Financiamiento de ciudades y descentralización fiscal en México: entre la insuficiencia y la ineficacia

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Financiamiento de ciudades y descentralización fiscal en México: entre la insuficiencia y la ineficacia Ady Patricia Carrera Hernández María Gabriela Martínez Tiburcio “Local finance is the missing link in sustainable development finance.” Lafitte y Denmat, 2015 Introducción El objetivo de la ponencia es describir cómo se financia el desarrollo de las ciudades mexicanas y mostrar que los resultados del proceso de descentralización fiscal no han dotado a los gobiernos municipales de los elementos necesarios para generar procesos de desarrollo urbano sustentable e integral; ignorando el papel estratégico que estos actores tienen. El documento se estructura en cuatro partes, la primera describe las características del proceso de urbanización en el mundo y explica la situación de los países de la región latinoamericana. La segunda parte examina el papel que tienen los gobiernos locales en el financiamiento de las ciudades y por qué es necesario que compartan la toma de decisiones relacionada con el crecimiento de las zonas urbanas. La tercera describe el perfil urbano de México y de qué manera han participado en él los gobiernos municipales, así como las fuentes de financiamiento que el proceso de descentralización fiscal ha puesto a su disposición y cómo esto ha determinado los resultados del proceso de urbanización en dos de las ciudades más grandes del país. La última parte ofrece algunas reflexiones a manera de conclusión. I. El proceso de urbanización en el mundo y en América Latina Hace un siglo, solo 20 por ciento de la población mundial vivía en áreas urbanas, en los países menos desarrollados ese porcentaje era de solo cinco por ciento. En 2008, por primera vez en la historia, la población mundial urbana sobrepasó a la rural; se espera que en 2050, dos terceras partes de los habitantes del planeta vivan en zonas urbanas (UN Hábitat, 2015). En las dos últimas décadas, el número de personas que viven en asentamientos urbanos se incrementó de 1.5 billones en 1990, a 3.6 billones en 2011 (WB, 2013:1).En teoría, la urbanización puede promover crecimiento económico al aumentar la productividad, incentivando la innovación y el ahorro de energía, tierra y recursos naturales. Por lo tanto, tiene el potencial para erradicar la pobreza extrema, es una ventana de oportunidad para que los gobiernos de los países en desarrollo promuevan ciudades más seguras y sustentables para casi billón y medio de personas más que residirán en las zonas urbanas en 2030 (USAID, 2013:1). Y esto es cierto, al menos parcialmente: las ciudades generan 70 por ciento del PIB global. La tasa de pobreza urbana es significativamente más baja que la rural, su población tiene mucho mejor acceso a servicios públicos básicos incluidos en las Metas de Desarrollo del Milenio, como agua potable y servicios de sanidad (UN Hábitat, 2015).En 2010, 96 por ciento de la población urbana en países en desarrollo tenía acceso a agua potable, mientras que en las zonas rurales el porcentaje era de 81 por ciento. Las disparidades eran aún más acentuadas en materia de sanidad: 80 por ciento de los residentes urbanos disponían de sanitarios en comparación con tan solo 50 por ciento de la población rural (WB, 2013:9).Pero la falta de planeación y mala gestión de las ciudades han producido graves inequidades y contaminación, el número de asentamientos irregulares sobrepasa el crecimiento económico y exacerba la pobreza urbana. 1

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

En 2013, un billón de personas vivía en asentamientos irregulares sin servicios básicos, como agua potable, 28 por ciento de los niños de menos de cinco años tenían desnutrición crónica, 60 por ciento de esos habitantes estaban expuestos a desastres naturales y enfermedades infecciosas, como la tuberculosis que afecta las zonas urbanas más densamente pobladas. En ellas hay una carencia de tenencia formal del suelo, lo que los hace vulnerables a desalojos, desplazamientos y pérdida de fuentes de ingreso. A ello hay que añadir que las mujeres en particular, enfrentan acceso inequitativo al trabajo, vivienda, salud y educación en comparación con los hombres (USAID, 2013:1). Es importante resaltar que las áreas urbanas aumentarán 1.2 millones de kilómetros cuadrados para 2030, casi triplicando la superficie que cubrían en 2000. La mayor parte de esas zonas se ubicará en los países menos desarrollados, que tienen el reto de satisfacer las enormes demandas de servicios básicos, infraestructura, trabajos, suelo y vivienda accesible para quienes viven en pobreza en las zonas irregulares (WB, 2014).Los siguientes datos ofrecen un panorama sumamente complejo y de difícil atención (USAID, 2013:3):  Se estima que cada día, 180,000 personas se mudan a las ciudades.  Las ciudades consumen de 60 a 80 por ciento de la energía mundial.  70 por ciento de las emisiones de gas invernadero proviene de las ciudades, aunque sus habitantes tienen una huella de carbón per cápita menor que la gente de las zonas rurales.  En 2040, la mayor parte de las personas que ganen menos de un dólar diario vivirá en zonas urbanas. En suma, en las próximas décadas, la mayor parte de la población mundial vivirá en zonas urbanas y un gran porcentaje de esos habitantes vivirá en situación de pobreza en países menos desarrollados. Ante este escenario, las Naciones Unidas han determinado que los retos del actual proceso de urbanización son (UN Habitat, 2015):  Cambio climático y la resiliencia de ciudades.  El aumento de la inequidad en las ciudades.  Surgimiento de nuevas formas de pobreza urbana, riesgos y marginación en países desarrollados.  Desempleo.  Cambios demográficos en las ciudades.  Privatización de tierra y vivienda.  Amplificación de diferentes tipos de crisis. Latinoamérica no es ajena a este proceso y su problemática. En 1990, la mayor parte de la población de la región vivía en el campo, solo tres ciudades tenían más de medio millón de habitantes (Gilbert, 1994:25, citado en Rodgers et al, 2011:1). Actualmente, Latinoamérica y el Caribe son la región más urbanizada del mundo: 80 por ciento de su población se asienta en ciudades (UN Habitat, 2015:53); se calcula que en 2030 esa cifra aumentará a 85 por ciento (Rodgers et al, 2011:1) de un total de 604 millones de habitantes. El crecimiento urbano se produce principalmente en ciudades secundarias o intermedias. Pero aunque 61 por ciento de la población urbana vive actualmente en ciudades pequeñas; con un millón o menos de habitantes, la proporción de los residentes de mega ciudades está aumentando. Y esto es lo que ocurre en Asia y Latinoamérica, en donde uno de cada cinco habitantes vive en una ciudad con cinco millones de personas o más (USAID, 2013:6). En la región se identifican claramente las siguientes tendencias en materia de urbanización (IDB, 2015): 2

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

   

Menores tasas de crecimiento de mega ciudades debido a menores niveles de migración ruralurbana. Mayor migración entre ciudades. Altas tasas de crecimiento de ciudades medianas. La huella urbana crece más rápidamente que la población.

En los próximos 15 años, se espera que las 198 ciudades más grandes de la región generen 65 por ciento del crecimiento total, lo que representa aproximadamente seis por ciento del PIB mundial; que es 1.5 más que la contribución esperada de las grandes ciudades de Europa Occidental y muy similar a la aportación que se calcula de las grandes ciudades de la India (McKinsey& Company 2011:2). Una de las ventajas que actualmente tiene Latinoamérica es su perfil demográfico; la mejora en los niveles de educación y cuidado de la salud han propiciado la reducción de las tasas de mortandad y de fertilidad. Esto ha significado que la mayor parte de la población se encuentre en edad para incorporarse al mercado laboral, lo que es conocido como el bono demográfico. Esto constituye una ventana de oportunidad económica para generar mayor ahorro interno y más capacidad fiscal para inversión. Pero este bono tiene fecha de expiración. Para la segunda mitad del siglo XXI, el perfil de la población latinoamericana será similar a la de Europa: la mayor parte adultos mayores y una minoría que trabaje. Se considera que los polos de desarrollo de las ciudades secundarias son áreas que deben ser aprovechadas para lograr espacios más sustentables y equitativos (IDB, 2015). Esta ventana de oportunidad se ve reducida por diversos factores, uno de ellos es de tipo económico. Las tasas de crecimiento de las 10 ciudades más grandes se han reducido en las últimas décadas y muchas ciudades han rebasado su capacidad para crear la infraestructura que requiere el ritmo de crecimiento del proceso de urbanización. Sus sistemas de transporte y provisión de servicios públicos son ineficientes e ineficaces (McKinsey& Company 2011). Se calcula que la mayor parte de las personas que usan el sistema de transporte público emplean entre tres o cuatro horas viajando de su casa al trabajo y de regreso, con un costo por ese transporte que equivale a dos horas del salario mínimo. Esto los estimula a quedarse cerca de su hogar y trabajar en empleos informales, además de reforzar la inequidad den las áreas de la periferia urbana (IDB, 2015:9). No se generan suficientes fuentes de empleo de alta productividad para satisfacer la demanda laboral de una población cada vez más grande, y consecuentemente, la economía informal aumenta, lo que erosiona la capacidad del sector público para mejorar su infraestructura. En suma, es necesario mejorar su nivel de productividad y el número de empleos formales, así como reanimar la eficiencia de gestión de las ciudades (McKinsey& Company 2011). Pero los rasgos del proceso de urbanización no contribuyen a que se aproveche esa ventana de oportunidad. Desde la década de 1990, la gestión de las ciudades latinoamericanas ha tendido a la privatización de los servicios públicos siguiendo la lógica del mercado. La transferencia de funciones del sector público al privado ha producido fragmentación y exclusión social, materializándose en procesos de aislamiento de la población de menor ingreso. Si a ello se suma la disminución de fuentes de empleo, se obtiene un panorama de precariedad, inestabilidad laboral y la ampliación de la brecha de ingresos debido a las diferencias por cualificación. Por otra parte, la tecnología incentiva altas expectativas de consumo, y estos grupos sociales marginados enfrentan un enorme desajuste entre los bienes simbólicos y su satisfacción material, entre metas y medios para satisfacerla. Con ello se fortalece el proceso de segregación económica y social, lo que a su vez retroalimenta la desigualdad en la provisión de equipamiento e infraestructura, agudizando la diferenciación entre las zonas que habitan ‘los ricos’ y ‘los pobres’ (Virgilio et al, 2011). 3

