Financas Publicas 2016

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Seção I Normas Gerais

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As normas gerais são aquelas proposições prescritivas que são universais no que refere ao destinatário e cujo conteúdo se aplica à totalidade dos casos. As de Direito Financeiro abrangem as de Finanças Públicas, e são aquelas normas gerais referentes à elaboração e ao controle dos orçamentos e balanços da Administração Pública. São princípios, bases, diretrizes que hão de presidir todo um subsistema jurídico de Direito Financeiro. Conforme visto no item anterior, as Finanças Públicas abrangem a captação de recursos pelo Estado, sua gestão e seu gasto, para atender às necessidades da coletividade e do próprio Estado e a emissão de moeda e títulos públicos. Assim, as normas gerais prescrevem princípios gerais e abstratos próprios de lei nacional, sem invadir as competências específicas e privativas das leis federais, estaduais e municipais. Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

Lei complementar é toda lei que completa as disposições constitucionais, tornando-as eficazes e aptas a desenvolver o seu conteúdo, dando plena aplicabilidade e fazendo atuar as normas constitucionais. A lei complementar deverá conjugar, ao elemento material aqui requerido, os elementos formais, previstos nos arts. 59 e 69. Na matéria de finanças públicas, deverão constar da lei complementar os seguintes princípios orçamentários: o princípio do equilíbrio, que consiste no equilíbrio entre as receitas e as despesas; o princípio da universalidade, segundo o qual todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária; o princípio da anualidade, que indica que para cada ano haja um orçamento; o princípio da exclusividade, segundo o qual a lei orçamentária não pode conter outra determinação que não a previsão da receita e a fixação das despesas; o princípio da unidade, em que todos os gastos e receitas devem ser apresentados em um único documento; o princípio da não afetação, que proíbe a vinculação direta das verbas públicas; e o princípio da programação, que indica que o orçamento precisa ter conteúdo e forma de programação, ou seja, por programas. Já o Direito financeiro em geral rege-se pelos seguintes princípios no campo da despesa pública: princípio da redistribuição de rendas, que determina a distribuição de bens e serviços públicos a quem deles carece, mediante o financiamento de programas de assistência e entrega de prestações financeiras. Na elaboração do orçamento, devem ser observados os princípios orçamentários apresentados a seguir.

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Fundamentado nos artigos do Título I – Dos Princípios Fundamentais –, o princípio da gratuidade é o mais importante instrumento de justiça social, segun­do o qual determinadas pessoas nada devem pagar pela obtenção de bens públicos. Esse princípio informa a entrega de ações positivas por parte do Esta­ do para a defesa do piso mínimo vital: ensino fundamental gratuito, assistên­ cia jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos, fornecimento de certidões aos reconhecidamente pobres, entre outras prestações. Os demais direitos sociais e econômicos são entregues mediante presta­ ções sociais remuneradas, a não ser que as condições econômicas do Esta­do permitam a entrega não onerosa. Contrabalança o princípio do custo/bene­ fício. O princípio da solidariedade se relaciona com o princípio da redistribuição de rendas, e determina a solidariedade na aplicação dos recursos orçamentários, integrando no processo de desenvolvimento os excluídos, como forma de efetivação dos direitos fundamentais. O princípio do desenvolvimento compreende dois: o desenvolvimento humano e o desenvolvimento econômico. O princípio do justo gasto do tributo arrecadado exibe as demais facetas dos princípios da moralidade e eficiência. Vale dizer, gastar de forma justa os valores arrecadados pela realização da receita mediante tributação (impostos, taxas, contribuições de melhorias, empréstimos compulsórios e as contribuições em geral) é meio de atendimento à moral e à eficiência. O princípio do custo/benefício dispõe que cada qual deve arcar com os custos administrativos dos bene­ fícios auferidos pessoal ou coletivamente. Da coordenação dos princípios de direito financeiro será editada, um dia, a lei complementar aqui determinada. Encontra-se em trâmite pela Câmara dos Deputados o PLC n. 200/89, com muitos outros projetos apensados, inclusive visando à regulamentação deste artigo. Todavia, a Comissão de Finanças e Tributação rejeitou os projetos que regulamentariam este artigo, tendo somente aprovado texto que diz respeito aos requisitos e impedimentos para o exercício dos cargos de presidente e diretores do Banco Central do Brasil. I – finanças públicas;

A Lei n. 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, foi recepcionada pela Constituição de 1988 e rege a matéria até a aprovação de nova lei complementar. A administração pública é constituída primordialmente para gestão de bens visando os interesses comuns da coletividade, através da prestação de serviços públicos, que apresentam características de necessários ou essenciais, ou ainda serviços de utilidade pública, os quais apresentam-se como convenientes ou úteis à sociedade. En-

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tre as atribuições governamentais, vale destacar: a função alocativa, a função distributiva e a função estabilizadora (MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1980). A primeira atribuição tem por fim justificar a intervenção do governo em atividades relacionadas à expansão da infraestrutura econômica ou à produção de bens públicos. A segunda refere-se à necessidade de ajustamentos na distribuição da renda e riqueza. Já a terceira atribuição tem por objetivo a manutenção da estabilidade econômica. Segundo a Secretaria do Planejamento, o orçamento, entre outras funções, é responsável pela previsão do gasto público, e é composto de expressões que descrevem os propósitos e as ações de governo (melhoria da saúde da população, redução das desigualdades regionais, promoção das exportações, desenvolvimento do ensino fundamental etc.), aos quais são alocados determinados valores, considerando os insumos necessários à sua realização. Assim, os orçamentos públicos são elos entre recursos financeiros e comportamentos humanos direcionados para alcançar objetivos de políticas públicas. Se as receitas previstas forem arrecadadas e disponibilizadas tempestivamente, as despesas, realizadas de acordo com as instruções; e as ações envolvidas produzirem as consequências esperadas, então, teoricamente, os propósitos consignados no orçamento serão alcançados. II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;

A Constituição de 1988 inovou nas competências legislativas em torno da dívida pública, em especial dos governos estaduais e municipais, ao remeter toda a disciplina da dívida pública para a competência do Congresso Nacional – modificando as competências anteriores do Senado. As limitações aplicadas aos governos estaduais e municipais foram remetidas à lei complementar visando a um controle efetivo e exercido por todo o Poder Legislativo. O endividamento externo mereceu um tratamento diferenciado do endividamento interno: com a promulgação da Constituição de 1988, a dívida externa – aumentada mediante operações de crédito externo –, passou a se sujeitar a limites, condições e depende de expressa e específica autorização do Senado. A União contrata operações de crédito externo com o objetivo de captar recursos financeiros destinados à implementação de programas e projetos de desenvolvimento ou à importação de bens e serviços. Os empréstimos são contratados com organismos multilaterais, bancos privados ou agências governamentais estrangeiras. O endividamento externo pode se dar, ainda, mediante lançamentos de títulos da dívida pública no mercado internacional de capitais.

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Nos últimos anos, foram firmados empréstimos programáticos de ajuste do setor público junto ao BIRD. As despesas com o pagamento dos juros da dívida pública, contabilizadas pelo critério de competência, alcançam cerca de 8% do PIB, sendo que em período recente superou os 10% do PIB. O Tesouro esforça-se por alcançar saldos entre receitas e despesas fiscais correntes superiores à meta acordada com o FMI (correspondentes a 4,25% do PIB), de forma a que o superávit primário alcance as metas fixadas. III – concessão de garantias pelas entidades públicas;

A União concede garantias em operações de captação de recursos externos, destinadas a estatais federais, Estados e Municípios. As operações de crédito garantidas são direcionadas, em grande parte, a programas e projetos financiados com recursos de organismos multilaterais. As garantias prestadas decorrem, principalmente, de fianças concedidas ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. Os credores são organismos multilaterais, em expressiva maioria, ou agências governamentais. A União é chamada a honrar garantias referentes a operações da administração estadual num nível de inadimplência bastante reduzido frente aos compromissos garantidos. Segundo o Ministério da Fazenda, tal fato reflete a atual disciplina fiscal vigente no país, a análise prévia de capacidade de pagamento, a vinculação de contragarantias e o fato de que as operações garantidas são, em sua maioria, firmadas junto a organismos internacionais. No tocante a concessão de garantias por parte dos entes públicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal as condicionou ao oferecimento de contragarantia em igual ou superior valor, além da adimplência de quem as pleiteia. Definiu ainda a concessão de garantia como compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada. A Resolução n. 43/2001 do Senado Federal, consolidada com alterações decorrentes da Resolução n. 3/2002, veio a regulamentar o texto da Lei de Responsabilidade Fiscal, dispondo sobre operações de crédito, concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;

Além da tributação, o Estado capta recursos mediante endividamento público, inclusive a emissão e resgate de títulos da dívida pública, e concessão de garantias por entidades públicas. Os títulos da dívida pública podem ser emitidos com três finalidades: financiamento do déficit orçamentário; realização

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de operações para fins específicos, definidos em lei; e refinanciamento da dívida pública. São emitidos no mercado interno sob as formas de: ofertas públicas para instituições financeiras, realizada mediante leilões; ofertas públicas para pessoas físicas; e emissão direta para as finalidades específicas definidas em leis. O Banco Central utiliza os títulos do Tesouro Nacional para realizar política monetária, por meio de operações de compra e venda no mercado secundário. O Tesouro Nacional emite títulos para atender a política fiscal. Os títulos da dívida externa são emitidos com as seguintes finalidades: manter presença nos mercados mais líquidos da comunidade financeira internacional; criar curvas de referência com custos mais baixos para o financiamento dos setores governamental e privado; e efetuar operações que visem alongar os prazos e reduzir os custos do passivo externo. Em 1º de outubro de 2004, passou a vigorar a denominada Conta Investimento, criada pela Lei n. 10.892/2004, que permite à pessoa física remanejar suas aplicações financeiras sem a incidência da CPMF, aplicando diretamente em títulos da dívida pública. De acordo com a lei, todas as aplicações financeiras em instrumentos de renda fixa deverão ser realizadas obrigatoriamente com recursos da Conta Investimento. Os pagamentos das compras serão efetuados por meio de transferência de recursos aos agentes de custódia. V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;

Inciso com redação dada pela EC n. 40, de 29.05.2003.

