Experiencias y retos de la participación ciudadana en la gestión pública. El Consejo Ciudadano de Buen Gobierno en Aguascalientes.

Experiencias y retos de la participación ciudadana en la gestión pública. El Consejo Ciudadano de Buen Gobierno en Aguascalientes.

Eje temático: Transparencia, rendición de cuentas y evaluación de políticas públicas

Autores: Mtro.: José de Jesús Medrano Escobedo Lic. José Alejandro Quiroz Gutiérrez

Modalidad del trabajo: Ensayo de divulgación

Experiencias y retos de la participación ciudadana en la gestión pública. El Consejo Ciudadano de Buen Gobierno en Aguascalientes. Este trabajo presenta la experiencia de la participación ciudadana en la gestión pública estatal y municipal de Aguascalientes durante el periodo 2005-2013 y los retos a los que se enfrenta, centrándose en un grupo no gubernamental denominado Consejo Ciudadano de Buen Gobierno y sus distintos modelos de calidad y participación. Se parte de reconocer un contexto adverso para los gobiernos desde la década de 1970, que se ha caracterizado por la falta de capacidades y resultados para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos, concurrente con el aumento de las exigencias de éstos últimos y de organismos internacionales para responder con reajustes e innovación. Como resultado se han desarrollado varias tendencias entre las cuales se encuentra la nueva gestión pública (NGP), que intenta modificar el funcionamiento tradicional de la burocracia. Es dentro de la NGP donde se ubican los sistemas de gestión para la calidad (SGC), los cuales prometen apoderar y ampliar el concepto y los derechos de la ciudadanía; aumentar la cooperación ciudadanogobierno; y mejorar el desempeño de los servidores públicos. Pero estas promesas dependen de una participación intensa de los ciudadanos en sus auditorías, sin menoscabo de formas de participación preexistentes, para lo cual, en nuestro estado y municipio se cuenta ya con una experiencia de casi una década. El desarrollo del trabajo, producto de una investigación abierta, presentará hipótesis y las primeras conclusiones sobre preguntas respecto a su permanencia entre administraciones; las características que han tenido sus SGC; los efectos sobre la participación de la ciudadanía; su relación con otras organizaciones no gubernamentales; y la previsión de retos y amenazas provenientes del contexto y los actores intervinientes. 1

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Jesús Medrano: Maestro en Gobierno y asuntos públicos, Universidad Autónoma de Aguascalientes, 01 (449) 91891-68, [email protected]

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Contexto y diagnóstico del surgimiento de la participación ciudadana directa en la administración pública

Un contexto adverso para los gobiernos a nivel mundial se ha presentado desde la década de 1970, inaugurado con crisis fiscales y continuado, particularmente en Latinoamérica, con vueltas a regímenes autoritarios o dictatoriales; administraciones públicas clientelares e ineficientes; tasas de inflación incrementales; baja inversión privada o fuga de capitales; deterioro de la calidad de los servicios públicos y de la vida en general. Ha generado como reacción las exigencias desde organismos internacionales de reajustar las políticas financieras, desincorporar sus empresas y abrir y globalizar sus mercados; y desde los ciudadanos las de satisfacer a sus demandas de formas distintas a las tradicionales con administraciones públicas más prácticas, estratégicas, preparadas y orientadas a problemas específicos (Moreno, 1999). Tal situación ha originado dos tendencias generales que buscan solucionar los problemas: las políticas públicas que incorpora la discusión de dificultades con los distintos intervinientes y la medición de los resultados obtenidos; y la nueva gestión pública, que intenta modificar la institucionalización tradicional de la burocracia. Ésta última, según Barzelay (2001), para lograr la transformación se concentra en los temas de planeación del gasto, administración financiera, servicio civil y relaciones laborales, proveeduría, organización y métodos, y auditoría y evaluación. Es precisamente en estos temas en los que se concentra el objeto de la presente propuesta: los sistemas de gestión para la calidad (SGC) Un SGC como herramienta administrativa en la gestión pública gubernamental propone contribuir, según conclusiones de investigaciones previas (Medrano, 2013) , a) apoderando al ciudadano para que exprese su voluntad de forma más directa; b) ampliando sus derechos al adoptar garantías de transparencia, participación, responsabilidad, eficacia y eficiencia en el logro de los fines del Estado; c) enriquecimiento del concepto de ciudadanía en contextos

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Alejandro Quiroz: Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Aguascalientes, 01 (449) 239-13-30, [email protected]

autoritarios y paternalistas al darle opción de voz cuando no tiene capacidad de salida; d) comprensión, persuasión y cooperación recíproca entre ciudadano y gobierno que aumenta las alternativas de solución a los problemas; e) motiva positivamente a los empleados gubernamentales; f) fomenta el trabajo en equipo; g) aclara el papel y funcionamiento del empleado impactando positivamente en su desempeño. Pero los beneficios prometidos dependen de una serie de condiciones tanto técnicas como sociopolíticas, entre las cuales, la participación real e intensa de los ciudadanos en todo el proceso administrativo, es imprescindible.

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Marco legal y teórico para el estudio de la participación ciudadana

Diana Margarita Favela (2004) se propone identificar el marco jurídico-institucional dentro de un continuo entre el autoritarismo y la democracia. Tal variación refleja, entre otras cosas, en qué grado la misma participación de la ciudadanía intervino en la generación de la norma. Pero la medición requerida debe evitar confundir intenciones con realidades. Tras las movilizaciones sociales en la década de 1960; la expansión de los cambios jurídicoinstitucionales tendentes a la democratización del sistema político en la década de 1980; y los triunfos de la oposición en alcaldías, gubernaturas y congresos, se dio una paulatina y accidentada apertura de los espacios, la cual no ha estado exenta de retrocesos. Es usual la existencia de leyes sobre participación ciudadana que son redactadas sin participación ciudadana en su diseño, peor aún, en su implementación; en ocasiones el gobierno genera cambios para satisfacer las demandas de la sociedad pero sin reconocer la legitimidad de los actores sociales, además de sus derechos en el sistema político. Por ello es necesario establecer indicadores. Utilizaremos los cuatro criterios que estableció Favela Gavia para identificar el grado en que las leyes reconocen e instrumentan la participación

ciudadana

como

un

derecho

democrático

efectivo:

prioridad,

alcance,

instrumentación y representación. Los cuatro con sus respectivos valores se esquematizan en la siguiente tabla:

Prioridad Baja Alta Si no se alude a la participación en absoluto, se Promueve la participación, se le considera le menciona en un sentido general, o se relevante, cuenta con controles flexibles sobre establecen estrictos controles sobre ella. ella. Alcance Limitada Intermedia Amplia La participación se entiende Se entiende participación Es cuando la participación solamente como derecho como instrumentación de implica la elaboración de ciudadano a denunciar errores programas o acciones en cuya propuestas de política y/o la o problemas, o como el definición los ciudadanos o las evaluación de las mismas. derecho ciudadano a ser organizaciones civiles no consultados, sin que la participan. autoridad tenga obligación de incorporar dicha opinión a la tarea de gobierno Instrumentación Inadecuada Adecuada Los mecanismos no son específicos ni Se refiere a la definición de mecanismos adecuados. específicos y adecuados para llevar a efecto la participación ciudadana Representación Restringida Amplia Cuando se refiere sólo a ciertos grupos o Cuando se refiere a la población en general individuos que deben tener cualidades particulares.