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

La mayor parte de los países latinoamericanos son de ingreso medio, Haití es el único menos desarrollado; sin embargo, esta parte del mundo mantiene la más alta disparidad de ingreso en el mundo (UN Habitat, 2015). Las ciudades latinoamericanas se caracterizan por un patrón de profunda segmentación y segregación socio-espacial; la polarización entre los barrios ricos y los pobres, y sus enormes diferencias en términos del número y calidad de los servicios públicos, ha tenido un lógico impacto en la estructura social y su dinámica: el tejido social ha perdido cohesión y se encuentra también fragmentado (Borsdorf e Hidalgo, 2010). En la última década, el crecimiento económico experimentado por las ciudades de la región no ha beneficiado a todos los hogares, los asentamientos irregulares persisten y se han convertido en muchos casos en generadores de crimen. Entre 2005 y 2012, Argentina, Brasil, Colombia y Perú dan duplicado su PIB per cápita, pero el Índice de Ginide Brasil y Perú, los países con mejores resultados, solo ha mejorado 0.04 puntos. La inequidad no es solo en el ingreso, sino que también determina la capacidad de acceso a servicios públicos y oportunidades laborales de una gran parte de la población que no puede disfrutar de ellos (IDB, 2015:9). Todos los datos e información recién presentada revelan que el análisis del crecimiento de las ciudades y del proceso de desarrollo urbano requiere de un enfoque integral y amplio que considere no solo el contexto territorial, sino también el marco económico, político y social. De la misma manera, las políticas públicas que se diseñen e instrumenten para que ambos fenómenos aporten al crecimiento social y económico de la región deberán contemplar la suma de todos esos elementos y la forma en que interactúan con el fin de encontrar modelos acordes con la problemática que enfrentan nuestros países. Además es indispensable que estas políticas no se centren exclusivamente en las ciudades, debe recordarse que lo urbano y lo rural forman un sistema interdependiente (USAID, 2013). Por lo tanto, al mismo tiempo que se trabaja en cómo mejorar la productividad, competitividad y gestión de las ciudades, deben adoptarse políticas para hacer lo mismo en el medio rural; buscando su interconexión de tal forma que el desarrollo de cada área beneficie y apoye a la otra. Organizaciones multilaterales e incluso privadas coinciden en que el crecimiento sustentable de las ciudades y los procesos de urbanización requiere de un conjunto de factores tanto económicos como sociales que son interdependientes (McKinsey& Company 2011, UN Habitat, 2015). Con base en estas consideraciones se elaboró el cuadro 1 que muestra cuatro dimensiones y las variables que integran cada una de ellas, y que constituyen los componentes mínimos que debería incluir una política de desarrollo urbano que aspire a ser inclusiva, distributiva y sustentable. Cuadro 1. Componentes mínimos de una política de desarrollo urbano inclusiva, distributiva y sustentable Este trabajo se centra en el análisis de las variables de la dimensión económica, las relacionadas con el financiamiento de las ciudades, pero en las siguientes secciones se ilustrará con mayor claridad la forma en que estas variables interactúan con las de las otras dimensiones para determinar los resultados del proceso de urbanización. Este fenómeno no puede explicarse debidamente si no se considera el papel que juegan en él los gobiernos locales, por lo que en la siguiente sección se explicará por qué ellos son una pieza estratégica para lograr mayor equidad, inclusión y eficiencia. II. El papel de los gobiernos locales en el financiamiento de las ciudades El panorama recién descrito sobre el proceso de urbanización en el mundo y en Latinoamérica proporciona una idea sobre la complejidad de los retos que enfrentan los gobiernos de la región. Para avanzar en la búsqueda de alternativas óptimas es indispensable tener claridad sobre quiénes son los actores que deben coordinar los esfuerzos de todos los sectores, así como definir la dimensión de sus responsabilidades. En general, se ha enfatizado el rol que juegan los gobiernos nacionales en la promoción de modelos sustentables de urbanización y se ha subestimado la importancia que tienen los 4

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

gobiernos subnacionales, en especial los locales, en esta tarea. Pero en los últimos años, como consecuencia de diversos factores, se ha empezado a reconocer el papel estratégico que tiene esta esfera de gobierno en el proceso de urbanización. En primer lugar, desde hace más de tres décadas, se ha producido un intenso proceso de descentralización a escala global, que se caracteriza por la transferencia de responsabilidades estratégicas a los gobiernos locales e intermedios; sobre todo en términos de la provisión de servicios públicos básicos (Lafitte y Denmat, 2015). Para finales de la década de los 1990’s, prácticamente todos los países latinoamericanos habían experimentado alguna forma de descentralización (West, 2011). Como consecuencia, la descentralización ha asignado a los gobiernos locales facultades en los servicios públicos básicos que mayor impacto tienen en las condiciones de vida de la población, sobre todo la más pobre, y que además son esenciales en la gestión ambiental: recolección, disposición y reciclaje de residuos sólidos; control del desarrollo urbano; tratamiento de aguas negras y drenaje y alcantarillado (Honlonkou, s/f). En teoría, los gobiernos locales son la esfera más apropiada para gestionar el crecimiento de las ciudades ya que son los que se encuentran más cerca de la población, por lo que existen mayores posibilidades de que la ciudadanía les exija un buen desempeño y transparencia en su labor. Además, son la esfera más adecuada para implementar políticas de urbanización sustentables de manera más ágil y con impacto inmediato en su comunidad. Por otra parte, como se ha señalado, las ciudades son esenciales para el crecimiento económico de cualquier país; y prácticamente todas las ciudades del mundo son gobernadas por un ayuntamiento u órgano local. Estas autoridades tienen la posibilidad de priorizar la inversión pública para garantizar crecimiento económico de largo plazo que a su vez estimule consumo. De igual manera, se asume que conocen su jurisdicción mejor que cualquier otra instancia de gobierno y por lo tanto, pueden adoptar políticas redistributivas para reducir la inequidad con la colaboración del gobierno nacional. Precisamente por ello, los recursos de los que dispone pueden usarse de manera más eficiente y eficaz, y con mayor nivel de rendición de cuentas. La autoridad local también es la más indicada para reparar la crisis de confianza que sufren las instituciones públicas mediante trabajo con su comunidad que repercuta en el beneficio de la mayoría. En este sentido, tienen el potencial para reunir y coordinar el esfuerzo de los distintos sectores para lograr acuerdos y objetivos comunes (UN Habitat, 2012). “Las ciudades son la arena para construir relaciones de confianza, respeto e inclusión – en marcado contraste con las divisiones partisanas e ideologías que paralizan fácilmente la toma de decisiones en el nivel estatal y nacional” (PeirceNealet al, 2012, citado en Ib.:7).1 Por último, el mismo proceso de urbanización, la expansión de las áreas urbanas y metropolitanas ha ocasionado que las ciudades absorban los pueblos vecinos mediante el fenómeno que se denomina conurbación, lo que en muchos casos deriva en la metropolización. La gestión de estas áreas, generalmente con alta densidad poblacional, requiere de la participación de todos los gobiernos involucrados con el fin de resolver necesidades y problemáticas comunes. Y en estas interacciones, los tomadores de decisiones más afectados por estos fenómenos son los gobiernos locales, aunque también resulta indispensable la coordinación con las esferas intermedias y nacionales. Cuando estos actores logran una buena articulación, y consiguen alinear sus agendas de desarrollo y los fondos disponibles, el resultado puede rendir beneficios sustantivos para todos. Lamentablemente, la experiencia muestra que esto ocurre pocas veces.

