con equidad de género u orientadas a mujeres, 16 de los países presentan un indicador de avance de un 17% y sólo Venezuela alcanza un 25%. Ejemplos de medidas de capacitación con equidad de género son el PLANFOR de Brasil, el programa Canadiense Targeted Access Unit, Opportunities Fund, el Programa de apoyo a Mujeres Jefas de Hogar en Colombia y Chile y el Sistema integrado de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa de Costa Rica. Además de diversos cursos, entrenamiento, asesoría, investigaciones y estudios orientados a la demanda del mercado de trabajo realizados por la casi totalidad de los países. Es indudable que los gobiernos de los países americanos otorgan un alto valor a los programas de capacitación y que en algunos casos éstos han incorporado la dimensión de género, cabe destacar el proyecto de Elaboración de Manuales de Búsqueda de Empleo para las Mujeres realizado en Colombia, Chile y Uruguay con el apoyo de CINTERFOR/OIT y el Centro de Formación de Turín de la OIT en los años 1994-95 y el actual Programa FORMUJER que se encuentra en ejecución en Argentina, Bolivia y Costa Rica gestionado por CINTERFOR y financiado por FOMIN/BID. En general estos proyectos y programas de carácter multilateral involucran no sólo a los Ministerios de Trabajo sino también a las Oficinas de la Mujer de cada país. c) Estadísticas de género (desagregadas por sexo, edad, territorialidad): en términos generales los países reconocen un 56.3% de medidas avanzadas o terminadas y un 37,5% de medidas iniciadas con relación la desagregación de las estadísticas laborales por sexo, edad y territorialidad. Generalmente la responsabilidad por la producción estadística radica en instituciones especializadas y no en los ministerios de trabajo. La mayoría de los países -Brasil, Costa Rica, Estados Unidos, Honduras, Estados Unidos, México, Perú y Trinidad y Tobagoresponden que recopilan estadísticas laborales desagregadas por sexo a través de los institutos de estadística tradicionales. En Uruguay por ejemplo, se hace a través del Observatorio del

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Trabajo y en Chile las estadísticas de empleo generadas por el Instituto Nacional de Estadísticas –INE (dependiente del Ministerio de Economía) se complementan con las estadísticas directas obtenidas por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social y sus Servicios dependientes los que han ido incorporando la perspectiva de género en la producción, sistematización, análisis y publicación de estadísticas durante la década del noventa, esto permite conocer los niveles de participación por sexo en los programas de capacitación, crediticios, de seguridad social y crecientemente se están incorporando estadísticas desagregadas a las denuncias presentadas al órgano fiscalizador -la Dirección del Trabajo. d) Diálogo Social: para conocer los niveles de participación de las mujeres –trabajadoras y empleadores en los procesos de diálogo social se incorporó una pregunta específica respecto a la existencia de medidas de promoción de la participación de mujeres. En términos generales los países reconocieron un 50% de medidas avanzadas y terminadas y un 31,3% de medidas iniciadas. Estas medidas de promoción difieren grandemente entre los países, por ejemplo en Canadá se considera que las medidas de promoción son un procedimiento regular tanto al nivel federal como provincial. En Chile la promoción se da en el contexto de un Convenio marco entre el Ministerio del Trabajo y el Servicio Nacional de la Mujer (SERMAN), pero también en la existencia de una Mesa específica sobre Mujer y Trabajo en el Consejo Nacional de Diálogo Social, además de la existencia de Mesas Tripartitas para mejorar las condiciones laborales establecidas en sectores de alto empleo femenino como son la crianza, limpieza y envasado de salmones en las regiones del sur y en la agroindustria de exportación en el norte del país, y a través de la difusión entre trabajadoras temporeras en regiones. En Costa Rica, el diálogo social está protegido por una Ley del Instituto Nacional de Mujeres; en El Salvador las mujeres tienen representación en el Consejo Nacional Superior y en la maquila; en Uruguay existen las Mesas de Trabajo sobre Mujer y Empleo; en Venezuela la participación de mujeres es un requisito para las organizaciones sindicales, y en México, se imparten cursos de capacitación sobre tripartismo y participación en las instancias de diálogo. Por otra parte, Panamá reconoce no tener mecanismos específicos desarrollados porque las mujeres siempre habrían estado presentes. Cabe destacar el desarrollo de las Comisiones Tripartitas de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en los países del MERCOSUR y Chile, este fue un proyecto que contó con el apoyo del Centro de Formación de Turín de la OIT y la Unidad de Género de OIT/Ginebra, las Comisiones siguen vigentes en tres países del MERCOSUR (Argentina, Paraguay y Uruguay) y en Chile fue sustituida por la Mesa Mujer y Trabajo del Consejo de Diálogo Social en el año 2000, mientras que en Brasil la diversidad de realidades estaduales dificultó siempre su total constitución. Además de los resultados obtenidos en las preguntas específicas, algunos países se refirieron a medidas y/o políticas específicas en torno a la igualdad de oportunidades para las mujeres y la equidad de género. e) Políticas de incorporación de la dimensión de género a nivel ministerial: Algunos países reconocieron haber desarrollado políticas o medidas específicas para asegurar la equidad de género tanto al interior de los Ministerios de Trabajo como hacia los actores sociales, por ejemplo Costa Rica cuenta con el Decreto Nº 29.221 y N° 29.044 y una Ley de Igualdad de

