La Revolución Ciudadana en escala de grises avances, continuidades y dilemas
Matthieu Le Quang Editor
320 L613r Le Quang, Matthieu, editor La Revolución Ciudadana en escala de grises: avances, continuidades y dilemas / Matthieu Le Quang, editor .— 1.ª ed. — Quito: Editorial IAEN, 2016 328 p.; 15 x 21 cm ISBN impreso: 978-9942-950-84-0 ISBN electrónico: 978-9942-950-85-7 1. CIENCIAS POLÍTICAS 2. GOBIERNO 3. REVOLUCIÓN CIUDADANA (SUGERIDO) 5. POLÍTICAS PÚBLICAS 6. POLÍTICA SOCIAL 7. SOBERANÍA ALIMENTARIA 8. POLÍTICA AGRARIA 9. ECUADOR I. Título Colección editorial: Pensamiento Radical Este libro cumplió un proceso de arbitraje científico doble ciego.
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) Av. Amazonas N37-271 y Villalengua, esq. Tel.: (593 2) 382 9900 Quito, Ecuador www.iaen.edu.ec Información:
[email protected] Dirección editorial: Miguel Romero Flores Coordinación de arbitraje científico: Romina Andrea Barboza Corrección de estilo: David Chocair Herrera Diseño de portada e interiores: Gabriel Cisneros Venegas Asistencia editorial: Cristina Silva Villamar Imágen de portada: Yorokobu/Take a walk on the slow side/ Nº 62-2015 Impresión: La Oficina. Tel.: (593 2) 2412 004 Tiraje: 300 ejemplares © IAEN, 2016 CC BY—NC—SA Esta licencia permite compartir, copiar, distribuir, ejecutar, comunicar públicamente la obra y hacer obras derivadas.
Índice Sobre los autores........................................................................ 9 Prólogo...................................................................................... 15 Introducción.............................................................................. 19
PRIMERA PARTE ESTILO DE GOBIERNO E INTERACCIÓN ESTADO-SOCIEDAD Revolución Ciudadana y populismo de Laclau: una problematización Samuele Mazzolini 1. Introducción .......................................................................... 25 2. La construcción de un pueblo................................................. 27 3. Populismo en transición ......................................................... 33 4. Hacia una progresiva degeneración del populismo................... 36 5. Desenlaces teóricos ................................................................ 41 6. Conclusión ............................................................................ 45 7. Bibliografía ............................................................................ 46
Espectrologías del populismo en Ecuador: materiales para una lectura renovada de la Revolución Ciudadana Luciana Cadahia 1. Los espectros de la política ..................................................... 51 2. El populismo en disputa: una breve reconstrucción de sus principales enfoques.................................................... 54 3. La aparición del populismo en la academia ecuatoriana........... 58 4. Los debates contemporáneos del populismo en Ecuador.......... 66 5. Bibliografía............................................................................ 73
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Lo político y la política en el Gobierno de la Revolución Ciudadana: tensiones, movimientos y reivindicaciones Julio Peña y Lillo E. 1. Introducción........................................................................... 79 2. Algunas puntualizaciones sobre lo político y la política ............ 82 3. Dinámicas de lo político en la Revolución Ciudadana............... 86 4. Dinámicas de la política en la Revolución Ciudadana............... 93 5. Conclusiones.......................................................................... 101 6. Bibliografía............................................................................ 103
Rediseñando la presencia estatal extraterritorial: el manejo político e institucional de la emigración bajo la Revolución Ciudadana del Ecuador William Herrera Ríos 1. Introducción........................................................................... 105 2. De la denuncia de los “males” del pasado a la promoción de la “Quinta región”: reapropiación y reformulación de la emigración como problema público............................... 108 3. Innovación institucional, reconfiguraciones burocráticas y disputa por la “rectoría” de la política migratoria................. 113 4. El laborioso rediseño de la presencia estatal extraterritorial...... 118 5. A modo de cierre.................................................................... 126 6. Bibliografía............................................................................ 129
SEGUNDA PARTE DEBATES EN TORNO AL MODELO DE DESARROLLO La Constitución como proceso de transformación y espacio de disputa: reflexiones sobre los sentidos del modelo de desarrollo en la Constitución de Montecristi Marco Navas Alvear y Alexander Barahona Néjer 1. Introducción: la epistemología intercultural como propuesta del desarrollo en la Constitución de la República del Ecuador........ 135 2. Constitución y desarrollo........................................................ 138 6
3. Complejidad y Constitución.................................................... 141 4. Los sentidos del desarrollo en la Constitución ecuatoriana....... 144 5. A manera de conclusión.......................................................... 154 6. Bibliografía............................................................................ 155
El fracaso de una utopía movilizadora: la Iniciativa Yasuní-ITT Matthieu Le Quang 1. Introducción........................................................................... 159 2. Los objetivos de la Iniciativa Yasuní-ITT................................... 163 3. La Iniciativa Yasuní-ITT como política pública ecosocialista...... 165 4. La Iniciativa Yasuní-ITT en el marco de las negociaciones internacionales...................................................................... 170 5. Conclusión............................................................................. 175 6. Bibliografía............................................................................ 178
Extractivismo minero y estrategia de desarrollo: entre el nacionalismo de los recursos y los conflictos socioterritoriales Andrea Carrión 1. Introducción........................................................................... 181 2. El nacionalismo de los recursos y el fomento a la minería......... 183 3. Los conflictos socioterritoriales y la resistencia a la minería de gran escala ....................................................................... 192 4. Conclusiones.......................................................................... 199 5. Bibliografía............................................................................ 200
TERCERA PARTE ALGUNOS CASOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Deconstruyendo los paradigmas de la política social: reflexiones desde el Ecuador reciente Analía Minteguiaga y Valerie Carmel 1. Introducción........................................................................... 207 2. Algunas precisiones sobre la política social.............................. 211
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3. Reforma neoliberal: el Estado paradojal y la subordinación de lo social............................................................................ 213 4. Transición política: implicaciones para la política y el bienestar social................................................................ 229 5. Conclusiones: rupturas, continuidades e interrogantes............. 249 6. Bibliografía............................................................................ 253