Cada ley se analizará a la luz de estas categorías y como resultado global se tienen tres clasificaciones: legislación autoritaria, intermedia o democrática. La legislación autoritaria es aquella que presenta calificaciones bajas en tres de las cuatro categorías. En particular se caracteriza por ser una herramienta de control y no de fomento a la participación ciudadana. La legislación intermedia es toda aquella que presente valores bajos en dos de las cuatro categorías. Se caracteriza en particular por permitir al ciudadano sólo como observador, cuando mucho, receptor o ejecutor de las acciones, pero no le permite participar desde su diseño. La legislación democrática es aquella que tiene con valores altos al menos tres de las cuatro categorías. Reconoce el derecho de la ciudadanía y sus organizaciones para participar con pleno derecho en la propuesta, instrumentación, supervisión y evaluación de políticas públicas. No sólo son observadores o consultores. Como marco explicativo de la evolución de la experiencia que se presenta se toma el utilizado por Enrique Cabrero (2005) al analizar el concepto de acción pública. Por esta entiende el

tratamiento de los problemas de una comunidad mediante la intervención conjunta del sector gubernamental con el social, dejando atrás versiones dicotómicas que proponen ya sea únicamente la acción estatal o la civil. Su objetivo, coincidente con el nuestro, es entender cómo se sostienen y relacionan a través del tiempo ambos sectores. Propone estadios de configuración de cada uno de ellos. El correspondiente al sector gubernamental consta de tres coyunturas o arreglos institucionales denominados: a) tradición gubernamental; b) transformación gubernamental; y c) innovación gubernamental. Por el lado del sector no gubernamental las configuraciones se denominan a) propensión a no cooperar; b) propensión a la movilización; y c) propensión a la cooperación. En ambos casos las coyunturas se encuentran ordenadas de un menos a un más favorable contexto a la permeabilidad del gobierno y a la organización de la participación ciudadana a través de los cuales habrán de transitar. Una configuración institucional de tradición gubernamental se caracteriza por poca competencia política, dependencia de otros órdenes de gobierno, sin innovación administrativa y poco receptiva a la participación ciudadana. Por su parte una coyuntura de transformación gubernamental se caracteriza por un gobierno abierto a la participación, en un sistema político que presenta competencia intensa entre partidos políticos, ningún orden de gobierno domina a los otros, la agenda de políticas es intensa y compleja y se hace de abajo hacia arriba, habiendo consolidación de las modificaciones iniciadas en la etapa intermedia denominada innovación gubernamental, la cual consiste en un gobierno con iniciativas innovadoras, nuevas ideas en la administración, se adoptan nuevos sistemas de gestión y estructuras, los funcionarios comienzan a presentar un perfil más diverso que el de la carrera partidista o la burocracia, el clima político muestra una mayor competencia, se presentan alternancias entre partidos en el poder con resultados electorales cerrados, la relación con otros órdenes del ejecutivo es mediante negociaciones, el gobierno comienza a abrirse a la participación ciudadana en la hechura de políticas públicas y si ésta no es espontánea buscará activarla.

En una coyuntura civil de propensión a no cooperar la sociedad no se apoya mutuamente por falta de intereses en común, por individualismo resultante ya sea de experiencias previas negativas o mera apatía; las asociaciones son pocas y sus integrantes no tienen mayor interés que el grupo y las actividades propias; las pocas experiencias de organización social se dan a través de mecanismos corporativos de algún partido dominante o del gobierno, con meras intenciones particulares tanto para la autoridad como para los no gubernamentales. La propensión a la movilización se caracteriza por el surgimiento de algunos movimientos, tanto reactivos como proactivos sobre problemas, valores o acciones específicos, con la idea de no dejar todo en manos de gobierno; buscan ganar sus propios adeptos, son movimientos espontáneos, sus liderazgos efímeros, su relación con el gobierno es más de competencia que de cooperación. Finalmente en la propensión a la cooperación es normal la existencia de coaliciones debido a un aprendizaje de experiencias de cogestión positivas con impactos en el bienestar; los liderazgos se diversifican y generan y respetan sus propias reglas del juego; aumenta la cantidad e influencia de las asociaciones; hay una regulación interna con espacios de negociación y acuerdo.2 Tanto la configuración gubernamental como la social pueden encontrarse en coyunturas diferentes, presentándose una disonancia, la cual puede resultar perjudicial para la acción pública, pero en algunos casos también se puede que la configuración en una coyuntura más avanzada contagie a la otra para acelerar su ritmo y tender hacia la convergencia. De ambos sectores la configuración gubernamental tiene más probabilidades de influir en el otro lado debido a una mayor cantidad de recursos a su disposición. Si en una situación como esta el impulso no es suficiente para jalar a la más atrasada, puede darse una situación de repliegue de ambos sectores que impida que intenten algo más durante un tiempo.

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Semejante a éstos estadios, en particular el paso de la propensión a la movilización al de la propensión a la cooperación Laura Becerra (2004) menciona el paso del activismo y la reivindicación a la propuesta y la participación.

