“Federalismo pluralismo nacional y autodeterminaciónón: la acomodación de Cataluña y Quebec”. in J. Cagiao y Conde, V. Martin (dir.), Federalismo, autonomía y secesión en el debate territorial español. El caso catalán, Paris, Le Manuscrit, coll. Auctoritas, pp. 151-188.

Federalismo, pluralismo nacional y autodeterminación: la acomodación de Cataluña y Québec Marc Sanjaume-Calvet Universitat Pompeu Fabra (Barcelona) 1.

Introducción

La situación política en Cataluña genera hoy muchas comparaciones con el caso quebequense1. Pero los paralelismos con la provincia francófona de Canadá son de largo recorrido: desde la ley de política lingüística adoptada a principios de los años 80, hasta las últimas propuestas en materia de inmigración e interculturalidad, pasando por la representación en la UNESCO, Quebec ha sido un espejo para Cataluña. El expresidente catalán Jordi Pujol se refería en 2010, en Nueva York, al cargo que ostentó durante más de dos décadas en estos términos: “Durante veintitrés años he sido Presidente de Cataluña. En lenguaje americano dirían que he sido el Gobernador de Cataluña. Pero sería más exacto hacer la comparación con Canadá y el Quebec. En Cataluña y en España, he sido el equivalente del Primer Ministro de Quebec. Eso es, el Primer Ministro de una provincia canadiense que por lengua y cultura, memoria histórica, conciencia colectiva y voluntad política tiene una personalidad política propia diferenciada dentro de Canadá”2. Incluso en el ámbito académico el impacto de la filosofía política generada a partir de los trabajos de Charles Taylor3 o Will Kymlicka4, en el desarrollo de los derechos culturales, y lo que Michael Walzer llamó “Liberalismo II” o de los “derechos de grupo”5 ha sido profundo en Cataluña. Académicos e intelectuales como Ferran Requejo, Montserrat Guibernau, Ricard Zapata, Neus Torbisco, Albert Branchadell entre otros, han incorporado en la producción científica, e incluso en el discurso político catalán, las nociones de nacionalismo liberal y los derechos culturales desarrollados en Canadá y Quebec durante la década de los 90. 1

Para la evolución política de Cataluña en los últimos años ver: Ferran Requejo, Marc Sanjaume, 2014, “Recognition and Accommodation: from regionalism to secessionism” en Michael Jewkes (ed), Federalism: Redistribution and Recognition, Routledge (próxima publicación); Alain-G. Gagnon, Marc Sanjaume, “Cataluña: federalismo y derecho a decidir” en Jaime Pastor (ed.) Anuario del conflicto social, Universitat de Barcelona, 2014; Montserrat Guibernau, “Secessionism in Catalonia”, Ethnopolitics, Vol.12, N° 4, 2013, pp. 368-393; Alain-G. Gagnon, L'Âge des incertitudes : essais sur le fédéralisme et la diversité nationale, Québec, Les Presses de l'Université Laval, 2011; Marc Guinjoan, Toni Rodon, Marc Sanjaume, Catalunya, un pas endavant, Barcelona, Angle Editorial, 2013. 2 4 de marzo de 2010, Nueva York, Centre d’Estudis Jordi Pujol, “Europa i els EUA en el món d’avui” [http://www.jordipujol.cat/files/articles/europaieuaenelmondavui.pdf] 3 Charles Taylor, “The politics of recognition”, en Guttman, A. (ed.) Multiculturalism and the Politics of Recognition, Princeton, Princeton University Press, 1994. 4 Will Kymlicka, Multicultural citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights, Oxford, Clarendon Press, 1995. 5 Michael Walzer “Comment” en Charles Taylor; et. al, Multiculturalism: examining the politics of recognition, Princeton University Press, 1994.

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Los intentos de acomodación quebequense en Canadá se han producido de forma paralela al desarrollo del modelo autonómico (y la democracia) en España desde el período de la Transición hasta la actualidad. La Constitución española de 1978 o el Estatuto catalán de 1979 se promulgaban y votaban más o menos en la misma época en que Quebec votó la soberanía-asociación propuesta por el PQ (1980) o el primer ministro canadiense, PierreEliott Trudeau, repatriaba la Constitución en 1982. Paradójicamente dicha evolución política, lejos de converger, arroja en la actualidad una realidad política compleja en lo institucional y lo político. Mientras Quebec no ha logrado, algunos dirían que se ha alejado, acomodarse en el esquema constitucional canadiense tras dos referéndums de autodeterminación y dos acuerdos constitucionales fallidos (Meech Lake y Charlottetown), Cataluña ha desarrollado su autogobierno hasta encontrar los límites del modelo autonómico español con la sentencia contra el Estatuto del Tribunal Constitucional (TC) en 2010. Si el catalanismo había envidiado (y envidia) el nivel de autogobierno de Quebec dentro de la federación canadiense; hoy son los nacionalistas quebequenses los que miran de reojo el movimiento secesionista catalán que ha cobrado fuerza durante los últimos años, con un apoyo superior al 50% según las encuestas y una mayoría parlamentaria a favor de un referéndum de secesión. El actual presidente Artur Mas admitía en 2011, durante una visita del Primer Ministro quebequense Jean Charest, que la aspiración de su ejecutivo en aquel momento era un modelo fiscal como el de Quebec con autonomía financiera6. Posteriormente, tras su apoyo a la vía secesionista después de la sentencia del TC de 2010, el mismo expresidente Jordi Pujol admitía que “entre la independencia y ser el Quebec español mucha gente votaría lo segundo”, sin embargo añadía: “Pero podría ocurrir perfectamente que para España el estatus de Quebec fuera tan intolerable como la independencia”7. Incluso, recientemente lo que para muchos quebequenses es una situación más cerrada que la de 1980 para ejercer la autodeterminación, con la Clarity Act y la Opinión de la Corte Suprema de 1998, ha sido para el mismo ejecutivo de Artur Mas un modelo de marco institucional para el ejercicio del derecho a decidir ante el inmovilismo de las instituciones españolas para tolerar u organizar una consulta en Cataluña sobre su futuro constitucional en base a la claridad. Bernard Landry, ex-primer ministro quebequense, afirmaba en un míting tras las elecciones en Cataluña que la vía a la secesión era la estrategia catalana: C’est un parti indépendantiste de droite qui a eu le plus grand nombre de sièges, mais minoritaire, avec l’aide d’un parti indépendantiste de gauche, qui a réussi une très belle performance, les deux ont la majorité, et peuvent les conduire au référendum. Ça ne vous fait pas penser à une certaine comptabilité électorale ?8

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11/10/2011 “El president Mas demana per a Catalunya un espai fiscal propi similar al del Quebec”, [http://www.president.cat/pres_gov/AppJava/president/actualitat/noticies/notapremsa-124907.html]. 7 21/01/2011 “Del Tribunal Constitucional a la independencia. Pasando por Quebec”, Centre d’Estudis Jordi Pujol [http://www.jordipujol.cat/es/jp/articles/9478]. 8 Le Devoir, 26/09/2012, “Les souverainistes inspirés par la Catalogne”.

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La posterior derrota electoral del Bloc Québécois y el Parti Québécois en las elecciones federales y provinciales provocaría aún más curiosidad por la situación política catalana en Quebec, sobre todo entre los secesionistas. En este capítulo trataremos, en primer lugar, sobre las formas de entender el federalismo, los tipos de federaciones y la autodeterminación. En segundo lugar, identificaremos los principales déficits federales que presentan el modelo territorial canadiense y español en lo que se refiere a las naciones sin Estado, en concreto nos centraremos en los casos de Cataluña y Quebec. En tercer lugar, trataremos de comparar los marcos institucionales de que disponen las dos naciones para ejercer su derecho a la autodeterminación interno y externo, especialmente en relación el proyecto del gobierno catalán de celebrar un referéndum sobre el futuro constitucional de Cataluña. 2.