Soberanía alimentaria, modernización y neodesarrollismo: las contradicciones de la política agraria en el Ecuador de la Revolución Ciudadana Geovanna Lasso y Patrick Clark 1. Introducción........................................................................... 260 2. Historia: el agro ecuatoriano y el surgimiento del movimiento por la soberanía alimentaria........................... 262 3. Marco teórico: el agro, el Estado, la soberanía alimentaria y el neodesarrollismo.............................................................. 264 4. Relaciones entre movimientos sociales y Estado durante la Revolución Ciudadana........................................... 267 5. Dependencia alimentaria........................................................ 282 6. Políticas públicas campesinistas ............................................. 286 7. Conclusiones.......................................................................... 289 8. Bibliografía............................................................................ 291
Las políticas para la socialización de los conocimientos como lucha para el Estado Social de Ecuador Francesco Maniglio, Vicente Barragán y Francisco Javier Moreno Gálvez 1. Introducción: el regreso al Estado y el mito de la desregulación..... 299 2. La economía social del conocimiento como política de bienestar.. 305 3. Colectivización frente a capitalización de los conocimientos..... 320 4. A modo de conclusión............................................................ 323 5. Bibliografía............................................................................ 324
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Extractivismo minero y estrategia de desarrollo: entre el nacionalismo de los recursos y los conflictos socioterritoriales Andrea Carrión
1. Introducción El presidente Rafael Correa, electo democráticamente para el período 2007-2017, posicionó a la minería como un recurso estratégico fundamental para el desarrollo nacional. En Ecuador, la planificación y rectoría sobre los recursos naturales se transformó en una estrategia política y económica: los ingresos derivados de la concesión, exploración y explotación minerales permitirían financiar la inversión pública y el gasto redistributivo, los cuales —programáticamente— debían consolidar un nuevo modelo de desarrollo. La estrategia de gobierno buscaba generar capacidades y mecanismos para diversificar la producción nacional, para aumentar la productividad, redistribuir la riqueza y promover la inserción soberana en los mercados internacionales (Senplades, 2008). El Estado ecuatoriano asumió un paradigma nacionalista que promueve la regulación sectorial junto con la expansión capitalista de la minería. Las reformas legales e institucionales se orientaron a garantizar el dominio público sobre los sectores estratégicos, limitar el área de concesión, crear una empresa nacional minera, promover la inversión externa y desarrollar la infraestructura productiva de soporte para esta industria. El impulso al sector debía, a su vez, considerar los pasivos y las externalidades ambientales para trabajar con las comunidades en programas de desarrollo local, responsabilidad social y remediación ambiental. Tras una etapa de incertidumbre, las políticas demostraron una visión pragmática que enfatiza en el sistema de gestión minero. La dinamización del sector ve reflejado en el incremento de la balanza comercial minera y de la recaudación por concepto de regalías.
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Desde un punto de vista socioterritorial, se observa una expansión geográfica de las actividades extractivas hacia territorios habitados por comunidades indígenas, zonas con presencia de actividades campesinas y agrícolas, e inclusive ciudades intermedias. En concordancia con el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los pueblos y nacionalidades indígenas defienden su derecho a la consulta previa sobre actividades en sus territorios y buscan limitar actividades extractivas en los páramos y ecosistemas frágiles. En paralelo, la dificultad de acceso a información detallada de los proyectos, la falta de mecanismos efectivos de consulta previa, la incertidumbre respecto de los proyectos locales financiados con regalías anticipadas y los escasos mecanismos de planeación participativa han generado espacios de resistencia a escala local. En definitiva, el nacionalismo estatal sobre los recursos naturales se construye en oposición a los conflictos socioambientales e incluye el uso de los recursos públicos para viabilizar los proyectos a gran escala. Este fenómeno es común en América Latina, el cual ha sido ampliamente estudiado como una nueva forma de extractivismo (Acosta, 2009; Bebbington y Humphreys Bebbington, 2011; Gudynas, 2009a; Rosales, 2013; Svampa, 2013; Veltmeyer, 2013). Según Svampa (2013: 34), el neoextractivismo es un “patrón de acumulación basado en la sobreexplotación de recursos naturales, en gran parte no renovables, así como en la expansión de las fronteras hacia territorios antes considerados como ‘improductivos’”. Esta posición es funcional a la globalización y la inserción internacional subordinada de América Latina, lo que genera una dependencia de mercados centrales debido a demandas crecientes y especializadas que condicionan los precios de los commodities a escala mundial. Sin embargo, la abundancia relativa de recursos —en áreas que estuvieron previamente aisladas de la dinámica extractivista— promueve la fragmentación espacial mediante economías de enclave que agudizan las tensiones territoriales, la resistencia a los proyectos extractivos y la desintegración de las comunidades rurales e indígenas. En ese contexto, los Estados —incluso en aquellos Gobiernos denominados como progresistas o posneoliberales— asumen un rol activo que impulsa la expansión de los sectores extractivos con una visión nacionalista, como los pilares de las estrategias de desarrollo y de las propuestas para la superación de la pobreza. Según Haslam y Heidrich (2016), el nacionalismo de los recursos en América Latina responde a estrategias
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de intervención política con tres objetivos complementarios: limitar las operaciones del capital transnacional, reafirmar el dominio y el control nacional de los recursos, y proteger el patrimonio nacional y la soberanía. A tal efecto, los países de la región han implementado, con diversa intensidad, políticas que buscan maximizar los ingresos públicos, garantizar el control estratégico sobre el sector y promover del desarrollo endógeno. Este artículo presenta el caso de la política minera en Ecuador, argumentando que el nacionalismo de los recursos permite mejorar el clima de negocios y las inversiones mineras de empresas transnacionales pero no representa, en sí misma, una alternativa de desarrollo. A tal efecto, se presenta un contrapunto entre las políticas nacionales y los conflictos socioterritoriales para evidenciar cómo la regulación sectorial se construye en permanente tensión entre los actores en distintas escalas.