Com redação dada pela EC n. 40, de 29.05.2003, o inciso V passa a determinar a fiscalização financeira da administração pública, ao invés da pretérita determinação da fiscalização das instituições financeiras. Esta é uma das normas constitucionais acerca das instituições financeiras que foi revogada pela EC n. 40, podendo-se dizer que houve uma desconstitucionalização da matéria, que passa a ser regida exclusivamente por norma infraconstitucional. Toda atividade financeira do poder público é estritamente ordenada por lei. A fiscalização financeira é realizada mediante controle, e o controle se dá desde a fase do exame e aprovação do Orçamento proposto pelo Executivo feito ao Poder Legislativo. Já a fiscalização propriamente dita está relacionada à fase final, e abrange a execução do orçamento pelos Poderes e o trabalho do Legislativo, no exercício de uma de suas funções típicas. A fiscalização da execução orçamentária está prevista nos arts. 70 a 74. No art. 71, I, está fixada a competência do Tribunal de Contas da União para apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República. As contas consistem dos Balanços Gerais da União e do relatório sobre a execução orçamentária. A apreciação do Tribunal de Contas dá-se mediante um parecer prévio, que deverá ser elaborado em até sessen-

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ta dias a contar do recebimento das contas. Este parecer prévio deverá ser conclusivo, em especial na aplicação dos princípios de contabilidade destinados à administração pública. Ainda, deverá indicar se a posição financeira, orçamentária e patrimonial da União em 31 de dezembro do exercício em exame estão representadas nos balanços. Após a análise técnico-jurídica das contas, o parecer e as contas são encaminhados ao Congresso Nacional, para julgamento, nos termos do art. 49, IX. VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

A lei complementar aqui requerida não foi editada. A finalidade específica da lei complementar, aqui, seria possibilitar a aplicação da norma constitucional. Câmbio é toda operação em que há troca de moeda nacional por moeda estrangeira ou vice-versa. Mercado de câmbio é o ambiente onde se realizam as operações de câmbio entre os agentes autorizados pelo Banco Central do Brasil (bancos, corretoras, distribuidoras, agências de turismo e meios de hospedagem) e entre estes e seus clientes. O controle e registro de todas as operações de câmbio realizadas no País são efetuado pelo Sisbacen – Sistema de Infor­ mações Banco Central –, que é um sistema eletrônico de coleta, armazenagem e troca de informações que liga o Banco Central aos agentes do sistema financeiro nacional. A Lei n. 1.807/53 dispõe sobre operações de câmbio, e foi regulamentada pelo Decreto n. 42.810/57. A Portaria n. 28/96, do Ministério da Fazenda dispõe alíquota zero para o IOF nas operações de câmbio efetuadas pela União, Estados, Municípios, Distrito Federal, suas fundações e autarquias; e nas operações de câmbio em que sejam pagadores no exterior organismos internacionais, agências governamentais ou entidades internacionais. Serão efetuadas no mercado de taxa oficial as operações de câmbio referentes aos pagamentos de compromissos financeiros da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim considerados os encargos assumidos em moeda estrangeira para com pessoas físicas ou jurídicas residentes ou sediadas no exterior, quando não envolverem, direta ou indiretamente, cobertura ou financiamento de importações.

VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

As instituições oficiais de crédito da União, em especial o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, realizam a gestão dos elementos econômicos à

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disposição do Estado e dos recursos financeiros que este pode obter. Estes créditos, colocados à disposição dos investidores e empresários, produzem efeitos sobre a economia geral do país, e são instrumentos de política de desenvolvimento, política agrícola, política industrial e política econômica em geral. A im­plementação destas políticas, por sua vez, trata da escolha dos recursos que serão utilizados na prática, vinculados à política de governo que define as finali­ da­des do Estado e indica o que constitui interesse público. Existem vários mode­ los de instituições de fomento. Os bancos de fomento trabalham em coopera­ ção com outras instituições, reduzindo distorções e agregando informações. Atuam nas áreas que não contam com interesse privado. No Brasil, a principal ins­tituição de fomento é o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, que foi criado em 1952 e é vinculado ao Ministério da Fazenda. É o principal órgão de execução da política de investimento de longo prazo do governo federal, exercendo uma tarefa de apoio aos investimentos estraté­gi­ cos necessários ao desenvolvimento do país e, particularmente, ao for­talecimento da empresa privada nacional. Para tanto, utiliza-se de recursos próprios ou oriundos de empréstimos e doações de entidades nacionais e estrangeiras, além de organismos internacionais (como o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID), atuando também na captação de recursos no exterior, com a emissão de eurobônus, repassando-os a seus agentes financeiros, que são os bancos e companhias estaduais e regionais de desenvolvimento. O maior aporte de recursos confiados à sua administração foi oriundo dos programas PIS e Pasep, sendo que atualmente de sua receita vem do Fundo de Assistência ao Trabalhador – FAT. O BNDES é também o responsável pela administração do Cofins, antigo Finsocial, cujos recursos são destinados a investimentos na área de educação, alimentação, saúde e habitação popular. O BNDES tem por função institucional atenuar os desequilíbrios regionais, estimulando a formação de novos polos de produção, de significativa importância para o desenvolvimento regional da Amazônia e do nordeste e centro-oeste brasileiros, assegurando tratamento prioritário às iniciativas localizadas nessas regiões. Para cumprir esta finalidade, criou os seguintes fundos e programas especiais de fo­mento: Fundo de Desenvolvimento da Produção – Fundepro; Programa Especial de Apoio à Indústria Básica do Nordeste – PIB/NE; Programa de Empréstimos a Bancos de Desenvolvimento – PEB; Fundo de Reaparelhamento Econômico – FRE; Programa de Financiamento à Pequena e Média Empresa – Fipeme. Opera, ainda, por meio de quatro subsidiárias: Financiamento de Máquinas e Equipamentos – Finame; Mecânica Brasileira S.A. – Embramec; Insumos Básicos S.A. Financiamento e Participações – Fibase; e Investimentos Brasileiros S.A. – Ibrasa.

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Também exercem funções de instituição de crédito da União a Caixa Eco­ nômica Federal, o Banco do Brasil e os bancos regionais de desenvolvimento. A Caixa Econômica Federal detém 50% do total de financiamentos à habitação, e é responsável por 95% dos financiamentos destinados à população de baixa renda. Os recursos são provenientes do FGTS, do Orçamento Geral da União – OGU e da própria Caixa Econômica Federal. Ainda, a Caixa Econômica Federal fiscaliza, acompanha e repassa recursos para diversos programas de saneamento básico e infraestrutura urbana, conforme orientação das políticas públicas federais. Recursos provenientes do Orçamento Geral da União são aplicados por intermédio dos Programas Habitar Brasil, PASS, Pró-Infra, Pronaf e Prodesa. Por fim, a Caixa administra recursos provenientes das loterias federais, destinando recursos ao Fundo Nacional de Cultura, ao Programa de Crédito Educativo, ao Fundo Penitenciário Nacional, ao Instituto de Desenvolvimento do Desporto e a entidades esportivas. Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.

O texto constitucional menciona apenas a função principal do Banco Central, ou seja, emissor de moeda de curso legal, enquanto as demais funções são estabelecidas na legislação complementar. Para assegurar sua função de autoridade monetária, é atribuída ao Banco competência exclusiva para emissão de moeda, vedando-lhe a concessão de empréstimos ao Tesouro, ou a qualquer instituição financeira. Ainda, o Banco Central somente poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional com a finalidade de regular a oferta de moeda e taxa de juros, ou seja, as emissões de moeda se farão exclusivamen­ te com o objetivo de regular a liquidez da economia. Visa coibir a cobertura de despesas da União que não tenham sido regulamente incluídas no orçamento. A função da moeda é facilitar os negócios do mercado, agindo como meio de pagamento, instrumento de troca, reserva de valor e unidade de medida. O Banco Central controla a base monetária, emitindo e recolhendo moeda, bem como fiscalizando e determinando a moeda escritural – vale dizer, o somatório dos depósitos à vista do público nos bancos comerciais, que exerce efeito multiplicador na base monetária. Controla a liquidez do mercado, que é a capacidade apresentada por um determinado bem econômico de transformar seu valor em moeda, que tem liquidez absoluta. § 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.

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A concessão de financiamento pelo Banco Central ao Tesouro e a ente que não seja instituição financeira é proibida pela Constituição. A relação entre o Banco Central e o Tesouro Nacional está disciplinada na Lei de Responsabilidade Fiscal; os arts. 35 e 39 proíbem a Autoridade Monetária de financiar qualquer ente da Federação. Nas suas atribuições ordinárias, o Banco Central é supervisor bancário e operador; além de estabelecer normas e fiscalizar, cuida do câmbio, da inflação e da política monetária, além de possuir uma diretoria de administração e outra para bancos estaduais. A MP n. 1.179/95, posteriormente convertida na Lei n. 9.710/98, implantou o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional – Proer, que veio ordenar a fusão e incorporação de bancos a partir de regras ditadas pelo Banco Central, assegurando os investimentos e a poupança da sociedade. A MP n. 1182 criou o conceito de responsabilidade solidária dos controladores também para as instituições financeiras submetidas aos regimes de intervenção ou liquidação extrajudicial, além de estender a indisponibilidade aos acionistas controladores e agilizar a possibilidade de desapropriação das ações, pela União, para fins de privatização. Caso venha a ser detectada uma situação de insuficiência patrimonial ou financeira, o Banco Central poderá determinar a capitalização da empresa financeira, no valor definido como necessário para o seu soerguimento; a transferência do controle acionário, ou a fusão, incorporação ou cisão. Nos empréstimos realizados no âmbito do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional – Proer poderão ser aceitos, como garantia, títulos ou direitos relativos a operações de responsabilidade do Tesouro Nacional ou de entidades da Administração Pública Federal indireta. Na hipótese de operações financeiras ao amparo do Proer, o Banco Central do Brasil informará, tempestivamente, à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal os motivos pelos quais a instituição financei­ ra solicitou sua inclusão no Programa; o valor da operação; os dados comparativos entre os encargos financeiros cobrados no Proer e os encargos fi­nanceiros médios pagos pelo Banco Central do Brasil na colocação de seus títulos no mercado; e as garantias aceitas e seu valor em comparação com o empréstimo concedido. Até a criação do Proer, a União gastou mais de 14 bilhões de reais com o socorro financeiro aos bancos privados. O Proer foi criado, então, para assegurar liquidez e solvência ao sistema financeiro nacional e resguardar os interesses dos depositantes e dos investidores. O dinheiro utilizado pelo Proer foi proveniente do próprio sistema financeiro, dos depósitos compulsórios que os bancos são obrigados a fazer sobre todos os depósitos à vista que recebem, e que são utilizados como garantia pelo Banco Central. O maior problema deste programa é a aceitação de títulos da União de longo prazo, com vencimento em trinta anos, como forma de pagamento. O programa permitiu aos cor-

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rentistas dos bancos Econômico, Nacional e Bamerindus, entre outros, não perderem os seus depósitos nessas instituições. Há também o Fundo Garantidor de Crédito – FGC, criado depois que o Econômico quebrou em 1995, e que cobre as perdas até um limite variável por tipo de investimento. Há, ainda, o Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária – Proes, ou o programa de reestruturação dos bancos estaduais, que foi criado para acabar com as instituições financeiras estaduais. A MP n. 2.192-70, de 24 de agosto de 2000 (e anteriores), estabeleceu mecanismos objetivando incentivar a redução da presença do setor público estadual na atividade financeira bancária, pelos quais a União pôde, em relação às instituições financeiras estaduais, adquirir o controle, para privatizá-las ou extingui-las; financiar a extinção ou transformação em instituição não financeira; financiar ajustes prévios para a privatização; financiar, parcialmente, programa de saneamento; e financiar a criação de agências de fomento, entre outros. O valor total dos títulos emitidos para este tipo de financiamento superou 50 bilhões de dólares. Por fim, há ainda o apoio à reestruturação e ao ajuste fiscal dos Estados e do Distrito Federal, nos termos das Leis ns. 9.496/97 e 10.661/2003. § 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.