Federalismos, federaciones y autodeterminación

2.1 Federalismos Si distinguimos entre federalismo y federaciones podemos entender el primer concepto como una doctrina amplia que incluye valores, tradiciones, ideología e incluso una determinada cultura política mientras que la segunda se refiere a unas características determinadas de un modelo de Estado9. Las formas de entender el federalismo varían en función de la historia y tradición política desde la que trabajamos incluso dentro de un mismo Estado. Así, por ejemplo, se suele distinguir entre el federalismo de corte americano inspirado por Madison, que pone énfasis en el poder central y la unión política; del federalismo inspirado por Althusius y basado en el pacto y el reparto de poder que termina siendo más próximo al confederalismo. En verdad no existe ninguna tipología estándar de teorías normativas del federalismo10. Otra forma de clasificarlas según Karmis es distinguir entre federalismo universalista, pluralista y comunitarista. Mientras las dos primeras se corresponderían a la tradición de Madison y Althusius respectivamente, con ciertos matices, la tercera sería más bien pensada desde la supremacía de las virtudes de las unidades federadas al estilo de Montesquieu y Calhoun11. Incluso en la tradición federalista española encontramos enormes diferencias entre las formas de entender el federalismo de Pi y Margall, Almirall o Salmerón12. Unas diferencias que, lo veremos más adelante, resuenan hoy en los discursos de los partidos políticos, solo hay que ver proyectos igualmente federales pero de distinta filosofía del PSOE, IU o el PSC13. En resumen, los federalismos son plurales por definición ya que dicha doctrina forma parte del cuerpo teórico desarrollado a lo 9

Alain-G. Gagnon, Més enllá de la nació unificadora: al·legat en favor del federalisme multinacional, Institut d’Estudis Autonòmics, 2008, p.14. 10 Dimitrios Karmis, “Les múltiples veus de la tradició federal i el batibull del federalisme canadenc”, en Alain-G. Gagnon (ed.) El federalisme canadenc contemporani, Institut d’estudis Autonòmics, 2007, p. 63. 11 Dimitrios Karmis, art. cit. 12 Jorge Cagiao y Conde, Tres maneras de entender el federalismo. Pi y Maragall, Salmerón y Almirall. La teoría de la federación en la España del siglo XIX, Madrid, Biblioteca Nueva, 2014. 13 Para un resumen de sus propuestas de reforma federal ver: Alain-G. Gagnon, Marc Sanjaume-Calvet, “Cataluña: federalismo y derecho a decidir”, art. cit.

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largo de la emergencia de la forma Estado durante los últimos siglos y especialmente de las democracias liberales durante los últimos dos. En lo que se refiere a los diseños institucionales existentes cabe decir que, a pesar de la pluralidad de tradiciones expuesta, las federaciones actuales beben principalmente del modelo americano diseñado por los padres de la Constitución. La derrota de la concepción confederal de la federación americana supuso también el abandono de una tradición europea de federalismo con raíces pre-modernas. En la tradición cooperativa medieval europea de origen calvinista, el pacto federal, derivado de su etimología (foedus), significaba un pacto con Dios y los hombres que interactuaban en sus comunidades. El reparto de poder federal obedecía a una lógica eminentemente contraria a la centralización del poder y la soberanía del monarca o príncipe14. Se puede afirmar, a la luz de esa evolución de la noción de federalismo hacía el modelo madisoniano, que la relación federalismo-democracia ha sido una historia de dos raptos. En primer lugar, el rapto del federalismo por parte del state-building que ha menospreciado la posibilidad de división de la soberanía para dar forma a unas instituciones en que el centro de gravedad ha sido el gobierno federal. En segundo lugar, el rapto por parte del nation-building que en la construcción nacional olvidó entender el pluralismo por parte de las unidades federadas en términos de diversidad nacional y cultural. Es en el momento en que Althusius es denostado a favor de Bodin en que las federaciones pasan a formar parte del proyecto estatista y nacionalista de formación del sistema internacional15. Las implicaciones de los dos raptos, estatista y nacionalista, son importantes para las federaciones actuales y la forma de pensar el federalismo. Más allá de las tradiciones y los raptos mencionados, las razones para establecer una federación o un proceso de federalización en un Estado pueden ser de tres tipos distintos. En primer lugar, de tipo racional: organizar mejor y de forma más eficiente el poder político para poder gobernar mejor el territorio estatal. En segundo lugar, hay también razones de tipo democrático: acercar las decisiones políticas a la ciudadanía para incrementar la legitimación de las decisiones y aumentar el control político del gobierno así como establecer checks and balances entre distintas instituciones. Finalmente, un tercer grupo de razones, se refiere a la necesidad de acomodar el pluralismo cultural y nacional a las instituciones estatales en los casos en que exista una plurinacionalidad de facto que precisa de reconocimiento y autogobierno. No hace falta decir que las principal característica de los modelos federales de corte americano ha sido la de dar primacía a los dos primeros tipos de motivaciones para la federalización mientras que la incorporación de la plurinacionalidad se ha producido de forma diversa y a menudo en contraposición a ese modelo y no de forma previa al pacto en cualquier caso. Así, distintos autores han apuntado la necesidad de pensar un tipo de federalismo que incorpore la pluralidad nacional y cultural en su legitimación además de las otras lógicas de carácter racional y democrático. El llamado federalismo plurinacional o multinacional recupera aquí el sentido primigenio de ‘pacto federal’ y trata de deshacer la historia de 14 15

Klaus-Jürgen Nagel, “Federalisme i sobirania”, UPEC, 2008, p. 9. Ferran Requejo, Multinational federalism and value pluralism. The Spanish case, Routledge, 2005.

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los dos raptos, estatista y nacionalista, para incorporar el pluralismo en su interior. Para Tully el paso de la concepción tradicional de carácter territorial del federalismo a un federalismo multinacional pasa por el reconocimiento y la capacidad de las naciones existentes dentro de una federación de establecer sus propias decisiones 16. Siguiendo los trabajos de Taylor y Kymlicka, fuertemente influenciados por los debates académicos pero también políticos dentro de la federación canadiense, la noción de dignidad tiene mucho que ver con ser miembro de un contexto cultural y nacional del individuo. El federalismo tiene que ser capaz de incorporar esta lógica más allá de la lógica individualizadora. Para Requejo, dicha tarea el federalismo la puede acometer desde la idea del “pluralismo de valores”. Una perspectiva teórica que permite definir un liberalismo político que combina la libertad colectiva e individual y reconoce de forma mutua los distintos demoi existentes. Además, en lo que se refiere al federalismo recupera la lógica liberal y federal del pacto cuando se establecen los tipos y dominios del autogobierno, el gobierno compartido y los procedimientos de reforma que no deben tener una jerarquía normativa entre ellos. La base de ese enfoque normativo está en la crítica de Taylor a Berlin: ver los valores humanos como agonísticos no en sí mismos sino como algo que puede ser resuelto, siempre de forma dinámica, mediante pactos y contratos políticos17. En esta sección hemos visto que no hay un solo federalismo e incluso cabe preguntarnos si es realmente posible definir el federalismo. Cagiao afirma que pese a la multitud de definiciones subjetivas “tiene que haber algo, un conjunto de características, reglas o principios que nos permita decir objetivamente que esto es federalismo y esto otro no”18. Pues bien, eso es lo que haremos en la sección siguiente para tratar de disponer de una referencia clara sobre qué características cabe analizar de un sistema político para determinar si es federal y, en caso afirmativo, en qué grado lo es. 2.2 Federaciones Si partimos de las reflexiones anteriores sobre las tradiciones de federalismo no es fácil establecer una definición concreta de federalismo. Sin embargo, en los trabajos clásicos de Elazar o Lijphart podemos encontrar algunas pistas. Para Elazar un sistema federal “es un acuerdo, establecido y regulado mediante un pacto, las relaciones internas del cual reflejan una forma de compartir especial que tiene que prevalecer entre las partes, basada en el reconocimiento mutuo de la integridad de cada socio y en el intento de promover una unidad especial entre ellos” 19. Así los principios federales para articular un sistema político “aspiran a la combinación de autogobierno y gobierno compartido” (self-rule + shared-rule), eso significa que a nivel constitucional se reparte el poder de forma que se comparten los procesos de creación de políticas públicas y se establecen mecanismos de negociación20. 16

James Tully, Strange Multiplicity: constitutionalism in an age of diversity, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. 17 Ferran Requejo, Multinational federalism and value pluralism. The Spanish case, Routledge, 2005. 18 Jorge Cagiao y Conde, Tres maneras..., op. cit., p. 28 19 Daniel J. Elazar, Anàlisi del federalisme i altres textos, Institut d’Estudi Autonòmics, 2011, p.121 20 Ibid., p.122.