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Oportunidades y de Promoción de la Igualdad; los Estados Unidos aseguran la equidad de género a través de una instancia específica el Women's Bureau Director en el Department Of Labour -DOL y mediante la realización de múltiples actividades: reuniones, estudios y otros; en Perú se ha dictado una ley faculta al Ministerio de Trabajo y Previsión Social para sancionar prácticas discriminatorias. Los resultados generales de la Encuesta mostraron que existen menores grados relativos de avance respecto a la adopción de medidas destinadas a readecuar los sistemas de indemnizaciones por despido así como en la simplificación de procedimientos que faciliten la formalización de las actividades informales y en la incorporación de criterios de género en el diseño de políticas. En todo caso, en estos ámbitos el potencial de avance es relativamente considerable, si se tiene en cuenta que las proporciones de acciones iniciadas con estos fines van desde un 31% a un 53%. Esto se demuestra al analizar los porcentajes ponderados obtenidos por las cuatros preguntas orientadas a conocer las acciones y priorización en torno a la igualdad de oportunidades y equidad de género, si se hace un cruce de las medidas de política no iniciadas con alta prioridad obtenemos que la incorporación de la dimensión de género solo alcanza un 9,5%; mientras que en el ámbito de la Capacitación los programas de competencias básicas para grupos vulnerables alcanzan un 33,5%; las Estadísticas desagregadas por sexo, edad, etc. llegan a un 19%; y el marco del Diálogo Social, la Promoción de participación de mujeres alcanza u 45,5%. Esto nos estaría demostrando que existe un gran requerimiento por parte de los Ministerios de Trabajo de las Américas en términos de elevar la participación de las mujeres en las instancias de diálogo social (la más alta prioridad) pero esta participación no se ve vinculada al desarrollo de políticas de igualdad o de equidad de género (la más baja prioridad), lo que estaría demostrando bajos niveles de comprensión de lo que es e implica trabajar con una perspectiva de género. Por otra parte, el desarrollo de programas focalizados en mujeres siguen siendo una necesidad de alta importancia para los Ministerios y el desarrollo de estadísticas desagregadas no llega a visualizarse como un problema. La información recogida por esta Encuesta es un paso pequeño en el largo camino hacia la incorporación real de la perspectiva de género en las políticas de los Ministerios de Trabajo, pero al menos establece un piso respecto a algunos aspectos claves sobre los que se podrían diseñar acciones concretas en el corto, mediano y largo plazo. Si bien no se cuenta con información para los 34 países, los 17 que han contestado presentan una gran diversidad tanto geográfica como idiomática y en sus economías y mercados laborales, por lo cual se puede hacer una lectura general sobre los logros, requerimientos y mayores desafíos. Proyecciones El primer desafío es lograr un acuerdo entre los Ministerios y las agencias internacionales, especialmente CIM-OEA y la Unidad Regional de Género de la OIT para trabajar en conjunto