El paso de una coyuntura gubernamental estatista a una de innovación no depende sólo de voluntad de apertura o convocatorias desde gobierno, pues el sector receptor puede encontrarse en una situación amorfa ante lo cual debe promover el surgimiento de coaliciones y redes de política, la creación conjunta de reglas del juego o regulaciones mutuas y dinámicas sostenidas de acción pública. Estos cambios dependen de tres fenómenos de aprendizaje: el instrumental que se da cuando los empleados de la administración pública consideran valiosa la experiencia de asociación e insisten en que se mantenga; el social cuando los agentes no gubernamentales son los que solicitan su mantenimiento; y el político, cuando son los actores gubernamentales quienes reconocen el valor de la actuación conjunta. Como últimas recomendaciones para el impulso de la acción pública desde la coyuntura institucional menciona que aunque una red de política pueda implicar una relación entre un número reducido de actores, no se debe olvidar que es el centro desde el cual se darán otras hacia fuera de su ámbito. De igual manera sugiere que el grupo gubernamental esté fuertemente cohesionado, con un proyecto claro y atractivo, además de que tenga capacidad de liderazgo, legitimidad y confianza, es decir, tenerla antes de convocar a la sociedad y no usa a la última para obtenerla. Finalmente se debe tomar en cuenta que las experiencias fallidas generan desconfianza en el sector social por lo que los gobiernos deben aprovechar y mantener aquellas exitosas. En cuanto al efecto que la innovación administrativa pueda tener sobre el aumento de la participación ciudadana habla de uno incremental de decisiones que, aunque no sean óptimas o de gran amplitud en lo individual, generan situaciones mayores de receptividad a la participación ciudadana, sin dejar fuera, incluso, al oportunismo de algunos actores en tales decisiones3. Pero llama la atención sobre el hecho de que las reformas sobre la estructura y el funcionamiento interno, la administración por sí sola, tienden a ser más y perdurar en el tiempo

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Favela (2004) al respecto cita a Welna quien afirma que conforme aumentan los cambios en la legislación sobre derechos humanos se intensifica la participación ciudadana.

frente a las reformas democratizadoras, salvo cuando se logra estratégicamente mantener ambas al mismo tiempo. Por la parte de la configuración social también hay retos que superar: su tradicional tendencia a buscar participar con los órdenes de gobierno estatal y federal por considerar que tienen mayor importancia y recursos que los locales, desaprovechando los esfuerzos de éstos para incentivar la participación; la presencia de organizaciones nacionales, ya sean políticas, empresariales, sindicales o partidos políticos que están estructuradas de forma centralista por lo que debilitan la construcción de redes locales; y la expansión más allá del ámbito local sin una adecuada consolidación perjudica su capacidad de influencia en el orden más cercano a la ciudadanía. La pertinencia de este marco teórico consiste en parte en que el mismo Cabrero (2005) en su estudio aterriza su aplicación al Aguascalientes de la década de 1988-1998, dándonos un claro ejemplo de cómo aprovecharlo para explicar la evolución de la participación ciudadana en la administración pública. Para establecer la coyuntura en la que se encontró la configuración gubernamental analiza las agendas de desarrollo, política y administración municipal, revisando el porcentaje que cada una ocupa en el total de las actas de cabildo, así como su grado de densidad, entendida como la participación de actores no gubernamentales. También estudia las innovaciones aplicadas en la estructura y el funcionamiento de la administración pública. En la década analizada la agenda de desarrollo municipal, que influye en la posibilidad de generar un desarrollo independiente del exterior, ocupó un 14% de los temas; la agenda administrativa ocupó el 38%; y la agenda política que hace referencia a la relación del ayuntamiento con partidos políticos, movilizaciones ciudadanas, cuestiones electorales, etc., representó un 12%. En las tres agendas la densidad la considera baja, pues fueron problemas que en pocas ocasiones se trataron con la participación de la ciudadanía, salvo algunos casos particulares que se revisarán más adelante.

Su administración pública en general se podía considerar como centralizada, pero con mecanismos y experiencias que permitieron innovaciones provenientes de administradores de distintas áreas. Se recurrió a estrategias como la tercerización de algunas funciones, la concesión del servicio de agua potable y la certificación en ISO del servicio de recolección de basura. Se emitieron manuales internos y guías de servicios que previamente no se tenían, se crearon nuevos departamentos administrativos orientados al control financiero, los servicios informáticos y el desarrollo urbano. El personal creció en un 39% en diez años. Todo lo anterior permite considerarla como una gestión con capacidad de innovación media. Conviene resaltar, por razones que se explicarán más adelante, que más del 60% de los funcionarios municipales no tenían más de 2 años de antigüedad en el servicio público. La coyuntura de la configuración no gubernamental hasta la década de 1990 se caracterizó por ser conservadora, pasiva y poco participativa. La concesión del servicio de agua potable en 1993 detonó las primeras movilizaciones, en este caso de protesta y confrontación de la ciudadanía, cuya inconformidad terminó por reflejarse en la elección de un candidato de oposición en la elección municipal de 1995. Los empresarios por su parte comenzaron a aliarse en proyectos productivos con la intención de contribuir al desarrollo económico del estado y no dejar que sólo dependiera de las empresas extranjeras. Cabrero (2005) menciona que ambas experiencias no pueden considerarse formalmente como coaliciones pues la cohesión no llegó a ser sólida, aunque se adquirió una cierta capacidad de movilización. Los primeros pasos hacia una convergencia entre la configuración gubernamental y la no gubernamental se dieron con los Comités de Desarrollo Urbano y Rural Municipal, los cuales estaban integrados por empresarios, académicos, organizaciones sociales y de otros órdenes gubernamentales, pero que no se pueden considerar aún como una participación intensa pues la lógica en el tratamiento de los problemas siempre fue técnica. Posteriormente las protestas contra el servicio del agua potable fueron tomadas como base para el diseño de un sistema de participación permanente de la ciudadanía: la creación de un organismo de regulación de la

empresa concesionaria (Comisión Ciudadana de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes, CCAPAMA), conformado por ciudadanos y funcionarios gubernamentales. Esta formación de redes desde el gobierno lo coloca como el caso más exitoso de los analizados. La evolución reseñada indica la existencia de un aprendizaje que auguraba un incremento continuo de la participación ciudadana hidrocálida. Pero el periodo entre el fin del estudio referido y el inicio de la experiencia en la que se centra este estudio indica un retroceso. El mismo Cabrero menciona que al final del periodo de estudio se contaba un acumulado de 332 comités ciudadanos sobre distintos temas, una cifra alta comparada con los otros casos estudiados, pero cuya intensidad de participación no pasó de ser intermedia.