Neste caso, a aquisição ou a venda de títulos do Tesouro Nacional é direcionada ao atendimento de necessidades decorrentes da execução da política monetária, sendo instrumento de regulação da liquidez na economia. Os títulos emitidos pela Secretaria do Tesouro Nacional, com a finalidade de cobertura de déficit orçamentário; são: Letra do Tesouro Nacional – LTN, Letra Financei­ ra do Tesouro – LFT, e Nota do Tesouro Nacional – NTN. A Secretaria do Tesouro Nacional emite, ainda, os seguintes títulos: Certificado Financeiro do Tesou­ro – CFT, para a realização de operações financeiras definidas em lei; Certificado do Tesouro Nacional – CTN, que serve de garantia do principal na novação de dívidas de mutuários do crédito agrícola junto às instituições financeiras; o Certificado da Dívida Pública – CDP, para a quitação de dívidas junto ao INSS; os Títulos da Dívida Agrária – TDA, para a promoção da reforma agrária; Dívida Securitizada, para assunção e renegociação de dívidas da União ou por ela assumidas por força de lei. O Banco Central emite a Nota do Banco Central do Brasil – Série E – NBCE, para fins de Política Monetária. A CF/88 vedou o financiamento do Tesouro pelo Banco Central. Posteriormente, o art. 34 da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 impediu a emissão de títulos da dívida pública pelo Banco Central, a partir de maio de 2002.

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A Dívida Pública Mobiliária da União alcançou R$ 758,19 bilhões em junho de 2004.

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§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Ainda sobre o Banco Central, destaca-se que este assumiu o papel de depositário único das disponibilidades de caixa da União. Este inciso alterou a sistemática vigente até a promulgação do texto constitucional, na qual o Banco do Brasil detinha a função de agente do Tesouro Nacional. Esta alteração se deu para permitir: a) maior controle dos fluxos de recursos; b) alocação mais racional dos recursos, segundo os propósitos governamentais; e c) diminuição do custo da dívida pública. Antes da Constituição ora em comento, a matéria era disciplinada pela Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Nesta condição, compete ao Banco do Brasil realizar os pagamentos e suprimentos necessários à execução do Orçamento Geral da União e leis complementares, de acordo com as autorizações que lhe forem transmitidas pelo Ministério da Fazenda. Nos demais entes federativos, o papel de depositário caberá a instituições financeiras oficiais, tais como as caixas econômicas estaduais e bancos sob controle acionário de pessoa jurídica de direito público interno, que podem ser comer­ciais ou de desenvolvimento. As caixas econômicas são instituições financeiras organizadas com a natureza jurídica de empresa pública com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotadas de autonomia administrativa, técnica e financeira, e que têm as seguintes funções: captação e fomento da poupança interna; concessão de empréstimos de natureza assistencial; e atuação no setor de habitação, propiciando financiamentos e empréstimos voltados para a moradia popular. Seção II Dos Orçamentos

A nossa atual Constituição destina um título (Título VI) específico para a tributação e o orçamento. É no Capítulo II, e nesta Seção II, do referido título, que encontramos os artigos que tratam dos orçamentos, os arts. 165 a 169, nos quais estão prescritas as regras que regulamentam os orçamentos. Enquanto o art. 163 apresenta uma visão global das finanças públicas, este art. 165 cuida de aspectos específicos. O contrato orçamentário é lei e seu processo de construção obedece a dispositivos legais. O orçamento é responsável pela previsão

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do gasto público, sendo composto de expressões que descrevem os propósitos e as ações de governo, aos quais são alocados determinados valores, considerando os insumos necessários à sua realização. Portanto, os orçamentos públicos são elos entre recursos financeiros e comportamentos humanos direcionados para alcançar objetivos de políticas públicas. Se as receitas previstas forem arrecadadas e disponibilizadas tempestivamente, as despesas, realizadas de acordo com as instruções; e as ações envolvidas produzirem as consequências esperadas, então, teoricamente, os propósitos consignados no orçamento serão alcançados. Orçamento autorizativo

Orçamento impositivo

Autorização para gastar

Obrigação de gastar

Previsto na Lei de Responsabilidade Previsto na Lei n. 4.320/64, art. 48, b. Fiscal, art. 9 PEC aprovada Objetivo: assegurar “o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais”

Objetivo: “manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada”

A despesa pode ser contingenciada

A despesa deve ser liquidada

Cerca de 10% das despesas são consideradas DISCRICIONÁRIAS e podem ser contingenciadas, inclusive todas as emendas parlamentares

Obrigação de executar parte das despesas agregadas ao orçamento pelo Congresso Nacional, mediante emendas de parlamentares – ATÉ 1,2% DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA REALIZADA NO ANO ANTERIOR

50% das emendas devem ser para o ADCT – as despesas no setor de saúsetor de saúde de devem crescer no mesmo ritmo de variação nominal do PIB PEC – 15% da RCL em ações e serviços públicos de saúde Rigidez constitucional = 87,9%

Rigidez constitucional = 88,5%

A obrigatoriedade de execução das emendas impositivas em 2015 alcançou o valor de R$ 12,91 milhões por parlamentar. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

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O Senado já aprovou um projeto de lei complementar regulando o art. 165 da Constituição, revisando a Lei n. 4.320; e existe no Congresso mais de uma proposta voltada para a matéria orçamentária. No âmbito da Reforma Administrativa, o Congresso introduziu uma norma transitória – o art. 30 da EC n. 19, de 1998 – estabelecendo um prazo de seis meses para que o Executivo lhe remetesse o projeto de lei complementar das finanças públicas. O Executivo remeteu o que viria a ser a Lei de Responsabilidade Fiscal, incluindo-a entre seus objetivos de reforma de caráter estrutural previstos no programa em curso de estabilidade fiscal e macroeconômica, inclusive objeto de acordo com o Fundo Monetário Internacional. A Lei de Responsabilidade Fiscal, todavia, é aquela norma reclamada no art. 163, retro, e não uma Lei de Finanças Públicas. Estão em trâmite algumas propostas de modificação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda, está em tramitação a PEC n. 23/2005, visando alterar as disposições do Capítulo II – Das Finanças Públicas –, estabelecendo normas voltadas à elaboração e à execução das leis do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e orçamentária anual. Por outra vereda, a forma federativa de repartição de competências observa a autonomia dos entes federados, com o que devem todos os demais entes da federação (Estados, Distrito Federal e Municípios) elaborar, respectivamente, o seu plano plurianual, a sua LDO e a sua Lei Orça­mentária Anual, dada a competência concorrente para legislar sobre matéria de direito financeiro estabelecida no art. 24, I, levando em conta suas prioridades e características. Há PEC em tramitação, visando a inserir parágrafos ao art. 165: “§ 10. A manifestação do poder público estadual e municipal, este por intermédio daquele, será considerada no estabelecimento de diretrizes para a regionalização da despesa pública federal, seja quando da elaboração, seja quando da execução das leis de que trata este artigo. § 11. A manifestação a que se faz alusão no pará­ grafo anterior terá por base os programas e as correspondentes ações, conforme definidos na lei do plano plurianual, que comportem a aplicação indireta de recursos mediante a participação do poder público estadual ou municipal. § 12. Os poderes públicos estaduais e municipais selecionarão programas e ações prioritários e estabelecerão ordem de precedência entre eles, para efeito do disposto nos §§ 10 e 11, com base em legislação própria e na forma e prazos definidos em lei federal. § 13. Somente se considera apto à manifestação de que trata o § 10 o poder público municipal que eleger prioridades, assim como estabelecer ordem de precedência entre elas, por meio do envolvimento direto da sociedade civil, de acordo com normas e procedimentos adaptados às peculiaridades do município. § 14. A inexistência de manifestação, nos termos previstos no § 10, não impede a regionalização da despesa pública federal em

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favor do correspondente estado ou município, mas implica a exclusão dessa despesa da relação daquelas cujas metas, ações ou subtítulos possam ser considerados de execução obrigatória pelo Congresso Nacional. § 15. Em qualquer caso, a manifestação do poder público estadual ou municipal não o exime do cumprimento de outras condições que, conforme o programa, a ação ou a modalidade de aplicação dos recursos, se demonstrem necessárias à realização da despesa pública.” I – o plano plurianual;

O plano plurianual disciplina as linhas gerais do gasto público para os quatro anos seguintes à sua edição, e em sua elaboração, deve observar os princípios orçamentários constitucionais. Dos três instrumentos do processo de planejamento, a Lei do Plano Plurianual é a que tem por função correlacionar e integrar planos e orçamentos. Detém posição maior do ciclo orçamentário, pois condiciona a elaboração da LDO e dos Orçamentos. Compreende os investimentos públicos, as despesas deles decorrentes e todas as despesas de capital e as relativas aos programas de duração continuada. O instrumento prevê a regionalização. É uma lei ordinária, editada a cada quatro anos, nos termos do art. 35, I, ADCT, e deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial. Terá validade para um período de quatro exercícios financeiros, iniciando-se sua execução no segundo ano do mandato presidencial e encerrando-se no primeiro ano do mandato presidencial subsequente. Integram o plano plurianual a orientação estratégica de governo; os programas de governo; o órgão responsável por programa de Governo; e programas sociais. A proposta de alteração de programa ou a inclusão de novo programa, que contemple despesa obrigatória de caráter continuado, deverá apresentar o impacto orçamentário e financeiro no período do plano plurianual, que será considerado na margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, constante das LDOs e das leis orçamentárias. Tal proposta deverá conter o diagnóstico do problema a ser enfrentado ou da demanda da sociedade a ser atendida; a demonstração da compatibilidade com aqueles grandes objetivos, desafios e diretrizes definidos no plano plurianual; e a identificação dos efeitos financeiros e demonstração da exequibilidade fiscal ao longo do período de vigência do plano plurianual. Somente poderão ser contratadas operações de crédito externo para o financiamento de ações integrantes do PPA, e as operações de crédito externo que tenham como objeto o financiamento de projetos terão como limite contratual o valor total estimado desses projetos.