2. El nacionalismo de los recursos y el fomento a la minería El Gobierno nacional fomenta la minería como un sector estratégico capaz de dinamizar la economía local y nacional generando el beneficio común de la ciudadanía (Ministerio de Minería, 2016). La propuesta incluye una promoción del Ecuador como un destino de las empresas extractivas basado en el potencial minero, la estabilidad política del Gobierno nacional y las ventajas competitivas para la inversión externa. Estas ventajas se sustentan en reformas legales e institucionales que transformaron el escenario en la última década, brindando seguridad jurídica para la operación de industrias de alto riesgo. Los bajos costes operativos, la disponibilidad de infraestructura y las oportunidades de exploración permitirían una proyección de inversión acumulada de 8 000 millones de dólares hasta 2023 (Ministerio de Minería, 2016). En esta sección se explican los contenidos y la transformación del marco regulatorio e institucional, remarcando cómo reformas de carácter nacionalista permiten la expansión global del capital transnacional. Reformas legales e institucionales
El Mandato Constitucional Minero n.° 6, aprobado en abril de 2008, constituye un hito en la regulación del sector. La Asamblea Constituyente reafirmó el precepto de la propiedad inalienable e imprescriptible sobre los recursos naturales mediante la revocatoria de concesiones otorgadas durante la época neoliberal. Efectivamente, la Ley de Minería de 1991
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había flexibilizado las obligaciones de las empresas mineras bajo un esquema especulativo con escasa o nula recuperación de regalías y patentes. Según Acosta (2008a), el mandato minero representó una incursión en la política pública para evitar la “hemorragia” de concesiones mineras, regular el sector y generar información confiable respecto de reservas probadas, probables y posibles. Los concesionarios mineros, nacionales y transnacionales, debían demostrar el cumplimiento de las normas y reglamentos ambientales y sociales vigentes en el país, pero también generó incertidumbre entre diversos actores. Las empresas transnacionales impulsaron campañas destinadas a demostrar los beneficios de la minería a partir de programas de responsabilidad social y el cumplimiento de estándares ambientales. Paralelamente, el presidente Correa inició una campaña para tranquilizar a los inversores nacionales e internacionales y a los mineros artesanales, enfatizando en que la minería continuaría en la medida en que garantice el respeto a los trabajadores, a las comunidades, al Estado y al medioambiente.1 La Constitución del Ecuador de 2008 ratificó que los yacimientos minerales pertenecen al patrimonio inalienable, irrenunciable, imprescriptible e inembargable del Estado. Así mismo, estipuló que la participación del Estado en los beneficios del aprovechamiento de los recursos minerales, mediante el cobro de regalías u otras contribuciones no tributarias y de participaciones empresariales, será en un monto igual o superior a los de la empresa que los explota. Estos dos elementos constituyen la base de una visión nacionalista en la cual los recursos naturales son parte del patrimonio del Estado, tanto en su base material cuanto como fuente de ingresos para el financiamiento de la economía doméstica. Por su parte, la Ley de Minería —aprobada en enero de 2009— estableció la institucionalidad, los mecanismos y los procedimientos para regular la actividad minera, aumentar la participación del Estado en los ingresos de la industria minera, y extender los beneficios mediante la redistribución de recursos a los gobiernos y comunidades locales. Esta ley, aprobada tras un intenso lobby por parte de empresas transnacionales, 1 El 8 de mayo de 2008, poco después de la publicación del Mandato Minero, el presidente Rafael Correa pronunció un discurso a favor la minería responsable (recuperado el 8/9/2016 de https://www.youtube.com/watch?v=Mr_rCgFusVk). Estos pronunciamientos ocurren en un contexto de tensión interna dentro del bloque de Alianza País y sectores que promovían una economía posextractivista (Bebbington y Humphreys Bebbington, 2011).
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abre la posibilidad de actividades de gran escala (Moore y Vásquez, 2012). Para ello, se definen claramente las modalidades contractuales y los procedimientos para el otorgamiento de concesiones, en especial las etapas de exploración, explotación y comercialización. A fin de retener los ingresos derivados de la minería, la ley y los reglamentos estipulan que el concesionario debe pagar regalías no menores al 5% sobre la venta de los minerales, impuesto a la renta, utilidades, impuesto sobre los ingresos extraordinarios y el impuesto al valor agregado.2 Esas reformas buscaban descorporativizar el Estado y generar una institucionalidad pública capaz de regular el sector. Bajo estos preceptos se creó una estructura administrativa conformada por el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos, la Agencia de Regulación y Control Minero (Arcom), el Instituto Nacional de Investigación Geológico, Minero Metalúrgico (Inigemm); y la Empresa Nacional Minera (Enami EP). El Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (MRNNR) estuvo a cargo de la ejecución de las políticas públicas mineras hasta 2015, cuando se creó el Ministerio de Minería. Programáticamente, las medidas daban muestra de una visión que promovía la autonomía del Estado orientada “a la gestión nacional —sin interferencia del capital global— de una porción sustantiva del excedente local proveniente de rentas de recursos estratégicos” (Senplades, 2013: 52). Políticas públicas
En materia de políticas públicas, cabe destacar la importancia del Plan Nacional para el Buen Vivir. Este instrumento define una estrategia de desarrollo según la cual es necesario transitar por una fase de generación de ingresos para la economía nacional en la cual se “mantiene una dependencia de la extracción responsable y sustentable de recursos naturales no renovables, tales como hidrocarburos y eventualmente minería” (Senplades, 2009: 97). La propuesta implica reinvertir los ingresos 2 Posteriormente se desarrolló una amplia normativa conexa: Reglamento del Régimen Especial de Pequeña Minería; Instructivo para Etapas de Exploración y Explotación Minera; Instructivo para el pago de utilidades al Estado por la actividad minera; Instructivo de Auditoría de Regalías y Beneficios de la Actividad Minera Metálica y Reglamento de Contabilidad para Minería Metálica a Gran Escala; entre otros. Cabe acotar que los cambios institucionales se sustentan en la Constitución y la Ley de Minería, pero también en la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por la Iniciativa Privada de 1993, un ícono de la época neoliberal que critica el propio gobierno de Correa.