Historia del Consejo Ciudadano Buen Gobierno El Ing. Luis Armando Reynoso Femat llegó a ser alcalde del municipio de Aguascalientes para el periodo 1999-2001, con perfil empresarial se interesó en implementar sistemas de gestión de calidad para obtener certificaciones ISO y en materia de medio ambiente. Posteriormente ganó la gubernatura en 2004 y retomó sus ideas de transformar la administración pública: creó en sustitución de la Secretaría de Administración una dependencia que integró por primera vez todas las acciones correspondientes a lo que Barzelay define como política de gestión pública donde implementó un nuevo sistema de gestión para la calidad. Esta dependencia denominada Secretaría de Gestión e Innovación se encargaba del establecimiento de lineamientos administrativos vinculantes para todo el sector central, del sistema de gestión resultante y de su evaluación; era rectora en la administración de todo el patrimonio gubernamental, se encargaba de tomar decisiones sobre política informática, y el desarrollo y evaluación en general del recurso humano. El mencionado sistema de gestión, denominado Modelo Excellentia se basó en la calidad en los servicios al ciudadano, pero particularmente, en su evaluación por el beneficiario, es decir, se justifica su estudio por considerarse un punto de encuentro entre la configuración gubernamental y la no gubernamental.

El Modelo Excellentia tuvo como punto de partida la revisión de sistemas de gestión y premios de calidad como el Deming de Japón, el Malcolm Baldridge de Estados Unidos, el Premio Europeo a la Calidad, la certificación ISO, y el Premio Nacional de Calidad, entre otros. Se ideó en la Coordinación General de Mejores Prácticas Gubernamentales (CGMP) de la dependencia durante 2005, por mandos intermedios. El proceso, en palabras de sus desarrolladores consistió en la organizó de equipos que se encargaban, cada uno, de un elemento y/o etapa tomando como referencia el contenido de los distintos sistemas de calidad. Se integraron los elementos tanto coincidentes como aquellos novedosos que sólo se mencionaran en alguno. Una vez definido el sistema, su difusión se inició con un diagnóstico y auscultación: se revisó el costo del modelo de calidad ISO 9000 que ya tenían algunas dependencias y a éstas se les consultó sobre sus experiencias con él y las ventajas de dejarlo y adoptar uno propio. Inicialmente no todas las opiniones fueron las esperadas y algunas dependencias sugirieron que se les permitiera mantener al mismo tiempo el sistema anterior y el nuevo. Se hizo la prueba piloto en 2006 con la participación de 3 dependencias, de las cuales sólo una obtuvo la certificación. Más allá del calendario, sobresale el hecho de que la difusión consistió simplemente en reuniones de representantes de la CGMP con los titulares y directores de cada dependencia donde se les exponía el Modelo y una vez que lo aceptaban y realizaban un oficio o escrito de adhesión, se comenzaba con la capacitación del personal sin importar si estaban de acuerdo o no. El 19 de noviembre de 2007 se publicó en el Periódico Oficial la Circular administrativa para la adopción del Modelo Excellentia. Para coordinación en general del Modelo y para la realización de las auditorías externas, llamadas “constataciones ciudadanas” (Aguascalientes, 2010a) en lo particular, el gobernador del estado creó un organismo denominado Consejo Ciudadano de Buen Gobierno (CCBG)

Al CCBG lo conformaban no más de 15 personas, las cuales debían provenir del sector no gubernamental, además de cumplir con otros requisitos como la posesión de conocimientos y experiencia en temas administrativos y aceptar el cargo de forma honoraria. Entre este año y julio de 2010 su existencia fue sólo de facto, pues el Acuerdo Administrativo (Aguascalientes, 2010b) que le da sustento legal se publicó hasta seis meses antes de que terminara el sexenio. La presidencia y conformación inicial se le encargó al Ing. Enrique Miranda Tamborrel, prominente hombre de negocios local y fundador de una empresa pionera en Aguascalientes en la implementación de sistemas de calidad con certificaciones ISO. El perfil de los integrantes sugeridos por el Ing. Miranda se centró principalmente en empresarios con carreras de tipo ingenieril, con experiencia en la consultoría o la docencia, y muchos agrupados en torno al Club Rotario. Algunos de ellos, desde un inicio fueron integrados a la estructura y nómina gubernamental como quien habría de ocupar el cargo de Coordinador General de Mejores Prácticas Gubernamentales y por lo tanto, estar presente en el desarrollo y mejora del modelo. Al impulso inicial del Ing. Miranda continuaron las presidencias del Ing. Tomás Martínez Rendón y el Ing. Pedro Alejandro Muñoz quienes convocaron a un grupo de ciudadanos (principalmente rotarios) para enriquecer y consolidar dicho Consejo. En diciembre de 2010 concluyó la administración del Ing. Reynoso Femat, segundo y último sexenio de Acción Nacional al frente del estado e inició la del Ing. Carlos Lozano de la Torre. Tanto los miembros del CCBG como funcionarios estatales de mandos medios, satisfechos por la dinámica y los resultados del Modelo Excellentia buscaron convencer al gobernador de darle continuidad al sistema. Las expectativas eran grandes, pues el Ing. Lozano se desempeñó como Secretario de Desarrollo Económico en varias administraciones, en particular la de 1992 a 1998 que, como se mencionó en el ejemplo de la aplicación del marco teórico en el estudio de Cabrero Mendoza (2005), y en otros estudios realizados por los autores de este artículo (Medrano, 2013), se caracterizó por el impulso de medidas innovadoras como el apoyo y la defensa de la concesión del servicio del agua potable y la aplicación del Programa de

modernización y simplificación administrativa diseñado en el gobierno federal. Al final del proceso de acercamiento se decidió no continuar con el sistema. La razón de la decisión se desconoce, pues según la información proporcionada por los ingenieros Miranda y Muñoz (Medrano, 2013) no se explicitó. Aún así, el primero se aventuró a elaborar una hipótesis cuyo origen se remonta al sexenio 1980-1986 cuando el ahora gobernador ya ocupaba la titularidad de una secretaría. El Ing. Miranda refiere que cuando lideraba junto con el Ing. Rendón a un grupo de ingenieros que deseaban establecer un campus de la Universidad Panamericana en el estado, se ganaron la enemistad del hora gobernador, quien junto con el resto del gobierno estaban conscientes de las consecuencias que traería para dirección gubernamental de la sociedad un organismo de educación superior independiente de los controles que se podían imponer por la vía del presupuesto a las universidades públicas. [F2] El CCBG y el Modelo Excellentia sobrevivieron al lograr insertarse en el orden municipal con la administración 2011-2013, gracias a que el Ing. Miranda contaba con la amistad personal de la Lic. Lorena Martínez Rodríguez, de extracción priísta, quien había fijado en su Plan Municipal de Desarrollo el compromiso de fomentar la participación ciudadana. El nuevo sistema se conformó con el CCBG ahora como agente externo al gobierno municipal y el Observatorio Ciudadano de Transparencia y Gestión Municipal, organismo de reciente creación que tenía como objetivo el fomento de la inclusión de los ciudadanos en la identificación, discusión, implementación y evaluación de la acción gubernamental. Sus facultades se resumían en a) la capacitación en temas de cultura de la legalidad, transparencia y participación ciudadana, tanto a la sociedad como a los funcionarios municipales; b) encargarse de la página de transparencia municipal y de supervisar que todas las unidades administrativas cumplan con sus obligaciones de transparencia; c) evaluar el desempeño de la gestión municipal; d) fomentar la vinculación entre la ciudadanía y el gobierno municipal; e) difundir los resultados de las evaluaciones y de los logros del observatorio en general. Es