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O PPA para o quadriênio 2000-2003 foi veiculado pela Lei n. 9.989/2000. Para o período de 2004-2007, foi veiculado pela Lei n. 10.933/2004. Este último PPA, nominado “Plano Brasil de Todos”, foi construído de forma coletiva, com a participação direta da sociedade civil organizada e de todos os órgãos responsáveis pela implementação de políticas. II – as diretrizes orçamentárias;

A LDO conta com a participação de entidades nacionais representativas da so­ciedade no seu processo de elaboração, mormente seu conteúdo seja definido pela Constituição. Cabe à LDO definir metas e prioridades para o exercício sub­sequente, bem como outras orientações e parâmetros, que devem ser seguidas pelo Poder Executivo por ocasião da elaboração do projeto da Lei Orçamen­ tária. Cada Lei Orçamentária corresponde a uma LDO e é precedida desta; na LDO estão incluídas as despesas de capital do exercício seguinte, an­tecipando-se uma das partes do Orçamento Anual. Em caso de previsão de déficit orçamentário, a LDO deve prever as medidas tributárias necessárias à elevação das receitas para fazer face às despesas sem cobertura. Compreende, ainda, a política a ser adotada na concessão de financiamentos do setor público. Por receitas públicas entende-se todo ingresso de dinheiro aos cofres de uma pessoa de direito público, e são classificadas em patrimoniais, que são as receitas geradas pela exploração do patrimônio do próprio Estado (terras, casas, empresas, que podem ser locados); tributárias, aquelas receitas obtidas mediante o recurso ao poder da autoridade, que impõe aos particulares; e creditícias, que são aquelas receitas resultantes de operações feitas pelo Estado no mercado financeiro, onde o Estado capta empréstimos voluntários da poupança popular. A Lei de Responsabilidade Fiscal acrescentou dois anexos à LDO, os quais contribuem para orientar o governo e a sociedade acerca da condução da política fiscal: o Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos exercícios e que são indicativos da política fiscal; e o Anexo de Riscos Fiscais, onde constam os passivos contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão judicial poderão vir a aumentar a dívida pública. III – os orçamentos anuais.

O orçamento é uma peça contábil que faz, de uma parte, uma previsão de despesas a serem realizadas pelo Estado, e, de outra parte, o autoriza a efetuar a cobrança, sobretudo de impostos e também de outras fontes de recursos. O Orçamento Anual detalha as funções, programas, subprogramas, projetos e ati-

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vidades, previstos na Lei de Diretrizes e Bases, inclusive com a especificação da despesa por sua natureza. A Lei Orçamentária prevê três orçamentos: o fiscal, o de investimentos das empresas estatais e o de seguridade; e um demonstrativo anexo do qual conste o montante referente à renúncia de receitas e concessão de subsídios. No que se refere à abrangência das empresas estatais na Lei Orçamentária, são submetidos ao Legislativo apenas os seus investimentos, excluídos os gastos de custeio, refletindo duplamente a autonomia destes entes e a preocupação em controlar as despesas e projetos. A Lei Orçamentária anual é, em resumo, aquela que prevê de forma estimativa as receitas da União, assim como autoriza a realização das despesas. A divulgação bimestral de resumo da execução orçamentária foi incluída no texto, a pretexto de facilitar o acompanhamento da execução orçamentária. É válida para o exercício financei­ ro que tem a duração de um ano. O orçamento da administração pública fede­ ral é elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal, órgão central do sistema orçamentário federal, em conjunto com os demais órgãos dos três Poderes. A ADIn n. 2.925 entendeu que a Lei do Orçamento é sujeita ao controle de constitucionalidade. O orçamento de 2016 encaminhado ao Congresso prevê déficit de R$ 30,5 bilhões. Debate-se acerca da legalidade do encaminhamento de projeto de lei que não reflita equilíbrio entre as despesas estimadas e as despesas autorizadas, em razão do princípio do equilíbrio orçamentário, presente na Constituição de 1967 e ausente na de 1988. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC Federal n. 101/2000) determina, em seu art. 1°, § 1°, que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planeja­ da e transparente, prevenindo-se riscos e corrigindo-se desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Par tanto, deve-se cumprir as metas de re­ sultados entre as receitas e despesas, bem como obedecer aos limites e condições da renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Em outras palavras, exige-se que a toda despesa corresponda uma receita a financiá-la. § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

O plano plurianual tem por objeto as despesas de capital para aqueles programas de duração continuada, ou seja, que ultrapassam o orçamento anual

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em que foram iniciadas. Como regra geral, o plano plurianual será regionalizado, seguindo as disposições do texto constitucional que fixam os princípios para a regionalização. No ADCT, verifica-se o estabelecimento de uma fórmula de alocação de recursos que determina a aplicação, por 25 anos, de 50% dos recursos destinados à irrigação na Região Nordeste e de 20% na Região Centro-Oeste. Esta redação foi dada pela EC n. 43/2004, ampliando a previsão original em dez anos, pois a redação original previa a aplicação de tais recursos por quinze anos. O papel dos orçamentos fiscal e de investimentos das estatais é reduzir as desigualdades entre regiões, segundo o critério populacional. Há PEC em tramitação, visando a inserir dois incisos a este parágrafo: “I – definirá as características essenciais aos programas e às correspondentes ações, sempre que sua execução importar a realização de despesas de capital ou comportar a aplicação indireta de recursos mediante a participação do poder público estadual ou municipal; II – autorizará a contratação da obra pública relevante, assim considerada a obra pública nos termos em que a definir, para efeito de sua contratação, a própria lei do plano plurianual”. § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Cabe à LDO: estabelecer as metas e as prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual; dispor sobre as alterações na legislação tributária; e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A Lei n. 9.293/96 estabelece as diretrizes orçamentárias referidas neste parágrafo. Há PEC em tramitação, visando modificação do texto deste parágrafo: “§ 2º A LDO dará as providências necessárias à elaboração, à alteração e à execução da lei orçamentária anual do exercício financeiro subse­quente e: I – definirá as características essenciais aos programas e às correspondentes ações orçamentárias, desde que já não tenham sido definidos na lei do plano plurianual; II – estabelecerá as metas e as prioridades da administração pública federal com base nos programas e nas correspondentes ações; III – predeterminará as alterações necessárias na legislação tributária para efeito do cumprimento das metas de resultado fiscal; IV – estabelecerá a política de investimentos do poder

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público, inclusive da executada por intermédio das agências financeiras oficiais de fomento”.

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§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

A arrecadação e a despesa exigem um controle não apenas dos próprios agentes estatais, como também da própria sociedade. A publicação bimestral da execu­ção orçamentária serve a este propósito. A divulgação do relatório resumido da execução orçamentária deverá ser feita em até trinta dias de findo o bimestre. A Portaria n. 64/2000, do Ministro de Estado do Planejamento, Or­ çamen­to e Gestão delegou ao Diretor do Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais – Dest –, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a competência para a prática de todos os atos necessários à divulgação da execução bimestral do Orçamento de Investimento. § 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Mais uma vez temos a disposição de uma estrutura orçamentária rigorosamen­ te filiada ao planejamento de curto, médio e longo prazos, dentro da qual se­jam balizadas as prioridades regionais, conforme definição do plano plurianual. § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

A Lei Orçamentária é, na verdade, o conjunto de três categorias de orçamentos. Compreende, na primeira categoria, o orçamento fiscal dos Poderes da União, dos seus fundos, dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, incluindo o orçamento das fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Na segunda categoria, estão os orçamentos de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Por último, dentro da terceira categoria, está o orçamento da seguridade social, abrangendo todas a entidades e órgãos vinculados à União, quer sejam da administração direta ou indireta; bem como o dos seus respectivos fundos e fundações. Neste inciso e nos arts. 3º e 4º, da Lei n. 4.320/64, temos o princípio da universalidade, complementando o princípio da unidade, que estabelece que devem ser incluídas todas as receitas e despesas na Lei Orçamentária.

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I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

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O Orçamento Geral da União – OGU prevê todas as receitas e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Em outras palavras, designa o plano de atuação fiscal do setor público para um determinado exercício ou período. É instrumento de intervenção sistemática, mediante o qual serão implementadas as políticas fiscais estabelecidas na LDO. Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao orçamento dos poderes do Legislativo, Executivo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

O orçamento de investimento integra a Lei Orçamentária Anual e se refere ao orçamento de investimento das empresas em que o estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias e todas as empresas controladas pela União, autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público e órgãos autônomos da administração direta). O orçamento de investimentos é responsável pelo montante total das receitas de capital, vale dizer, de origem não fiscal, a ser investido pelos órgãos públicos, e é o orçamento de maior valor, em termos absolutos. É o instrumento de controle dos dispêndios das empresas em que o estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, bem como de ajuste dos investimentos aos programas governamentais, adequando as políticas das empresas aos objetivos, políticas e diretrizes constantes dos planos de governo. O orçamento se refere às empresas do setor produtivo e do setor financeiro, e os recursos para a realização dos empreendimentos originam-se basicamente de recursos próprios e de crédito de longo prazo. Nos últimos anos, verifica-se uma concentração dos investimentos no setor energético, notadamente na Petrobras e na Eletrobrás. III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

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O orçamento da seguridade social integra a Lei Orçamentária Anual e é constituído pelo detalhamento dos montantes das receitas vinculadas aos gastos da seguridade social. Abrange todas as entidades, fundos e fundações de administração direta e indireta, instituídos e mantidos pelo poder público e que sejam vinculados à seguridade social. Assim, a Constituição Brasileira fixou um orça­mento único para a saúde, para a assistência social e para a previdência social. Numa interpretação sistemática do texto, o orçamento da seguridade social de­ve ser utilizado como instrumento de proteção do indivíduo contra situações que possam reduzir ou eliminar suas possibilidades de promover o próprio sustento ou o de seus dependentes, bem como o direito à assistência médica pública e gratuita e à assistência social, sempre que necessária. O § 2º do art. 195 dispõe acerca da proposta de orçamento da seguridade social, que deverá ser elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO. Ainda, a gestão de recursos é assegurada a cada área respectiva. § 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Este parágrafo, que preceitua o princípio da transparência na Administração Pública, e deve ser analisado em conjunto com o art. 70, que estende também à “aferição de subvenções e renúncia das receitas” o controle prévio e parlamentar de sua concessão. Aqui, subsídios são equiparados a subvenções, e sua definição está no art. 12, § 3º, da Lei n. 4.320: “Consideram-se subvenções [...] as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I – subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; e II – subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril”. Parte da doutrina distingue subsídios de subvenções, apontando que os subsídios impõem algumas exigências de caráter econômico, constituindo uma transferência de recursos a particulares vinculada à obtenção de certos resultados; as subvenções podem ser concedidas a instituições culturais e educacionais. Na moderna concepção de ingerência do Estado no mercado, o orçamento é utilizado como mecanismo controlador, e a renúncia de receitas, aqui compreendendo isenções, créditos fiscais, reduções de impostos, visam a um incremento da atividade econômica.