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para fomentar la implementación de medidas de corto mediano y largo plazo, que aseguren la adopción de medidas transversales de género en los Ministerios. Un segundo desafío se relaciona con la coordinación y cooperación entre países y con las agencias relevantes para recoger la experiencia acumulada en torno a la implementación de políticas laborales con equidad de género en cada país y en los programas y proyectos desarrollados multilateral o bilateralmente en el ámbito laboral. Con relación a las estadísticas de género, profundización de los diagnósticos, y determinación del ‘estado del arte’ de las políticas laborales de los Ministerios de Trabajo de la CIMT-OEA, en el corto plazo se podría realizar un análisis más exhaustivo de la base de datos de la Encuesta de Avance del Plan de acción de Viña del Mar, con el objeto de detectar medidas que impactan directamente en las mujeres, tales como la regulación de las nuevas formas de contratación o de medidas transversales que no fueron identificadas como tales. En este sentido y en el mediano plazo (año 2003), promover la realización de una Encuesta de Seguimiento al Plan de Acción de la Declaración de Ottawa con una metodología similar que permita comparar y estimar avances específicos con relación a la incorporación de la perspectiva de género expresada en medidas focalizadas y transversales. Otro aporte importante sería un análisis de género a los presupuestos ministeriales, de modo de detectar la coherencia entre los niveles de prioridad asignados por los Ministerios de Trabajo a la equidad de género y los esfuerzos monetarios y de recursos humanos realizados para conseguir esas metas. Una manera de asegurar algún nivel de éxito en el proceso de incorporación de la perspectiva de género en los ministerios sería detectar áreas susceptibles de ser intervenidas que sean acordes con las áreas temáticas ya definidas como prioritarias por los Ministerios miembros de la CIMT-OEA. Por ejemplo, actualmente se encuentra en proceso de elaboración un proyecto a ser presentado al BID que contempla 5 áreas de intervención que ya fueron consensuadas como prioritarias por la CIMT-OEA (capacitación e intermediación laboral, inspección laboral, justicia laboral y protección a trabajadores desempleados), habría que asegurar que en el diseño del proyecto final se considere la incorporación de la dimensión de género en cada una de esas líneas de intervención. Esto sería factible recogiendo las experiencias acumuladas en los países y/o el expertizaje acumulado por las unidades técnicas de género de las agencias internacionales que operan en la región o considerando la incorporación de expertos en los equipos durante todo el proceso de ese proyecto específico. Este tipo de medidas deberían ser promovidas en todos los niveles de los Ministerios de Trabajo y especialmente en el nivel de toma de decisiones de las agencias internacionales, puesto que esa ha mostrado ser una estrategia efectiva para que los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil asuman responsabilidad frente a los compromisos adoptados en materia de derechos humanos de las mujeres, erradicación de la pobreza y desarrollo de la justicia social. También es un modo efectivo de responder a las demandas de los actores sociales,

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especialmente a las y los trabajadores y a las y los empleadores y sus organizaciones, pero fundamentalmente la incorporación de la perspectiva de género debería posicionarse y hacerse efectiva como un componente esencial de los procesos de modernización institucional que desarrollen los Ministerios de Trabajo. REFERENCIAS Abramo, Lais (2001): Tendencias del Empleo Femenino en los Noventa: Oficina Regional de la OIT para las Américas: Presentación Data show Taller de Capacitación MINTRAB: Santiago.Espinosa, M. y Morris, P. (2001): Hacia una Agenda Sindical de Género en el MERCOSUR: FES: Santiago - Chile: sin publicar. MINTRAB (2001): Informe de la Presidencia Pro Tempore - Chile a la Reunión Técnica Preparatoria de la XII CIMT-OEA: Miami. OIT/ CIMT-OIT/ XI CIMT-OEA (2001): Encuesta Estado de Avance del Plan de Acción de Viña del Mar. Informe de Resultados: OIT Oficina Regional para las Américas, Proyecto CIMT-OIT financiado por US-DOL, Presidencia Pro Tempore de la XI CIMT-OEA: presentada en la XII CIMTOEA: Ottawa-Canadá. OIT (2001): World Employment Report 2001: ILO: Geneva. OIT (2001): Programa Modular de Capacitación sobre Género, Pobreza y Empleo: OIT: LimaPerú. OIT (1999): Informa. Panorama Laboral '99 América Latina y el Caribe: OIT: Lima-Perú. Oxman, V. & Galilea, S. (Eds.) (1999): Políticas de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 1994-1999: SERNAM/Ministerio del Trabajo y Previsión Social: Santiago-Chile. Oxman, V. (1998): Derechos Humanos Laborales: una perspectiva de género: SERNAM: Santiago-Chile: sin publicar. Silveira, S. (2000): Programa Regional para el Fortalecimiento de la Formación Profesional y Técnica de Mujeres de bajos ingresos (FORMUJER): un modelo de intervención para responder a los desafíos de una política de formación con perspectiva de género en el nuevo milenio: FORMUJER-CINTERFOR. Valenzuela, M.E. (2001): Políticas de Mercado de Trabajo con Enfoque de Género: Presentación Data show Taller de Capacitación MINTRAB: Santiago. Valenzuela, M. E. & Oxman, V. Eds. (1997): Igualdad de Oportunidades para la Mujer en el Trabajo: Servicio Nacional de la Mujer- SERNAM: Santiago-Chile

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