1

La traducción de textos del idioma inglés al español fueron realizados por las propias autoras. 5

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Generalmente, esto ha derivado en falta de claridad sobre las facultades y responsabilidades de cada jurisdicción y/o ámbito de gobierno; con frecuencia no hay coordinación en la planeación y las políticas urbanas y el financiamiento es insuficiente para atender las crecientes demandas (McKinsey& Company 2011). La planeación urbana es crucial para el desarrollo de ciudades sustentables pero en Latinoamérica esta herramienta es de poca utilidad debido a las limitadas capacidades institucionales, los grupos de interés y los pocos recursos disponibles; lo que resulta en planes que no son instrumentados o no son respetados. La mayor parte de los gobiernos municipales de la región tienen responsabilidades de planeación urbana pero casi siempre se limitan al diseño de carreteras secundarias y a la regulación del uso del suelo, sin un modelo integral de crecimiento. No cuentan con información, hay poca coordinación intergubernamental y no hay una comprensión del concepto de región metropolitana. La provisión de infraestructura física frecuentemente está subsidiada y no cubre el verdadero costo de su construcción y mantenimiento (IDB, 2015). Los procesos de descentralización se adoptaron en la región sin considerar las capacidades de los gobiernos subnacionales. Además, no incluyeron los elementos humanos y financieros necesarios para que los gobiernos locales cumplieran con sus nuevas responsabilidades (Lafitte y Denmat, 2015).Todo ello ha generado deficiencia en términos de infraestructura, tal como caminos, provisión de agua potable, servicios de comunicación, lo que hace que las ciudades sean menos competitivas a nivel nacional, regional y global. En muchos países, se invierte un monto desproporcionado de recursos para las grandes ciudades, no hay políticas adecuadas de desconcentración de la actividad económica hacia ciudades secundarias debido a los pocos recursos que se destinan para infraestructura y servicios públicos, y a la falta de fortalecimiento de la capacidad institucional y financiera de las autoridades locales (UN Habitat, 2012). Como puede verse, las cuatro dimensiones de una política de desarrollo urbano inclusiva, distributiva y sustentable que se señalaron en el primer apartado de este texto, se encuentran estrechamente interconectadas (véase cuadro 1). El perfil actual de las ciudades en América Latina evidencia la falta de capacidad institucional de las autoridades subnacionales, y en muchos casos también de las nacionales, para realizar una planeación urbana adecuada, regularla y hacerla cumplir. Esto deriva en gran medida de la nula o escasa cooperación y coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno y de los objetivos encontrados de los distintos grupos de interés que inciden en la problemática de las ciudades; es pues el resultado de un modelo de gobernanza inadecuado. Todo esto impacta el nivel de competitividad de las zonas urbanas, lo que a su vez afecta el ritmo de desarrollo económico nacional. La falta de empleo de calidad incentiva la informalidad con un efecto negativo en la dimensión económica ya que erosiona la base fiscal del gobierno y por ende, su capacidad para financiar infraestructura, bienes y servicios públicos. El resultado final son ciudades fragmentadas no solo espacial sino también socialmente, cuya subsistencia se basa en la explotación irracional de los recursos naturales, con deficientes servicios públicos que generan contaminación. Una vez que se ha explicado brevemente la complejidad del proceso de urbanización, es posible dimensionar la importancia que tiene la capacidad de los gobiernos locales para financiar el desarrollo sustentable de las ciudades. De acuerdo con la Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales y Regionales, el monto de recursos que actualmente se dedica para el financiamiento de ciudades tendría que duplicarse en las próximas dos décadas. Se estima que para ello se requieren entre cinco y siete trillones de dólares anuales (US); si se consideraran los costos adicionales derivados del cambio climático, la suma debería triplicarse.

6

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Cifras del Foro Económico Mundial, indican que la brecha de inversión en infraestructura verde podría alcanzar los 700 billones de dólares por año. Por su parte, la Agencia Internacional de Energía señala que cada año se dedican 360 billones de dólares para enfrentar las consecuencias y retos del cambio climático, cuando realmente se requeriría invertir un trillón de dólares anuales (Lafitte y Denmat, 2015).2 El financiamiento de las ciudades medianas y pequeñas es un área estratégica para la reducción de la pobreza urbana y la provisión de servicios públicos. El costo promedio de proveer de agua entubada a zonas urbanas es entre 0.70 y 0.80 dólares estadounidenses por metro cúbico, mientras que en las rurales el precio asciende a dos dólares. Casi siempre, los grupos con menos ingresos pagan los precios más altos por el agua que consumen cuando son quienes tienen los niveles más bajos de consumo (WB, 2013:9). En América Latina, los Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la provisión de agua potable fueron alcanzados y ampliamente superados en países como Paraguay, Guatemala, Honduras, México, Chile y Ecuador. Pero a finales de la primera década de este siglo, otras naciones como Argentina, Uruguay, Brasil y Bolivia, estaban muy alejadas de la meta (Jordán y Martínez, 2009). Por lo tanto, de la capacidad de financiamiento de servicios públicos depende en gran medida la posibilidad de reducir las inequidades que caracterizan a la región y promover ciudades más competitivas, cohesionadas y sustentables. Ya que los servicios públicos son una de las principales atribuciones de los gobiernos locales, de su capacidad financiera dependerá la posibilidad de disminuir la fragmentación espacial y social de las ciudades latinoamericanas. Algunas investigaciones sugieren que los limitados resultados en el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio están fuertemente relacionadas con la carencia de fondos disponibles para los gobiernos locales (UCLG, 2013). Por ello se afirma que una gran proporción de la inversión necesaria para lograr los Objetivos de Desarrollo Social Post 2015, deberá aplicarse en el nivel subnacional bajo el liderazgo de las autoridades locales. A finales de la primera década de este siglo, los gobiernos municipales gastaron entre tres y cuatro mil dólares anuales per cápita en los Estados Unidos de América y Europa; mientras que en África esta cifra fue de tan solo 36 dólares. En Eurasia, el presupuesto anual promedio de los gobiernos locales, en términos de gasto per cápita, es de aproximadamente 232 dólares estadounidenses, en América Latina es de 133 y en los países asiáticos de ingreso medio y bajo esta cifra es de solo 92 dólares (Lafitte y Denmat, 2015). Desde finales del siglo XX, la transferencia de facultades a los GL latinoamericanos ha sido acompañada de la asignación de recursos que han sido claramente insuficientes. En el caso de las ciudades latinoamericanas, sus autoridades locales son altamente dependientes de los recursos nacionales para obtener la mayor parte de sus fuentes de ingreso. La mayor parte de los municipios de América Latina enfrentan severas carencias fiscales y dependen para obtener la mayor parte de su ingreso de las transferencias centrales a pesar de que tienen facultades para cobrar sus propios tributos derivados básicamente de los servicios públicos (Melin y Claverie, 2005). Su recolección de ingresos propios se mantiene baja, reforzando su dependencia del gobierno nacional (Faustet al., 2008). Esta excesiva dependencia de las transferencias centrales está muy relacionada con el escaso progreso que hay en la región en la devolución de fuentes de ingreso propio para las municipalidades. También existen grandes diferencias en este aspecto, en Brasil y Chile los GL gozan de un grado de autonomía fiscal relativamente alto, mientras que en El Salvador, México y Perú es mucho menor (MartínezVázquez, 2010).

