Fin del binominal, ¿fin de las coaliciones?

Fin del binominal, ¿fin de las coaliciones?1 Artículo preparado para Voz y Voto 15 de marzo de 2015

Binominal: el último enclave autoritario La reciente reforma al sistema electoral en Chile eliminó el sistema binominal heredado del régimen militar de Augusto Pinochet (1973-1990). Se introdujo una fórmula más proporcional que debería abrir la competencia política y permitir una mayor representatividad e inclusión del sistema político, tanto en términos de partidos políticos como de género. ¿Cuáles han sido las razones de esta reforma y en qué consiste? ¿Qué consecuencias podría acarrear el nuevo régimen electoral para la competencia partidista y la relación entre electores y políticos? ¿Cuáles son las tareas pendientes? El sistema binominal constituyó uno de los “enclaves autoritarios” y se resistió a los intentos reformistas de los gobiernos concertacionistas desde 1990 hasta el 2010. Debido a la necesidad de altos quórums requeridos (4/7 y 3/5) en ambas cámaras para reformar la Constitución y la incapacidad de llegar a acuerdos con alguno de los partidos de Alianza/Coalición, el pacto partidista de la centro-derecha hizo imposible su reforma. Durante las primeras dos décadas después del retorno a la democracia se propusieron en total casi una veintena de proyectos que pretendían modificar alguno de los elementos del sistema electoral. El sistema binominal, el menos proporcional de todas las fórmulas proporcionales, suponía la existencia de distritos/circunscripciones de dos diputados/senadores, con altos umbrales efectivos para la entrada de los partidos políticos (dependiendo de cada elección, pero aproximadamente suponían el 30% de los votos) y una fuerte tendencia hacia el empate entre los candidatos. El binominalismo inducía a una lógica bicoalicional y penalizaba a los partidos pequeños. Obtener los dos escaños en un distrito era muy complicado, salvo si una coalición lograba doblar el porcentaje del otro. De hecho, desde 1989 hasta 2013, esto ocurrió sólo 54 veces (de las 420 posibles) en las elecciones para la Cámara de Diputados. El funcionamiento del sistema binominal tenía también otras consecuencias. Por un lado, dada la relativamente baja competencia entre las dos grandes coaliciones y la exclusión de los partidos minoritarios, la rivalidad se trasladaba al interior de los pactos electorales entre los dos candidatos de cada lista. Esto aumentaba las tensiones y los conflictos intra-coalicionales. Por otro lado, la relativa certidumbre repercutía en el desinterés de la ciudadanía y, por consiguiente, una cada vez más baja participación en las elecciones, sobre todo entre los jóvenes. Esto se vio agravado con la introducción del voto voluntario a partir de los comicios municipales de 2012. La reforma: una negociación de dos fases Durante el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014), la coalición de centro-derecha evidenció problemas de gobernabilidad y Renovación Nacional, el partido del Presidente, comenzó a negociar con la Nueva Mayoría (ex Concertación) una posible la reforma al sistema electoral con el fin de poder obtener más congresistas y mejorar su posición dentro de Alianza/Coalición frente a la Unión Democrática Independiente. Esto se plasmó en el pacto entre Renovación Nacional y el Partido Demócrata Cristiano que

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Tomáš Došek es estudiante de Doctorado en Ciencia Política en el Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Nicolás Miranda es estudiante del Máster en Estudios Latinoamericanos en el Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca.