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§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

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Este parágrafo determina, inicialmente, a fiel compatibilidade da Lei Orçamentária com o plano plurianual, nas esferas fiscal e de seguridade. E, novamente, temos o vetor constitucional indicando a regionalização e a utilização do orçamento como instrumento para a promoção do desenvolvimento regional; e o estabelecimento de diretrizes, para as metas da administração pública federal. Vale dizer, associa as diretrizes orçamentárias às metas de políticas públicas relacionadas à redução das desigualdades entre as regiões do país. Tramita proposta de modificação do texto, nos seguintes termos: “Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, na forma de lei complementar, que adotará como critérios para a alocação regional das despesas orçamentárias a população, a renda per capita, a expectativa de vida ao nascer, a mortalidade infantil e a educação”. § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

A Lei Orçamentária Anual, uma vez aprovada, delimitará a atuação do Poder Executivo no exercício financeiro seguinte. Entretanto, durante o próprio exercício financeiro em que estiver sendo executada, pode ser necessário introduzir modificações na Lei Orçamentária, seja porque o crédito alocado à despesa se evidenciou insuficiente, seja porque a despesa não tenha sido prevista, só então identificada como necessária. Nessas condições, poderá o Congresso Nacional, por proposta do Executivo, aprovar projeto de lei autorizando as chamadas aberturas de créditos adicionais, que implicam aditar o orçamento, modificando a lei que o aprovou. Os créditos adicionais classificam-se em: créditos suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; créditos especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e créditos extraordinários, os destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, como nos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Tal dispositivo explicita o princípio da exclusividade. § 9º Cabe à lei complementar:

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O projeto da lei complementar aqui referida está em prolongada tramitação no Congresso. Se e quando for aprovado esse diploma legal, viabilizará o mecanismo de controle e fiscalização da execução orçamentária. Cabe apontar que a Lei de Responsabilidade Fiscal não esgota a matéria pertinente ao direito financeiro, no quadro que a Constituição reservou para ser preenchido por leis formalmente complementares. A EC n. 86, de 2015, alterou os arts. 165 e 166 da CF, determinando a obriga­ toriedade de execução das programações orçamentárias derivadas de emendas individuais dos congressistas. Em razão de os níveis de execução das emendas individuais serem baixos em relação ao conjunto das programações constantes do orçamento, o orçamento impositivo foi a forma encontrada pelos congressistas para aumentar sua participação na definição de políticas públicas. Assim, as programações incluídas ou acrescidas por meio de emenda individual dos congressistas passaram a ser obrigatórias, e não apenas facultativas. I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

A unificação orçamentária ressalta a importância de submeter ao exame e deliberação do Congresso Nacional o orçamento do setor público como um todo, incluindo o universo das ações a serem desenvolvidas no âmbito dos poderes da União e suas entidades. Nos termos dos art. 34 da Lei n. 4.320, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil e pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos;

No caso dos fundos públicos, sua criação exige autorização prévia e deve ser submetida a regras gerais a serem definidas em lei complementar. Foi definida também uma disposição transitória prevendo a extinção dos fundos não ratificados pelo Congresso em dois anos. III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos,

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cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166. Inciso acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

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As contribuições sociais a que se refere o art. 195 da Constituição são destinadas (vinculadas) ao financiamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social). A EC n. 86, de 2015, incluiu este dispositivo. Ver comentário ao art. 166, § 11, da CF. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

A Constituição de 1967 previa a aprovação dos projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais por decurso de prazo. A CF manteve essa figura aplicada apenas ao projeto da LDO; no caso da proposta orçamentária, passou a prever a execução temporária, por meio de decreto, até a promulgação da lei. Há ainda outra regra para substituir a figura do decurso de prazo: a não interrupção da sessão legislativa enquanto não fosse aprovado o projeto de lei orçamentária. Foi rejeitado, ainda, o modelo da Constituição de 1946 que, no caso de o Orçamen­ to não ser aprovado até o final do exercício, previa a repetição do Orçamento do ano anterior. O decurso de prazo não faz parte da tradição do Direito Constitucional, não sendo previsto nas Consti­tuições de 1824, 1891, 1934 e 1946. Assim, não mais subsiste a figura do decurso de prazo. A Carta não define quaisquer providências no caso de eventualmente o Legislativo não aprovar no prazo devido a proposta orçamentária. Essa questão deverá ser enfrentada no âmbito da regulamentação infraconsti­tu­cional. Prevalece uma hierarquia entre os instrumentos, de forma que emendas às leis inferiores (orçamento e créditos adicionais) devem ser compatíveis com o que dispõem as leis superiores (do plano plurianual e das diretrizes orçamentárias anuais). As restrições para a aprovação de emendas aos projetos de lei, quanto à apreciação do projeto de lei orçamentária e dos seus créditos, regulamentam a possibilidade de o Legislativo mudar e incrementar determinadas dotações orçamentárias: são vedadas modificações na “natureza econômica da despesa”, restringindo o alcance das emendas ao exigir que as realocações fossem cobertas por recursos provenientes de operações de crédito e mudanças tributárias.

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Ainda, restringiu o objeto das emendas aos investimentos e despesas deles decorrentes e condicionou sua aprovação à anulação de despesas da mesma natureza. O raio de ação do Legislativo foi ampliado: quaisquer dotações orçamentárias podem ser emendadas, com a única restrição de impedir a utilização de recursos compromissados com as despesas tidas como fixas (pessoal, serviço da dívida e transferências intergovernamentais constitucionais). § 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO é encarregada de apreciar as propostas de leis relativas ao orçamento e sua execução. A Resolução n. 2/95, do Congresso Nacional, dispõe sobre as atividades da Comissão. Ela é regida pelo Regulamento Interno e pela Resolução n. 2 do Congresso Nacional e está organizada em sete subcomissões temáticas permanentes, que são: a) dos Poderes do Estado, Representação e Defesa; b) de Agricultura, Fazenda, Indústria e Comércio; c) de Infraestrutura; d) de Educação e do Desporto, Cultura, Ciência e Tecnologia; e) de Saúde, Trabalho e Previdência; f) de Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal e g) de Planejamento, Urbanismo e Integração Regional. I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

A Comissão Mista Parlamentar tem como atribuição examinar e emitir pare­ cer sobre: a) os projetos de leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA); b) as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e c) o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. Isso significa que também é responsabilidade do Congresso Nacional a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União como entidade de controle externo com auxílio de parecer prévio do Tribunal de Contas da União. Ver o art. 70. II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

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O acompanhamento e a fiscalização orçamentária se dá pelo Poder Legislativo assim que iniciada a execução do orçamento, após a autorização das despesas pela publicação da Lei Orçamentária do exercício autoriza a execução das despesas pelos responsáveis. O exercício financeiro compreende o período de 1º de janeiro até 31 de dezembro. Entretanto, o chefe do Executivo pode bloquear a realização da despesa por meio do contingenciamento de despesa, ou seja, a autoridade maior não libera recursos autorizados pela Lei Orçamentária. O contingenciamento serve para que o Executivo possa equilibrar a realização da despesa com a receita arrecadada. A maior parte do orçamento é gasta pelos órgãos do Poder Executivo, já que para os poderes Judiciário e Legislativo é destinada uma parcela relativamente pequena do orçamento. Além dos Ministérios, compõem o Poder Executivo os órgãos da administração indireta, que podem ser autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas. Além dos Ministérios e dos órgãos da administração indireta, temos os fundos especiais que recebem, no orçamento, o mesmo tratamento dado aos órgãos da administração indireta. Os fundos especiais são instrumentos instituídos para a realização de políticas públicas específicas. As despesas públicas estão sujeitas à apreciação da Comissão Mista Permanente, vez que são contratadas mediante processo de licitação e empenho de recursos do orçamento para aquela despesa pelo Poder Público. § 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

A organização da fiscalização orçamentária e financeira reflete o princípio de que definições e regulações deveriam ser esgotadas já no texto constitucional, não devendo constituir objeto de qualquer lei, pois desta forma a fiscalização estaria sujeita ao crivo do fiscalizador (o Executivo). Assim, é de competência exclusiva do Congresso – e, portanto, independentemente de sanção presidencial – o poder de fiscalizar e controlar os atos do Executivo. Até a promulgação da Constituição, essa atribuição era regulada por lei submetida à aprovação do presidente. Ainda, foi fortalecido tanto o Poder Legislativo – que passou a indicar dois terços dos membros do Tribunal de Contas, como o próprio Tribunal de Contas – que ganhou o poder de sustar atos impugnados sem prévio pronunciamento do Executivo, prevendo, ainda, sanções mais efetivas no caso do descumprimento das normas específicas. Nos termos da Constituição, os tribunais de contas manifestam-se sobre o mérito e a qualidade da execução das despesas, não se limitando, como antes, ao sistema de controle

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posterior, o que significava fiscalizar fatos consumados. Atualmente, realizam controles prévios e concomitantes à execução das despesas, além dos posteriores. § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

A Lei Orçamentária Anual, uma vez aprovada, delimitará a atuação do Poder Executivo no exercício financeiro seguinte. Entretanto, pode ocorrer que, du­ rante o próprio exercício financeiro em que estiver sendo executada, haja ne­ cessidade de se introduzir modificações na Lei Orçamentária, seja porque o cré­ dito alocado à despesa se evidenciou insuficiente, seja porque não tenha sido pre­vista a própria despesa, só então identificada como necessária. Nessas condi­ ções, poderá o Congresso Nacional, por proposta do Executivo, aprovar projeto de lei autorizando as chamadas aberturas de créditos adicionais, que impli­ cam aditar o Orçamento, modificando a lei que o aprovou. Os créditos adi­cionais clas­sificam-se em: créditos suplementares, os destinados a reforço de dotação or­çamentária; créditos especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e créditos extraordinários, os destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, como nos casos de guerra, comoção in­terna ou calamidade pública. A emendas são mero instrumento de apropriação nos créditos e não mecanismo de execução orçamentária. Por essa razão, a Re­solução n. 1/01-CN, a apresentação de emendas individuais à despesa está su­jeita a limites, e é dada prioridade às emendas coletivas. O art. 63, I, dispõe que não será admitido aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa ex­clusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto neste artigo, §§ 3º e 4º. I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

Refere a compatibilização das diretrizes estratégicas com os demais diplomas normativos. O processo de apreciação é regulado pela Resolução n. 01, de 2001, do Congresso Nacional, que substituiu a Resolução n. 2/95-CN. Esta Resolução foi alterada pelas Resoluções n. 01/03-CN (alterou o processo de apreciação dos decretos legislativos liberando a execução de obras com indícios de irregularidade) e 2/03-CN (alterou o art. 25). O Regulamento Interno da CMO foi aprovado em 28 de agosto de 2003, detalhando as disposições da Resolução n. 1/01-CN. Está em tramitação o Projeto de Resolução PRC n. 2/2005, que altera vários procedimentos e cria novos instrumentos, tais como: emendas de bancada,

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emendas de remanejamento, emendas de renúncia de receita e a criação da Relatoria da Receita.