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derivados de actividades extractivas en procesos de sustitución selectiva de importaciones, formación de capacidades locales, mejoramiento de las condiciones de vida de la población local, transferencia de tecnología y de regulación ambiental de su impacto en los territorios (Senplades, 2013: 424). Adicionalmente, la expansión de las fronteras extractivas (petróleo, gas y minería) e inversiones a gran escala (carreteras, puertos, presas y tuberías) requiere de la intervención estatal para garantizar condiciones de gobernabilidad y alianzas regionales a fin de generar economías de escala. En definitiva, la apropiación de los recursos naturales continúa siendo la base del crecimiento económico y la estrategia nacional de desarrollo promueve una redistribución secundaria por vía de la inversión fiscal en infraestructura productiva y servicios públicos. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 20112015 (MRNNR, 2011) determina lineamientos de política pública acerca de: la soberanía en la administración, regulación, control y gestión de los recursos naturales; el desarrollo de la actividad minera en el territorio nacional; la participación en la operación y desarrollo del sector; la promoción de una minería de calidad que genere encadenamientos productivos; la promoción del desarrollo sustentable; el incentivo a la producción nacional; y el fortalecimiento institucional, educación, investigación e innovación tecnológica. Este instrumento destaca las oportunidades para la minería e identifica los proyectos estratégicos de gran escala: Fruta del Norte, Mirador y Panantza-San Carlos están ubicados cerca de territorios indígenas en la vertiente amazónica de la provincia de Zamora, en tanto que Quimsacocha y Río Blanco se localizan en los páramos andinos de la provincia de Azuay (ver mapa 1). La ampliación y diversificación de la frontera minera se sustenta en la investigación geológica-minera-metalúrgica, las tecnologías de análisis espacial y el uso de sistemas de información geográfica. Así, el impulso al sector minero ha cobrado vitalidad tras la generación de información por parte del Instituto Nacional de Investigación Geológico Minero Metalúrgico (Inigemm) y la apertura del Catastro Minero, que integra bases de datos alfanuméricos y espaciales actualizados. En agosto de 2016 existían 1607 concesiones vigentes o en trámite registradas por la Arcom, lo cual representa 731 523 hectáreas mineras, es decir, el 2,85% del territorio nacional (ver mapa 1).
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Mapa 1 Distribución geográfica de las concesiones mineras y los proyectos estratégicos mineros en territorio continental, 2016
STO. DGO. TSÁCHILAS
ORELLANA
3
Concesiones mineras
4 5
Concesionado En trámite
1 2
Proyectos estratégicos 1 Mirador 2 Fruta del Norte 3 Río Blanco 4 Loma Larga 5 Panantza-San Carlos
Fuente: Ministerio de Minería, Agencia de Regulación y Control Minero (2016). Catastro minero. Recuperado el 30/9/2016 de http://geo.controlminero.gob.ec:1026/geo_visor/.
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El proceso de subasta y remate para el otorgamiento de concesiones, iniciado en mayo de 2016, ampliará dicha superficie. La información respecto del procedimiento administrativo y las etapas de la convocatoria son de acceso público mediante la página web del Ministerio de Minería pero no se explicita si se han realizado o no procesos de consulta previa con las comunidades aledañas a las nuevas concesiones. Por su parte, los funcionarios entrevistados destacan el tiempo transcurrido desde el Mandato Minero para la regularización de las concesiones vigentes, las limitaciones presupuestarias para la socialización de este proceso, y argumentan que no existen impactos significativos en la etapa de exploración, un tema cuestionado por las organizaciones sociales. En resumen, las políticas públicas buscan reducir las barreras para la circulación del capital transnacional e incrementar la intensidad y la extensión geográfica de la exploración y extracción minera, propiciando nuevas relaciones espaciales para la inversión, la producción y la comercialización de estos recursos, una tendencia que fuera documentado como una tendencia sectorial durante la época neoliberal (Bridge, 2004). Para ello, el Gobierno implementó instrumentos normativos, tributarios y administrativos que buscan atraer la inversión extranjera.3 A manera de ejemplo, Proecuador (2014) promociona incentivos que tienen un impacto significativo en la economía de los proyectos mineros, incluyendo la mejora de las normas de amortización de capital, diferimientos de impuestos, exenciones de derechos de importación de equipos y reembolsos del IVA.4 Estas políticas han tenido eco en los inversionistas extranjeros, quienes ahora reconocen la alta calidad de los yacimientos, los bajos costos operativos, la disponibilidad de electricidad barata y de buena infraestructura vial, elementos clave para el desarrollo de proyectos mineros (Kean, 2016). 3 En 2013 se adoptó la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Minería, a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador y a la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, la cual propone cambios que incentivan la inversión. 4 De manera específica existen incentivos tales como: reducción de diez puntos de la tarifa del impuesto a la renta por reinversión en activos productivos; exoneración del pago del impuesto mínimo por 5 años para las nuevas empresas que se constituyan en el país; exoneración del pago del impuesto a la salida de divisas para capital e intereses por créditos del exterior y dividendos pagados por compañías establecidas en Ecuador a compañías en el exterior o personas no residentes en Ecuador (art. 18, Ley de Fomento Ambiental); reducción de aranceles en bienes de capital importados que no se produzcan en el país (Comex, Resolución 82, art. 1) y mecanismos de facilitación aduanera.