consistía en remover el número de diputados de la Constitución y establecerlo en la ley electoral. Esta modificación fue aprobada por ambas cámaras del Congreso en enero de 2014. El curso de la reforma cambió una vez que Nueva Mayoría regresó al poder con la elección de Michelle Bachelet (2014-2018). En las elecciones legislativas, la coalición de centro-izquierda obtuvo mayoría absoluta en ambas cámaras. Pese a que la intención del gobierno era alcanzar un acuerdo político más amplio, estos resultados le permitían prescindir de Renovación Nacional. Finalmente, Nueva Mayoría pactó y aprobó la reforma en sus términos y con concesiones menores hacia los congresistas de Amplitud (escisión de Renovación Nacional) e independientes que finalmente apoyaron la reforma. De esta manera, el acuerdo con Renovación Nacional permitió aprobar una reforma de la que paradójicamente no participó este partido y no refleja sus preferencias al respecto (binominal “corregido”). Principales puntos de la reforma La reforma aprobada cambia de manera significativa las reglas de juego de la competencia política. La modificación más importante es el paso del sistema binominal hacia uno moderadamente proporcional, utilizando la fórmula de D’Hondt. Sin embargo, la nueva legislación también favorece una mayor representación de las mujeres por medio de la aplicación de una cuota de género y relaja los requisitos para conformar un partido político. Este último punto fue la principal demanda de los partidos pequeños y los candidatos independientes. La nueva ley aumenta el número de congresistas en ambas cámaras. En la Cámara de Diputados, el aumento va de 120 a 155 integrantes, mientras que en el Senado se pasa de 38 a 50. Estos cambios están asociados a un importante redistritaje, tanto en la extensión territorial de cada uno, así como en su magnitud. El sistema anterior contemplaba 60 distritos con una magnitud igual a dos para la elección de diputados. Con el cambio, los distritos serán 28 con una magnitud de tres a ocho. Por su parte, en las elecciones de senadores se pasa de un total de 19 a 15 circunscripciones, una por cada región del país, con un tamaño que varía entre dos y cinco. La reforma electoral también incluye una cuota para una mayor igualdad de género en las candidaturas. Ésta establece que ninguna lista podrá incluir más de 60% de candidaturas de un mismo sexo. Además, se incorporan dos incentivos económicos. El primero está asociado a los votos obtenidos en la elección, dado que todas las candidatas recibirán de manera extraordinaria 0,01 Unidades de Fomento (UF) adicional por cada voto recibido, que equivale aproximadamente a 0,38 USD. El segundo se otorga a aquellos partidos a los que pertenezcan las candidatas electas un monto adicional de 500 UF (USD 19.406) por cada una de ellas. Durante el proceso de la reforma se planteó un posible conflicto entre la ley de cuotas y la ley de primarias (voluntarias, pero vinculantes en caso de que tuvieran lugar). El problema consistía en que se podría dar la situación de que al celebrarse las primarias, no se cumpliera la cuota. La solución aprobada fue mantener la cuota de 60/40, pero dejando espacio para que los partidos o listas puedan llevar a cabo primarias en un máximo del 40% de sus candidaturas, dejando el otro 60% libre para cumplir el requisito de la cuota. Asimismo, la ley de cuotas tiene una vigencia temporal de cuatro legislaturas comenzando a aplicarse en los comicios de 2017 y finalizando en las elecciones de 2029. El último punto importante de la reforma tiene que ver con las condiciones para crear un partido político. La reforma facilita el surgimiento de los partidos, modificándose en dos aspectos la legislación vigente hasta ese momento. Por un lado, para la conformación de un partido se necesitará la afiliación de