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En términos generales los Estados federales se caracterizan por tener: a) una constitución que establece la distribución de dos niveles básicos de gobierno y su distribución competencial más los tres poderes básicos; b) para mantener el poder constituyente sus miembros disponen de una constitución escrita (los estados federados); c) por establecer una cámara de representación territorial (Senado), no ponderada por el peso demográfico de cada unidad federada; d) por establecer algún tipo de federalismo fiscal; y e) por la participación de los estados federados en los procesos de reforma constitucional21. A dicha definición cabría añadir muchos matices en función de la tradición federalista que adoptemos. Algunos podrían decir, con razón, que el federalismo no se puede limitar a unas características institucionales y que para determinar si un sistema político es federal haría falta analizar la cultura política o el comportamiento real de las instituciones que puede no corresponder a la estructura formal establecida en la Constitución. Una variable importante cuando se habla de un sistema federal es el origen del mismo. El origen de una federación puede ser por coming-together en un proceso de centralización política como en Estados Unidos o Suiza; o puede ser por holding-together en un proceso de descentralización y federalización política, por ejemplo como el caso de Bélgica después de 199322. Además, si tomamos los sistemas federales de forma amplia como acuerdos de distribución del poder territorial encontramos una variedad importante de tipos de sistema político que entrarían dentro de algunas de las características federales: estructuras federales (EUA, Alemania) o regionales (España o Italia), confederaciones (antigua confederación helvética), uniones (Reino Unido históricamente), consociaciones (Suiza), ordenaciones federales asimétricas (Puerto Rico-EUA), ligas (Emiratos Árabes), federacias (Groenlandia) o condominios (Andorra). Así, existe una variedad de realidades políticas que escapa a cualquier definición de federación que se pueda tomar desde el punto de vista teórico. Pese a las advertencias de Elazar sobre la dificultad de tratar como un continuo el eje unitarismo-federalismo en los sistemas políticos existentes existen formas de medir el grado de federalismo de un Estado. Requejo propone un esquema complejo que debe tomar en consideración distintas variables a la hora de analizar el grado de federalismo (plurinacional) de un sistema político23, sea o no una federación en sentido estricto de acuerdo con la definición que hemos expuesto anteriormente. La propuesta consiste en cuatro ejes que precisarían de indicadores propios pero que en cualquier caso son independientes entre ellos. Más que el resultado final del estudio aquí nos interesan los ejes mencionados para observar las diferencias entre distintas dimensiones de los sistemas federales:

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Algunos ejemplos serían: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bolivia, Canadá, Comores, Méjico, Suiza, Estados Unidos, Venezuela, India o Nigeria. 22 Alfred Stepan, “Federalism and democracy: beyond the US model”, Journal of Democracy, 10 (4), 1990 pp. 19-34. 23 Ferran Requejo, “Federalisme, descentralització i pluralisme nacional. Teoria política i anàlisi comparada”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 4, 2007, p. 35.

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(1) Uninacional-plurinacional: el grado de reconocimiento específico del pluralismo nacional se mediría a partir de la existencia de minorías que Requejo operacionaliza en relación con la existencia de sistemas de partidos regionales diferenciados y del reconocimiento formal en la Constitución. (2) Unitarismo-federalismo: en este eje se mide la lógica institucional en relación a las disposiciones constitucionales que regulan el shared-rule (aquí se distingue la descentralización de la federalización). Las disposiciones que se consideran son tales como: la consideración de las unidades federadas como unidades constituyentes, la garantía constitucional de autogobierno, la existencia de dualismo constitucional en relación a los tres poderes, la existencia de un modelo de federalismo fiscal, una segunda cámara de representación con representantes designados por las instituciones de las entidades federadas y con escaños según criterio territorial; los poderes de la segunda cámara; poderes residuales a la segunda cámara; asignación de poderes residuales a las unidades federadas; existencia de un tribunal de resolución de disputas con capacidad de designación de su composición por parte de las unidades federadas y finalmente la regulación del derecho de secesión. (3) Centralización-descentralización: este eje calcula el grado de autogobierno constitucional de las unidades federadas o de las regiones con autonomía política. En este caso los indicadores son tales como: a) poderes legislativos de las subunidades divididos por áreas especificas de gobierno; b) poderes ejecutivos y administrativos; c) capacidad de decisión de las subunidades en el ámbito internacional; grado de descentralización económica de acuerdo con un índice de distribución de ingresos y gastos. (4) Simetría-asimetría: aquí se miden las diferencias entre poderes de las unidades federadas mediante los indicadores típicos de política comparada en el campo de las asimetrías: división de poderes, regulación de fórmulas opting in / opting out o solapamiento de entidades territoriales24. Los ejes descritos en el párrafo anterior dan pistas sobre la complejidad de medir el grado de federalismo de un sistema político y la cantidad de dimensiones que puede tomarse en consideración25. 2.3 Autodeterminación En casi todas las federaciones o estados regionales existen movimientos secesionistas de nueva o vieja trayectoria, incluso más de un movimiento suele convivir dentro de un mismo estado. Los parlamentos estatales y regionales de estados como Canadá, España, Reino Unido, Bélgica, Italia o la India albergan varios partidos y movimientos secesionistas que en algunos casos –Escocia o Cataluña– disponen de mayoría en los

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Ibid., pp. 49-50 Liesbet Hooghe, Gary Marks, Arjan H. Schakel, The Rise of Regional Authority. A comparative Study of 42 Democracies, Routledge, 2010; Brunetta Baldi, Statto e territorio, Laterza, Roma-Bari, 2003; Ronald Watts, Comparing Federal Systems, Mont-real and Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1999. 25

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respectivos parlamentos autónomos26. Autores como Will Kymlicka o Michel Seymour han defendido la distinción entre la noción interna y externa de autodeterminación27. Mientras el derecho de autodeterminación interna implicaría la necesidad de dotar a las minorías (especialmente nacionales) de un status de autogobierno que les permitiera su desarrollo, la autodeterminación externa quedaría reservada para casos concretos ya que significaría la secesión. Siguiendo la distinción entre autodeterminación interna y externa algunos autores han defendido la necesidad de incorporar cláusulas constitucionales que regulen el derecho de secesión. Se argumenta que dichas medidas podrían desincentivar el secesionismo y su potencial de ser utilizado como “chantaje” por parte de las minorías. Además se arguye que evitaría conflictos mayores y ofrecería procedimientos legales para llegar a acuerdos de secesión (o renovación de pactos federales) de forma democrática. Así, para Norman las principales ventajas serían promover la estabilidad evitando la deslegitimación de la federación y, en caso que eso no sucediera, disponer de procedimientos para canalizar la secesión de forma pacífica dentro de los canales establecidos por la constitución28. La cláusula constitucional de secesión podría ser de tres tipos distintos sin que fuera necesariamente explícita: a) regla concisa del derecho de secesión, por ejemplo el que contemplaba la URSS en el artículo 17 en 1936 o el artículo 72 a partir de 1977; b) consolidar un procedimiento detallado, por ejemplo el que establece la Constitución de Saint Christopher y Nevis en la sección 113º en las secciones de la Constitución etíope del artículo 39; y, c) finalmente, interpretar la constitución a partir de otros principios, por ejemplo, la interpretación de los jueces franceses de la Constitución de 1958 para los Departamentos de ultramar o la opinión emitida por la Corte Suprema canadiense para el caso de Quebec en 1998 respondiendo a preguntas específicas sobre el derecho de secesión en Canadá29. 3.