dentro del área de evaluación que se incluyó el sistema de calidad y evaluaciones ciudadanas ahora con el nombre de Modelo de Constatación Ciudadana (MCC). Se presentó a la sociedad en noviembre de 2011 quedando fechado su inicio en enero de 2012. En los siguientes dos años el CCBG continuó con la coordinación del Modelo, de la mano del personal del Observatorio, periodo en el que se observaron peculiaridades ya identificadas en su etapa en el gobierno del estado: la falta de un respaldo legal a su existencia y la inclusión de sus miembros en la nómina gubernamental. Dado que el Acuerdo Administrativo que dio fundamento legal al Consejo en 2010 quedó sin aplicación en el momento en que se detuvo el Modelo Excellentia, el CCBG dejó de existir, por lo que la reunión de sus miembros no pasa de la simple coincidencia de ciudadanos que ejercen el derecho de asociación 4. Por otro lado el Ing. Pedro Muñoz, presidente del Consejo laboró como asesor del Observatorio hasta el fin de la administración. En julio de 2013 se dio un nuevo nivel de relación entre la configuración gubernamental y la no gubernamental. Tanto el CCBG como el Observatorio, una vez conocido el resultado de las elecciones que le entregaba la alcaldía a Acción Nacional, buscaron aliarse con otros actores no gubernamentales previendo una posible negativa por parte de la siguiente administración. Ese mes se acercaron con académicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas Región Centro5 y con profesores de la Universidad Autónoma de Aguascalientes. La idea era generar un texto que documentara los últimos tres años de la experiencia con la cual se pudiera dar a conocer en el ámbito nacional. Adicionalmente el sistema se registró para concursar en el Premio Gobierno y gestión local del mencionado centro de investigación y se orientó a la difusión del sistema en otros municipios como Jesús María, Ags.; Guadalajara, Jalisco; León, Gto; Toluca, Edo. Mex.; y Tijuana, B. C.

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Aunque desde 2013 existe la intención formal de estructurar una AC que legalice el estatus del Consejo, a la fecha en que se escribe este texto no se ha materializado. 5 Comunicación personal con el Dr. Rodolfo García del Castillo 9 de julio de 2013

El Consejo que como estructura desde sus orígenes en 2005 se había caracterizado por ser un grupo reducido, comenzó a invitar a sus reuniones periódicas a más personas, entre los cuales se encuentran los autores del presente y la titular del Observatorio municipal la Lic. Sara Patricia Ramírez Domínguez. Para inicios del presente año, además de empresarios, ya se contaban entre sus integrantes a especialistas en temas medioambientales, académicos y autoridades de tres universidades diferentes, profesionistas con experiencia en otras administraciones públicas, consultores en sistemas de gestión de calidad, y ex funcionarios de los gobiernos estatal y municipal. La transición de la Lic. Lorena Martínez al Ing. Juan Antonio Martín del Campo volvió a representar una amenaza para la continuidad tanto del Consejo como del Modelo, pues desde los primeros días de su administración expresó las dudas de mantener al Observatorio Ciudadano pues consideraba que muchas de sus funciones se duplicaban con el Consejo de la Ciudad, organismo también integrante del gobierno municipal conformado por 60 ciudadanos provenientes de diferentes sectores de la sociedad y presidido por el alcalde, con el objetivo de constituirse también como un mecanismo de participación ciudadana. En enero de 2014 dejó de existir el Observatorio Ciudadano en el código municipal y en su lugar, parte de su estructura se convirtió en el Secretariado Técnico del Consejo de la Ciudad, quedando únicamente las actividades que éste realizaba en materia de participación ciudadana, por lo que el Modelo de Constatación Ciudadana también llegó a su fin (Aguascalientes, 2014). Los miembros del CCBG han intentado desde entonces convencer a la nueva administración de dar continuidad al proyecto. El acercamiento inició con el nuevo Secretario de Administración y el titular del Instituto Municipal de Planeación, quienes están encargados por el Código Municipal de los sistemas de gestión y evaluación del municipio. El contacto con el nuevo alcalde sólo se pudo dar hasta finales de abril. De las varias reuniones que hasta el momento se realizaron se concluyen dos posturas básicas de la nueva administración: desean la existencia de un sistema de gestión de

calidad y se teme sobre el costo monetario que pueda incurrir la evaluación ciudadana. En el primer punto la nueva administración se observa más inclinada a volver a introducir una certificación ISO para determinados procesos, en el segundo la inquietud radica en que circula el comentario entre miembros del CCBG y ex funcionarios municipales, que además del pago de nómina a los miembros del Consejo colocados en puestos gubernamentales se hizo un pago por las constataciones de 2012 y 2013, del cual no todos sus integrantes estaban enterados y que su distribución fue reducida, pues la participación de la ciudadanía ordinaria es honoraria. Es decir, en un momento entre 2010 y 2011 el Modelo, no solamente la contribución profesional de sus asesores, adquirió un precio. En estos términos queda la evolución hasta el momento de esta experiencia de participación. A continuación tomaremos las categorías del análisis legal y el marco teórico vistos en los apartados anteriores para proponer explicaciones al notable hecho de supervivencia de una serie de coyunturas con sus divergencias y convergencias que se acerca a una década de duración. Además intentaremos explorar algunas propuestas y estrategias que se deban tomar para lograr su continuidad en la nueva situación y prever los riesgos que puedan dificultarlo.