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Clima de negocios
Tras una etapa de incertidumbre, las políticas implementadas mejoraron el clima de negocios en el sector y marcaron un nuevo ciclo de expansión de la minería en Ecuador. Según estadísticas del Banco Central del Ecuador, la explotación de minas y canteras en el año 2007 representó el 0,29% del PIB; para 2014 su aporte aumentó al 0,44% del PIB, lo cual en valores absolutos implica un incremento de 130 829 miles de dólares. La importancia macroeconómica de la minería es aún marginal, pero su contribución neta ha aumentado sustantivamente. La balanza comercial minera pasó de 28 216 a 889 025 miles de dólares FOB, entre 2007 y 2014, lo cual representa un aumento de 96% respecto de la línea de base a inicios del gobierno (ver gráfico 1). Para el año 2016, se busca captar cerca de 600 millones de dólares, es decir, el 10% de las inversiones en exploración que se destinan a Latinoamérica durante este año (Agencia EFE, 2016).5
Gráfico 1 Balanza comercial minera (miles de dólares FOB) 1 200 000
Miles de dólares FOB
1 000 000 800 000
Superávit 600 000 400 000 200 000
Déficit 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Exportaciones
Importaciones
Fuente: Banco Central del Ecuador. Compilación de datos: Arcom, Estadística Minera 2014, actualizado al 28/10/2015.
5 Según Cepal (2015: 10), la cuota de los recursos naturales en la inversión extranjera directa en la región mantuvo un promedio de 22% entre 2009 y 2013, disminuyendo al 17% en 2014 debido a la tendencia de caída de los precios de materias primas en los mercados internacionales.
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La dinamización de la actividad minera está asociada, principalmente, a la ejecución de los proyectos estratégicos nacionales, los cuales son desarrollados por empresas transnacionales que tienen una composición accionaria de capitales provenientes de China y Canadá (ver cuadro n.° 1). Según información publicada por la prensa, los proyectos estratégicos alcanzarían su pico productivo en 2025, generando unos US$ 900 millones anuales en tributos (El Telégrafo, 2016). Adicionalmente, los nuevos procesos de subastas competitivas bajo la modalidad Swiss Challenge buscan generar ingresos mediante la concesión de áreas mineras con extensiones variables entre 500 y 5000 hectáreas.6
Cuadro 1 Proyectos estratégicos en Ecuador
Empresa
Inversión estimada (millones)
Yacimientos
Estado
Inicio de producción
Mirador, Zamora
EcuaCorriente S.A., China
US$ 1500
cobre, oro y plata
Construcción
2018
Fruta del Norte, Zamora
Lundin Gold, Canadá
US$ 850
oro y plata
Evaluación económica
2019
Río Blanco, Azuay
Junefield, China
US$ 78
oro y plata
Construcción
2017
Loma Larga, Azuay
INV Metals, Canadá
US$ 244
oro y plata
Exploración avanzada
PanantzaSan Carlos, Morona Santiago
Explorcobres, China
US$ 3000
cobre
Exploración avanzada
Proyecto, provincia
Fuente: Ministerio de Minería (2016).
Este impulso al sector significó un incremento en la recaudación por concepto de regalías, patentes, derechos de trámites administrativos, productos y servicios, utilidades mineras, entre otros.7 Los ingresos 6 Ver página web del Ministerio de Minería. Recuperado el 14/9/2016 de http://www.mineria.gob.ec/procesos-de-subasta-y-remate/. 7 Según la Ley de Minería, artículo 93, el concesionario minero deberá pagar una regalía no menor al 5% sobre las ventas del mineral principal y los minerales secundarios
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totales receptados por participación minera estatal ascendieron de US$ 4 429 187 en 2007 a US$ 34 950 846 en 2015, con dos picos de recaudación debido al cobro de setenta millones de dólares en regalías anticipadas derivadas del contrato de explotación minera del proyecto estratégico Mirador, suscrito en 2012 (Arcom, Estadística Minera, 2016). Dicho contrato también establece que la empresa EcuaCorriente S.A. deberá transferir treinta millones adicionales en regalías anticipadas cuando se cumplan otros hitos del proyecto, como la interconexión al Sistema Nacional Interconectado y la operación del puerto, mediante la cual se exportará el concentrado de cobre.
Gráfico 2 Ingresos receptados por participación minera estatal, 2000-2015 (miles de dólares)
Miles de dólares
70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0
2000
10 000
Año Nota: Incluye regalías, patentes, derechos de trámites administrativos, productos y servicios, utilidades mineras, entre otros. Fuente: Arcom, Estadística Minera (2016); actualizado al 31/8/2016.
En síntesis, la reforma legal e institucional del sector minero buscaba generar ingresos públicos mediante la minería para financiar la estrategia de desarrollo de largo plazo. Esto implicó limitar y controlar el además del correspondiente impuesto a la renta, del porcentaje de utilidades atribuidas al Estado, del impuesto sobre los ingresos extraordinarios; y del impuesto al valor agregado.
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sistema de concesiones, así como aumentar la participación del Estado en las regalías mineras al tiempo que se abrían nuevos sectores para la exploración y explotación de los recursos. Adicionalmente, existe un subsidio indirecto a la industria minera por medio de inversión pública en infraestructura productiva y de conectividad con los territorios mineros, lo cual constituye un elemento de la competitividad sistémica que busca atraer capitales externos. Estas medidas estuvieron acompañadas por una apertura gradual y selectiva a la inversión extranjera, la cual empieza a concretarse al final del período de gobierno del presidente Correa. Así, lo que pudieran considerarse como reformas nacionalistas, están mediadas por el contexto internacional de expansión de capitales transnacionales. El discurso soberano se ha transformado hacia una visión pragmática que enfatiza en la minería como un mecanismo de financiamiento al desarrollo nacional.