Déficits federales y plurinacionales en Canadá y España

La comparación entre Canadá y España en lo que refiere al modelo territorial y su reconocimiento de la plurinacionalidad es compleja por distintas razones. Los modelos canadiense y español parten de génesis muy distintas y mientras el primero es de carácter netamente federal el segundo tan solo comparte algunas características institucionales que lo convierten en un Estado regional30. Sin embargo, dentro de sus peculiaridades y 26

Para un estudio de los movimientos secesionistas en el mundo ver: Jason Sorens, Secessionism. Identity, interest and strategy, McGill-Queen’s University Press, 2012. 27 Will Kymlicka, Las odiseas multiculturales y las nuevas políticas internacionales de diversidad, Paidos, 2009; Michel Seymour, De la tolérance à la reconnaissance, Boréal, 2008. 28 Wayne Norman, “Teoria federalista de la secessió” en Ferran Requejo; Miquel Caminal (ed.) Liberalisme polític i democràcies plurinacionals, IEA, 2009, p. 294. 29 Ibid., pp. 295-297. 30 Liesbet Hooghe, Gary Marks, Arjan H. Schakel, en The Rise of Regional Authority. A comparative Study of 42 Democracies puntúan España (en referencia a las CCAA) en 13 puntos de self-rule (excepto el País Vasco que dispone de 14 puntos por el acuerdo fiscal) y 1,5 de shared-rule; Canadá (en referencia a las provincias) obtiene 15 puntos de self-rule y 5 puntos de shared-rule. Así, España obtiene 14,5 puntos de autoridad regional y Canadá 20.

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especificidades, los dos modelos presentan déficits importantes en lo que refiere a la acomodación de las minorías nacionales y han experimentado la existencia de movimientos secesionistas. En esta sección nos centraremos en esas tres dimensiones: génesis, características federales y déficits federales y de reconocimiento de la plurinacionalidad. 3.1. Génesis La evolución del modelo territorial español y canadiense es de naturaleza distinta. El caso español parte de un desarrollo mucho más reciente. La Constitución de 1978 supuso para España la vuelta a la democracia después de un largo período dictatorial, con una historia democrática muy corta para el país. En términos de modelo territorial las únicas experiencias fueron de duración muy restringida (y fallidas) en paralelo a los intentos de democratización. Estos fueron: la I República (1873), la experiencia de la Mancomunidad en Cataluña (1914-23) durante la Restauración y el ‘Estado integral’ de la II República (1931-1936). El modelo autonómico, propio del caso español, fue un producto de la Transición, en una fase constituyente en que lo principal era que el Estado transitara hacia un modelo democrático homologable a las democracias liberales occidentales. En ese sentido se puede decir que la Constitución consiguió su objetivo dejando atrás unas estructuras dictatoriales aunque con algunas continuidades y sin que eso supusiera una ruptura. España entraría en la Unión Europea y viviría el período democrático más largo de su historia durante las tres siguientes décadas hasta la actualidad. Sin embargo el modelo territorial fue diseñado de forma casi estrictamente procedimental, sin resolver el encaje de la plurinacionalidad, y dejando abierto el modelo hacía una evolución a partir de la división provincial existente y los dos niveles de gobierno de inspiración francesa: estatal y municipal31. En el diseño constitucional del modelo la minoría nacional catalana participó de forma activa, mientras la vasca no formaría parte de los ponentes constitucionales. La evolución del modelo descentralizado, pero sin un acuerdo sustancial de fondo, fue lenta a lo largo de los años 80 y 90. Mientras las “comunidades históricas” (Galicia, País Vasco, Cataluña, y también Andalucía) desarrollaron su autonomía por la vía rápida, las otras trece comunidades más Ceuta y Melilla (ciudades autónomas) lo hicieron por la vía lenta. La evolución del modelo se caracterizó por una centralización y judicialización en los años 80, mientras se desarrollaban los gobiernos autonómicos, y estuvo marcada por dos pactos (1981, 1992) entre los partidos de ámbito estatal mayoritarios (UCD, PP, PSOE); posteriormente la descentralización seguiría el ritmo de las negociaciones de los gobiernos centrales en minoría con los pactos y acuerdos con los partidos nacionalistas vascos y catalanes hasta el año 2000. En el caso canadiense el Acta Constitucional de 186732 fundó una confederación de inspiración estadounidense pero con un funcionamiento parecido a la democracia británica y bajo su monarquía. El cargo de gobernador general, nombrado por la Reina de 31

Ferran Requejo, Multinational federalism and Value Pluralism. The Spanish Case, Routledge, 2005, cap. 5-6. 32 El Acta de 1867 se fundamenta en un pacto entre francófonos y anglófonos en la historiografía oficial canadiense que daba acceso al poder a los dos grupos culturales y nacionales.

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Inglaterra, no lo ostentó un ciudadano canadiense hasta mediados del siglo XX, la historiografía quebequense se ha encargado de señalar la importancia de la Conquista de 1759-60 que supuso la derrota de los franceses a manos de los ingleses y el dominio británico de la colonia33. La creación del Dominion of Canada respondía en verdad a un movimiento contrarrevolucionario que convertía Canadá en el único país de América que no renunciaba a su condición de colonia ni al modelo político de la metrópolis, a esa peculiaridad se añadía su enorme diversidad y el contraste entre la tradición inglesa y francesa en su forma de entender los derechos. Es verdad que el principio federal fue uno de los ejes centrales de la ideología de los Padres fundadores de Canadá, pero no se debe menospreciar el peso del principio monárquico que explicaría el fuerte componente ejecutivo del modelo canadiense con una preponderancia de éste sobre el Parlamento apoyado sobre su mayoría en la cámara al estilo británico y alejado de los modelos antiguos que inspiraban a los federalistas americanos34. La repatriación de la Constitución en 1982 terminaría de dar forma al modelo federal canadiense que desde antiguo contenía una tensión entre la idea confederal o federal y la herencia colonial de soberanía única que residía en el parlamento británico. La reforma de 1982, como parte de las políticas de state-building y nation-building del Partido Liberal de Pierre-Eliott Trudeau, completó el modelo federal canadiense dando más poderes al gobierno central estableciendo una carta de derechos y libertades federal, un sistema de reforma propio sin tener que pasar por el Parlamento británico y reconociendo los derechos de los pueblos indígenas. Así, la génesis histórica del federalismo canadiense está relacionada con su lenta emancipación del Imperio británico y su formación a partir de una complejidad interna considerable. 3.2. Características federales y sus déficits A pesar de que muchos clasifican el modelo español como federal o cuasi-federal35, ya hemos comentado que el Estado de las Autonomías es un caso particular que presenta características federales pero sin llegar a ser una federación. Efectivamente España está altamente descentralizada en términos ejecutivos y legislativos aunque con la mayoría de competencias concurrentes o compartidas, todo el territorio del país está incluido en una CCAA36, hay dos niveles de gobierno en sentido federal (estatal y regional), existe una cámara territorial (Senado), existe un Tribunal Constitucional (TC) que es el encargado de arbitrar las disputas entre comunidades e incluso se celebran conferencias de presidentes autonómicos en alguna ocasión así como conferencias de asuntos relacionados con la Unión Europea.