2

Un billón de dólares estadounidenses equivale a un billón en la escala numérica larga que se utiliza en los países latinoamericanos y en la mayor parte de los de Europa continental. Un billón de dólares equivale a un millón de millones. 7

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Respecto a sus egresos, la proporción del gasto público descentralizado a los gobiernos subnacionales latinoamericanos aumentó de un promedio de 13 por ciento en 1985, a casi 19 por ciento en 2005 (Martínez-Vázquez, 2010:49). Aunque existen enormes variaciones en la región, al inicio de este siglo, Brasil, Argentina y Colombia eran países altamente descentralizados fiscalmente desde el punto de vista del gasto, ya que 40 por ciento del total era manejado por sus gobiernos subnacionales; mientras que en Costa Rica, Panamá y República Dominicana solo se había descentralizado menos de cinco por ciento (IDB, 2001:3). Para finales de la década de los 1990’s, México y Venezuela eran reconocidos como los países más centralizados en materia de ingreso, y Brasil como el más descentralizado (Willis, Garman y Haggard, 1999). Pero a pesar de contar con más recursos, en varios países, los gobiernos subnacionales ejecuten un alto porcentaje del presupuesto nacional con poca o ninguna capacidad de decisión, es decir, sin discreción fiscal (Mejía y Atanasio, 2008). Aunque la crisis de 2008 debilitó las finanzas subnacionales, este efecto fue mucho menor que en otras ocasiones. Ello gracias a que los gobiernos centrales fueron capaces de mantener el nivel de recursos canalizado a los gobiernos locales, sobre todo a través de programas de inversión pública (TerMinassian y Jiménez, 2011). No obstante, su situación financiera se deterioró y aumentó su dependencia de las transferencias centrales, al mismo tiempo que disminuyeron sus posibilidades de obtener crédito. Las ciudades más grandes tienen acceso a préstamos de organismos internacionales, pero las posibilidades de endeudamiento del resto de los gobiernos locales permanecen limitadas (Melin y Claverie, 2005). Ello amplía aún más uno de los problemas más graves generados por la descentralización fiscal: la agudización del desequilibrio en el desarrollo regional. En países como Brasil, la descentralización ha fortalecido a los estados ya industrializados con amplias bases fiscales, aumentando la brecha que existe entre ellos y los estados más pobres. Una tendencia similar se ha experimentado en México que es mucho más centralizado que Brasil (Montero y Samuels, 2004). Este es el contexto en el que se ubica el financiamiento de ciudades y la descentralización fiscal en México, cuyo caso se analizará en el siguiente apartado. III. Financiamiento de ciudades y descentralización fiscal México 3.1 El perfil urbano de México México tiene una herencia ancestral en materia de grandes asentamientos urbanos. La ciudad de México, o Tenochtitlan como la bautizaron los aztecas, es una metrópoli cuya historia se remonta 700 años atrás. Fue fundada en 1325 y para principios del siglo XVI ya se había convertido en la capital del imperio azteca. Se calcula que entonces, Tenochtitlan era una de las tres ciudades más grandes del mundo; solo comparable con Constantinopla y Venecia. Poseía una población de aproximadamente 200 mil habitantes, mientras Londres tenía 50 mil y Sevilla 30 mil (Drew, 2002, p.33). De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), en 1980, México tenía 66.8 millones de habitantes; en 2010 la población ya era de más de 112 millones, y actualmente se calcula en más de 125 millones. Además, es uno de los países con las tasas más altas de población en zonas urbanas. En 1950, poco menos de 43 por ciento de la población vivía en localidades urbanas, en 1990 ya era 71 por cientoyen 2010, esta cifra aumentó a casi 78 por ciento. Actualmente, México cuenta con 59 zonas metropolitanas, entre las más grandes se encuentran la de la ciudad de México, la ZM de Guadalajara, la ZM de Monterrey, con 4’106,054 y la ZM Puebla-Tlaxcala (CONAPO, 2010). 72 por ciento de los mexicanos reside en 384 ciudades de másde 15 mil habitantes, lo que forma el Sistema Urbano Nacional. Siguiendo la tendencia de América Latina, hay una enorme desvinculación entre el crecimiento de la población, que se duplicó mientras que las manchas urbanas 8

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

se multiplicaron por seis. Además, hay una elevada concentración demográfica, en 2010, 37 por ciento de la población se aglutinaba en las 11 zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes; en las que se generaba 48 por ciento del PIB y 50 por ciento de los empleos formales de todo el país. La zona más congestionada es la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) que cuenta con 21 millones de habitantes y constituye el centro urbano, económico y financiero más importante de América Latina (ONU-Hábitat, 2015:18). México es pues un país urbano y la mayor parte de su población, 92 por ciento, residen en sus 2,440 municipios; el resto habita en la Ciudad de México, la cual no cuenta con ayuntamientos. Por ello es pertinente preguntarse cuáles son las condiciones en las que los gobiernos locales enfrentan el reto del crecimiento de las ciudades. 3.2 Los gobiernos municipales mexicanos De acuerdo con el Artículo 115 constitucional que determina las facultades de los ayuntamientos, éstos son responsables, entre otras cosas, de la prestación de servicios públicos3 y de aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano y regional. Hasta ahora, los ayuntamientos habían tienen un periodo de gobierno de tres años sin posibilidad de reelección inmediata, 4 lo que se había convertido en uno de sus mayores problemas de diseño institucional ya que en esas condiciones es imposible implementar políticas públicas de mediano y largo plazo. Pero la reforma política de 2013 dotó a los congresos estatales de la facultad de decidir si permitían o no la reelección inmediata de los miembros de los ayuntamientos de cada entidad. Actualmente, varios estados han decidido aprobar la reelección inmediata de los ayuntamientos aunque los periodos varían, de un periodo como en Yucatán, dos en Guanajuato y ninguno en Hidalgo. La reelección solo será posible para los ayuntamientos que sean electos en los procesos de 2015 en adelante por lo que aún no existen casos en los que los gobiernos municipales hayan tenido la oportunidad de gobernar por más de tres años. A ello hay que añadir las limitaciones que tienen las autoridades municipales para trabajar de manera coordinada. En relación con las áreas urbanas, la Fracción VI del Artículo 115 constitucional señala: “Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia”. Las instancias de coordinación que existen actualmente no poseen esas características, empezando porque sus acciones están basadas en la voluntad política de cada instancia de gobierno, cuando lo que se requiere es que exista la obligación de que todas ellas se pongan de acuerdo para generar programas y acciones con visión de largo plazo, que sean evaluables y en los que la sociedad civil organizada pueda participar en todas las fases del proceso de política pública. Para lograr esto es necesario que exista una instancia de gobierno metropolitano como ocurre en otras ciudades del mundo, incluida América Latina. Pero el mismo Artículo 115 de la Constitución federal prohíbe explícitamente la existencia de autoridades intermedias entre los gobiernos estatales y municipales, lo cual representa el principal obstáculo para la formación de gobiernos metropolitanos. 3

Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; Alumbrado público; Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; Mercados y centrales de abasto; Panteones; Rastro; Calles, parques y jardines y su equipamiento; Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución, policía preventiva municipal y tránsito. 4 Solo en los estados de Coahuila e Hidalgo los ayuntamientos tienen cuatro años como periodo de gobierno. 9

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

La única alternativa que tienen los municipios para coordinarse es la figura de la asociación municipal, conocida en México como intermunicipalizacióno intermunicipalidad que también está regulada por el Artículo 115, Fracción III, que establece: “Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley”. Al tratarse de una federación, la legislación de cada estado debe respetar lo que señala la Constitución de la República. Sin embargo, en el caso del asociacionismo municipal, esto no ha sido respetado. Actualmente, la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero aún señala que los gobiernos municipales pueden “Celebrar convenios de colaboración y asociación con otros Municipios de la entidad para la más eficaz prestación de servicios públicos, previa autorización del Congreso del Estado”; lo cual contraviene a la Constitución federal que indica que solo requieren permiso del congreso estatal cuando se trate de municipios pertenecientes a distintas entidades federativas. Además de los jurídicos, los municipios mexicanos enfrentan otro tipo de problemas para enfrentar el proceso de urbanización, uno de los más serios es el de las fuentes de financiamiento; lo cual está determinado por el diseño de la descentralización fiscal asumido el país en los últimos 35 años. 3.3 Descentralización fiscal y financiamiento de las ciudades En materia de federalismo fiscal, el proceso de descentralización inició en la década de los 1980s, sin embargo, las políticas adoptadas no fueron eficaces para fortalecer la autonomía fiscal de estados y municipios. La descentralización fiscal en México ha tenido como eje fundamental la canalización de más transferencias federales a los gobiernos estatales y municipales sin fortalecer sus facultades recaudatorias y con graves deficiencias en la rendición de cuentas de los recursos descentralizados. El gobierno federal retiene las principales fuentes de ingreso mientras que la mayor parte del gasto descentralizado se ejerce en los estados y municipios con base en las prioridades determinadas por la federación. De 1990 a 2012, las transferencias federales han representado en promedio, 63 por ciento del total de los ingresos municipales; tres veces el monto de los ingresos propios en el mismo periodo (Carrera, 2014). Ello explica por qué el porcentaje total de ingresos tributarios recaudados por los gobiernos subnacionales en México es uno de los más bajos de la OCDE. En 2010, representó solo 3.6 por ciento en comparación con 24 por ciento que fue el promedio de los siete países federales de la OCDE (IMCO, 2013:30). Del lado del gasto, mientras que en 1990, el gobierno federal ejercía casi 90 por ciento del gasto público total, en 2007 esa proporción había disminuido a 43 por ciento. En el mismo periodo, los gobiernos municipales incrementaron su porcentaje del gasto público total de 4 a 11 por ciento (Pardinas y Granados, 2010:1). Es decir, gastan casi tres veces lo que recaudan, lo cual ha generado graves problemas en la calidad de su gasto. De 1990 a 2012, el rubro principal de gasto de los gobiernos locales ha sido el dedicado al funcionamiento de su administración, y en él, la mayor parte la dedican al pago de sueldos. Es de notar que si bien la proporción del gasto administrativo era mucho mayor que la del gasto de inversión desde 1990, en 1996, cuando inició el proceso de descentralización del gasto federal, esta diferencia se amplió exponencialmente (Carrera, 2014). 10