El Consejo Ciudadano de Buen Gobierno y el marco jurídico-institucional actual bajo la lupa de la acción pública y la legislación democrática En México existen diversos campos de acción de la participación ciudadana, uno es en la conformación de los planes y programas en sus tres órdenes de gobierno, fundamentado en los artículos 21, 26, 34, 39, 40, 41, 71, 115 (municipios) y el 122 (Distrito Federal) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes y constituciones locales, así como los bandos y reglamentos que formulen los municipios. De acuerdo a la Constitución federal, el artículo 25 señala que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y en el artículo 26 menciona que se regirá bajo un sistema de planeación democrática, que en realidad se ve como sólo una consulta ciudadana; el artículo 40 indica que

la nación se organizará bajo el sistema federal, compuesta de estados libres y soberanos y el artículo 115 establece que los estados se compondrán por municipios libres. En este último orden es donde se tiene una relación más estrecha con el ciudadano, ya que de acuerdo a la fracción II del artículo 115 se le confieren funciones y servicios que deberá brindar a los ciudadanos de su territorio. En la legislación federal existen otras leyes que comprenden la participación ciudadana como a Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), en donde el artículo 5° señala la clasificación de civiles a las que propicien la participación ciudadana en los asuntos de interés público y en la fracción III del artículo 6, las OSC deberán integrarse a los órganos de participación y consulta instaurados por la Administración Pública Federal, en las áreas vinculadas con las actividades a que se refiere el artículo 5° de esta ley, y que establezcan o deban operar las dependencias o entidades; asimismo la fracción IV menciona que deberán participar en los mecanismos de contraloría social que establezcan u operen las dependencia y entidades, de conformidad con la normatividad jurídica y administrativa aplicable; además, en la fracción XI, señala que deberán participar, en los términos que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables, en la planeación, ejecución y seguimiento de las políticas, programas, proyectos y procesos que realicen las dependencias y entidades, en relación con las actividades a que se refiere el artículo 5° de esta ley. Prioridad Alcance Instrumentación Representación Total Tipo de legislación

Baja Limitado Inadecuada Restringida

Democrática

Intermedio

Alta X Amplio X Adecuada X Amplia X 4

La Ley Federal de Consulta Popular promueve la participación de la ciudadanía en las consultas populares, no sólo para ejercer el derecho al voto mediante el cual expresan su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional, sino para participar como actor principal y legitimador de los procesos de elecciones en el país. Prioridad Alcance Instrumentación Representación Total Tipo de legislación

Baja Limitado Inadecuada Restringida

Intermedio

Alta X Amplio X Adecuada X Amplia X 4

Democrática

Viendo concretamente los marcos jurídicos del Estado de Aguascalientes como de su municipio capital, éstos mencionan la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos del gobierno a través de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Aguascalientes (LPCEA), la Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes (LMEA), el Código Municipal de Aguascalientes (CMA), el Reglamento del Sistema de Participación Ciudadana del Municipio de Aguascalientes (RSPCMA) y el Reglamento Interno del Consejo de la Ciudad de Aguascalientes (RICCA). La Constitución estatal menciona a la participación ciudadana como un mecanismo con el que cuentan los ciudadanos para intervenir en la política del estado a través del voto, participar en el proceso de la planeación gubernamental y en los asuntos de interés público. La LPCEA sólo se limita a los instrumentos de la participación ciudadana para inferir en las decisiones del ejecutivo o del legislativo en el estado, como el plebiscito, referéndum y la iniciativa popular, así como sólo la mención de los derechos de los ciudadanos, de los cuales se rescatan los siguientes: derecho a integrar los órganos de gobierno, ser informado de las funciones y acciones de la estructura que realiza la Administración Pública Estatal y Municipal y participar en la planeación, diseño, ejecución y evaluación de las decisiones de gobierno.

Prioridad Alcance Instrumentación Representación Total Tipo de legislación

Baja Limitado

Intermedio X

Inadecuada Restringida 1

Alta X Amplio Adecuada X Amplia X 3

Democrática

La LMEA señala a los municipios el aseguramiento de la participación ciudadana, así como la facultad que tienen los ayuntamientos para determinar en reglamentos, los casos y la forma de aplicación de los instrumentos de participación de los ciudadanos y vecinos en los asuntos del gobierno municipal que se estimen necesarios y que se podrán auxiliar en los consejos de participación ciudadana municipal para la gestión, promoción y ejecución de los planes, y programas municipales. Prioridad Alcance Instrumentación Representación Total Tipo de legislación

Baja Limitado

Intermedio X

Inadecuada Restringida 1

Alta X Amplio Adecuada X Amplia X 3

Democrática

En el CMA además de mencionar los instrumentos y de cómo el gobierno municipal fomentará la participación ciudadana, durante el periodo de gobierno de la Lic. Lorena Martínez Rodríguez (2011-2013), creó la Coordinación General del Observatorio Ciudadano de Transparencia y Gestión Municipal, unidad administrativa que tenía como principal fin implementar un modelo de participación ciudadana para la observación, vigilancia y evaluación de la gestión pública, así como la relación que tendría con las demás dependencias para asegurar la atención a los ciudadanos. Prioridad

Baja

Alta X

Alcance Instrumentación Representación Total Tipo de legislación

Limitado

Intermedio

Inadecuada Restringida

Amplio X Adecuada X Amplia X 4

Democrática

El RSPCMA es el ordenamiento más completo que se puede encontrar en el marco jurídico que hemos mencionado, ya que en él se especifican claramente las funciones, atribuciones y responsabilidades de las dependencias y organismos que forman parte del Sistema, señalando directrices para la coordinación de actividades entre los actores colectivos que lo comprenden. Prioridad Alcance Instrumentación Representación Total Tipo de legislación

Baja Limitado Inadecuada Restringida

Intermedio

Alta X Amplio X Adecuada X Amplia X 4

Democrática

En cuanto a la configuración gubernamental Cabrero menciona que en la década de 1988 a 1998 el empresariado aguascalentense comenzó a agruparse para tratar de influir en el desarrollo local cuya consecuencia a la postre fue el cambio de partido en el ayuntamiento y la gubernatura. Aunque la revisión de los años posteriores demuestra que hubo un retroceso de la acción pública, se puede suponer que tal experiencia estuviera en la memoria del gobernador Reynoso Femat cuando definió de un principio la creación de un grupo empresarial para coordinar su nuevo sistema, además de recordar que él fue el segundo alcalde de extracción panista. Las medidas que su gobierno puso en marcha podrán considerarse como en la etapa intermedia de innovación gubernamental, pues de entrada ya es patente el contexto político más competitivo, lo poco convencional de sus reformas administrativas y el inicio de la apertura

a la participación ciudadana en el orden estatal; y aunque no se puede afirmar que en algún momento se llega a la etapa final, la de transformación, se verá con el tiempo que hay indicios de institucionalización de lo ya logrado con el Observatorio ciudadano y más recientemente con la propuesta de una iniciativa de ley para el establecimiento de observatorios ciudadanos municipales. Finalmente es claro que al inicio de la experiencia hay una disonancia con relación a la configuración no gubernamental, pero el Modelo Excellentia vendrá a representar el momento en que el actor más avanzado jale al otro.