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Josep Sort, “El federalisme executiu i el debat sobre la qüestió nacional al Canadà”, Tesi Doctoral, 2001, cap. 3. [accesible en: http://tesisenred.net/handle/10803/7240, último acceso: 16 julio 2014, 13:10h]. 34 Marc Chevrier, “La gènesi de la idea federal entre els Pares fundadors nord-americans i canadencs” en Alain-G. Gagnon, El federalisme canadenc contemporani, IEA, 2007, pp. 19-61. 35 Daniel J. Elazar, Exploring federalism, University of Alabama, 1991; Ronald L. Watts, Comparing Federal Systems, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, McGill-Queen’s University Press, 1996. 36 A diferencia del Reino Unido donde existen territorios autónomos y territorios que dependen de forma directa del Gobierno central.

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Ahora bien, si tomamos como referencia la definición expuesta en apartados anteriores y analizamos el sistema español vemos que faltan algunos elementos característicos tanto de cualquier federación como de la cultural federal (federalismo) que debería impregnar el sistema. A continuación ofrecemos una lista no exhaustiva de elementos que no cumplen con las características federales37:

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Instituciones centrales. Las CCAA no aparecen en el texto constitucional ya que su formación fue posterior. Muchas CCAA no existían antes de 1978 y los artículos 1 y 2 del texto constitucional proclaman respectivamente que “la soberanía nacional reside en el pueblo español” y que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española”. Así, el Senado, cámara de representación territorial, se basa principalmente en la representación de electos por provincias. Además esa cámara es solamente de segunda lectura, sin poderes para bloquear legislación. En la misma línea, la elección del TC se hace a partir de los órganos centrales sin participación de las CCAA.

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División de poderes. La división competencial, sin una lista de competencias para las CCAA, resulta siempre confusa ya que el poder central interviene en casi todos los campos mediante leyes orgánicas y de bases que invaden competencias autonómicas de forma sistemática. A pesar de que hay dos niveles de poder legislativo y ejecutivo, el poder judicial no esta descentralizado sin intervención posible de las CCAA. Además los poderes no asumidos por las autonomías sobre la base del principio dispositivo son del Estado.

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Fiscalidad. Las tasas en el modelo autonómico son mayoritariamente competencia del Estado que después financia las CCAA en función de su población y necesidades de gasto de acuerdo con sus poderes. El modelo incluye la asimetría del País Vasco y Navarra que tienen una Hacienda autónoma y una vez liquidados los impuestos pagan los tributos al Estado.

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Reforma. La reforma constitucional no incluye ninguna disposición de veto o intervención de las CCAA, en su forma agravada se prevé un referéndum en que votarían todos los ciudadanos españoles.

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Política exterior. No hay posibilidad de considerar actores internacionales a las CCAA que solo disponen de medios para promoción económica en el exterior.

-

Cultura federal. Vistas las características anteriores y que las CCAA no son parte del “pacto fundacional” ni se consideran Estados (solo hay un Estado) la cultura federal está generalmente ausente del sistema institucional. Ni el asociacionismo sindical, deportivo o cultural (con excepción de Cataluña, País Vasco o Galicia) toman la forma de las CCAA sino la del conjunto del Estado.

Ver: Ferran Requejo, 2005, Multinational federalism..., op.cit. p. 82-83.

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Canadá es uno de los modelos de federación del mundo y ha impulsado en el ámbito académico y político el estudio de esa forma de organización territorial. Canadá lidera el Forum of Federations, una organización sin ánimo de lucro de la que forman parte algunas de las principales federaciones del mundo (Australia, Brasil, Etiopía, Alemania, India, México, Nigeria, Pakistán y Suiza) y que fue inaugurada en 1999 en Quebec, de forma simbólica después del referéndum de secesión de 1995. El federalismo canadiense está dominado por las dinámicas ejecutivas y es un modelo de división más que de cooperación o coordinación. Los elementos de centralización (modelo Westminster y monarquía) y descentralización (principio federal y judicialización) conviven en el modelo federal canadiense. A pesar de sus particularidades fruto de una génesis muy sui generis, la estructura del Estado es claramente de corte federal y asimétrica compuesta por: diez provincias y tres territorios, una división clara de poderes entre los niveles de gobierno, un acuerdo de federalismo fiscal, una representación indirecta en el senado de las provincias en función de su peso demográfico y un procedimiento de reforma en el que las provincias deben dar su consentimiento parlamentario. Pese a la larga tradición de federación y confederación, Canadá también tiene elementos que representan un déficit federativo importante (más allá de la acomodación la cuestión nacional que abordaremos en el siguiente subapartado). Aquí seguimos los trabajos de Caron, Laforest y Vallières-Rolland38, para señalar cinco tipos de déficits: -

Preponderancia del Gobierno federal en la distribución competencial. La estructura de la ley constitucional del 1867 da mucho peso al Gobierno federal para intervenir en ámbitos competenciales de las provincias ya que estipula de forma explícita que le competen las leyes de “Paz, orden y buen gobierno” (artículo 91, preámbulo). Dicha ley constitucional permite a los gobernadores y lugarteniente-gobernadores intervenir en la legislación provincial e incluso descalificarla (artículos 55, 60 y 90). Aunque ahora son poderes “durmientes” no han sido derogados. El poder declaratorio permite al Gobierno federal establecer que unas obras de ámbito local, por ejemplo, son de interés general y hacerlas caer dentro de su campo competencial. A nivel fiscal, pese a los mecanismos de perecuación y el doble nivel impositivo el Gobierno federal dispone de un poder de gasto no limitado en las provincias que amplía su capacidad de influencia delante de los Ejecutivos federados39.

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Corte Suprema. A partir de 1949 es el órgano que arbitra la vida constitucional canadiense, pese a que un tercio de los nueve jueces deben ser de Quebec (civil law) su nombramiento formal presenta un déficit ya que formalmente pasa por el Gobernador general e informalmente solo por el gabinete de Gobierno40.

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Carta y reforma constitucional. En 1982 la repatriación de la Constitución canadiense estableció un sistema de reforma en que intervenían las provincias de

38

Jean-François Caron, Guy Laforest y Catherine Vallières-Rolland, “El dèficit federatiu de Canadà” en Alain-G. Gagnon, El federalisme canadenc contemporani, IEA, 2006. 39 Ibid., pp.150-153. 40 Ibid., p. 153

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forma directa. Sin embargo, la ley constitucional misma no obtuvo el apoyo de Quebec (aunque si del resto de nueve provincias), lo que, como desarrollaremos más tarde, es un déficit en el pacto (re)fundacional de la federación canadiense. En lo que se refiere a la Carta “nacional” de derechos y libertades fue en sí misma una centralización de los derechos que combinada con la interpretación de los jueces ha implicado una falta de respeto por la definición provincial de valores y derechos41. -

Coordinación e intergubernamentalismo. Un elemento central del federalismo ejecutivo es la coordinación entre gobiernos. La Conferencia de Primeros Ministros suele ser el mecanismo de máximo nivel para ese fin. Sin embargo, el Primer Ministro federal dispone de poderes para marcar el orden del día y la agenda de ese tipo de encuentros. La coordinación ejecutiva también ha significado a lo largo de la evolución del modelo una cierta opacidad en las negociaciones y falta de participación del resto de los actores como los parlamentos federados42.

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Cultura federal y desconfianza. Finalmente en lo que se refiere a la cuestión de la cultura federal, después de los referéndums de 1980 y 1995 no son pocos los que han señalado la creciente desconfianza federal y la pérdida de los gobiernos federados como interlocutores como la principal causa de los problemas de la federación canadiense. Los intentos de reforma constitucional de Meech y Charlottetown aún agravaron más esa situación especialmente entre Quebec y el resto de Canadá43.