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

En resumen, los gobiernos municipales dependen de las transferencias federales para financiar su desarrollo, y la mayor parte de ese dinero se dedica al pago de sueldos. Las transferencias provienen básicamente de dos ramos del presupuesto federal: el Ramo 28, mejor conocido como Participaciones; y el Ramo 33, Fondo de Aportaciones. El primero son recursos sin etiquetar que los municipios pueden gastar en lo que deseen, con ello financian su gasto administrativo. El Ramo 33 es un fondo etiquetado y que en el caso de los municipios se dedica a proyectos de infraestructura social y constituye la principal fuente de financiamiento de obra pública local. Un estudio realizado en 2010 encontró que más del 80 por ciento de los recursos del Ramo 33 se destinaron para gasto corriente, principalmente para el pago de sueldos, mientras que solo 20 por ciento se dedicó a gasto de capital (INAP; 2011:129). A ello hay que añadir que hasta muy recientemente, no había una práctica sistemática de evaluación sobre el uso de los recursos ni de su impacto; y que tampoco existía información homogénea disponible sobre su destino. Entre otras razones porque no existía un sistema de indicadores adecuado para comparar el desempeño de cada fondo a lo largo del tiempo, hacía falta un sistema de información eficaz que permitiera que estados y municipios reportaran adecuadamente el ejercicio y destino de los recursos. Una observación importante es que pocos estados y casi ningún municipio contaban con instancias capacitadas para realizar las tareas de seguimiento y evaluación (Coneval, 2011). Una alternativa de financiamiento vigente podría ser el Fondo Metropolitano creado en 2006 para las zonas metropolitanas del país. Pero el ejercicio de estos fondos no ha logrado varios de sus objetivos más importantes. Una evaluación realizada en 2010, encontró que sus reglas de operación no eran las más adecuadas para hacer frente a la problemática metropolitana; los gobiernos estatales en general, no contaban con un concepto apropiado del fenómeno metropolitano, y las decisiones del fondo no respondían a políticas coordinadas (Iracheta e Iracheta, 2014). Pero lo más grave es que, de acuerdo con las reglas de operación de este fondo, los Consejos Metropolitanos son los órganos colegiados responsables de definir los objetivos, prioridades, políticas y estrategias para el desarrollo de cada zona metropolitana; y los gobiernos municipales tienen un papel sumamente limitado ya que su participación en los Consejos se reduce a postular proyectos, sin ninguna capacidad de toma de decisiones. Luego entonces, estos fondos en realidad no estimulan la coordinación entre municipios, sino que es una instancia para la coordinación entre la federación y los estados en donde éstos últimos son los que tienen mayor incidencia en la toma de decisiones. Otra instancia de financiamiento es el Programa Hábitat, que antes era responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y a partir de 2013 ejecuta la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), que tiene como propósito contribuir a mejorar las condiciones de habitabilidad de los hogares asentados en espacios urbanos más marginados. Una evaluación realizada en 2012, concluyó que el programa tiene un impacto mínimo en los servicios donde ya existe un alto nivel de cobertura: energía eléctrica, disponibilidad de agua y de drenaje. Pero sus beneficios son muy significativos en la ampliación de infraestructura complementaria en donde había rezagos importantes: calles sin pavimento, empedrado o adoquinado, sin banquetas ni guarnición. En suma, sí tiene un impacto positivo en la calidad de vida e integración urbana y social de las comunidades con alta concentración de pobreza pero requiere aumentar el monto de inversión para enfrentar la magnitud del problema urbano (COLEF, 2012). Además de su insuficiencia financiera, Hábitat solo se aplica en concentraciones urbanas con al menos 15 mil habitantes, lo que deja fuera muchos asentamientos urbanos.

11

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

La única alternativa institucional con que cuentan los municipios para coordinarse para resolver los problemas del crecimiento de las ciudades la constituye la intermunicipalidad; pero como se sabe, este tipo de mecanismos requiere de estímulos para poder funcionar y en México, prácticamente no existen. Ni el gobierno federal ni los estatales han sido promotores de este tipo de prácticas. Así pues, los gobiernos municipales prácticamente no disponen de fuentes específicas, permanentes y adecuadas para financiar proyectos de tipo intermunicipal. Dependen más bien de las redes personales que sus actores puedan tener en el ámbito federal y estatal, así como del conocimiento y capacidad de acceso y gestión ante otras instancias, tales como organizaciones no gubernamentales u organismos internacionales, que les apoyen con fondos o asistencia técnica. A todo lo anterior hay que añadir un factor más: la poca capacidad institucional de las administraciones municipales. De acuerdo con datos de 2009, solo 38 por ciento de los alcaldes tenían estudios de licenciatura y prevalecían los esquemas de contratación de personal que generan inestabilidad y alta rotación de servidores públicos, y por lo tanto, improvisación en la gestión(Arellano et al., 2011). En el área fiscal, solo 31 por ciento de los titulares de las áreas de finanzas tenían experiencia previa en el sector público; 75 por ciento de los municipios no mantenían su catastro sistemáticamente actualizado y solo 18 por ciento tenía actualizados sus valores catastrales (Cabrero y Orihuela, 2011). A esto se suma una variable de tipo político: los ciudadanos que viven en los municipios prácticamente no cubren el costo del pago de los bienes y servicios locales que reciben, cualquier intento de cobro o aumento de los tributos significa pérdida de votos en las urnas. De tal forma que las autoridades municipales prefieren evitar el cobro o actualización de cuotas y tarifas para no afectar las posibilidades de que su partido político pierda en las siguientes elecciones. Todos los problemas recién analizados permiten explicar por qué: “En la actualidad, la mayoría de las ciudades mexicanas crecen de manera desordenada y sin una definición clara para el mediano y largo plazo. Así, se construyen ciudades dormitorio en las orillas de las ciudades, muchas veces en zonas de alto riesgo y en asentamientos irregulares. El resultado es la falta de servicios públicos adecuados, hacinamiento y congestión para ir y venir de esos lugares, la pérdida de la armonía del paisaje, así como desastres humanos y económicos derivados de haber ignorado los riesgos de establecerse en ciertas zonas” (IMCO, 2010:15). En la siguiente sección se describirá brevemente el perfil de dos de las ciudades más grandes de México con el fin de ilustrar los resultados que ha tenido el proceso de urbanización en el país. 3.4 Los casos de la Ciudad de México y la Ciudad de Puebla La ciudad de México, o Distrito Federal, es el corazón de la denominada zona metropolitana del Valle de México (ZMVM); de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO), esta zona se integra por las 16 Delegaciones del DF, 59 municipios del Estado de México y un municipio del estado de Hidalgo. En 2010, el total su población ascendía a 19’239,910 habitantes; actualmente es de 21 millones, en una superficie de 7,718 km2, que representa 0.26 por ciento del territorio nacional, de la cual el DF solo ocupa 19 por ciento. Es decir, en menos del uno por ciento de la superficie nacional vive prácticamente uno de cada cinco mexicanos y se produce uno de cada tres pesos de la actividad económica nacional. Según datos del INEGI, tan solo el DF generó 17 por ciento del total de las mercancías y servicios del país como promedio anual de 2008 a 2013. Por su tamaño, la economía del DF es la quinta de la región latinoamericana; en 2010, concentró casi 56 por ciento de la inversión extranjera directa que recibió el país (Millán, 2010). 12