3. Los conflictos socioterritoriales y la resistencia a la minería de gran escala El avance de las iniciativas de minería metálica de gran escala, principalmente de oro y cobre, han incrementado las zonas extractivas, así como los conflictos por la defensa del territorio, el agua, el medioambiente y los medios de vida. Esta no es una situación exclusiva a Ecuador. A lo largo de América Latina, el aumento de la inversión extranjera directa en el extracción de minerales metálicos ha generado una amplia movilización social contra la minería (Bebbington, 2007, 2011; Ocmal, 2015; OSAL, 2012).8 Por su parte, Cepal (2015, 13) reconoce que la minería “tiene una gran incidencia ambiental… a la vez que genera pasivos ambientales significativos, que han desencadenado conflictos con comunidades locales en diversos lugares de la región”. Además de motivos ambientales, existen disputas por el uso del territorio que incluyen desplazamientos y desalojos, desposesión por acumulación, y tensiones entre niveles de gobierno (Saade, 2013). Esto ocurre en un contexto en el cual no existen instrumentos que permitan, de manera efectiva, garantizar la 8 Para revisar casos específicos ver las siguientes páginas web: Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina, Ocmal, http://www.conflictosmineros.net. Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales, http://www.olca.cl/oca/index.htm. McGill Investigative Research on Canadian Mining in Latin America, MICLA, http://micla.ca/conflicts/.
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consulta previa, los derechos humanos, o la generación de alternativas económicas, particularmente para los pueblos y nacionalidades indígenas (Anaya, 2011). En esta sección se reflexiona sobre la dimensión territorial de la movilización social resaltando el cambio de escala en la regulación minera. Entre el desarrollismo y el ecologismo: una confrontación nacional-local
La minería representa un campo de disputa política e ideológica dentro del gobierno de la Revolución Ciudadana, que expresa la polarización y politización de los debates respecto al modelo y las estrategias de desarrollo. El 26 de julio de 2008, en el acto de presentación de la nueva Constitución, Rafael Correa afirmó que el peor peligro para el proyecto político del Ecuador era la coalición infantil de izquierdistas, ecologistas e indigenistas, que había promovido la inclusión de la Pachamama y los derechos de la naturaleza dentro de la Constitución (Ospina, 2008: 13). El presidente responsabilizó de tal hecho a las contradicciones internas y perspectivas minoritarias dentro del movimiento político. Por su parte, Alberto Acosta, ex presidente de la Asamblea Nacional, señalaba que era necesario “analizar con responsabilidad y amplia participación social la conveniencia o no de abrir la puerta a la minería metálica a gran escala y a cielo abierto” (Acosta, 2008b). El propio Acosta enfatizaba que “[n] adie —ni el presidente de la República— puede presentarse como el intérprete de la voluntad política colectiva en esta cuestión” (ibid.). Así, el debate se polarizó con acusaciones mutuas entre “desarrollismo senil” y el “ecologismo infantil” (Martínez Alier, 2008; Gudynas, 2009b). La idea de que los seres humanos pueden utilizar aquellos elementos que permiten la reproducción social es un elemento esencial del Buen Vivir. La propia Constitución, en el artículo 74, reconoce que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tienen derecho a beneficiarse de las riquezas naturales y que la producción, prestación, uso y aprovechamiento de los servicios ambientales serán regulados por el Estado. El aprovechamiento de los recursos naturales asume una visión positivista al señalar que esta debe realizarse en función de criterios de modo: racionalidad, sustentabilidad y sostenibilidad; también hace hincapié que el interés general tendrá prioridad sobre los intereses individuales. Las tensiones se profundizaron en torno al carácter de los mecanismos de participación de las comunidades afectadas por actividades extractivas que generan impactos socioambientales. Según la Carta
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Magna, la participación ciudadana es un derecho que se debe ejercer mediante los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. Los ciudadanos deben participar de manera protagónica en la toma de decisiones, la planificación y la gestión de los asuntos públicos. Uno de los temas claves del debate entre el movimiento político gobernante y los movimientos sociales correspondió a la definición de derechos de participación y consulta previa para actividades de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en las tierras de comunidades, pueblos y nacionalidades. Por su parte, el presidente Correa remarcó que las comunidades locales no deben decidir el bienestar de toda la nación; él ha apoyado la inclusión de mecanismos de consulta ciudadana, sin resoluciones vinculantes para la toma de decisiones. Así, la disputa sobre el significado del concepto de desarrollo confronta y separa el bien común del Estado-nación del bien de grupos poblacionales en localidades específicas. Concomitantemente, los criterios para la determinación de las concesiones mineras constituyen uno de los temas fundamentales para la regulación económica y la economía política del sector. Más aún si consideramos que la ubicación de las mismas está en zonas ambientalmente sensibles y en territorios de pueblos y nacionalidades indígenas. La Constitución determina que el Gobierno nacional tiene competencias exclusivas para administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos (arts. 216 y 313). Ello implica que el dominio del Estado sobre el subsuelo se ejerce con independencia del derecho de propiedad sobre los terrenos superficiales. Este criterio se refuerza mediante la Ley de Minería, la cual determina que la exploración y explotación de los recursos naturales se enmarcan en lo propuesto por el Poder Ejecutivo mediante el Plan Nacional de Desarrollo en función de los intereses nacionales, bajo criterios de racionalidad y sostenibilidad ambiental. Sobre esta base, la regulación estatal de la minería (tanto formal como informal) incluye medidas para garantizar la seguridad jurídica de las concesiones, el licenciamiento ambiental de los proyectos, y el adecuado registro de las inversiones, niveles de producción y utilidades mineras. Estas políticas implican un mayor control gubernamental pero son comparables a las propiciadas durante la época neoliberal en otros países de la región. Por otra parte, algunos gobiernos locales venían desarrollando un rol activo en el acompañamiento y en ejecución de estrategias de resistencia a la minería. A manera de ejemplo, en 1997 la Asamblea de Unidad