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Política exterior. La indivisibilidad de la Corona ha sido una doctrina apoyada por Ottawa que impide a las provincias hablar con voz propia. Canadá debe ser el único actor en el escenario internacional lo que limita enormemente la capacidad de acción exterior de las provincias que desean hacerlo. Sin embargo desde Quebec se ha defendido la doctrina de la “divisibilidad de la Corona” a lo que Ottawa ha respondido que, por lo menos, el poder federal deberá supervisar los tratados internacionales que firme Quebec. Esa situación se da en un contexto de creciente internacionalización y globalización en que las entidades federadas buscan proyección exterior44.

Una comparación rápida ante esta lista no exhaustiva basta para ver que los déficits federales existen en los dos casos. Ahora bien, mientras en España parece ser una cuestión de falta de estructuras federales, en Canadá la mayor parte de déficits están relacionados con una génesis peculiar del modelo y unas relaciones de coordinación que no siempre son efectivas. Sin embargo, no hemos abordado el déficit de las federaciones 41

Ibid., pp. 154-157. Ibid., pp. 160-163. 43 François Rocher, « La construction du Canada en perspective historique: de la méfiance comme élément consubstantiel des débats constitutionnels? », en Dimitrios Karmis y François Rocher (dir.), La dynamique confiance / méfiance dans les démocraties multinationales, Québec, Presses de l'Université Laval, 2012, pp. 137-164. 44 Ibid. 46-47 42

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en relación a la plurinacionalidad y especialmente de Cataluña y Québec que es lo que vamos a hacer en el siguiente subapartado. 3.3. Reconocimiento de la plurinacionalidad Ya hemos comentado en la introducción que la autonomía de Quebec ha sido una fuente de inspiración para el catalanismo. El exministro liberal quebequense Benoît Pelletier decía: “Mientras Cataluña sigue aspirando a un auténtico estatuto federado, Quebec ya lo tiene, y disfruta en el conjunto canadiense de una igualdad soberana respeto al Parlamento y el Gobierno central, de poderes reales, también en materia de fiscalidad y una autonomía sustancial que puede ejercer casi sin obstáculos, todo eso lo ampara la Constitución”; Pelletier afirmaba también que tanto Quebec como Cataluña “son dos naciones cívicas que se afirman al interior de países plurinacionales (…) que insisten para ser reconocidas por lo que son, es decir, entidades nacionales diferenciadas”45. La insistencia en el reconocimiento dentro del marco constitucional ha sido una constante en Quebec y Cataluña. Nacionalistas catalanes y quebequenses así como observadores de los dos modelos coinciden en señalar la existencia de un déficit de reconocimiento de la plurinacionalidad tanto en el federalismo canadiense como en el español pese algunas interpretaciones optimistas. La Constitución española de 1978 ya hemos comentado que cumplió algunos retos clave de la Transición (1975-1978) siendo la pieza clave para: pasar de una dictadura a un estado liberal-democrático, conseguir que el ejército estuviese subordinado al poder democrático (pese al golpe de estado de 1981 y otros intentos), crear un Estado de bienestar que combinara justicia social y crecimiento económico y pasar de un Estado confesional a aconfesional (pese la existencia del Concordato con el Vaticano)46. Sin embargo, existía un quinto objetivo que consistía en la acomodación y reconocimiento de la pluralidad nacional del estado47 que a la vista de las tensiones existentes no se ha conseguido. Los déficits del modelo autonómico en relación a la plurinacionalidad se pueden resumir en los puntos siguientes: -

Nación, nacionalidades y regiones. El redactado de la Constitución de 1978 reconoce de forma abstracta la distinción entre “nacionalidades y regiones”. En el artículo segundo a la “Nación española patria común e indivisible de todos los españoles” se le añade el hecho de estar integrada por “nacionalidades y regiones” (1.2 CE). No obstante esa distinción retórica está sujeta a varias consideraciones. En primer lugar, la definición de “nacionalidad”, término acuñado durante la negociación constitucional, no aparece descrito en ninguna parte del texto. En segundo lugar, tampoco se especifica qué entidades son nacionalidades y cuáles regiones ya que las CCAA no aparecen en el texto. En tercer lugar, el desarrollo

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Benoît Pelletier, “El Quebec i catalunya: una certa complicitat” en Ferran Requejo y Alain-G.Gagnon (ed.) Nacions a la recerca de reconeixement. Catalunya i Quebec davant del seu futur, IEA, 2010, pp. ¿??. 46 Joaquim Colominas, “L’intent fracassat del catalanisme polític de convertir Espanya en un estat plurinacional” en Ferran Requejo y Alain-G.Gagnon (ed.) Nacions a la recerca...op. cit., pp. ¿?? 47 Cabe recordar que Cataluña recuperó la Generalidad (autogobierno) antes de la aprobación de la Constitución de 1978 con la vuelta del presidente Tarradellas del exilio.

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del término nacionalidad se hizo mediante los Estatutos aprobados a partir de 1978, actualmente hasta siete autonomías han utilizado el término nacionalidad después de la última ola de Estatutos48 (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Aragón, Comunidad Valenciana e islas Baleares), esa utilización ha diluido el significado de nacionalidad sin que sea posible establecer una definición. -

Simetría y asimetría. La falta de definición de las nacionalidades y regiones también se ha traducido en que las posibles asimetrías, sin especificar en la Constitución, no han sido exploradas más allá del modelo de financiación de País Vasco y Navarra. El desarrollo de la Constitución ha sido, a lo largo de los últimos treinta años, un proceso de simetrización49 constante que ha dejado sin efecto la distinción entre la vía rápida y la vía lenta de acceso a la autonomía o posibles interpretaciones asimétricas del texto constitucional. Pese a las últimas reformas estatutarias (que efectivamente dan más competencias a Andalucía y Cataluña; y a Aragón y Castilla y León en menor medida) la tendencia siempre has sido a simetrizar el ámbito competencial autonómico50.

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Preeminencia de la Nación y el Estado. La interpretación del TC ha dejado muy clara la jerarquía existente entre la Nación y las nacionalidades en España. Las “nacionalidades y regiones” integran una Nación que es un solo demos. La soberanía reside en el pueblo español y las autonomías quedan subordinadas a él. Ya hemos comentado que aquí reside uno de los déficits federales más importantes. La lógica monista en lo que se refiere al demos tiene implicaciones importantes ya que no hay “pacto de pueblos fundadores” como en Canadá. La institucionalización jurídica de la Nación implica una supremacía de las instituciones del Estado sobre la autonomía de las naciones minoritarias y el resto de CCAA51.

-

Derecho de autodeterminación. A la preeminencia del Estado cabe añadir la desautorización del derecho de autodeterminación y secesión por parte de las Comunidades Autónomas. El TC ha rechazado de forma explícita que las CCAA, sean o no nacionalidades, dispongan de ninguna soberanía ya que forman parte del Estado y existen en virtud del derecho de autonomía. Las CCAA no pueden organizar referéndums o consultas sobre “decisiones políticas de especial transcendencia” que afecte lo que ya está establecido en la Constitución. Así, una CCAA tampoco podría preguntar a sus ciudadanos si quieren iniciar una reforma

48

Ver: Andreu Orte y Andrew Wilson, “Multi-level Coalitions and Statute Reform in Spain”, Regional & Federal Studies, 19 (3), 2009, pp. 415-436. 49 Ver la obra: Ferran Requejo y Klaus-Jürgen Nagel, Federalism beyond Federations: Asymmetry and Processes of Resymmetrization in Europe, Ashgate, UK, 2011. 50 Carles Viver i Pi-Sunyer, 2010, “El reconeixement de la plurinacionalitat de l’Estat en l’ordenament jurídic español”, en Ferran Requejo y Alain-G.Gagnon (ed.) Nacions a la recerca..., op. cit., pp. 224-229 51 Ibid., pp. 216-224.

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Constitucional en uno u otro sentido (aunque fuese una cuestión de carácter consultivo sometida después al procedimiento de reforma del 168 CE)52.