ciudadanos con derecho a sufragio equivalente al 0,25% del electorado de la región, que haya participado en la última elección de diputados, en comparación al 0,5% exigido en la anterior legislación (esto último sí se mantiene para las candidaturas independientes). Por otro lado, para tener el carácter de partido nacional, los partidos necesitan estar constituidos en una sola región de las 15, y no en tres contiguas u ocho no contiguas como se establecía antes. Los efectos (no) esperados Las nuevas reglas se aplicarán por primera vez en las elecciones generales de 2017. El principal efecto positivo que justificaba la reforma electoral ha sido la mejora en la representatividad del sistema político. Primero, la nueva legislación favorece la entrada de nuevos actores políticos, ya que disminuye el umbral efectivo para entrar a las Cámaras, al aumentar el tamaño de los distritos. Segundo, se simplifica la creación de un partido político (hasta ser más fácil que presentar una candidatura independiente), lo que podría generar la proliferación de nuevos partidos pequeños (regionales). En su conjunto, esto podría significar la renovación de los políticos en ambas Cámaras (dada la reelección ilimitada existente), que se ya se inició en las elecciones de 2013. Tercero, la inclusión de la cuotas debería aumentar la presencia de mujeres en las Cámaras y en la política en general. Cuarto, se reduce el malapportionment, lo cual supone que el nuevo sistema tiende más hacia el ideal de “una persona, un voto” y tiende a igualar (aunque de manera todavía imperfecta) la representación de los distritos (el peso poblacional vs. el porcentaje de escaños por ocupar en cada elección). Sin embargo, el nuevo sistema suscita también algunas dudas y críticas. En primer lugar, los resultados de la reforma dependerán en gran parte de si se mantienen las dos coaliciones y siguen funcionando de la misma manera que hasta ahora. La adaptación de estos pactos será clave para las próximas elecciones. Algunas escisiones, sobre todo en la centro-derecha, se dieron ya antes de la aprobación de la reforma (Amplitud, Evópoli), en un contexto donde la Alianza/Coalición se encuentra en una crisis interna. Asimismo, los partidos del centro podrían buscar la formación de un nuevo pacto. En segundo lugar, la facilidad para crear partidos políticos podría implicar una excesiva fragmentación del espectro partidista y, por ende, dificultar la gobernabilidad, la principal virtud del sistema binominal. En tercer lugar, la reforma ha sido criticada por la oposición de centro-derecha por los gastos adicionales que va a suponer. Por un lado, el aumento del número de los congresistas necesariamente implicará un incremento en el presupuesto del Estado para el funcionamiento del Congreso. Por su parte, el oficialismo sostiene que el Congreso asumirá los nuevos gastos y simplemente redistribuirá los presupuestos ya existentes. Por otro lado, algunos analistas sugieren que los distritos más grandes implicarán mayores gastos tanto de campaña como de la labor parlamentaria distrital, que podrían acarrear nuevos escándalos de financiamiento y una mayor desigualdad entre los candidatos. Estas cuestiones se vuelven cruciales en un contexto de escándalos de financiamiento en ambas coaliciones y desprestigio generalizado hacia los partidos y las instituciones políticas. En cuarto lugar, queda por ver el funcionamiento de las cuotas de género, en conjunto con una cada vez mayor presión hacia la celebración de primarias. La experiencia regional demuestra que las cuotas son más bien una condición necesaria que suficiente para el fortalecimiento de la presencia de las mujeres en la política. Los partidos encuentran diversas maneras para evitar la efectiva aplicación de las cuotas, creando válvulas de escape que socavan los efectos esperados de las cuotas.

Tareas pendientes: La regulación del financiamiento político El nuevo sistema electoral (con todas sus imperfecciones y críticas) probablemente mejore la representatividad del sistema político y elimina uno de los enclaves autoritarios más persistente y criticado. Sin embargo, sólo el tiempo mostrará si los efectos positivos esperados se cumplen, si son suficientes para mejorar la percepción de la ciudadanía respecto al rol de los partidos políticos en el sistema político y si se aprueba alguna nueva legislación en forma de ley de partidos políticos o ley de financiamiento político. El actual contexto también vuelve necesaria la aprobación de este último con el fin de que se regule la relación entre el “dinero” y la “política”. Los recientes escándalos del llamado caso Penta, que sacudió sobre todo a la Unión Democrática Independiente, y el caso Caval, que apuntó al hijo de la Presidenta y, por extensión, impactó sobre la Nueva Mayoría, sólo refuerzan la exigencia de un nuevo marco regulatorio, sobre todo en el tema de los aportes reservados y anónimos de los grandes donantes. Aunque la Presidenta ya despachó una propuesta de ley que se debate en las comisiones en la Cámara de Diputados, de manera paralela se acaba de crear una comisión presidencial para tratar el mismo asunto. La cuestión del financiamiento requiere, a su vez, de un papel más importante y de un reforzamiento institucional del Servicio Electoral. En este sentido se subraya la necesidad de otorgarle mayores competencias a este órgano y sobre todo concederle una mayor capacidad de control y sancionador en el tema del financiamiento, que permitiría una efectiva imposición de la regulación del financiamiento y garantizaría una mayor igualdad y transparencia en los gastos de campaña. Una medida necesaria que podría acompañar estas facultades sería un mayor financiamiento público de los partidos, que se extendería también a períodos no electorales.