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

El DF no tiene municipios y su territorio está dividido en 16 jurisdicciones llamadas Delegaciones. Por otra parte, tiene una situación jurídica muy particular ya que su gobierno lo ejercen tanto los órganos de la Ciudad como el gobierno Federal; de tal manera que no tiene ni las atribuciones de un gobierno estatal ni las de un gobierno municipal lo que hace más complicado aún la coordinación entre todas las instancias que coinciden en él. El Artículo 122 de la Constitución federal establece que la coordinación entre el DF, el gobierno federal, los estados y los municipios para la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el DF, puede realizarse a través de la firma de convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes. Estas comisiones trabajarán en torno a los temas asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública. Desde hace varias décadas se han llevado a cabo esfuerzos para coordinar la gestión de todos los ámbitos de gobierno y jurisdicciones que comparten el espacio de la ZMVM y su problemática urbana pero no ha habido resultados positivos. La falta de coordinación y visión metropolitana se refleja claramente en el perfil de inequidad que prevalece en la ciudad más grande de América Latina. De acuerdo con el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el DF tiene un IDH Muy Alto aunque hay diferencias importantes entre las Delegaciones que lo conforman. En 2010, Benito Juárez fue la delegación con mayor IDH, 0.917; mientras que Milpa Alta, con un IDH de 0.742, fue la de menor desempeño. La diferencia que hay entre ambas es de 19.2 por ciento, que equivale a comparar las condiciones de desarrollo entre los Países Bajos e Irán (PNUD, 2014, p. 52). Esta inequidad se ve reflejada en prácticamente todos los aspectos de la vida de sus habitantes, sobre todo en materia de servicios públicos cuya deficiente prestación genera graves problemas ambientales. El acuífero de la zona ha perdido más de 50 por ciento de su superficie de recarga, debido al crecimiento de la ciudad. En 2005, 20 por ciento de los habitantes de la zona recibían agua potable por tandeo y tenían problemas con la calidad del líquido.5 La antigüedad de gran parte de la red, el mantenimiento deficiente, entre otras causas, genera un elevado índice fugas, que se estima entre 36 y 40 por ciento; y 88 por ciento de las aguas residuales no recibe tratamiento. A ello se añade la insuficiencia de inversión en el sector, que generalmente se dedica a la solución de emergencias o programas con visión de corto plazo (CCVM).La distribución del agua muestra grandes desigualdades, mientras las delegaciones del sur reciben cerca de 300 litros diarios por habitante, Iztapalapa, la delegación con mayor número de pobres solo recibe 100 litros y en ocasiones no alcanza ni esa cifra (Ramos, 2013). Por su parte, la recolección y disposición de residuos sólidos es cada vez más difícil debido a que se carece de infraestructura, y tanto la población como los trabajadores del sector no están educados ni capacitados para llevar a cabo la recolección, separación, transporte y manejo de los desechos de manera adecuada (Torres-Carral, 2011). De acuerdo con datos del gobierno del DF, en éste se concentra casi la octava parte de los residuos sólidos que se generan en todo el país, lo que se traduce en 12,513 toneladas de basura diarias.De acuerdo con datos del Sistema Integral de Reciclaje de Desechos Orgánicos, en 2014, 40 por ciento de los desechos sólidos se tiraron a cielo abierto en las Delegaciones Iztapalapa, Gustavo A. Madero, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza (Villavicencio, 2014).

5

El tandeo es un método con el que se proporciona el servicio solo algunos días de la semana y durante ciertas horas. 13

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

En materia de transporte el panorama tampoco es muy alentador, según la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del gobierno federal, se realizan más de 30 millones de tramos de viajepersona al día en la ZMVM. 61 por ciento de ellos se hace principalmente en combis y minibuses cuyo servicio es inadecuado e inseguro, y el Sistema de Transporte Colectivo Metro atiende a menos de 15 por ciento del total de esos viajes con una red de 204 km. (Torres-Carral, 2011, p. 336). Las personas que viven en el Estado de México y trabajan en el DF emplean un promedio de cuatro horas diarias en transporte (Altamirano, 2015). La Encuesta sobre Transporte Público y Uso del Automóvil en la ZMVM de 2014 concluyó que hay una oferta de servicio mal planeada y mal jerarquizada, un a distribución desigual de la cobertura de las rutas que obliga a que los usuarios hagan múltiples cambios de vehículo con impacto en los tiempos de recorrido y costos. Expertos del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo México consideran que hace falta una política pública con enfoque metropolitano que ofrezca un sistema de transporte cómodo, barato y expedito (Aguilera, 2014). En diciembre de 2014, un panel de especialistas de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y 58 organizaciones civiles declararon que la ZMVM está en riesgo de una crisis ambiental, social y económica provocada por una serie de mega proyectos mal planeados. Uno de ellos es la construcción del nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México en la zona federal del Lago de Texcoco, que afectará los vasos lacustres de la población que tienen un papel esencial en el manejo de lluvias extraordinarias de toda la cuenca, por lo que su urbanización representa un gran riesgo para la futura viabilidad del Área Metropolitana. Con anterioridad, la Unión de Científicos Comprometidos con la Sociedad (UCCS), dio a conocer un estudio en el que se señalaron las deficiencias del nuevo aeropuerto, como el hundimiento del terreno de 21 a 30 centímetros en promedio al año (Sin Embargo, 2015). En 2012, el Coneval contabilizó 2.56 millones de personas en situación de pobreza en la ciudad de México; de ellas, 219 mil vivían en pobreza extrema y 1’157,500 en vulnerabilidad por no tener acceso a una alimentación adecuada. En el Primer Trimestre del 2013, el 34% de la población ocupada en el DF percibía ingresos por debajo de los dos salarios mínimos, porcentaje muy cercano al de personas en condiciones de pobreza en la capital.52.5 por ciento de los habitantes no tenía acceso a prestaciones económicas y sociales asociadas a su trabajo y 29 por ciento de las personas ocupadas laboraba en el sector informal (Fuentes, 2013). La ciudad de Puebla se ubica en el centro del país a 130 kilómetros de la ciudad de México y es el corazón de la Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala (ZMPT). Esta zona, la cuarta más grande del país, está integrada por 20 municipios del vecino estado de Tlaxcala y otros 18 del estado de Puebla; es decir, 38 municipios. De ellos, el de Puebla es el que tiene mayor número de habitantes. En los últimos 100 años su población aumentó de 96,121 habitantes a poco más de millón y medio en 2010; es decir, se incrementó casi 15 veces. A principios del siglo XX, a mancha urbana cubría originalmente 10 kilómetros cuadrados y para finales de la primera década de este siglo había alcanzado 230 kilómetros, lo que significa que creció aproximadamente 23 veces (Iracheta, 2012). Actualmente, la ZMPT tiene una población de casi tres millones de habitantes y 57 por ciento de ellos vive en el municipio de Puebla; los que representan dos terceras partes de la población total de la entidad (H. Ayuntamiento de Puebla, 2014:92). La economía de la ZMPT es vigorosa, su principal fuente de empleo proviene del sector industrial, pero nuevamente, el municipio de Puebla es el que más aporta al PIB estatal y los municipios de Tlaxcala tienen un desempeño mucho menor. De acuerdo con la OCDE, en esta zona la mitad de su población laborando se encuentra en el sector informal. En esta zona metropolitana la coordinación entre autoridades se da entre los dos gobiernos estatales de Puebla y Tlaxcala, y entre los 38 municipios que la conforman. Los intentos por crear mecanismos institucionales para una gestión metropolitana conjunta se remontan apenas a los primeros años de este 14