Si en España existen desacuerdos en el grado de descentralización y federalización del modelo autonómico, en Canadá se puede decir que aún más. La evolución de la federación en la historiografía en lengua inglesa canadiense es la de un sistema político arcaico en 1867 que evolucionó hasta una federación eficiente y descentralizada que ha devenido un referente en el mundo. Pero la visión quebequense dista de la narrativa anglófona apuntando al doble rapto del federalismo que hemos descrito anteriormente, el state-building y el nation-building canadiense habrían pervertido el sentido federal de Canadá en esa otra narrativa. Así, en lo que se refiere al reconocimiento de la plurinacionalidad encontramos dos formas de ver su institucionalización. Para los observadores de lengua inglesa en Canadá el uso de las prerrogativas del Gobierno federal ha declinado enormemente a lo largo del siglo XX y ha permitido ganar influencia y competencias a las provincias en salud, educación, protección social y desarrollo económico, eso significa que el desarrollo federal ha comportado un buen reparto del poder político en Canadá. Eso es, la ley de 1867 permitió un state-building que satisficiera la necesidad de unidad y progreso económico. En lo que se refiere al nation-building, la Ley constitucional de 1982 y la carta de derechos y libertades liderada por Pierre-Eliott Trudeau habrían hecho el resto. El Canadá de Trudeau proclama unos valores propios de todo el país e individuales, no sujetos a las comunidades interiores, que los jueces y la carta debían respetar en las provincias y territorios por igual. Además, el país sería multicultural y bilingüe (en francés e inglés) oficialmente lo que en la lógica de Trudeau suponía una forma de reconocimiento de Quebec y el Canadá francés en general. Sin embargo desde el punto de vista de Quebec y la literatura en lengua francesa la institucionalización del federalismo canadiense no solo no ha reconocido la pluralidad nacional del país sino que generalmente ha actuado en su contra. Para dicha literatura existe un abandono progresivo de lo que, visto de forma optimista, fue un pacto entre pueblos fundadores en 1867 (franceses e ingleses). Para Rocher, siguiendo los documentos de la Comisión Tremblay, la forma de ver la ley de 1867 desde Quebec era la de un pacto interprovincial en el que Quebec era la provincia más interesada en mantener al ser la única de mayoría francófona. Además dicho pacto significaba una relación de no-subordinación con el poder federal, mantenimiento del principio de autonomía, un estatuto particular y un crecimiento de las competencias propias en un marco de asimetría federal53. La Revolución Tranquila y la emergencia del soberanismo quebequense moderno reforzarán las demandas basadas en el pacto fundacional, el reconocimiento y la autonomía. El proyecto soberanista de René Lévesque (primer 52

Ibid., p. 222. La sentencia del TC 108/2008 sobre la consulta planteada en un proyecto de ley por el lehendakari Juan José Ibarretxe y aprobada en el Parlamento Vasco, especificó la negativa del TC a aceptar el derecho del Goberino vasco a consultar a sus ciudadanos. 53 François Rocher, “La dinàmica Quebec-Canadà o el refús de la idea federal”, en en Ferran Requejo y Alain-G.Gagnon (ed.) Nacions a la recerca..., op. cit., p. 119-120

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ministro y líder del PQ) sería derrotado en las urnas en el referéndum de 1980 para dar lugar a la réplica en forma de ley constitucional en 1982 de la mano de Trudeau (también quebequense). Pese a la lógica de reconocimiento que ven en la carta los autores en lengua inglesa, las críticas apuntan una promoción de los valores canadienses mediante la carta que sería un nuevo pacto de ciudadanía a nivel canadiense. Así, pese a la protección cultural y lingüística conseguida en los años 70 (ley 101 por ejemplo) los quebenquenses consideran insuficiente e incluso un retroceso la ley de 1982; cabe recordar que Quebec no firmó la repatriación de la Constitución lo que en sí mismo es un déficit federal importante como ya hemos comentado. La centralización temida por Quebec se manifestó después de 1982 no solo en el campo de los valores sino en la oposición del Canadá inglés a constitucionalizar un reconocimiento de jure de la asimetría. Los proyectos fallidos del Lake Meech (19871990) y de Charlottetown (1992) habrían permitido un derecho constitucional de las provincias a retirarse de programas federales (opting out). Los acuerdos también consideraban la posibilidad de aplicar asimetrías solo a Quebec en virtud de su definición como “sociedad distinta”. El fracaso de dichos acuerdos llevó a la victoria del PQ y al referéndum de 1995 que contenía una propuesta de soberanía con asociación económica ante el inmovilismo federal. Posteriormente, después del ajustado referéndum de 1995, la Corte Suprema de Canadá emitiría una Opinión en 1998 negando el derecho de autodeterminación externa de Quebec pero señalando que si un día una “mayoría clara” respondía a una “pregunta clara” en Quebec sobre la soberanía ambas partes estarían obligadas a negociar de buena fe, lo que ha sido interpretado como una regulación del derecho de secesión como ya hemos comentado. Finalmente, en 2006 el Primer Ministro canadiense, Stephen Harper, impulsó una moción en la Cámara de los Comunes canadiense en la que se reconocía que Quebec “forma una nación dentro de un Canadá unido”54. La Cámara votó de forma mayoritaria a favor de la moción que generó críticas en las filas Liberales y no logró satisfacer a los diputados soberanistas quebequenses al no ser un reconocimiento de rango constitucional55. 4.

El exilio constitucional de Cataluña y Quebec

Una vez analizadas las características de los déficits federales de Canadá y España, podemos ver el encaje actual de Quebec y Cataluña en los modelos de reparto de poder establecidos. Ya hemos apuntado las grandes diferencias en los déficits federativos de uno y otro modelo: mientras Canadá cumple con las principales características federales pese a las discrepancias sobre su interpretación y funcionamiento, España se puede clasificar como un Estado regional con características federales. Pero más allá de esas

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Ver: 39th Parliament, 1st Session; No. 087; November 27, 2006. Durante el debate sobre la moción resultó especialmente interesante la polémica entre Stephan Dion y Michael Ignatieff, ambos del Partido Liberal, que polemizaron sobre si el reconocimiento debía ser de rango constitucional. Ignatieff defendía esa posición pese a haber criticado duramente el nacionalismo quebequense en el pasado precisamente por sus tendencias particularistas y étnicas. La cuestión se mezcló con la carrera para liderar el Partido Liberal. 55

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diferencias hemos visto que el déficit plurinacional de ambos Estados es compartido y se observa un mismo patrón que relacionaremos con la situación política actual. La situación de las dos naciones minoritarias en sus respectivos estados es hoy lo que Guy Laforest definió como un ‘exilio político y constitucional interior’56, esto es una situación de ausencia de reconocimiento y capacidad de bloqueo constitucional sobre el poder central del Estado. Quebec, se mantiene al margen del acuerdo constitucional de 1982 pese a los distintos intentos de reforma federal que hemos descrito y la celebración de un referéndum en 1995 que a punto estuvo de generar un nuevo escenario constitucional para la provincia de mayoría francófona57. Las dinámicas federales se han visto alteradas recientemente por puesta en marcha de un Consejo de la Federación que estrecha los lazos entre Quebec y el resto de Canadá, la reunión bianual de primeros ministros de territorios y provincias fue propuesta por el gobierno liberal de Quebec de Jean Charest en 2003. En Ottawa la última propuesta en el dossier constitucional, el llamado ‘federalismo de apertura’ (fédéralisme d’ouverture / openness federalism) promovido por el Primer Ministro conservador Stephen Harper fue una novedad en el dossier constitucional pero no parece que haya dado frutos. La propuesta de Harper incluía un federalismo no paternalista que respetara las competencias provinciales, más colaboración con y entre las provincias, reconocer la existencia de un desequilibrio fiscal vertical y una renovación de la federación en lo que refería a las relaciones Quebec-Canadá que pasaba por atender la importancia de las responsabilidades de Quebec en su representación en la UNESCO58. Sin embargo las promesas de Harper han quedado en un programa más que en una realidad59. Los resultados electorales del soberanismo quebequense apuntan un declive en el apoyo al PQ que también arrastra una situación de inestabilidad interna y falta de liderazgo. Así, los planes soberanistas han quedado aparcados por los mismos líderes del PQ que actualmente tratan de recuperar el poder después de haber perdido la mayoría en la Asamblea Nacional a manos de los Liberales. El dossier constitucional sigue, por lo tanto, aparcado en Quebec y no se prevé un horizonte de cambio a corto plazo. La situación en Cataluña, en cambio, es radicalmente distinta a la de Quebec actualmente. A partir de la sentencia del Estatuto en 2010 por parte del TC, en la que se rechazaron los pilares de la reforma estatutaria en términos de reconocimiento nacional y profundización de la autonomía política y financiera60, el objeto central de la reivindicación del 56