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II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

Este inciso visa ao equilíbrio orçamentário. Para tanto, as autorizações para o gasto pela Administração devem ser procedidas sempre por emenda. a) dotações para pessoal e seus encargos;

Esta disposição veda o cancelamento de dotações para o pessoal e seus encargos, com vistas a evitar o remanejamento de verbas com prejuízo das despesas fixas com o pessoal. São as despesas de natureza remuneratória, decorrentes do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, contribuição a entidades fechadas de previdência, outros benefícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa, bem como soldo, gratificações, adicionais e outros direitos remuneratórios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratória dos militares, e ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com a contratação temporária para atender a necessidade de excepcional interesse público e despesas com contratos de terceirização de mão de obra que se refiram à substituição de servidores e empregados públicos, em atendimento ao disposto no art. 18, § 1º, da LC n. 101, de 2000. b) serviço da dívida;

Esta disposição veda o cancelamento de dotações para pagamento do serviço da dívida pública e seus encargos, com vistas a evitar o remanejamento de verbas com prejuízo dos investidores privados. Aqui, serviço da dívida significa as despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária. c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

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Esta disposição veda o cancelamento de dotações destinadas às transferências tributárias decorrentes dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios nas receitas tributárias da União. No mês de dezembro de cada ano, a Secretaria do Tesouro Nacional divulga, por meio de Portaria no Diário Oficial da União, o cronograma com as datas das distribuições para todo o ano seguinte. III – sejam relacionadas:

As receitas são estimadas pelo governo, e ingressarão nos cofres públicos no exercício correspondente. Por esta razão, as receitas poderão ser maiores ou menores do que foram inicialmente previstas. O crescimento econômico tende a aumentar a arrecadação com os tributos, a processos recessivos tendem a diminuí-la. A partir na receita prevista no orçamento é que são fixadas as despesas da União. Iniciando o novo exercício financeiro e a execução financeira do orçamento aprovado pelo Congresso, os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário passam a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei solicitando autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação, definin­do as despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Todavia, se a receita cair, despesas programadas serão cortadas, constituindo o chamado “contingenciamento”. a) com a correção de erros ou omissões; ou

A fixação de critérios que norteiem o acolhimento de emendas e as alterações encontra-se no Parecer Preliminar, apresentado pelo Relator Geral. O Parecer Preliminar antecede o trabalho dos relatores e contém critérios para atendimento às emendas relacionadas a erros e omissões. b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Os critérios que norteiem o acolhimento de emendas e as alterações estão delimitadas no Parecer Preliminar, apresentado pelo relator geral. Contém análise da receita, item por item e quadro comparativo com a execução no exercício anterior e no atual, e ainda a análise comparativa dos grandes agregados da despesa. § 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

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Aqui, refere a compatibilização das diretrizes estratégicas dos diversos di­ plomas normativos, adequando as diretrizes ao planejamento das políticas públicas. O plano plurianual tem por função correlacionar e integrar planos e orçamentos. Detém posição maior do ciclo orçamentário, pois condiciona a elaboração da LDO e dos Orçamentos. Compreende os investimentos públicos, as despesas deles decorrentes e todas as despesas de capital e as relativas aos programas de duração continuada. O art. 63, I, dispõe que não será admitido aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto neste parágrafo e no § 3º deste artigo. § 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Trata de permissivo constitucional no sentido de o Chefe do Poder Executivo gerenciar o planejamento orçamentário como política pública, com a limitação de o fazer enquanto não iniciada a votação da CMO. § 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

O projeto da lei complementar aqui referido está em prolongada tramitação no Congresso. Se e quando for aprovado esse diploma legal, viabilizará o mecanismo de controle e fiscalização da execução orçamentária. Cabe apontar que a LRF não esgota a matéria pertinente ao direito financeiro, no quadro que a Constituição reservou para ser preenchido por leis formalmente comple­ mentares.

§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.

Trata de disposição suplementar, inserindo o processo orçamentário dentro do gênero processo legislativo. Há PEC em tramitação, visando alterar o texto deste parágrafo para: “§ 7º As normas do processo legislativo associado às leis de que trata este artigo serão estabelecidas, sem prejuízo do disposto nesta Seção, na lei complementar a que alude o parágrafo único do art. 59 e nos regi-

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mentos do Congresso Nacional. § 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa”. Neste caso, havendo recursos não alocados na Lei Orçamentária em decorrência de veto, emenda ou rejeição, o governo deve encaminhar ao Congresso um projeto de lei solicitando autorização para incorporar os recursos que ficaram sem despesas correspondentes, definindo novas despesas que serão custeadas por estes recursos. § 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Veja interpretação do parágrafo anterior.

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

A EC n. 86, de 2015, alterou os arts. 165, 166 e 198 da CF para tornar obrigatória a priorização de novas programações, que serão executadas de acordo com os projetos encaminhados pelo Congresso Nacional. Limita o valor da despesa a 1,2% da receita corrente líquida. Vincula 0,6% aos projetos que sejam destinados a ações e aos serviços públicos de saúde.

§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

A EC n. 86/2015 alterou este dispositivo para tornar obrigatória a execução de 1,2% da receita corrente líquida. Aqui, há vedação da destinação dessas receitas ao pagamento de pessoal e encargos sociais. O processo de alocação de recursos no orçamento compõe-se das seguintes etapas: fixação da meta fiscal;

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projeção das receitas; projeção das despesas obrigatórias; e apuração das despesas discricionárias. Ver comentário ao art. 198 da CF. § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

O projeto da lei complementar aqui referida está em prolongada tramitação no Congresso. Se e quando for aprovado esse diploma legal, viabilizará o mecanismo de controle e fiscalização da execução orçamentária. Ver comentário ao § 9º do art. 165 da CF. § 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

A EC n. 86, de 2015, alterou a CF para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária. Este parágrafo dispensa a execução do orçamento impositivo nos casos de impedimentos de ordem técnica. Conforme a cartilha do orçamento impositivo da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, são impedimentos que obstem o curso regular da realização da despesa: a não aprovação do Plano de Trabalho; incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execução do projeto; não atendimento dos ajustes solicitados pelos ministérios aos estados, municípios e entidades privadas no prazo; e desistência do proponente; incompatibilidade do objeto indicado com o programa do órgão ou entidade executora e/ou ausência de razoabilidade dos valores propostos.

§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no § 11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

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A EC n. 86, de 2015, alterou os arts. 165 e 166 da CF para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária estabelecida mediante emendas parlamentares para estados e municípios, independentemente de eventual inadimplência do destinatário. Refere a Lei de Responsabilidade Fiscal. O repasse das emendas decorrentes do orçamento impositivo não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para a limitação das despesas com servidores ativos e inativos. Receita corrente líquida, conforme o art. 2º da Lei de Responsabi­ li­dade Fiscal, é o somatório das receitas tributárias, de contribuições, pa­trimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos, principalmente, os valores transferidos, por determinação constitucional ou legal, aos estados e municípios, no caso da União, e aos municípios, no caso dos estados, consideradas ainda as demais deduções previstas na Lei. § 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

Este parágrafo prevê as medidas a serem adotadas pelos integrantes dos poderes da República, incluindo os órgãos com independência orçamentária: Ministério Público da União e Defensoria Pública. A Portaria n. 222/2015 trata dos procedimentos administrativos e prazos para apresentação e registro, no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), das emendas individuais com impedimentos de ordem técnica.

I – até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; Inciso acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

Este inciso prevê o prazo no qual os Poderes da República, o Ministério Público da União e a Defensoria Pública deverão justificar o impedimento na execução das emendas e o respectivo cronograma de saneamento.

II – até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; Inciso acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

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Este inciso trata do prazo para a comunicação do remanejamento das programações impedidas, após a proposta, do plano de trabalho e demais documentos apresentados pelos proponentes para a execução das emendas individuais de execução obrigatória. III – até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; Inciso acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

Este inciso estipula o seguimento da execução orçamentária no caso de o remanejamento das programações impedidas, após comunicação do impedimento pelo Congresso, tratando do caso de indicação ou não ao Poder Executivo das ações legislativas, estipulando o encaminhamento de projeto de lei. IV – se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. Inciso acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

Este inciso estipula a implementação da execução orçamentária no caso de remanejamento das programações impedidas pelo Poder Executivo. § 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

Este inciso trata da liberação de execução do orçamento impositivo, por decurso de prazo, em razão da ausência de providências para alavancar a execução obrigatória. A partir desse prazo, a despesa poderá ser contingenciada.

§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

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Para o integral cumprimento do orçamento impositivo, prevê-se que as despesas sejam registradas nas contas restos a pagar e despesas de exercícios anteriores. A Lei n. 4.320/64, em seu art. 36, apresenta o conceito de “Restos a Pagar”, assim disposto: são as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezem­bro, distinguindo-se as processadas das não processadas, e devem ser anuladas em 31 de dezembro, exceto nos casos descritos no art. 35 do Decreto Federal n. 93.872/86. Ver art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ver Lei Federal n. 10.028/2000, arts. 359-B e 359-C. § 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

Na eventualidade de queda na arrecadação dos impostos (como verificada em 2015), o corte da verba prevista no § 11 deste artigo deverá ser proporcional à redução verificada nas despesas discricionárias. Despesas discricionárias são aquelas que não decorrem de disposições constitucionais e legais. São as despesas que destacam metas e prioridades de cada governo. Nesse caso, os investimentos são diferidos.

§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. Parágrafo acrescentado pela EC n. 86, de 17.03.2015.

Este dispositivo determina a execução equitativa do orçamento impositivo, com a distribuição paritária entre os partidos políticos que compõem a bancada. Art. 167. São vedados:

Até este texto constitucional, era permitida a rolagem integral de encargos e amortizações da dívida e mais o financiamento de investimentos e demais despesas de capital. A Constituição de 1988 optou por uma postura fiscal, limitando as operações de crédito ao montante das despesas de capital, sendo que o superávit corrente deve cobrir os gastos com juros e outros encargos da dívi-

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da. Assim, a limitação à realização de operações de crédito é tema aqui tratado com austeridade. São duas as exceções: a existência de norma transitória fixando o prazo de cinco anos para o ajuste da estrutura de fontes e usos de recursos de cada governo; e o limite somente poderá ser elevado desde que autorizado pela maioria absoluta do Legislativo. Há PEC em tramitação, visando inserir incisos e parágrafos a este artigo: “XII – a fixação da despesa pública em montante que comprometa, no âmbito: a) de cada ação, a execução da meta que lhe for correspondente; b) da lei orçamentária anual, a consecução das metas fiscais; XIII – a imposição de medidas de contingenciamento, a qualquer título, exceto quando houver autorização legal prévia e específica, que impeçam ou restrinjam, no curso do exercício financeiro, a execução da despesa cuja meta, ou subtítulo haja sido considerado de cumprimento obrigatório pelo Congresso Nacional; XIV – o cômputo das despesas que restem a pagar, ao final de cada exercício financeiro, no cálculo dos resultados fiscais de exercício financeiro diverso daquele em que tenha ocorrido o seu empenho; XV – a abertura de crédito suplementar ou especial, median­ te a indicação de recursos por excesso de arrecadação, enquanto perdurarem medidas de contingenciamento da execução da despesa. § 5º A programação financeira e o cronograma de desembolso de recursos serão estabelecidos de modo a compatibilizar, no curso do exercício financeiro, a execução da despesa fixada na lei orçamentária anual, a arrecadação de receitas e o cumprimento das metas fiscais. § 6º O Congresso Nacional poderá estabelecer como de cumprimento obrigatório meta associada a ação, ação ou subtítulo que integre a lei orçamentária anual, observado, para esse efeito, o limite representado pela disponibilidade de créditos orçamentários. § 7º O caráter obrigatório de meta, ação ou subtítulo, estabelecido nos termos do parágrafo anterior, não implica: I – criar, extinguir ou modificar obrigações do poder público e das entidades que lhe integrem a administração perante terceiros; II – eximir contratantes, contratados ou conveniados, assim como beneficiários ou destinatários da ação pública, do implemento de todas as condições, conforme o programa, a ação, a modalidade de aplicação dos recursos, o contrato ou o convênio, que se demonstrem necessárias à aplicação do dinheiro público e à realização da despesa pelo poder público federal. § 8º O Poder Executivo é responsável pelo cumprimento das metas fiscais, assim como daquelas de que trata o § 6º deste artigo, perante o Congresso Nacional. § 9º O Presidente da República deverá justificar ao Congresso Nacional, em até seis meses após o término de cada exercício, o cumprimento parcial ou o descumprimento de metas fiscais, assim como daquelas consideradas como de cumprimento obrigatório. § 10. A rejeição da justificativa apresentada nos termos do parágrafo anterior, por dois ter-

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ços do Congresso Nacional, ou o descumprimento do prazo para apresentá-la dará início a processo de acusação, contra o Presidente da República, por crime de responsabilidade”. I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

Nos termos deste inciso, a aprovação do plano plurianual é exigência constitucional e pressuposto de validade dos investimentos que estejam na Lei Orçamentária e ultrapassam o ano financeiro. O gestor público incide no crime de responsabilidade pela sua não observância.