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

siglo. En 2003, se creó el Programa de Zona Conurbada Puebla-Tlaxcala; en 2009, el Programa Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala; en 2010, el proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Metropolitana Puebla Tlaxcala: Hacia un modelo de Planeación Integral; pero ninguno de estos programas se puso en marcha. En octubre de 2009 se creó el Consejo para el Desarrollo Metropolitano de la Zona Metropolitana Puebla – Tlaxcala, integrado por representantes de los gobiernos estatales de Puebla y Tlaxcala, y del gobierno federal; es decir, sin la participación de los municipios de la región. Este organismo financiaba sus acciones mediante el Fondo Metropolitano, del que ya se habló en secciones precedentes (Les Ateliers, s/f). La evaluación del uso de este fondo en la ZMPT arrojó que poco más de 95 por ciento de los recursos se asignaron al municipio de Puebla (Iracheta e Iracheta, 2014). En abril de 2011, los actuales gobernadores de Puebla y Tlaxcala instalaron el Consejo para la Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala con el fin de realizar acciones conjuntas. Nuevamente, en este organismo participan representantes de ambas entidades, del gobierno federal y sin la participación de los gobiernos municipales. Al igual que en la ciudad de México, esta zona se caracteriza por su gran inequidad. Hay serias diferencias en términos del IDH de los municipios que integran la zona, que van desde un nivel alto en la ciudad de Puebla (0.8269), hasta uno muy por debajo de la media nacional en Ocoyucan (0.6579) (Iracheta e Iracheta, 2014). Según cálculos del Coneval, en 2010, la ZMPT se ubicó entre las metrópolis en el rango de un millón y menor a cinco millones de habitantes con mayor porcentaje de población en pobreza. En relación con la seguridad social, la mitad de su población no tenía acceso a este beneficio, además cuatro de cada diez personas no contaban con servicios de salud (2014). La ciudad de Puebla, centro neurálgico de esta zona, tiene graves problemas que influyen en el crecimiento económico y social de todos los municipios que la componen. En la ciudad se ubican 54 polígonos de pobreza patrimonial, tres cuartas partes de la población cuenta con educación superior, lo que obstaculiza el aprovechamiento del bono demográfico. Los espacios públicos para la recreación no tienen infraestructura moderna y las áreas al aire libre son poco utilizadas, lo que afecta la cohesión social y propicia mayor índices de delincuencia, sobre todo juvenil (Iracheta e Iracheta, 2014). En la zona, el transporte público se encuentra concesionado, existen casi 6 mil concesiones que no están adecuadamente gestionadas, por ello hay zonas con limitado acceso a este servicio y no existe un sistema articulado (Les Ateliers, s/f:46). El actual gobierno de la ciudad reconoce que uno de los principales problemas es la insuficiencia de recursos para satisfacer la creciente demanda de servicios, y a ello se suma:  Un territorio que carece de políticas incluyentes y sustentables.  Falta de experiencias continuas de políticas transversales en materia de valoración del patrimonio, desarrollo turístico y desarrollo urbano-ambiental.  Pérdida de oportunidades en desarrollo sustentable.  Presencia pasiva en proyectos estratégicos susceptibles de vincularse a fondos concursables e internacionales. Desde una perspectiva metropolitana se identifican estos problemas emergentes:  Medio ambientales por la contaminación en sus suelos y del agua de manera crítica.  Asentamientos formales e irregulares con carencias de infraestructura, contaminación y deterioro ambiental.  Disminución de reservas territoriales urbanas con buena ubicación, aptitud y de usos mixtos.  Desarticulación vial general entre el norte y el sur del municipio por falta de ordenamiento urbano. En otras áreas, la estructura vial es incompleta y en parte anacrónica (H. Ayuntamiento de Puebla, 2014:93). 15

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Conclusiones El proceso de urbanización en México ha carecido de los elementos mínimos para garantizar su equidad, inclusión y sustentabilidad. Los dos casos presentados ilustran claramente la falta de articulación entre las dimensiones económica, institucional, política y ecológica. Desde el punto de vista de su financiamiento, el diseño de los fondos disponibles para que los gobiernos municipales respondan a las necesidades que les plantea el crecimiento de las ciudades es completamente inadecuado. La información examinada permite afirmar que las ciudades mexicanas no cuentan con mecanismos adecuados de financiamiento pero a ese problema se suma la falta de capacidad técnica de los gobiernos locales. Pero quizá el mayor problema lo constituye el pésimo modelo de gobernanza que prevalece en el país, en el que ni el gobierno federal ni los estatales están dispuestos a incorporar a los ayuntamientos en el proceso de toma de decisiones. De esta forma, los pocos recursos disponibles se emplean de manera ineficiente e ineficaz ya que las prioridades las determinan actores ajenos a la esfera local y que por lo tanto, no conocen la problemática de cada localidad. En este contexto, las ciudades mexicanas, y sus gobiernos municipales, tienen pocas posibilidades de gestionar políticas públicas que contrarresten de manera eficaz los grandes problemas que caracterizan a las zonas urbanas de la región: la fragmentación, la inequidad en la prestación de servicios públicos, la falta de competitividad, el debilitamiento del tejido social, y la pobreza. Transformar estas condiciones requiere de la combinación de variables tanto económicas, políticas, institucionales y ecológicas. Parte de esa solución es promover mecanismos distintos de coordinación intergubernamental en los que los ayuntamientos tomen parte como pares de la federación y los estados. En particular se hace impostergable la creación de instancias de gestión metropolitana, así como la creación de estímulos para promover las intermunicipalidades ya que estas asociaciones permitirían a los gobiernos locales contar con la capacidad de incidencia que les demanda la negociación ante las instancias federales y estatales. El rediseño del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales es también indispensable, ya que como se ha visto, influye en todas las dimensiones de una política de desarrollo urbano inclusiva, distributiva y sustentable. Finalmente también es muy importante poner más atención a las zonas rurales en donde la mayor parte de su población vive por debajo de la línea de pobreza. Bibliografía Aguilera, M. (2014), En 2030, la ZMVM será un gran estacionamiento, El Universal. Metrópoli, 26 de noviembre, disponible en:http://www.eluniversal.com.mx/ciudadmetropoli/2014/impreso/en-2030-la-zmvm-sera-un-gran-estacionamiento128053.html(22/04/2015). Altaminaro, C. (2015), La ciudad más dolorosa del mundo para transportarse, Nexos, 1º de febrero, disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=23985(25/04/2015). Arellano, David, E, Cabrero, M. Montiel e I. Aguilar (2011), “Gobierno y administración pública municipal: un panorama de fragilidad institucionalizada”, en Enrique Cabrero y David Arellano (coords.), Los gobiernos municipales a debate. Un análisis de la institución municipal a través de la Encuesta INEGI 2009, México, CIDE, pp. 29-116 Borsdorf, Axel y Rodrigo Hidalgo (2010), “From Polarization to Fragmentation. Recent Changes in Latin American Urbanization”, en Paul Linderty Otto Verkoren (eds.), Decentralized Development in Latin America, The Netherlands, Springer Netherlands Cabrero, Enrique e Isela Orihuela (2011), “Finanzas municipales en México: los problemas a superar y los dilemas a enfrentar”, en Enrique Cabrero y David Arellano (coords.), Los gobiernos municipales a debate. Un análisis de la institución municipal a través de la Encuesta INEGI 2009, México, CIDE, pp. 117-156 16

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Carrera Hernández, Ady P. (2014), “Descentralización fiscal y financiamiento del desarrollo municipal. La mala experiencia mexicana”, en memoria electrónica del XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública; Quito, Ecuador; Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Venezuela Chertorivski, Salomón (2013), “Si la capital fuera un país, sería la quinta economía más grande de AL”, La Jornada, Capital, miércoles 27 de marzo, disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2013/03/27/capital/037n2cap (20/05/2015) COLEF. Colegio de la Frontera Norte (2012), Informe de medición de impacto del Programa Hábitat, México CONAPO. Consejo Nacional de Población (2010), Delimitación de las Zonas Metropolitanas de México 2010, México Coneval. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2014), Pobreza urbana y de las zonas metropolitanas en México, México Coneval. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2011), El Ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho fondos de política pública, México CCVM. Consejo de la Cuenca del Valle de México (s/f), Principales características y problemática de la región, disponible en: http://cuencavalledemexico.com/planeacion/cuenca-del-valle-demexico/principales-caracteristicas-y-problematica-de-la-region/(18/04/2015) Drew, D. (2002). Las crónicas perdidas de los reyes mayas. México. Siglo XXI Editores. Faust, Jorget al. (2008), Political Fragmentation, Decentralization and Development Cooperation. Ecuador in the Latin American Context, Bonn, German Development Institute Fuentes, M. (2013), Distrito Federal: derechos desiguales, Excélsior, Nacional, 20 de agosto, disponible en: http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/08/20/914494 (20/04/2015). Honlonkou, Albert (s/f), Decentralization, local governance and the quality of urban environment in Benin, Benin, Ecole Nationale d’Economie Appliquée et de Management, Université d’Abomey-Calavi H. Ayuntamiento de Puebla (2014), Plan Municipal de Desarrollo 2014-2018, México IDB. Inter-American Development Bank (2015), The Experience of Latin America and The Caribbean in Urbanization. Knowledge Sharing Forum on Development Experiences: Korea and LAC, Washington, D. C. IDB. Inter-American Development Bank (2001), Making Decentralization Work in Latin America and the Caribbean. A Background Paper for the Sub-national Development Strategy, Washington, D. C., Sustainable Development Department IMCO. Instituto Mexicano para la Competitividad, A. C. (2013), Perspectivas para una reforma fiscal, México IMCO (2010), “Sección III. Propuestas transversales” en Acciones urgentes para las ciudades del futuro. Competitividad urbana 2010, México, pp. 187-202 INAP. Instituto Nacional de Administración Pública (2011), Resumen ejecutivo de la consultoría para realizar evaluaciones del Ramo 33, México Iracheta, Alfonso y José Iracheta (2014), Evaluación de los Fondos Metropolitano y Regional del Gobierno Federal Mexicano, México, CIDE-Clear-SHCP-BID-El Colegio Mexiquense-Centro Eure Iracheta, Alfonso (2012), Metrópolis en crisis: Una propuesta para la Zona Metropolitana PueblaTlaxcala, México, El Colegio Mexiquense, A. C. Jordán, Ricardo y Rodrigo Martínez (2009), Pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe. Situación actual y financiamiento de políticas y programas, Santiago de Chile, CEPALCAF 17