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Cantonal declaró a Cotacachi Cantón ecológico y el alcalde Auki Tituaña presentó una acción de Amparo Constitucional para revocar las concesiones mineras en el sector de Junín.9 En 2008, la Constitución del Ecuador ratificó las competencias de los gobiernos autónomos descentralizados tenían competencias sobre la planificación y el ordenamiento territorial. Sin embargo, la visión estatista respecto de la extracción de recursos naturales limitó las posibilidades de los actores locales para definir el uso del suelo con relación a los sectores estratégicos. Un tema a remarcar es la escisión entre suelo y subsuelo, según la cual los recursos minerales son patrimonio del Estado y existe un derecho preferente para la explotación de los mismos. A fin de ratificar esta perspectiva, una de las enmiendas constitucionales aprobadas en 2015 señala que los gobiernos autónomos descentralizados solo podrán solicitar la convocatoria a consulta popular sobre temas de interés para su jurisdicción que sean de competencia del correspondiente nivel de gobierno, excluyendo así a temas relativos a las concesiones mineras. Con estas disposiciones, la planificación y ejecución de la política minera, así como la determinación de las concesiones mineras quedan como potestad exclusiva de la autoridad nacional. Otro tema de debate atañe la distribución e inversión de las regalías mineras.10 Dichos ingresos se canalizan, principalmente, mediante la empresa pública Ecuador Estratégico para la realización de obras en los sectores de salud, educación, vialidad, saneamiento ambiental, desarrollo social, apoyo productivo y telecomunicaciones; los proyectos implementados no tienen un proceso previo de planificación participativa con las comunidades y los gobiernos locales. Para ciertos activistas (Corral, 2014: 146), en apariencia el Estado recupera la rectoría en el desarrollo social y comunitario mediante importantes inversiones, pero en efecto asume el papel de agente vendedor del proyecto minero entre las 9 Los prefectos de las provincias de Azuay y Zamora Chinchipe, Paúl Carrasco y Salvador Quishpe, respectivamente, también han tenido un protagonismo en rechazo a la minería industrial de gran escala. 10 La Ley de Minería, artículo 93, establece que 60% de las regalías serán destinadas para proyectos de inversión social, prioritariamente para cubrir necesidades básicas insatisfechas y desarrollo territorial o productivo, por intermedio del Gobierno nacional o de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD). Las inversiones que realicen los GAD deberán ser canalizadas a través del Banco del Estado para que se efectúen los desembolsos. Cuando el caso lo amerite, 50% de este porcentaje correspondería a las instancias de gobierno de las comunidades indígenas o circunscripciones territoriales.
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comunidades “marginales”. De alguna manera, estas prácticas denotan un colonialismo interno en tanto que los proyectos se socializan y se ejecutan, pero no se negocian con los pueblos y nacionalidades indígenas, las comunidades locales, los movimientos sociales o los gobiernos autónomos descentralizados. Las resistencias al modelo extractivista
Las dinámicas, la escala y la intensidad de explotación de recursos minerales han articulado y transformado los mecanismos de resistencia en América Latina (Bebbington y Bury, 2013; Haslam y Tanimoune, 2016). En el caso de Ecuador, en el cual la minería industrial se encuentra aún en fase de prospección, exploración avanzada y construcción, los movimientos sociales y las comunidades se articulan a partir de variables vinculadas a temas ambientales, sociales e institucionales, reclamando la cesación de las actividades y la participación en procesos de toma de decisiones. Desde una perspectiva ambiental, los yacimientos minerales se encuentran en zonas con ecosistemas frágiles y de alta biodiversidad, en áreas donde la pluviosidad y el tectonismo generan vulnerabilidades para las intervenciones extractivas, tal como lo indican una serie de revisiones críticas a los Estudios de Impacto Ambiental (Sacher y Acosta, 2012). Potencialmente, la mayor afectación estaría vinculada al manejo de desechos tóxicos, la contaminación del agua y el control del drenaje ácido de mina, considerando que los depósitos minerales contienen compuestos sulfurosos y metales pesados. La extracción masiva e intensiva de recursos minerales requiere de ingentes cantidades de agua y genera residuos tóxicos que provocan daños en el entorno inmediato de las minas de gran escala. Con estas consideraciones, la minería a gran escala no es, ni puede ser, sustentable en tanto genera impactos severos en términos sociales y ambientales. Además, se evidencian fallas institucionales en los mecanismos de regulación, particularmente en lo que respecta a los estudios de impacto ambiental y la planificación participativa del ordenamiento territorial. La falta de series históricas y de información confiable limita el diseño definitivo de proyectos (ibid.). Por otra parte, los estudios contienen un lenguaje técnico y especializado de difícil análisis por la población afectada, con lo cual las empresas adquieren un rol protagónico en el manejo de la información y en la determinación de decisiones respecto del
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ordenamiento territorial en el área de influencia de la mina (Vásconez y Figueroa, 2010: 14). A ello se suma la dificultad de acceso a información pública sobre los proyectos en fase de exploración, la falta de mecanismos efectivos de consulta previa y los escasos mecanismos de planeación participativa. Desde un punto de vista socioterritorial, lo que se observa es una expansión geográfica de las actividades extractivas hacia territorios habitados por comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, zonas con presencia de actividades campesinas y agrícolas, e inclusive ciudades intermedias, aspecto que se vuelve aún más crítico con el proceso de subasta y remate iniciado en 2016. A manera de ejemplo, existen concesiones mineras metálicas inscritas o en trámite cercanas a zonas pobladas, como es el caso de la parroquia de Pacto en el Distrito Metropolitano de Quito, Molleturo en el cantón Cuenca, o Guaranda en la provincia de Bolívar. Además, los proyectos estratégicos —tales como Fruta del Norte, Mirador y Panantza-San Carlos— representan una expansión de la frontera extractiva hacia territorios de pueblos y nacionalidades indígenas que habitan el sur de la Amazonía ecuatoriana, un área relativamente aislada de los principales centros urbanos y sin actividades económicas de alta intensidad. En estos casos, la presencia de compañías industriales y agencias estatales representa una irrupción en los medios de vida ancestrales, la reducción de los espacios de caza y pesca, así como una intensificación del contacto con empresarios, colonos y la fuerza pública. 11 También existen proyectos, tales como Quimsacocha/ Loma Larga y Río Blanco, que afectan de manera directa los páramos que surten de agua de uso doméstico para comunidades y a la ciudad de Cuenca, así como a población campesina e indígena que abastecen el mercado interno. En el caso del proyecto Llurimagua, comunidad de Junín, se genera una competencia con formas de producción agrícola, ganadera, forestal y ecoturística en zonas con importantes esquemas de organización social y democracia participativa (López, 2011). Las estrategias de movilización implican un reescalamiento y una articulación diferencial de las resistencias. Las tecnologías de la información y la comunicación permiten un mayor conocimiento y difusión de 11 A manera de ejemplo, en diciembre de 2016, la incursión de un grupo de indígenas shuar en el campamento La Esperanza, en Morona Santiago, dejó un policía muerto y varios heridos. Este hecho derivó en la militarización de las instalaciones de la minera china EcuaCorriente S.A. y sucesivas movilizaciones de los pueblos en defensa de su territorio, incrementando así la violencia del conflicto.