Por lo que toca a la configuración no gubernamental, una vez que la movilización ciudadana de 1993 resultó cooptada por la evolución de CCAPAMA, el sistema de vigilancia social resultante de la concesión de agua potable, el repliegue de la ciudadanía corresponde a esa sociedad amorfa ante la cual el CCBG puede considerarse como un primer paso para estructurar la participación de la ciudadanía y para darle el reconocimiento que Favela (2004) reclamó que no se otorga. Una vez iniciado el sistema, la sociedad avanza a la coyuntura de la movilización, pues toman en sus manos la evaluación del desempeño del gobierno, aunque permanece el riesgo de lo efímero, y las constataciones se convierten en un mecanismo de competencia más que de cooperación, pues el sistema no evoluciona al siguiente paso de permitirle al ciudadano contribuir en la toma de decisiones que solucionen los hallazgos negativos de la constatación. Es por esto que la configuración social, más que considerarse una red de política, es sólo una comunidad de política, con riesgo de descender en la jerarquía a una red temática. Aunque no se puede descartar que la continuidad del Consejo, a pesar de su falta de respaldo legal, podría considerarse un cierto indicador de fortaleza de la comunidad temática como núcleo de una posible red de políticas en un futuro. Adicional a ello, recordando que Cabrero (2005) mencionaba la falta de información como un obstáculo para la acción pública, el Modelo

que proporciona el Consejo puede constituirse en un aporte importante de datos que fortalezca la acción social. El paso del Modelo Excellentia en el gobierno del estado al Modelo de Constatación Ciudadana municipal se evalúa en dos partes: la primera intentando explicar por qué no tuvo continuidad para la administración 2010-2016 y una segunda proponiendo respuestas a la pregunta sobre por qué fue aceptado en otro orden gubernamental. La primera parte se analiza con la categoría de aprendizaje. En este caso hubo uno de tipo instrumental debido a que los empleados gubernamentales en general consideraron que fue una herramienta valiosa para guiar su trabajo, por lo que estuvieron a favor de su continuación en la administración del Ing. Lozano. Hubo también un aprendizaje social, pues muchos de los participantes en el CCBG desearon su continuidad. Lo que no hubo fue un aprendizaje político, es decir, los tomadores de decisiones en los puestos más altos, comenzando por el gobernador no tuvieron interés en darle continuidad. El relato del Ing. Miranda por el conflicto que ambos bandos tuvieron en la década de 1980 recuerda la división que Laura Becerra (2004) hacía entre la etapa de la protesta y la de la cooperación. La primera tuvo consecuencias negativas para la segunda. La parte correspondiente al por qué fue aceptado el Modelo en la administración municipal puede encontrar su respuesta en un fenómeno reportado por Cabrero que no se da en este caso. En los estudios de la década de 1990 se observó que la configuración no gubernamental al enfrentarse con un rechazo de la configuración gubernamental se retraía y dejaba de intentar relacionarse con su contraparte. Por el contrario el CCBG se mantuvo unido y se acercó a otro nivel gubernamental, el cual, en palabras de la Lic. Lorena Martínez6, tenía el compromiso de la contraloría social pero no contaba con un proyecto desarrollado, es así que el Modelo

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El comentario surgió en la reunión de presentación de resultados de la constatación ciudadana en su edición 2013 el 29 de noviembre de 2013. No fue retomado por los comunicados oficiales.

representa asentarse sobre una especie de estabilidad o inercia que resulta más importante que la estrategia administrativa en sí misma. Tres años después al estar frente al alcalde Martín del Campo se presenta de nuevo una situación identificada previamente por Cabrero: la nueva administración reconoce la necesidad de aplicar un sistema de gestión de calidad para mejorar la administración en general y los servicios en particular, pero no se reconoce de inmediato la pertinencia de que la evaluación del sistema la lleve a cabo la ciudadanía. Ello se debe, según Cabrero, a que es más factible mantener innovaciones administrativas que innovaciones orientadas a la democratización. Una condición resultante de las conversaciones entabladas con el Alcalde es que el sistema de gestión debe ser certificable en ISO, por lo que si se llega a permitir la constatación ciudadana (decisión que aún no se toma), debe ser después y en consonancia con tal sistema. A pesar de las divergencias existentes es conveniente reconocer la importancia de esta experiencia, e incluso proponer su apoyo (con sus respectivas reservas que se habrán de analizar en el siguiente apartado). La experiencia puede levantar sospecha por su origen dentro del sector gubernamental, pero conviene recordar, como lo menciona Cabrero, que el gobierno cuenta con más herramientas, recursos, capacidades e infraestructura que la configuración no gubernamental. La historia que muestra a un gobierno generador de redes de políticas en Aguascalientes fue considerado como el más exitoso de los estudiados en la década de 1990. Adicionalmente, las reformas administrativas tendientes a la democratización generan una cadena de coyunturas que, a pesar de su parcialidad, se acercan cada vez más a una situación idealizada, siendo de igual modo más difícil retroceder por un camino ya recorrido.

Retos y propuestas para el futuro cercano Desde la configuración gubernamental hay tres grandes retos. El primero tiene que ver con mantener la continuidad: es característico de las administraciones de Acción Nacional barrer con la mayor parte de los servidores públicos, pues los criterios de incorporación al servicio se basan en la lealtad partidaria. Ya para el final del periodo de estudio de Cabrero se observaba