II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

A despesa pública deve ser antecedida de previsão orçamentária. É no orçamento que se faz a fixação da despesa. Este inciso proíbe a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

O crédito público tornou-se, em muitos países, um instrumento ordinário de suprimento dos cofres públicos e passou a ser utilizado como fonte de financiamento das despesas estatais. A razão é incluir-se o crédito público entre os meios de que desfruta o Estado para obter fundos, gerando o dever de restituir as quantias havidas. Das operações de crédito em que o Poder Público figura como tomador do dinheiro acaba por resultar em dívida pública. Esta pode ser contraída por credores nacionais ou internacionais, daí falar-se, respectivamente, em dívida interna ou externa. Aqui, a dívida pública também é classificada em: fundada, que é a resultante de empréstimos temporários a médio e longo prazos; e flutuante, que é a decorrente de empréstimos a curto prazo. Estas dívidas podem ser extintas mediante amortização, o que significa a diminuição do débito principal mediante um pagamento gradual; ou mediante conversão, que significa a substituição do objeto da dívida mediante a muta­ ção do que fora anteriormente antecipado ou prometido; ou então mediante repúdio, que vem a ser a recusa do Poder Público a saldar seus compromissos por razões de conveniência ou de validade jurídica. As operações de crédito

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que este inciso visa coibir são aquelas que excedam o montante das despesas de capital já previstas, de forma a diminuir a rolagem das dívidas mediante conversão. IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; Inciso com redação dada pela EC n. 42, de 19.12.2003.

Este inciso sofreu diversas modificações nestes mais de vinte anos. Originalmente, a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa só era permitida na repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, para manutenção e desenvolvimento do ensino, nos termos do art. 212 e na prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º. Sua redação original foi alterada pela EC n. 3, que incluiu a vinculação de receita de impostos à prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita previstas no § 8º do art. 165, além daquela prevista no § 4º deste artigo. Após, foi alterado pela EC n. 29, passando a permitir a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, nos termos do art. 198, § 2º. Por fim, sua atual redação foi dada pela EC n. 42, de 19.12.2003, que permite a destinação de recursos para a realização de atividades da administração tributária, nos termos do art. 37, XXII. V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

O texto visa a obstar a abertura de qualquer crédito que não esteja previamente autorizado e dentro das normas de confecção do orçamento, sob qualquer denominação. A prévia autorização pressupõe que as programações orça­ mentárias estejam organizadas em Programas de Trabalho, e que esses possuam programação física e financeira. Necessária, ainda, a indicação da receita correspondente.

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VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

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Aqui, o relacionamento entre as administrações direta e indireta foi objeto de restrição, com a determinação no sentido de que a transferência de recursos fiscais para cobertura de déficits de empresas dependesse de autorização prévia e específica. A intenção deste inciso é dificultar o uso de recursos tributários na concessão – de forma adicional ao orçamento original – de subsídios a empresas privadas ou públicas. Pela sistemática anterior, o Executivo incluía no orçamento uma dotação mínima para determinada empresa estatal e podia realizar, ao longo do exercício orçamentário, suplementações de forma a usufruir, inclusive, a margem autorizada na Lei Orçamentária. A partir da vigência da nova Constituição, a destinação adicional de recursos a uma empresa demanda lei específica. Este inciso veda, expressamente, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

A Súmula n. 207, do Tribunal de Contas da União trata desta vedação genérica e tem a seguinte redação: “É vedada aos órgãos da Administração Federal Direta, às autarquias, às empresas, às sociedades de economia mista e às entidades sob seu controle acionário, bem como às Fundações supervisionadas pela União, a aplicação, em títulos de renda fixa ou em depósitos bancários a prazo, de disponibilidade financeiras, salvo – quando resultantes de receitas próprias – a aplicação em títulos do Tesouro Nacional, por intermédio do Banco Central do Brasil ou na forma que este estabelecer e sem prejuízo das respectivas atividades operacionais”. A aplicação das disponibilidades financeiras é o meio para a utilização de créditos extraorçamentários.

VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

Aqui, busca-se coibir o histórico desvio das verbas públicas de suas destinações específicas, especialmente do financiamento de programas sociais,

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e remanejá-las para cobrir prejuízos de entes da administração descentralizada.

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IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;

É o conjunto de recursos, previamente definidos na sua lei de criação ou em outro ato legal, destinados, exclusivamente, ao desenvolvimento ou à consolidação, de atividades públicas devidamente caracterizadas. Segundo a Lei n. 4.320/64, a lei que instituir o fundo deve especificar as receitas que lhe ficam vinculadas; indicar os objetivos ou serviços em favor dos quais as receitas vinculadas serão aplicadas; indicar o destino do saldo apurado no balanço anual do fundo; indicar, se desejável, normas peculiares de aplicação de recursos, bem como de controle, de prestação e de tomada de contas. É destinado para a execução de demandas específicas, com unidade orçamentária e associados a programas específicos. Exemplos de fundos existentes: Fundo de Participação dos Estados – FPE, de Participação dos Municípios – FPM, Fundos de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef, Fundo Nacional de Desenvolvimento – FND, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS.

X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; Inciso acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998, que promoveu a Reforma Administrativa e constitucionalizou um plano de governo. As reformas introduzidas pela Emenda n. 19 não fazem parte da estrutura constitucional, e poderiam ter sido regulamentadas pela via ordinária e carecem de legislação complementar para sua aplicação, inviabilizando as mudanças pretendidas. A proposta desta Emenda foi delineada no “Plano Diretor da Reforma do Estado”, pois a gestão da coisa pública deve ser mais compatível com os avanços tecnológicos, mais ágil, descentralizada, mais voltada para o controle de resultados do que o controle de procedimentos, e mais compatível com o avanço da democracia em todo o mundo, que exige uma participação cada vez mais direta da sociedade na gestão pública (Bresser Pereira). Segundo analistas, a

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Reforma instituída pela EC n. 19 representou a concretização do processo de descentralização e privatização pretendidas pela política econômica do governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002). XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. Inciso acrescentado pela EC n. 20, de 15.12.1998.

As contribuições sociais a que se refere o art. 195 da Constituição são destinadas (vinculadas) ao financiamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social). Logo, o dispositivo em causa veicula vedação coerente com a essencialidade do fim constitucional contemplado pela destinação dessas espécies tributárias. Ademais, referindo-se especificamente às contribuições sociais (1) do empregador, que incidem sobre folha de salários ou pro labore de autônomo, bem como (2) do trabalhador, a vedação estabelece vínculo estreito entre essas duas espécies (que são diretamente ligadas à mecânica previdenciária) e o melhor atendimento possível das ações de previdência social aludidas pelo art. 201 da Constituição. Portanto, para garantir o atendimento de necessidades elementares dos filiados ao regime geral de previdência social, é natural a proibição de destinação outra que não aquela que decorre da vinculação constitucionalmente determinada. § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Tal dispositivo vincula e ordena as leis posteriores ao plano plurianual, evitando a manipulação de verbas orçamentárias em programas desvinculados das políticas públicas lá traçadas, com a função de correlacionar e integrar planos e orçamentos. Detém posição maior do ciclo orçamentário, pois condiciona a elaboração da LDO e dos Orçamentos. Compreende os investimentos públicos, as despesas deles decorrentes e, todas as despesas de capital e as relativas aos programas de duração continuada. Prevalece uma hierarquia entre os diversos instrumentos de planejamento de políticas públicas, de forma que leis inferiores (orçamento e créditos adicionais) devem ser compatíveis com o que dispõem as leis superiores (do plano plurianual e das diretrizes orçamentárias anuais).

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§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.

Créditos suplementares são aqueles destinados a reforço de dotação orçamentária, conforme previsto no art. 40 da Lei n. 4.320/64. Os créditos adicionais suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo (art. 42), dependendo da existência de recursos disponíveis e precedidos de exposição justificativa (art. 43). Crédito extraordinário é relacionado a despesas imprevisíveis e urgentes e constitui um dos mais antigos instrumentos de ajuste orçamentário, presente desde os tempos do Império. Nos termos da Lei n. 4.320/64, deve ser declarada a calamidade pública (art. 44). No primeiro semestre de 2007, somaram quase 35 bilhões de reais. Segundo o Ministro Celso de Mello, “O exercício compulsivo da Medida Provisória, de 1988 até a presente data, introduziu o cezarismo governamental em matéria legislativa” (Medida Cautelar em ADIn n. 4.048-1, que vetou Medida Provisória que pretendia abrir créditos extraordinários, e após vetou a Lei n. 11.658/2008). § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guer­ra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

O art. 62, § 1º, estabelece: “§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a: a) [...]; d) planos [...] e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º”. São normas que recorrem uma à outra, sem efeito prático. Trata de uma exceção explícita à regra geral que proíbe a abertura de crédito extraordinário, agora relacionando os eventos guerra, comoção interna ou calamidade pública. Na Medida Cautelar em ADIn n. 4.048-1, que vetou Medida Provisória que pretendia abrir créditos extraordinários, e após vetou a Lei n. 11.658/2008, o STF entendeu que, na interpretação do art. 167, § 3º, c/c o art. 62, § 1º, I, d, da Constituição, além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, sendo que os requisitos de imprevisibilidade e urgência aqui expressos recebem densificação normativa da Constituição. Assim, “guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” são conceitos que represen-

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tam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Parágrafo acrescentado pela EC n. 3, de 17.03.1993.

Este parágrafo representa, por um lado, uma liberalidade da União, ao facultar aos Estados, Distrito Federal e Municípios a vinculação de repasses federais para garantia e/ou pagamento de débitos para com a União e, por outro, uma certa ingerência nesses entes federativos pela União, ao sugerir a normalmente vedada vinculação da receita de impostos para fim específico, no caso a prestação de garantia ou contragarantia à União ou o pagamento de débitos para com esta. Sem dúvida, o intuito dessa emenda foi buscar evitar o calote dos demais entes federativos à União, bem como salvar a situação de gestores que se encontravam muito endividados, em particular com a União. § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. Parágrafo acrescentado pela EC n. 85, de 26.02.2015.