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los impactos nocivos de la megaminería a escala continental. Por otra parte, los movimientos sociales, las organizaciones ambientalistas, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie) y el movimiento político Pachakutik han activado redes internacionales de académicos y activistas para brindar apoyo legal y asesoramiento en la materia (Burdon, 2010; Becker, 2011). En consonancia con convenios internacionales suscritos por Ecuador, las demandas se expresan en un lenguaje que promueve los derechos de los pueblos y nacionalidades y la justicia ambiental. Adicionalmente, las políticas públicas de redistribución fiscal y prestación de servicios sociales reconfiguraron las relaciones entre los territorios rurales y el Estado. Las reformas institucionales buscaron restringir el clientelismo de las empresas mineras y reorientar las prácticas de responsabilidad social corporativa. El Estado amplió la cobertura servicios básicos universales y la provisión de equipamientos en zonas de influencia de los proyectos mineros. Esta situación involucra al gobierno central como actor directo en la regulación y mediación de los conflictos socioterritoriales entre comunidades y empresas transnacionales. Sin embargo, la estatización de la respuesta y la represión de la protesta se evidenció en el uso desproporcionado de la fuerza pública para viabilizar los proyectos extractivos, la criminalización de la protesta y en la instrumentalización de la justicia mediante una serie de procesos penales y acusaciones de terrorismo y sabotaje a dirigentes locales, líderes políticos y defensores de los derechos humanos (Chicaiza, 2010; Becker, 2013). Finalmente, cabe remarcar la dimensión regional de la problemática minera. Según Ortiz (2016), las marchas en contra del extractivismo constituyen una medida de afirmación identitaria y acoplamiento de diversas reivindicaciones locales. Si bien existe una racionalidad ambiental, según la cual los movimientos sociales se articulan por la defensa del agua, también es importante denotar que existen particularidades en cada uno de los territorios afectados por la minería. Además, el extractivismo no afecta de manera directa a las ciudades de Quito y Guayaquil, así como tampoco a la costa centro-norte del país. En este contexto, la región austral se transforma en el epicentro nacional de la resistencia a la minería industrial.12 Sin embargo, la heterogeneidad de los convocantes 12 Tras la Ley de Minería de 2009 y sus reformas en 2013, las organizaciones sociales, campesinas e indígenas convocaron a marchas masivas para exigir la nulidad de las concesiones mineras; provocaron el cierre de carreteras. Entre 2007 y 2016, se efectuaron
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y de las propuestas denota la ausencia de un actor y un discurso capaz de articular de manera cabal la oposición a la minería o a la Revolución Ciudadana.13
4. Conclusiones La incursión en la minería como estrategia de desarrollo no representa un cambio en el modelo de acumulación, en tanto la economía nacional continúa dependiendo de materias primas para el financiamiento del gasto público y perpetúa su dependencia de mercados internacionales. Sin embargo, el neoextractivismo se fusiona con el nacionalismo de los recursos para una mayor regulación sectorial y una redistribución de los ingresos derivados de la exploración y explotación de minerales. Estas políticas representan una ruptura respecto del período neoliberal, pero también generan condiciones de certidumbre jurídica e institucional favorable a los capitales transnacionales, un tema particularmente necesario en mercados de riesgo como Ecuador. En este contexto, las leyes y la institucionalidad pública ejercen un rol dual: garantizan el dominio público sobre los recursos naturales pero también legitiman la desposesión; regulan las actividades mineras, pero generan formas de colonialismo interno. Es decir, el nacionalismo de los recursos naturales se construye en oposición a los conflictos socioterritoriales de resistencia a la minería; los que discursivamente se presentan como procesos circunscritos en los cuales grupos minoritarios atentan con la estabilidad del gobierno central y el bienestar de la población en su conjunto.
movilizaciones tales como el Encuentro Continental de los pueblos del Abya-Yala por el Agua y la Pachamama, realizado del 22 al 24 de junio de 2011 (Pérez, 2012); la Marcha por el agua, la vida y la dignidad de los pueblos que atravesó más de 700 kilómetros entre Zamora y Quito, realizada entre el 8 y el 21 de marzo de 2012 (Ortiz, 2016); y la Marcha por la vida, realizada entre el 2 y el 13 agosto de 2015, en la cual se criticaron las políticas extractivas y las enmiendas constitucionales, aprobadas en noviembre de ese mismo año. 13 A manera de ejemplo, en 2016 el rechazo a las enmiendas constitucionales incluyó una alianza entre la Confederación de Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador (Conaie) y el Frente Unitario de Trabajadores (FUT) —que agrupa a Cedocut, Ceosl, UGTE y CTE, estudiantes, jubilados y otros colectivos sociales—; contó con una amplia movilización de pueblos y nacionalidades indígenas de las provincias del sur del país en donde se realizan proyectos extractivos.
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