que más del 60% de los funcionarios no tenían más de 2 años de antigüedad en el sector gubernamental. El segundo gran reto es evitar la tentación de los gobiernos de cooptar la participación del ciudadano, tal como se vio con las movilizaciones resultantes de la concesión del servicio del agua potable. Y el tercero consiste en el liderazgo: Cabrero mencionaba que para que fuera efectiva la generación de redes de participación desde el gobierno, éste debería contar con un liderazgo que genere confianza, pero estudios previos sobre la experiencia (Medrano, 2013) demostraron que es un tema en el que han fallado: en la etapa del Modelo Excellentia los titulares de dependencias y mandos medios dieron mucho de qué hablar y dejaron aún más que desear cuando nunca pasaron del discurso, se mantuvieron en la posición de dar órdenes sin poner su esfuerzo a la par de sus subordinados. En el caso del Modelo de Constatación Ciudadana, los miembros y las estructuras dependientes directamente del Cabildo jamás fueron tocados por las constataciones. En ambos casos los titulares del ejecutivo no fueron evaluados. Desde la propia configuración no gubernamental una situación que hay que controlar es que ante la natural tendencia a difundir la experiencia más allá de los ámbitos en los que se ha situado hasta el momento, se debe evitar perder la influencia en el ámbito local. Cuando llegue el tiempo adecuado se tendrá que cuidar que los acercamientos a organizaciones nacionales no sean en una posición de desventaja que obligue al Consejo a aceptar condiciones diseñadas desde el contexto nacional. De igual forma, si se llega a tener un acercamiento con los otros poderes, como por ejemplo el Órgano Superior de Fiscalización de Aguascalientes, se debe hacer con cuidado, pues la función evaluativa en este contexto puede quedar en medio del juego y la negociación política entre partidos. En cuanto a sus miembros, tiene que encontrarse un equilibrio en la justicia de percibir la adecuada remuneración por el trabajo que implica la coordinación de un sistema que abarca todas las áreas de gobierno y que además se proyecta hacia el ciudadano, evitando el extremo de generar una relación clientelar en la cual el papel de proveedor lo toma el Consejo, y el de

cliente lo toma el gobierno, ofreciendo el primero manipular el sistema a beneficio y gusto del segundo, reduciendo su confiabilidad y traicionando el esfuerzo del ciudadano común que se presenta a las constataciones, con la única intención de obtener una utilidad cada vez mayor. La reflexión que tendrá que hacer sobre la pertinencia de que algunos de sus integrantes se coloquen en el interior del gobierno municipal deberá preguntarse forzosamente en qué forma esto contribuye a abrir más espacios de participación, o si por el contrario, el mismo o un mayor nivel de participación de la ciudadanía se puede obtener manteniendo a la totalidad del Consejo fuera del sector gubernamental. Más aún evitar caer en la tentación de cerrar las puertas de la participación tras de sí, pues el Modelo se ofrece como una mercancía en competencia con otras, situación de la cual surgieron conflictos como el suscitado con FIDEGOC y los lineamientos IWA 4 también aplicados en la administración 2011-2013. Si el CCBG se maneja como un proveedor único con facultad de coordinar a los ciudadanos que quieran evaluar a su gobierno, más que un generador de ciudadanía terminará en un agente que coopta o vuelve corporativa la participación. Por el perfil de sus miembros queda claro que tienen más que suficientes herramientas para coadyuvar en el desarrollo de capacidades administrativas en el gobierno municipal, pero tendrán que preguntarse ¿Qué capacidades tienen para generar una más intensa cultura cívica de la participación? Pues ser especialista en sistemas de gestión de la calidad y satisfacción al cliente no necesariamente significa ser especialista en sistemas políticos y ciudadanía. El dominio del análisis cuantitativo mediante el desarrollo de procesos estandarizados no garantiza la capacidad del análisis cualitativo para las exigencias de contextos y necesidades cambiantes, crecientes y/o cada vez más diversificadas. Más aún, tendrán que encontrar la forma de transmitir sus conocimientos y habilidades de evaluación administrativa al ciudadano común que se encarga de las constataciones ciudadanas. También como parte de la configuración no gubernamental se han identificado en competencia (aún y cuando podrían operar de manera coordinada y complementaria) otros sistemas con

objetivos semejantes. El estudio de la coyuntura entre 2011 y 2013 arrojó la existencia de tres organizaciones en el municipio involucradas la participación ciudadana: el Observatorio ciudadano, el Consejo de la ciudad y el CCBG. Esto sin contar otros mecanismos como los Comités de obras públicas, de adquisiciones, vecinales, etc. El caso del desarrollo de la norma ISO 18091:2014, también basada en la norma ISO 9001:2008 rediseñada para su aplicación se encuentra en franca competencia con el Modelo de Constatación. Casi inexplicablemente, ambos coexistieron en la administración de la Lic. Lorena Martínez dando origen a un sinfín de conflictos. En función de las recomendaciones anotadas más arriba, esta norma internacional tiene la desventaja de encontrarse más allá del contexto local, representando el riesgo de obligar al municipio a adaptarse a requerimientos estandarizados y no la realidad particular de cada municipio.

Conclusiones Las reflexiones que se pueden hacer respecto a la normatividad de la participación ciudadana existente en el ámbito federal, en el caso del estado de Aguascalientes como en el municipio capital, se ve que las disposiciones jurídicas básicas como las constituciones y leyes, se refieren a los derechos de los ciudadanos que tienen a participar en la vida política del país, tanto de manera individual como colectiva, a través del derecho de asociación que tiene la sociedad, pero la correcta redacción de la norma no garantiza su aplicación adecuada para bien de la democracia. Como se mencionaba al principio, el Municipio es el orden que tiene el contacto más cercano con la ciudadanía, implícitamente le tocó reglamentar la manera en que la ciudadanía interviene en las políticas públicas y otros asuntos de interés colectivo; quiénes serán los órganos reconocidos, señalando sus funciones y atribuciones y cómo se relacionarán entre ellas. Es por todo lo anterior que se concluye defendiendo la idea de darle continuidad a la experiencia, a pesar de sus fallas, pues hemos visto que se puede justificar el inicio de una movilización social en el seno del gobierno mismo, debido a su capacidad de iniciar redes

temáticas o de políticas, retomando los conceptos “manejo de la acción pública” o “nodality” que Cabrero (2005) retoma de Hood, y significan el generar asociación entorno a la administración pública, estructurando a una sociedad amorfa, poco participativa y sin propensión a la cooperación a partir de la cual se pueda generar un aprendizaje de capacidades sociales y un cúmulo de experiencias relativamente exitosas que le permitan a la sociedad fortalecerse frente al gobierno, al grado de prevalecer en la intención de participar, a pesar de que la configuración gubernamental en un momento dado se retraiga. Finalmente la recomendación que Favela (2004) hiciera sobre desarrollar capacidades técnicas y administrativas y metodológicas para la participación ciudadana, el CCBG ya está proponiendo un mecanismo y inclusión y participación, que quienes esto escriben, desde la academia buscan perfeccionarlo al grado de que el ciudadano ordinario, sin necesidad de una preparación especializada cuente con una herramienta a la vez objetiva y fácil de usar que facilite la evaluación gubernamental, esperando para próximas publicaciones presentar los resultados al respecto.

Referencias