A EC n. 86, de 2015, alterou os arts. 165 e 166 da CF, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. A princípio, como se trata de remanejamento, as alterações decorrentes da abertura desse crédito não afetaria a obtenção da meta de resultado primário fixada para 2015, uma vez que se referem a remanejamento entre despesas primárias do Poder Executivo para priorização das novas programações, as quais serão executadas de acordo com os limites de movimentação e empenho específicos de emendas individuais, constantes do Anexo I do Decreto n. 8.456, de 22.05.2015. Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defenso-

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ria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Artigo com redação dada pela EC n. 45, de 08.12.2004.

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Este artigo trata da autonomia do Judiciário, referindo-se à autonomia administrativa e orçamentária que lhe foi conferida, assim como ao Ministério Público e à Defensoria Pública, representada pela faculdade de elaborar as respectivas propostas orçamentárias, dentro dos limites estabelecidos na LDO. O artigo teve nova redação com a Emenda n. 45/2004, que incluiu a Defensoria Pública e a obrigação da entrega dos recursos mensalmente em duodécimos – vale dizer, o repasse de doze avos do valor total ao mês, para evitar burla ao texto constitucional com o repasse fracionado. As propostas orçamentárias devem ser enviadas ao Executivo pelos Presidentes do STF e dos tribunais superiores, no caso do Poder Judiciário Federal. Posteriormente, as propostas serão unificadas e incorporadas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual, e este será encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, até o final de agosto de cada ano. Uma vez aprovado, e na medida de disponibilidade financeira do Tesouro, estes órgãos da Administração constituem-se em “unidade orçamentária”. O tratamento da autonomia financeira dos Poderes Judiciário e Legislativo, bem como do Ministério Público seguiu a tradição constitucional brasileira, obrigando o repasse periódico dos recursos financeiros. Condicionou-se, todavia, a elaboração da proposta ao disposto pela LDO, o que significa a fixação de um limite para o acréscimo real das despesas. Esses limites serão estipulados junto com os demais Poderes, estendendo ao Legislativo a aplicação da regra de autonomia dos Poderes na definição das despesas próprias. O repasse de numerários para as unidades orçamentárias deve obedecer ao princípio da programação de despesas, consoante o art. 47 da Lei n. 4.320/64, e que é a norma impositiva válida para as três esferas de Poder. Também depende da efetiva realização da receita estimada. A definição dos Orçamentos e da política de pessoal foi remetida à LDO, cuja elaboração é efetuada conjuntamente entre os três Poderes. Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

A LC n. 82/95, que dispõe sobre limites das despesas com o funcionalismo público, fixa limites para essa despesa, e vige desde o exercício financeiro de

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1996. Restringe os gastos com o pessoal ativo e inativo da administração direta e indireta, inclusive fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, pagas com receitas correntes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No caso da União, os gastos não poderão exceder, em cada exercício financeiro, a 60% da respectiva receita corrente líquida, aqui entendida como sendo o total da receita corrente, deduzidos os valores correspondentes às transferências por participações, constitucionais e legais, dos Estados, Distrito Federal e Municípios na arrecadação de tributos de competência da União, as receitas do PIS/Pasep e os valores correspondentes às despesas com o pagamento de benefícios no âmbito do Regime Geral da Previdência Social. No caso dos Estados e do Distrito Federal, o limite é de 60% das respectivas receitas correntes líquidas. O controle do cumprimento das disposições é efetuado mediante a verificação de demonstrativo da execução orçamentária que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem publicar até trinta dias após o encerramento de cada mês, explicitando os valores de cada item considerado para efeito do cálculo das receitas correntes líquidas e das despesas totais de pessoal. Sempre que este demonstrativo indicar o descumprimento dos limites fixados na lei complementar, ficarão vedadas, até que a situação se regularize, quaisquer revisões, reajustes ou adequações de remuneração que impliquem aumento de despesas. § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas: Antigo parágrafo único renumerado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Este era originalmente o único parágrafo do art. 169, tendo sido transformado em § 1º pela EC n. 19, de 04.06.1998. Condicionou-se a concessão de aumentos salariais e a contratação de servidores, entre outros aspectos, ao disposto na LDO e nos Orçamentos Anuais, com o objetivo de tornar mais rea­lista a política de pessoal. Ou seja, o objetivo é de que as decisões sejam tomadas contemplando os recursos necessários e os disponíveis, pois esta decisão, sendo adotada por ocasião da aprovação da LDO, permitirá a compatibilização dos desejos de gastos com as possibilidades financeiras. Por sua vez, assim permite-se o desenvolvimento de uma política mais adequada de recursos humanos, com a aprovação, pelo Congresso, de todas as demandas do funcionalismo de uma só vez.

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I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; Inciso acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

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Este inciso aponta a necessidade de que as decisões a respeito do funcionalismo sejam tomadas já contando com os recursos necessários e disponíveis para tanto. O fundamento de tal mandamento é a necessidade de a administração pública, além de observar a lei, ter planejamento. Quando a Constituição exige a autorização específica na LDO, o seu objetivo é o de fazer com que o administrador público preveja os seus atos, principalmente aqueles que acarretem aumento de despesas.

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Inciso acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

A Lei de Responsabilidade Fiscal regulamenta, entre outros, o art. 169 da CF. Ao dispor acerca dos limites máximos de despesas com pessoal em cada período de apuração e em cada ente da Federação, reforça a necessidade de observância do disposto neste inciso. Ainda, cria a denominada despesa de caráter continuado, de cuja definição denota-se a despesa com pessoal, vez que é despesa corrente derivada de lei, que fixa para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. Assim, este tipo de despesa, obrigatória de caráter continuado, deverá estar acompanhada da estimativa do impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois exercícios subsequentes e ainda apontar a origem dos recursos para o seu custeio. E mais: deverá comprovar que a despesa não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO, compensando os seus efeitos financeiros nos períodos seguintes, quer mediante aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. Este inciso excepciona as empresas públicas e as sociedades de economia mista da prévia autorização legislativa e das políticas públicas de pessoal. A exceção aberta às empresas públicas e às sociedades de economia mista tem por objetivo atrair pessoal qualificado para a gestão destas entidades, tornando a remuneração competitiva com os níveis praticados pelo setor privado – já que constitucionalmente assim o são categorizadas. § 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente

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suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

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Este parágrafo foi acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998, e refere-se aos Fundos de Participação dos Estados e Municípios, mediante os quais uma parcela das receitas arrecadadas pela União é repassada aos Estados e Municípios, assim como ao Distrito Federal. O fundamento destes Fundos é amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e Municípios. Ver art. 159. § 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998, estabelecendo os instrumentos de equilíbrio orçamentário, determinando as medidas a serem tomadas em caso de a limitação de despesa com pessoal não se mostrar suficiente. I – redução em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; Inciso acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Inciso acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998, passando a ser exigência constitucional o equilíbrio das despesas com contratações que independam de concurso público. II – exoneração dos servidores não estáveis.

Inciso acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Este parágrafo foi acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998, e transfere à Administração Pública a incumbência de tornar realidade as diretrizes das opções políticas do estado em sua versão reformada, de acordo com o plano definido pelo Poder Legislativo na LDO.

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei comple-

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mentar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Este parágrafo foi acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998, em continuidade à lógica de vinculação dos gastos obrigatórios às receitas, acarretando uma significativa redução na liberdade para dispor dos recursos públicos nos gastos com pessoal e previdência tornados obrigatórios, reduzindo a discricionariedade tanto do Executivo quanto do Legislativo. Aqui, exoneração de servidores públicos implica o desligamento do agente público dos quadros da ad­ministração. Estes parágrafos foram acrescentados pela EC n. 19, de 04.06.1998, que promoveu a Reforma Administrativa e constitucionalizou um plano de governo. As reformas introduzidas pela Emenda n. 19 não fazem parte da estrutura constitucional, e poderiam ter sido regulamentadas pela via ordi­nária e carecem de legislação complementar para sua aplicação, inviabilizando as mudanças pretendidas. Destaca-se que a EC autoriza a perda do cargo de servidor estável na ocorrência de excesso de gasto orçamentário, mesmo que este não tenha dado causa (conforme art. 41), adotando a chamada “teoria da flexibilização da estabilidade”. Importante relembrar que a exoneração de servidores estáveis deve obedecer a determinadas condições, e que apenas se a diminuição em pelo menos 20% da despesa com cargos em comissão e funções de confiança (conforme inciso I) e a exoneração dos servidores não estáveis (conforme inciso II) não tenham sido suficientes para ajustar a despesa com pessoal ativo e inativo aos limites previstos na lei complementar é que se admite a aplicação da flexibilização da estabilidade. § 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998, fixan­do a indenização como condição para o desligamento do servidor. A Lei n. 9.801/99 dispõe acerca do prazo para pagamento da indenização a que se refere este parágrafo (art. 2º, § 1º, V), que deverá de ser previsto no ato normativo expedido com base neste dispositivo constitucional.

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§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de 4 (quatro) anos.

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Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

Aqui, refere-se a diminuição em pelo menos 20% da despesa com cargos em comissão e funções de confiança (conforme inciso I) e a exoneração dos servidores não estáveis (conforme inciso II), sendo que a exoneração de servidores públicos implica o desligamento do agente público dos quadros da administração e a extinção do cargo anteriormente ocupado pelo servidor desligado.

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. Parágrafo acrescentado pela EC n. 19, de 04.06.1998.

A plena aplicabilidade deste preceito constitucional foi veiculada pela LC n. 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal lei definiu os limites da despesa pública com pessoal ativo e inativo, em percentuais sobre a respectiva receita corrente líquida, apurada nos termos lá expostos: para a União, o limite de 50% e, para Estados e Municípios, de 60% da sua receita corrente líquida. Ainda, a Lei n. 9.801/99 dispõe que o ato normativo que determinar a perda do cargo por servidor estável, com fundamento no § 4º, deverá especificar a economia de recursos e o número correspondente de servidores a serem exonerados; a atividade funcional e o órgão ou a unidade administrativa objeto de redução de pessoal; o critério geral impessoal escolhido para a identificação dos servidores estáveis a serem desligados dos respectivos cargos; os critérios e as garantias especiais escolhidos para identificação dos servidores estáveis que, em decorrência das atribuições do cargo efetivo, desenvolvam atividades exclusivas de estado; o prazo de pagamento da indenização devida pela perda do cargo; bem como os créditos orçamentários para o pagamento das indenizações. No que se refere ao critério geral para identificação impessoal previsto na Lei n. 9.801/99, o servidor será escolhido entre menor tempo de serviço público, maior remuneração e menor idade, critério este que poderá ser combinado com o critério complementar do menor número de dependentes para fins de formação de uma listagem de classificação.