Guy Laforest, “The Internal Exile of Quebecers in the Canada of the Charter”, in James B. Kelly and Christopher P. Manfredi(ed.), Contested Constitutionalism: Reflections on the Canadian Charter of Rights and Freedoms. Vancouver: UBC Press, 2009, pp. 251-262. 57 Ver: Jean Crête, “The Quebec 1995 constitutional referendum”, Regional & Federal Studies, 6, 3, 1996, pp. 81-92. 58 Guy Laforest, “The meaning of canadian federalism in Québec: critical reflexions”, REAF, 11, 2010, pp.10-55. 59 Ver: Jean-François Lisée, “Avis de décès: Le fédéralisme d’ouverture”, [accesible en: flisee.org, 15 de julio, 2014, 15:35h]. 60 Guibernau resume los recortes en autonomía de la Sentencia de 28 de junio de 2010 en nueve puntos: vacía de contenido legal el término nación para referirse a Cataluña, elimina la expresión “símbolos nacionales”, declara inconstitucional el trato prioritario al catalán en la Administración, el deber de saber catalán en Cataluña no se sitúa al mismo nivel que el de saber español, eliminación del blindaje

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catalanismo es el derecho a decidir y la secesión. Desde las elecciones de 2012 la mayoría en el Parlamento catalán es de signo soberanista y secesionista61. Con el apoyo de la sociedad civil el Gobierno de Generalidad ha convocado una consulta de autodeterminación para el 9 de noviembre de 2014 que, hasta la fecha, no dispone de cobertura legal ni autorización del Gobierno de Madrid que se ha limitado a recordar la inconstitucionalidad de una consulta sobre la soberanía (igual que en el caso vasco en 2008). El derecho a decidir de Cataluña tampoco encuentra aliados en la oposición del Parlamento español, mientras el PP defiende el status quo autonómico e incluso una recentralización, el PSOE propone un federalismo de corte simétrico y tan solo IU ha mostrado su apoyo a la celebración de una consulta sobre el futuro político catalán. Los casos de Quebec y Cataluña muestran los déficits federales de sus respectivos Estados en lo que se refiere a la aceptación de la plurinacionalidad. Sin embargo los dos casos presentan diferencias notables. En primer lugar, si bien en ambos territorios las relaciones entre la mayoría y la minoría nacional se han saldado con un balance favorable a la mayoría (en términos de valores y de poderes federales), como apunta Rocher en Quebec, la evolución reciente de la interpretación constitucional ha sido una interpretación más estricta del derecho de secesión62. En cambio, en Cataluña la interpretación del TC ha sido descartar el reconocimiento de la nación catalana y la existencia de un sujeto político que no sea el pueblo español (donde reside la soberanía) en la línea que ya hemos comentado. En segundo lugar, si bien las tensiones en uno y otro contexto son difícilmente comparables, los escenarios del referéndum de 1980 y de 1995 en Quebec son hoy un referente para la situación en Cataluña y España ya que suponen uno de los pocos precedentes de referéndum de secesión en contextos de democracias liberales. La reforma constitucional que siguió la derrota soberanista de 1980, un proyecto federalista que sedujo a una mayoría de quebequenses en su momento, fue una forma de desactivar el competencial, inconstitucionalidad de la eliminación del déficit fiscal catalán, eliminación de la posibilidad de crear tasas locales, declaración de la equiparación de la inversión estatal al PIB como no vinculante, inconstitucionalidad de la exclusividad del Ombudsman catalán y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña como última instancia judicial. Ver: Montserrat Guibernau, “Prospects for an independent Catalonia”, International Journal of Politics, Culture and Society, vol. 27, (1), 2014, pp. 5-23. 61 La Declaración de Soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña dio el pistoletazo de salida al proceso hacia la consulta. La resolución (Resolución 5/X) aprobada en el Parlamento de Cataluña en enero de 2013 acordaba iniciar el proceso para hacer efectivo el derecho a decidir. Fue aprobada por 85 votos a favor frente a 41 votos en contra y 2 abstenciones. Posteriormente CiU, ERC, ICV-EUiA y CUP, cuatro grupos parlamentarios representando seis partidos políticos, acordaron el 9 de noviembre de 2014 como la fecha escogida para la consulta. La pregunta propuesta fue: "¿Desea que Catalunya sea un Estado? En caso afirmativo, ¿desea que sea un Estado independiente?". La propuesta de consulta fue rechazada por el Congreso de los Diputados por una mayoría abrumadora de la cámara: 60 votos a favor frente a 275 votos en contra (PP, PSOE y UPyD) de 335 diputados presentes en la votación (EL PAIS, 20/02/2014), pero el Gobierno catalán de CiU mantiene la voluntad de celebrar la consulta con el apoyo de ERC, ICVEUiA y CUP Ver: Alain-G. Gagnon, Marc Sanjaume-Calvet, “Cataluña: federalismo y derecho a decidir”, 2014; Toni Rodon, Lluís Orriols (ed.), Cataluña en la encrucijada. Las elecciones catalanas en 2012. Marcial Pons, 2014. 62 François Rocher; Elisenda Casanas, “(Mis)recognition in Catalunya and Quebec: The Politics of Judicial Containment” en Jaime Lluch, Constitutionalism and the Politics of Accommodation in Multinational Democracies, Palgrave MacMillian (próxima publicación).

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secesionismo francófono. Sin embargo, el proyecto federal no permitió una reformulación de la federación canadiense en términos aceptables para Quebec. Más adelante, en 1995, la cuestión volvería con fuerza tras dos intentos fallidos de reforma constitucional. El conflicto generó un reconocimiento no constitucional de la existencia del pueblo quebequense y de su derecho interno de autodeterminación e incluso de secesión. Sin embargo degeneró también en una desconfianza hacia las instituciones federales por parte de los quebequenses que incluso consideran ahora más difícil ejercer su autodeterminación e incluso tuvieron que responder a la Ley de Claridad con una Ley propia. La tensión política en España y Cataluña parece ser también una oportunidad para: 1) reformular la forma de entender el federalismo español para integrar su plurinacionalidad; 2) reinterpretar la Constitución para regular el derecho de autodeterminación siguiendo la estela de la Opinión de la Corte Suprema canadiense en 1998 u otras formas de regulación de la secesión; y 3) comprender que el contexto político actual es también otra prueba de la falta de acomodación de las minorías nacionales en contextos regionales y federales. La reacción de la sociedad civil catalana y sus instituciones políticas ante la sentencia del TC en 2010, igual que el proyecto soberanista del Gobierno de Quebec en 1995, se inscribe dentro del rechazo de las interpretaciones monistas de la identidad nacional hechas en supuestas federaciones multinacionales que parecen, hoy en día, incapaces de escapar del esquema state-building/nation-building: esto es, el doble rapto del principio federal que debería servir para acomodar identidades en vez de expulsar o asimilar.

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