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Lafitte, Charlotte y Nathalie Le Denmat (2015), The SDGs will not be achieved without local financing, Citiscope, disponible enhttp://citiscope.org/habitatIII/commentary/2015/06/sdgs-willnot-be-achieved-without-local-financing (08/07/2015) Les Ateliers (s/f), Documento de análisis - Puebla y su zona metropolitana. Metropolización y centro histórico. ¿Qué desarrollo sustentable y operacional para la metrópoli, bajo la implicación compartida de sus actores?, México Martínez-Vázquez, Jorge (2010), “Latin America”, en UCLG, Local Government Finance: The Challenges of the 21st Century. Second Global Reporton Decentralization and Local Democracy, Barcelona, UCLG Mejía, Carolina y Orazio Atanasio (2008), Descentralización en América Latina. Estudios de caso, España, Instituto de Estudios Fiscales Melin, Béatrice y Jean- François Claviere (2005), Decentralization policiesin Latin America, France, French Ministry of Foreign Affairs Millán, J. (2010), “La ciudad de México, la ciudad que vivimos, gozamos y sufrimos”, CIS Comentario, no. 486, Diciembre, disponible enhttp://www.consultoresinternacionales.com/publicaciones/ciscomentario/486/CISComentario No486.html(27/04/2015) Montero, Alfred and David Samuels (2004), “The Political Determinants of Decentralization in Latin America: Causes and Consequences”, en Montero, Alfred, y David Samuels (eds.) Decentralization and Democracy in Latin America, Notre Dame University Press, Notre Dame, pp. 3-32 ONU-Hábitat (2015), Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, México Pardinas, Juan y Emilio Granados (2010), El Municipio: ¿la institución de la opacidad?, Serie El Uso y Abuso de los Recursos Públicos. Cuaderno de debate No. 5, México, CIDE PNUD (2014). Índice de Desarrollo Humano Municipal en México: nueva metodología. México Ramos, E. (2013),“Hasta en el agua hay inequidad en la Ciudad de México”, Ferriz, disponible en:http://ferriz.com.mx/vivir-verde/el-desabasto-de-agua-en-el-df-se-acentua-por-la-inequidaden-su-distribucion-uam/(05/04/2015). Rodgers, Dennios, Jo Beall y Ravi Kanbur(2011), Latin American urban development into the st 21 century. Towards a renewed perspective on the city, Working Paper 05, United Nations University-World Institute for Development Economics Research SinEmbargo (2015),Obras mal planeadas dañarán ecología y economía en el Valle de México: ONGs y expertos, 16 de diciembre, disponible en: http://www.sinembargo.mx/16-012015/1219700(19/04/2015). Ter-Minassian, Teresa y Juan Pablo Jiménez (2011), Macroeconomic challenges of fiscal decentralization in Latin America in the aftermath of the global financial crisis, Santiago de Chile, Economic Commission for Latin America and the Caribbean y Deutsche GesellschaftfürInternationaleZusammenarbeit Torres-Carral, Guillermo (2011),“Territorialidad y sustentabilidad urbana en la Zona Metropolitana del Valle de México”, Economía, sociedad y territorio, 11(36), pp. 317-347, disponible en: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S140584212011000200003&lng=es&tlng=es(26/04/2015). UCLG. United Cities and Local Governments (2013), Think Piece on Financing Urbanization, Spain UN Habitat (2015), UN-Habitat Global Activities Report 2015. Increasing Synergy for Greater National Ownership, Kenya, United Nations Human Settlements Programme UN Habitat (2012), Sustainable urbanization. Thematic Think Piece, Kenya, United Nations Human Settlements Programme USAID (2013), Sustainable Service Deliveryin an IncreasinglyUrbanized World, Washington, D. C. 18

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Villavicencio, D. (2014), Tiran 40% de la basura del DF a cielo abierto,El Universal. Metrópoli, 7 de julio, disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/ciudad-metropoli/2014/impreso/8220tiran-40-de-la-basura-del-df-a-cielo-abierto-8221-124532.html(18/04/2015). Virgilio, María Di, María Otero y Paula Boniolo (2011), “Las huellas de la pobreza en la ciudad”, en María Di Virgilio, María Otero y Paula Boniolo (coords.), Pobreza urbana en América Latina y el Caribe, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales – CLACSO, pp. 11-26 West, Karlee (2011), The Effects of Decentralization on Minority Inclusion and Democratic Values in Latin America, USAID-Barómetro de las Américas-LAPOP-Vanderbilt University Willis, Eliza, C. Garman y S. Haggard (1999), “The Politics of Decentralization in Latin America”, enLatin American Research Review, vol. 34, no. 1, pp. 7-56 WB. The World Bank (2014), Urban Development: Sector Results Profile, Washington, D. C., disponibleen: http://www.worldbank.org/en/results/2013/04/14/urban-development-resultsprofile (02/07/2015) WB. The World Bank (2013), Global Monitoring Report 2013: Rural-Urban Dynamics and the Millennium Development Goals, Washington, D. C. Reseña biográfica Ady Patricia Carrera Hernández es Doctora en Políticas Públicas con estudios de Maestría en Gestión Económica Pública, ambos por la Universidad de Birmingham, Reino Unido. Estudió su Licenciatura en Administración Pública y un Diplomado en Administración Municipal en la Universidad Nacional Autónoma de México. Se ha desempeñado como Jefa del Departamento de Estudios de Administración Estatal y Municipal del Instituto Nacional de Administración Pública de México; Investigadora Asociada y por proyecto del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE); Asesora del Director General del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) y Coordinadora del Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMEX). Ha sido consultora del Instituto Holandés de Vivienda y Desarrollo Urbano; de la Secretaría de Desarrollo Social federal, del Banco Mundial, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Es miembro del Comité Técnico del Premio Gobierno y Gestión Local, organizado por el CIDE. Cuenta con más de 56 publicaciones en capítulos de libros, artículos, libros y reportes técnicos en las áreas de: federalismo y descentralización fiscal; relaciones intergubernamentales; innovación en la gestión municipal; gestión financiera municipal; municipio y desarrollo; e instituciones y desarrollo. Actualmente se desempeña como Investigadora en El Colegio Mexiquense, A. C. y es Tesorera de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A. C. (IGLOM). Email: [email protected]@cmq.edu.mx

María Gabriela Martínez Tiburcio es Doctora en Ciencias Políticas y Sociales, con orientación en Administración Pública, por la Universidad Nacional Autónoma de México, cuenta con una Maestría en Administración y Políticas Públicas (CIDE), y realizó estudios de Licenciatura en Contaduría. Es especialista en administración y políticas públicas, así como en temas de rendición de cuentas, participación ciudadana y gobierno electrónico. Tiene una amplia experiencia como profesor, coordinador de proyectos académicos y de consultoría en entidades educativas de alto prestigio como lo son: el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), la Universidad Autónoma del Estado de México, el Colegio Mexiquense A.C., y la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM). Además de contar con experiencia en la dirección de tesis y de participar en sínodos de exámenes profesionales de licenciatura y maestría. En lo que se refiere al aspecto laboral no docente, se ha desempeñado como Asesor Contable, Administrativo y Financiero de la Secretaría de Desarrollo Social 19

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

del Estado de Veracruz. Ha colaborado como consultor externo con el CIDE en proyectos de consultoría; y como profesora asociada en el BIIACS de esa misma institución. Y en la Universidad Autónoma del Estado de México, participó en la realización de una investigación sobre nueva gestión pública y proyectos de modernización administrativa en los estados de la República Mexicana. Actualmente es Profesora Investigadora Titular de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) Unidad Lerma, adscrita al Departamento de Procesos Sociales de la División de Ciencias Sociales y Humanidades. [email protected], [email protected]

Cuadros, tablas y gráficos Cuadro 1. Componentes mínimos de una política de desarrollo urbano inclusiva, distributiva y sustentable

Fuente: elaboración propia con base en McKinsey& Company 2011, UN Habitat, 2015.

20